Sobre la reciente jurisprudencia
medioambiental del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos.
Jaime Rodríguez-Arana*
Resumen:
Tanto el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos han emitido
importantes criterios jurisprudenciales en aras de la salvaguarda del medio
ambiente. En este artículo se exponen sus avances jurisprudenciales más recientes.
Palabras
clave:
Tribunal de Justicia de la Unión
Europea. Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Jurisprudencia. Salvaguarda del
medio ambiente.
Abstract:
Both the Court of Justice of the European
Union and the European Court of Human Rights have issued important
jurisprudential criteria in order to safeguard the environment. This article
presents its most recent jurisprudential advances.
Keywords:
Court of Justice
of the European Union. European Court of Human Rights. Jurisprudence. Safeguarding the environment.
SUMARIO: 1.-
Normativa aplicable. 2.- Derecho de la Unión Europa en la jurisprudencia
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. 3.- Reciente jurisprudencia
del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) 4.- Reciente
jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH)
1.- Normativa aplicable.
Conforme a lo dispuesto en los artículos 11 y 191 a 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea[1], la Unión Europea es competente para
actuar en todos los ámbitos de la política de medio ambiente, como la
contaminación del aire y el agua, la gestión de residuos y el cambio climático.
La política medioambiental europea se funda, como es bien sabido, en los principios
de cautela, prevención, corrección de la contaminación en su fuente, así como
en el principio de que «quien contamina paga», expresión de ese viejo y actual
principio de quien ocasiona un daño está obligado a repararlo.
Los programas de
acción plurianuales en materia de medio ambiente fijan el marco de las acciones
futuras en todos los ámbitos de la política de medio ambiente y se integran en
estrategias horizontales, siendo tenidas en cuenta en las negociaciones internacionales
en materia de medio ambiente.
La política de medio ambiente ha pasado a ocupar recientemente un
papel central en la elaboración de políticas de la Unión, y la Comisión ha puesto en marcha el Pacto Verde
Europeo (2019), el principal impulsor de su estrategia de crecimiento
económico.
El ámbito de actuación de esta política se ve limitado por el principio
de subsidiariedad y por el requisito de unanimidad en el Consejo en los
ámbitos de asuntos fiscales, ordenación territorial, utilización del suelo,
gestión cuantitativa de los recursos hídricos, elección de fuentes de energía y
estructura del abastecimiento energético. Una síntesis de la normativa europea sobre medio ambiente puede
consultarse en EUR-Lex[2].
En relación con el Convenio para la Protección de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales[3],
el reconocimiento de un derecho a la calidad de vida ambiental es fruto de la
labor jurisprudencial del Tribunal Europeo de Derechos Humanos mediante la
interpretación “dinámica” o “evolutiva” del artículo 8.1 del Convenio, cuya
aplicación ha determinado el reconocimiento de obligaciones protectoras
relacionadas con la contaminación ambiental.
A favor de esta interpretación ha jugado un importante papel la
amplitud del concepto de “vida privada”, que se ha interpretado como el
derecho “a desarrollar una vida privada normal” mediante el reconocimiento
jurisprudencial de un derecho a la calidad de vida ambiental.
En efecto, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos iniciada con los casos Powell y Rayner c. Reino Unido, de
21 de febrero de 1990, y, sobre todo, López Ostra c. España, de 9
de diciembre de 1994, declara que los atentados contra el medio ambiente
pueden llegar a afectar al artículo 8 del convenio, al “bienestar de una persona y privarla del disfrute de su domicilio, perjudicando
su vida privada y familiar, sin, por ello, poner en grave peligro la salud de
la interesada”; protegiendo como nuevo bien jurídico la calidad de vida
ambiental.
En este sentido, el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos lo ha aplicado cuando
la salvaguarda del medio ambiente se encuentra estrechamente vinculada a la
protección de un derecho fundamental recogido en el Convenio, como
es el caso del derecho al respeto de la vida privada y familiar y el domicilio.
Igualmente, en supuestos en los que, en aras de la
salvaguarda del medio ambiente, se legitima una injerencia en alguno de los
derechos fundamentales del Convenio, en particular, el derecho a la
propiedad privada.
Los últimos avances jurisprudenciales siguen esta
línea, teniendo en cuenta que la protección del medio ambiente es siempre
indirecta y sólo es tenida en cuenta en la medida que afecte directamente los
derechos subjetivos protegidos por el Convenio Europeo. Como es sabido,
reconociéndose una necesidad creciente de darle una mayor cabida al medio
ambiente en este sistema de salvaguarda de derechos humanos.
Esta sensibilidad del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha
conducido a la publicación de la Guía sobre la Jurisprudencia del Convenio
Europeo de Derechos Humanos en Medioambiente[4],
actualizada al 31 de agosto de 2021, esencial para profundizar en el estudio de la jurisprudencia
revisada en esta nota.
En efecto, el 27 de
septiembre de 2022 mediante la Recomendación sobre derechos humanos y protección del medioambiente[5], el Consejo de Europa reclama a sus cuarenta y seis Estados
miembros que consideren reconocer, a nivel nacional, el derecho a un
medioambiente limpio, sano y sostenible como un derecho humano.
2.- Derecho de la Unión Europa en la
jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Tribunal de Justicia
de la Unión Europea son instituciones jurídica y competencialmente
diferentes, como el Consejo de Europa y la Unión Europea. No obstante, la jurisprudencia
del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en los últimos años ha acogido y
hecho propios, en ciertos casos, conceptos jurisprudenciales del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos (por ejemplo, los criterios de independencia
judicial del TEDH se han aplicado de forma expresa por el Tribunal de Justicia
de la Unión Europea al caso de Polonia).
Además, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha tenido en
cuenta la normativa de la Unión Europea –y las funciones del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea–. Efectivamente, en marzo de 2022 el TEDH dedicó una de sus
habituales y utilísimas «guías» orientativas sobre jurisprudencia temática a un tema hasta ahora no recogido en
ninguna «guía»: «Droit de l’UE dans la jurisprudence de la CEDH»[6]
La introducción de esta guía explica que 27 Estados parte de la
Convención son también miembros de la Unión Europea y han transferido a ésta
determinadas competencias, que la Unión Europea como tal no es parte de la
Convención y que en ocasiones ante el TEDH se plantean solicitudes que
cuestionan directa o indirectamente medidas de la Unión Europea o medidas nacionales dictadas en
aplicación del Derecho de la Unión. El papel del TEDH es determinar si los
efectos de las decisiones en un caso específico son compatibles con la
Convención.
La «guía» incluye un
capítulo III sobre la larga lista de casos en los que la jurisprudencia del
TEDH ha incluido referencias al Derecho UE; entre otras materias, la protección
del medio ambiente. Y para ello se tiene en cuenta, por ejemplo, el llamado
«principio de presunción de protección equivalente», que se aplica con determinados requisitos que resume la guía en
parágrafos 17 y siguientes, partiendo de que la protección de los derechos
humanos es un «pilar» de la Unión Europea y que se presume que la Unión Europea ofrece
protección equivalente a la de la Convención.
En este sentido, se
debe resaltar la obligación de motivar la negativa a
plantear una cuestión prejudicial por un tribunal nacional, en relación con el
artículo 6 de la Convención, derecho al acceso a los tribunales. La
Convención no garantiza que se conceda por un tribunal nacional el
planteamiento de una cuestión prejudicial ante el TJUE, pero sí que se motive
la denegación, con determinados requisitos y de manera no formularia, en
función de las circunstancias concretas y si la cuestión prejudicial hubiera
tenido impacto en el litigio.
3.- Reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea (TJUE).[7]
Entre la jurisprudencia más reciente del Tribunal de Justicia de
la Unión Europea podemos destacar como más relevante la referida a la delimitación
del derecho de acceso a la información y a la Justicia en materia de medio
ambiente, con una interpretación restrictiva del concepto de “público
interesado” o el recordatorio de que las excepciones al acceso han de ser
siempre restringidas; una interpretación amplia y proteccionista de los
“lugares de reproducción y descanso” de la Directiva sobre los hábitats
y la aplicación del principio de cautela para aplicar una protección
rigurosa de las especies; o sobre la imposición de las energías renovables al
gravar su producción de la misma forma que el resto.
En este sentido, podemos reseñar la reciente sentencia del 25
mayo de este año 2023[8], sobre cuestión prejudicial de interpretación en relación con la Directiva 2011/92,
de evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y
privados sobre el medio ambiente (arts. 4; 2; 11; y anexo III).
En este caso, el juez remitente quería saber, en síntesis, si en
el caso de que un Estado haya optado por supeditar la procedencia de la
evaluación del impacto ambiental de los proyectos a umbrales o criterios de
sujeción debe exigirse, además, un estudio individualizado en los casos en que,
pese a incumplirse aquéllos, el Proyecto puede tener efectos ambientales
significativos.
El Tribunal de
Justicia, tras analizar las previsiones de la Directiva 2001/42 a la luz de su
jurisprudencia consolidada, considera incompatible con la misma una normativa
interna que solo prevea, como criterio determinante de la necesidad de someter
un Proyecto de urbanización a evaluación ambiental previa, el cumplimiento de
umbrales como los previstos en Austria. En la misma línea, la sentencia
entiende que en caso de que deba realizarse un análisis casuístico de la
posibilidad de que un proyecto tenga efectos ambientales significativos deben
tenerse en cuenta todos los criterios del anexo III de dicha Directiva.
Según el Tribunal, de otra parte, la decisión sobre el sometimiento a
evaluación ambiental del Proyecto tras el estudio casuístico previsto en la
Directiva puede corresponder a un órgano jurisdiccional siempre que el «público interesado» pueda impugnar la legalidad de dicha decisión.
Por último, la
Sentencia establece que no cabe conceder licencias de obras para proyectos
individuales inscritos en el marco de proyectos de urbanización más amplios
antes de realizar la preceptiva evaluación de impacto ambiental o durante esta,
o antes de que finalice un estudio caso por caso de los efectos ambientales
para determinar si tal evaluación es necesaria.
El 20 de abril de este año 2023[9] fue dictada la
Sentencia sobre cuestión prejudicial de interpretación, sobre la Directiva 2009/28/UE, de
fomento de las energías renovables (art. 16.2, letra c); cuestión a la
volveremos más adelante.
El Tribunal remitente quería saber si la Directiva limita el
acceso prioritario a la red eléctrica a las instalaciones que generan
electricidad utilizando solo fuentes de energía renovables; o, también se
proyecta sobre las que utilizan, además, fuentes convencionales; y, si dicho
acceso prioritario, en el caso de una instalación que utiliza ambos tipos de
fuentes (renovables y convencionales) se proyecta solo sobre la electricidad
generada a partir de fuentes renovables; y, en caso, afirmativo, las modalidades
de aplicación.
El Tribunal, tras analizar las previsiones de la Directiva,
concluye que la prioridad de acceso a la red eléctrica se proyecta sobre las
instalaciones que generan electricidad a partir de fuentes de energía tanto
renovables como convencionales, aunque establece, en segundo lugar, que sólo la
electricidad verde debe disfrutar de tal prioridad. En este sentido, los Estados
deben establecer los criterios determinantes del orden de acceso de las
instalaciones a la red según la cuota de fuentes renovables que utilicen.
Igualmente, el 9 de marzo de este 2023[10],
en sentencia del Tribunal
en cuestión prejudicial de interpretación, en relación con las Directivas 2010/75/UE, de emisiones
industriales (arts. 15.4 y 18); y, 2008/50/UE, relativa a la calidad del aire
ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (arts. 13 y 23), señala que las excepciones
puntuales concedidas en los permisos al cumplimiento de los valores límite de
emisión asociados a las mejores técnicas disponibles deben tener en cuenta las
normas de calidad ambiental y no pueden concederse si en la zona se vulneran
dichas normas. La concesión de dichas excepciones debe considerar la contaminación de la zona
y denegarse si puede superar las previsiones de calidad del aire de la
Directiva 2008/50 o de los planes adoptados para cumplirlas.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha condenado a
diversos Estados miembros por diversos incumplimientos como, por ejemplo, de la
Directiva de tratamiento de las aguas residuales. En este sentido, el
Tribunal de Justicia de la Unión Europea se ha caracterizado por garantizar la
adecuada interpretación de las normas, así como su aplicación homogénea en
todos los Estados miembros, además de supervisar su cumplimento.
Por un lado, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea debe
garantizar la adecuada interpretación de las normas, así como su aplicación homogénea
en todos los Estados miembros. Esta función es muy relevante, máxime si se
considera que los objetivos de protección deben establecerse de forma similar
en todos los Estados miembros y, en coherencia, las medidas para lograr su
consecución serán también similares. Por otro lado, el Tribunal debe supervisar
el cumplimento por parte de todos los Estados miembros de las normas
establecidas para el interés general.
La gran mayoría de
los pronunciamientos del Tribunal de Justicia son resultado del planteamiento
de peticiones de decisión prejudicial por los órganos jurisdiccionales
nacionales sobre la validez o interpretación de los actos adoptados por las
instituciones, órganos u organismos de la Unión y la adecuación de su
ordenamiento jurídico interno a las previsiones de la normativa europea,
conforme a lo dispuesto en el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea.
Junto a ellas, el Tribunal de Justicia resuelve procedimientos de
infracción incoados por la Comisión al estimar que determinados Estados
miembros habían incumplido con las obligaciones derivadas de los Tratados,
haber emitido un dictamen motivado al respecto y ofrecerles la posibilidad de
presentar sus observaciones. El recurso al Tribunal, tal y como se establece en
el artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea es la última vía, aplicable cuando esos Estados no se atengan al dictamen en el
plazo previsto por la Comisión.
Así, una de las condenas ha recaído sobre el Reino de España por
incumplimiento de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de
actuación en el ámbito de la política de aguas.
En la sentencia del C-125/20, Comisión / España, 22 de
diciembre de 2022, se revisa la aplicación de la Directiva
2008/50/CE, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia
en Europa, en relación con su anexo XI sobre valores límite para la protección
de la salud humana y su anexo XV sobre información, que debe incluirse en los
planes de calidad del aire locales, regionales o nacionales de mejora de la
calidad del aire ambiente.
Resuelve el recurso de la Comisión Europea contra España por
incumplimiento de las obligaciones sobre valores límite fijados para el dióxido de nitrógeno (NO2) en las áreas de
Madrid y Barcelona. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea constata que,
entre 2010 y 2018, tanto las áreas de Madrid como Barcelona superaron, de forma
sistemática y continuada, los valores límite marcados de NO2, y que,
con arreglo a la Directiva 2008/50, España no había ejecutado medidas adecuadas
y eficaces para que el período de superación de los valores límite fijados para
el NO2 por la Directiva fuera “lo más breve posible”.
La decisión explica que el artículo 23 de la
Directiva 2008/50 establece una relación directa entre, por una parte, la
superación de los valores límite fijados para el NO2 (artículo 13.1
de la Directiva, en relación con su anexo XI) y, por otra parte, la elaboración
de planes de calidad del aire, que deben ser adoptados sobre la base del
equilibrio entre el objeto de reducción del riesgo y los diferentes intereses
públicos y privados en juego. Así, si bien los Estados miembros disponen de
cierto margen de apreciación para determinar las medidas que han de adoptarse,
estas deben, en cualquier caso, permitir que el período de superación de los
valores límite fijados para el contaminante en cuestión sea lo más breve
posible.
El Tribunal de Justicia señala que, a fecha de que expirara el
plazo (16 de abril de 2017) para adoptar los planes a los que obligaba la
Directiva, España no había puesto en marcha ningún plan de calidad del aire, si
bien matiza que el Plan de actuación para la mejora de la calidad del aire en
las zonas de protección especial del ambiente atmosférico del área de Barcelona estaba en vigor. El tribunal observa que la
exigencia de la Directiva 2008/50 es más estricta que la que se aplicaba
durante la vigencia de la Directiva 96/62, la cual se limitaba a imponer a los
Estados miembros la obligación de adoptar, en un plazo razonable, medidas
destinadas a conformar la calidad del aire a los valores límite fijados para
los contaminantes de que se tratasen. Seguidamente añade que algunas de las
medidas previstas con posterioridad por las autoridades españolas no son lo
suficientemente concretas, ya que aluden simplemente al refuerzo del transporte
público, la promoción de vehículos limpios y sostenibles, la promoción de la
red de recarga eléctrica, medidas fiscales o incluso la promoción de los
desplazamientos a pie y en bicicleta para la movilidad diaria. Ante la
alegación de los Estados sobre el reto socioeconómico que supone mantenerse
dentro de los límites, el tribunal repite que las dificultades estructurales
vinculadas al reto socioeconómico y presupuestario no revisten, en sí mismas,
carácter excepcional, y no excluyen la posibilidad de establecer plazos más breves.
Esta condena contra España por el incumplimiento de la directiva
de calidad del aire se suma a las previamente dictadas por el Tribunal de
Justicia contra Alemania, Italia y Francia (véase: C-635/18, Comisión / Alemania, 3 de junio de 2021; C-573/19, Comisión / Italia, 12
de mayo de 2022; C-636/18, Comisión / Francia, 24 de octubre de 2019).
Como vemos, se han resuelto procedimientos de infracción sobre la
aplicación de la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de
21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (en adelante, Directiva de calidad del aire).
Además, el Tribunal de Justicia resuelve recursos de casación interpuestos con
arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea y recursos de anulación con fundamento en el artículo 263 del TFUE.
Por otra parte, la sentencia del C-525/20,
Association France Nature Environnement c. Premier Ministre y Ministre de la
Transition écologique et solidaire, 5 de mayo de 2022, que revisa la aplicación del
artículo 4 de la Directiva 2000/60/CE por la que se establece un marco
comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas en relación con normativa nacional que prevé que, para apreciar la compatibilidad de los programas y decisiones
administrativas adoptados en el ámbito de la política de aguas para prevenir el
deterioro de la calidad de las aguas, “no se tendrán en cuenta las
repercusiones temporales de corta duración y sin consecuencias a largo plazo”.
En principio, el art.
4.1.a), inciso i) de la Directiva 2000/60 obliga a los Estados miembros a
aplicar las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas
las masas de agua superficial, sin perjuicio de las excepciones que se permiten
en los apartados 6 a 8 de ese mismo artículo. Se trata de una obligación
vinculante que afecta a los concretos proyectos que se lleven a cabo. La
obligación de prevenir el deterioro es vinculante en cada una de las etapas de
aplicación de la Directiva 2000/60 y es aplicable a cualquier tipo y estado de
masa de agua superficial para el que se adopte un plan hidrológico. Cuando un
proyecto pueda deteriorar el estado de una masa de agua o comprometer el logro
de un buen estado, se debe denegar la autorización salvo que el proyecto se
pueda escoger a alguna excepción de las contempladas en el art. 4.7 de la
Directiva.
El concepto de “deterioro del estado” de una masa de agua
superficial no se define en la Directiva. El Tribunal de Justicia ha
dictaminado que se debe considerar que existe deterioro cuando el estado de al
menos uno de los indicadores de calidad del anexo V de la Directiva descienda a
la clase inferior, aun cuando la masa de agua en su conjunto no pase a una
clase inferior. Si el indicador afectado ya se encuentra en la clase más baja,
cualquier descenso que experimente supondrá también un deterioro del estado de
la masa de agua.
La disposición nacional controvertida permite la autorización de
proyectos que tengan solamente repercusiones temporales en el estado de una
masa de agua superficial, sin que sea necesario comprobar el cumplimiento de
los requisitos exigidos para acogerse a una de las excepciones contempladas en
el art. 4.7 de la Directiva. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea señala
que, de acuerdo con el art. 4.1, los Estados no están necesariamente obligados
a tener en cuenta repercusiones sobre el estado de la masa de agua que apenas
tengan incidencia ni impliquen su deterioro. Sin embargo, la situación es
distinta cuando se produce un deterioro, aunque sea de carácter temporal. El
art. 4.1, en relación con el 4.6, implica la obligación de prevenir deterioros
temporales del estado de las masas de agua. Además, el art. 1.a) fija como
objetivo de la directiva la protección de las aguas frente a “todo”
deterioro adicional. La obligación de prevenir el deterioro es autónoma, y no
solamente un instrumento al servicio de la obligación de mejora del estado de
las masas de agua.
Los apartados 6 y 7
del art. 4 solo autorizan el deterioro de una masa de agua en condiciones muy
estrictas. El umbral a partir del cual se declara el incumplimiento de la
obligación de prevenir el deterioro debe ser lo más bajo posible. En
definitiva, la Directiva y el art. 192 TFUE, del que trae causa, quieren que se
evite todo deterioro del estado de una masa de agua, aunque sea temporal. Un
proyecto que cause este tipo de deterioro solo se podrá autorizar si cumple con
los requisitos que impone el art. 4.7 de la Directiva.
La sentencia del C-300/20, Bund Naturschutz in Bayern contra
Landkreis Rosenheim, 22 de febrero de 2022, revisa la aplicación del artículo 3,
apartados 2, letra a), y 4, de la Directiva 2001/42/CE relativa a la evaluación
de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente en
relación con una ordenanza relativa a un área de protección paisajística, que
redujo el área protegida, realizada sin evaluación de impacto ambiental previa
y sin un examen para determinar si la ordenanza podía tener efectos
medioambientales significativos.
El Tribunal de Justicia determina que una ordenanza como la del
litigio principal, que establece prohibiciones generales y somete actividades a
autorización, sí se puede calificar como “plan o programa” en el sentido
del art. 2.a) de la Directiva 2001/42, aunque se trate de una normativa de
carácter general y abstracto, con prescripciones para un número indeterminado
de situaciones. Precisamente el grado de abstracción y la persecución de un
objetivo de transformación de una zona geográfica ilustran la dimensión
programática y planificadora de un instrumento de ese carácter.
Teniendo en cuenta el
objetivo de la Directiva (garantizar un alto nivel de protección del medio
ambiente), las disposiciones que contienen definiciones de los actos a los que
se refiere, y que delimitan así su ámbito de aplicación, se deben interpretar en
sentido amplio. De acuerdo con el art. 3.2.a), se deben someter a evaluación de
impacto ambiental todos los planes y programas que se elaboren con respecto de
los sectores mencionados en la propia disposición y que, además, establezcan el
marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I
y II de la Directiva 2011/92.
Los sectores son: la agricultura, la silvicultura, la pesca, la
energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de
recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del
territorio urbano y rural o la utilización del suelo. Estos dos últimos
sectores no se limitan a la división del territorio en zonas y la definición de
actividades permitidas en cada una de ellas, sino que tienen un alcance más amplio. Un plan o programa se considerará incluido en el ámbito de aplicación
de la Directiva cuando se refiera o trate de uno de estos sectores. El hecho de
que el objetivo principal de un plan o programa sea la protección del medio
ambiente o el paisaje no excluye que trate o se refiera a alguno de los
sectores enumerados.
En cuanto al requisito de la autorización de proyectos, por “proyectos”
se entiende obras o intervenciones que modifiquen la realidad física del lugar,
tal y como se definen en el art. 1.2.a) de la Directiva 2011/92 y se especifica
en sus anexos I y II. Un “marco para la autorización en el futuro de
proyectos” supone un conjunto de criterios y condiciones para la
autorización y ejecución de uno o varios proyectos, en particular respecto a la
ubicación, las características, dimensiones y condiciones de funcionamiento,
que defina reglas y procedimientos de control aplicables.
Por tanto, para
considerarse incluido en el art. 3.2 de la Directiva 2001/42, un plan o
programa deberá establecer todos estos aspectos y si lo hace, deberá someterse
a evaluación de impacto ambiental. Pero si no establece normas suficientemente
detalladas sobre el contenido, la elaboración y la ejecución de proyectos
enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92, el plan o programa no
se considerará incluido en el art. 3.2.a) de la Directiva 2001/42 y no
precisará de evaluación de impacto ambiental. Tampoco se considerará incluido
en el artículo 3.4 de la misma Directiva, de manera que no estará sujeto a la
obligación de determinar si el plan o programa en cuestión puede tener efectos
medioambientales significativos.
Junto a un amplio número de resoluciones en relación a la
gestión y tratamiento de los residuos, hay que tener en cuenta las resoluciones
que se refieren a la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo
de 13 de octubre de 2003 por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de
emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica
la Directiva 96/61/CE del Consejo (en adelante Directiva de gases de efecto
invernadero o GEI).
Estas resoluciones aclaran determinados conceptos clave para su
aplicación, tales como la “potencia nominal” frente a la “potencia
efectiva” de una instalación si la restricción efectuada en la misma es
permanente y verificable; el alcance y relación de los términos “combustión”
y “combustible” con la regla de agregación; la definición de “instalación” y su “titular”
en relación a la actualización del permiso de emisión GEI, o el régimen de los gases de efecto
invernadero fluorados.
El Tribunal de
Justicia también ha revisado la aplicación del Convenio sobre el acceso a la
información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso
a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus (Dinamarca) el 25
de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la
Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005. Vinculada con ellas
se puede mencionar una sentencia sobre la aplicación del Reglamento (CE) n.° 1049/2001
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso
del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la
Comisión.
Mediante T-371/20 y T-554/20, Pollinis Francia / Comisión de 14
de septiembre de 2022, se revisó la aplicación del artículo 4.3 del Reglamento n.° 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento
Europeo, del Consejo y de la Comisión y, en concreto, dos decisiones de la
Comisión Europea para denegar el acceso a determinados documentos relativos al
documento de orientación de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria
(EFSA) sobre la evaluación de los riesgos de los productos fitosanitarios para
las abejas, adoptado en 2013, bajo el pretexto de la protección del proceso
decisorio y la privacidad.
Entre 2018 y 2020, la ONG francesa dedicada a combatir la
extinción de las abejas y otros insectos polinizadores, Pollinis, había
dirigido a la Comisión Europea repetidas solicitudes de acceso a documentos
referidos a las llamadas “pruebas de abejas”, protocolos científicos para evaluar
mejor la toxicidad de los pesticidas sobre los polinizadores antes de ponerlos
en el mercado. La Comisión Europea denegó el acceso a los documentos sobre la
base de la excepción para la protección de la privacidad y la integridad
individual y la excepción para la protección del proceso decisorio garantizados
bajo el artículo 4.1.b y 4.3 del Reglamento n.° 1049/2001.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea constata que la
excepción para la protección del proceso decisorio no es aplicable a los
documentos solicitados porque el proceso decisorio sobre estos documentos había
concluido al momento de la solicitud de información. La decisión observa que los documentos de
referencia de 2013 estaban en proceso de revisión a petición de la Comisión
Europea, pero que dicha revisión no constituía un proceso decisorio al carecer
de objeto. La falta de objeto del proceso decisorio se explica porque, al estar
la revisión en curso, era imposible establecer el contenido de cualquier
documento revisado, la posible forma de la adopción o el procedimiento a seguir
para ello.
Además, el Tribunal de la Unión Europea aclara su posición sobre
el hipotético caso de que en efecto existiera dicho proceso decisorio. Al
respecto, el mismo Tribunal declara que la legislación europea en materia de
acceso a los documentos no justifica que las instituciones de la Unión Europea
nieguen, por principio, el acceso a documentos sobre deliberaciones que
reflejen la posición individual expresada por los Estados miembros. La decisión
añade que lo anterior no obsta a las instituciones de la UE para que puedan
denegar el acceso a los documentos que recojan la posición individual de los
Estados miembros como parte de un proceso decisorio, en casos debidamente
justificados, donde la revelación pudiera perjudicar los intereses protegidos
por las excepciones del Reglamento n.° 1049/2001.
El Tribunal de
Justicia de la Unión Europea recuerda el derecho al acceso público de los
documentos institucionales garantizado por el Reglamento n.° 1049/2001 (así como por el artículo 42 de la Carta de
Derechos Fundamentales de la Unión Europea), que recoge el deseo de crear una
Unión donde las decisiones se adoptan de la manera más abierta y más cercana a
la ciudadanía que sea posible, y que ese derecho está vinculado a la naturaleza
democrática de las instituciones de la Unión Europea. Por ello, este derecho se
debe entender de la manera más amplia posible y cualquiera de las excepciones a
dicho derecho se deben interpretar y aplicar en sentido estricto.
Precisamente, en relación con el acceso a la justicia recordamos
que, por ejemplo, en el proceso contencioso-administrativo medioambiental
español, se resalta el problema en torno a la adopción de medidas cautelares
y los gastos que se exigen a modo de caución o garantía. Este depósito tiene el objetivo de hacer frente a
los posibles perjuicios derivados de la imposición de medidas cautelares; sin
embargo, en muchas ocasiones alcanza un coste muy alto, lo cual supone un gran
impedimento en el acceso a la justicia cautelar ambiental, pues las cantidades
son en muchas ocasiones inasumibles para entidades sin ánimo de lucro y
particulares.
En efecto, en España, el art. 133.1 de la Ley de la jurisdicción
contencioso administrativa establece que la cuantía deberá ser suficiente para
contrarrestar los perjuicios derivados de la medida cautelar, pero “en los últimos años se ha ido afianzando una corriente
jurisprudencial por la que se acuerdan medidas cautelares sin necesidad de
prestar caución, o imponiendo cauciones de importe meramente simbólico” (Estudio sobre acceso a la justicia
en materia medioambiental en cumplimiento de la decisión IV/9(F) de la reunión
de las partes del Convenio de Aarhus. Pgs. 22 a 25). Efectivamente, las Partes
del Convenio de Aarhus establecieron en su artículo 9.4 que los recursos en materia de medio
ambiente debían incluir la posibilidad de adoptar medidas cautelares (injunctive relief, en el texto original del Convenio en
inglés) suficientes y efectivas, que deben ser objetivas, equitativas y rápidas, sin que su coste sea prohibitivo.
Otro ámbito en el que se ha pronunciado el Alto Tribunal es el referido a la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992,
relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora
silvestres, evidenciando la interconexión existente entre las normas que
regulan el medio ambiente.
Por ello, en estos casos, el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea analiza diversas normas aplicables a un mismo supuesto, aplicando
sistemáticamente con la anterior, la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo
de 30 de noviembre de 2009 relativa a la conservación de las aves silvestres;
la Directiva marco de aguas mencionada anteriormente, y el Reglamento (CE) n.°
1120/2009 de la Comisión de 29 de octubre de 2009 que establece disposiciones
de aplicación del régimen de pago único previsto en el título III del Reglamento (CE)
núm. 73/2009 del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes
aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de
la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores
(en adelante, PAC).
En este ámbito, el Tribunal sigue con su estela tradicional de
interpretaciones proteccionistas vinculadas al principio de cautela y
orientadas a lograr una mejor protección del medio ambiente y recuerda, para
ello, resoluciones previamente emitidas en este sentido. Así sucede, por
ejemplo, con el carácter amplio otorgado a los “lugares de reproducción”,
los cuales incluyen las inmediaciones necesarias para que la especie se
reproduzca con éxito, una acepción dilatada del alcance temporal de la
protección de los lugares de reproducción e incluso los lugares que ya no están
ocupados, si existe una probabilidad suficientemente elevada de que la especie
retorne a ellos.
En la sentencia del C-873/19, Deutsche
Umwelthilfe eV / Bundesrepublik Deutschland, 8 de noviembre de 2022, que revisa la
aplicación del art. 9.3 del Convenio sobre Acceso a la Información, la
Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en
Materia de Medio Ambiente (acceso a la justicia), aplicable a la UE mediante
Reglamento (CE) n.° 1367/2006 y del Artículo 47.1
de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (derecho a la tutela
judicial efectiva y a un juez imparcial); así como el art. 5.2.a. del Reglamento
(CE) n.° 715/2007 sobre homologación de tipo de los
vehículos comerciales ligeros y sobre el acceso a la información relativa a la
reparación y el mantenimiento de los vehículos, se declaró que una asociación de defensa del medio
ambiente goza de legitimidad para impugnar una resolución administrativa por la
que se concede o se modifica una homologación que pudiera ser contraria al
Reglamento n.° 715/2007, en el caso de determinados vehículos
fabricados por Volkswagen AG con uso de un programa informático que reduce la
recirculación de los gases contaminantes en función de la temperatura exterior.
En esta sentencia, el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea aporta claridad sobre los derechos que tienen las asociaciones de
defensa del medio ambiente para plantear procedimientos legales ante tribunales
nacionales para recurrir posibles violaciones por el Estado del Derecho
medioambiental de la UE. El Tribunal europeo comienza por constatar que la
resolución objeto de conflicto forma parte del derecho medioambiental en el
sentido del Convenio de Aarhus. Para ello, establece que, aunque el Reglamento n.° 715/2007 fuera
adoptado bajo el fundamento de una provisión sobre el establecimiento y
funcionamiento del mercado interior (artículo 95 CE, actualmente artículo 114 TFUE), ello no
desvirtúa su objetivo medioambiental. El tribunal hace uso del documento
explicativo “Convenio de Aarhus, guía de aplicación”
publicado por la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa para
confirmar que el objeto del conflicto se integra dentro de la expresión “disposiciones
del derecho medioambiental nacional” del Convenio de Aarhus.
En lo que respecta a la legitimidad para plantear
recursos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea establece que, bajo los
criterios del artículo 9.3 del Convenio de Aarhus (acceso a la justicia), los
Estados, a través del Derecho interno, tienen la facultad de delimitar los
titulares del derecho de iniciar procedimientos administrativos o judiciales,
pero no así la facultad para determinar el objeto del recurso, que no es sino
la vulneración de las disposiciones del Derecho medioambiental nacional, tal y
como se contempla en el mencionado artículo 9.3 del Convenio de Aarhus. Por
ello, se deduce que los Estados miembros no pueden reducir el ámbito de
aplicación material del citado artículo 9.3, blindando a efectos de un recurso
determinadas categorías de disposiciones del Derecho medioambiental nacional.
Es más, el Tribunal aclara que, cuando un Estado
miembro establece normas de tipo procedimental internas para delimitar el grupo
de personas titulares con derecho a interponer un recurso en materia ambiental,
ese Estado miembro está aplicando el Derecho de la Unión (en el sentido del
artículo 51.1 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea), y,
por tanto, debe garantizar, en particular, el respeto del derecho a la tutela
judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta. Ante posibles dudas
sobre si se aplica o no el artículo 9.3 del Convenio de Aarhus, y partiendo de
la base de que la UE ha ratificado el Convenio de Aarhus, el tribunal se
declara a favor de su aplicación acogiéndose, por un lado, a que la primacía de
los acuerdos internacionales celebrados por la Unión exige dar al Derecho
nacional una interpretación conforme con las exigencias de tales acuerdos y,
por otro lado, que la tutela judicial efectiva está garantizada por el artículo
47 de la Carta.
De este modo, el Tribunal declara que las normas
procedimentales alemanas son contrarias al acceso a la justicia contemplado por
el Convenio de Aarhus, al negar a las asociaciones de defensa del medio
ambiente el ejercicio del derecho de recurso contra una resolución por la que
se concede o se modifica la homologación de tipo de los vehículos comerciales
ligeros. Asimismo, dichas normas suponen una limitación del derecho a la tutela
judicial efectiva garantizado por el artículo 47 de la Carta, sin que dicha
limitación esté justificada.
Sobre la calidad del aire, se han sentenciado condenas por no
haber adoptado en tiempo y con la eficacia necesaria los planes necesarios para
reducir la contaminación del aire, conforme a lo establecido en los artículos
13.1 y 23.1 de la Directiva. Así, por la superación sistemática y persistente de los valores límite de dióxido de nitrógeno (NO2)
en dieciséis zonas y aglomeraciones del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (C-664/18, ECLI:EU:C:2021:171, de 4 de
marzo de 2021) y en 26 zonas y aglomeraciones de la República Federal de
Alemania (C-635/18, ECLI:EU:C:2021:437, de 3 de junio de 2021); y de micro-partículas
PM10, en relación al NO2, en las regiones de Budapest y Pécs,
y en el valle del Sajó, en Hungría (C-637/18, ECLI:EU:C:2021:92, de 3
de febrero de 2021); y de no velar por que el periodo de superación sea lo
más breve posible, al no haber adoptado medidas adecuadas para garantizar el
cumplimiento de los valores límite fijados para el NO2 y PM10
en esas zonas.
Igualmente, se ha pronunciado el TJUE sobre el cumplimento de la Directiva
91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las
aguas residuales urbanas; condenando, por ejemplo, al Reino de Suecia y a la República Italiana. Asimismo, se ha pronunciado sobre la Directiva 2008/118/CE del Consejo, de 16 de diciembre
de 2008, relativa al régimen general de los impuestos especiales, y por la que se deroga
la Directiva 92/12/CEE; también en relación con la Directiva 2009/28/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al
fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se
modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE (derogada por la
Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de
diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes
renovables).
En este sentido es relevante la interpretación del artículo 9.2 del Convenio de Aarhus que realiza la sentencia de 14 de
enero de 2021, Sala Primera (C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7),
entendiendo que “debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que
los miembros del «público» a que se refiere el artículo 2, apartado 4, de dicho Convenio no
tengan acceso como tales a la justicia a los efectos de impugnar una decisión
que esté comprendida en el ámbito de aplicación de su artículo 6. En
cambio, el artículo 9, apartado 3, de dicho Convenio se opone a que esas
personas no puedan tener acceso a la justicia para invocar derechos de
participación en la toma de decisiones más amplios, que pudiera conferirles
únicamente el Derecho medioambiental nacional de un Estado miembro”.
Igualmente, sentencia que “el artículo 9, apartado 2, del
Convenio de Aarhus se opone a que la admisibilidad de los recursos judiciales a
que se refiere, interpuestos por organizaciones no gubernamentales que forman
parte del «público interesado», en el sentido del Convenio de Aarhus, se supedite a que estas
hayan participado en el procedimiento de toma de decisiones que condujo a la
adopción de la decisión impugnada”.
Así, puede afirmarse que el Tribunal Europeo realiza una
interpretación restrictiva del concepto de “público interesado” recogido
en el artículo 9.2 del Convenio de Aarhus, si bien es cierto que permite a las
legislaciones nacionales realizar una definición más amplia del mismo. Por otro
lado, rechaza la exigencia de legitimación para interponer un recurso a la
previa participación en el proceso de adopción de la decisión impugnada.
No obstante, debemos resaltar que el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea dictamina en favor de interpretar de forma no restrictiva el Convenio de
Aarhus; por ejemplo,
al facilitar el acceso a la información, la verdadera participación del público
en la toma de decisiones y un amplio acceso a la justicia en materia de medio
ambiente; así en la sentencia de 20 de enero de 2021, Sala Primera (C-619/19,
ECLI:EU:C:2021:35) y en la sentencia del 15 de abril de 2021, Sala Primera
(C-470/19, ECLI:EU:C:2021:271).
También debe ponerse de relieve
la interpretación del concepto dinámico del “área de distribución natural” de la Directiva sobre los Hábitats
establecido por el TJUE en su sentencia de 11 de junio de 2020, Sala Segunda (C-88/19,
ECLI:EU:C:2020:458); como la interpretación amplia, proteccionista, de los “lugares
de reproducción” y las “zonas de descanso” de la Directiva sobre los
Hábitats, mediante la sentencia de 28 de octubre de 2021, Sala Segunda (C-357/20,
ECLI:EU:C:2021:881); abarcando sus inmediaciones y extendiéndose
tanto a los lugares efectivamente ocupados como a aquellos en los que concurra
una probabilidad suficientemente elevada de que la especie protegida vuelva.
El
Tribunal Europeo no limita la aplicación de sus prohibiciones a determinadas
especies, sino que en aplicación del principio de cautela y de acción
preventiva, regirán para todas las especies, también aquellas que hayan
alcanzado un estado de conservación favorable, independientemente de que las
actividades de que se trate no tengan como objetivo la captura o muerte, la
perturbación de especies animales o la destrucción o la recogida intencionales
de huevos. Así, las medidas de explotación forestal se deberán basar en un
enfoque preventivo que tenga en cuenta las necesidades de conservación de las
especies tomando en consideración las exigencias económicas, sociales,
culturales, regionales y locales.
La sentencia del C-659/20, ET / Ministerstvo životního prostředí
(Guacamayos jacinto), 8 de septiembre de 2022, revisa la aplicación del
Reglamento n.° 865/2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación
del Reglamento 338/97, relativo a la protección de especies de la fauna y flora
silvestres mediante el control de su comercio; así como la aplicación del
artículo 17 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (derecho
a la propiedad).
En la decisión prejudicial, a petición del Tribunal Supremo de lo
Contencioso-Administrativo de la República Checa, en el caso de la solicitud de
dispensa para comercializar especímenes protegidos nacidos y criados en
cautividad en su establecimiento, pero cuyos ascendientes habían sido transportados
de forma irregular por un tercero, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea
constata que no se puede considerar que un espécimen de una especie protegida
en posesión de un criador ha nacido y se ha criado en cautividad cuando sus
ascendientes -los cuales no forman parte del plantel reproductor de ese
criador- se adquirieron de un modo perjudicial para la supervivencia en la
naturaleza de la especie en cuestión. En esta sentencia, el Tribunal aclara el
concepto de “plantel reproductor” y delimita el alcance de la potestad
de dispensar la prohibición de comercializar especies nacidas y criadas en
cautividad. Para ello, interpreta el contenido del Reglamento n.° 865/2006, el
cual garantiza el pleno cumplimiento de lo establecido en la Convención sobre
el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES por sus siglas en inglés) de
1973. El apéndice I de la CITES incluye la especie objeto de este caso, el
guacamayo jacinto.
La sentencia recuerda que el concepto de “plantel reproductor”
no se refiere a un mero proceso de reproducción, desvinculado de cualquier
instalación física concreta. Un establecimiento de cría en cautividad requiere
la identificación precisa del establecimiento, su propietario y gerente, y las
instalaciones destinadas a albergar el plantel. Por ello, no están comprendidos
en el concepto de “plantel reproductor” unos ascendientes que nunca han
sido de la propiedad ni han estado en posesión del establecimiento de que se
trate.
Además, el Tribunal europeo subraya que tanto la regla general de
prohibición de toda utilización comercial de especímenes de las especies
amenazadas de extinción, como las condiciones en las que se permite considerar
que un espécimen de una especie animal ha nacido y se ha criado en cautividad,
deben interpretarse en sentido estricto. La sentencia aclara que es preciso
tener en cuenta el estado del ascendente de ese plantel reproductor en el
momento de la separación de su entorno natural para determinar si el plantel se
obtuvo o no de modo perjudicial para la supervivencia en la naturaleza de la
especie. Si la especie estuviera incluida en la CITES, entonces debe
considerarse que la extracción de su entorno menoscaba la supervivencia en la
naturaleza de la especie y, por lo tanto, ningún Estado miembro tiene potestad
para conceder una exención a la prohibición de vender los especímenes
procedentes de ese ascendiente.
Por otra parte, El Tribunal de Justicia de la Unión Europea
recuerda que el derecho de propiedad consagrado en el artículo 17 de la Carta
de Derechos Fundamentales de la Unión Europea no es un derecho absoluto y por
lo tanto su ejercicio puede someterse a restricciones justificadas por un
objetivo de interés general reconocido por la Unión, que en este caso concurre en la
protección de las especies silvestres. Al establecer una ponderación
equilibrada entre el derecho de propiedad y las exigencias ligadas a la
protección de las especies silvestres, el TJUE explica que la comercialización
de los especímenes de especies amenazadas de extinción contribuye a la
creación, mantenimiento o expansión de un mercado dedicado a la adquisición de
esos especímenes. Sentado esto, concluye que la propia existencia de ese
mercado constituye, en cierta medida, una amenaza para la supervivencia de
especies amenazadas de extinción.
Deben resaltarse igualmente las resoluciones en relación con las
energías renovables y la Directiva 2008/118/CE del Consejo, de 16 de
diciembre de 2008, relativa al régimen general de los impuestos especiales; vinculada con la Directiva
2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009,
relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables.
En relación con la desestimación de una solicitud de rectificación
de las autoliquidaciones del impuesto sobre el valor de la producción de la
energía eléctrica, se pronuncia la sentencia de 3 de marzo de 2021 (C-220/19,
ECLI:EU:C:2021:163). En
este caso, el juzgador, considera que el impuesto no constituye un impuesto
indirecto que grave directa o indirectamente el consumo de electricidad a que
se refiere la Directiva 2003/96, por lo que no puede estar incluido en el
ámbito de aplicación del artículo 1.2 de la Directiva 2008/118 (apartado 59).
Y, además, el Tribunal expone que ninguna de las disposiciones de la Directiva
2009/28 prohíbe a los Estados miembros establecer un impuesto, como este, que
grave la producción de electricidad y su incorporación al sistema, también
cuando la electricidad se produce a partir de fuentes de energía renovables
(apartado 67).
Dicha Directiva no obliga a los Estados miembros a aplicar
sistemas de apoyo para promover la utilización de energía procedente de fuentes renovables. En
coherencia con ello, en el supuesto de que decidan aplicar dichos sistemas,
tampoco les obliga a configurarlos como exenciones o desgravaciones fiscales.
Y en relación a la posible distorsión de la competencia, el TJUE
afirma que el principio de no discriminación contemplado en los artículos 32 a
34 de la Directiva 2009/72 no se aplica a una normativa nacional que establece
un impuesto que grava la producción e incorporación al sistema eléctrico de electricidad en el territorio de
un Estado miembro (apartado 78).
En el mismo sentido de otorgar un amplio margen a los Estados
miembros, se pronuncia el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su
sentencia de 15 de abril de 2021 (C- 798/18 y C-799/18, ECLI:EU:C:2021:280).
Uno de los aspectos novedosos de esta sentencia es que valora también la
incidencia del derecho de propiedad, sin que se trate de meros intereses o
expectativas de índole comercial y carácter aleatorio (apartado 33).
Son evidentes las consecuencias que puede tener para la promoción
de la energía procedente de fuentes renovables la consideración de estos
impuestos como compatibles con las directivas, pese a que, entre otros
aspectos, no discrimina entre la electricidad producida a partir de fuentes
renovables o no. Los Estados miembros tienen plena libertad para gravar de la
misma forma la producción de energía, independientemente de que provenga de fuentes renovables o no, y
su incorporación al sistema, así como para aplicar o no, sistemas de apoyo para promover la utilización de energía procedente de fuentes renovables,
como pueden ser las exenciones o desgravaciones fiscales.
El Reino de Suecia fue condenado mediante sentencia de 2 de septiembre de 2021 (C-22/20,
ECLI:EU:C:2021:669) al incumplir la obligación de comunicarle la
información necesaria para verificar la exactitud de las alegaciones de que las
aguas residuales urbanas vertidas por las instalaciones de tratamiento de dos
aglomeraciones urbanas cumplen lo exigido en la Directiva; que las aguas
residuales de seis aglomeraciones urbanas no son objeto de un tratamiento
secundario o proceso equivalente antes de verterse y que otras cuatro
aglomeraciones urbanas (en las que se comprenden las dos relacionadas con la
información), no han sido objeto de un tratamiento más riguroso antes de
verterse, pese a tratarse de zonas sensibles.
Mediante sentencia de 6 de octubre de 2021 el TJUE condenó a la República Italiana (C-668/19, ECLI:EU:C:2021:815) por un incumplimiento masivo de la
exigencia de que las aglomeraciones urbanas dispongan de sistemas colectores
para las aguas residuales urbanas (artículo 3 de la Directiva); que las aguas
residuales urbanas que entren en los sistemas colectores sean objeto, antes de
verterse, de un tratamiento secundario o de un proceso equivalente (artículo 4
de la Directiva), y que se cumplan las especialidades establecidas para las
zonas sensibles; y que las instalaciones de tratamiento de aguas residuales
urbanas construidas para cumplir los requisitos de los artículos 4 a 7 de la
Directiva se diseñen, construyan, exploten y mantengan de forma que alcancen
una eficacia suficiente en todas las condiciones climáticas normales del lugar
en que estén situadas; y que su diseño tenga en cuenta las variaciones
estacionales de la carga de conformidad con el artículo 10 de la Directiva.
La sentencia del C-525/20, Association France Nature
Environnement c. Premier Ministre y Ministre de la Transition écologique et
solidaire, de 5 de mayo de 2022[11], revisa la aplicación del artículo 4
de la Directiva 2000/60/CE por la que se establece un marco comunitario de
actuación en el ámbito de la política de aguas, por la normativa nacional que prevé que, para apreciar la compatibilidad de los programas y decisiones
administrativas adoptados en el ámbito de la política de aguas para prevenir el
deterioro de la calidad de las aguas, “no se tendrán en cuenta las repercusiones temporales de corta
duración y sin consecuencias a largo plazo”.
En principio, el art.
4.1.a), inciso i) de la Directiva 2000/60 obliga a los Estados miembros a
aplicar las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas
las masas de agua superficial, sin perjuicio de las excepciones que se permiten
en los apartados 6 a 8 de ese mismo artículo. Se trata de una obligación
vinculante que afecta a los concretos proyectos que se lleven a cabo. La
obligación de prevenir el deterioro es vinculante en cada una de las etapas de
aplicación de la Directiva 2000/60 y es aplicable a cualquier tipo y estado de
masa de agua superficial para el que se adopte un plan hidrológico. Cuando un
proyecto pueda deteriorar el estado de una masa de agua o comprometer el logro
de un buen estado, se debe denegar la autorización salvo que el proyecto se
pueda escoger a alguna excepción de las contempladas en el art. 4.7 de la
Directiva.
El concepto de “deterioro del estado” de una masa de agua
superficial no se define en la Directiva. El TJUE ha dictaminado que se debe
considerar que existe deterioro cuando el estado de al menos uno de los
indicadores de calidad del anexo V de la Directiva descienda a la clase
inferior, aun cuando la masa de agua en su conjunto no pase a una clase
inferior. Si el indicador afectado ya se encuentra en la clase más baja,
cualquier descenso que experimente supondrá también un deterioro del estado de
la masa de agua.
La disposición nacional controvertida permite la autorización de
proyectos que tengan solamente repercusiones temporales en el estado de una
masa de agua superficial, sin que sea necesario comprobar el cumplimiento de
los requisitos exigidos para acogerse a una de las excepciones contempladas en
el art. 4.7 de la Directiva. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea señala
que, de acuerdo con el art. 4.1, los Estados no están necesariamente obligados
a tener en cuenta repercusiones sobre el estado de la masa de agua que apenas
tengan incidencia ni impliquen su deterioro. Sin embargo, la situación es
distinta cuando se produce un deterioro, aunque sea de carácter temporal. El
art. 4.1, en relación con el 4.6, implica la obligación de prevenir deterioros
temporales del estado de las masas de agua. Además, el art. 1.a) fija como
objetivo de la directiva la protección de las aguas frente a “todo”
deterioro adicional. La obligación de prevenir el deterioro es autónoma, y no
solamente un instrumento al servicio de la obligación de mejora del estado de
las masas de agua.
Los apartados 6 y 7
del art. 4 solo autorizan el deterioro de una masa de agua en condiciones muy
estrictas. El umbral a partir del cual se declara el incumplimiento de la
obligación de prevenir el deterioro debe ser lo más bajo posible. En
definitiva, la Directiva y el art. 192 TFUE, del que trae causa, quieren que se
evite todo deterioro del estado de una masa de agua, aunque sea temporal. Un
proyecto que cause este tipo de deterioro solo se podrá autorizar si cumple con
los requisitos que impone el art. 4.7 de la Directiva.
La sentencia del C-43/21, FCC Česká Republica, s.r.o. c.
Ministerstvo životního prostředí y otros, de 2 de junio de 2022[12], revisa la
aplicación del Artículo 3.9 de la Directiva 2010/75/UE sobre las emisiones industriales
(prevención y control integrados de la contaminación) en relación con la
modificación de un permiso de explotación de un vertedero concedido a una
empresa para prolongar el periodo de depósito de residuos en dos años sin
participación del público, por no considerarse una “modificación sustancial”
del permiso ya que no se modificaron ni las dimensiones máximas autorizadas ni
la capacidad del vertedero.
Una modificación sustancial de un vertedero que supere
determinadas dimensiones (10 toneladas de residuos al día o capacidad de más de 25.000 toneladas) está sujeta a la obtención de un permiso,
de acuerdo con el art. 20.2 de la Directiva 2010/75. Cuando se requiere un
permiso, el art. 24.1.a) obliga a garantizar la posibilidad de participación al
público interesado en una fase temprana del procedimiento. De acuerdo con el
art. 25, el público interesado puede también interponer recursos judiciales
contra el permiso.
De acuerdo con el art. 3.9 de la Directiva, una modificación
sustancial es “una modificación de las características o el funcionamiento,
o una ampliación, de una instalación o una instalación de combustión, una
instalación de incineración de residuos o una instalación de coincineración de
residuos que pueda tener repercusiones perjudiciales importantes en las
personas o en el medio ambiente”. Por tanto, los requisitos acumulativos
son el contenido de la modificación y sus consecuencias potenciales.
Una prolongación del periodo de depósito no constituye, por sí
misma, una ampliación de la instalación, porque no modifica el perímetro ni la
capacidad. Tampoco modifica por sí misma las características ni funcionamiento
de la instalación. Ninguna disposición de la Directiva 2010/75 menciona la
duración del periodo de explotación como una característica del funcionamiento
que deba figurar en el permiso. Por tanto, el primer criterio acumulativo no se
cumple. Dado que la Directiva no exige que el permiso inicial prevea la
duración del periodo de explotación, no se puede considerar que exija un nuevo
permiso para la mera prolongación. Esto basta para concluir que la prolongación
del periodo de vertido no supone una “modificación sustancial” de
acuerdo con el art. 3.9. Por tanto, no es necesario un nuevo permiso ni
obligatoria la participación del público interesado.
4.- Reciente jurisprudencia del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH).[13]
A raíz de la línea jurisprudencial abierta por el Tribunal Europeo
de Derechos Humanos en la sentencia López c. España, 16798/90, de 9
de diciembre de 1994[14]/[15], se ha declarado la
obligación de proteger a los particulares frente a inmisiones contaminantes de
origen no estatal. Actualmente, la «obligación positiva» del Estado en materia ambiental se
encuentra ampliamente consolidada en la jurisprudencia de Estrasburgo y son
numerosos los casos en los que se ha condenado a las administraciones públicas
(o a actores privados) por las consecuencias dañinas sufridas por el medio
ambiente y las personas derivadas de decisiones o acciones tomadas por ellas.
El Tribunal sentó el criterio de que los atentados contra el medio
ambiente pueden llegar a afectar al artículo 8 del Convenio europeo: «ni que decir tiene que los atentados graves al medio ambiente
pueden afectar al bienestar de una persona y privarla del disfrute de su domicilio, perjudicando su vida privada y
familiar, sin, por ello, poner en grave peligro la salud de la interesada». El nuevo bien protegido es la calidad de vida ambiental,
y la intensidad de su protección abarca un espectro más amplio, como se puede
apreciar, que la noción de «grave peligro para la salud»; resaltando el propio TEDH la relevancia que, en el juicio sobre
una posible lesión del derecho, posee en estos casos el cumplimiento de la
legalidad ambiental.[16]
Así, en el marco del sistema europeo de derechos humanos, podemos
destacar las resoluciones del TEDH Öneryıldız c. Turquía [GC], 48939/99, 30 de noviembre de 2004; Kyrtatos c. Grecia, 41666/98, 22 de mayo de 2003, 2003-VI; Tâtar c. Rumanía, 67021/01, 27 de enero de 2009.
Además, en esta materia, hay que tener presente la tendencia
jurisprudencial a reconocer el derecho a la organización y al procedimiento que
se inició al aplicar el convenio de Aarhus de 1998, como derechos en materia ambiental —acceso a la justicia, acceso a la información ambiental,
participación en la toma de decisiones que afecten al medio ambiente—; de forma que arbitrar procedimientos adecuados para la tutela
del entorno puede llegar a ser una auténtica obligación iusfundamental.
En particular, la corrección de los procedimientos de adopción de
decisiones de riesgo posee una importante «función de compensación» de las incertidumbres inherentes a este tipo de decisiones, según jurisprudencia que ha sido ampliamente desarrollada
por el propio Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Así, entre otras, mediante
las sentencias Balmer y Schafroth y otros c. Suiza, de 26 de agosto de 1997; Athanassoglou y otros c. Suiza, de 6 de abril de 2000; Zander c.
Suecia, de 25 de septiembre de 1993; Hatton y otros c. Reino Unido, de 8 de julio de 2003; Okyay y
otros c. Turquía, de 12 de julio de 2005; Lemke c. Turquía, de 5 de junio de 2007; Taçkin y otros c. Turquía, de 10 de noviembre de 2004; Giacomelli c. Italia, de 2 de noviembre de 2006, o Tatar c. Rumanía, de 27 de enero de 2009.
En la actualidad, pendientes de resolución ante el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos (TEDH) se encuentran dos litigios climáticos en los
que se han agotado las vías de recurso internas. Se trata de KlimaSeniorinnen
c. Suiza[17] y de Greenpeace Norden y Natur
og Ungdom c. Noruega[18].
En este segundo caso,
el Tribunal Europeo de Derechos Humanos remitió toda una serie de preguntas a
las partes, en las que considera que el caso reviste especial relevancia por
cuanto podría tener un impacto sobre la eficacia del sistema derivado del Comisión
Europea de Derechos Humanos o sobre los sistemas jurídicos de los Estados
miembros.
Por otro lado, hay dos litigios adicionales en los que la parte
demandante ha decidido acudir directamente ante la Corte europea, lo cual
supone una circunstancia excepcional, que dificulta en gran manera el posible éxito procesal en ambos casos. Se trata de Mex M. c. Austria
y Duarte y otros c. Portugal y otros. En el primero de ellos,
el demandante alega que no existe en Austria una vía procesal para contestar la
falta de actuación por parte de las autoridades administrativas o del
legislador. El segundo está dirigido contra treinta y tres Estados parte, y los
demandantes, seis jóvenes portugueses, alegan que tanto el tiempo necesario
para agotar los recursos internos en todos esos países como las dificultades de
acceder directamente a esas vías de recurso para los no nacionales hacen
imposible cumplir con esta condición de admisibilidad de las demandas ante el
TEDH. En ese sentido, resulta importante destacar que el Tribunal ha aceptado a
trámite la demanda a través de un procedimiento prioritario (fast track).
En su jurisprudencia más reciente, el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos profundiza en los derechos procesales ambientales, la “doctrina
López Ostra” sobre el impacto de las actividades molestas en el respeto
pacífico del domicilio, el derecho de acceso a la información medioambiental
como instrumento para la protección de la libertad de expresión y la
consideración de los valores ecológicos como elementos que limitan los derechos
individuales.
En Burestop y otros c. Francia, de 1 de julio de 2021, el
Tribunal dice que la denegación del derecho de acceso al proceso judicial a una
ONG ambiental para denunciar una instalación de residuos nucleares porque esta
finalidad no consta específicamente en sus estatutos, constituye una
interpretación demasiado restrictiva que implica una violación del derecho de
acceso a un tribunal.
En Stichting Landgoed Steenbergen y Otros c.
Holanda, de 16 de febrero de 2021, el Tribunal reconoce que el alto nivel de implantación de
internet en un país permite la sustitución de la notificación personal por la
notificación por internet de licencias de actividades molestas que inciden en
los derechos de los demás sin que quepa considerar que ello viola el derecho a
un proceso justo.
Desde la perspectiva
del derecho al respeto del domicilio subraya en la sentencia Kapa y Otros c. Polonia, de 14 de octubre de 2021, que
las autoridades han privilegiado los derechos de los conductores frente a los
de los vecinos al no adoptar planes adecuados para mitigar el ruido del tráfico
por un desvío de carretera, que superaba lo permitido por la Ley.
En la decisión de inadmisión Ilona GULYÁSNÉ SZENDREI c. Hungría, de 14 de septiembre de 2021, por el contrario, el Tribunal
considera que la demandante debe tolerar el ruido de un campo de tiro ya que
construyó su casa en una zona no residencial cerca de dicha actividad
recreativa que, por lo demás, atiende a un fin económico de interés general.
Desde la perspectiva del derecho a la libertad de expresión, en la
sentencia recaída en el caso Rovshan Hajiyev c. Azerbaiyán, de 9 de
diciembre de 2021, el TEDH ofrece una importante argumentación acerca del
derecho de acceso a la información medioambiental. Condena por denegar
ilegalmente a un periodista el acceso a la información no restringida de interés público sobre el impacto ambiental y sanitario de una antigua estación de
radar militar soviética. Como el derecho de acceso a la información tiene carácter
instrumental para ejercer la libertad de expresión ha habido una violación del
art. 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Desde la perspectiva del derecho de propiedad, en la Decisión de
Inadmisión Giovanni CANÈ y Otros c. Malta, de 13 de abril de 2021, el Tribunal Europeo considera que la
densidad de población constituye un criterio que delimita el contenido del
derecho de propiedad en el bien entendido de que puede justificar la
prevalencia del uso público del suelo frente al crecimiento urbanístico. Los
intereses generales relativos al medio ambiente, sin embargo, no justificarán
una limitación del derecho de propiedad de tal intensidad que impida incluso el
acceso a la misma (sentencia Bērziņš y Otros c. Letonia, de 21
de septiembre de 2021).
El principio de buen gobierno, que reconoce el derecho nacional, es
relevante a este respecto. La interpretación y aplicación de la normativa
interna aplicable deberá realizarse de conformidad con este principio y la
alegada falta de una previsión normativa de indemnización. Analizará la actuación de las autoridades
estatales y la conducta de los demandantes en el caso.
El Tribunal Europeo
de Derechos Humanos considera si los demandantes, al adquirir la propiedad,
sabían o debían conocer razonablemente si estaba afectada por limitaciones de
uso o sobre posibles futuras restricciones, la existencia de expectativas
legítimas en relación con el uso de la propiedad o la aceptación del riesgo al
adquirir la propiedad, el alcance de la restricción y la posibilidad de
discutir la necesidad de la restricción.
El Tribunal considera que los demandantes no se dieron realmente
cuenta de la situación en la que quedaron desde la compra de su propiedad en
2004. Los demandantes solicitarían sin éxito la permuta de su propiedad con otra, así como la expropiación.
Por ello, el juzgador enfatiza que las autoridades internas no han adoptado
pasos para resolver las interferencias graves que se han dado en este caso
durante más de una década. No se ha instituido un procedimiento formal de expropiación,
no se les ha permutado la propiedad ni se les ha ofrecido indemnización.
Teniendo en cuenta estos factores, especialmente, la falta de previsiones
normativas de indemnización en la normativa regulatoria de las zonas protegidas
y la manera en la que el caso se ha llevado en el ámbito interno, el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos observa que las autoridades internas no han
asegurado una ponderación justa entre las demandas del interés general de la comunidad y las exigencias
de la protección de los derechos de propiedad de los demandantes, que han sufrido una interferencia
significativa durante más de 10 años en su propiedad a la que ni siquiera
han podido acceder. La interferencia ha sido desproporcionada en relación
con el fin legítimo perseguido. Por todo ello, concluye que ha habido una violación del art. 1 del protocolo
no 1 al Convenio.
Igualmente, el Derecho a una Buena Administración es considerado en la
sentencia recaída en el caso Gavrilova y Otros c. Rusia,
de 16 de marzo de 2021. Los títulos de propiedad de los demandantes
referidos las fincas que adquirieron fueron anulados con carácter posterior a
su inscripción en el registro de la propiedad al entenderse que formaban parte
del demanio forestal y, por consiguiente, se trataba de propiedades
intransmisibles.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, finalmente, subraya que
los demandantes, que no fueron declarados culpables de infracción alguna,
sufrieron las consecuencias de los errores y omisiones de la Administración y
no se les ofreció indemnización alguna. No se ha realizado una ponderación
justa entre el interés general y la necesidad de proteger los derechos de propiedad de
los demandantes. Por todo ello, concluye que ha habido una violación del art. 1
del protocolo adicional n.° 1.
* Catedrático de Derecho Administrativo y
director del grupo de investigación de Derecho Público Global de la Universidad
de La Coruña. Presidente del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo.
[2] https://eur-lex.europa.e/summary/chapter/environment.html?root_default=SUM_1_CODED=20&
locale=es
[6] https://ingirumimusnocteetconsumimurignidotcom.files.wordpress.com/2022/07/guide
_ eu _ law _in_echr_case-law_fra.pdf
[7] Todas sus resoluciones en https://curia.europa.eu/juris/recherche.jsf?language=es
[8] https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=%22medio+ambiente%22&docid=
274102&pageIndex=0&doclang=ES&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=16239463#ctx1
[9] https://curia.europa.Eu/juris/document/document.jsf?docid=272685&mode=req&pageIndex
=2&dir=&occ=first&part=1&text=%22medio+ambiente%22&doclang=ES&cid=1584038#ctx1
[13] Todas sus
resoluciones en http://hudoc.echr.coe.int/eng#
[15] https://hudoc.echr.coe.int/spa#{%22kpdate%22:[%221994-12-09T00:00:00.0Z%22,%22194
-12-09T00:00:00.0Z%22],%22itemid%22:[%22001-57905%22]}
[16] Recordamos que mediante la sentencia Mülheim-Kärlich, (stcf 53, 30, págs. 65-66), el Tribunal Constitucional Federal alemán afirmó que el
derecho fundamental a la vida «influye
también en la aplicación de las
disposiciones sobre los procedimientos administrativos y judiciales de
autorización de las centrales nucleares, cuya misión reside, precisamente, en
proteger la vida y la salud frente a los peligros de la energía atómica».
Igualmente, recordamos la sentencia del Tribunal Constitucional español 119/2001, de 24 de
mayo, que aplica la referida jurisprudencia del TEDH.
https://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/4415