Revista de la Sala Constitucional / ISSN: 2215-5724 / No. 1 (2019)
Dra. Anamari Garro Vargas
Magistrada Suplente de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia de Costa Rica.
I. Introducción. II. Un marco de referencia necesario: las actas de la
reforma constitucional del art. 10. III. El devenir jurisprudencial sobre el
control de constitucionalidad en materia electoral. A. Los fundamentos. B.
El afán de deslindar las competencias. C. El deslinde de competencias en
favor del TSE. D. La Sala como contralor de normas no escritas. IV.
Conclusión. V. Fuentes. VI. Anexo normativo.
El objeto de este estudio es el itinerario de la jurisprudencia de la Sala
Constitucional sobre el ejercicio del control de constitucionalidad de
normas en materia electoral. Por eso se encuentra fuera del análisis la
jurisprudencia dictada por este órgano en el ejercicio de la protección
jurisdiccional de los derechos fundamentales en materia electoral y lo
relativo a las relaciones de la jurisdicción constitucional y las
competencias del TSE[1]
sobre el referéndum.
Se ha procurado hacer una selección de las sentencias más relevantes desde
el inicio de la historia de la Sala hasta la fecha (julio de 2019)
atendiendo a la importancia y originalidad de las posiciones que en ella se
defienden. Es decir, se abarca casi la totalidad del arco temporal de los 30
años que aquí se conmemoran.
Lo que se intenta mostrar es el desarrollo jurisprudencial, sin embargo, se
ha considerado pertinente dedicar un epígrafe preliminar para examinar la
discusión evidenciada en las actas de la reforma de 1989, cuando el
legislador ‒actuando como constituyente derivado‒ creó la Sala
Constitucional. Además, se irá haciendo alusión a las diversas nomas que
entran en juego, cuyo texto en la mayoría de los casos se recogerá en un
anexo normativo. En menor medida, se traerá a colación aportes de la
doctrina nacional. Esto último aparecerá en las notas al pie de página, con
el fin de respetar el hilo conductor que está constituido por las sentencias
mismas.
Hablar del ejercicio del control de constitucionalidad sobre normas
electorales se traduce especialmente en el ejercicio de dicho control sobre
el legislador y el TSE. Lo primero casi no ha sido motivo de debate. Lo
segundo sí: se abrió con ocasión de la mencionada reforma y permanece hasta
la actualidad. Los diversos argumentos que se han esgrimido son muy
valiosos. Aquí no
se pretende dar por concluido este debate. Es más, tampoco es posible
reflejarlo por completo, pues para eso habría sido necesario analizar
también con detalle el itinerario de la jurisprudencia del TSE. Lo que se
busca es hacer una descripción de los hitos jurisprudenciales de la Sala
sobre el tema y, al compás de esto, hacer unas reflexiones al respecto.
Estas páginas se han escrito con el deseo de
contribuir a la consolidación de nuestro Estado Constitucional de Derecho y
de nuestra democracia, en este año en el que se celebran unas efemérides
significativas: el 70 aniversario de la Constitución Política, que creó el
TSE y el 30 aniversario de la creación de la Sala Constitucional.
El TSE y la Sala Constitucional son dos instituciones que gozan
merecidamente del aprecio de no solo de los juristas nacionales y
extranjeros sino de los habitantes de este país.
Sirvan entonces como un homenaje a tantos compatriotas que, con sus ideas y
sus vidas, forjaron la institucionalidad democrática de la que hoy gozamos.
II. Un marco de referencia necesario: las actas de la reforma constitucional
del art. 10.
El TSE fue creado en la Constitución Política de 1949 y luego, en virtud de
una reforma de su art. 9[2],
llevada a cabo en 1975, adquirió el rango e independencia de Poder del
Estado. En 1989, por una reforma constitucional, se crea la Sala
Constitucional y el legislador ordinario promulga la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, No. 7135[3].
Hasta ese momento y después, el art. 102 CPlt. señala lo mismo respecto de
las atribuciones constitucionales del TSE, pero con el surgimiento de la
Sala, el interrogante que se plantea es cuál es el alcance del control de
constitucionalidad de la Sala respecto de las normas en materia electoral.
Aunque este estudio es predominantemente jurisprudencial, como es sabido, en
la labor de interpretación jurídica, uno de los criterios hermenéuticos es
el criterio histórico. Por eso, para dilucidar el alcance de dicho control,
es necesario acudir a las actas legislativas que reflejan las discusiones
sobre la reforma constitucional de 1989 y la LJC, en particular, las que
hacen relación a los arts. 10 CPlt. y 74 LJC. Respecto de este último, poco
aportan las actas, pues esa norma fue introducida por una moción que fue
aprobada sin discusión[4].
En cambio, se da un riquísimo debate respecto del art. 10 CPlt.,
particularmente sobre la frase que se encuentra al final del primer párrafo.
El texto reformado de ese art. 10 CPlt. entró en la corriente legislativa
así:
“Corresponderá a la Sala Constitucional declarar, por simple mayoría de
votos, la inconstitucionalidad de los actos sujetos al Derecho Público,
salvo los jurisdiccionales y los electorales”[5].
Sin embargo, poco antes de la aprobación en primer debate en la primera
legislatura, hubo una reunión de diez diputados de distintas fracciones en
la oficina del presidente de la Asamblea y se llegó a un texto de consenso[6],
en el que se modificó la redacción y así fue aprobado:
“No
serán impugnables en esta vía los actos jurisdiccionales del Poder Judicial,
la declaratoria de elección que haga el TSE y los demás que determine la ley”[7].
En la segunda legislatura hubo un intento, sin éxito, de volver la versión
original[8].
El nuevo texto se apartaba de la voluntad manifiesta de la Corte Suprema de
Justicia, del TSE[9]
y del presidente de la República[10].
En el debate previo a la votación en su trámite de tercer debate en la
segunda legislatura, se trasluce claramente que la fracción del Partido
Unidad Social Cristiana avalaba la nueva versión y no estimaba ‒o no
advertía‒ que dejar en manos del legislador la determinación de los demás
límites del control de constitucionalidad ejercido por la Sala debilitase
las competencias del TSE[11]y
subrayaba la necesidad de no abortar la reforma[12].
En cambio, dentro de la fracción del Partido Liberación Nacional había una
división: unos con gran vehemencia rechazaban esa nueva versión del texto[13];
otros lamentaban que se hubiese modificado el texto original, pero
consentían con la nueva versión siempre que se dejara incólumes los arts.
99, 102 y 103 CPlt.[14],
y otro Diputado que,
sin referirse a eso, simplemente temía que la reforma se frustrara por no
aceptar esa modificación[15].
Es interesante que la Diputada Jiménez Quirós, del Partido Unidad Social
Cristiano,
trajera a colación un artículo del Dr. Mauro Murillo, publicado por esos
días, en el que se decía:
“El proyecto no lesiona la independencia del TSE. La norma de que las
decisiones del TSE son impugnables por inconstitucionalidad, salvo las
declaraciones de elección es perfectamente discutible. Es un tema sobre el
cual nadie puede decir que tiene la respuesta definitiva. Teóricamente, por
supuesto, la independencia de un órgano fundamental no exige la
inimpugnabilidad de todas sus decisiones. Por lo demás es más bien esencial
un sistema de pesos y contrapesos. La única razón en favor del TSE sería la
de que no hay que cambiar lo que bien está funcionando. Pero esto no basta.
No necesariamente el estado actual de las cosas es lo mejor. Es demasiado
dudoso que un órgano administre una materia y sobre ello ejerza,
simultáneamente, función jurisdiccional”[16].
Es decir, se acudió a ese argumento de autoridad para señalar que era al
menos razonable sostener que lo único que debía estar fuera del control de
constitucionalidad ejercido por la Sala era la declaratoria de elección.
En el mismo sentido, dentro del Partido Liberación Nacional, el Diputado
Tacsan Lam defendía el nuevo texto, porque daba la posibilidad de que la
Sala ejerciera ese control respecto de otros actos que no fuesen tal
declaratoria:
“Algunos que piensan que aprobar así la reforma propuesta significa ni más
ni menos que una conspiración contra las potestades que el TSE tiene y eso
no es así, al menos así lo entiendo, no es cierto. / Me parece que por el
contrario, lejos de significar una amenaza para el Tribunal, la reforma
planteada fortalece al Tribunal. Y lo fortalece porque esa especie de
patente de corso que algunos pretenden que debe tener ese órgano, de alguna
manera estaría siendo clarificada y eso no es conspirar contra el Tribunal
sino más bien someterlo a una autocensulra y a una vigilancia”[17].
Si lo anterior ya refleja que la aprobación no fue a ciegas, más
esclarecedoras aún son las intervenciones posteriores a la aprobación de
ley, en las que justifican el voto.
Por un lado, quienes lo apoyaron. Por ejemplo:
“Esta reforma no atañe al TSE y, por el contrario, más bien el texto
aprobado lo que pretende es reafirmar (…) que el TSE es la autoridad máxima
en materia electoral y que es el (…) que siga dirigiendo el proceso
electoral en la forma en que lo ha hecho hasta la fecha. Pero es claro que
esta reforma no toca los aspectos jurisdiccionales del TSE”[18].
Y para dejar constancia de su oposición, tomó la palabra el diputado Volio
Jiménez y dijo:
“Quiero que quede en actas (…) que fui congruente con mi posición a lo largo
de los debates en la segunda legislatura y voté en contra de esta reforma,
por considrar que se hace un daño muy serio al TSE, el primer golpe para
debilidarlo que recibe en cuarenta años de existencia en pro de la libertad,
de la democracia de nuestro país. / Me apena que mis argumentos, los di
abundantes, no pudieran contrarrestar a otros de mayor fuerza, de mayor
atractivo, y que esta reforma pasara, incluso a sabiendas en esta Asamblea
de que no era indispensable golpear al TSE para crear una sala especializada
en la Corte Suprema de Justicia (…). Sólo confío en que esta compuerta que
se ha abierto, por especiales intereses que no son los de la defensa del
sufragio, no siga perjudicando una institución que es honra del país, y que
sepamos resistir la vanidades de los políticos”[19].
En el mismo sentido y precisando el motivo de su voto en minoría, pronunció
el Diputado Solís Fallas unas palabras que, a pesar de la posterior
promulgación de la ley, y su art. 74 LJC, fueron proféticas:
“Es mi criterio que la redacción actual, me refiero a la reforma aprobada
del art. 10 de la CPlt., analizada conjuntamente con los arts. 9, 99, 95,
inciso 1) y 103 de la Carta Magna, producen confusión, generan problemas
para quien quiera interpretarlos. En unos momentos se señala que el TSE es
autónomo, es independiente, que sus resoluciones no tienen más recurso que
el de prevaricato, y por otro lado decimos que la única resolución que no
tiene recurso alguno en el TSE, es la declaratoria de elecciones”[20].
El Diputado Corrales Bolaños se alegraba de que el debate recogido en esas
actas reflejara que nadie quiso atentar contra el TSE ni contra el derecho
del sufragio y que ya en la ley las cosas quedarían suficientemente claras,
porque el espírtu del plenario fue que no se mermara ninguna de las
atribuciones de ese órgano[21].
Otros diputados que no habían intervenido antes mostraron su complacencia
por la aprobación y reiteraron que no veían menoscabadas las atribuciones
del TSE[22].
Pero lo verdaderamente revelador es la intervención del Diputado Vargas
Carbonell:
“Solicito que conste en el acta mi voto afirmativo. Creo que en materia de
legislación hoy los costarricenses hemos dado un paso adelante de singular
importancia (…). Creo que se debe seguir trabajando en la dirección de que
la supremacía constitucional sea una supremacía omnímoda, que es lo único
que puede garantizar la seguridad jurídica de los ciudadanos, y lo único que
puede garantizar un auténtico y real Estado de Derecho. / Yo pienso que es
muy importante esto en el mundo de hoy y creo que el TSE, lejos de perder,
ganó o gana con esta reforma constitucional; perder posiblidades de ser
arbirtrario, perder posibilidades de violentar la Constitución es ganar (…)
¿Pero quién puede sentirse deshonrado porque se le obliga a cumplir con la
Constitución? ¿Quién puede sentirse menoscabado si, por error u otra razón,
dicta una resolución inconstitucional, ésta sea corregida por una instancia
superior?”[23].
Y, en esta línea, y más determinantes aún son las palabras del diputado
liberacionista González Barrantes, quien justificó así su voto favorable:
“Por eso considero que tal como está redactado el artículo no se está
cercenando la independencia del TSE, sino más bien adecuándolo a la
necesidad de que otro órgano ajeno a él ejerza un control sobre su
actuación, lo cual es indispensable si pensamos, primero que nada, en que
errar es de humanos y a ello no escapan los magistrados del Tribunal, y en
segundo lugar, en el peligro que supone el que una función sea ejercida en
forma tan absoluta que sus decisiones no admitan ningún tipo de
cuestionamiento”[24].
Como puede apreciarse, luego de la lectura de estos pasajes, es difícil
deducir que la voluntad fuera unívoca y que el sentido de la reforma
significara lo mismo para todos los que en ese momento integraron la
Asamblea Legislativa en su función de constituyente derivado. Es evidente
que, aunque unos no lo advertían, la frase modificada tenía el propósito de
que el TSE no estuviera exento del control de la Sala. Asunto distinto es
cuál sería el margen de dicho control, sobre todo cuando en el art. 74 LJC
claramente se puso un límite. La conjunción de ambas normas dejó un amplio
margen de interpretación a la Sala. Esto es justamente lo que ahora se
procurará examinar detenidamente.
III. El devenir jurisprudencial sobre el control de constitucionalidad en
materia electoral.
Hay sentencias de la Sala Constitucional que han constituido verdaderos
hitos. Aquí se mostrarán en orden cronológico y se han clasificado en
etapas.
A. Primera etapa: los fundamentos.
En este periodo se asientan los criterios básicos de su jurisprudencia
respecto del alcance de su competencia de ejercer el control de
constitucionalidad sobre las normas electorales. Por entonces, este órgano
estaba integrado por algunos de los juristas que tuvieron incidencia directa
en la reforma de 1989[25].
La SC 1992-3194 es, sin duda, uno de los pivotes en los que se apoyan varias
de las tesis sobre el tema, defendidas por la Sala a lo largo de su
historia. Por eso merece ser analizada.
Sin embargo, debe decirse que previamente se había dictado la SC
1992-2150,
redactada por el Magistrado Solano Carrera, que resuelve un recurso de
amparo sobre
las asambleas distritales del Partido Liberación Nacional, y que pone de
manifiesto las diversas visiones que se tenían sobre el deslinde
de competencias, en general, entre ambos órganos jurisdiccionales.
De hecho, esa sentencia tiene varios votos salvados sobre distintos
aspectos, suscritos por los Magistrados
Rodríguez Vega, Baudrit Gómez, Mora
Mora
y Castro Bolaños, y un voto separado del Magistrado Piza Escalante,
en el
que se dice:
“Pero,
al mismo tiempo, afirmo la plena competencia de esta Sala para conocer de la
constitucionalidad de esa y cualquier otra materia propia del ordenamiento,
incluso, por supuesto, aquellas atribuídas con exclusividad a otros poderes
u órganos del Estado. De lo contrario, no tendría ningún sentido una
jurisdicción constitucional: la Constitución atribuye con exclusividad, no
sólo al
TSE
y sus dependencias la materia electoral, sino también a la Asamblea
Legislativa la promulgación de las leyes y las demás funciones previstas por
el art. 121 de la misma, al Poder Ejecutivo muchas de las establecidas en el
art. 140, a la Contraloría General de la República la de fiscalización de
las finanzas públicas, y al Poder Judicial las del ejercicio de la función
general del Estado, de manera que si la exclusividad excluyera la
competencia del Tribunal Constitucional a éste no le quedaría nada que hacer”
(Magistrado
Piza Escalante, voto separado a la
SC 1992-2150).
Es decir, el Magistrado Piza
Escalante entiende que el ejercicio del control de constitucionalidad es, en
principio, omniabarcante. Así, el modelo de jurisdicción constitucional no
solo es concentrado sino absoluto, sin fisuras ni cotos cerrados. Sostiene
que la frase “exclusiva”, que aparece en el art. 102.3 CPlt., no se
convierte en un valladar frente al ejercicio de control de
constitucionalidad por parte de la Sala. Esas ideas son el germen de lo que
la SC 1992-3194, redactada por el mismo Magistrado Piza Escalante, dirá al
resolver una acción de inconstitucionalidad en la que se impugnó el art.
30.d) LJC.
Ahora bien, antes de llegar al pasaje en el que se observa la coincidencia
entre ese voto separado y la SC 1992-3194, parece necesario respetar el
iter argumentativo de esta.
Con el afán de deslindar competencias, la sentencia empieza por referirse a
la facultad de interpretar las normas constitucionales:
“En el sistema de la Constitución, su interpretación vinculante sólo está
atribuida a dos órganos del Estado, a saber: a la Sala Constitucional, en el
ejercicio
de su función jurisdiccional constitucional, y al TSE, en lo relativo a la
organización, dirección y fiscalización de los actos relativos al sufragio.
Esto equivale a decir que el Tribunal interpreta la Constitución Política en
forma exclusiva y obligatoria, en el ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales en materia electoral, y, por tanto, no cabe
suponer que esa interpretación pueda ser fiscalizada por otra jurisdicción,
así sea la constitucional, porque, aún en la medida en que violara normas o
principios constitucionales, estaría, como todo tribunal de su rango,
declarando el sentido propio de la norma o principio, por lo menos en cuanto
no hay en nuestro ordenamiento remedio jurisdiccional contra esa eventual
violación -lo cual no significa, valga decirlo, que el TSE sea un Tribunal
Constitucional, en el sentido de Tribunal de Constitucionalidad, porque su
misión, naturaleza y atribuciones no son de esa índole; ni significa, desde
luego, que no pueda, como cualquier otro órgano del Estado, inclusive la
Sala Constitucional, violar de hecho la Constitución Política, sino que,
aunque la violara, no existe ninguna instancia superior que pueda fiscalizar
su conducta en ese ámbito” (SC 1992-3194, cdo. B.6).
Nótese que, aunque originalmente se está hablando de interpretación de
normas constitucionales, reconoce que el TSE tiene la competencia exclusiva
de interpretar disposiciones constitucionales y legales en materia
electoral, todo a tenor del art. 102.3 CPlt., y que no procede que la Sala
controle la constitucionalidad de esas interpretaciones. Pero esas
interpretaciones, como luego se verá, las entiende como aquellas que se dan
en actos con efectos concretos[26].
La sentencia subraya que esa atribución de interpretar en forma exclusiva y
obligatoria las normas constitucionales no convierte al TSE en Tribunal
Constitucional. Y no podía ser de otro modo, pues la naturaleza y origen de
ambos órganos y sus funciones así lo determinan[27]
y esto ha sido explicado[28]
y reconocido[29]
con gran precisión.
Después la sentencia señala que la Constitución y la ley indican cuáles son
los actos de exclusiva competencia del TSE y subraya que éstos son siempre
en materia electoral y no en otras de orden constitucional ni tampoco de
derecho común.
También aduce que la interpretación de las normas constitucionales y legales
que realiza el TSE no es una interpretación auténtica,
pues lo único que se puede decir es que, según el
art. 121.1 CPlt., la interpretación auténtica en materia electoral le está
vedada al legislador (cfr. SC 1992-3194, cdo.
B.7). Es claro que desde el punto de vista técnico esa distinción tiene por
finalidad no atribuir al TSE una función típicamente legislativa, pero
también lo es que desde el punto de vista práctico la distinción tiene poca
incidencia. Y, sobre la interpretación misma, agrega:
“Esa interpretación no es propiamente auténtica, en cuanto no tiene carácter
legislativo, sino que se realiza a través de los actos, disposiciones o
resoluciones concretos de ejercicio de su competencia electoral, y sin
perjuicio de que sus postulados se vayan convirtiendo y lleguen a
convertirse en normas no escritas, mediante su jurisprudencia y precedentes,
los cuales, aunque ni la Constitución ni la ley lo digan expresamente, son
por su naturaleza vinculantes, en virtud, precisamente, de lo dispuesto en
el art. 102 inciso 3° de aquélla” (idem.).
Al parecer no se está refiriendo aquí a la interpretación con efectos
generales, que el TSE hace a tenor del art. 12.c) CE (que es similar al art.
19.c) CE entonces vigente, Ley No. 1536), probablemente porque la sentencia
tiene como finalidad pronunciarse sobre el deslinde de competencias entre la
Sala y el TSE en lo que atañe al ejercicio de la protección jurisdiccional
de derechos fundamentales.
Destaca que lo que se derive de esa interpretación es susceptible de
convertirse en norma no escrita, de naturaleza vinculante en razón del art.
102.3 CPlt.
(cfr.
SC 1992-3194, cdo. B.7). Y agrega esto que es significativo:
“En el caso del TSE, en materia electoral, no son impugnables ante la
Jurisdicción Constitucional sus actos subjetivos administrativos, sus
disposiciones reglamentarias autónomas y sus resoluciones jurisdiccionales
‒en el llamado ʻcontencioso electoralʼ, que sí le corresponde
exclusivamente‒; aunque sí lo son, naturalmente, las normas, incluso
electorales, de carácter legislativo o ejecutivo ‒sujetas al control de
constitucionalidad previsto por los arts. 10 de la CPlt. y 73 ss.
de
la LJC‒ así como, en su caso, las normas no escritas originadas en sus
precedentes o jurisprudencia ‒Art.3° de la misma Ley‒; todo ello con las
salvedades del art. 74 de esta última, conforme al cual ʻno cabrá la acción
de inconstitucionalidad... contra los actos o disposiciones del TSE
relativos al ejercicio de la función electoralʼ” (ibid., cdo. B.9 in fine).
Como puede observarse, este pasaje afirma dos puntos medulares: que la Sala
es competente para ejercer el control de constitucionalidad sobre normas en
materia electoral y que dentro de estas se encuentran las normas no escritas[30].
Entonces en esta sentencia
la postura defendida por el Magistrado Piza Escalante parece ser asumida por
el pleno:
Por un lado, el TSE es supremo en su ámbito y ninguna jurisdicción ‒tampoco
la constitucional‒ es una instancia superior, es decir, no puede controlar
sus actos. Por otro, la Sala sí puede ejercer el control de
constitucionalidad sobre todas las normas de carácter general, también
cuando estas emanan del TSE, esto es, sus precedentes y su jurisprudencia.
Ahora bien, cuando en ese pasaje, como no podía ser de otro modo, se hace la
salvedad aludiendo al art. 74 LJC, se mantiene el problema de escindir las
competencias entre la Sala y el TSE. La dificultad ahora se traslada al
plano legal y a la determinación sobre qué se entiende por “actos y
disposiciones” y qué por “función electoral”.
En efecto, ¿cuáles precedentes y cuál jurisprudencia podrían ser objeto de
control, si no cabe controlar los actos o disposiciones del TSE relativos a
la función electoral?[31]
La respuesta podría ser que la Sala entiende que esos actos o disposiciones
son todos los administrativos y los jurisdiccionales de aplicación concreta
y no los que tienen efectos normativos generales y abstractos; y que,
además, identifica ahí la noción de precedentes con la de interpretación
realizada de conformidad con el art. 19.c) CEa (análogo al art. 12.c) CE), y
estima que esta es una disposición con efectos normativos generales y
abstractos, tanto como lo es la jurisprudencia.
Finalmente, a propósito de otro asunto, la sentencia
dice:
“La Sala entiende (…) la autonomía de la materia electoral y la exclusividad
y obligatoriedad de la interpretación constitucional y legal en esa materia,
por parte del TSE” (ibid., cdo. B.11).
Así, aunque reconoce la autonomía y la exclusividad de la que goza el TSE y
el carácter vinculante de sus precedentes y jurisprudencia, no considera que
esto impida la posibilidad de que la Sala pueda ejercer el control de
constitucionalidad sobre éstos[32].
Se concluye que ya en esa sentencia la Sala sentó las bases para afirmar que
es competente para ejercer el control constitucional sobre una
interpretación de disposiciones legales, en materia electoral.
Pero pasarían muchos lustros antes que esto se diera en la realidad.
La
SC 1997-1750
(cuyo redactor no se indica) resuelve una acción y una consulta acumuladas
relativas al art. 85 CEa, y versa sobre la propaganda electoral. Representa
un contraste importante con la SC 1992-3194. Respecto de lo que aquí
interesa, señala:
“Estas dos últimas opciones —de declarar la inconstitucionalidad o
condicionar la constitucionalidad de la interpretación y aplicación de las
normas o actos en cuestión, no de las normas o actos en sí— no son
totalmente disponibles para la Sala en la llamada ‘materia electoral’,
porque, si bien su competencia en materia del control de constitucionalidad
es única y plenaria, lo cierto es que, como se dijo en la sentencia
No.3194-92 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992, no puede soslayar
la que la Carta Fundamental otorga al TSE para “interpretar en forma
exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales
referentes a la materia electoral” (art. 102 inciso 3º de la CPlt.); lo cual
obliga, entonces, a que, al ejercer el control de constitucionalidad que le
atribuye el art. 10 de la CPlt., no pueda desentenderse de la interpretación
o aplicación de las normas o actos impugnados que en casos concretos haya
hecho el Tribunal, de modo que no sería decoroso condicionar su validez a
una ‘interpretación conforme’ diversa de la suya; razón por la cual, en lo
que hace a la materia electoral, no tiene las mismas opciones que respecto
de las demás, debiendo más bien considerar que la interpretación que haya
dado el Tribunal se integra con las propias normas o actos interpretados,
prácticamente, con un valor y efecto equivalentes a los de una
‘interpretación auténtica’. Es decir, que, en estos casos, la eventual
incompatibilidad constitucional que la Sala estime de la interpretación del
Tribunal desemboca, por obra de las potestades de éste, en la
inconstitucionalidad de la propia norma interpretada” (SC 1997-1750, cdo.
B.III).
Este pasaje da pie para varios comentarios. La Sala invoca la SC 1992-3194,
pero le da una lectura un tanto diversa de la que aquella merece. Allá, como
se ha visto, reconoce que el TSE tiene la potestad exclusiva de interpretar
las disposiciones constitucionales y las legales en materia electoral, pero
entiende que lo que está fuera del control de constitucionalidad ejercido
por la Sala son los actos y disposiciones, no los precedentes y
jurisprudencia; además manifiesta que la labor de interpretación se realiza
a través de actos y disposiciones. Aquí dice que la Sala no puede obviar la
interpretación o aplicación de normas o actos impugnados que, en los casos
concretos, haya hecho el TSE. Hasta aquí podría decirse que los argumentos
esgrimidos en ambas sentencias son compatibles, porque el hecho de que la
Sala no pueda obviar la interpretación de normas realizada por el TSE en
casos concretos, no significa necesariamente que el fruto de las
interpretaciones recogidas en precedentes y jurisprudencia, al tener efectos
normativos generales y abstractos, no pueda ser objeto de control de
constitucionalidad por parte de la Sala, tal como expresamente lo declaró en
esa misma SC 1992-3194. Pero en esta SC
1997-1750
parece decantarse por la tesis de que toda interpretación hecha por el TSE
es vinculante para la Sala. Por otro lado, aunque ciertamente reitera que su
naturaleza no es la de una interpretación auténtica, señala que el valor y
el efecto de ambas son equivalentes. Ahora bien, lo que vale destacar es que
la Sala estima que en el ejercicio del control de constitucionalidad está
supeditada a la interpretación que haga el TSE sobre normas en materia
electoral. Téngase presente que en esta sentencia la Sala no distingue entre
interpretaciones de normas constitucionales respecto de las de normas
legales y eso es relevante.
B. Segunda etapa: el afán de deslindar las competencias.
En este periodo se dictan sentencias en el que se defiende un amplio alcance
de las competencias del TSE y, a la vez, se confirma que la Sala es
contralor de normas electorales dictadas por el legislador.
La SC 1998-29, redactada por el Magistrado Sancho, versa sobre los debates
televisivos en campaña electoral y dispone un rechazo de plano. Aunque
resuelve un recurso de amparo, la sentencia es digna de un análisis, pues
tiene un manifiesto propósito de sentar doctrina respecto de los límites
competenciales de la Sala. Concretamente establece qué se entiende por
materia electoral y se explaya en lo relativo al recurso de amparo
electoral; pero eso excede del objeto de este estudio. En cambio, es muy
útil acudir a los primeros considerandos.
En primer lugar, transcribe pasajes de las actas de la Asamblea Nacional
Constituyente de 1949 (Acta 100, Tomo II, páginas 430 y siguientes, cfr. SC
1998-29, cdo. II) y concluye:
“El
Constituyente Originario le concedió al TSE la más amplia facultad sobre
todo lo que atañe a los procesos electorales
(…).
Posteriormente, en la reforma que se hizo para adicionar un tercer párrafo
al art. 9 de la CPlt., mediante Ley No. 5704 de 5 de junio de 1975, para
reconocerle al TSE el rango e independencia de los Poderes del Estado, se
reafirmó su competencia exclusiva e independiente en la organización,
dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio”
(SC 1998-29, cdo. II)
.
Inmediatamente después, en apoyo a su tesis, la sentencia se refiere a la
reforma del art. 10 CPlt., llevada a cabo en 1989. Reconoce que en esa norma
se excluyó del control de constitucionalidad solo la declaratoria de
elección, dejando en el art. 74 LJC el límite adicional: “no cabrá la acción
contra actos o disposiciones del TSE relativos al ejercicio de la función
electoral”. Menciona que el entonces presidente Arias Sánchez, en su mensaje
del 1 de mayo, pidió que la enmienda del art. 10 dejara intactas la
independencia del TSE y la autonomía de la función electoral y las
garantizara. Relata que hubo sendas discusiones en el seno de la Asamblea
sobre si el texto, tal como se quería aprobar (que es como finalmente se
aprobó) daba pie para que la Sala pudiera ejercer un control sobre el TSE,
lesionando así su autonomía. Para eso, transcribe parte del acta de la
sesión del 12 de junio de 1989, donde constan las intervenciones de los
Diputados Monge Rodríguez y Corrales Bolaños, que muestran el deseo de
salvaguardar el alcance de las competencias y atribuciones que el TSE tenía
(cfr.
SC 1998-29, cdo. II).
Ahora bien, este episodio de la historia jurídico-política costarricense, el
debate sucitado en el seno de la Asamblea Legislativa, actuando como
constituyente derivado en 1989, sobre los alcances de la creación de la Sala
Constitucional y su impacto en las competencias del TSE, merecería un
profundo estudio; pero, al menos, es oportuno señalar, tal como evidenció
aquí en el epígrafe preliminar, que la situación fue mucho más compleja de
como es reflejada en la SC 1998-29.
Ciertamente había quienes deseaban dejar incólumes las competencias y
atribuciones del TSE, otros que pensaban que no se estaban lesionando, pero
también estaban quienes defendían el nuevo texto, el que finalmente se
aprobó, y lo hacían porque entendían que daba la posibilidad de que la Sala
ejerciera el control de constitucionalidad respecto de otros actos que no
fuesen la declaratoria de elección.
Es decir, la SC 1998-29, en aras del deslinde de las competencias y con el
fin de sostener que la reforma de 1989 deja intactas las del TSE trae dos
textos de las actas de 1989, pero se omite la intervención de quienes sí
temían las consecuencias de aprobarlo con esa versión, porque sabían
que da pie al amplio control por parte de la Sala, y de quienes
manifiestamente lo deseaban
así
Esa sentencia lleva un voto anejo redactado por la Magistrada Calzada
Miranda, al que se adhiere el Magistrado Batalla Bonilla,
que argumenta lo siguiente:
“En nuestro criterio, la interpretación histórica de la Sala resulta
totalmente improcedente, por cuanto con ella pretende justificar la
delegación de competencias obligatorias de la Sala, lo que resulta
inconstitucional porque contradice lo expresamente dicho en la Carta
Fundamental. El Poder Constituyente, a raíz de los acontecimientos de 1948,
lo que pretendió fue que el TSE resguardara plenamente lo relacionado con el
sufragio y el proceso electoral en sí, y para ello le concedió el rango de
Poder de Estado con plena independencia de los otros poderes. Para ello le
otorgó suficientes potestades como las consagradas en los arts. 102 y 103 de
la CPlt., pero como ya se indicó, limitadas al procedimiento y trámite
electoral, distinto en consecuencia de la protección de los derechos
fundamentales, lo cual es competencia obligatoria de la Sala Constitucional
según los arts. 10 y 48 de la Carta Magna.” (Magistrados Calzada Miranda y
Batalla Bonilla, voto salvado a la SC
1998-29,
cdo. IV).
Téngase presente que lo que el voto pretende señalar es que el asunto bajo
examen no es materia electoral y que no cabe que la Sala delegue en el TSE
la competencia de proteger, mediante el recurso de amparo, los derechos
fundamentales. Pero en su argumentación se recogen ideas que son muy
atinentes al tema que aquí interesa:
“La autonomía en el ejercicio de la competencia encomendada por el
Constituyente al TSE no puede concebirse como una forma o vía de eximir
excepcionalmente a los órganos competentes del control de constitucionalidad
al cual están [sometidos] todos y cada uno de los poderes de la República
(…). No hay ámbito jurídico inmune a este tipo de control, sobre todo en los
países, como en el nuestro, donde existe un Tribunal Constitucional, y en
todo caso si expresamente en la Constitución se establece una inmunidad,
como en materia electoral, cualquier interpretación debe hacerse más bien
restrictivamente” (idem.).
Este voto será reiterado después en un contexto muy distinto. Y también los
pasajes de la sentencia que transcriben esas actas también serán
posteriormente invocados. Lo que ahora vale destacar es que esta sentencia,
aunque resuelve un recurso de amparo, alude al alcance del ejercicio del
control de constitucionalidad de la Sala en materia electoral.
Lo que parece que no se pone en duda es que la Sala tiene competencia para
ejercer el control de constitucionalidad de las normas escritas. Ejemplo de
esto es la SC
2000-2855, redactada por el Magistrado Piza Escalante, que declara sin lugar
una acción contra el art. 74 CEa, relativo al modo de designar los
candidatos a diputados.
Poco después, se dicta la
SC 2001-3419, redactada por el Magistrado Mora Mora,
que declara sin lugar una acción sobre el párrafo final del art. 60 CEa y la
disposición transitoria, que obligaba a los partidos políticos a que las
delegaciones de las asambleas distritales, cantonales y provinciales
estuvieran conformadas, al menos, por un cuarenta por ciento (40%) de
mujeres. Ambas sentencias invocan la SC 1992-3194,
pero la última subraya que, conforme con el art. 10 CPlt., la Sala es un
tribunal constitucional y le corresponde única y exclusivamente a ella
declarar la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza,
también las de la materia electoral (cfr.
2001-3419, cdo. III).
C. Tercera etapa: el deslinde de competencias en favor del TSE.
En esta etapa aparecen sentencias que subrayan los límites del ejercicio del
control de constitucionalidad de la Sala y que, simultáneamente, consolidan
las competencias del TSE.
Aunque esta SC 2007-7954, redactada por la Magistrada Calzada Miranda,
resuelve un recurso de amparo, es pertinente detenerse brevemente en ella.
En este proceso se impugnó una resolucióndel
TSE relativa a unas consultas sobre la interpretación del art. 88 CEa, en
torno a
la aplicación del principio de neutralidad político partidaria de los
funcionarios públicos en los procesos electorales de tipo consultivo o
referéndum. El recurrente adujo que, contrariamente a lo dicho en esa
resolución, ‒conforme a los arts. 93 y 95.3 CPlt.‒ no existe ninguna
diferencia cuando el sufragio es ejercido en función electiva o cuando lo es
en función referendaria o legislativa (cfr.
SC 2007-7954,
cdo. I). La Sala rechaza del plano el recurso con fundamento en los arts.
103 CPlt. y 30.d) LJC, es decir, señalando que las resoluciones del TSE no
tienen recurso, salvo la acción de prevaricato y que no procede el recurso
de amparo “contra los actos o disposiciones del TSE en materia electoral”,
aunque de paso parece darle la razón al recurrente por el fondo. De previo,
sobre la base de lo dicho por el TSE, manifiesta que lo que está en
discusión es materia electoral (cfr. ibid., cdo. II). Al margen de
esto último, de seguro correspondía resolver como la Sala lo hizo, porque el
proceso era un recurso de amparo. Pero cabe preguntarse qué habría decidido
la Sala si la resolución hubiese sido objeto de una acción de
inconstitucionalidad, sobre todo porque la resolución era sobre varias
consultas acumuladas.
En esta sentencia, (cuyo redactor no se indica) en la que se rechaza que se
configure la inconstitucionalidad por omisión de una norma que garantizara
la
imparcialidad por parte de las autoridades gubernativas en los procesos de
referéndum,
la Sala ni siquiera se ocupa de señalar su competencia para ejercer el
control de constitucionalidad en materia electoral y, al referirse a la
admisibilidad, solo confirma su jurisprudencia en la que establece que la
materia electoral es un ejemplo de intereses difusos.
Sin embargo, al resolver sobre el fondo, contiene unas afirmaciones muy
relevantes de cara al ejercicio de sus competencias, porque amplían la
noción de materia electoral:
“El referéndum es una votación sobre una cuestión legislativa o
constitucional (según su objeto sea una ley o la Constitución Política)
realizada por el electorado de una nación, que puede tener carácter
vinculante o solamente consultivo. Se trata entonces de un proceso en el
cual los ciudadanos ejercen el derecho a votar, es decir, a elegir entre dos
o más opciones, en relación con un determinado tema, que conforma una
categoría particular dentro de un género más amplio como lo es el
‘sufragio’. / Precisamente en la sentencia 2002-8867[33],
la Sala se refirió al alcance del concepto ‘materia electoral’ e indicó que
forma parte de un concepto más amplio como es ‘sufragio’, el cual comprende
no solamente el proceso de elegir gobernantes sino también el de
pronunciarse plebiscitariamente o vía referéndum o de cualquier otra manera
sobre cuestiones de interés general que se sometan a consulta popular. En
este sentido, el sufragio es el concepto amplio que incluye a todos los
demás, existiendo una relación de género a especie: toda elección es
sufragio pero no todo sufragio es elección” (SC 2008-1001, cdo. V).
Con esto lo que hace es ampliar el alcance de la competencia del TSE y, en
particular,
el universo de normas que le correspondería a éste interpretar de manera
exclusiva. Luego de invocar la SC 1992-3194 ya comentada, concluye:
“Al tener el TSE competencia para interpretar la Constitución Política en
forma exclusiva y obligatoria en todo lo relativo al sufragio se concluye
que ello incluye también los actos referidos al plebiscito y/o referéndum,
así como la interpretación de las normas que regulan dichos procesos a la
luz del Derecho de la Constitución. Por tal razón, la Sala no puede entrar a
analizar el argumento relativo al alcance extensivo de la garantía de
imparcialidad incorporado en el art. 95 inciso 3) de la CPlt. –ni en cuanto
a su oportunidad y/o conveniencia‒, por ser dicha competencia exclusiva del
TSE” (idem.).
Así,
la Sala estima que no es competente para interpretar esas normas,
no solo porque la interpretación versa sobre una norma constitucional
sino sobre todo porque considere que aquella se refiere a materia electoral
y, de previo, ha ampliado el alcance de esta y, concomitantemente la
competencia del TSE. El orden de su proceder es el siguiente: amplía la
noción de lo que se entiende por materia electoral, aduce que esto es una
interpretación sobre una norma en esta materia, luego, se sustrae de conocer
de la interpretación y de ejercer el control sobre esta. Al parecer, poco
importa si la norma interpretada es o no constitucional. Lo relevante es,
según la Sala, que versa sobre materia electoral, y por eso
es un campo vedado para ella.
Entonces, aunque la Sala no pone en duda su competencia de controlar normas,
sí deja claro que no es competente para interpretar normas constitucionales
en materia electoral y entiende que esta incluye lo relativo al referéndum.
La SC 2010-1155, redactada por el Magistrado Castillo Víquez, rechaza de
plano dos acciones acumuladas en las que se impugnó el art. 197 CE,
referente al escrutinio definitivo de los sufragios. La Sala considera que,
al interpretar esa norma, el TSE también había interpretado el art. 102.7
CPlt.,
y
trae a colación la SC 1992-3194 para reiterar que esa interpretación no
puede ser fiscalizada por otra jurisdicción, ni siquiera por la Sala (cfr.
2010-1155, cdo. I).
Si acude
a este criterio es porque entiende que tampoco es revisable un acto que
tenga efectos normativos generales y abstractos. Pero esta vez agrega algo
que hasta el momento no había señalado y que es muy significativo: que la
interpretación de normas en materia electoral le ha sido atribuida al TSE no
solo para que la ejerza exclusiva y obligatoriamente sino de manera
prevalente y excluyente:
“[El TSE] en ejercicio de una atribución constitucional, interpreta otra
competencia constitucional, que le ha sido atribuida de manera prevalente,
exclusiva y excluyente, lógicamente, en materia electoral. Estamos, pues,
ante el ejercicio de una competencia constitucional por medio de la cual el
TSE precisa o delimita el contenido de una de sus atribuciones
constitucionales. En este supuesto, de aceptar la competencia de la Sala
Constitucional, se estaría invadiendo una competencia del TSE,
desconociendo, además, el ejercicio de otra competencia constitucional de
este Órgano Fundamental, que también la ejerce de forma prevalente,
exclusiva y excluyente. Sería un caso típico de invasión de competencias por
doble partida. Así, hay una coincidencia general en la doctrina en afirmar
que exclusividad equivale a monopolio. El titular exclusivo de una
competencia es quien tiene la total disponibilidad sobre la misma” (SC
2010-1155, cdo. I).
La Sala dice que no puede controlar la interpretación realizada por el TSE
de una norma constitucional, porque esta se incorpora a la norma
interpretada y, como no cabe impugnar una norma constitucional, tampoco cabe
hacerlo contra la interpretación de esta. Además, atribuye al TSE la
competencia de fijar su propia competencia y parece que identifica la noción
de “exclusiva” con la de “excluyente”, otorgándole el monopolio de esta
atribución de interpretar ‒al menos, de interpretar disposiciones
constitucionales‒.
Esa sentencia lleva un voto salvado de la Magistrada Calzada Miranda y del
Magistrado Jinesta Lobo y una nota de este Magistrado. El voto salvado,
redactado por la Magistrada, transcribe el que fue adjunto a la SC 1998-29,
redactado por ella misma, que es parcialmente atinente, pues ha de
recordarse que esa sentencia resolvía un recurso de amparo. Sin embargo,
ahora en este voto salvado, al referirse a la interpretación oficiosa del
TSE
impugnada en esa acción, se añade:
“En modo alguno dicho pronunciamiento implica un impedimento legal o
procesal para que la Sala Constitucional analice su constitucionalidad, para
que de esta forma decida –como de acuerdo a la Carta Fundamental le
corresponde‒ sobre la posible afectación de derechos fundamentales,
ejerciendo sus competencias para garantizar su tutela, en caso de que así lo
considere” (Magistrados Calzada Miranda y Jinesta Lobo, voto salvado a la SC
2010-1155).
El Magistrado Jinesta Lobo en su nota afirma que la
competencia de control de constitucionalidad dada por el art. 10 CPlt. se
ejerce bajo un modelo concentrado y reforzado, y que lo único que no cabe
impugnar es la declaratoria de elección del TSE y, por tanto,
ese es el único acto inmune de ese control. Estima que, aunque el art. 74
LJC es más amplio ‒y, en consecuencia, reduce el campo de acción de la Sala‒
las normas legales en materia electoral no están exentas de dicho control
(cfr.
Nota del Magistrado Jinesta
Lobo a la SC 2010-1155). Y sobre la función de interpretar, atribuida al TSE
en el art. 102.3 CPlt.,
argumenta:
“Es meramente hermenéutica para efectos de su aplicación y no para declarar
o no una norma legal conforme o no con el bloque de constitucionalidad (…)
La posición contraria y, por consiguiente, de la mayoría de este Tribunal,
vulnera el principio de separación de funciones y de indelegabilidad de las
competencias de orden constitucional (art. 9°
de la CPlt.),
además de crear un reducto exento del control de constitucionalidad que no
se encuentra expresamente establecido en el art. 10° de la CPlt.”
(Magistrado Jinesta Lobo, nota a la SC 2010-1155).
Es decir, entiende que esa labor de interpretación del TSE está supeditada a
la que haga la Sala y añade que, sostener lo contrario, es lesionar por
partida doble la Constitución. Nótese que todo esto se da en el contexto de
una acción en la que se impugna una norma legal en materia electoral. La
Sala dice que no puede controlar la norma porque ya había sido interpretada
por el TSE y, sobre todo, porque al hacerlo, éste había interpretado la
norma constitucional que servía de parámetro para calibrar la
constitucionalidad de la norma impugnada. El Magistrado Jinesta Lobo
aduce que es irrelevante que exista esa interpretación. Es más, al parecer
ni siquiera es determinante si la interpretación recae sobre una disposición
constitucional o sobre una legal. Para los efectos, entiende que lo
importante es que las competencias del TSE, al no ser las propias de un
tribunal constitucional, no deben tenerse como un coto infranqueable para el
ejercicio del control de constitucionalidad propio solo de la Sala.
Además, señala algo muy interesante: en la reforma de 1989, ni el
constituyente derivado ni el legislador ordinario distinguieron entre las
normas que están blindadas frente a dicho control ‒por haber sido objeto de
interpretación del TSE‒ y las que no lo están.
Conviene transcribir enteramente el pasaje:
“La posición de la mayoría de esta Sala genera, también, una distinción que
no hizo el constituyente derivado de 1989 o el legislador ordinario al
emitir la Ley de la Jurisdicción Constitucional, entre las leyes electorales
sin interpretación del TSE –impugnables en la sede constitucional‒ y las
leyes electorales con interpretación previa de ese órgano electoral –inmunes
al control de constitucionalidad‒ (…). Por virtud de la reforma parcial a
los arts. 10° y 48 de la CPlt. (…) se produjeron variaciones relevantes en
la distribución de competencias entre los órganos constitucionales. Con lo
cual puede apuntarse que el numeral 102, inciso 3°, de la CPlt. sufrió, a
partir de la reforma parcial de 1989, una modificación tácita o implícita,
por cuanto, al asignársele a la Sala Constitucional, de manera concentrada y
exclusiva, la función de velar por la supremacía constitucional, debe
entenderse que lo que interprete el TSE respecto de las disposiciones
constitucionales y legales, estará sujeto, en último término, al control de
constitucionalidad. El TSE no tiene por objeto velar por la supremacía
constitucional, tampoco tiene funciones parciales de Tribunal Constitucional
o compartidas con la Sala Constitucional, de modo que las interpretaciones
que elabore de las normas constitucionales o legales no son inmunes al
control de constitucionalidad. Si la intención del constituyente derivado o
del poder reformador hubiere sido erigir al TSE en custodio de la
Constitución en materia electoral, hubiera incluido como excepción del
control de constitucionalidad las interpretaciones que efectué este órgano
de la constitución y las leyes en materia electoral, pero no lo hizo así y
sólo exceptúo la declaratoria de elección. La hermenéutica, alcances y
extensión de una norma constitucional, como el art. 102, inciso 7°, al
indicar “Efectuar el escrutinio definitivo (…)”es una competencia exclusiva
del Tribunal Constitucional y más aún determinar si una norma –como el art.
197 del CE‒ resulta conforme o no con el Derecho de la Constitución”
(idem.).
En pocas palabras, el Magistrado Jinesta
Lobo sostiene que la reforma de 1989, al crear la Sala Constitucional,
modificó sustancialmente el alcance de las competencias del TSE.
Ahora bien, si se adopta la tesis reflejada en esa nota quedaría aún más
claro que, al conocer de recursos de amparo electoral, el TSE estaría
supeditado a lo dicho por la Sala, pero ¿qué sucedería si el TSE interpreta
una norma legal o una constitucional de un modo distinto de como la Sala lo
ha hecho? La respuesta es: nada. Nada, mientras no reitere su propia
interpretación al menos en tres resoluciones y por eso se entienda que hay
una línea jurisprudencial.
No es un detalle menor el hecho de que no esté prevista en la LJC,
que quienes integran el TSE, puedan realizar una suerte de consulta judicial
de constitucionalidad. Esto puede obedecer a varias razones. Por un lado, el
legislador de 1989 no previó el recurso de amparo electoral residenciado en
el TSE y, por otro, parece que no se pensaba que el TSE necesitara acudir a
la Sala para interpretar una norma constitucional. Además, téngase presente
que el TSE interpreta normas al ejercer diversas competencias atribuidas por
la Constitución y la ley. Sin embargo, esas interpretaciones, salvo la que
realiza a tenor del art. 12.c) CE, tienen efectos concretos.
La SC 2010-15048, redactada por el Magistrado Mora Mora, resuelve dos
acciones acumuladas, relativa a la pérdida de credenciales de los alcaldes y
los regidores municipales por no residir en el cantón donde ejercen sus
cargos.
La primera acción es rechazada porque impugnaba una resolución de una
consulta y, por tanto, no atacaba jurisprudencia propiamente dicha. La Sala
cita la SC 2007-7954, pero no es tan claro que
correspondiera hacerlo porque, como se ha visto, aquella sentencia resolvía
un recurso de amparo y, aunque en ese caso se hubiesen aportado tres
resoluciones en el mismo sentido, la Sala no habría dejado de rechazar de
plano ese amparo, pues no lo rechazó porque no fuera jurisprudencia, sino
porque era improcedente conocer de una resolución del TSE por la vía del
amparo. Además, en esa SC 2010-15048 también invocó la SC 2010-1155, pero
téngase en cuenta que la resolución impugnada en esta se refería a una
interpretación legal (que a juicio de la Sala contenía una interpretación
constitucional), mientras que en el caso sub examine en esta SC
2010-15048 era la resolución de una única consulta. Es decir, que al parecer
tampoco era pertinente la invocación de esa otra sentencia, porque en la SC
2010-1155 se rechazó la acción porque se entendió que el TSE había
interpretado la norma constitucional que servía de parámetro.
La segunda acción impugnaba la jurisprudencia surgida del dictado de
resoluciones de consultas, y también fue rechazada. Vale
la pena señalar que la Procuraduría General de la República sostuvo que la
Sala sí era competente para conocer de esa jurisprudencia, pero que si fuera
la interpretación de una norma constitucional estaría sujeta a lo dicho por
el TSE. Además, indicó que hay una condición previa para que ese órgano,
como cualquier operador jurídico, realice una interpretación: que el texto
por interpretar sea oscuro (cfr. SC
2010-15048,
resultando 5.b.). Ahora bien, lo importante es que la Sala manifiesta que no
cabe ejercer del control de constitucionalidad de las normas no escritas en
materia electoral:
“Una cosa es el control de la constitucionalidad de la ley electoral ‒es
decir la producida mediante el procedimiento legislativo‒ el cual ejerce la
Sala Constitucional con exclusividad, y otra distinta es el ejercicio de
control sobre las decisiones del órgano electoral lo cual resulta vedado
constitucionalmente para cualquier órgano del Estado(…). En el caso de las
normas escritas no contiene restricción en cuanto a la materia electoral, no
puede decirse lo mismo en cuanto a las normas no escritas, es decir, de la
jurisprudencia del TSE, porque a juicio de esta Sala, ejercer el control
constitucional de resoluciones reiteradas, implicaría necesariamente una
forma de ʻcontrolʼ sobre actos realizados por el órgano electoral, que le
está constitucionalmente vedado, en los arts. (99, 102,103 de la CPlt.)(…).
De acuerdo al diseño democrático costarricense surgido de la voluntad del
Constituyente, [el TSE] tiene un fuero especial y prevalente y debe quedar
vedado de control de otros órganos sobre sus actuaciones, aun cuando los
efectos de su jurisprudencia, son los de una norma escrita de alcance
general. Por ello, no ve la Sala cómo pueda ejercer su competencia en el
control constitucional de la norma no escrita de carácter electoral, sin
afectar directa o indirectamente ese diseño constitucional y en particular
las competencias constitucionales citadas, reservadas al TSE” (2010-15048,
cdo. VIII).
Luego transcribe los pasajes de las actas que contiene la SC 1998-29 (cfr.
cdo. IX) y también el de la SC 1992-3194,
donde se señala que la Sala es competente para conocer precedentes y
jurisprudencia, pero subraya la salvedad que ahí se establecía: lo dicho por
el art. 74 LJC. Casi al final, añade un argumento:
“Resultaría un peligroso portillo de control del órgano electoral (…) [que]
termine ejerciendo una influencia sobre la forma –buena o mala‒ en que
ejerce sus competencias exclusivas, incluidos eventualmente criterios que
pueden ser aplicables para determinar un eventual resultado electoral (…).
En un determinado caso concreto, la declaratoria de inconstitucionalidad de
una jurisprudencia del Tribunal, sobre algún aspecto de la dinámica
electoral, puede terminar afectando esa dinámica electoral de una u otra
forma en su resultado final” (SC
2010-15048,
cdo. X).
Esto será rebatido por la propia Sala en la sentencia que de inmediato se
comentará con el siguiente razonamiento:
“La misma situación se presentaría si en vez de la jurisprudencia del
Tribunal se revisara una norma jurídica emitida por el Parlamento y que la
Sala podría remover del ordenamiento o interpretar en cierta forma con la
consiguiente repercusión en la decisión de algún caso concreto, más aún
cuando en materia electoral se ha reconocido una legitimación subjetiva
amplia. Así, ʻel peligroso portilloʼ para influenciar por ejemplo
ʻeventualmente criterios que pueden ser aplicables para determinar un
eventual resultado electoralʼ, (…) no se origina –y por ello mismo tampoco
se conjura‒ con la exclusión del control de constitucionalidad sobre la
jurisprudencia del TSE. Adicionalmente, el mismo razonamiento de posibles
interferencias sería aplicable para negar la posibilidad de que la Sala
entre a conocer jurisprudencia de los Tribunales de la República por el
riesgo de influir en casos concretos con su intervención” (SC 2015-16070,
cdo. X).
Poco cabe añadir al respecto.
Esta SC
2010-15048
también lleva un voto salvado de la Magistrada Calzada Miranda y del
Magistrado Jinesta Lobo que indica que en el caso sub examine no se
impugnaba un acto o disposición particular sino jurisprudencia y que, a
tenor del art. 3 LJC, cabe conocer de la misma. Invocan la SC 1992-3194 en
la que, como ya se ha visto, la Sala dijo que no están exentas de
control las normas no escritas originadas en los precedentes o
jurisprudencia del TSE (cfr. Magistrados Calzada Miranda y Jinesta Lobo,
voto salvado a la SC 2010-15048). Es decir, afirman lo que será el núcleo
del viraje jurisprudencial que dará la Sala en la sentencia resuelta cinco
años después.
D. Cuarta etapa: la Sala como contralor de normas no escritas.
Con ocasión de un tema tan relevante como el de la paridad horizontal, la
Sala cambia diametralmente su postura ‒aunque de algún modo llega al punto
de origen‒, pero luego autolimita el alcance de su propia competencia.
La SC 2015-16070, redactada por la Magistrada Hernández López, contrasta
abiertamente con lo dicho en la SC
2010-15048 y, de hecho, comienza haciendo referencia a esta para mostrar el
estado de la cuestión hasta el momento. Lo importante ahora es destacar que,
tanto como una de las acciones resueltas en la SC 2010-15048, se impugnaba
jurisprudencia, esta vez relativa a la paridad horizontal. En esa
jurisprudencia el TSE había sostenido que el legislador solo había admitido
la paridad vertical. La Sala ahora cambia su postura sobre la admisibilidad
del objeto impugnado y se declara competente para ejercer el control de
constitucionalidad sobre la jurisprudencia electoral. Hay varios puntos que
merecen ser comentados.
En primer término, la Sala aduce que hay una íntima conexión entre los arts.
9, 139, 153, 154, 105 y 102 CPlt. Señala que, así como es competente para
ejercer el control de constitucionalidad sobre los actos del Poder
Ejecutivo, las leyes de la Asamblea Legislativa y la jurisprudencia de los
tribunales que integran el Poder Judicial, también lo es para controlar los
actos normativos emanados del TSE. La Sala manifiesta que la exclusividad y
obligatoriedad de la que habla el art. 102.3 CPlt. no significa que el TSE
se encuentre exento de la aplicación del control de constitucionalidad,
respecto de las normas de carácter general y abstracto que emita, como no lo
están los Poderes Supremos, aunque la Constitución también le confiere a
cada uno atribuciones exclusivas y de ejercicio obligatorio (cfr. SC
2015-16070, cdos. IV, VI, VII):
[El constituyente derivado en la reforma de 1989] “quiso proteger de forma
acentuada la independencia y el valor intocable de algunas de sus decisiones
[del TSE], específicamente la referida a la declaratoria de elecciones. Pero
esto se encuadra dentro de la actividad administrativa que, en el ámbito de
la materia electoral se entregó al Tribunal, sin que la atribución de tal
poder de actuación, parezca lógico extrapolar una intangibilidad para las
disposiciones de alcance normativo, general y abstracto que puedan extraerse
de sus resoluciones” (SC 2015-16070, cdo. VIII).
Esas ideas son semejantes a las de la SC 1992-3194 (cdo. B.9 in fine)
y al voto separado del Magistrado Piza Escalante adjunto a la SC 1992-2150[34].
En segundo lugar, como en esa SC 2015-16070 se resuelve una acción en la que
se impugnaba jurisprudencia del TSE, emanada de varias consultas
(TSE
3671-E8-2010, 4303-E8-2010, 6165-E8-2010, 784-E8-2011 y 3636-E8-2014), la
Sala subraya dos aspectos: el carácter normativo de toda jurisprudencia y su
competencia para conocer la jurisprudencia electoral proveniente de
consultas. Con ese fin aplica a esa jurisprudencia el criterio que desde
muchos lustros antes ha sostenido para conocer de acciones contra la
jurisprudencia de los tribunales del Poder Judicial, es decir, aquel que
tiene su fundamento en los arts.
3 LJC y 9 del Código Civil[35]
(cfr. SC 2015-16070, cdos. VIII y IX).
Finalmente, también señala que es competente para conocer de
interpretaciones, pues la vinculación de la que habla el art. 3 CE no se le
aplica a la Sala:
“Tal vinculación erga omnes para las
interpretaciones y opiniones consultivas del Tribunal que se recoge en el
citado art. 3 no puede entenderse como incluyendo a la Sala Constitucional,
como tampoco puede entenderse que incluye a la Asamblea legislativa, pues en
ambos casos, la Asamblea en su labor de legislador y la Sala en su papel de
legislador negativo, requieren para el apropiado ejercicio de sus funciones
la potestad suficiente para revisar las normas jurisprudenciales emitidas
por el Tribunal. En esta tesitura, realizar una lectura literal privaría a
la Sala de la competencia que le ha dado el art. 10 de la CPlt., que no
puede entenderse modificado por este o cualquier norma de rango inferior”
(SC 2015-16070, cdo. IX).
Así que, aunque en la acción no se impugna una interpretación del TSE,
dictada a tenor del art. 12.c) CE, bien puede decirse que ya en esa
sentencia la Sala declara que es competente para conocerla, si fuera del
caso.
Los Magistrados Armijo Sancho y Rueda Leal salvan el voto, e invocando el
art. 74 LJC, afirman lo siguiente:
“Nótese que el artículo se refiere a los “actos o disposiciones” del TSE,
mientras que solo habla de los “actos jurisdiccionales” del Poder Judicial.
Así, las disposiciones del TSE, incluyendo aquellas que sean de carácter
abstracto y general, quedan excluidas del control de constitucionalidad. Es
decir, es improcedente hacer una analogía entre las decisiones de los
tribunales jurisdiccionales y las del TSE, tal y como se hizo en la
resolución” (Magistrados Armijo Sancho y Rueda Leal, voto salvado a la SC
2015-16070).
La Sala, luego de hacer las consideraciones sobre el fondo, dispone que se
tenga por inconstitucional la jurisprudencia impugnada y se aplique la
paridad horizontal en todas las nóminas de candidaturas de elección popular
a partir de la elección del 2016.
La anterior sentencia marca de tal modo la historia jurisprudencial de la
Sala, que sin lugar a dudas se podría decir que abre una nueva etapa.
Interesa mostrar qué pasó luego no solo en el seno del TSE sino en el de la
Sala misma.
El 23 de mayo de 2016, el TSE dicta una resolución, redactada por el
Magistrado presidente Sobrado González, titulada “Interpretación oficiosa de
los arts. 2, 52 y 148 del Código Electoral sobre los alcances del principio
de paridad en el encabezamiento de las nóminas de candidaturas a diputados”.
Señala que la Sala en la SC 2015-10670 declaró inconstitucional dicha
jurisprudencia. Aclara que el TSE no conoce el contenido de la sentencia
sino solo la parte dispositiva (cfr. TSE
3603-E8-2016, cdo I).
Afirma que a ese órgano “le corresponde ejercer de manera exclusiva y
excluyente la función electoral”, definida en el art. 99 CPlt. Agrega que,
conforme al art. 9 CPlt., es independiente, libre de injerencias y que tiene
la competencia exclusiva y obligatoria de interpretar disposiciones
constitucionales y legales en materia electoral, según el art. 102.3 CPlt.
Luego, aduce que esa competencia es exclusiva y excluyente, y cita las
resoluciones en las que señaló que la alternancia horizontal no fue
incorporada en el Código Electoral (cfr. TSE 3603-E8-2016, cdo. 1). De
seguido contradice la SC 2015-16070 en los siguientes términos:
“A la luz del principio de irrecurribilidad -establecido en el numeral 103
de la CPlt. y desarrollado también en el art. 74 de la LJC a propósito de
las acciones de inconstitucionalidad- los ejercicios interpretativos del
TSE, en el ejercicio de la función electoral, están exentos del control de
constitucionalidad encargado a la Sala Constitucional, tanto en lo que se
refiere a resoluciones aisladas como a la jurisprudencia resultante de
ellas. Ciertamente, la Sala, a través de la acción de inconstitucionalidad,
sigue siendo la competente para verificar la constitucionalidad de la norma
interpretada, según el sentido que le haya dado el TSE; empero, ello no
significa que, por esa vía, pueda controlar autónomamente la interpretación
del TSE ni imponer una lectura diversa de la norma, ya que su ámbito
competencial queda limitado a anular la norma tal y como fue entendida por
el TSE o declarar sin lugar la acción sin que, como se indicó, encuentre
cabida, de acuerdo con nuestro diseño constitucional, la posibilidad de
modificar la interpretación hecha por el TSE”
(cfr. TSE 3603-E8-2016, cdo. II).
Apoya lo dicho en el art. 9 CPlt. y en las resoluciones SC 1997-1750, SC
2010-1155 y SC 2010-15048. Reitera que la interpretación del TSE realizada
en las diversas resoluciones está vigente, pues no puede ser revisada,
suspendida ni dejada sin efecto por ninguna autoridad (ni siquiera por la
Sala), en virtud de los arts. 3 CE y 102.3 CPlt. y, además, la SC 2015-16070
no dispuso la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma interpretada
(cfr. TSE 3603-E8-2016,
cdo. II).
Luego el TSE explica que no está vinculado por su propia jurisprudencia (ibid.,
cdo. III) y, después de manifestar la necesidad de precisar los alcances del
principio de paridad en las nóminas de diputados de cara a las elecciones
del 2018 (ibid., cdo. IV),
desarrolla una serie de argumentos que fundamenta su decisión de modificar
parcialmente la jurisprudencia de este Tribunal y establece que la
obligación de conformar las nóminas de las candidaturas a diputados
respetando la paridad horizontal (cfr.
ibid., parte dispositiva).
Con esta resolución se llega a un punto álgido en lo relativo a las
posiciones defendidas por la Sala y el TSE respecto de sus propias
competencias.
Poco después se dicta la SC 2016-17357, redactada por el Magistrado Jinesta
Lobo,
que rechaza de plano una acción en la que se impugna una única consulta:
TSE- 4750-E10-2011. La Sala resuelve sin hacer alusión a la SC 2015-16070 y
simplemente se basa en el art. 74 LJC para sostener que no le corresponde
emitir juicio, pues es un acto del TSE en el ejercicio de las atribuciones
constitucionales y legales (cfr. SC 2016-17357, cdo. III).
En cambio, la SC 2018-1520, también redactada por el Magistrado Jinesta
Lobo,
rechaza de plano una acción en la se impugna una interpretación
constitucional correspondiente a la resolución TSE 2587-E-2001. Invoca la SC
2015-16070 y señala:
“En ese fallo, el Tribunal reconsideró ese tema [el impedimento jurídico
para conocer la conformidad de la jurisprudencia del TSE con la Constitución
Política] y afirmó que tenía competencia para revisar las reglas con valor
normativo y abstracto derivadas de la doctrina contenida en las sentencias
emitidas por el TSE. Así, en la referida resolución determinó que, al igual
que sucede con la jurisprudencia emitida por los Tribunales de justicia, la
Sala Constitucional puede analizar y revisar si el contenido normativo de
tales reglas, viola o no la Constitución Política. Adicionalmente, en la
sentencia referida, la Sala también afirmó que le asiste competencia para
revisar la jurisprudencia del TSE, en tanto esta sea vertida en opiniones
consultivas. Si esas dos circunstancias no se dan, es decir, si no se
cuestiona jurisprudencia vertida al resolver consultas interpuestas, este
Tribunal no puede admitir una acción de inconstitucionalidad interpuesta
contra resoluciones del TSE, por imperativo de los arts. 102 y 103 de la
CPlt. y 74 de la LJC” (SC 2018-1520, cdo. II).
Después, pone en evidencia que la resolución impugnada es una interpretación
del art. 138 CPlt., relativo a la votación de presidente y vicepresidentes
de la República y la contabilización de los sufragios válidamente emitidos,
y rechaza de plano la acción porque no cumple los dos requisitos que, según
acaba de decir, indicó la SC 2015-16070: no es una reiteración que se
convierta en jurisprudencia sino una resolución concreta; y se trata de una
interpretación oficiosa, no de jurisprudencia vertida en consultas (cfr. SC
2018-1520, cdo. III).
La lógica interna de la sentencia es perfecta: pero al parecer la premisa
mayor del silogismo es, al menos, inexacta, pues atribuye a la SC 2015-16070
un criterio que ciertamente dijo, pero toma la parte como si fuera el todo.
En efecto, en dicha sentencia la Sala “afirmó que tenía competencia para
revisar las reglas con valor normativo y abstracto derivadas de la doctrina
contenida en las sentencias emitidas por el TSE”. También “determinó que, al
igual que sucede con la jurisprudencia emitida por los Tribunales de
justicia, la Sala Constitucional puede analizar y revisar si el contenido
normativo de tales reglas, viola o no la Constitución Política” (SC
2018-1520, cdo. II; cfr. SC 2015-16070, cdos. VIII y IX). Y es verdad que
esa sentencia invocada resolvió una acción en la que se había impugnado
jurisprudencia proveniente de consultas (cfr. 2015-16070, cdo. XI). Pero eso
es solo una parte de lo que afirmó esa SC 2015-16070. Antes había señalado,
tal como se explicó, que la Sala declaró que las normas no escritas
originadas en los precedentes o jurisprudencia del TSE pueden impugnarse por
la vía de la acción de inconstitucionalidad. Además, como se ha dicho, esto
lo ha sostenido reiteradamente desde la SC 1992-3194 (cfr. SC 2015-16070,
cdo. B.9, ya citado, e incluso lo reiteró en la misma sentencia que ahora se
comenta, SC 2018-1520, cdo. II).
No obstante, lo cierto es que la Sala no había dicho que solo puede conocer
de jurisprudencia proveniente de consultas, sino que podía conocer “las
disposiciones de alcance normativo, general y abstracto que puedan extraerse
de sus resoluciones” (SC 2015-16070, cdo. VIII).
Es esa ocasión el Magistrado Cruz Castro salva el voto, pues entiende que la
interpretación es una regla de derecho y que, por tanto, es objeto de
control de constitucionalidad[36]:
“Como lo resuelto en dicha resolución no tuvo
como fin resolver una situación particular, y tiene efectos de carácter
normativo o general y abstracto, corresponde su análisis por la vía de la
presente acción de inconstitucionalidad. Nótese que lo que el TSE hace,
mediante la resolución que se impugna, es emitir de oficio, una resolución
interpretativa. Así entonces, resulta materia susceptible de conocerse en
esta vía” (Magistrado Cruz Castro, voto salvado a la SC
2018-1520).
En todo caso, conforme con la jurisprudencia dictada por la Sala hasta ese
momento, dicha acción se podía rechazar de plano con otro argumento: el que
fue indicado en la SC 2010-1155
ya comentada,
que dice que la Sala no es competente para conocer de interpretaciones del
TSE sobre disposiciones constitucionales en materia electoral.
Luego se dicta la SC 2018-3423, redactada por el Magistrado Cruz Castro, que
rechaza de plano una acción en la que se impugnan dos resoluciones: La
primera es la TSE 3603-E8-2016, que es la interpretación oficiosa aquí
mencionada en el epígrafe anterior, y la segunda es la TSE 4070-E8-2017, que
es una denegación de una solicitud de una opinión consultiva solicitada por
el Directorio Legislativo de la Asamblea Legislativa. De nuevo la Sala
invoca la SC 2015-16070 y reitera lo dicho en la SC 2018-1520, arriba
transcrito (supra, cdo. II). Acto seguido declara que lo que se
impugnó no cumple con lo requerido para que darle curso a la acción.
Descarta la segunda, por ser una denegación de la solicitud de opinión
consultiva y no tener por eso mismo ningún valor normativo, y la primera
porque es una única resolución y no es jurisprudencia vertida en consultas.
Sobre esa resolución dice:
“La resolución no fue vertida con motivo de una opinión consultiva, sino que
se trata de una ʻinterpretación oficiosaʼ dictada por el T.S.E. Es decir, es
una resolución concreta del T.S.E. dictada en materia que es de su exclusiva
competencia, como es la materia electoral y en ejercicio de sus funciones
constitucionales (arts. 9 y 99 de la CPlt.). Las actoras deben recordar que
en virtud de lo dispuesto en los arts. 10 constitucional y 74 de la LJC, se
excluyen del control constitucional” (SC 2018-3423, cdo. I).
Lo que en la SC 2018-1520 no tuvo consecuencias, porque como se ha visto,
había otros motivos para rechazar la interpretación de una norma
constitucional, aquí sí las tiene. La Sala al rechazar de plano esta acción,
lo hace porque entiende que, según su lectura de la SC 2015-16070, solo cabe
admitirla si se impugna jurisprudencia electoral vertida en consultas.
El 27 de febrero de 2019 se dicta la TSE 1724-E8-2019, que redacta el
Magistrado Esquivel Faerron, y se titula
“Interpretación oficiosa de los arts. 2, 52 y 148 del Código Electoral sobre
los alcances del principio de paridad en el encabezamiento de las nóminas de
candidaturas a puestos municipales de elección popular (paridad
horizontal)”. Es similar a la mencionada TSE 3603-E8-2016, que se refería a
puestos para elección de diputados y diputadas. Interpreta de nuevo los
artículos atinentes a la paridad horizontal y rectifica su propia
jurisprudencia para ordenar que los partidos, en las elecciones municipales,
apliquen la paridad horizontal a las nóminas de los puestos pluripersonales;
pero no a las de puestos uninominales. Además, indica que lo dicho para
aquellas entrará a surtir efectos con miras a la elección del 2024 (cfr. TSE
1724-E8-2019, parte dispositiva). Interesa destacar que reitera lo dicho en
la TSE 3603-E8-2016 respecto de su propia competencia y la de la Sala (cfr.
ibid., cdo. I).
El 19 de marzo de 2019 se interpone una acción, conocida en el expediente
19-004707-0007-CO[37],
contra la reciente interpretación oficiosa realizada por el TSE y, en
concreto, se impugna que se postergue la aplicación de la paridad horizontal
para los puestos pluripersonales y la no aplicación de esta a los puestos
uninominales. Esto fue ocasión de que la Sala variara su postura respecto de
la admisibilidad de resoluciones del TSE como objeto impugnable en una
acción de inconstitucionalidad.
A tenor de lo dicho en las últimas sentencias, lo esperado habría sido que
la Sala rechazara de plano esa acción. Sin embargo, le dio curso el 26 de
junio de 2019, aduciendo lo siguiente:
“En la sentencia No. 15-016070 la Sala cambió el criterio (…) y afirmó que
tenía competencia para revisar las reglas con valor normativo y abstracto
derivadas de la doctrina contenida en las sentencias emitidas por el TSE.
Así, (…) determinó que, al igual que sucede con la jurisprudencia emitida
por los Tribunales de justicia, la Sala puede analizar y revisar si el
contenido normativo de tales reglas de derecho, viola o no la Constitución
Política. Adicionalmente, afirmó que le asiste competencia para revisar la
jurisprudencia del TSE, en tanto esta sea vertida en opiniones consultivas”
(SC 2019-11633, cdo. II).
Ese pasaje es el punto de partida. Nótese que claramente señala cuál es el
núcleo de la posición defendida en la SC 2015-16070, pero luego el adverbio
“adicionalmente” introduce esa lectura reductiva de dicha sentencia
invocada. No es que en esa sentencia invocada se dijo adicionalmente
que la condición para poder conocer de las reglas con valor normativo y
abstracto tuviesen que estar vertidas en resoluciones de consultas, sino que
eso lo afirmó la Sala posteriormente en las dos sentencias que aquí se
acaban de comentar (SC 2018-1520 y SC 2018-3423). Esto es relevante, porque
por eso la Sala se ve en la necesidad de acudir a algún argumento que le dé
pie para conocer de una acción en la que se impugna una única interpretación
de normas legales. Justamente por eso sostiene:
“La resolución cuestionada tiene los elementos que permiten su revisión por
parte del tribunal, por tratarse de una disposición de carácter normativo,
efectos generales y abstractos. Lo que no puede conocer este Tribunal
Constitucional, son aquellos casos en los cuales el TSE (…) hace una
interpretación exclusiva y excluyente de la norma constitucional referente a
la materia electoral, toda vez que dicha interpretación se incorpora de
pleno derecho al texto constitucional. (Véase … No. 001155-2010). Distinto
es cuando se trata de una interpretación de normas legales en materia
electoral, pues, en estos casos, la jurisprudencia que se siente o
precedente que se fije podría vulnerar el Derecho de la Constitución,
materia en la que la Sala Constitucional tiene el monopolio de rechazo, sea
la competencia exclusiva y excluyente de anular y expulsar una norma del
ordenamiento jurídico o declarar la inconstitucionalidad de una omisión” (SC
2019-11633, cdo. II).
Reitera que es competente para conocer una acción contra una norma con
efectos generales y abstractos, tal como lo había dicho en la SC 2015-16070.
Y, partiendo de que la interpretación se incorpora a la norma interpretada,
reconoce que no es competente para ejercer el control de constitucionalidad
sobre interpretaciones constitucionales, pues no cabría conocer de una
acción contra normas constitucionales, pero sí sobre una en la que se
impugna una interpretación de normas legales. Aduce que, si no fuera así,
estaría vulnerándose su propio monopolio en el ejercicio de tal competencia,
que es exclusiva y excluyente.
Al referirse a la interpretación impugnada, dice:
“La resolución No. 1724-E8-2019 (…) el TSE hace una interpretación oficiosa
de los arts. 2, 52 y 148 del actual Código Electoral (…). No es
jurisprudencia en sentido literal, sino que se trata de una resolución que
modifica jurisprudencia (…). Tampoco se trata de una resolución concreta, en
cuanto no es producto de una gestión presentada por alguno de los sujetos
legitimados para ello. No tiene alcances concretos, pues no favorece a un
sujeto o sujetos identificados, sino que sus destinatarios constituyen una
pluralidad indeterminada de sujetos. Sus efectos son vinculantes y generales
(…). / [Es] una modificación de un precedente (que ya estableció una
solución a través de una regla de derecho dispuesta en un caso anterior) y
que participa de las mismas características de aquel: es vinculante y de
efectos generales (...). Es un acto jurisdiccional electoral, de carácter
normativo, con efectos generales y abstractos por lo que encuadra en la
hipótesis del art. 73, inciso a) de la LJC” (ibid., cdo. IV).
Como puede observarse, la Sala se detiene para explicar la naturaleza de la
resolución impugnada y sostiene que participa del carácter vinculante y de
los efectos generales de la regla de derecho que pretende modificar, es
decir, de la jurisprudencia proveniente de las consultas. Con ese argumento
se le da curso a la acción y, por primera vez en la historia, la Sala
ejercerá el control sobre una interpretación oficiosa legal en materia
electoral realizada por el TSE.
El argumento ofrecido por la Sala parece suficiente para haberle dado curso
a esta acción. Por lo demás, es claro que lo que el TSE interpreta
directamente en la resolución impugnada son normas legales, pero también lo
es que lo hace con el fin de modificar una regla de derecho (la
jurisprudencia sobre esas normas ahora directamente interpretadas)[38].
Sin embargo, podrían aportarse otras razones que justifican esa decisión:
dos de orden constitucional y una de orden doctrinario-legal (cfr.
Magistrada Garro Vargas, razones adicionales al auto SC 2019-11633).
Como se recordará, en la SC 2015-16070 la Sala consideró que era competente
para conocer disposiciones del TSE en materia electoral que tuviesen un
carácter normativo general y abstracto (cfr. cdo. VIII). Es más, tal como se
anota en esa misma sentencia, esto ya fue dicho mucho antes, en la SC
1992-3194
(cdo. B.9 in fine) y aquí se ha hecho notar que fue muchas veces
reiterado.
Sin duda, la jurisprudencia sobre consultas es susceptible de dicho control,
precisamente, porque la reiteración del criterio la convierte en regla de
derecho, con efectos generales y abstractos. La interpretación tiene de suyo
tal carácter, por lo que no corresponde ni es necesario que sea reiterada
para que se tenga por regla de derecho: tiene efectos generales y abstractos
por su propia naturaleza.
La segunda razón adicional de orden constitucional hace relación a la
analogía entre la interpretación del TSE y la interpretación auténtica.
Sobre esta dice la Constitución:
Art. 121. Además de las otras atribuciones que le confiere esta
Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: 1)
Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas, y darles interpretación
auténtica, salvo lo dicho en el capítulo referente al TSE.
La Sala ha resuelto acciones de inconstitucionalidad sobre interpretaciones
auténticas, es decir, las realizadas por la Asamblea Legislativa en el
ejercicio de la atribución exclusiva otorgada por ese artículo (v. gr.,
sentencias
SC 1992-320, SC 1995-4410, SC 1998-4313, SC 2000-9993, SC 2004-5014, SC
2009-18347, SC 2011-1654, SC 2016-18735,
SC 2017-5617).
Ciertamente desde muy temprano la Sala consideró que las interpretaciones
del TSE no son interpretaciones auténticas
pues, según el artículo recién transcrito, lo único que se puede decir es
que las interpretaciones auténticas en materia electoral le están vedadas al
legislador
(cfr.
SC 1992-3194,
cdo.
B.7);
pero, posteriormente, declaró que el valor y los efectos de aquellas son
equivalentes a los de estas (cfr. SC 1997-1750, cdo. B.III).
En consecuencia,
no se ve que haya impedimento para que la Sala conozca también de acciones
en las que se impugnan las interpretaciones sobre normas legales que, a
tenor del art. 102.3 CPlt., realice el TSE.
Este argumento es doctrinario-legal porque hace relación a la naturaleza
misma de una interpretación del TSE, dictada conforme al art. 3 CE, y al
modo en que dicha naturaleza es reflejada en el tratamiento dado por la ley.
Lo que busca es subrayar que la interpretación tiene de suyo el carácter de
una regla de derecho. En ese sentido, el art. 10 CE señala:
Art. 10. La comunicación de los actos de los organismos electorales se
regirá por las siguientes disposiciones: a) Los actos de carácter general y
los otros que disponga la ley se publicarán en el diario oficial La Gaceta o
por medios electrónicos y, de estimarse pertinente, en cualquier otro diario
de circulación nacional.
Y, por su parte, el art. 12 de ese mismo Código indica:
Art. 12. Al TSE le corresponde, además de las atribuciones que le confieren
la Constitución, este Código y demás leyes, lo siguiente: (…) c)
Interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, y sin perjuicio de las
atribuciones de la Sala Constitucional en materia de conflictos de
competencia, las disposiciones constitucionales y las demás del ordenamiento
jurídico electoral, de oficio o a instancia del comité ejecutivo superior de
cualquiera de los partidos políticos inscritos. La resolución final que se
dicte en esta materia será publicada en el diario oficial La Gaceta y se
comunicará a todos los partidos políticos. d) Emitir opinión consultiva a
solicitud del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos
políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos que tengan un
interés legítimo en la materia electoral (…). Cuando el Tribunal lo estime
pertinente, dispondrá la publicación de la resolución respectiva.
Como puede observarse, el art. 10.a) prescribe que las normas de carácter
general serán comunicadas mediante publicación en La Gaceta. Es natural que
sea así, justamente en razón del alcance de sus efectos. Y resulta que el
art. 12.c) expresamente lo ordena así para las interpretaciones. Entonces,
en lo que atañe a la comunicación de la interpretación, trata esta como una
norma de carácter general y abstracto, porque en efecto lo es.
Lo anterior bien podría objetarse diciendo que lo previsto en el art. 12.c)
se deriva de la frase “y
los otros que disponga la ley” que aparece en el art. 10.a). Así se negaría
que las interpretaciones sean, de suyo, actos de carácter general; y se
afirmaría que lo único que tienen en común con éstos es el modo en el que
deben comunicarse. Tal contraargumentación trastoca el sentido lógico del
art. 10.a) y, sobre todo, soslaya la naturaleza propia de una
interpretación. El hecho de que el legislador expresamente señale en el art.
12.c) que esta se comunicará por medio de La Gaceta tiene como finalidad
evitar que no quepa la menor duda de que la interpretación tiene efectos
generales y abstractos y, por una razón de seguridad jurídica, aclara que
debe comunicarse como tal. En cambio, esa frase del art. 10.a),
“y
los otros que disponga la ley”, más bien es la que da sustento a lo dicho en
el art. 12.d) in fine, relativo a la comunicación de las consultas: “Cuando
el Tribunal lo estime pertinente, dispondrá la publicación de la resolución
respectiva”.
Esto porque, habitualmente, lo que corresponde es que la resolución de una
consulta sea comunicada a quien la solicitó.
Se podría sostener que incluso si se supusiera que esa frase del art. 10.a),
“y
los otros que disponga la ley”, es el fundamento de lo establecido en el
art. 12.c), eso solo indicaría que el legislador considera que la
interpretación es análoga a una norma con efectos generales y abstractos y,
por eso, respecto del modo en que debe ser comunicada, la trata como tal.
En síntesis, la ley trata la interpretación como una regla de derecho,
porque lo es o, al menos, porque entiende que, debido a sus efectos, es como
una regla de derecho. Por tanto, la interpretación realizada por el TSE
sobre normas legales es susceptible de ser objeto de control de
constitucionalidad, conforme al art. 73.a) LJC.
Ahora bien, tal como lo dice la SC 2019-11633 (cdo. II), asunto distinto es
el que atañe a las interpretaciones del TSE sobre normas de la Constitución.
Pero eso no hace relación con el objeto impugnado en esa acción, conocido en
el expediente 19-004907-0007-CO, y por eso no es necesario hacer referencia
a este punto.
La Sala desde el principio afirmó que es competente para ejercer el control
de constitucionalidad de las normas legales en material electoral, pero ha
tenido diversas posturas sobre el alcance de ese control respecto de normas
provenientes del TSE. La SC 1994-3194 ha sido un eje transversal de su
jurisprudencia. La SC 2010-15048 se aparta de lo dicho por aquella, pues
niega que sea procedente ejercer tal control sobre la jurisprudencia
electoral. No obstante, la Sala vuelve al punto de partida en la SC
2015-16070, cuando señala que sí es competente para conocer, por la vía de
la acción, las disposiciones normativas de carácter general y abstracto,
como son las interpretaciones y la jurisprudencia. Sin embargo, debido a lo
que parece ser un mal entendimiento de su propia sentencia, posteriormente,
la Sala autolimita su competencia y establece que solo cabe conocer de
jurisprudencia electoral surgida en la resolución de consultas. El reciente
fallo de la Sala, en el que se cursa una acción que impugna una
interpretación oficiosa realizada por el TSE, tiene el resultado de ampliar
el ámbito del ejercicio del control de constitucionalidad, pero el
fundamento de la decisión radica en que la Sala entiende que la
interpretación busca rectificar jurisprudencia y, además, que no se da sobre
disposiciones constitucionales. Quizá en un momento posterior la Sala dé un
paso más: declarar que las interpretaciones de disposiciones legales,
dictadas de conformidad con el art. 12.c) CE, por sí mismas, sin necesidad
de que tengan como finalidad rectificar jurisprudencia electoral, son objeto
de control de constitucionalidad, sin merma del papel que el constituyente
originario de 1949, el constituyente derivado de 1989 y el legislador quiso
asignar al TSE, pues éste nunca fue diseñado como un tribunal
constitucional. El tema sigue estando abierto a posteriores aportes.
Doctrina.
Gutiérrez Gutiérrez, Carlos José, Evolución de la justicia constitucional en
Costa Rica, AA.VV., La jurisdicción constitucional (Seminario III
aniversario de la creación de la Sala Constitucional), Juricentro, San José,
1993, pp. 171-212.
Mora Mora, Luis Paulino. Límites en las competencias entre la Sala
Constitucional y el Tribunal Supremo de Elecciones, “Revista Derecho
Electoral”, No. 12, II semestre, 2011, pp. 1-12.
Jurado Fernández, Julio.
Delimitación de competencias entre la Sala Constitucional y el Tribunal
Supremo de Elecciones,
“Revista Derecho Electoral”, No. 11, I semestre, 2011, pp. 1-30.
Sobrado González,
Luis Antonio. El deslinde competencial entre el Tribunal Supremo de
Elecciones y la Sala Constitucional: una historia inconclusa en cuatro
capítulos. “Revista Derecho Electoral”, No. 12, II semestre, 2011,
pp. 1-14.
Asamblea Legislativa.
Asamblea Legislativa. Expediente Legislativo No. 10273. Ley de la
Jurisdicción Constitucional, Ley No. 7135 de 11 de octubre de 1989.
Asamblea Legislativa. Expediente Legislativo No. 10401. Reforma
Constitucional a los artículos 10, 48, 105 y 128 de la Constitución
Política, Ley No. 7128 de 18 de agosto de 1989.
Sala Constitucional.
Resoluciones:
SC 1992-2150
SC 1992-3194
SC 1992-320
SC 1995-4410
SC 1997-1750
SC 1998-29
SC 1998-34
SC 1998-4313
SC 1998-557
SC 2000-2855
SC 2000-9993
SC 2001-3419
SC 2002-8867
SC 2004-5014
SC 2007-7954
SC 2008-1001
SC 2009-18347
SC 2010-1155
SC 2010-15048
SC 2011-1654
SC 2015-16070
SC 2016-17357
SC 2016-18735
SC 2017-5617
SC 2018-1520
SC 2018-1520
SC 2018-3423
SC 2019-11633
Expedientes:
19-004907-0007-CO
19-005852-0007-CO
Tribunal Supremo de Elecciones.
TSE 1724-E8-2019
TSE 2587-E-2001
TSE 3603-E8-2016
TSE 3603-E8-2016
TSE 3603-E8-2016
TSE 3603-E8-2016
TSE 3636-E8-2014
TSE 3671-E8-2010
TSE 4070-E8-2017
TSE 4303-E8-2010
TSE-4750-E10-2011
TSE 6165-E8-2010
TSE 784-E8-2011
VI. Anexo normativo.
Constitución Política de Costa Rica
Art. 9. El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo,
alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e
independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. / Ninguno
de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias. / Un
Tribunal Supremo de Elecciones, con el rango e independencia de los Poderes del
Estado, tiene a su cargo en forma exclusiva e independiente la organización,
dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás
funciones que le atribuyen esta Constitución y las leyes.
Art. 10. Corresponderá a una Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia
declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las
normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público. No
serán impugnables en esta vía los actos jurisdiccionales del Poder Judicial, la
declaratoria de elección que haga el TSE y los demás que determine la ley. / Le
corresponderá además: a) Dirimir los conflictos de competencia entre los poderes
del Estado, incluido el TSE, así como con las demás entidades u órganos que
indique la ley
Art. 93. El sufragio es función cívica primordial y obligatoria y se ejerce ante
las Juntas Electorales en votación directa y secreta, por los ciudadanos
inscritos en el Registro Civil.
Art. 95.3. La ley regulará el ejercicio del sufragio de acuerdo con los
siguientes principios: (…) 3. Garantías efectivas de libertad, orden, pureza e
imparcialidad por parte de las autoridades gubernativas.
Art. 99. La organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al
sufragio, corresponden en forma exclusiva al TSE, el cual goza de independencia
en el desempeño de su cometido. Del Tribunal dependen los demás organismos
electorales.
Art. 102. El TSE tiene las siguientes funciones: 1) Convocar a elecciones
populares; 2) Nombrar los miembros de las Juntas Electorales, de acuerdo con la
ley; 3) Interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones
constitucionales y legales referentes a la materia electoral; 4) Conocer en
alzada de las resoluciones apelables que dicte el Registro Civil y las Juntas
Electorales; 5) Investigar por sí o por medio de delegados, y pronunciarse con
respecto a toda denuncia formulada por los partidos sobre parcialidad política
de los servidores del Estado en el ejercicio de sus cargos, o sobre actividades
políticas de funcionarios a quienes les esté prohibido ejercerlas. (…); 6)
Dictar, con respecto a la fuerza pública, las medidas pertinentes para que los
procesos electorales se desarrollen en condiciones de garantías y libertad
irrestrictas. (…); 7) Efectuar el escrutinio definitivo de los sufragios
emitidos en las elecciones de Presidente y Vicepresidentes de la República,
Diputados a la Asamblea Legislativa, miembros de las Municipalidades y
Representantes a Asambleas Constituyentes; 8) Hacer la declaratoria definitiva
de la elección de Presidente y Vicepresidentes de la República (…). 9)
Organizar, dirigir, fiscalizar, escrutar y declarar los resultados de los
procesos de referéndum (…) 10) Las otras funciones que le encomiende esta
Constitución o las leyes
Art. 103. Las resoluciones del TSE no tienen recurso, salvo la acción por
prevaricato.
Art. 105. La potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega en la
Asamblea Legislativa por medio del sufragio. Tal potestad no podrá ser
renunciada ni estar sujeta a limitaciones mediante ningún convenio ni contrato,
directa ni indirectamente, salvo por los tratados, conforme a los principios del
Derecho Internacional. / El pueblo también podrá ejercer esta potestad mediante
el referéndum, para aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la
Constitución, cuando lo convoque al menos un cinco por ciento (5%) de los
ciudadanos inscritos en el padrón electoral; la Asamblea Legislativa, mediante
la aprobación de las dos terceras partes del total de sus miembros, o el Poder
Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la
Asamblea Legislativa. / El referéndum no procederá si los proyectos son
relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia,
de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de
naturaleza administrativa. /Este instituto será regulado por ley, aprobada por
las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea
Legislativa.
Art. 121.1. Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución,
corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:1) Dictar las leyes,
reformarlas, derogarlas, y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el
capítulo referente al TSE.
Art. 139. Son deberes y atribuciones exclusivas de quien ejerce la Presidencia
de la República: (…).
Art. 153. Corresponde al Poder Judicial, además de las funciones que esta
Constitución le señala, conocer de las causas civiles, penales, comerciales, de
trabajo y contencioso-administrativas, así como de las otras que establezca la
ley, cualquiera que sea su naturaleza y la calidad de las personas que
intervengan; resolver definitivamente sobre ellas y ejecutar las resoluciones
que pronuncie, con la ayuda de la fuerza pública si fuere necesario.
Art. 154. El Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley, y
las resoluciones que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras
responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos legislativos.
Código Electoral
Art. 2. Principios de participación política por género. La participación
política de hombres y mujeres es un derecho humano reconocido en una sociedad
democrática, representativa, participativa e inclusiva, al amparo de los
principios de igualdad y no discriminación. / La participación se regirá por el
principio de paridad que implica que todas las delegaciones, las nóminas y los
demás órganos pares estarán integrados por un cincuenta por ciento (50%) de
mujeres y un cincuenta por ciento (50%) de hombres, y en delegaciones, nóminas u
órganos impares la diferencia entre el total de hombres y mujeres no podrá ser
superior a uno. / Todas las nóminas de elección utilizarán el mecanismo de
alternancia por sexo (mujer-hombre u hombre-mujer), en forma tal que dos
personas del mismo sexo no puedan estar en forma consecutiva en la nómina.
Art. 3. Fuentes del ordenamiento jurídico electoral. La jerarquía de las fuentes
del ordenamiento jurídico electoral se sujetará al orden siguiente: (…) Las
normas no escritas, como la jurisprudencia electoral, los principios del derecho
electoral y la costumbre, tendrán el rango de la norma que interpretan, integran
o delimitan. / Las interpretaciones y opiniones consultivas del TSE son
vinculantes erga omnes, excepto para el propio Tribunal, con la salvedad de lo
dispuesto en el art. 97 / Cuando el Tribunal varíe su jurisprudencia, opiniones
consultivas o interpretaciones, deberá hacerlo mediante resolución debidamente
razonada.
Art. 12. Al TSE le corresponde, además de las atribuciones que le confieren la
Constitución, este Código y demás leyes, lo siguiente: (…) / c) Interpretar, en
forma exclusiva y obligatoria, y sin perjuicio de las atribuciones de la Sala
Constitucional en materia de conflictos de competencia, las disposiciones
constitucionales y las demás del ordenamiento jurídico electoral, de oficio o a
instancia del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos
inscritos. La resolución final que se dicte en esta materia será publicada en el
diario oficial La Gaceta y se comunicará a todos los partidos políticos.
Art. 52. Estatuto de los partidos políticos. El estatuto de los partidos
constituye su ordenamiento fundamental interno y deberá contener al menos lo
siguiente: (…) ñ) Las normas sobre el respeto a la equidad por género tanto en
la estructura partidaria como en las papeletas de elección popular. o) Los
mecanismos que aseguren los principios de igualdad, no discriminación y paridad
en la estructura partidaria, así como en la totalidad y en cada una de las
nóminas de elección popular, y el mecanismo de alternancia de hombres y mujeres
en las nóminas de elección. p) La forma en la que se distribuye en el período
electoral y no electoral la contribución estatal de acuerdo con lo establecido
en la Constitución Política. De lo que el partido político disponga para
capacitación, deberá establecerse en forma permanente y paritaria tanto a
hombres como a mujeres, con el objetivo de capacitar, formar y promover el
conocimiento de los derechos humanos, la ideología, la igualdad de géneros,
incentivar los liderazgos, la participación política, el empoderamiento, la
postulación y el ejercicio de puestos de decisión, entre otros.
Art. 148. Inscripción de candidaturas. Todas las nóminas de elección popular y
las nóminas a cargos en órganos de dirección y representación política estarán
integradas en forma paritaria y alterna. En el primer lugar de cada una de las
nóminas de elección popular por provincia, cantón y distrito será definido por
el partido político. / Para su debida inscripción en el Registro Electoral, las
candidaturas solo podrán presentarse desde la convocatoria a elecciones hasta
tres meses y quince días naturales antes del día de la elección. La solicitud
deberá presentarla cualquiera de los miembros del comité ejecutivo del organismo
superior del partido, en las fórmulas especiales que, para tal efecto,
confeccionará el citado Registro. / Queda prohibida la nominación simultánea
como candidata o candidato a diputado por diferentes provincias. Cuando ello
ocurra, la Dirección General del Registro Electoral, tomando en cuenta la
voluntad del candidato o la candidata respectivo, inscribirá una de las
nominaciones y suprimirá las demás. Cuando el candidato o la candidata no
exprese su voluntad, después de tres días de prevenido por la Dirección, esta
incluirá una de las nominaciones a su libre arbitrio. / La Dirección General del
Registro Electoral no inscribirá las nóminas de elección popular por provincia,
cantón y distrito de los partidos políticos que incumplan la participación
paritaria y alterna.
Ley de la Jurisdicción Constitucional
Art. 3. Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de
la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de
su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y
principios constitucionales.
Art. 30. No procede el amparo: (…) d) Contra los actos o disposiciones del TSE
en materia electoral.
Art. 73. Cabrá la acción de inconstitucionalidad: a) Contra las leyes y otras
disposiciones generales, incluso las originadas en actos de sujetos privados,
que infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional.
Art. 74. No cabrá la acción de inconstitucionalidad contra los actos
jurisdiccionales del Poder Judicial, ni contra los actos o disposiciones del TSE
relativos al ejercicio de la función electoral.
[1]
Las siglas y abreviaturas aparecerán en todas las ocasiones, también
cuando no sean utilizadas en la versión original de las citas textuales.
He aquí la lista: Artículo (art.), Código Electoral (CE), Código
Electoral anterior (CEa), considerando (cdo.), Constitución Política (CPlt.),
Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC), Sala Constitucional (SC),
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE). Además, aparecerá el signo (/) en
las transcripciones, para señalar el cambio de párrafo.
[2]
El anexo normativo recoge el texto de las disposiciones constitucionales
y las legales que se mencionarán reiteradamente a lo largo de estas
páginas.
[3]Sobre
la reforma misma, vid. Gutiérrez Gutiérrez, Carlos José,
Evolución de la justicia constitucional en Costa Rica, AA.VV., La
jurisdicción constitucional (Seminario III aniversario de la creación de
la Sala Constitucional), Juricentro, San José, 1993, passim.
[4]
Cfr. Asamblea Legislativa. Expediente Legislativo No. 10273. Ley de la
Jurisdicción Constitucional, Ley No. 7135 de 11 de octubre de 1989,
folio 1539.
[5]Cfr.
Asamblea Legislativa. Expediente Legislativo No. 10401. Reforma
Constitucional a los artículos 10, 48, 105 y 128 de la Constitución
Política, Ley 7128 de 18 de agosto de 1989, folio
5. Luego en la Comisión de Asuntos Especiales se aprobó el siguiente
texto: “Corresponderá a una sala especializada (…) declarar por mayoría
absoluta de sus miembros la inconstitucionalidad de las normas de
cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público. No serán
impugnables en esta vía los actos jurisdiccionales”.
Ibid., folio 140. Pero,
después, el dictamen afirmativo de mayoría propone el texto original:
“Corresponderá (…) declarar (…) la inconstitucionalidad los actos
sujetos al Derecho Público, salvo los jurisdiccionales y los
electorales”. Sin embargo, el texto recomendado por la Comisión para el
estudio de proyectos de ley de interés del Poder Judicial nombrada por
el Poder Ejecutivo, estimó que el texto debía aprobarse así:
“Corresponderá (…). No serán impugnables en esta vía los actos
jurisdiccionales, tanto del Poder Judicial como del TSE”.
Ibid., folio 197. Y este fue
el texto enviado a consulta a la Corte Suprema de Justicia. Cfr.
idem. Esta recomendó la
siguiente redacción: “No serán impugnables en esta vía los actos
jurisdiccionales del Poder Judicial ni los actos o disposiciones del TSE
en el ejercicio de su función electoral”.
Ibid., folio 207. Esa es la
que aquí se ha denominado la versión original.
[6]
Cfr. ibid., v. gr., folio 213, 243, 244, 734, 735.
[7]
Cfr. ibid., folios 213, 295.
[8]
Cfr. ibid., folio 736.
[9]
Cfr. ibid., folios 691,
744-746.
[10]
Cfr. ibid., folios 675, 736.
[11]
Cfr. ibid., Diputados Fishman
Zonzinski, folios 682-685, 760-764; Jiménez Maroto, folios 687, 688,
726-730; Monge Rodríguez, folios 700-703.
[12]
Cfr. ibid., Diputados Chacón
Jiménez, folios 708-711; Lobo Solera, folio 680; Diputada Jiménez
Quirós, folios 713-717; Diputado Tattembach Yglesias, folios 686-689;
Diputada Zamora Fonseca, folios 680, 681.
[13]
Cfr. ibid., Diputados Solís
Fallas, folios 660, 665, 765-769; Volio Jiménez, folios 746-757.
[14]Cfr.
ibid., v. gr.,
Diputado Rossi Chavarría, folios 671-676.
[15]
Cfr. ibid., Diputado Tacsan
Lam, folios 697, 698, 705.
[16]Ibid.,
Dr. Mauro Murillo citado por Diputada Jiménez Quirós, folio 218.
[17]Ibid.,
Diputado Tacsan Lam, folio 698.
[18]Ibid.,
Diputado Monge Rodríguez, folios 780, 781.
[19]Ibid.,
Diputado Volio Jiménez, folios 781, 782.
[20]Ibid.,
Diputado Solís Fallas, folio 792.
[21]Cfr.
ibid., Diputado Corrales
Bolaños, folios 784, 785.
[22]
Cfr. ibid., Diputado Araya
Rojas, folio 797; Diputada Badilla Rojas, folio 796; Diputado Chaves
Sánchez, folio 791; Diputada Karpinsky Dodero, folio 809; Diputados
Lizano Barahona, folio 807 ‒quien, sin embargo, propone una nueva
reforma para que quede claro que no se lesionan las atribuciones del
TSE‒; Muñoz Bustos, folio 789; Diputada Taylor Brown, folio 801;
Diputado Valenciano Chaves, folios 799, 800 ‒quien, al igual que el
Diputado Corrales Bolaños, alude a la necesidad de que la ley
complemente la reforma constitucional‒.
[23]Ibid.,
Diputado Vargas Carbonell, folios 793-795.
[24]Ibid.,
Diputado González Barrantes, folio 803.
[25]Sobre
las personas que participaron en la gestación de esa reforma, vid.
Gutiérrez Gutiérrez, Carlos José, op. cit., passim.
[26]Infra,
SC 1992-3194, cdo. B7, transcrito al final de este epígrafe.
[27]
Cfr. Mora Mora, Luis Paulino. Límites en las
competencias entre la Sala Constitucional y el Tribunal Supremo de
Elecciones, “Revista Derecho Electoral”, No. 12, II semestre, 2011, pp.
1-8. A partir de la distinción entre órgano y función, muestra con
profundidad y sencillez los respectivos contextos históricos en
los que surgen estos órganos y la lógica que informa a la función de
cada uno.
[28]
“Es claro, entonces, que cualquier órgano que
ejerza funciones jurisdiccionales debe aplicar la Constitución y que, en
ese tanto, debe y puede interpretarla. Lo que sucede es que, por la
función de la Sala Constitucional como contralor de la
constitucionalidad de las normas, con la competencia exclusiva para
declarar su inconstitucionalidad, su interpretación sobre el texto
constitucional, sus valores y principios, se impone sobre la
interpretación que haga cualquier otro órgano en el ejercicio de la
función jurisdiccional. Por eso se dice que la Sala Constitucional si
bien no es el intérprete exclusivo de la Constitución sí es su
intérprete supremo”. Jurado Fernández, Julio.
Delimitación de competencias entre la Sala Constitucional y el Tribunal
Supremo de Elecciones, “Revista Derecho Electoral”, No. 11, I semestre,
2011, p. 11.
[29]Luego
de referirse al desarrollo jurisprudencial de ambos órganos y a la
dificultad del deslinde competencial, señala: “Quizás deberíamos admitir
que se trata de un ʻnudo gordianoʼ y que, ante este dilema insoluble, la
única salida sea acudir a una reingeniería constitucional que nos
proteja de mayores conflictos en el futuro. En ese sentido se ha
sugerido una completa segregación de la materia electoral, que pase a
confiar al TSE también el control de constitucionalidad de las leyes
electorales”.
Sobrado González,
Luis Antonio. El deslinde competencial entre el Tribunal Supremo de
Elecciones y la Sala Constitucional: una historia inconclusa en cuatro
capítulos. “Revista Derecho Electoral”, No. 12, II semestre, 2011, p.
12. Es decir, a contrario sensu, reconoce que el TSE no es
tribunal constitucional. Eso no significa que no realice, además de las
otras singulares e importantes tareas para la institucionalidad
democrática del país, una labor de protección jurisdiccional de derechos
fundamentales y legales en materia electoral.
[30]Esto
será reiterado por la Sala: v. gr., SC
1998-29, SC 1998-34, SC 1998-557, SC
2001-3419, SC 2015-16070.
[31]A
esto alude un voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Rueda Leal
a una sentencia muy posterior. Infra epígrafe III. D.1. in
fine.
[32]Esto
es desarrollado con más fuerza en una sentencia posterior: SC 2015-16070
(cdo. IX). Infra epígrafe III.D.1.
[33]Esa
sentencia alude a eso en un contexto muy distinto, pues resuelve unas
acciones acumuladas en las que se impugnan son unas normas del Estatuto
y Reglamento Electoral de la Universidad Estatal a Distancia, por eso no
ha sido analizada aquí.
[34]Supra
epígrafe III.A.1.
[35]
Art. 9º. La jurisprudencia contribuirá a informar el ordenamiento
jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezcan las salas
de casación de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Plena al aplicar
la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. Y debe
tenerse presente este otro: Art. 14. Las disposiciones de este Código se
aplicarán como supletorias de las materias regidas por otras leyes.
[36]La
autora integró la Sala en esa ocasión y no salvó el voto, pero luego
cambió su criterio, como se verá en el epígrafe siguiente.
[37]El
3 de abril de 2019 se interpuso otra acción de inconstitucionalidad
contra el mismo objeto impugnado que se conoce en el
expediente 19-005852-0007-CO,
pero a la fecha (julio de 2019), su admisibilidad no ha sido resuelta.
[38]Por
cierto, el TSE está ejerciendo su facultad de interpretación oficiosa
para rectificar una jurisprudencia relativa a consultas que, por ello,
fueron dictadas en el ejercicio de la jurisdicción rogada.