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Voto
nro. 2024-026373 Expediente: 24-022734-0007-CO Tipo de asunto: Consulta Legislativa Preceptiva Proyecto consultado: Proyecto de “REFORMA AL ARTÍCULO 32 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA PARA PERMITIR LA EXTRADICIÓN DE NACIONALES”.
Expediente legislativo nro. 23.701 Magistrado Ponente: Paul Rueda Leal Descriptores: Extradición. Vida humana. Equilibrio de intereses. |
Transcripción
de Contenido
Exp: 24-022734-0007-CO
Res. 2024026373
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las
doce horas y quince minutos del once de setiembre de dos mil veinticuatro.
Consulta legislativa preceptiva de
constitucionalidad planteada por el Directorio de la Asamblea Legislativa,
referida al proyecto denominado “REFORMA AL ARTÍCULO 32 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA PARA PERMITIR LA EXTRADICIÓN DE
NACIONALES”, que se tramita en el expediente legislativo nro. 23.701.
Resultando
1.- La consulta se formula
en cumplimiento de lo que establece el numeral 96 inciso a) de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional. Fue recibida en la Secretaría de la Sala a las
12:52 horas del 16 de agosto de 2024, junto con una copia certificada del
expediente legislativo.
2.- La Presidencia de la
Sala tuvo por presentada la consulta mediante resolución de las 15:20 horas de
20 de agosto de 2024. En aplicación del ordinal 101 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, la Sala Constitucional debe evacuar la consulta
preceptiva de constitucionalidad dentro del mes siguiente a su recibo, en este
caso, el plazo vence el 16 de setiembre de 2024.
3.- En
la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el
magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.- OBJETO Y
ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. El proyecto de ley consultado, intitulado “REFORMA AL ARTÍCULO 32 DE
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA PARA PERMITIR LA
EXTRADICIÓN DE NACIONALES”, se tramita en el expediente legislativo nro.
23.701. Por tratarse de una reforma parcial a la Constitución Política, su
tramitación en este órgano se rige según los preceptos 96 inciso a), 97 y 98
párrafo 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En atención a tales
normas, esta consulta fue planteada por el Directorio de la Asamblea
Legislativa el 16 de agosto de 2024, luego que el proyecto de marras fue
aprobado de manera unánime por 39 diputados en primer debate de la primera
legislatura en la sesión plenaria ordinaria nro. 39 del 5 de agosto de 2024.
Así las cosas, la consulta es admisible, por lo que se procede a evacuarla.
II.- TRAMITACIÓN DEL
EXPEDIENTE NRO. 23.701 EN LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. El proyecto de reforma
al canon 32 de la Constitución Política, tramitado en el expediente
legislativo nro. 23.701, ha seguido el siguiente iter:
1.
El 24 de
abril de 2023, 10 diputados y diputadas presentaron
ante la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa la proposición
denominada “REFORMA AL ARTÍCULO 32 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA
REPÚBLICA DE COSTA RICA PARA PERMITIR LA EXTRADICIÓN DE NACIONALES” (folios
1-8 de la copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
2.
Mediante
decreto ejecutivo nro. 43997-MP del 3 de mayo de 2023 se convocó la proposición
de reforma del ordinal 32 constitucional a sesiones extraordinarias (folios
21-26 de la copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
3.
En la sesión
plenaria ordinaria nro. 7 del 10 de mayo de 2023 se dio primera lectura a la
proposición de reforma del numeral 32 constitucional (folios 9-20 de la copia
certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
4.
En la sesión
plenaria ordinaria nro. 12 del 24 de mayo de 2023 se dio segunda lectura a la
proposición de reforma del precepto 32 constitucional (folios 27-32 de la copia
certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
5.
En la sesión
plenaria ordinaria nro. 20 del 7 de junio de 2023 se dio tercera lectura a la
proposición de reforma del canon 32 constitucional. Asimismo, inició su
discusión (folios 33-41 de la copia certificada del expediente legislativo nro.
23.701).
6.
En la sesión
plenaria ordinaria nro. 34 del 5 de julio de 2023 continuó la discusión de
admisibilidad de la proposición de reforma del artículo 32 constitucional
(folios 42-57 de la copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
7.
En la sesión
plenaria ordinaria nro. 38 del 19 de julio de 2023 prosiguió la discusión de
admisibilidad de la proposición de reforma del ordinal 32 constitucional
(folios 58-72 de la copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
8.
En la sesión
plenaria ordinaria nro. 40 del 26 de julio de 2023 reanudó la discusión de
admisibilidad de la proposición de reforma del numeral 32 constitucional
(folios 73-79 de la copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
9.
En la sesión
plenaria extraordinaria nro. 49 del 16 de agosto de 2023 continuó la discusión
de admisibilidad de la proposición de reforma del precepto 32 constitucional
(folios 80-89 de la copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
10.
Mediante
oficio AL-DEST-IJU-215-2023 del 6 de octubre de 2023, el Departamento de
Servicios Técnicos remitió el informe jurídico sobre el expediente nro. 23.701
al director del Departamento de Secretaría del Directorio Legislativo (folios
90-121 de la copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
11.
Mediante
decreto ejecutivo nro. 44240-MP del 1º de noviembre de 2023 se convocó la
proposición de reforma del canon 32 constitucional a sesiones extraordinarias
(folios 122-124 de la copia certificada del expediente legislativo nro.
23.701).
12.
En la sesión
plenaria ordinaria nro. 86 del 8 de noviembre de 2023 prosiguió la discusión de
admisibilidad de la proposición de reforma del artículo 32 constitucional
(folios 125-136 de la copia certificada del expediente legislativo nro.
23.701).
13.
Por medio
del decreto ejecutivo nro. 44255-MP del 23 de noviembre de 2023 se retiró la
proposición de reforma del ordinal 32 constitucional de sesiones
extraordinarias (folios 137-140 de la copia certificada del expediente
legislativo nro. 23.701).
14.
Mediante
decreto ejecutivo nro. 44452-MP del 1 de mayo de 2024 se convocó la proposición
de reforma del numeral 32 constitucional a sesiones extraordinarias (folios
141-145 de la copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
15.
En la sesión
plenaria ordinaria nro. 5 del 8 de mayo de 2024 reanudó la discusión de
admisibilidad de la proposición de reforma del precepto 32 constitucional
(folios 146-160 de la copia certificada del expediente legislativo nro.
23.701).
16.
En la sesión
plenaria ordinaria nro. 8 del 15 de mayo de 2024 continuó la discusión de
admisibilidad de la proposición de reforma del canon 32 constitucional (folios
161-178 de la copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
17.
En la sesión
plenaria extraordinaria nro. 1 del 22 de mayo de 2024 prosiguió la discusión de
admisibilidad de la proposición de reforma del artículo 32 constitucional y se
aprobó su admisibilidad por unanimidad de 43 votos (folios 179-208 de la copia
certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
18.
En la sesión
plenaria ordinaria nro. 15 del 29 de mayo de 2024 se integró la Comisión
Especial para analizar esta proposición de reforma constitucional. Sus
integrantes recibieron los siguientes votos: Oscar Izquierdo Sandí 41 votos,
Paulina Ramírez Portuguez 39 votos; Pilar Cisneros
Gallo 39 votos, Eliécer Feinzaig Mintz 42 votos,
David Segura Gamboa 39 votos, Horacio Alvarado Bogantes 42 votos y Priscilla
Vindas Salazar 40 votos (folios 209-260 de la copia certificada del expediente
legislativo nro. 23.701).
19.
Por medio
del decreto ejecutivo nro. 44475-MP del 31 de mayo de 2024 se retiró la proposición
de reforma del numeral 32 constitucional de sesiones extraordinarias (folios
262-263 de la copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
20.
Mediante
decreto ejecutivo nro. 44477-MP del 5 de junio de 2024 se convocó la
proposición de reforma del precepto 32 constitucional a sesiones
extraordinarias (folios 264-266 de la copia certificada del expediente
legislativo nro. 23.701).
21.
El 5 de
junio de 2024 se instaló la Comisión Especial que analiza el expediente
legislativo nro. 23.701 (folio 267 de la copia certificada del expediente
legislativo nro. 23.701).
22.
El 5 de
junio de 2024, la Secretaría del Directorio de la Asamblea legislativa entregó
el expediente nro. 23.701 a la Gerencia del Departamento de Comisiones (folio
268 de la copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
23.
El 5 de
junio de 2024, el Área Legislativa I recibió el expediente nro. 23.701 (folio
269 de la copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
24.
En la sesión
extraordinaria nro. 1 del 10 de junio de 2024, la Comisión Especial para el
expediente nro. 23.701 aprobó mociones para acordar el horario de las sesiones
ordinarias, consultar ese expediente a la Corte Suprema de Justicia y al
Ministerio de Justicia y Paz, convocar en audiencia a expertos y al ministro de
Seguridad Pública, y convocar en audiencia al fiscal de la Oficina de Asesoría
Técnica y Relaciones Internacionales del Ministerio Público. Asimismo, se
recibió en audiencia a expertos (folios 279-331 de la copia certificada del
expediente legislativo nro. 23.701).
25.
En la sesión
extraordinaria nro. 2 del 13 de junio de 2024, la Comisión Especial para el
expediente nro. 23.701 recibió en audiencia a expertos (folios 347-376 de la
copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
26.
En la sesión
ordinaria nro. 3 del 17 de junio de 2024, la Comisión Especial para el
expediente nro. 23.701 aprobó mociones para recibir en audiencia a la directora
de Asunto Internacionales de la Fiscalía General de
Colombia y al fiscal especial para Asuntos Internacionales de México, y
consultar el criterio de la Procuraduría General de la República. Además, se
recibió en audiencia al ministro de Seguridad Pública y al fiscal de la Oficina
de Asesoría Técnica y Relaciones Internacionales del Ministerio Público (folios
381-423 de la copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
27.
En la sesión
extraordinaria nro. 4 del 24 de junio de 2024, la Comisión Especial para el
expediente nro. 23.701 aprobó una moción para recibir en audiencia al Asesor II
de la Dirección de la Fiscalía General de Colombia y
dejar sin efecto la convocatoria a la directora de Asunto Internacionales de
esa Fiscalía. Además, se recibió en audiencia a un experto (folios 436-461 de
la copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
28.
En la sesión
ordinaria nro. 5 del 24 de junio de 2024, la Comisión Especial para el
expediente nro. 23.701 aprobó una moción para recibir en audiencia a una
exjueza de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Asimismo, se recibió en
audiencia al fiscal especial para Asuntos Internacionales de México y el Asesor
II de la Dirección de la Fiscalía General de Colombia
(folios 464-495 de la copia certificada del expediente legislativo nro.
23.701).
29.
Mediante
oficio nro. SP-238-2024 del 21 de junio de 2024, la Corte Suprema de Justicia
se refirió al expediente nro. 23.701 (folios 496-519 de la copia certificada
del expediente legislativo nro. 23.701).
30.
En la sesión
extraordinaria nro. 6 del 26 de junio de 2024, la Comisión Especial para el
expediente nro. 23.701 aprobó una moción para solicitar por escrito el criterio
de la exjueza de la Corte Interamericana de Derechos Humanos debido a
imposibilidad técnica de una audiencia oral (folios 573-578 de la copia
certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
31.
Mediante
oficio nro. PGR-OJ-082-2024 del 2 de julio de 2024, la Procuraduría General de
la República se refirió al expediente nro. 23.701 (folios 579-601 de la copia
certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
32.
Por oficio
del 2 de julio de 2024, la exjueza de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos se refirió al expediente nro. 23.701 (folios 603-607 de la copia
certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
33.
En la sesión
ordinaria nro. 7 del 8 de julio de 2024, la Comisión Especial para el
expediente nro. 23.701 discutió el expediente por el fondo y lo aprobó por
unanimidad de 7 diputados (as). Asimismo, aprobó una moción para que se
publicara el texto original de la proposición (folios 611-631 de la copia
certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
34.
El 10 de
julio de 2024, el Área Legislativa I remitió al Directorio el expediente nro.
23.701 y el dictamen unánime afirmativo (folios 641-730 de la copia certificada
del expediente legislativo nro. 23.701).
35.
El 11 de
julio de 2024, la Secretaría del Directorio recibió el expediente nro. 23.701
(folio 731 de la copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
36.
En sesión
plenaria extraordinaria nro. 6 del 22 de julio de 2024, la Asamblea Legislativa
aprobó una moción de orden de posposición para entrar a conocer en forma
inmediata varios proyectos, entre ellos, el expediente nro. 23.701 (folios
743-751 de la copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
37.
En sesión
plenaria ordinaria nro. 38 del 30 de julio de 2024, la Asamblea Legislativa
aprobó una moción de orden de posposición para entrar a conocer en forma
inmediata varios proyectos, entre ellos, el expediente nro. 23.701. En esa
sesión se aprobó una moción de fondo (folios 752-751 de la copia certificada
del expediente legislativo nro. 23.701).
38.
En sesión
plenaria extraordinaria nro. 8 del 31 de julio de 2024, la Asamblea Legislativa
aprobó una moción de orden de posposición para entrar a conocer en forma
inmediata varios proyectos, entre ellos, el expediente nro. 23.701. En esa
sesión, finalizó la discusión de mociones de fondo. Además, inició la discusión
por el fondo en primer debate de la primera legislatura (folios 777-804 de la
copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
39.
En sesión
plenaria ordinaria nro. 39 del 5 de agosto de 2024, la Asamblea Legislativa
aprobó una moción de orden de posposición para entrar a conocer en forma
inmediata varios proyectos, entre ellos, el nro. 23.701. Además, continuó la
discusión por el fondo del expediente nro. 23.701. Luego, se sometió a votación
y fue aprobada con el voto unánime de 39 diputados (as) (folios 808-827 de la
copia certificada del expediente legislativo nro. 23.701).
40.
En el
Alcance nro. 138 a La Gaceta digital nro. 145 del 8 de agosto de 2024 se
publicó el texto actualizado del proyecto de ley del expediente nro. 23.701
(folios 833-835 de la copia certificada del expediente legislativo nro.
23.701).
III.- Sobre el
procedimiento legislativo en el caso concreto. Según se desprende del
expediente legislativo nro. 23.701, la proposición de reforma constitucional
denominada “REFORMA AL ARTÍCULO 32 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA
REPÚBLICA DE COSTA RICA PARA PERMITIR LA EXTRADICIÓN DE NACIONALES” fue
planteada el 24 de abril de 2023 por 10 diputados (as), con lo que se satisfizo
la cantidad mínima de diputados (as) contemplada en el canon 195 inciso 1) de
la Constitución Política. Las tres lecturas exigidas por el inciso 2) de tal
artículo se llevaron a cabo los días 10 de mayo, 24 de mayo y 7 de junio, todos
de 2023. Si bien se excedió el plazo de 6 días dispuesto en la citada norma, la
Sala ha entendido que se trata de un plazo ordenatorio,
sin que su superación acarree un vicio sustancial del proceso, salvo casos en
que tal dilación sea excesiva e implique que las lecturas no sean efectuadas
por una misma integración legislativa (sentencias nros.
2023008903 de las 16:40 horas del 19 de abril de 2023, 2000007818 de las 16:45
horas de 5 de setiembre de 2000 y 2010009927 de las 14:59 horas del 9 de junio
de 2010). En la sesión plenaria extraordinaria nro. 1 del 22 de mayo de 2024 se
aprobó la admisibilidad de la proposición de reforma constitucional por
unanimidad de 43 votos. Se acota que se alcanzó la mayoría absoluta exigida por
el inciso 3) del ordinal 195 de la Constitución Política. En la sesión plenaria
ordinaria nro. 15 del 29 de mayo de 2024 se conformó la Comisión Especial que
conocería tal expediente. El 5 de junio de 2024 se instaló la Comisión Especial
que analiza el expediente legislativo nro. 23.701. El 5 de junio de 2024, la
Secretaría del Directorio de la Asamblea legislativa entregó a la Gerencia del
Departamento de Comisiones el expediente nro. 23.701. Ese mismo día, el Área
Legislativa I recibió el citado expediente. El expediente fue objeto de estudio
y discusión por parte de la Comisión durante siete sesiones. En la sesión
ordinaria nro. 7 del 8 de julio de 2024, la Comisión Especial discutió el
expediente por el fondo y lo aprobó por unanimidad de 7 diputados (as). El 10
de julio de 2024, el Área Legislativa I remitió al Directorio el expediente
nro. 23.701, así como el dictamen unánime afirmativo. Se advierte que la
aprobación de la proposición de reforma y emisión del dictamen en comisión pudo
exceder el plazo de 20 días regulado en el inciso 3) del artículo 195
constitucional. Si bien se podría requerir prueba para mejor resolver a la
Asamblea Legislativa a los efectos de precisar los días hábiles legislativos de
ese periodo, se estima innecesaria tal diligencia a partir del criterio
establecido por la Sala en la resolución nro. 2008-010728 de las 17:54 horas
del 26 de junio de 2008, donde se estimó que no se incurría en un vicio
procedimental sustancial por el hecho de superar el citado plazo dentro de lo
razonable:
“III.- SOBRE LA INOBSERVANCIA DEL NUMERAL 195
INCISO 3) DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. En la misma sentencia de cita, se ha
dicho que la inobservancia del procedimiento legislativo de reforma de la
Constitución Política, propiamente la aplicación del artículo 195 inciso 3), no
importa ningún roce de inconstitucionalidad, pues el plazo ahí contenido es ordenatorio y no perentorio:
“VIII — El artículo
195, que dispensa a la Asamblea Legislativa la potestad de reformar
parcialmente la Constitución, no confiere al legislador ordinario una facultad
ilimitada. Más bien, sujeta el ejercicio de esa potestad a un procedimiento
especial agravado. En este sentido, el artículo 195 tiene un doble carácter. En
primer lugar, carácter instrumental, al dotar a la Asamblea de una potestad y
de un procedimiento para realizarla, procura el medio apto para que el texto
constitucional, a pesar de su aspiración de perdurabilidad y permanencia, y de
su consiguiente rigidez, encuentre manera de adaptarse a los cambios que
demandan los tiempos. En segundo lugar, carácter sustantivo o garantista,
puesto que la potestad legislativa ha de ceñirse al artículo 195, o, como éste
mismo dice, puesto que la Asamblea ha de proceder "con absoluto
arreglo" a sus disposiciones, protege la rigidez de la Constitución, o, lo
que es igual, los contenidos de la Constitución, en tanto conjunto de normas
fundamentales del ordenamiento jurídico, que no pueden reformarse por el
procedimiento ordinario para la emisión de las leyes.
IX — La expresión
"con absoluto arreglo" no significa, empero, que el régimen de la
reforma parcial de la Constitución se agota en el artículo 195, o, dicho de
otro modo, no significa que la plenitud del régimen de la reforma parcial está
en este artículo. En el artículo 10 inciso b) la Constitución impone la
consulta del proyecto ante la Sala Constitucional; en el artículo 121 inciso
22) atribuye a la Asamblea potestad de autorregulación, y es bien sabido que el
Reglamento legislativo, que resulta del ejercicio inmediato de esa potestad,
contribuye con muchas de sus disposiciones, aunque no fueran específicas, a la
regulación del régimen de la reforma parcial. Pero si se observa de cerca el
curso real del procedimiento de reforma parcial, en casi cualquier caso
concreto, es fácil advertir que ni siquiera el Reglamento alcanza a configurar,
con el artículo 195, la plenitud del régimen jurídico de ese procedimiento. A
este régimen se suman, para decirlo de modo muy general, usos, prácticas,
costumbres y convenciones, que se caracterizan en común por que se perpetúan a
lo largo del tiempo, sin contrariedad o controversia, todo lo que impregna el
procedimiento y lo conduce efectivamente con convicción de juridicidad, y que
es ineludible resultado de las exigencias que plantea la estructura,
composición y funcionamiento de un órgano político representativo y
deliberativo como la Asamblea Legislativa. De aquí deduce el ordenamiento que
la rige (el Derecho parlamentario) el carácter dinámico y flexible que la doctrina
y la jurisprudencia le reconocen abrumadoramente como condición necesaria y
legítima.
X — Ahora bien, el
origen legislativo de la proposición de reforma parcial de la Constitución, la
exclusión del Poder Ejecutivo de la iniciativa del proyecto y después del veto
de la adoptada y el hecho de que solo muy posteriormente esta última acabe mutando
en un proyecto de reforma en el seno mismo de la Asamblea, de modo que es ésta
la que concibe, delibera y construye autónomamente el texto de la reforma,
guarda estrecha relación con la índole de la reforma constitucional, así sea
parcial, porque vincula el fenómeno a la naturaleza del Poder Reformador de la
Constitución. De otro lado, los trámites que corren entre la proposición y el
proyecto se inscriben en lo que evidentemente es una fase preparatoria el
inciso 5° del artículo 195, cuando dice:
"Acordado que
procede la reforma, la Asamblea preparará el correspondiente proyecto, por
medio de una Comisión…".
En el ínterin, la
Asamblea —en pleno— tiene varias oportunidades para decidir si admite la
proposición, o si la impulsa, o si la desecha. A este último supuesto se
refiere de modo expreso el inciso 2° del mismo, cuando dice que la proposición
se lee "para resolver si se admite o no a discusión"; todo lo cual
pone de manifiesto, en todas las fases del procedimiento, el protagonismo de la
Asamblea —en pleno, que es el órgano llamado, en exclusiva, a ejercer el Poder
Reformador de la Constitución, y el carácter simplemente auxiliar que tienen
las comisiones a que se refiere el dicho artículo. Carácter apenas auxiliar,
porque no es decisorio, ni podría serlo sin que esto suponga invadir una
competencia que no les dispensó a ellas la Constitución, sino, como se ha
visto, sólo a la propia Asamblea, y proceder sin el "absoluto
arreglo" que la Carta demanda.
XI — Así, pues, en lo
referente específicamente a la Comisión dictaminadora de la proposición, no
cabe duda de que es obligatorio el plazo fijado en el inciso 3° del artículo
195, y que el incumplimiento de dictaminar o de hacerlo en tiempo puede ser reprochado
a sus miembros, de acuerdo con lo que se disponga en el Reglamento legislativo.
Pero carecería de todo sentido lógico, a la luz de lo dicho, reconocer la
necesidad de respetar la integridad del poder decisorio de la Asamblea en esta
materia, que le pertenece por entero a ella, y deducir a la vez de la letra del
artículo 195 la consecuencia de que una Comisión dictaminadora —o aun una
simple mayoría dentro de ella— esté en posibilidad real de hacer nugatorio ese
poder, deliberadamente o no, con sólo abstenerse de dictaminar o dictaminando
extemporáneamente. Obsérvese que la Asamblea sólo puede actuar a posteriori de
ese incumplimiento, cuando ya se ha producido, y carecería de todo sentido
lógico castigar esta impotencia sustrayéndole la potestad de alcanzar el fin
concreto que el ejercicio de esa potestad persigue, a saber, la reforma parcial
de la Constitución. Este sería, sin embargo, el resultado que se conseguiría si
se estima que el incumplimiento ya no solo puede aparejar una sanción a los
miembros de la Comisión, lo que es del todo comprensible, sino la invalidación
del procedimiento y de su producto, como está pedido en estas acciones. Pero,
además, el carácter garantista del procedimiento de reforma parcial, del que
también se ha hablado aquí, antes que ser satisfecho con el mencionado
resultado, sería violado por éste, en la medida en que se impediría al Poder
Reformador de la Constitución su adecuación y, en esa medida, se compromete su
perdurabilidad, su permanencia, su misma rigidez y las del orden a que ella
aspira.
XII — El carácter
auxiliar de la Comisión dictaminadora a que se refiere el inciso 3° del
artículo 195 no ha de ser, sin embargo, menospreciado. La simple lectura de
este artículo muestra que el procedimiento especial de reforma parcial de la
Constitución es pausado, y diseñado de tal manera que la voluntad de la
Asamblea se produzca mediante sucesivas deliberaciones y decisiones destinadas
a crear espacios de reflexión, discusión y acuerdo, todo muy en consonancia con
el citado carácter garantista de ese procedimiento. Es en función de esas
exigencias, que guardan conformidad con principios como los de participación
democrática y publicidad, que ya este Tribunal ha estimado esencial el trámite
de Comisión previsto en el inciso 3° del artículo 195, como lo ha hecho ver el
Procurador General de la República en su informe. Es en este contexto que se
explica la reforma constitucional que extendió el término final del plazo
concedido a la Comisión, de ocho a veinte días, en virtud de la Ley No. 6053 de
15 de junio de 1977, dado que, como ya se ha explicado, el plazo es
obligatorio, y resultaba ser, antes de su reforma, manifiestamente insuficiente
para cumplir a cabalidad la función dictaminadora, pero esto no permite deducir
el carácter anulatorio de su incumplimiento, mucho menos una vez ejercido el
Poder Reformador de la Asamblea. La consecuencia invalidante del procedimiento
legislativo que se atribuye al exceso del plazo es el resultado de una
interpretación de algunas expresiones empleadas en el artículo 195, y,
especialmente, de la que dice que la reforma se deberá hacer "con absoluto
arreglo" a lo que en ese artículo se dispone. Hacerlo supondría que, por
ejemplo, cualquier exceso de los plazos de seis días establecidos en el inciso
2° del mismo artículo, que median entre las lecturas que anteceden a la primera
decisión de la Asamblea, tengan el mismo efecto invalidante, sin importar
siquiera las razones que lo expliquen o justifiquen.
XIII — A los efectos
de resolver las presentes acciones, este tribunal no ha encarado el laborioso
esfuerzo de detectar los eventuales casos en que infracciones de esta
naturaleza se pudieran haber producido. Pero sí consta que hay un relevante
número de leyes de reforma parcial de la Constitución producidas con exceso del
plazo del inciso 3° del artículo 195. En todos los casos en que se dio esta
circunstancia, la Asamblea continuó el procedimiento hasta su finalidad propia.
Para conocer la persistencia, incidencia o reiteración de este fenómeno, es
indiferente que en otros casos se dictaminase dentro del plazo, porque ninguna
cuestión podía hacerse sobre este hecho. Se trata, en consecuencia, de acuerdo
con la información recabada, de una reiterada e inalterada práctica, nunca
contradicha ni controvertida, que es lo que hace, precisamente, la costumbre
constitucional. De otra parte, es evidente que el legislador que produjo la
reforma impugnada se atuvo, pues, a una interpretación indiscutida, y, tanto antes
de 1969 como después, a lo largo de todos los períodos constitucionales y de
todas sus diversas integraciones, reformó parcialmente la Constitución, en
muchas de sus disposiciones, todas las cuales podrían ser suprimidas si este
Tribunal resolviera conceder la gravísima consecuencia de la nulidad al exceso
del plazo. Se ha alegado que esa consecuencia anulatoria es intrascendente, o
un asunto extrajurídico, porque el rigor formal —o formalista— en la
interpretación constitucional debe imperar por encima de cualquier otra
consideración; pero esto, lejos de implicar el imperio del Derecho de la
Constitución, lo desvirtúa, mediante una interpretación de nuevo cuño,
contradictoria, por cierto, con aquella en la que se fundó una práctica
legislativa que acuñó, en conjunto, a lo largo de los años, una notable
enmienda de la Constitución por sucesivas reformas, y que, a juicio de este
tribunal, integró el sentido de la Constitución con plena validez jurídica.
Esto no es ajeno a un riguroso razonamiento jurídico y, desde luego, nada
irrelevante: por el contrario, no escapan a este Tribunal las desgarradoras
consecuencias que acoger la tesis de los accionantes implicaría para la
integridad del Derecho de la Constitución, para su legitimación como normativa
fundamental del ordenamiento, para la seguridad jurídica, y, en suma, para la
propia integridad y legitimidad del derecho subordinado a la Constitución.
XIV — Para destacar
esas desgarradoras consecuencias basta con observar que, de un total de
cuarenta y ocho reformas parciales incorporadas a la Constitución de 1949,
hasta las del 27 de mayo de 1999, solamente veinte no serían inválidas, por
haber sido dictaminadas dentro del plazo constitucional — de 8 días hasta 1977,
de 20 después — , mientras que sí lo serían y, en consecuencia, absolutamente
nulas, las veintisiete restantes — más de un 56%, que afectaron 45
disposiciones, y casi todas las más importantes —, las cuales fueron informadas
tardíamente, incluso las que reformaron los artículos 157, sobre la composición
de la Corte Suprema de Justicia (Ley #1749 de 8 de junio de 1954); 93, 95, 100
y 177 sobre el sufragio, la composición del Tribunal Supremo de Elecciones y su
presupuesto (Ley #2345 de 20 de mayo de 1959); 73, sobre administración del
Seguro Social (Ley 2737 de 12 de mayo de 1961); de nuevo 177, sobre el
presupuesto (Ley #2738 del 12 de mayo de 1961); 16 párrafo 1, sobre convenios
de doble nacionalidad (Ley #2739 de 12 de mayo de 1961); 106 y 171, sobre
composición de la Asamblea Legislativa y elección de regidores municipales (Ley
#2741 de 12 de mayo de 1961); 111, sobre incompatibilidades de los diputados
(Ley #3118 de 16 de mayo de 1963); 49, de creación de la nueva Jurisdicción
Contencioso Administrativa (Ley 3124 de 25 de junio de 1963); de nuevo 100 y
101, sobre composición del Tribunal Supremo de Elecciones (Ley 3513 de 24 de
junio de 1965); 7, 33, 121 incisos 4) y 15), 141 inciso 10), 188 y 196, sobre
tratados y convenios internacionales, principio de igualdad, competencia
legislativa para la aprobación de tratados y de empréstitos, potestad del Poder
Ejecutivo para negociar tratados, régimen de autonomía de las instituciones
descentralizadas e incluso reforma general a la Constitución (Ley #4123 de 31
de mayo de 1968); 90, sobre concesión de la mayoridad y ciudadanía a los 18
años (Ley #4763 de 17 de mayo de 1971); 75, que eliminó la autorización al
legislador para excluir a las instituciones de beneficencia de las garantías
sociales (Ley 4764 de 17 de mayo de 1971);96 inciso e) y, después, párrafo 2°,
sobre contribución económica del Estado a los partidos políticos (Leyes #4765de
17 de mayo de 1971 y #4973 de 16 de mayo de 1972); 78, sobre educación general
básica (Ley 5202 de 30 de mayo de 1973); 10 párrafo 1, 124 párrafo 2 y 140
inciso 19) sobre irrenunciabilidad de la potestad de legislar y naturaleza no
legislativa de actos administrativos autorizados por ley —contratos leyes hasta
entonces— (Leyes 5701 y 5702 de 5 de mayo de 1975); 76 que incluye el título de
la educación y la cultura (Ley 5703 de 6 de junio de 1975); 9, que adicionó al
Tribunal Supremo de Elecciones en el elenco de los poderes públicos (Ley 5704
de 5 de junio de 1975); 85, sobre financiamiento de la educación superior (Ley
6052 de 15 de junio de 1977); 162, sobre nombramiento del presidente de la
Corte Suprema de Justicia (Ley 6769 de 2 de junio de 1982); 124, sobre creación
de comisiones con potestad legislativa plena (Ley 7347 de 17 de julio de 1993);
50, que incluyó el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Ley
7412 de 3 de junio de 1994); 16 y 17, sobre perpetuidad de la nacionalidad
costarricense (Ley 7514 de 6 de junio de 1995); 139 inciso 5), sobre viajes del
presidente de la República fuera del país (Ley 7674 de 17 de junio de 1997); 78
sobre financiamiento de la educación (Ley 7676 de 23 de julio de 1997); todo
esto, además de la propia reforma de los artículos 10, 48, 105 y 128 (Ley 7128
de 18 de agosto de 1989), que incorporó a la Carta la nueva Jurisdicción
Constitucional personificada en esta Sala; y, desde luego, de la que aquí se
impugna al 132 inciso 1°, sobre no reelección del Presidente y Vicepresidentes
(Ley # 4349 del 11 de julio de 1969). De hecho, algunas de las dichas se
dictaminaron en plazos tan largos como 87 días, las de los artículos 157 y 49;
117 días, la de los artículos 7 y demás, incluso la del 188 y 196; la del 162,
173 días; o la del 16 y 11, 247 días… y las cuatro últimas incluso después de
la sentencia N°6674-93 en que la Sala destacó, por primera vez, la importancia
del trámite de comisión.
XV — Ciertamente que
correspondió a este Tribunal, en sentencia N° 6674-93
de las 10:15 hrs. del 17 de diciembre de 1993, y a
nadie más antes de él — cosa importante, porque impidió a la Asamblea
contrastar oportunamente su interpretación y su práctica con un intérprete
autorizado de la Constitución — , calificar el vicio al que se refieren los
accionantes, ocasión en que, al responder una consulta legislativa preceptiva,
consideró que el vicio tenía efectos invalidantes, en el sentido específico de
cancelar el procedimiento de reforma y causar el archivo del expediente;
criterio que reiteró en la No. 4453-99 de 9:45 hrs.
del 11 de junio de 1999, pero limitándose a transcribirlo, sin cuestionárselo
ni darle especial importancia, dado que en este caso lo que consideró
invalidante del procedimiento fue, principalmente, la introducción en Plenario
de modificaciones que no tenían nada que ver con el proyecto de reforma
constitucional original. Cabe señalar, pues, que ambos precedentes se dieron en
sendas consultas legislativas, en las cuales la Sala puede y suele ser más
rigurosa con las irregularidades de procedimiento, fácilmente reparables y en
las que aun no se ha perfeccionado la voluntad
constitucional de la Asamblea, pero no se han reproducido nunca en materia de
control a posteriori de constitucionalidad, que es, por su naturaleza más
traumático y demás grave consecuencias. En todo caso, entre ambas opiniones
consultivas, la propia Sala se desentendió del criterio mantenido en ellas; por
ejemplo, en sus resoluciones No. 1394-94 de 16 de marzo de 1944, No 1314-95 de
8 de marzo de 1995, No. 2933-95 de 7 de junio de 1995, y No. 1941-95 de 18 de
abril de 1995. En estos casos, constreñida la Sala al examen del procedimiento
de diversas reformas parciales en virtud de las correspondientes consultas
facultativas, declaró no haber hallado vicios de procedimiento que pudieran
tener efectos invalidantes. Además este es el primer
caso en que la Sala, en ejercicio de su competencia de control a posteriori, se
pronuncia a este respecto”
No existen motivos que
permitan a la Sala cambiar los criterios externados en el fallo de cita y
declarar que los plazos establecidos para las reformas constitucionales,
propiamente, el rebasar el plazo concedido a la Comisión dictaminadora,
provoque un efecto anulatorio de la reforma, mucho menos una vez ejercido el
Poder Reformador de la Asamblea Legislativa”.
Después de entregado el dictamen de la comisión, la
proposición fue conocida por el Plenario en varias sesiones. En la sesión
plenaria ordinaria nro. 38 del 30 de julio de 2024 aprobó una moción de fondo.
Luego, en la sesión plenaria ordinaria nro. 39 del 5 de agosto de 2024, la
proposición fue sometida a votación y aprobada por unanimidad de 39 votos en
primer debate de la primera legislatura.
Finalmente, en el Alcance nro. 138 de La Gaceta
digital nro. 145 del 8 de agosto de 2024 se publicó el texto actualizado del
proyecto de ley del expediente nro. 23.701.
Concerniente a tal publicación, en la sentencia
nro. 2019015575 de las 9:15 horas del 21 de agosto de 2019 se refirió la Sala
al principio de publicidad en el trámite de reforma constitucional en estos
términos:
“VI.-
SOBRE LA PUBLICACIÓN DE LA PROPOSICIÓN DE REFORMA CONSTITUCIONAL. Como principio
esencial en el proceso de formación de las leyes se encuentra el principio de
publicidad, en el tanto garantiza la transparencia y posibilita la
participación de quienes pudieran tener algún interés en un determinado
proyecto. Concretamente, en la tramitación de un proceso de reforma parcial a
la Constitución Política, la Sala ha sido enfática en señalar que la
publicación de un específico proyecto deviene en fundamental, de conformidad
con lo dispuesto, al efecto, en el numeral 195, inciso 4°), en consuno con lo
señalado por los artículos 116 y 121, ambos del Reglamento de la Asamblea
Legislativa. En ese particular, en la Sentencia No. 2006-9567 de las 16:10 hrs. de 5 de julio de 2016, este Tribunal dispuso lo
siguiente:
“VI.- Del principio esencial de la publicidad
en el trámite de reforma de la Constitución Política. Del precedente citado
supra, en relación con el procedimiento de formación de la ley que es reforma
de la Constitución que se analiza, debe entenderse que una vez que el proyecto
de reforma cuenta con el informe de la comisión nombrada al efecto, éste es
presentado a la Asamblea Legislativo dentro del plazo de 20 días que señala en
inciso 3 del artículo 195 de la Constitución Política, y debe además observar el
trámite dispuesto en el inciso 4) siguiente, según el cual:
“4) Presentado el dictamen, se procederá a su discusión por los trámites
establecidos para la formación de las leyes; dicha reforma deberá aprobarse por
votación no menor de los dos tercios del total de los miembros de la Asamblea;”
De la lectura del mandato constitucional recién transcrito se infiere
que en el trámite de reforma de la Constitución Política debe ajustarse además
el Legislador a los principios que informan la formación de ley ordinaria. Como
principio esencial en la formación de las leyes está el Principio de
Publicidad, en el tanto garantiza un amplio debate que facilita el contacto con
la opinión pública en general y, en particular, con quienes pudieran tener
interés, por razón de sus actividades económicas, en conocer y hasta participar
en la deliberación del asunto, o, igualmente, la posibilidad de escuchar a
órganos públicos, en este caso las municipalidades. En este punto es importante
reiterar lo ya expuesto en anteriores consultas evacuadas por este Tribunal, en
cuanto ha señalado que la publicidad de los procedimientos parlamentarios
resulta además esencial dado el carácter representativo de la comunidad
nacional que ostenta la Asamblea Legislativa, siendo que la soberanía reside en
el pueblo y los diputados solamente son sus representantes, según lo dispone el
artículo 105 constitucional. (En tal sentido ver sentencia 2000-03220 de las
diez horas con treinta minutos del dieciocho de abril del dos mil). Extraña la
Sala en este asunto, que después de la presentación del informe por la Comisión
nombrada al efecto en el año dos mil uno, se obvió la publicación del texto
previo a la inclusión en el orden del día y primer debate iniciado tres años
más tarde, en la sesión número 12 del dieciocho de mayo de dos mil cuatro,
(folios 104 a 107 del expediente legislativo). Tal omisión resulta contraria al
principio de publicidad de los procedimientos parlamentarios que se entiende
inmerso en el procedimiento de reforma de la Constitución Política, y que según
mandato del inciso 4) del artículo 195 de la Constitución Política - en
relación con lo dispuesto en los artículos 116 y 121, ambos del Reglamento de
la Asamblea Legislativa-, debe publicarse el proyecto de ley en el Diario
Oficial, previo a la inclusión del mismo en el Orden
del Día. Conviene agregar a lo expuesto que al tratarse de una reforma de la
Constitución Política cuya tramitación es más compleja que la formación de la
ley ordinaria, no podría válidamente acordarse el
trámite de dispensa de publicación previsto en el Reglamento de la Asamblea
Legislativa. La omisión de trámites no es posible en cuanto a reformas
parciales a la Constitución Política, en primer lugar
por la naturaleza misma de las reformas a la Constitución Política que es
formal y agravada; y en segundo lugar porque, del trámite de reforma parcial a
la Constitución que establece la Constitución Política, se desprende
expresamente la exigencia de la Comisión nombrada al efecto, de elaborar el
respectivo informe (Artículo 195 incisos 3 y 4 de la Constitución Política). En
otros términos se puede afirmar que la publicación
constituye un trámite esencial en el procedimiento de reforma parcial de la
Constitución Política, cuya omisión se constituye en un vicio invalidante; y no
puede la publicación ser omitida en los términos ya explicados. (…)”. (Criterio
reiterado en el Voto No. 2010-11043 de las 15:00 hrs.
de 23 de junio de 2010).
Ahora bien, pese a lo
dicho anteriormente, resulta menester destacar que mediante la Sentencia No.
2018-3851 de las 11:51 hrs. de 7 de marzo de 2018,
esta Sala señaló que si bien la regla que debe prevalecer es la publicación de
este tipo de proyectos de reforma constitucional antes de su votación en primer
debate de primera legislatura, esta última igualmente se podría llevar a cabo
con posterioridad a tal votación e, incluso, luego de presentado el asunto en
consulta ante esta jurisdicción, sin que esto suponga un vicio sustancial del
procedimiento. Así, en dicha ocasión se indicó expresamente lo siguiente:
“IV.- (…) Ciertamente, tal como se señaló en la sentencia N° 2006-009567, la omisión de publicación constituye un
vicio esencial que invalida el trámite legislativo debido a su relevancia a los
efectos del principio democrático. Ahora bien, a la luz de lo señalado en la
sentencia N° 2013-008252, deviene necesario advertir
que el principio de publicidad no es un fin en sí mismo, sino que su
importancia radica en, por un lado, garantizar la transparencia, y, por otro,
posibilitar la participación de los sujetos interesados. Como se dice
en la sentencia N° 2013-008252 recién transcrita “… Tal
cualidad potencia a nivel constitucional el propósito fundamental de la
publicidad: promover la intervención de la ciudadanía en las decisiones
fundamentales del Estado. Si este fin no resulta vulnerado y se advierte que no
se ha dado una verdadera obstaculización a la participación popular, entonces
un error en la publicación no puede llegar a configurar por sí solo un vicio
esencial del procedimiento legislativo.” (El subrayado es agregado).
Mutatis mutandis, si la publicación se realiza en un momento procesal
diferente, deberá valorarse si ha ocurrido una verdadera obstaculización a la
participación popular o se ha afectado gravemente la transparencia del
procedimiento legislativo, a los efectos de determinar la existencia de un
vicio sustancial en el procedimiento legislativo; de no ser ese el caso, no se
estaría en presencia de un vicio de tal tipo.
La Sala enfatiza que el procedimiento legislativo de reforma
constitucional es especial y diferente del procedimiento ordinario de
aprobación de una ley. Ciertamente, se trata de un procedimiento agravado que
exige la iniciativa por parte de al menos 10 diputados (o al menos 5% de los
ciudadanos inscritos en el padrón electoral condicionado a que se trate de
reformas parciales a la Constitución, no de tipo general, caso último en el que
rige de manera exclusiva lo dispuesto en el ordinal 196 constitucional);
además, su aprobación requiere de una mayoría calificada en dos legislaturas
diferentes, entre otros requisitos.
La Sala estima necesario acudir a las actas del Constituyente para
determinar la validez de la publicación después de la aprobación en primer
debate en este caso concreto, con el propósito de dilucidar si la publicación
realizada de esta forma contraviene o no el texto constitucional. Dentro de
esta perspectiva, es menester advertir que el Constituyente originario no se
refirió de manera clara a la publicidad del proyecto al momento de discutir y
determinar el procedimiento de reforma constitucional. Sin embargo, sí se
expresó sobre el propósito de las etapas procedimentales, en particular,
aquellas previstas en los incisos 6) y 7) del artículo 195 constitucional,
etapas pendientes en el procedimiento legislativo sub examine. El motivo que
generó la discusión de dichos incisos es que fueron ellos (junto al inciso 1)
los que sufrieron las mayores modificaciones con respecto al texto base, que
era el de la Constitución de 1871.
La Sala observa que la redacción actual del inciso 6) se dio como
consecuencia de una moción presentada por el constituyente Baudrit González. Al
respecto, se indica en el acta N° 149 de las 15:00
horas del 12 de setiembre de 1949:
“El Representante BAUDRIT GONZALEZ presentó moción para que el inciso 6)
se leyera así:
‘El mencionado proyecto pasará al Poder Ejecutivo y éste lo enviará a la
Asamblea junto con el Mensaje Presidencial al iniciarse la próxima legislatura
ordinaria con sus observaciones o recomendándolo’. [195.6]
El señor Baudrit observó que con el proyecto que la Asamblea envía al
Ejecutivo sólo pueden hacerse dos cosas: o bien el Ejecutivo le introduce
reformas, variaciones, o bien lo recomienda absolutamente. Su moción contempla
ambos extremos.
Puesta a votación, fue aprobada.” (El subrayado es agregado).
La intención de dicho inciso fue aclarada nuevamente por el diputado
Baudrit en dos momentos. En la misma acta N° 149
señaló:
“El señor BAUDRIT GONZALEZ expresó que el punto era de gran
trascendencia. De acuerdo con su manera de pensar, el texto de la Carta del 71,
relacionado con las reformas de la Constitución, es bien claro. Lo entiende en
el sentido de que la facultad de efectuar reformas constitucionales le
corresponde, en una forma privativa, a la Asamblea Legislativa, de acuerdo con
un proceso que luego se indica en varias disposiciones. El Poder Legislativo
viene, en cierto modo, a desempeñar las funciones de una Constituyente. Para
que el país no fuera sorprendido con una reforma y para que ésta se meditara lo
más posible, se estableció el método de dos legislaturas, dándole tiempo al
mismo pueblo para que se pronuncie en relación con la reforma y a la propia
Cámara para discutirlas en una forma más honda.” (El subrayado es agregado).
También en el acta siguiente, durante la discusión del inciso 7), dicho
diputado aclaró el sentido del inciso 6) que había propuesto:
“El Representante BAUDRIT GONZALEZ expresó: “Al hablarse aquí del inciso
6), artículo 139, intervine para dejar sentado, y así fue admitido, que el
Poder Ejecutivo -incluyendo desde luego el Consejo de Gobierno- tiene que
devolver el plan de reformas constitucionales enviado por la Cámara, al iniciar
ésta la siguiente Legislatura, junto con el Mensaje Presidencial, consignando
las observaciones o la recomendación de aquel Poder.” (Acta N°
150 de las 15:00 horas del 13 de setiembre de 1949).
El resultado de dicha modificación se observa al contrastar el texto
aprobado en 1949 con el de la Constitución de 1871. El primero reza:
“6) El mencionado proyecto pasará al Poder Ejecutivo; y éste lo enviará
a la Asamblea con el Mensaje Presidencial al iniciarse la próxima legislatura
ordinaria, con sus observaciones, o recomendándolo;”
Mientras que el inciso de la ley fundamental de 1871 señala:
“6ª.- El mencionado proyecto se pasará al Poder Ejecutivo, quien,
después de haber oído al Consejo de Gobierno, lo presentará con su mensaje al
Congreso en su próxima reunión ordinaria.”
La mayor modificación sufrida por el texto constitucional es la
introducción expresa de la potestad concedida al Poder Ejecutivo para realizar
observaciones al proyecto de reforma constitucional o recomendarlo.
Indubitablemente, el Constituyente originario tenía la intención de conceder al
Ejecutivo la capacidad de estudiar la conveniencia del proyecto y remitir sus
observaciones a la Asamblea Legislativa, todo ello dentro de un proceso de
retroalimentación para con la propia Asamblea. Debe rescatarse que esta es la
única intervención significativa del Ejecutivo en el procedimiento de reforma
constitucional, toda vez que carece del poder de iniciativa y de la facultad de
vetar el proyecto.
Ahora bien, objeto de discusión en la Asamblea Constituyente también fue
el efecto que tendrían esas observaciones o la recomendación, pues se
cuestionó, si el Poder Ejecutivo podía ejercer alguna especie de veto mediante
el uso de dicha potestad. La determinación de este cuestionamiento incidió en
la redacción actual del inciso 7) del numeral de cita.
Al referirse a la relación entre la Asamblea Legislativa y el Presidente durante el procedimiento de reforma
constitucional, el diputado Vargas Fernández se pronunció de la siguiente
manera:
“El sistema de nuestra vieja Constitución es el mejor, es casi perfecto.
No acepta otra intervención del Ejecutivo, en el proceso de una reforma
constitucional, que la que le asigna la Carta del 71. ¿Por qué quitarle a la
representación nacional en virtud de un veto del Ejecutivo, la facultad de
reformar la Constitución que le corresponde en una forma exclusiva? Entiende
que la Constitución del 71 al proponer que la Asamblea Legislativa debería
consultar al Ejecutivo sobre todo proyecto de reforma constitucional, era el de
darle la oportunidad de manifestarse. Si las razones del Ejecutivo en contra
del proyecto son de tal naturaleza justificadas, muy posiblemente la Asamblea
desechará el proyecto, que no podrá alcanzar los dos tercios requeridos.
Además, si notoriamente el proyecto es inconveniente para el país, es muy
posible que el Ejecutivo -para lo cual tendría el tiempo suficiente y los
medios indispensables- moverá la opinión pública en contra del proyecto. Ante
esta situación, la Asamblea no seguirá adelante con el proyecto, si sabe que
detrás del criterio del Ejecutivo se ampara el sentir del pueblo.” (Acta N° 150 citada; el subrayado es agregado).
Sin embargo, el inciso respectivo de la vieja Constitución preveía una
única votación con posterioridad al mensaje presidencial, pues solamente
indicaba:
“7ª.- El Congreso, en sus primeras sesiones, discutirá el proyecto, y lo
que resolviere por dos tercios de votos, formará parte de la Constitución,
comunicándose al Poder Ejecutivo para su publicación y observancia.”
Dicha redacción fue modificada gracias a la propuesta del diputado
Arias, según se desprende del acta N° 151 de las
15:00 horas del 14 de setiembre de 1949:
“El Diputado ARIAS indicó que para armonizar este inciso con uno
anterior era necesario establecer que la votación para aprobar definitivamente
el proyecto de reforma sería de las dos terceras partes de la totalidad de los
miembros de la Cámara. También considera que debe establecerse que el
mencionado proyecto, al ser enviado a la Asamblea por el Ejecutivo en su
Mensaje, antes de su aprobación final deberá someterse de nuevo al trámite de
tres debates. Lo que resuelva la Cámara por los dos tercios de la totalidad de
sus miembros, formará parte de la Constitución.
(…)
El Representante ARIAS presentó moción para que el inciso 7) se lea del
modo siguiente:
“La Asamblea Legislativa, en sus primeras sesiones, discutirá el
proyecto en tres debates y lo que aprobare por dos tercios de votos del total
de los miembros de la Asamblea, formará parte de la Constitución, comunicándose
al Poder Ejecutivo para su publicación y observancia”. [195.7] (…)
El señor ARIAS le aclaró que no se podía establecer que el proyecto
definitivamente aprobado sea el mismo, letra a letra, que el presentado
originalmente firmado cuando menos, por diez Diputados. Con frecuencia en los
debates ocurren modificaciones, adiciones o supresiones. El proyecto así
aprobado pasa al Ejecutivo para su estudio, quien podrá hacerle las
observaciones del caso, las cuales podrán ser o no acogidas por la Cámara,
según lo acordado. Es claro que el Ejecutivo no podrá incorporarle al proyecto
conceptos nuevos, que varíen fundamentalmente el sentido y propósito del mismo. (…)” (El subrayado es agregado).
La propuesta del diputado Arias fue adversada por quienes consideraban
que debía mantenerse la regulación de 1871, con un solo voto de aprobación del
proyecto por parte del Congreso. En esa misma sesión, se manifestó:
“El Diputado CHACON expuso las razones que lo llevan a no estar de
acuerdo con la moción del señor Arias, ya que estima que la redacción de la
Carta del 71 es completa y clara. No hay razón alguna para variarla. El
artículo sobre las reformas constitucionales de la vieja Constitución es
perfecto. El país ha vivido por espacio de muchos años con esa disposición, sin
que nunca se hubiera presentado una dificultad. No se han presentado reformas
constitucionales sorpresivas o casuísticas. Todas las que se han aprobado
obedecían a motivos muy justificados. Comprendo que exista mucho interés en
rodear de toda clase de seguridad a las reformas constitucionales, dijo, pero
sin ir a los extremos. El cambio que sugiere el señor Arias lo encuentro
inoperante. Cuando por primera vez conoce del proyecto de reforma la Asamblea
Legislativa, sufre tres debates prolongados, durante los cuales cada
Representante expone sus puntos de vista. Pasado al Ejecutivo y vuelto a la
Cámara ya no se justifican de nuevo tres debates. La Cámara se concretará
simplemente a ratificar su criterio anterior aprobándolo definitivamente, o
bien a desechar el proyecto, ya que no se le podrán hacer al mencionado
proyecto en esta fase final, más que modificaciones de forma. Los tres debates,
en consecuencia, no se justifican. El proponente indicó que la disposición del
inciso 7) en debate se ha prestado a serias dificultades; las cuales se han
evitado por cuanto la Cámara siempre ha prestado atención a las objeciones del
Ejecutivo. Sin embargo, no podemos garantizar que en el futuro las Asambleas
legislativas se acogerán en un todo al pronunciamiento del Ejecutivo con
respecto a una reforma constitucional. Sobrevendrán muy serias consecuencias en
caso de rozamientos entre el Ejecutivo y el Legislativo. De ahí su interés en
que esta Constituyente resolviera, en una forma u otra, el punto. El criterio
de la Cámara es que aún contra la opinión del Ejecutivo, la Asamblea
Legislativa podrá pasar una reforma constitucional por los dos tercios de sus
votos. Añadió que el inciso 7) adolecía de una deficiencia, suplida por los
reglamentos del Congreso. La práctica seguida con el proyecto que devuelve el Ejecutivo, es el de someterlo a tres debates, antes de su
aprobación definitiva. Su moción no tiende más que a remediar esa deficiencia.
Sin embargo, se inclina ante los que más saben y retira su moción, que acoge el
señor Gómez Rojas.
“El Diputado ACOSTA PIEPPER manifestó que desde el principio le llamaron
la atención las muy bien fundadas observaciones del señor Arias, hombre
conectado con la política por espacio de muchos años, de una gran experiencia
parlamentaria, que debe tomarse en cuenta en la discusión de estas materias.
Luego pasó a exponer sus puntos de vista con relación al inciso en debate. Se
ha tomado el proyecto de reforma constitucional -dijo- como un conjunto, pero
se olvida que en el mismo pueden comprenderse varias materias, pidiéndose la
reforma de uno o varios artículos. El Poder Ejecutivo, al estudiar el proyecto,
podrá acoger la reforma de un artículo o varios, y desechar las otras. Devuelto
el proyecto a la Cámara, ésta acoge las observaciones del Ejecutivo, como
ocurrió en el caso citado por el señor Arias en 1903. Si no se han presentado
conflictos se ha debido a que la Asamblea siempre ha acogido la opinión del
Poder Ejecutivo. Pero esto no quiere decir que en el futuro no se presentarán
conflictos o rozamientos entre ambos poderes, con motivo de una reforma
constitucional. Los conflictos bien pueden llegar a presentarse. Obligación
nuestra es evitarlos en la medida de lo posible, exigiendo un poco más para que
el proyecto se apruebe en definitiva por la Cámara. Por eso estoy de acuerdo
con la fórmula presentada por el señor Arias, como estuve de acuerdo con la del
compañero Volio Sancho.” (El subrayado es agregado)
Los extractos anteriores permiten a la Sala arribar a las siguientes
conclusiones. Se destaca que, desde un principio, la prolongada duración del
trámite de reforma constitucional tiene la finalidad no solo de agravar el
procedimiento, sino de permitir la difusión del proyecto respectivo en la
población, de manera que este pudiera ser discutido y comentado por la
ciudadanía.
Por otro lado, en cuanto al papel del Poder Ejecutivo, se observa que de
modo expreso se incluyó su potestad para plantear observaciones al proyecto de
reforma o recomendarlo. No debe restarse importancia a esta labor, ya que al
Poder Ejecutivo le permite dictaminar sobre la conveniencia del proyecto y
canalizar inquietudes, incluso provenientes de diversos sectores de la
sociedad, a la Asamblea Legislativa. Además, es inobjetable que el
Constituyente pretendía que las observaciones del Poder Ejecutivo pudieran
tener incidencia en el proyecto de reforma constitucional, toda vez que
reiteradamente se menciona que el Parlamento puede allanarse a dichas
observaciones e, incluso, se manifiesta que “…la Asamblea siempre ha acogido la
opinión del Poder Ejecutivo…”, ilustrando lo que parece ser la costumbre
parlamentaria de aquel momento y que fue receptada en la reforma
constitucional.
Tras el mensaje presidencial, la discusión regresa al Parlamento,
ocasión en la que él define, si acoge o no las observaciones del Poder
Ejecutivo, en caso de que se hubieren dado. La voluntad de reformar la
Constitución –ya sea en el sentido del proyecto original o adoptando las
observaciones ejecutivas- debe ser ratificada mediante tres debates. De este
modo, sobresale la posibilidad de que, por un lado, la Asamblea Legislativa
altere el proyecto a partir de las observaciones planteadas por el Poder Ejecutivo
en su mensaje (siempre que no varía sustancialmente el proyecto), y, por otro,
que este debe ser sometido a tres debates a fin de que el mismo, con o sin
modificaciones, sea conocido en segunda legislatura según el trámite ordinario
de un proyecto de ley (trámite ordinario en los términos del procedimiento
anterior a la reforma constitucional operada mediante Ley N°
7347).
Esto significa que en ese momento, en segunda
legislatura, todavía es posible modificar el proyecto de ley, con todos los
insumos que la Asamblea Legislativa, instancia decisora, haya recibido. Si bien
la esencia del proyecto debe mantenerse a lo largo de todo el procedimiento del
trámite parlamentario, desde que inicia con una mera proposición, lo cierto es
que dicho proyecto mantiene un carácter maleable hasta que la Asamblea lo
conoce en segunda legislatura.
La Sala no desconoce la redacción actual del numeral 184 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, cuyo inciso 7) establece que no podrán conocerse
mociones de fondo en el primer debate de la segunda legislatura. No obstante,
se estima que la lectura de dicho artículo debe procurar su compatibilidad con
el texto constitucional y la voluntad del Constituyente, transmitida en las
actas anteriormente expuestas. El jurista Rubén Hernández Valle expuso cómo se
ha manejado el tema:
“Aquí surge un problema interesante, pues a pesar de la expresa
prohibición del artículo 72 del Reglamento Interno de la Asamblea en el sentido
de que el primer debate de la segunda legislatura no caben
las mociones de fondo, en la praxis legislativa se han presentado y aprobado
mociones de esa naturaleza en proyectos de reforma constitucional en el primer
debate de la segunda legislatura.
La tesis que ha sustentado tal praxis es que la prohibición se refiere,
única y exclusivamente, a mociones que provengan de los diputados, pero no las
que deriven de las observaciones que haga el Presidente
de la República en su mensaje anual del 1 de mayo, ya que, en tal caso,
perdería todo sentido el darle la posibilidad al Presidente de formular
objeciones si luego estas no pueden incorporarse al texto del proyecto de
reforma constitucional en discusión.” (Rubén Hernández Valle. Derecho
Parlamentario Costarricense, IJSA, San José, 1991, p. 253. El subrayado es
agregado).
Así, nuevamente, se ratifica que la tesis favorable a la posibilidad de
efectuar modificaciones al proyecto a partir de las observaciones del Ejecutivo, deviene jurídicamente plausible y es la que mejor
corresponde a la voluntad del Constituyente originario. Este Tribunal advierte
que el autor citado no comparte el criterio de la praxis parlamentaria
descrita, pues estima que el mismo texto debe ser aprobado en ambas
legislaturas, es decir, que el mismo no admite cambios. Esta tesitura fue
sostenida de igual modo por la Sala en el voto N°
980-91 de las 13:30 horas del 24 de mayo de 1991. Sin embargo, la
revisión de las actas del Constituyente lleva a este Tribunal a una mejor
ponderación del tema a fin de armonizar la necesidad de que el proyecto sea
aprobado en dos legislaturas, con el reconocimiento de la potestad del Poder
Ejecutivo de realizar observaciones y que estas puedan ser acogidas por la
Asamblea Legislativa. La Sala nota que dichos puntos encuentran
satisfacción mediante las limitaciones derivadas de las propias actas del
Constituyente “…el Ejecutivo no podrá incorporarle al proyecto conceptos
nuevos, que varíen fundamentalmente el sentido y propósito del
mismo.” Es decir, el Poder Ejecutivo puede presentar observaciones
y pretender la modificación del texto, pero tales observaciones no pueden
trastocar la esencia del proyecto, el cual debe mantener su conexidad con la
proposición inicial que fue aprobada en primera legislatura. De esta manera, el
proyecto aprobado en primera y segunda legislatura guardará la misma esencia y
conexidad. La Sala enfatiza que la regla que debe imperar,
es la publicación del proyecto antes de su votación en primer debate de primera
legislatura; sin embargo, la publicación acaecida en circunstancias como la
actual no llega a consistir en un vicio de tal magnitud en el procedimiento,
como para catalogarlo como “sustancial”.
A través de la exposición antecedente, este Tribunal determina que el
trámite previo a la segunda legislatura constituye una etapa de análisis,
reflexión y discusión sobre la conveniencia del proyecto de reforma
constitucional. Lo anterior se torna notorio, cuando este trámite se compara
con el de una ley ordinaria, cuyo proyecto únicamente puede ser modificado en
primer debate. En el caso de las reformas constitucionales, el proyecto todavía
puede sufrir cambios en segunda legislatura -que no trastoquen su esencia- como
consecuencia de las observaciones del Poder Ejecutivo, pues aún debe superar el
trámite ordinario de aprobación de una ley en tres debates.
En este tanto, mientras el proyecto sea publicado durante la primera
legislatura, persiste la posibilidad de emitir observaciones y recomendaciones
para que sean tomadas en cuenta por el Poder Ejecutivo en su mensaje y por la
Asamblea Legislativa en la segunda legislatura, cuyos debates definen el futuro
del proyecto. En el caso de marras, la publicación del proyecto se dio en primera
legislatura, existiendo todavía –procesalmente hablando- suficiente tiempo,
oportunidad de participación y de discusión del proyecto, para cumplir a
cabalidad con la necesidad de transparencia y participación pública que exige
el principio democrático. En consecuencia, la Sala descarta algún vicio de
procedimiento en el trámite parlamentario del proyecto en consulta. (…)” (El
destacado no forma parte del original).
En el caso bajo
estudio, este Tribunal observa que la publicación de la proposición de reforma
al ordinal 116 constitucional se efectuó el día 31 de julio de 2019, en primera
legislatura, luego de su votación en primer debate (lo que ocurrió el día 25 de
junio de 2019) y con posterioridad a la remisión en consulta ante la Sala (lo
cual se llevó a cabo el 3 de julio de 2019). Según se aprecia, el texto
reformado de la proposición de reforma al artículo 116 de la Carta Magna
(aprobado finalmente por el plenario legislativo el 17 de junio de 2019), fue
publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 143 del citado 31 de julio de 2019.
Ahora bien, tomando en
consideración lo señalado en el precedente supra citado, esta Sala es del
criterio que tal actuación no representa un vicio sustancial del procedimiento.”
A partir de lo expuesto, hasta este punto, la Sala
no observa ningún vicio sustancial del procedimiento, por lo que es avalado.
IV.- Sobre los límites
del numeral 32 constitucional. Esta norma originaria de nuestra Carta Magna indica, de manera general,
que ningún costarricense podrá ser compelido a abandonar el territorio
nacional.
Con base en ese texto, en reiteradas ocasiones,
este Tribunal ha considerado que el artículo 32 de la Constitución Política
abarca el supuesto de la extradición, tomando en cuenta que ella, aunque sea un
instrumento jurídico reconocido en la comunidad internacional, tiene la
finalidad de obligar a una persona a abandonar el territorio de un país. Así,
en la sentencia nro. 2018016943 de las 9:20 horas del 10 de octubre de 2018 se
indicó:
“Sobre la extradición de nacionales. En el
artículo 5, párrafo 1. del Tratado, se establece que "fijada Estado tendrá
el derecho de denegar la extradición de sus nacionales". Como bien lo
señala el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la
Asamblea Legislativa en su informe, en el caso de Costa Rica no se trata de un
derecho, sino de una obligación constitucionalmente impuesta de no extraditar a
nacionales. La palabra "derecho" podría, erróneamente, entenderse como
que es potestativo del Estado costarricense conferir o no la extradición de
nacionales. Se debe de entender que Costa Rica, a tenor de lo dispuesto tanto
en el artículo 32, de la Constitución Política, que señala que "Ningún
costarricense podrá ser compelido a abandonar el territorio nacional",
como en el artículo 3°, inciso a), de la Ley de Extradición, que indica:
"No se ofrecerá ni concederá la extradición: a) Cuando al cometer el hecho
punible el reclamado fuera costarricense por nacimiento o por naturalización
tiene la prohibición absoluta de expulsar o extraditar a cualquier nacional.
Así, en el caso de Costa Rica, se denota, con meridiana claridad, la
inexistencia de un margen de discreción para permitir la extradición de un
nacional ante la República de Italia. A mayor abundamiento y. sobre este mismo
tema en particular, conviene hacer alusión a lo señalado por esta Sala en la
Opinión Consultiva N° 8292-1999 de las 12:57 horas
del 29 de octubre de 1999, cuando, al analizar una norma de la Convención
Interamericana sobre Extradición en relación con la extradición de nacionales,
consideró lo siguiente:
"(...) l- (...)
En cuanto a la nacionalidad del extradito es necesario un comentario especial
acerca de la regla contenida en el artículo 7 inciso I) de la Convención, el
cual reza: "1. La nacionalidad del reclamado no podrá ser invocada como cansa
para denegar la extradición, salvo que la legislación del Estado requerido
establezca lo contrario."
De los artículos 32
constitucional y 3 inciso a) de la Ley de Extradición N°4 "95 de 16 de
julio de 197 / v sus reformas se deriva que ningún costarricense -por
nacimiento o por naturalización- puede ser extraditado y así ha sido ratificado
por este Tribunal, entre otras, en la sentencia N°6780-94 del 22 de noviembre
de 1994, que en lo que interesa, dispuso:
"VIII. En razón
de los argumentos anteriores es que la interpretación dada al inciso a.) del
artículo 3 de la Ley de Extradición, en el sentido de conceder la extradición
cuando se trata de un nacional naturalizado, resulta contraria a los principios
y disposiciones constitucionales, por cuanto dicha norma no establece ninguna
distinción en la condición en que se ostenta la nacionalidad, sea originaria
(por nacimiento) o por naturalización, y no resulta procedente establecer una
distinción en ese sentido cuando el mismo texto constitucional no la hace. El
artículo 32 de la Constitución dice:
"Ningún
costarricense podrá ser compelido a abandonar el territorio nacional."
A mayor abundamiento
la Corte Plena en función de Tribunal Constitucional en sesión celebrada el
seis de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro, consideró:
"En su condición
de costarricense naturalizado, el recurrente está protegido por el artículo 32
de la Constitución Política, el cual dispone, sin ninguna salvedad, que los
costarricenses no pueden ser competidos a abandonar el territorio nacional. De
ahí que la orden de captura expedida contra el perjudicado dentro de las
diligencias de extradición, resultó ilegitima y el
recurso de habeas Corpus es procedente."
Asimismo (sic), por
sentencia número 2894-94, de las catorce horas treinta y seis minutos del
catorce de junio de este ano esta Sala consideró:
"A lo anterior,
es necesario agregar que el Constituyente reguló la extradición en una norma
que se refiere precisamente, a los extranjeros, por lo que queda fuera de duda
que la extradición no procede contra los nacionales y añade:
"En conclusión,
mientras el artículo 32 constitucional disponga lo que dispone, no es
jurídicamente posible extraditar a los ciudadanos costarricenses."
Visto lo anterior, a
juicio de la Sala el artículo 7.1 de la Convención consultada no es
inconstitucional, porque pese a que su primera frase establece que la
nacionalidad no será obstáculo para conceder la extradición, seguidamente
(fice: "salvo que la legislación del Estado requerido disponga lo
contrario " De la jurisprudencia parcialmente transcrita se desprende
claramente que en nuestro país no es posible la extradición de nacionales por
lo que debe entenderse que se encuentra cubierto por la salvedad indicada. La
Sata considera que tal y como afirmaron los diputados de la Comisión de Asuntos
Internacionales, es innecesario que el Gobierno de Costa Rica haga una reserva
expresa en este sentido, sin embargo, en ejercicio de su competencia
constitucional podría la Asamblea Legislativa consignar en la ley de aprobación
de la Convención que el artículo 7.1 de la Convención no resulta aplicable en
Costa Rica (...) ' (El destacado no forma parte del original).
Rajo dicha
inteligencia y, luego de emitidas las consideraciones arriba señaladas, esta
jurisdicción estima que el ordinal 5 del Tratado de Extradición entre el
Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República Italiana,
es acorde con la Constitución Política”. (Este criterio fue reiterado en las sentencias nro. 2022-021837 de
las 9:30 horas del 26 de setiembre de 2022 y 2022-026474 de las 9:45 horas del
8 de noviembre de 2022).
Se trata, entonces, de una interpretación
jurisprudencial que ha entendido a la extradición como parte del ordinal 32
constitucional.
Dada esta protección constitucional, en el
expediente legislativo, como punto medular de muchas exposiciones de diputados
(as) y voces expertas en la materia constitucional, sobresale si la Asamblea
Legislativa tiene la competencia, en tanto Constituyente derivado, para
modificar esa norma. La duda surge a partir de la doctrina consignada en la
sentencia nro. 2003002771 de las 11:40 horas del 4 de abril de 2003:
“VII. DE LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN. Ninguna
norma, por su necesario ajuste al cambio de los tiempos puede revestirse de la
calidad de estática, de perpetua. La norma constitucional, aun cuando muestra
una elasticidad menor que las de menor rango, tampoco es inalterable. Es así que es indispensable la armonización y ajuste constante de
las normas en general a los cambios de actitudes y a las nuevas necesidades
sociales. En el caso de la reforma a la Constitución se presenta una gran e
importante diferencia: aquellas normas constitucionales relativas a los
derechos fundamentales o a decisiones políticas trascendentales, sólo pueden
ser reformadas por una asamblea constituyente de conformidad con el artículo
196 de la Constitución Política. En beneficio de la contundencia de la
afirmación, repetimos que las normas originarias acerca de los derechos
fundamentales y los sistemas políticos y económicos,
únicamente pueden ser disminuidas por una asamblea constituyente. Las otras
normas de la Constitución y las leyes secundarias son susceptibles de ser
revisadas por la Asamblea Legislativa en uso de las atribuciones que le da el
numeral 195 constitucional; tal es su ámbito de competencia en materia de
reforma legislativa. No es lo mismo
establecer una Constitución que reformarla, pues lo primero es un acto de
máxima soberanía popular, un acto creador; es la facultad soberana del pueblo
para darse su propio ordenamiento jurídico-político. La reforma es un
procedimiento para la revisión de lo ya establecido y cuyos mecanismos,
alcances y sujetos se encuentran estipulados en la Constitución. Repetimos,
existen algunos límites al poder de revisión constitucional por la Asamblea
Legislativa y ello es debido a que esta potestad normativa no puede oponerse al
poder constituyente en aquellos aspectos explicados extensamente en este texto.
La existencia del poder legislativo no supone un desdoblamiento de la soberanía
popular, sino simplemente, la delimitación jurídico-institucional de una
competencia dada por el propio poder originario y que actúa dentro de la
organización del Estado, subordinada en todo momento a la voluntad del pueblo.
La doctrina ha sido insistente en señalar que “los elegidos son los
representantes de la nación soberana, pero no los representantes soberanos de
la nación”. En nuestro país el órgano competente para reformar parcialmente la
Constitución es la Asamblea Legislativa, de conformidad con el Título XVII de
la Constitución Política, artículos 195 y 196, siempre y cuando su actividad no
afecte negativamente a los derechos fundamentales, ni al sistema político y
económico, que sustancialmente se dieron los costarricenses mediante el poder
constituyente. Por otra parte, la institución estatal obligada a decidir si en
algún momento la Asamblea Legislativa sobrepasó sus potestades, es la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, y el mecanismo de garantía de
que disponen los ciudadanos para instar a la Sala es la Acción de
Inconstitucionalidad y en su caso, los Recursos de Amparo y Hábeas Corpus. En
esta línea de pensamiento, la Sala misma, no debe sobrepasar su mandato de
defensa de los derechos fundamentales generando normas. Con esta fórmula, la
Constitución se defiende a sí misma y se protege como conjunto de normas
básicas y fundamentales del ordenamiento jurídico. Es también por ello que se
ideó un procedimiento especial agravado para su reforma, con lo que se pretende
evitar que la superioridad de ciertas normas constitucionales pueda ser
desvirtuada, ya sea mediante actividad legislativa o judicial. El pueblo
costarricense, tal como lo demuestra su historia constitucional y tal como lo
interpreta esta Sala Constitucional, no ha querido, desde la independencia,
dejar a la voluntad de una o varias instituciones, ni el núcleo de derechos fundamentales,
ni el sistema político y económico, sino que cualquier cambio en estos sentidos
debe ser producto de un acuerdo que abarque un espectro político mucho mayor y
mucho más independiente de los avatares político-electorales, de tal forma que
su extensa aceptación social no solo sea perdurable en el tiempo, sino que sea
efectivamente una manifestación de la voluntad popular. Según lo dicho en
anteriores considerandos, el principio de la rigidez es una resultante de
especial importancia del pacto social y por tanto, es
también, en buena parte, el fundamento de la legitimidad del Estado. Se erigió
como la condición determinante para que los ciudadanos dieran su consentimiento
al texto constitucional. Este principio opera, en oposición, no sólo ante cualquier
intento de modificación del estatuto de los derechos fundamentales por parte
del gobierno, sino también ante la actividad del legislador ordinario o de
cualquier autoridad en el mismo sentido. El costarricense históricamente ha
querido mantener para su Constitución un procedimiento agravado y ésta sólo se
puede reformar en relación con las tres dimensiones dichas –derechos
fundamentales, sistema político y sistema económico- por una asamblea
constituyente convocada expresamente para ello. En razón de lo anterior y
aceptando –debido a la trascendencia de la decisión inserta en esta sentencia-
el riesgo de que se califique este texto como reiterativo, volvemos a señalar,
que tal es la razón por la cual existe un control constitucional sobre las
reformas a la Constitución y que este control lo ejerce esta Sala, o sea no se
trata que la Sala reforma el texto constitucional, se trata de que el mandato
de esta Sala incluye la defensa de la Constitución y trata de evitar que se
reformen las normas relativas a derechos fundamentales y al sistema político y
económico por vía no autorizada por el pueblo, autorización expresada mediante
el poder reformador originario. Es así que este control, competencia de esta
Sala Constitucional, procede cuando la reforma se produce con vicios de
procedimiento, ya sea por violación a las reglas específicas previstas en los
artículos 195 (en relación con el 124) y 196 de la Constitución Política, o
bien cuando sea empleado el procedimiento de reforma parcial para la
modificación de un aspecto esencial de la Constitución, por haberse reformado
disposiciones, cláusulas o estructuras que no son susceptibles de enmienda, por
estar expresamente sustraídas de una reforma parcial, o por estarlo
implícitamente, en el caso de los derechos fundamentales. Estos derechos pueden
ser objeto de reforma parcial, únicamente cuando se trate de modificaciones
positivas, que son aquellas que amplían los contenidos de los derechos
ciudadanos, -particularmente el de libertad- por la Asamblea Legislativa, sin
embargo, las negativas, que son aquellas que reducen los contenidos de los
derechos ciudadanos, únicamente pueden ser reformadas por una Asamblea
Constituyente. Es decir, la Asamblea Legislativa puede ampliar los contenidos y
alcances de los derechos fundamentales, pero no puede el poder constituyente
derivado suprimir o reducir tales contenidos, pues de esta forma podría
destruir el orden básico instituido por el poder constituyente originario. La
rigidez de la Constitución no admite que tales disposiciones sufran detrimento
por la actividad legislativa o de gobierno, porque si ello fuera admisible,
podría suponerse que el poder legislativo o ejecutivo tienen competencia
legítima para emitir normas en contra de la Constitución, -lo que a su vez
significaría que podrían sustraerle la soberanía al pueblo, ya que actuarían en
contra de sus intereses declarados. Al instituir la Constitución competencias
al poder legislativo, a la vez las enmarca e impone, por tanto, limitaciones a
su actividad. Agregamos que esta lectura tiende a su vez a proteger a la
Asamblea Legislativa, ya que incluye en su razonamiento que todo acto que
desborde o contradiga el mandato constitucional destruiría también la base de
la propia actividad legislativa y el fundamento legítimo de su autoridad”.
En consecuencia, deviene necesario la determinación
de los alcances del artículo 32 constitucional para evacuar esa interrogante.
Los magistrados constitucionales de aquel entonces
observaron barreras infranqueables para la acción de la Asamblea Legislativa en
el uso de sus potestades contempladas en el numeral 195 de la Carta Magna; en
concreto, “…las normas relativas a derechos fundamentales y al
sistema político y económico…”. De lo anterior, interesa a este proceso la
primera de las restricciones, que versa sobre los derechos fundamentales. En el
precedente se indica que tales derechos no podrán ser objeto de restricción o
disminución, si no es a través de una Asamblea Constituyente.
Los infrascritos magistrados y magistradas
integrantes actuales de este Tribunal estimamos innecesario referirnos
expresamente -sea adoptando o rechazando- a los lineamientos indicados en el
pronunciamiento citado, según se explica de seguido.
V- El establecimiento de
definiciones y límites es consustancial a la labor legislativa, incluso en
materia de derechos fundamentales. El legislador -en el sentido amplio de la
palabra- debe dar contenido a los derechos y sistematizarlos, de forma tal que
puedan ser implementados por los distintos operadores jurídicos en la práctica.
Se quiera o no, tal labor implica asimismo la exclusión de contenido y la
determinación de un balance entre los derechos. En efecto, cuando el legislador
indica qué elementos constituyen parte de un derecho, a la vez -tácitamente-
está indicando cuáles otros elementos no lo hacen. Verbigracia, una de las más
recientes reformas a la Constitución Política incluyó el derecho de acceso al
agua potable en el artículo 50 in fine, con la adición de este párrafo:
“…Toda persona tiene el derecho humano, básico e
irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida. El
agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal derecho humano.
Su uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación se regirá por lo
que establezca la ley que se creará para estos efectos y tendrá prioridad el
abastecimiento de agua potable para consumo de las personas y las poblaciones…”.
Se podría pensar, en los términos de la sentencia
transcrita, que esa reforma implicó solo el otorgamiento o reconocimiento de
derechos fundamentales, por lo que estaba en manos del Constituyente derivado.
Sin embargo, podría debatirse que el legislador adoptó un enfoque
antropocéntrico (…Toda persona…), excluyendo consideraciones del uso del
agua para fines ambientales, lo que iría en contra del segundo párrafo de ese
mismo artículo (Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado.) Ergo, la reforma señalada podría considerarse,
en el fondo, una limitación al citado párrafo segundo y, en consecuencia, debía
ser aprobada por una Asamblea Nacional Constituyente.
Este ejercicio interpretativo muestra que cada
concepto o definición significa una delimitación entre lo que sí puede ser
incluido en él y aquello que es excluido. Según se observa en el ejemplo
transcrito, esa precisión no es una cuestión de mera semántica, sino que
trasciende al Derecho y su aplicación. Naturalmente, el caso hipotético
descrito, así como la mayoría de semejantes problemas interpretativos, son
esclarecidos a través de la labor hermenéutica de esta jurisdicción, procurando
una lectura armoniosa de los postulados constitucionales. El colofón que puede
extraerse de lo anterior es que la labor de delimitar los derechos
fundamentales, desarrollarlos y buscar su balance sistemático no significa
automáticamente que se haya incurrido en una disminución de esos derechos.
VI.- Con respecto al
numeral 32 constitucional, aunque su literalidad pareciera absoluta y sin
excepciones, lo cierto es que esa disposición no puede escapar a un examen
sistemático, que procure su equilibrio con el articulado restante. Recuérdese
otros postulados, que son torales para el sistema de derechos humanos, también
reconocen excepciones, por más que su positivización muestre una contundencia
imperiosa. Dice el ordinal 21 de nuestra Carta Magna:
“ARTÍCULO 21.- La vida humana es inviolable.”
La literalidad de esa norma es absoluta y concierne
a un derecho fundamental por antonomasia. Empero, incluso tal derecho encuentra
sus excepciones, por ejemplo, en el derecho ajeno a la legítima defensa o las
actuaciones generadas por un estado de necesidad (preceptos 28 y 27 del Código
Penal). Asumiendo, hipotéticamente, que el Constituyente derivado desee
delimitar ese derecho y contemplar tales excepciones de manera expresa en la
Constitución, ¿habría una reducción del derecho a la vida y ‑consecuentemente‑
surgiría la necesidad de convocar a una Asamblea Constituyente? No lo sería,
toda vez que es consecuencia del equilibrio sistémico que debe existir entre
todos los derechos.
El canon 32 no tiene una suerte distinta a los
otros derechos individuales. Él no está excluido de la sistemática de la
Constitución ni tiene una jerarquía distinta. El hecho de que esa norma conoce
excepciones ha sido claro para la jurisprudencia constitucional:
“Ahora bien, dado que, en el sub iudice, el
proceso de restitución internacional fue interpuesto en relación con una
persona menor de edad costarricense, debe valorarse la procedencia de aplicar
la garantía prevista en el ordinal 32 constitucional, que reza: “Ningún
costarricense podrá ser compelido a abandonar el territorio nacional”.
Acera (sic) de lo
anterior, cabe recordar que, en la época colonial, la provincia de Costa Rica
se regía, entre otras normas, por las Siete Partidas del rey Alfonso X el
Sabio, que para ciertos delitos contemplaban, como sanción penal, el destierro.
Tal pena, aplicada en delitos comunes y religiosos, se caracterizó por su
carácter perenne, tendente a evitar que la persona condenada volviera a cometer
el mismo acto por el que había sido sancionada.
Después, en 1841 se
dictó el Código General del Estado. A partir de ese momento, el destierro fue
incluido en la parte penal de ese cuerpo normativo bajo la denominación de
“extrañamiento”. Por su parte, en el Código Penal de 1880 se dispuso en el
ordinal 43 que: “El extrañamiento es la expulsión del reo del territorio de la
República”. Además, en ese cuerpo normativo destaca la imposición de la pena de
extrañamiento para la comisión de ciertos delitos, como el regulado en el
numeral 140: “El que ejecutare en la República cualesquiera órdenes ó (sic) disposiciones de un Gobierno extranjero, que ofendan la
independencia ó (sic) seguridad del Estado,
incurrirá en la pena de extrañamiento menor en sus grados mínimo á (sic)
medio”. Mientras que el artículo 143 previó: “ Los que se alzaren á (sic)
mano armada contra el Gobierno legalmente constituido con el objeto de promover
la guerra civil, de cambiar la Constitución del Estado ó
(sic) su forma de Gobierno, de privar de sus funciones ó (sic) impedir que entren en el ejercicio de ellas
al Presidente de la República ó (sic) al que
haga sus veces, á (sic) los miembros del Congreso Nacional ó (sic) de los Tribunales Superiores de Justicia,
sufrirán la pena de reclusión mayor, ó (sic)
bien la de confinamiento mayor, ó (sic) la de
extrañamiento mayor, en cualesquiera de sus grados”. De igual forma, destaca el
delito contemplado en el ordinal 145: “ Los que tocaren ó
(sic) mandaren tocar campanas ú (sic)
otro instrumento cualquiera para excitar al pueblo al alzamiento, y los que,
con igual fin, dirigieren discursos á (sic) la muchedumbre ó (sic) le repartieren impresos, si la sublevación
llega á (sic) consumarse, serán castigados
con la pena de reclusión menor ó (sic) de
extrañamiento menor en sus grados medios, á (sic) no ser que merezcan la
calificación de promovedores”. De este modo, el Código Penal de 1880 previó la
pena de extrañamiento en gran medida respecto a delitos políticos, cuestión que
se repitió en los códigos penales de 1919, 1924 y 1942.
Posteriormente, el 19
de abril de 1948 se dio la firma del Pacto de la Embajada de México, con lo que
se puso fin a la guerra civil acaecida en Costa Rica en ese mismo año. En tal
pacto se incorporó una serie de acuerdos, entre los que destacan los consignados
en los puntos 3 (“Se facilitará la salida del país, sin carácter de
expatriación, de los jefes militares y funcionarios civiles más destacados,
como una medida preventiva en su seguridad personal”) y 5 (“Se otorgarán
garantías para las vidas y haciendas de todos los ciudadanos que, directa o
indirectamente, estuvieron comprometidos en el conflicto. Se garantizan en modo
especial la vida, hacienda y derechos otorgados a todos los militares,
funcionarios o empleados que han servido al Gobierno del Lic. Teodoro Picado.
Se asegura a las familias de las víctimas de la guerra civil y a las víctimas
incapacitadas, sin distinción de partidos políticos, las indemnizaciones
adecuadas. Queda establecido que no se ejercerán represalias de ninguna
especie. Se decretará una amnistía general. Todas las estipulaciones
establecidas en esta cláusula constarán en el acuerdo definitivo”). De esta
forma, dentro de los acuerdos previstos en el Pacto de la Embajada de México se
prescindió de aplicar la pena de extrañamiento contemplada en el Código Penal
vigente en ese momento. Pese a ello, una vez instaurada la Junta Fundadora de
la Segunda República en mayo de 1949 ocurrieron expulsiones forzadas de
costarricenses que habían tenido o tenían algún grado de participación o involucramiento
con los partidos Republicano Nacional y Vanguardia Popular, entre ellos
destacan los casos de Rafael Ángel Calderón Guardia, expresidente de la
República, y Manuel Mora Valverde, uno de los fundadores del Partido Vanguardia
Popular.
Ante tales
circunstancias y con el propósito de evitar que la expulsión de nacionales
continuare, la Asamblea Nacional Constituyente incluyó en la Constitución
Política de 1949 la garantía contemplada en el ordinal 32, según la cual
“Ningún costarricense podrá ser compelido a abandonar el territorio nacional”.
Conforme lo anterior, el Código Penal actual prevé la aplicación de la pena de
extrañamiento únicamente respecto a extranjeros, como se lee en el artículo 52:
“La pena de extrañamiento, aplicable únicamente a los extranjeros, consiste en
la expulsión del territorio de la República, con prohibición de regresar a él,
durante el tiempo de la condena. Se extiende de seis meses a diez años” (el
subrayado no es del original).
De lo expuesto se
extrae que la ratio iuris del numeral 32 de la Constitucional Política de modo
específico consiste en impedir que personas costarricenses sean sancionadas con
la expulsión del territorio nacional con motivo de la comisión, básicamente, de
un delito, de manera que tal garantía no es inexorable, cuando,
paradójicamente, su aplicación absoluta vendría a impedir otras modalidades de
resguardo a los derechos fundamentales y el fiel cumplimiento de obligaciones
internacionales del país en esta materia. En tal sentido, esta Sala se
pronunció por medio de la sentencia n.° 2000-009685
de las 14:56 horas del 1° de noviembre de 2000:
“VIII. EN CUANTO A LA
ENTREGA DE PERSONAS A LA CORTE PENAL INTERNACIONAL. El artículo 89 del Estatuto
de Roma faculta a la Corte para solicitar a los Estados Parte la detención y
entrega de la persona acusada, a fin de ser sometida a juicio ante ese tribunal
internacional. Puesto que la disposición contenida en el artículo 89 no se
refiere para nada a la nacionalidad de la persona cuya detención y entrega se
solicita por parte de la Corte, ha de entenderse forzosamente que la solicitud
puede referirse tanto a un nacional del Estado en cuyo territorio pueda
hallarse la persona, como de un extranjero. Desde la perspectiva del derecho
costarricense, la detención y entrega de un extranjero no plantea dificultades
de orden constitucional, porque no hay norma alguna en la Constitución que
pudiera invocarse para impedir su detención y entrega en el marco del Estatuto.
En cambio, el asunto ofrece mayor problema en el caso de que la persona ostente
la nacionalidad costarricense. Esto se debe a que el artículo 32 de la
Constitución prescribe lo siguiente: "Ningún costarricense podrá ser
compelido a abandonar el territorio nacional". La expresión
"compeler", como se sabe, equivale a obligar a uno, con fuerza o por
autoridad, a que haga lo que no quiere. Puesto que la disposición
constitucional no hace expresas distinciones referentes, por ejemplo, a motivos
o a finalidades, la simple lectura de la norma y su tenor literal dan base para
pensar que el costarricense no puede ser obligado a abandonar el territorio
nacional por ningún motivo y no importa la finalidad que se persiga con ello,
de modo que la compulsión siempre será ilegítima; dicho de otro modo, la
literalidad del artículo 32 implica, según esta lectura, que el costarricense
disfruta de una protección territorial absoluta, aplicable en todos los
supuestos imaginables y en cualquiera de ellos, tanto frente a actuaciones
francamente arbitrarias, ilegítimas o espurias del Estado, como para cualquier
otro tipo de actos o actuaciones, aunque en principio parecieran carecer de
esas características: por ejemplo, para hipótesis como las que se originan en
la aplicación del artículo 89 del Estatuto de Roma. La cuestión planteada
consiste en saber si el artículo 32 de la Constitución contiene una garantía
absoluta para los costarricenses, tal como la interpretación literal antes
descrita lo hace ver, o si, por el contrario, esa garantía carece de esa
condición de plenitud, de modo que el correcto sentido del artículo 32 implica
que ella no puede surtir sus efectos impedientes cuando de lo que se trata es
de realizar otras modalidades de protección o reivindicación de los derechos
humanos, y más concretamente, de la que dispensa el Estatuto de Roma.
IX. SIGUE. No obstante
que los documentos procedentes de la Asamblea Nacional Constituyente son
escasamente útiles para esclarecer la cuestión aquí formulada, se tiene por
evidente que la garantía del artículo 32 tiene su origen en hechos acaecidos en
el país en épocas ya pretéritas. En suma, estos hechos se refieren a la
expatriación de costarricenses urgida por motivaciones o móviles políticos, es
decir, en virtud de circunstancias originadas al calor de la lucha política o
relacionadas con ella; circunstancias que entonces movieron a los titulares del
poder público a recurrir a la expatriación de modo inevitablemente ilegítimo o
arbitrario. En ese contexto, el contenido histórico esencial del artículo 32
configura una verdadera garantía contra la arbitrariedad del poder público. Por
otro orden de razones, este tribunal ha reconocido la garantía en los supuestos
de extradición, entendida como modo de colaboración entre Estados nacionales
para la realización del orden penal nacional. Eventualmente, podría examinarse
si la garantía impide, por ejemplo, que se establezca en el ordenamiento
nacional el extrañamiento o el destierro como una pena aplicable a los
costarricenses. Pero más allá de estas hipótesis, el caso que ahora se ofrece a
la consideración de la Sala es si la entrega de un costarricense a un tribunal
penal internacional, concretamente, a la Corte Penal Internacional, para ser
sometido a juicio bajo los términos del Estatuto de Roma, quebranta la
protección del artículo 32; es decir, si la disposición del artículo 89 del
Estatuto va a contrapelo de aquella protección. Hay que tomar en cuenta, a este
respecto, que no se está en el supuesto de extradición de un costarricense para
ser sometido a la jurisdicción de un tribunal nacional extranjero; y que, según
dispone el Estatuto, la Corte, cuya competencia se limitará a los crímenes más
graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto
(artículo 5), "podrá ejercer sus funciones y atribuciones de conformidad
con lo dispuesto en (el) Estatuto en el territorio de cualquier Estado Parte y,
por acuerdo especial, en el territorio de cualquier otro Estado", y no
necesariamente o exclusivamente en su sede en La Haya, Países Bajos, que es el
Estado anfitrión (artículo 3.1).
X. SIGUE. Para llegar
a la definición de las cuestiones planteadas antes, es necesario recordar
también la evolución notable que la Constitución Política ha sufrido en el
ámbito de la protección de los derechos fundamentales, ya fuera mediante la
expansión de estos derechos, directamente (es decir, en su propio texto), o
mediante el reconocimiento de la singular significación de los instrumentos de
derechos humanos sumados al ordenamiento jurídico. La convicción política de
larga tradición histórica que ha incorporado a este ordenamiento,
convirtiéndola en imperativo jurídico, la visión de una comunidad pacífica,
respetuosa de los derechos humanos, evidentemente refuerza garantías como la
establecida en el artículo 32, pero, al mismo tiempo, la perfila, en este
proceso inacabado de lucha por la libertad y la dignidad de la persona humana,
como una garantía cuya eficacia no puede trascender al punto de que por sí
misma impida u obstaculice la consecución de los propósitos de esa lucha. La
perfila y la limita, de modo que no es una garantía absoluta en los términos ya
mencionados antes, sino que ha de coexistir con otras modalidades de protección
de derechos fundamentales, y hasta ceder en su pretensión literal de ilimitada prorrogabilidad frente a la necesidad de realizar los
valores y principios de justicia que la animan aun a ella, porque animan la
Constitución.
XI. SIGUE.
Interpretado a la luz de estas consideraciones, lo dispuesto en el artículo 89
del Estatuto no contraviene el artículo 32 de la Constitución. Expresado de
otro modo, esto significa que el sentido correcto del artículo 32 es el de una
garantía limitada, no absoluta; que sus alcances han de determinarse teniendo
en cuenta lo que es razonable y proporcionado a los fines a cuyo servicio esta
garantía está; y que, en el espíritu de la Constitución, su reconocimiento es
compatible con modalidades, medios o instrumentos todavía novedosos, cada vez
más evolucionados y perfeccionados, de garantía de los derechos humanos. Al
desarrollo de este nuevo orden internacional de protección de derechos no se
opone la Constitución; por el contrario, lo propone (véase, por ejemplo, el
artículo 48). Y si no se opone en general, tampoco lo hace ninguna de sus
disposiciones en particular” (el resaltado no corresponde al original).
Ergo, esta
jurisdicción constitucional ha determinado que la garantía del numeral 32
constitucional no es absoluta, pues su aplicación demanda una hermenéutica
sistémica, de manera que con ella no se venga a dar al traste con la
incondicional protección que el Estado debe dar a derechos de carácter
fundamental cobijados por instrumentos internacionales sobre derechos humanos
vigentes. Incluso, nótese que en el precedente de cita se consignó que lo
tutelado por el numeral 32 constitucional debe ‘coexistir con otras modalidades
de protección de derechos fundamentales, y hasta ceder en su pretensión literal
de ilimitada prorrogabilidad frente a la necesidad de
realizar los valores y principios de justicia que la animan aun a ella, porque
animan la Constitución’.” (Sentencia nro. 2021-9579 de las 13:17 horas del 11 de mayo de 2021,
que retoma el criterio de la sentencia nro. 2000009685 de las 14:56 horas del
1º de noviembre de 2000).
En conclusión, al igual que cualquier otro derecho
fundamental, el artículo 32 debe ser perfilado por su necesaria coexistencia
con otros derechos fundamentales, en un sistema guiado por “…los valores y
principios de justicia…”. En esas oportunidades (la sentencia nro.
2021009579 de las 13:17 horas del 11 de mayo de 2021 y la nro. 2000009685 de
las 14:56 horas del 1º de noviembre de 2000), el derecho internacional mostró
que aspectos de justicia podían conllevar límites para el numeral 32, en tanto
estaban en juego delitos de la más grave naturaleza (Estatuto de Roma) o el
interés superior de las personas menores de edad (Convenio de La Haya sobre los
aspectos civiles de la sustracción internacional de menores).
VII.- Conviene examinar,
entonces, si las excepciones planteadas por la proposición de reforma
constitucional consultada pueden ser consideradas límites válidos y necesarios
del numeral 32 constitucional. Se empieza por reconocer el concepto de
extradición que ha establecido la Sala:
“En relación con el instituto de la extradición,
esta Sala ha enfatizado que se origina fundamentalmente en la necesidad de
cooperación internacional entre Estados, a fin de que
con el desplazamiento de un país a otro, una persona acusada de cometer un
delito no quede exenta del proceso correspondiente y su eventual sanción. Se
traduce simultáneamente en un deber de cooperación internacional último entre
los Estados y en la necesidad de evitar la impunidad de los delitos. Esto se
hace cada día más evidente con motivo de la intensificación de las relaciones
económico-comerciales entre Estados o entre empresas de diferentes
nacionalidades; pero también por las facilidades en los medios de transporte y
particularmente por el surgimiento de medios electrónicos que simplifican el
intercambio de información, de valores y de dinero. Este Tribunal, en relación
con la figura de la extradición, ha dicho también que, en principio, es un acto
político, es decir el Constituyente la ha estimado importante como actitud del
Estado, pero también y especialmente es un instituto jurídico reglado y por
tanto está sometido a un desarrollo que, además de satisfacer el compromiso del
Estado, debe ofrecer a las personas requeridas las garantías básicas
‒como manifestación del respeto a sus derechos fundamentales‒ sin
las cuales no se podría conceder la extradición (opinión consultiva
n.°1994-6766). Desde la sentencia n.°1993-5179 ‒reiterada a lo largo de
la jurisprudencia de esta Sala‒ se ha definido la figura de la
extradición en los siguientes términos:
“La extradición es un
acto de asistencia jurídica internacional y no es otra cosa que el medio de
hacer posible la presencia del imputado en un proceso penal en otro país que lo
requiere; su fundamento pues, está en la solidaridad de los Estados y la necesidad
de superar las limitaciones que impone a la persecución y castigo de los
delitos el principio de territorialidad, que impide aplicar la ley penal a
hechos ocurridos fuera del país en que ha buscado refugio el presunto
delincuente. Este acto de cooperación internacional entre Estados, debido a los
problemas de territorialidad, distancia, diferencia de culturas y sistemas
jurídicos, está dotado de una serie de trámites y regulaciones que buscan
superar los obstáculos que se puedan presentar debido a estas diferencias, a la
vez que se busca conciliar y hacer respetar los ordenamientos jurídicos de
ambos países, incluyendo las normas de protección a los derechos del presunto
delincuente. Precisamente estas diferencias anotadas, hacen que la detención y envío
de la persona acusada a los tribunales de justicia, esté regulada en forma
distinta a la detención de un presunto delincuente el propio país”.
Asimismo, este
Tribunal anteriormente ha avalado la constitucionalidad de este este tipo de
convenios bilaterales cuya finalidad es insertar a nuestro país dentro de los
esfuerzos internacionales para combatir la delincuencia en todas sus formas y
establecer una serie de normas en respeto a los derechos de los extraditables
(ver las opiniones consultivas números 1991-1807 sobre el Tratado de
Extradición entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de
los Estados Unidos de Norteamérica; 1994-6766 sobre el Tratado de Extradición
entre nuestro país y los Estados Unidos Mexicanos; 2011-000234 relativa al
Tratado entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la
República de Panamá sobre extradición; 2013-004884 sobre la aprobación del
Tratado de Extradición entre la República de Costa Rica y los Estados Unidos
Mexicanos; 2014-004665 atinente a la aprobación del Tratado de Extradición
entre la República de Costa Rica y la República del Perú; 2015-018812
relacionada con la aprobación del Tratado de Extradición entre la República de
Costa Rica y la República del Paraguay y 2018-016943 respecto de la aprobación
del Tratado de Extradición entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el
Gobierno de la República Italiana)”. (Resolución nro. 2022-021837 de las 9:30 horas del 16 de setiembre de
2022).
De lo expuesto se evidencia que la extradición es
un instrumento jurídico que se basa en la cooperación de los países, cuyo
propósito consiste en facilitar que las autoridades competentes puedan impartir
justicia, evitando así que las dificultades, generadas por las fronteras y
distancias, sirvan de aliciente a la actividad criminal y su impunidad.
La reforma propuesta pretende señalar de manera
expresa que la extradición de nacionales es solo posible en casos de tráfico
internacional de drogas o terrorismo:
“Artículo 32.- Ningún costarricense podrá ser
compelido a abandonar el territorio nacional, salvo que en casos de tráfico
internacional de drogas o terrorismo haya sido concedida la extradición por los
Tribunales de Justicia, con estricto apego a los derechos fundamentales y
garantías procesales reconocidos en esta Constitución, en los tratados
internacionales y en las leyes”.
A nivel internacional existen tratados con
disposiciones particulares para regular la extradición en casos de tráfico
internacional de drogas y terrorismo. Entre ellos: el numeral 6 de la
Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes
y Sustancias Sicotrópicas (ley nro. 7198 del 25/9/1990); ordinal 12 Convenio
Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo (ley nro.
8257 del 2/5/2002), precepto 36 de la Convención Única de 1961 sobre
Estupefacientes (ley nro. 4544 del 18/03/1970), artículo 22 del Convenio sobre
Sustancias Sicotrópicas (ley nro. 4990 del 10/06/1972), numeral 8 del Convenio
Internacional para la Represión de los Atentados Terroristas Cometidos con
Bombas (ley nro. 8080 del 14/02/2001).
Todos esos instrumentos internacionales pretenden
luchar en contra de delitos graves y demuestran la necesidad de incluir la
extradición como una herramienta para la cooperación entre países que facilite
tal lucha.
VIII.- Ahora bien,
concerniente al proyecto de reforma constitucional en sí, la Sala destaca que
se circunscribe en el esfuerzo internacional por evitar la impunidad en
crímenes internacionales, posibilitando la cooperación de Costa Rica con otros
países mediante la extradición de sus nacionales. El proyecto reconoce las
condiciones internacionales actuales, propiciadas por la globalización, y el
subsecuente desarrollo de los grupos delictivos a nivel transfronterizo. Tales
consideraciones sobresalen en su exposición de motivos:
“Las fronteras, que son una debilidad para
nuestros países, se convierten en un bastión de la operatividad de la
delincuencia organizada. Su conciencia, desgraciadamente muy a menudo
justificada, de que, cruzada la frontera la persecución termina y sus expectativas
de impunidad se incrementan, constituyendo una dura realidad para nuestras
autoridades.
Uno de los aspectos en
que la mayoría de las constituciones políticas coinciden y se observa como un
arcaísmo que obstaculiza la coordinación internacional para el combate del
crimen organizado, es la prohibición de aplicar el proceso de extradición a nacionales.
(…)
Ante la dinámica de
crecimiento de la criminalidad organizada transnacional, muchos países que han
sufrido el impacto y las consecuencias de este fenómeno nefasto,
han optado por permitir la extradición de nacionales, como medida eficaz para
no propiciar la impunidad y coadyuvar en la solución de un fenómeno criminal
transnacional con una solución también transnacional.
Se ha ido
desarrollando paulatinamente en la conciencia de la comunidad internacional que
el abordaje interno de los problemas del crimen organizado, dada su naturaleza
transnacional, indefectiblemente será parcial e insuficiente.
La ubicación
geográfica de Costa Rica en la región centroamericana es estratégica para las
organizaciones delictivas vinculadas a los delitos de tráfico internacional de
drogas y terrorismo y un incentivo para que los nacionales que se vinculan con
estos grupos criminales, se mantengan dentro del territorio nacional, por lo
que se debe contemplar que se habilite la extradición de nacionales”.
IX.- Recapitulación.
Hasta el momento, el análisis de la Sala ha concluido que sí es posible que el
Constituyente derivado efectúe una labor tendente a delimitar, definir y
balancear los derechos fundamentales que se describen en la Constitución
Política, sin que ello se considere una reducción o eliminación de estos.
Atinente a la extradición, se constató que tal hermenéutica jurisprudencial ha
sido incluida por este Sala dentro del ámbito de aplicación del ordinal 32
constitucional, por lo que el Constituyente derivado puede delimitar esa norma
con miras a esclarecer los contornos de la extradición de nacionales. En ese
sentido, se verificaron precedentes de esta Sala, mediante los cuales se ha
clarificado que el mencionado ordinal no es absoluto, sino que debe reconocer
excepciones, tales como aquellas derivadas del Estatuto de Roma y la Convenio
de La Haya sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de
menores. La reforma propuesta trata el tema del terrorismo y el tráfico
internacional de drogas como excepciones al precepto 32 de cita. Tal
posibilidad se ve respaldada por varios tratados internacionales, suscritos por
Costa Rica, que contemplan la extradición como un mecanismo de cooperación para
la lucha contra tales flagelos de la sociedad. La exposición de motivos de la
proposición de reforma constitucional explicita que su finalidad es que Costa
Rica se una a tales esfuerzos mediante la extradición de sus nacionales.
X.- Equilibrio de
intereses. La Sala determina que la propuesta legislativa busca trabar un
equilibrio entre distintos intereses. De un lado, el interés del ciudadano en
permanecer en el territorio nacional sin ser perturbado. De otro, el interés de
las víctimas, la sociedad o los gobiernos por llevar a los tribunales de
justicia a una persona sospechosa de haber cometido un delito. Ambos intereses
son reconocidos en nuestra Constitución Política.
La idea de encontrar un equilibrio implica
necesariamente, que debe existir un balance entre ambos extremos. Tal como se
indicó, no se trata de la reducción o eliminación de un interés en beneficio de
otro, sino de la conjugación sistémica de ambos.
En lo referido al segundo de esos extremos ‑las
víctimas, la sociedad y los gobiernos‑, su interés se ve atendido por la
posibilidad de que el imputado sea sometido prontamente a los tribunales de
justicia. Es insoslayable que la pretensión de impartir justicia pronta y
cumplida puede verse truncada por barreras procesales, surgidas a causa de las
fronteras nacionales. Así, verbigracia, los problemas para incorporar
declaraciones de testigos, legalizar prueba documental, efectuar inspecciones
presenciales, etc., toda vez que tales elementos se encuentran en el país
requirente de extradición. En situaciones semejantes, la entrega del imputado
mediante extradición facilita la prosecución del proceso y el acceso a la
justicia.
En cuanto al interés del ciudadano nacional, la
Sala encuentra límites en la interpretación del canon 32, cuyo irrespeto sí
podría significar el vaciamiento de la garantía ahí estatuida. Esa norma
significa que el imputado, que sea juzgado en suelo nacional, gozará de un
sistema basado en el respeto al Estado de Derecho (división de Poderes,
independencia judicial, etc.) y las garantías procesales del país (principio de
legalidad, derecho de defensa, etc.). Ergo, el desconocimiento de tales
garantías sí podría ir en detrimento de la protección que brinda ese numeral.
En el caso concreto, la propuesta de reforma
incluye, de manera atinada, una cláusula de protección de los derechos de la
persona (“…haya sido concedida la extradición por los Tribunales de
Justicia, con estricto apego a los derechos fundamentales y garantías
procesales reconocidos en esta Constitución, en los tratados internacionales y
en las leyes”).
Tal protección presupone un examen casuístico por
parte de los tribunales de justicia, de manera que se le garantice al imputado
que sus derechos serán respetados en el país requirente. En este punto entran
en juego principios propios del proceso de extradición (verbigracia, doble
incriminación, prohibición de aplicación de pena de muerte o cadena perpetua,
etc.) y de valoración del Estado requirente, que debe ser un Estado de Derecho,
comprometido con el resguardo de tales principios. En ese sentido, la protección
del ordinal 31 constitucional (no concesión de la extradición cuando se
determine que es una persecución por razones políticas) se extiende al
nacional. Un costarricense no podría ser extraditado a un país que no ofrezca
las garantías propias de un Estado de Derecho.
En conjunto con estas valoraciones, propias de un
proceso de optimización de derechos, prevalece la imposibilidad de trastocar el
núcleo esencial de un derecho (Kernbereich)
mediante una reforma constitucional.
En conclusión, la reforma propuesta se enmarca en
las potestades del Constituyente derivado de delimitar y equilibrar los
derechos constitucionales. Su contenido se encuentra en armonía con el derecho
público internacional, que incluye la extradición como instrumento de
cooperación entre los países con el propósito de prevalecer en la lucha contra
el narcotráfico y el terrorismo.
XI.- COROLARIO. En cuanto al
procedimiento y el fondo, este Tribunal Constitucional concluye que la
proposición de reforma constitucional carece de vicios de constitucionalidad.
XII.- NOTA SEPARADA
DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ.
Soy de la tesis que cuando se trata de una reforma
parcial a la constitución que se consulta preceptivamente a la Sala
Constitucional, la competencia del tribunal se limita a determinar si hay o no
vicios de procedimiento, sea si se ha observado por parte del Parlamento el
principio de rigidez constitucional, de ahí que es improcedente referirse al
fondo de la reforma que se plantea.
Ahora bien, cuando se trata de derechos fundamentales -proposiciones de
los cuales se deriva un derecho subjetivo a favor de la persona oponible frente
al Estado y terceros-, es necesario determinar si el Parlamento es competente
para efectuar la reforma parcial, pues por esta vía no puede afectar el
contenido esencial, el núcleo duro, del derecho fundamental. De ahí la necesidad
de hacer este análisis, no porque me esté refiriendo al fondo de la cuestión,
sino a un tema de competencia.
Comparto, al igual que mis colegas, que el poder
reformador tiene un límite material en relación con el régimen jurídico de los
derechos fundamentales; sin embargo, tengo que realizar, en este tema, un
matiz.
Es lógico suponer que después de los horrores de la
Segunda Guerra Mundial algunos Estados
europeos, en especial Alemania y, más recientemente España después de haber
vivido en un régimen autoritario por un
largo período, en sus constituciones, reforzaran el régimen jurídico de los
derechos fundamentales frente al ejercicio del poder constituyente por parte de
los Parlamentos, estableciendo prohibiciones (inciso 3 del artículo 79) o
limitaciones (artículo 168), en el caso del segundo una mayor jerarquía y
salvaguarda en cuanto al procedimiento de reforma.
A diferencia de la experiencia de Europa, la Nación
costarricense no ha sufrido situaciones traumáticas como las señaladas en su
devenir histórico, salvo el pequeño interregno de 1917-1919, por lo que la
desconfianza hacia el Legislativo, cuando del ejercicio de potestad
constituyente se trata, no tiene justificación histórica en nuestro medio.
Por otra parte, una postura en el sentido de que
está vedada a la Asamblea Legislativa, actuando como poder reformador, la reducción del régimen de los derechos
fundamentales, crea un inmovilismo jurídico que podría deslegitimar la Carta
Fundamental, toda vez que cualquier reducción del régimen de un
derecho fundamental necesariamente requería la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, tarea que
no ha sido nada fácil para los
costarricenses, ya que, como lo demuestra la Historia, por lo general, nuestras
Cartas Fundamentales ha sido el producto o resultado del rompimiento del
orden constitucional.
Por estas razones, me inclino por una posición
diferente. El poder reformador, efectivamente, tiene un límite material frente
al régimen de los derechos fundamentales, pero únicamente cuando se afecta su
contenido esencial, en los demás supuestos, la Asamblea Legislativa sí tiene
competencia para reducir su régimen. Si no fue así, a manera de ejemplo, la
reforma que se introdujo al numeral 24 constitucional, mediante Ley n. 7607 de
29 de mayo de 1996, sería inconstitucional por un vicio de competencia –en el
sujeto-.
En el caso en estudio, tal y como se explica
ampliamente en la opinión consultiva, la reducción del derecho fundamental -el
compeler a abandonar el país- está sustentada en una justificación objetiva y
razonable – deberes que se derivan de compromisos internacionales del Estado
costarricense y en las garantías del debido proceso a favor del costarricense
extraditable-, de ahí que la Asamblea Legislativa actúa conforme al derecho de
la constitución -valores, principios y normas-.
XIII.- DOCUMENTACIÓN
APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en
papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de
carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido
por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo
máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta
sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea
retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el “Reglamento sobre
Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, aprobado por la Corte Plena en
Sesión nro. 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI, y publicado en el
Boletín Judicial nro. 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo
aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión nro. 43-12
celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por Tanto
Se evacua la consulta formulada en el sentido de
que el proyecto de reforma constitucional denominado “REFORMA AL ARTÍCULO 32 DE
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA PARA PERMITIR LA
EXTRADICIÓN DE NACIONALES”, que se tramita en el expediente legislativo nro.
23.701, no contiene vicios de procedimiento o de fondo. El magistrado Castillo
Víquez y la magistrada Garro Vargas consignan notas por separado. Notifíquese
al Directorio de la Asamblea Legislativa.
Magistrados
Fernando Castillo V., Presidente / Paul Rueda L. /
Luis Fdo. Salazar A. / Jorge Araya G. / Anamari Garro V. / Ingrid Hess H. /
Alexandra Alvarado P.
Exp: 24-022734-0007-CO
Res.
n.°2024-026373
NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO
VARGAS
Respetuosa de la tesis de la mayoría de la Sala, he estimado necesario
consignar una nota con el propósito de dejar mejor perfilada mi postura y
precisar algunos elementos de la opinión consultiva rendida por esta Sala.
En el caso que se nos somete a valoración, se aprecia que el
constituyente derivado pretende normar expresamente en nuestra propia
Constitución lo que en esencia ya se ha admitido en la jurisprudencia de esta
Sala. Lo anterior, en el sentido de que el art. 32 de la Constitución Política
consagra una garantía limitada, no absoluta y que, más bien, sus alcances han
de determinarse teniendo en cuenta lo que es razonable y proporcionado en
atención a los fines respecto de los que dicha garantía está orientada (ver la
opinión consultiva n.°2000-09685 sobre el proyecto de ley de aprobación del “Estatuto de Roma de la
Corte Penal Internacional”; la n.°2008-18210 sobre el proyecto de “Aprobación de la Convención sobre la
imprescriptibilidad de los crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa
Humanidad”). En este caso, la reforma pretende hacer posible que el país
coadyuve y coopere en la persecución de algunos de los hechos delictivos más
graves y lesivos para la convivencia humana, bajo el estricto resguardo de las
garantías del debido proceso y el derecho de defensa de la persona que está
siendo investigada. Esto debe ser celosamente resguardado por las autoridades
competentes en la materia, según la aplicación de las normas constitucionales,
internacionales y legales que regulan este tipo de procedimientos.
Por otro lado, si bien participé del recurso de hábeas corpus resuelto
mediante la sentencia n.°2021-009579, considero que cabe explicar que ‒en lo relativo al supuesto
“nuevo orden internacional de protección de derechos” y el art. 48 de la
Constitución Política‒ no se trata de cualquier instrumento
internacional, sino que se refiere a aquellos del Derecho Internacional de
Derechos Humanos debidamente incorporados a nuestro ordenamiento jurídico y que
sean compatibles con la Constitución Política. Precisamente eso, entre otros
motivos, sustenta la existencia de la figura de la consulta preceptiva de
control de constitucionalidad tratándose de instrumentos internacionales que
pretenden ser aprobados por el Estado costarricense.
Finalmente, estimo que es un tanto impreciso afirmar que el derecho a la
vida “encuentra sus excepciones, por ejemplo, en el derecho ajeno a la legítima
defensa o las actuaciones generadas por un estado de necesidad”, tal como lo
hace esta resolución. Esas figuras no legitiman que se viole por sí mismo el
derecho a la vida de alguien más, sino que se trata de causas de justificación,
en el entendido de que los actos realizados bajo legítima defensa o estado de
necesidad –respetando con todo rigor las condiciones para que estas lo sean– no
son antijurídicos.
En virtud de lo dicho, coincido con los razonamientos de la mayoría con
las precisiones que acá he expuesto.
Anamari Garro V.