Dr. José Roberto
Garita Navarro*
Resumen:
El derecho a elegir y ser
sometido a procesos de elección popular constituye una manifestación relevante
del régimen democrático. En el caso de los gobiernos locales, este derecho
fundamental se extiende a quienes pretenden integrar el Concejo Municipal y las
Alcaldías. La reciente reforma legal ha limitado la reelección en esos puestos
a un solo periodo consecutivo. Por otro lado, recientes reformas al Código
Electoral han incorporado la paridad horizontal en esos procesos, a fin de
superar el déficit histórico en cuanto a la igualdad de acceso de mujeres a
puestos de elección popular. A partir de esas reformas y con ocasión de los
comicios municipales a celebrarse en febrero 2024, la Sala Constitucional ha
tenido que resolver 3 cuestiones concretas: a) legitimidad de la norma
limitativa de la reelección municipal; b) posibilidad de control constitucional
de los criterios reiterados del Tribunal Supremo de Elecciones; y c) el impacto
de la paridad horizontal en estas elecciones indicadas. Este ensayo presenta
una sinopsis de los criterios del Tribunal Constitucional en cuanto a estos
aspectos.
Palabras
clave:
Reelección municipal. Libre configuración del
legislador. Control constitucional de la jurisprudencia
electoral. Paridad horizontal.
Abstract:
The right to choose and be subjected to popular
election processes constitutes a relevant manifestation of the democratic
regime. In the case of local governments, this fundamental right extends to
those who intend to join the “Concejo Municipal” (Municipal Council) and
the “Alcaldía” (Mayor's Offices). The recent legal reform has limited
re-election in these positions to a single consecutive period. On the other
hand, recent reforms to the Electoral Code have incorporated horizontal parity
in these processes, in order to overcome the historical deficit in terms of
equal access for women to elected positions. Based on these reforms and on the
occasion of the municipal elections to be held in February 2024, the
Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has had to resolve 3 specific
issues: a) legitimacy of the rule limiting municipal re-election; b)
possibility of constitutional control of the reiterated criteria of the Supreme
Court of Elections; and c) the impact of horizontal parity in these indicated
elections. This essay presents a synopsis of the criteria of the Constitutional
Court regarding these aspects.
Keywords:
Municipal re-election. Free configuration of the
legislator. Constitutional control of electoral jurisprudence. Horizontal parity.
SUMARIO: 1. Nociones previas. Marco normativo de sustento de la
paridad horizontal. 2. Criterios del Tribunal Supremo de Elecciones
respecto de la puesta en marcha de la paridad horizontal. 3. Decisiones
recientes del TSE para efectos de la postergación de la paridad horizontal en
los comicios municipales del 2024, por aspectos de conveniencia. 4.
Posibilidad de reelección e introducción de paridad horizontal en las
elecciones municipales 2024. 5. A modo de sinopsis.
1.- Nociones
previas. Marco normativo de sustento de la paridad horizontal.
El derecho de
participar en los procesos de elección popular forma parte de un pilar
fundamental en la dinámica de los regímenes democráticos al plasmar y concretar
un ideal de representatividad, pero a la vez, potencia el derecho fundamental a
aspirar a cargos públicos. La posibilidad de postular el nombre para ocupar uno
de estos cargos, constituye una liberalidad de cada persona, pero que debe ser
ejercitada dentro un esquema normativo que impone modalidades concretas y
formas específicas para su ocurrencia, cual es, la pertenencia a alguna
agrupación política. Justamente, la estructuración de cada uno de los partidos
políticos, busca imponer una representatividad sobre la base de decisiones
internas conforme a sus propios estatutos, adoptadas, usualmente, a partir de
elecciones internas que determinan una legitimidad de orden cuantitativo, en la
cual, como es obvio, la mayoría de las personas que integran esa agrupación,
determinan a quienes van a integrar las respectivas papeletas y aspiran a
contar con una oportunidad de designación en esos mencionados cargos de
designación popular. Es decir, se trata de un derecho de orden individual cuyo
ejercicio se estructura dentro un esquema colectivo, a partir y mediante el
cual, se configura la oportunidad de someterse a los procesos de elección
democrática.
En esa línea,
el contenido sustantivo de tal derecho fundamental requiere de estándares y
parámetros que permitan y potencial la igualdad de oportunidades para toda
persona que perteneciendo a una agrupación política, pueda someterse a los
mecanismos internos y externos de legitimidad democrática. Es en este ámbito
que de cara a tutelar la igualdad material, se imponen medidas afirmativas como
las cuotas horizontales que permiten a las mujeres una participación efectiva,
y no solamente formal, en estos procesos. Se trata de un necesario e importante
avance e impulso para buscar la paridad de condiciones y de oportunidades para
el ejercicio político.
En el régimen
nacional, la primera regulación orientada a procurar una equidad de género en
el acceso a participación por el ejercicio de cargos públicos se constituye en
la Ley de Promoción
de la Igualdad Real de la Mujer, No. 7142 del 08
de marzo de 1990. Empero, sus preceptos perdieron el vigor en la medida en que
la definición de incluir dentro de las nóminas a mujeres quedó sujeta a la
voluntad de las estructuras internas de los partidos políticos. Justamente al
tratarse de una decisión discrecional de esas organizaciones, la realidad
reflejó un vaciamiento pragmático del desiderátum de esa normativa. Luego, en
1996 se dispuso una reforma al Código Electoral, para imponer una cuota del 40
por ciento de participación femenina tanto en las estructuras partidarias como
en las nóminas de elección popular, según se dispuso en el nuevo texto de los
artículos 58 incisos n) y ñ) y 60 del Código Electoral reformado.
Sobre este
particular, en la sentencia número 2001-3419, la Sala Constitucional expresó:
VI…[L]a
normativa impugnada, lo que propone es una estructura que satisface un
porcentaje mínimo destinado a evitar o a atenuar el proceso histórico de
discriminación y desigualdad que se ha dado en perjuicio de la mujer, en los
órganos de los partidos políticos, sin que ello signifique, en modo alguno, un
trato distinto para los varones que llegue al extremo de impedir su
participación. La normativa impugnada se constituye en un instrumento razonable
a favor de la mujer con una real vocación democrática, que se traduce, a la
vez, en un mecanismo real y efectivo de protección a las mujeres y en ese
sentido, se ha de reconocer el esfuerzo legislativo para hacer de lado los
problemas de desigualdad y discriminación que se derivan hasta nuestros días en
perjuicio de las mujeres y superarlos de manera positiva mediante acciones
concretas como la impugnada.
VII.- Además, la
normativa impugnada implica también el desarrollo en la ley, de todos los
principios contrarios a la discriminación femenina que se encuentran contenidos
en los diferentes instrumentos internacionales que han sido suscritos por Costa
Rica. (…); para tratar de conseguir el equilibrio deseado y acorde con el
principio constitucional de igualdad, el Estado tiene la obligación de
responder políticamente con ese propósito y así garantizar el ejercicio
igualitario y equilibrado de los derechos fundamentales tanto por los hombres
como las mujeres; acción estatal que se pone de manifiesto con la creación de
normas como la que está siendo impugnada que, en aras de no repetir el
desarrollo histórico desigual, pretende lograr el equilibrio entre los géneros
a nivel práctico.
A juicio del
Tribunal Constitucional, la inclusión de disposiciones que introducen acciones
afirmativas para la equidad en el acceso a los cargos de elección popular es la
reacción necesaria a un desface histórico que se ha dado en detrimento de las
mujeres en la ocupación de esos espacios de decisión política. En ese ámbito,
en cuanto a la consideración de si esa regulación podía vulnerar la igualdad de
acceso, la Sala Constitucional, en ese mismo fallo expuso:
VIII.- Partiendo de
lo anterior, la norma impugnada no solo no resulta lesiva del principio de
igualdad, sino que, además, resulta adecuada para lograr el fin que persigue,
que es tratar de lograr equilibrio en la participación en los órganos de
expresión partidaria en los partidos políticos, disponiendo un trato favorable
para la mujer, en razón de la discriminación real que en su contra ha producido
la situación prevaleciente antes del dictado de la norma cuestionada a favor de
la mujer. Además se estima que la normativa impugnada es razonable pues a
través de una acción afirmativa se permite la participación de la mujer en los
procesos políticos a los cuales, anteriormente, no tenía ningún acceso
garantizado, con lo cual la norma resulta ser idónea para una solución parcial
de la desventaja para la mujer en relación con la representación popular, con
lo cual, a la vez, se garantiza el principio de igualdad, como se indicó
supra.
IX.- De igual
manera, la normativa impugnada, tampoco limita el derecho de ningún varón
puesto que para el género masculino se dispone un 60% de los puestos de
representación en las asambleas de los partidos, lo que significa, a la vez,
que se mantiene incólume el derecho de los varones a elegir y ser
electos.
El abordaje externado por la Sala
Constitucional en ese precedente pone de manifiesto que la reforma legal no
solamente no lesiona la igualdad, sino que por contrario, la potencia a partir
del reconocimiento de una obligación del Estado de armonizar sus conductas con
el marco normativo nacional e internacional que busca la eliminación de las
prácticas discriminatorias hacia las mujeres en materia de ejercicio de
derechos políticos.[1]
Posteriormente,
en la sentencia número 2012-01966, ese órgano jurisdiccional analizó la figura
de la paridad por alternancia que se recogió en el Código Electoral promulgado
en el año 2009, lo cual constituía un instrumento más para buscar la equidad de
género. En ese voto expreso que: “En esta decisión -la más próxima en
el tiempo- se puede detectar fácilmente la afirmación de la
necesidad de avanzar en el reconocimiento de mecanismos que hagan valer en los
hechos, los principios y aspiraciones de igual y equitativa participación
política entre hombres y mujeres que, como principios y guías para la acción ha
dejado bien reconocidas y aceptadas las sociedad costarricense y ello aun
cuando ello implique una limitación inevitable de otros derechos fundamentales,
puntualmente la libertad política de los costarricenses respecto de elegir
libremente sus representantes políticos.”
En el ámbito
doméstico, los artículos 2, 52 y 148, del Código Electoral consagran y
reconocen los principios de igualdad y participación política de las
mujeres, en el siguiente sentido:
Artículo
2.- Principios de participación política por género.
La
participación política de hombres y mujeres es un derecho humano reconocido en
una sociedad democrática, representativa, participativa e inclusiva, al amparo
de los principios de igualdad y no discriminación.
La
participación se regirá por el principio de paridad que implica que todas las
delegaciones, las nóminas y los demás órganos pares estarán integrados por un
cincuenta por ciento (50%) de mujeres y un cincuenta por ciento (50%) de
hombres, y en delegaciones, nóminas u órganos impares la diferencia entre el
total de hombres y mujeres no podrá ser superior a uno.
Todas
las nóminas de elección utilizarán el mecanismo de alternancia por sexo
(mujer-hombre u hombre-mujer), en forma tal que dos personas del mismo sexo no
puedan estar en forma consecutiva en la nómina.
Artículo
52.- Estatuto de los partidos políticos
El
estatuto de los partidos constituye su ordenamiento fundamental interno y
deberá contener al menos lo siguiente:
(…)
ñ) Las
normas sobre el respeto a la equidad por género tanto en la estructura
partidaria como en las papeletas de elección popular.
o) Los
mecanismos que aseguren los principios de igualdad, no discriminación y paridad
en la estructura partidaria, así como en la totalidad y en cada una de las
nóminas de elección popular, y el mecanismo de alternancia de hombres y mujeres
en las nóminas de elección.”
Artículo
148.- Inscripción de candidaturas.
Todas
las nóminas de elección popular y las nóminas a cargos en órganos de dirección
y representación política estarán integradas en forma paritaria y alterna. En
el primer lugar de cada una de las nóminas de elección popular por provincia,
cantón y distrito será definido por el partido político.
Para
su debida inscripción en el Registro Electoral, las candidaturas solo podrán
presentarse desde la convocatoria a elecciones hasta tres meses y quince días
naturales antes del día de la elección. La solicitud deberá presentarla
cualquiera de los miembros del comité ejecutivo del organismo superior del
partido, en las fórmulas especiales que, para tal efecto, confeccionará el
citado Registro. Junto con las fórmulas es obligatorio que el comité ejecutivo
presente una biografía y una fotografía vigente de las personas candidatas a
diputaciones y a la presidencia y vicepresidencias de la República. En el caso
de las candidaturas a la presidencia de la República deberán presentar, además,
el programa de gobierno de su partido político respectivo.
La
información referida en este párrafo deberá ser entregada con el contenido y en
los formatos que se definan reglamentariamente. Asimismo, obligatoriamente
deberá ser publicada por el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) por los medios
oficiales y en otros que estime convenientes, en cumplimiento del derecho de la
ciudadanía a ejercer un voto informado.
Queda
prohibida la nominación simultánea como candidata o candidato a diputado por
diferentes provincias. Cuando ello ocurra, la Dirección General del Registro
Electoral, tomando en cuenta la voluntad del candidato o la candidata
respectivo, inscribirá una de las nominaciones y suprimirá las demás. Cuando el
candidato o la candidata no exprese su voluntad, después de tres días de
prevenido por la Dirección, esta incluirá una de las nominaciones a su libre
arbitrio.
La
Dirección General del Registro Electoral no inscribirá las nóminas de elección
popular por provincia, cantón y distrito de los partidos políticos que
incumplan la participación paritaria y alterna.
Esta
regulación interna se complementa con la normativa supranacional que desarrolla
los derechos políticos de las mujeres y el acceso a puestos en la función
pública. En ese sentido, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, de fecha 05 de mayo de 1948, estatuye el derecho de participar en
elecciones populares, mediante voto secreto.[2]
Por su parte,
la Declaración Universal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948
regula:
Artículo
2. Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta
Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión,
opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición.
Artículo
21 (…) 2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad,
a las funciones públicas de su país.
De igual
manera, este orden supranacional regula el compromiso de los Estados de
conceder y reconocer a las mujeres los mismos derechos civiles que se otorgan a
los hombres. Tal es el tratamiento de la Convención Interamericana sobre
Concesión de los Derechos Civiles a la Mujer, aprobada en Costa Rica por la Ley
No. 1273 de 13 de marzo de 1951. En esa misma dirección, la Convención Sobre
los Derechos Políticos de la Mujer, ratificada en Ley No. 3877 de 3 de junio de
1967, establece que las mujeres serán elegibles para todos los organismos
públicos electivos establecidos por la legislación nacional, en condiciones de
igualdad con los hombres, sin discriminación alguna, y tendrán derecho a ocupar
cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas establecidas por la
legislación nacional, en igualdad de condiciones. Así lo reconocen los numerales
2 y 3. Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
artículo 2.1. y el 25, regulan un derecho de igualdad, sin posibilidad de
sustentar tratos asimétricos por cuestiones de sexo y otras consideraciones.[3]
De su lado, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), ratificado por
la Ley No. 4534 del 23 de febrero de 1970, impone a los Estados la obligación
de respetar el conjunto de derechos y libertades reconocidos en dicho
instrumento, así como a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona
que éste sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de
raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra
índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier
otra condición social. (art. 1). Asimismo, el ordinal 23 reconoce los derechos
políticos, dentro de los cuales destaca el de votar y ser elegidos en
elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y
por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los
electores (inciso b), y a tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a
las funciones públicas de su país (inciso b). El precepto 24 ejusdem reconoce
el derecho de igualdad ante la ley y restricción de toda forma de
discriminación.
En torno a la
restricción de discriminaciones, la Convención de las Naciones Unidas sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, CEDAW (1984)
y su Protocolo Facultativo (2001), impone el deber de los Estados de adoptar y
resguardar una política encaminada a eliminar la discriminación contra la mujer
consagrando en su legislación el principio de la igualdad del hombre y de la
mujer y asegurar, por ley u otros medios apropiados, la realización práctica de
ese principio; así como adoptar todas las medidas adecuadas, incluso de
carácter legislativo, para modificar o derogar leyes, reglamentos, usos y
prácticas que constituyan discriminación contra la mujer (incisos a), y f), del
artículo 2).
Particularmente
relevante resulta lo estatuido en la Convención Interamericana para Prevenir,
Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, conocida como Convención de
Belem do Pará, Ley No. 7499 del 2 de mayo de 1995 en cuanto expresa:
Artículo
4. Toda mujer tiene derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de
todos los derechos humanos y a las libertades consagradas por los instrumentos
regionales e internacionales sobre derechos humanos. Estos derechos comprenden,
entre otros (…) j) el derecho a tener igualdad de acceso a las funciones
públicas de su país y a participar en los asuntos públicos, incluyendo la toma
de decisiones.
Todas esas
referencias ponen en perspectiva una prolija regulación de orden internacional
que sientan las bases para el resguardo de los derechos políticos de las
mujeres. Empero, el solo reconocimiento de esos derechos no dice de un
ejercicio efectivo de su contenido sustancial, pues es evidente en el ámbito
nacional, el rezago al que se han visto sometidas las mujeres con aspiraciones
a ocupar cargos de designación popular.
Esa realidad
ha llevado a entender el contenido de los preceptos 2, 52 incisos ñ) y o) y 148
del Código Electoral en el sentido de que como acción afirmativa, imponen la
obligación para los partidos políticos de aplicar la regla de la paridad en los
encabezados de todas las nóminas de candidaturas de elección popular.
Sobre la
finalidad de esta normativa, en el precitado voto 16070-2015, el Tribunal
Constitucional consideró:
…
las citadas disposiciones representan un corolario
del desarrollo que ha tenido en nuestro ordenamiento la noción de paridad, como un instrumento más para el
logro de equidad de género. Como se aprecia en
las resoluciones de esta Sala recién citadas, a lo largo del tiempo se ha
atendido a la clara necesidad de nivelar el terreno de la actividad política
entre géneros ya no simplemente con la remoción de obstáculos para la
intervención de las mujeres en la
actividad política, sino que se ha acogido la tesis de imponer medidas
positivas de compensación, aún con sacrificio relativo de otros derechos
fundamentales, con el fin de asegurar tal participación en los hechos, justamente como forma de desactivar los múltiples mecanismos de relegación de las mujeres que una
sociedad marcadamente patriarcal como la nuestra impone de maneras más o menos
sutiles.-
La lectura de
esa normativa electoral llevó a la Sala Constitucional a considerar que esos
mandatos recogen y expresan una idea precisa y
coherente con el fin establecido de tutelar la equidad en el acceso a los
cargos de elección popular. Para ese Tribunal la finalidad de esas normas es
clara, sin que pueda alegarse confusión o zonas grises con relación al alcance en la aplicación de la paridad de género a
partir de 2009. El contenido de esos preceptos plasma de manera inequívoca una
voluntad de imponer la paridad en los encabezamientos de todas las
nóminas de candidaturas de elección popular.
De igual
manera, es notorio que el artículo 2 del Código
Electoral especifica incuestionablemente que la participación política de
hombres y mujeres se rige por la regla de igualdad y no discriminación,
precisando los detalles y mecanismos que considera
apropiados para controlar la evasión del cumplimiento de dicha igualdad. No otra cosa se
infiere cuando apela a la fórmula gramatical: “La participación se regirá
por el principio de paridad que implica que todas las delegaciones, las nóminas
y los demás órganos pares estarán integrados por un cincuenta por ciento (50%)
de mujeres y un cincuenta por ciento (50%) de hombres, y en delegaciones,
nóminas u órganos impares la diferencia entre el total de hombres y mujeres no
podrá ser superior a uno”.
Igualmente claro es el reconocimiento del principio de la alternancia en
cuanto estatuye: “Todas las nóminas de elección utilizarán el mecanismo de
alternancia por sexo (mujer-hombre u hombre-mujer), en forma tal que dos
personas del mismo sexo no puedan estar en forma consecutiva en la nómina.”.
2.- Criterios del Tribunal Supremo de Elecciones
respecto de la puesta en marcha de la paridad horizontal.
Pese a esa
claridad, la autoridad electoral costarricense, sea, el Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE), al amparo de las regulaciones del numeral 102 de la Carta
Fundamental y el Código Electoral, Ley No. 8765, procedió a interpretar de
oficio esta normativa, asumiendo el criterio que no permite sustentar dicha
obligación de introducir la paridad horizontal en las nóminas unipersonales. A partir
de la postura sostenida en la consulta número 3671-E8-2010 y reiterada sin
cambios sustantivos, entre otras, en las consultas 4303-E8-2010; 6165-E8-2010;
784-E8-2011 y 3636-E8-2014, ese TSE estableció el criterio jurisprudencial en
el que se afirma que la interpretación apropiada de los artículos 2, 52 incisos
ñ) y o) y el 148 del Código Electoral impone reconocer la ausencia de una
obligación para los partidos políticos de aplicar la regla de la paridad en los
encabezamientos es decir la "paridad horizontal" que busca
lograr la igualdad a lo largo de todas las nóminas de candidaturas de elección
popular.
Justamente,
esa línea jurisprudencial fue objeto de análisis por parte de la Sala
Constitucional dentro de la acción de inconstitucionalidad expediente
15-005481-0007-CO. En el voto No. 2015-016070 de las 11:30 horas de 14 de
octubre de 2015, ese Tribunal dispuso que contrario a lo fijado por el Tribunal
Electoral, esos mandatos reconocen la obligación para los partidos políticos de
aplicar la regla de la paridad en los encabezamientos de todas las nóminas de
candidaturas de elección popular.
Un primer
aspecto de necesaria mención, por su relevancia constitucional, es que en este
fallo, la Sala Constitucional reconoce de manera diáfana, su competencia para
poder ejercer control constitucional sobre la jurisprudencia del Tribunal
Supremo de Elecciones. Lo anterior en la medida en que a la luz de los
numerales 30 inciso d)[4]
y 74[5]
de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, No. 7135, no procede el
amparo o acciones de inconstitucionalidad en contra de los actos o
disposiciones del TSE relativos al ejercicio de la función electoral. Lo
anterior congruente con el núcleo duro de las competencias constitucionalmente
conferidas a ese Tribunal Supremo de Elecciones, a efectos de lo cual, se priva
el control mediante esos remedios en contra del ejercicio concreto de las
competencias eminentemente electorales.
Sin embargo,
en el precedente de cita, la Sala Constitucional reconoce su potestad de
ejercer control de constitucionalidad en cuanto a los criterios reiterados de
ese órgano constitucional, sea, la jurisprudencia que emita en ese ejercicio
electoral.
En
la postura de mayoría, ese Tribunal Constitucional consideró que las
competencias exclusivas que el numeral 102 de la Carta Fundamental confiere al
TSE en menesteres electorales, no son óbice para reconocer el control
concentrado de constitucionalidad que consagra del precepto 10 de esa
Constitución. Al socaire de ese mandato, la revisión de conformidad sustancial
del ejercicio exclusivo y excluyente de las diversas competencias y potestades
que la Carta Fundamental otorga a los diversos órganos constitucionales, dentro
de estos, los Poderes de la República y el Tribunal Supremo de Elecciones, es
una labor que por diseño y principio, fue otorgada de manera privativa a la
Sala Constitucional, por ende, empoderada para revisar (bajo esos parámetros) “…la totalidad de la
producción jurídica de los distintos operadores jurídicos dentro del
ordenamiento costarricense, sin que de la primera parte de dicho texto surja indicio
o razón para entender que el Tribunal Supremo de Elecciones recibió un trato especial del
Constituyente respecto del otorgado a los otros poderes.”
Así,
para la Sala Constitucional el marco fundamental no impone restricción alguna
para que los criterios del TSE no puedan ser objeto de control jurídico, aún y
cuando de seguido (en el voto comentado), reconoce que la misma fuente primaria
establece excepciones referidas a los actos jurisdiccionales del Poder
Judicial, el acto de declaratoria de elección que haga el Tribunal Supremo de
Elecciones, así como aquellas hipótesis que expresamente defina la ley. En esa
medida, bajo la figura del legislador negativo, no observa marco de excepción
alguna sobre esta cuestión.
Por demás, el voto de mayoría
señala que no existe en los Estados democráticos, cuestionamiento alguno de la
capacidad revisora y anulatoria del órgano de control constitucional, la cual
se ha aceptado como parte fundamental de los mecanismos de control del
ejercicio del poder en todas sus manifestaciones. Ergo, al ingresar a revisar
la postura reiterada del Tribunal Supremo de Elecciones en cuanto a la
pertinencia de la paridad horizontal en las nóminas unipersonales, “… no
existe ningún alejamiento del texto constitucional con este nuevo
criterio que quiere vindicar la potestad que el Poder Constituyente
otorgó a la Sala para examinar las normas jurídicas de carácter general y
abstracto, que pretenden incorporarse a nuestro
ordenamiento, y que han sido emitidas por los distintos Poderes
de la República como producto del ejercicio de sus
funciones exclusivas y obligatorias.”
Bajo
ese prisma, señala el criterio mayoritario:
X.-
En el caso concreto, el objeto de esta acción de inconstitucionalidad es
una norma jurisprudencial producida por el Tribunal Supremo de Elecciones en
pronunciamientos reiterados y que ha sido aplicada para responder una consulta
realizada por parte de partes legitimadas para hacerlo según la legislación
vigente.- (…) La Sala Constitucional ha reconocido la posibilidad de
revisar este tipo de disposiciones (surgidas de resoluciones de órganos del
Poder Judicial), en tanto entiende que se trata de una norma que si bien ligada
con la resolución concreta de litigios y situaciones concretas las cuales son
reserva de la función jurisdiccional, tiene una aspiración a convertirse en
regla de alcance general y abstracto que trasciende a los casos concretos, de
modo que, en razón de dicha pretensión de generalidad, deben ser entendidas
como disposiciones normativas y por lo tanto sujetas a la competencia de
control de la Sala.- Pues bien, tal razonamiento puede aplicarse de manera
análoga a las normas jurisprudenciales del tribunal Supremo de Elecciones sin
que se afecte el
respeto a la exclusividad de su labor y obligatoriedad que para los demás operadores
jurídicos, surja del resultado jurídico de aplicación que se haga de las normas,
en casos concretos
y determinados,
pues justamente la característica de la jurisprudencia es, tal y como se
indicó, su estatus jurídico autónomo respecto
de las particularidades
de los casos que le han dado origen. Debe agregarse que
no obsta para arribar a esta conclusión anterior, lo dispuesto en el
artículo 3 del Código Electoral cuando señala que:
“Artículo
3.- Fuentes del ordenamiento jurídico electoral.
(…)
Las interpretaciones y opiniones consultivas del
TSE son vinculantes erga omnes, excepto para el propio Tribunal, con la
salvedad de lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución Política. (…)”
Ese texto recoge la característica
de vinculación erga omnes para las interpretaciones y opiniones consultivas del
Tribunal Supremo de Elecciones, lo cual es esencialmente una reiteración de lo
señalado en el artículo 103 de la Constitución Política. de modo que la Sala
entiende que la interpretación y aplicación de tal norma legal debe igualmente
hacerse teniendo en cuenta lo que arriba se explicó respecto del recién citado
artículo Constitucional.- Dicho de otra forma, tal vinculación erga omnes para
las interpretaciones y opiniones consultivas del Tribunal que se recoge en el
citado artículo 3 no puede entenderse como incluyendo a la Sala Constitucional,
como tampoco puede entenderse que incluye a la Asamblea legislativa, pues en
ambos casos, la Asamblea en su labor de legislador y la Sala en su papel de legislador
negativo, requieren para el apropiado ejercicio de sus funciones la potestad
suficiente para revisar las normas jurisprudenciales emitidas por el Tribunal.
En esta tesitura, realizar una lectura literal privaría a la Sala de la
competencia que le ha dado el artículo 10 de la Constitución, que no puede
entenderse modificado por este o cualquier norma de rango inferior.
Tema adicional es el riesgo de
que, por este mecanismo de control, se incurra en un riesgo reflejo de
incidencia en las decisiones concretas del TSE. Sobre ese particular, en el
pasado, v.gr. sentencia 15048-2010, la Sala Constitucional reflexionó que tiene
competencia para declarar la inconstitucionalidad de normas escritas y no
escritas, y en el caso de las normas escritas no contiene restricción en cuanto
a la materia electoral, no puede decirse lo mismo en
cuanto a las normas no escritas, es decir, de la jurisprudencia del Tribunal
Supremo de Elecciones, porque implicaría necesariamente una forma de “control”
sobre actos realizados por el órgano electoral, que le
está constitucionalmente vedado, en los artículos (99, 102,103 de la
Constitución Política).[6]
Sin embargo, en la postura asumida
a partir del precitado voto 16070-2015, consideró que no existía tal riesgo, en
la medida en que
… la misma situación
se presentaría si en vez de la jurisprudencia del Tribunal se revisara una
norma jurídica emitida por el Parlamento y que la Sala podría remover del
ordenamiento o interpretar en cierta forma con la consiguiente repercusión en
la decisión de algún caso concreto, más aún cuando en materia electoral se ha
reconocido una legitimación subjetiva amplia.- Así, “el peligroso portillo”
para influenciar por ejemplo “eventualmente criterios que pueden ser aplicables
para determinar un eventual resultado electoral”, a través de revisión de por
ejemplo “formas de conteo de votos” no se origina –y por ello mismo tampoco se
conjura- con la exclusión del control de constitucionalidad sobre la
jurisprudencia del Tribunal Supremo de Elecciones. Adicionalmente, el mismo
razonamiento de posibles interferencias sería aplicable para negar la
posibilidad de que la Sala entre a conocer jurisprudencia de los Tribunales de
la República por el riesgo de influir en casos concretos con su intervención.
Más bien, se trata de elegir una combinación de competencias y controles que
deje lo más protegidos posible a los ciudadanos frente a posibles lesiones de
sus derechos constitucionales y que integre, en un todo lo más armónico posible
todo el abanico de funciones y labores exclusivas de los Poderes estatales
incluyendo por supuesto a la Sala Constitucional.
De su lado, el voto de minoría
(magistrados Armijo Sancho y Rueda Leal), sostuvo la incompetencia de la Sala
Constitucional para revisar la legitimidad de la jurisprudencia del TSE en su
ejercicio electoral. Para esos efectos, en lo medular, esa línea disidente se
sustenta en los siguientes parámetros:
-
La historia constitucional contradice el propio punto de partida de la
tesis de la mayoría ya que la inclusión del Tribunal Supremo de Elecciones
dentro del artículo 9 constitucional ocurrió mediante reforma de 1975, mientras
que el inciso 3 del ordinal 102 de dicho texto es una norma originaria de la
Carta Magna. Ergo, entienden que no es posible que el artículo 9 sea una “reiteración”
del 102, ni que ese fuera el diseño original del Constituyente.
-
La inclusión de TSE en dicho numeral tenía la finalidad de enfatizar aún
más su independencia y exclusividad en materia electoral; no tenía el propósito
de someter al TSE al mismo régimen de control de constitucionalidad que los
demás Poderes.
-
La reforma realizada al artículo 10 de la Constitución por medio de la
Ley 7128, tiene como voluntad en su emisión mantener incólume la independencia
del TSE, según se desprende del debate legislativo. En su apoyo cita las
manifestaciones de los entonces diputados Monge
Rodríguez, Jiménez Quirós, Corrales Bolaños, Badilla Rojas, Lobo Solera, Muñoz
Bustos, Chaves Sánchez, Valenciano Chaves, Lizano Barahona y Karpinsky Dodero.
-
El contenido del artículo 74 de la Ley de Jurisdicción Constitucional
restringe el control de los actos o disposiciones del Tribunal Supremo de
Elecciones relativos al ejercicio de la función electoral.”
-
El cambio del criterio expresado en la resolución No. 2010-15048, entra
en contradicción con posturas previas pues admite el control de
constitucionalidad sobre la “norma jurisdiccional”; sin embargo, rechaza
contradictoriamente dicho control sobre el caso típico, que es la disposición
normativa. A ese efecto cita la resolución de las 2011-8989 de las 15:34 horas
del 6 de julio de 2011.
-
Finalmente, apuestan por dar primacía a la independencia del TSE,
instancia que expresamente fue designada para la interpretación de las normas
electorales (numeral 102 de la Constitución Política), sin que exista
posibilidad de que sus resoluciones sean revisadas por otra autoridad.
Ahora, en
torno al fondo de la cuestión, sea, la validez o no del criterio revisado, cabe
destacar que el Tribunal Constitucional consideró criterio diverso al sentado
por el Tribunal Supremo de Elecciones. En efecto, a partir de la lectura y
comprensión de las normas sobre las cuales el órgano revisado derivó la
ausencia de regulación que reconociera o impusiera el criterio de paridad
horizontal, se insiste, artículos 2, 52 incisos ñ) y o) y el 148 del Código
Electoral, la Sala Constitucional consideró que desde el plano de la
interpretación funcional, esas fuentes constituyen el sustento para imponer la
obligación comentada en los proceso electorales. En esa línea expresó:
XVII.-
La Sala comprende que el Tribunal Supremo de Elecciones ha hecho un
esfuerzo hermenéutico relevante para desentrañar lo que estima como el sentido
propio de la normativa aquí analizada porque entiende que existe en el texto
legal una falta de claridad respecto a la cuestión de si el respeto a la
paridad en los encabezamientos, en tanto que modalidad específica de la equidad
de género, quedó o no incluida como parte de las obligaciones de los partidos
políticos en el Código Electoral. Su conclusión es, con fundamento en las
discusiones de las Diputadas y Diputados de entonces, que esa figura quedó
expresamente excluida de la legislación actual.- No obstante, para la Sala es
ocioso echar mano del repaso de lo acontecido al seno de los órganos encargados
de adelantar el procedimiento legislativo porque el texto finalmente aprobado
apunta con una incuestionable claridad hacia una conclusión diferente, a saber,
que aun cuando pudo haberse discutido y acordado en algún punto del proceso, la
exclusión del mecanismo de paridad horizontal, lo cierto es que las fórmulas
textuales finalmente aprobadas no solo omiten referirse explícitamente a tal exclusión,
sino que -por el contrario- al hablarse más bien de la paridad en general, e
imponerle a los partidos el respeto de la paridad en la totalidad de las
nóminas y en cada una de ellas, más bien se dejaron legislativamente recogidos
e impuestos todos y cualquier mecanismo específico de paridad, a fin de lograr la
equidad de género.
XVIII.-
De acuerdo con lo que recién se ha expresado, procede acoger la
acción planteada en cuanto busca que se declare inconstitucional el criterio
interpretativo establecido jurisprudencialmente por parte del Tribunal Supremo
de Elecciones y que excluye el empleo del mecanismo de paridad en los
encabezamientos (paridad horizontal) del grupo de obligaciones que deben
cumplir los partidos políticos en la confección las nóminas de candidaturas a
puestos de elección popular. Por consecuencia, dicha interpretación
jurisprudencial específica se deja sin valor por ser, en sus efectos, contraria
al principio de igualdad y a la equidad de género que forman parte fundamental del
ordenamiento constitucional y del Derecho de la Constitución. Por ende, la Sala
afirma que -conforme al tenor literal y sistemático del Código Electoral- sí
resulta exigido a los partidos políticos el respeto de la paridad no solo a lo
interno de cada nómina sino a lo largo de todas las nóminas de elección
popular, es decir la paridad en los encabezamientos o paridad horizontal,
por lo cual dichas organizaciones deben tomar las acciones, acuerdos y
procedimientos que juzguen más apropiados (incluyendo por supuesto las posibles
consultas al Tribunal Supremo de Elecciones, como órgano competente) para dar
cabal cumplimiento al mandato legal que se origina especialmente en los
artículos 2 y 52 incisos ñ) y o) del recién citado cuerpo legal, según se ha explicado.
(El destacado es suplido)
En definitiva, la Sala ingresó a valorar
ese marco jurisprudencial concluyendo sobre su ilegitimidad, por contraponerse
a las acciones afirmativas introducidas en la legislación electoral para
potenciar la paridad aludida. Esta posición, con claridad, apuesta por la
aplicación de un principio pro homine, a la vez que apela a la interpretación
funcionalista por encima del marco eminentemente gramatical, para con ello,
obtener la tutela material (y no solo formal) del derecho a la equidad y no
discriminación que buscaban esas normas legales, consiste en la implementación
de acciones afirmativas para procurar que las mujeres puedan tener la igualdad
de opciones para aspirar a ocupar cargos públicos, superando con ello un
marcado retraso histórico que se había venido dando en este campo.
Sin duda, esta interpretación es
congruente con la progresividad y evolución de los derechos humanos de orden
político y electoral que pretende reivindicar este tipo de reformas legales, lo
cual resulta apegado a los marcos de la hermenéutica jurídica que en el régimen
nacional concreta el numeral 10 del Código Civil y que para el contexto
constitucional deriva de una visión debida de la igualdad que plasma el canon
33 de la Carta Fundamental.
3.- Decisiones recientes del TSE para efectos de
la postergación de la paridad horizontal en los comicios municipales del 2024,
por aspectos de conveniencia.
Pese a los
precedentes referidos ut supra, que ponen en evidencia la innegable regulación
de la paridad horizontal y la finalidad constitucionalmente válida y legítima
de suprimir toda forma de discriminación en detrimento de los derechos de las
mujeres, con ocasión de los procesos de elección municipal a celebrarse en
Costa Rica en el año 2024, en la Resolución No. 1724-E8-2019 de las 15 horas de
27 de febrero de 2019, emitida de oficio, el TSE sentó el criterio de
desaplicar la paridad horizontal en puestos uninominales, sea alcaldes,
síndicos e intendentes. Lo anterior fue sustentado en dos razones concretas,
sea:
a)
Los cargos uninominales o puestos únicos
imposibilitan que la mitad del padrón de la circunscripción pueda acceder a
contiendas partidarias internas para posteriormente ser postulados a cargos de
elección popular y;
b)
La declaratoria de reelección como derecho
fundamental.
Como se
observa ese criterio parte de una supuesta imposibilidad material de procurar
la paridad horizontal en puestos uninominales, particularmente del régimen
municipal, a la vez que la entonces vigente reelección indefinida de esos
cargos locales se entendía como un derecho fundamental que antagonizaba con esa
paridad en la medida en que muchos de los puestos a reelegir eran ocupados por
hombres y ese derecho de permanencia en el cargo podía verse afectado.
Este criterio
fue objeto de cuestionamiento ante la jurisdicción constitucional mediante la
figura de la acción de inconstitucionalidad, expediente 19-004707-0007-CO, en
la cual, los accionantes peticionaron se declare la inconstitucionalidad de la
Resolución del Tribunal Supremo de Elecciones No. 1724-E8-2019 de las 15:00
horas de 27 de febrero de 2019, publicada en La Gaceta, Alcance No. 56 del 14
de marzo de 2019. Alegaron, que a través de esa resolución, el Tribunal Supremo
de Elecciones hizo una enmienda de jurisprudencia electoral e interpretó
oficiosamente los artículos 2, 52 y 148, del actual Código Electoral, sobre los
alcances del principio de paridad horizontal en el encabezamiento de las
nóminas de candidaturas a puestos municipales de elección popular.
Específicamente, se impugnaron el conjunto de disposiciones generales que
ordenan: 1) Diferir en el tiempo, la aplicación del principio convencional de
paridad horizontal hasta las elecciones municipales del año 2024 y 2) Dispensar
a los partidos políticos de la carga o deber legal de aplicación de ese
criterio al tramitar sus nóminas para puestos municipales uninominales (en
adelante normativa impugnada).
Al atender lo
reprochado, en el voto 2951-2023, la Sala Constitucional acogió la tesis de la
Procuraduría General de la República[7],
instancia que hizo especial énfasis en la relevancia de las acciones
afirmativas como instrumento de nivelación de oportunidades efectivas de acceso
igualitario a la ocupación de este tipo de cargos.[8]
A juicio de la
Sala Constitucional la exclusión temporal de la
paridad de género en el encabezamiento de nóminas de candidaturas a puestos
municipales uninominales de elección popular, es antagónica con las normas
internas y derecho supranacional que sustenta ese tratamiento, por lo cual,
dicho criterio del Tribunal Supremo de Elecciones supone una vulneración al
régimen de los derechos fundamentales y derechos humanos de las mujeres que
aspiran a participar y ocupar puestos de designación popular.
En este
sentido, es menester destacar que las razones sentadas por el Tribunal
Constitucional dan una prevalencia al derecho a participar en este tipo de
elecciones por encima de un supuesto derecho a la reelección por parte de
quienes venían ocupando esos cargos. En efecto, en sustancia, el análisis
realizado por la Sala Constitucional pone de manifiesto que a efectos de
procurar la supresión de cualquier forma de discriminación en razón del sexo,
es necesario ponderar el contenido material del régimen de los derechos
fundamentales que se relacionan con ese ejercicio (de manera directa o
indirecta) a efectos de definir medidas para tutelar uno u otro derecho en
juego y en este caso concreto, que posibiliten una participación efectiva de la
mujer en cargos de elección popular. En ese orden, es claro que el derecho de
ocupar puestos de elección popular, en tesis de principio, conlleva el derecho
a aspirar a una reelección, siempre que no exista normativa expresa que
restrinja esa posibilidad. Sin embargo, el derecho a la reelección, en los
supuestos bajo examen, constituye un obstáculo directo para satisfacer el
derecho a la igualdad y de participación política de la mujer.
Sobre este
aspecto, recientemente la Sala Constitucional tuvo la oportunidad de
pronunciarse respecto de la reforma legal que limitó el derecho de reelección a
las personas que ocupan puestos de elección popular en el ámbito local.
Mediante la Ley que limita la reelección indefinida de las autoridades locales,
No. 10183 del 05 de abril del 2022, se reformó el canon 14 del Código
Municipal, Ley No. 7794, a efectos de permitir un solo período de reelección,
así como el reconocimiento de poder aspirar nuevamente al cargo siempre que
haya pasado al menos dos períodos de designación desde el último ejercicio del
cargo.[9]
Como
antecedente, en el voto No. 16947-2022 de las 09 horas 45 minutos del 20 de
julio de 2022, se atendió el reclamo de una inconstitucionalidad por omisión en
cuanto a la inexistencia de norma legal que restringiera la reelección de
puestos de alcaldía municipal.[10]
Luego, en la sentencia No. 2022-29648 de las 09 horas 30 minutos del 14
de diciembre del 2022, esa Cámara dispuso que la definición de limitar o no una
reelección es un tema de libre configuración del legislador, desde luego,
sujeto al control de constitucionalidad en cuanto a los parámetros propios del
test de proporcionalidad que supone la imposición de todo régimen de
limitaciones, que incluyen la ponderación de las condiciones de legitimidad,
adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.
En ese fallo,
se estimó que al margen que la Carta Fundamental no incluyera regulación alguna
sobre limitaciones a la reelección de cargos municipales, en definitiva, ello
no era óbice para que esa restricción se impusiera por fuente legal[11],
considerando que ni el texto constitucional ni el Derecho de la Constitución
(normas escritas, principios y valores) imponían un derecho a la reelección en
sí mismo y por ende, una veda para regular una limitación a ese ejercicio. De
igual manera, se consideró que para los efectos de la proporcionalidad, esas
limitaciones potenciaban la participación y alternabilidad en el ejercicio del
poder, principio relevante para el régimen democrático nacional. Lo relevante,
por ende, es que las nuevas regulaciones que imponen esas limitaciones no
supongan un vaciamiento total del derecho regulado, como un antagonismo con el
Derecho de la Constitución.
En lo
determinante a lo comentado, la sentencia expresó:
Así,
nuestra Ley Fundamental regula específicamente la elección de determinados
cargos a nivel municipal, en los que no se preveían restricciones a sus
nombramientos; no obstante, ello no quiere decir que tales limitaciones solo
puedan establecerse a través de preceptos constitucionales. El hecho de que
la Constitución Política sí haya instaurado prohibiciones expresas en cargos
nacionales de elección popular (artículos 107 y 132 con respecto a los
diputados y presidente y vicepresidentes de la República), no excluye la
posibilidad de ejercer la prerrogativa legislativa en lo relativo a puestos
municipales de elección popular. De hecho, tal y como se ha desarrollado a
lo largo de esta sentencia, el legislador tiene la potestad de modificar
aspectos del sistema electoral en cuanto a la elección y reelección de puestos
del régimen municipal, siempre y cuando no contraríe el Derecho de la
Constitución ni vacíe de contenido los derechos fundamentales. En cuanto a
los regidores municipales, síndicos, intendentes, viceintendentes y concejales
municipales de distrito, si bien no existe una delegación expresa del
constituyente al legislador en cuanto a las condiciones de su designación, las
limitaciones establecidas por la parte sustantiva de la ley nro. 10183 no vacían
de contenido el derecho a ser electo, sino que, en los términos dispuestos,
forman parte de la libre configuración del legislador y su discrecionalidad. En
ese sentido, el propio Tribunal Supremo de Elecciones, al contestar la
audiencia otorgada por la Sala, señaló: “la tesis de este Órgano
Constitucional, sostenida desde hace varios lustros, es que no hay un obstáculo
para que el legislador limite la reelección sucesiva de los cargos municipales;
tal regulación constituye una decisión política cuya valoración -en cuanto a la
conveniencia y oportunidad- es exclusiva del legislador.”
En
adición, aun cuando se alega que la reelección indefinida y sucesiva no
puede venir a ser desmejorada por tratarse de un derecho humano, no menos
cierto es que, quien ha sido reelecto en un mismo cargo, ya ha ejercido tal
derecho y, además, tal como se consignó ut supra, este puede ser limitado y
regulado de forma legítima. En ese sentido, no hay un derecho a la
inmutabilidad del ordenamiento jurídico, amén de que el legislador tiene la
potestad de imponer válidamente nuevas condiciones a la reelección en cargos
del régimen municipal, en tanto se apliquen a futuro y no sean contrarios al
bloque de constitucionalidad. Ergo, la Sala no estima que el cambio de un
sistema electoral municipal que contemplaba la reelección sucesiva e
indefinida, a otro que solo permite una reelección consecutiva, devenga
contrario al Derecho de la Constitución.
Nótese
que, si bien el numeral 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
estatuye que la ley debe reglamentar el ejercicio del derecho de votar y ser
elegido “exclusivamente por razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez
competente, en proceso penal”, la jurisprudencia convencional ha establecido
que no se trata de una lista taxativa o cerrada, sino que cada Estado puede
desarrollar particularidades en su diseño del sistema electoral. Por ello,
resulta procedente que el legislador costarricense imponga otras limitaciones
que respeten tal instrumento internacional y el bloque de constitucionalidad.
Es decir, cada país puede definir restricciones al derecho al voto (en su
vertiente activa y pasiva) dentro de ese marco jurídico. (El resaltado
es propio)
4.- Posibilidad de reelección e introducción de
paridad horizontal en las elecciones municipales 2024.
Ahora bien,
teniendo claro que a la luz del artículo 14 del Código Municipal, la reelección
solamente procede por un período, la aplicación de la postura de la paridad
horizontal exige e impone priorizar alguno de ambos derechos en colusión, pues
es evidente que la escogencia demarca la solución a aplicar. Más simple, si se
da prioridad a la reelección, la paridad no podría limitar la inclusión en la
nómina de la persona que ya ocupa el cargo; por contraste, si se opta por dar
mayor relevancia a la equidad y paridad, es menester imponer esa aplicación en
la configuración de las nóminas, incluidas las de puestos uninominales.
Ante tal
panorama y a la luz de los instrumentos regulatorios ya aludidos, se insiste
que en el fallo No. 2951-2023, la Sala Constitucional señaló que el criterio
sentado por el Tribunal Supremo de Elecciones es ilegítimo y sopone un
retroceso en los derechos políticos de las mujeres “… por considerar que
debe prevalecer el derecho a la reelección y la paridad horizontal implica
jerarquizar derechos fundamentales, desconocer que los derechos no son
ilimitados y fomenta estereotipos tradicionales que limitan las capacidades y
oportunidades de la mujer en razón del género.”
En ese orden,
se definió que la estructuración de los partidos políticos debe encontrar e
impulsar mecanismos idóneos para asegurar la paridad de género en la
construcción de las nóminas de elección popular.[12]
Desde esa arista, la postura de la Sala Constitucional parte de la base que las
competencias del Tribunal Supremo de Elecciones en cuanto a la fiscalización de
las estructuras partidistas supone que aquellas organizaciones pongan en
práctica mecanismos de alternancia que faciliten el acceso de las mujeres a los
puestos de elección popular y dar posibilidad a que los ciudadanos que ya
ostentaron determinado puesto puedan nuevamente someter su nombre en los
procesos de elección interno de los partidos políticos para eventualmente
convertirse en candidatos para determinado puesto político. De ese modo,
resulta notorio que las regulaciones propias del derecho electoral tutelan la
equidad en el acceso a los puestos de elección popular, por lo que es claro que
la paridad horizontal en puestos uninominales es un tratamiento a tutelar
dentro de esta modalidad de procesos de elección democrática y cuyo resguardo
corresponde, en primera instancia, a las autoridades electorales.
Esta
aplicación resulta fundamental para tutelar el derecho de participación
política de las mujeres en las próximas elecciones municipales a celebrarse en
el año 2024. Justamente, uno de los temas examinados por la Sala
Constitucional, fue el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones en cuanto a
dimensionar la puesta en marcha de la paridad horizontal en puestos
uninominales, en el sentido de postergar su aplicación en estas próximas
elecciones, como consecuencia de la priorización que hizo del derecho a la
reelección en los cargos sometidos a escogencia popular.[13]
Para el
Tribunal Constitucional, dada la relevancia de la equidad de acceso a esos
cargos públicos, la postergación de la orden de implementación de la citada
paridad supondría un retroceso en la pretensión de materializar la igualdad de
base de la figura objeto de análisis, de manera que supone una lesión a la
normativa constitucional que rige la paridad en menesteres electorales.
Como
justificante de ese dimensionamiento, la autoridad electoral expresó que
diferir la exigibilidad de la paridad horizontal en los puestos plurinominales
a nivel municipal hasta el proceso electoral del 2024 “… perseguía evitar
dislocaciones en la dinámica comicial. Las agrupaciones políticas preparan sus
estructuras internas para su renovación periódica, atender procesos internos de
preselección y selección de candidaturas, las postulaciones cantonales que integrarán
cargos locales de elección popular que puede ser ratificada por la
asamblea superior, lo que suele tardar varios meses antes de la respectiva convocatoria.
De obligarse a las agrupaciones políticas a la implementación de la paridad
horizontal alteraría los procesos internos de elección, los partidos políticos
nuevos se hubieran atrasado en los procesos de inscripción porque los estatutos
tendrían que modificarse. De no haberse dimensionado los efectos hubiera
colocado en condición de riesgo las fases de selección interna de
precandidaturas e inscripción en la Dirección General de Registro Electoral. El
dimensionamiento de los efectos de una sentencia electoral, que se emite en
ejercicio de la competencia contemplada en el artículo 102.3, de la
Constitución Política, es una facultad intrínseca a la interpretación exclusiva
y obligatoria de las normas constitucionales y legales en materia electoral. De
no hacerlo se colocaba a los partidos políticos en riesgo de no concluir los
procesos internos de selección de candidatos, afectándose el interés de
participar en comicios y el pluralismo político.”
Sobre ese
juicio de valor, la Procuraduría General de la República consideró improcedente
la aludida postergación de aplicar el rigor de la ley y estimó que el Tribunal
Supremo de Elecciones había incurrido en un exceso de potestad interpretativa,
pues las normas del Código Electoral obligan aplicar la paridad horizontal
después de las elecciones del 2020.
Como se ha
expuesto, a la luz de las ponderaciones de la relevancia de la paridad
horizontal, la Sala Constitucional estimó que
ese dimensionamiento contraviene la normativa nacional y
contravencional. Lo anterior en la medida en que si bien el Tribunal Supremo de
Elecciones tiene como función el interpretar en forma exclusiva y obligatoria
las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral
(art. 102 inciso 3), de la Constitución Política), esa potestad, como cualquier
otra, no es ilimitada, sino que es factible cuando se trata de la aplicación o
comprensión de una norma que es ambigua u oscura.[14]
Para la Sala
Constitucional, las normas del Código Electoral, en concreto, el Transitorio
II, resulta claro que la ley dispone la obligación de los partidos políticos de
renovar sus estructuras a efectos de cumplir los principios de paridad y
alternancia de género de forma posterior a las elecciones del año 2010. Ergo,
esa fuente impone a las agrupaciones políticas el ejecutar las modificaciones
pertinentes para eliminar la discriminación de la mujer y desigualdades en
puestos de elección popular. En esa aplicación, la normativa no distingue entre
nóminas de candidaturas a cargos municipales uninominales o plurinominales. De
ahí que sea totalmente contrario a derecho que más de diez años posteriores a
esa reforma legal, no se haya satisfecho su contenido. Igualmente inaceptable
es el hecho que el Tribunal Supremo de Elecciones emita un pronunciamiento
donde se dilate la aplicación de la norma legal a partir de una (pseudo)
interpretación que en lo medular, varia el contenido sustancial de la ley.
Como
derivación de esos juicios de valor, en la citada decisión 2951-2023, la Sala
Constitucional dispuso anular la interpretación oficiosa de los artículos 2, 52
y 148, del Código Electoral, contenido en la Resolución No. 1724-E8-2019 de
15:00 horas de 27 de febrero de 2019 del Tribunal Supremo de Elecciones, en
cuanto a los siguientes puntos: 1) Sobre la imposibilidad de aplicar la paridad
horizontal en puestos municipales uninominales (alcaldes, síndicos e
intendentes); y, 2) Sobre el dimensionamiento de la implementación del criterio
de paridad horizontal en los puestos municipales plurinominales.
Empero, dada
la fecha de declaratoria de inconstitucionalidad, la Sala optó por dimensionar
los efectos de la supresión dictada, para conservar las nominaciones que han
sido llevadas a cabo por los partidos políticos al amparo de sus estatutos
válidos y vigentes en las elecciones municipales realizadas en febrero de 2020.
En este punto, reiteramos lo dicho en cuanto a la vigencia de las designaciones
populares que se dan en los gobiernos locales que estatuye el ordinal 14 del
Código Municipal, Ley No. 7794, que fija un período de 4 años, con posibilidad
de una reelección continua. Por ende, es notorio que el dimensionamiento
solamente atañe a esas pasadas designaciones, que no a los procesos partidarios
que se desarrollan para afrontar las elecciones municipales del año 2024.
Punto a
mencionar es que el criterio sentado en la sentencia No. 2951-2023 no fue
unánime, ya que el magistrado Cruz Castro salvó su voto indicando que si bien
la participación política sin discriminación por razón de sexo es un principio
constitucional, se trata de un debate que es propia de la materia electoral,
reservada al TSE en su función de único Órgano Constitucional capaz de realizar
la interpretación de las normas concretas de su aplicación. De ahí que declaró
inadmisible la acción al estimar que la Sala Constitucional carece de
competencia para ingresar a ese debate, compartiendo, en lo medular, el
criterio que ya había sido sentado en la postura de minoría expresada por los
magistrados Armijo Sancho y Rueda Leal en el fallo No. 16070-2015.[15]
Cabe señalar
que a raíz de lo dispuesto en la sentencia 2951-202, el TSE procedió en atender
dichas consideraciones y en el punto 5.1. de la parte dispositiva de
la Resolución nro. 1330-E8-2023, realizó una enmienda de jurisprudencia
electoral e interpretación oficiosa de los artículos 2, 52 y 148 del vigente
Código Electoral, en el siguiente sentido:
5.
Las agrupaciones políticas, en ejercicio del principio de autorregulación
partidaria, son las responsables de definir el
sexo de los encabezamientos de las nóminas. 5.1. Esa
determinación, para los comicios de 2024, deberá hacerla la asamblea superior del
partido a más tardar el 31 de mayo de 2023, en un acto convocado al efecto o
como uno de los puntos de agenda de las asambleas ya previstas (como puede
serlo la de renovación de estructuras).[16]
De esa manera,
impuso que para las elecciones municipales del próximo 2024, las agrupaciones
políticas deban aplicar la regla de paridad horizontal. Con todo, ese ejercicio
concreto fue igualmente cuestionado ante la sede constitucional, mediante
acción de inconstitucionalidad tramitada en el expediente No.
23-007045-0007-CO, en la cual, se alegaba que esa resolución le atribuye a la
Asamblea General, la potestad de definir quiénes serían los y las
representantes para elección de los puestos por cargos de elección Popular de
las Municipalidades, en detrimento de la voluntad cantonal. El recurrente
acusaba quebranto a la normativa al imponer el órgano decisor, al verdadero
órgano competente para definir la paridad de sexo, el órgano de determinado
partido político que debe decidir el sexo de encabezamiento de las nóminas para
la elección popular de candidaturas para puestos municipales. Se adujo que ello
establecía una imposición arbitraria que lesiona el principio democrático de
elección popular, cuando lo correcto es que sea la Asamblea Cantonal y la
Asamblea Cantonal Ampliada quienes realicen esta designación, por tratarse de
elecciones a nivel cantonal y no provincial y/o nacional.
Sobre ese
particular, por voto de mayoría, en la sentencia No. 8202-2023 del 12 de abril del 2023, el Tribunal
Constitucional consideró constitucionalmente legítimo que el TSE estableciera
una regla de delegación en los partidos políticos la debida regulación
de lo relativo a la paridad en los encabezamientos en las nóminas. Conforme a
la normativa del Código Electoral, es dable imponer a los partidos políticos el
respeto de la paridad, no solo a lo interno de cada nómina, sino a lo largo de
todas las nóminas de elección popular, para lo cual, deben tomar las acciones,
acuerdos y procedimientos que juzguen más apropiados para cumplir y satisfacer
el deber que impone los artículos 2 y 52 incisos ñ) y o) del Código Electoral.
Así las cosas, la Sala Constitucional estimó que la posibilidad de incorporar
la regla de la paridad horizontal por la vía de reforma en el estatuto, en
reglamentos existentes o en directrices específicas, a reserva que hayan sido debidamente
discutidas y aprobadas por la asamblea superior de la agrupación, es una
decisión del TSE que se corresponde a cabalidad con el plexo normativo
aplicable.
Ahora, ante la
proximidad temporal de las elecciones municipales del 2024 y considerando las
adaptaciones que en sus estatutos internos y en los procesos de designación
deben atender las agrupaciones políticas, la Sala ponderó lo regulado por el
TSE en atención a esta circunstancia, en cuanto a que para esos comicios, se
fijaba como fecha límite el 31 de mayo de 2023, para que la asamblea superior
de cada partido determine el sexo en los encabezamientos de las nóminas. Esta
medida se estima legítima y lógica dada la premura de las próximas elecciones,
es imprescindible que la aprobación de esos preceptos deba hacerse antes de que
se convoque la contienda interna y se difundan a efectos de que las personas
interesadas en competir conozcan las regulaciones que gobernarán la contienda
electoral intrapartidaria, con la advertencia de que una vez convocado el
proceso de selección de candidatos, existe prohibición absoluta para
modificarlas.
Así, la Sala
estimó: “Por ello, se le exige al órgano de mayor representatividad del
partido político y en ese sentido, el más democrático dentro de esa estructura,
que adopte esa decisión en un acto partidario que puede ser autónomo o
incorporarse en uno de los puntos de agenda de las asambleas de renovación de
estructuras o de otra índole que la agrupación tenga planificadas. Lo anterior,
pues sin esta definición, no se podrían inscribir las nóminas, ni recibir las postulaciones
de los precandidatos a los diferentes puestos.” Al socaire de esos
razonamientos, la acción fue declarada sin lugar, con el correlativo voto
salvado del magistrado Rueda Leal, quien al estimar que la Sala Constitucional
no puede ejercer control sobre las actuaciones del TSE, conforme al numeral 74
de la Constitución Política, dispuso inadmitir la acción.[17]
5.- A modo de sinopsis.
En síntesis,
el Tribunal Constitucional dispuso la posibilidad de que la jurisdicción
constitucional ejerza control de legitimidad de los criterios reiterados del
TSE, pese a que los numerales 30 inciso d) y 74 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional impide el análisis de actos concretos de ese órgano, en
ejercicio de su competencia de instancia rectora en cuestiones electorales. Tal
visión se concreta en que el objeto de control es la jurisprudencia, sea, los
criterios reiterados del TSE, que no de sus decisiones concretas y al socaire
de un modelo concentrado de control constitucional. Con todo, posturas
minoritarias en esa Sala Constitucional sostienen la imposibilidad de tales
medios de revisión dada la competencia exclusiva y excluyente que confiere el
canon 102 de la Carta Fundamental a favor del TSE en cuestiones electorales.
Por otro lado,
se ha estimado que el condicionamiento del derecho de reelección en cargos de
elección popular, si bien no cuenta con regulación expresa en la Constitución
Política, es una materia de posible regulación legal, operando en ese campo una
liberalidad del legislador, lo que no obsta para el control de
constitucionalidad en cuanto a los parámetros de proporcionalidad y
razonabilidad. De esa manera, la limitación realizada al régimen municipal,
para imponer una sola reelección consecutiva, no atenta con derechos
fundamentales de quienes ostentan se tipo de cargos.
El
ordenamiento jurídico que aplica y regula a los menesteres electorales, en
concreto, ordinales 2, 52 y 148 del vigente Código Electoral, imponen la regla
de la paridad horizontal en los procesos de elección popular de orden
plurinominal y uninominal. Se trata de una regla que tutela y potencia el
derecho de igualdad y no discriminación y que se compone en una acción
afirmativa que se ha estimado necesaria para dar equilibrio y resguardo al
derecho de las mujeres frente a los procesos democráticos de elección
popular.
La Sala
Constitucional no solamente ha validado en la existencia de dicha regla y su
imperativo cumplimiento por las organizaciones políticas, ha ordenado la
aplicación inmediata de la figura de la paridad horizontal en los comicios
locales a celebrarse en el año 2024. Desde luego que lo anterior implica
ajustes en los procesos de habilitación de postulaciones, fiscalización
electoral, así como en los procesos partidarios necesarios para la elaboración
de las nóminas a cada uno de los cargos. Empero, ese impacto estructural y
funcional no puede ser justificante de una postergación a normativa que desde
el año 2010, ya fijaba una regla de paridad, y que de otro modo, sería
desaplicada y con ello, vacía el contenido sustancial del fin legítimo que se
pretende resguardar con esa figura.
Desde luego
que el derecho a la reelección se ve impactado potencialmente por la aplicación
de la regla de paridad horizontal en puestos uninominales, empero, el sustento
mismo de esta acción afirmativa supone dar prevalencia a la equidad y no
discriminación que supone esta última figura, como mecanismo para procurar un
posicionamiento de las mujeres en sus aspiraciones de ocupación de este tipo de
puestos de elección popular.
* Magíster y Doctor en Derecho Público por la
Universidad de Costa Rica. Magistrado suplente de la Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia de Costa Rica.
[1] En la sentencia número 2008-009582,
el Tribunal Constitucional resolvió un reclamo relacionado con la forma
concreta en que un partido político había atendido el deber legal de asegurar
una cuota femenina en las nóminas de candidatas y candidatos para puestos de
elección popular. Dicho voto amplió los conceptos relacionados con los
principios que deben orientar las actuaciones de las autoridades estatales en
la aplicación e interpretación de normas tendentes al logro de la equidad de
género.
[2] Estatuye ese canon en su rigor
literal: “Toda
persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno
de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en
las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y
libres”.
[3] Señalan esos cánones:
Artículo 2.1. Cada
uno de los Estados Parte en el presente Pacto se compromete a respetar y
garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén
sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin
distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de
otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición social.
Artículo 25.
Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el
artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y
oportunidades (…) b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas,
realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la
libre expresión de la voluntad de los electores; c) Tener acceso, en
condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
[4] Artículo 30. No procede el
amparo: a) Contra las leyes u otras disposiciones normativas salvo cuando se
impugnen conjuntamente con actos de aplicación individual de aquellas, o cuando
se trate de normas de acción automática, de manera que sus preceptos resulten obligatorios
inmediatamente por su sola promulgación, sin necesidad de otras normas o actos
que los desarrollen o los hagan aplicables al perjudicado. b) Contra las
resoluciones y actuaciones jurisdiccionales del Poder Judicial. c) Contra los actos que realicen las
autoridades administrativas al ejecutar resoluciones judiciales, siempre que
esos actos se efectúen con sujeción a lo que fue encomendado por la respectiva
autoridad judicial. ch) Cuando la acción u omisión hubiere sido legítimamente
consentida por la persona agraviada. d) Contra los actos o disposiciones del
Tribunal Supremo de Elecciones en materia electoral.
[5] Artículo 74. No cabrá la acción de
inconstitucionalidad contra los actos jurisdiccionales del Poder Judicial, ni
contra los actos o disposiciones del Tribunal Supremo de Elecciones relativos
al ejercicio de la función electoral.
[6] Como sustento de ese riesgo, ese Tribunal indicó: “… Cabe agregar que,
resultaría un peligroso portillo de control del órgano electoral,
que quedaría expuesto o limitado a que la Sala declare inconstitucional
jurisprudencia del Tribunal Supremo de Elecciones y por esa vía termine
ejerciendo una influencia sobre la forma –buena o mala- en que ejerce sus
competencias exclusivas, incluidos eventualmente criterios que pueden ser
aplicables para determinar un eventual resultado electoral.
A manera de ejemplo la anulación o no de una determinada forma de conteo de
boletas de votación, en un condado de Florida, terminó afectando el resultado electoral en los Estado Unidos de Norteamérica (Bush v.
Gore, 531 U.S. 98). En un determinado caso concreto, la declaratoria de
inconstitucionalidad de una jurisprudencia del Tribunal, sobre algún aspecto de
la dinámica electoral, puede terminar afectando esa
dinámica electoral de una u otra forma en su resultado
final.”
[7] La participación de la PGR dentro de las acciones de
constitucionalidad se traduce en un rol de asesoramiento neutral, a modo de amicus
curiae mediante intervenciones que a diferencia de su potestad de consulta
administrativa, no son vinculantes para la Sala Constitucional. Empero, una vez
cursada la acción de inconstitucionalidad, esa instancia es obligatoria y
constituye un insumo más a considerar dentro del análisis jurídico.
[8] Sobre ese particular expresó la instancia asesora: “Dicho
argumento, si bien respetable, desconoce que la aplicación de acciones
afirmativas es necesaria para romper esquemas patriarcales tradicionales, que
han impedido el acceso real de las mujeres a este tipo de cargos. Seña de esto
son los bajos índices de elección femenina en puestos uninominales”. Adicionalmente,
el derecho a la reelección de funcionarios en el cargo tampoco es un argumento
válido para reconocer la paridad horizontal. Cada partido político puede a
través de sus procedimientos internos garantizar el ejercicio de la paridad
horizontal y el derecho a la reelección de sus postulantes, compensando en
razón del sexo, los encabezamientos en otras circunscripciones. Aun cuando
existan supuestos donde no será posible compensar de manera exacta para lograr
una verdadera paridad horizontal, lo cierto es que tal razón no deber ser una
justificación para desconocer el principio”.
[9] Señala el mencionado
artículo 14 en lo que interesa sobre este aspecto:
Artículo 14.- Denominase alcalde
municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la
Constitución Política. / Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a)
vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero
realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le
asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus
ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y
competencias de este durante el plazo de la sustitución. (…) Todos los cargos de elección popular a
nivel municipal que contemple el ordenamiento jurídico serán elegidos
popularmente, por medio de elecciones generales que se realizarán el primer
domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se
elija a las personas que ocuparán la presidencia y las vicepresidencias de la
República y a quienes integrarán la Asamblea Legislativa. Tomarán posesión
de sus cargos el día 1 º de mayo del mismo año de su elección, por un período
de cuatro años y podrán ser reelegidos. / Las alcaldesas o los alcaldes
podrán ser reelegidos de manera continua por una única vez. No podrán ocupar
ningún cargo de elección popular del régimen municipal, hasta tanto no hayan
transcurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período consecutivo.
Los vicealcaldes y las vicealcaldesas también podrán ser reelegidos de forma
continua por una única vez y no podrán ocupar el mismo cargo ni el de regidores
o síndicos, hasta tanto no hayan trascurrido dos períodos desde que finalizó su
segundo período consecutivo. / Las personas regidoras, síndicas,
intendentes, viceintendentes, concejales municipales de distrito de la Ley
8173, Ley General de Concejos Municipales de Distrito, de 7 de diciembre de
2001, así como quienes ocupen cualquiera de los cargos de suplencias, podrán
ser reelegidas de manera continua por una única vez y no podrán ocupar el mismo
cargo o su suplencia hasta tanto no hayan transcurrido dos períodos desde que
finalizó su segundo período. (El destacado es suplido)
[10] El
asunto fue rechazado ante la falta de interés que se presentaba
respecto del ruego, dado que mediante la aludida ley 10183, la reelección fue
restringida a un solo período.
[11] Al tratarse de la restricción de un derecho fundamental
sobre el cual no existe regulación constitucional, como derivación de los
ordinales 48 de la Carta Magna, 11 y 19 de la Ley General de la Administración
Pública, la ley sería la única fuente legítima para esas imposiciones.
[12] En el fallo Sentencia No. 2015-016070 la Sala Constitucional
consideró que la obligación de tutelar la paridad aludida no establece
supuestos de excepcionalidad.
[13] La
Resolución No. 1724-E8-2019 de las 15 horas de 27 de febrero de 2019 del TSE,
en el considerando V, expuso:
V.-
Sobre el dimensionamiento de los efectos de la presente interpretación
oficiosa. (…)
La
puesta en escena de este criterio no solo demandará -para los partidos
políticos- un proceso de pactos, acuerdos y consensos, sino también una
reingeniería normativa que produzca un mecanismo cuyo engranaje permita una
implementación finamente articulada y absolutamente precisa, sin margen para la
improvisación. Ello requerirá transitar por múltiples procesos de ajuste,
acomodo y rectificación.
Cabe
señalar, adicionalmente, que la novedosa propuesta no se ajusta bien con los
plazos rigurosos -generalmente perentorios y muy cortos- que la normativa
electoral establece para los cronogramas del proceso electoral en general y, en
especial, para las etapas de presentación e inscripción de candidaturas.
Por
ende, la modificación también demandará ajustes reglamentarios a nivel
institucional y otras medidas que permitan asegurar su implementación exitosa y
el acompañamiento a los partidos políticos interesados; ello, con el objetivo
de que el nuevo criterio no genere dilaciones imprevistas que pongan en riesgo
la celebración de ese tipo de comicios (caracterizados por la elevada cantidad
de agrupaciones participantes y el volumen de puestos a que aspiran). Los
cambios que ello implique (a nivel de nuevas reglas para la renovación de
estructuras o ratificación de candidaturas, entre otros) van a modificar la
dinámica a la que están acostumbrados los partidos políticos.
Con
sustento en esas consideraciones, este Tribunal estima que la reinterpretación
de las normas de interés obliga a un dimensionamiento de sus alcances y
efectos, a la luz de los fundamentos constitucionales involucrados.
En
consecuencia, se dispone que la implementación del criterio de paridad
horizontal (en los términos citados) y la consecuencia establecida en el
considerando IV de esta resolución (que impone el reacomodo de las nóminas ante
el incumplimiento) no será aplicable para el proceso de inscripción de
candidaturas correspondiente a las elecciones de 2020, sino hasta los comicios
municipales del año 2024.
El
dimensionamiento (en esos términos) procura, con base en el principio de
razonabilidad, que la implementación de tan importante medida no se vea
frustrada por graves dislocaciones que, a la postre, comprometan su finalidad o
desnaturalicen su propósito. Así, las agrupaciones y sus correligionarios
tendrán un margen razonable para la reingeniería que el nuevo criterio demanda
y un espacio necesario para que el próximo proceso electoral (del año 2020) se
traduzca en una tasación de las variables -positivas o negativas- que el
mecanismo adoptado por ellos pueda producir en la práctica, sin que se vea
comprometida -de manera inmediata- su participación política total o parcial y,
sobre todo, el derecho de participación de las bases locales.
Con ello, se
busca promover la introducción del “criterio de paridad horizontal” (para las
nóminas citadas) sin afectar el principio de participación ni vulnerar la libre
autodeterminación de los partidos políticos.
[14] Sobre las particularidades y
límites del ejercicio de esta potestad interpretativa puede verse el voto No. 2021-07442 de
las 13:20 horas de 14 de abril de 2021 de la Sala Constitucional.
[15] En esa sentencia el magistrado Castillo Víquez y la
magistrada Garro Vargas consignaron nota separada. El primero, exponiendo que
la jurisprudencia del TSE sí puede ser objeto de la acción de
inconstitucionalidad, toda vez que no estamos en presencia del ejercicio de la
potestad interpretativa de disposiciones constitucionales de conformidad con el
inciso 3) del artículo 102 de la Carta Fundamental. De igual manera, expuso la
inconveniencia de hacer alusión a una serie de tratados internacionales, los
que a su juicio no son fuente vinculante en el régimen doméstico. En sentido
similar, la magistrada Garro Vargas señaló no compartir la cita de instrumentos
internacionales que no se han incorporado debidamente al ordenamiento jurídico
costarricense, por lo que estima inapropiado utilizarlos como parámetro de
constitucionalidad. Tales reflexiones pueden verse en el siguiente link: https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-666591
[16] Para una mejor comprensión de lo estatuido en el punto
5.1 del citado acto 1330-E8-2023 del TSE, cabe destacar lo regulado en el punto
5, que a la letra señala:
5.-
Las agrupaciones políticas, en ejercicio del principio de autorregulación,
son las responsables de definir el sexo de los encabezamientos de las
nóminas. La
competencia de este Pleno para interpretar no solo la Constitución Política y
la ley en materia electoral, sino también los estatutos de los partidos
políticos, debe ejercerse, desde luego, sin menoscabo de la potestad
de autorregulación que tienen las agrupaciones conforme al artículo 98 del
texto político fundamental; por ello, en temas en los que el legislador
estableció reservas en favor de la potestad normativa de esas asociaciones
voluntarias de ciudadanos, este Tribunal no puede imponer reglas que
son de entera responsabilidad de los partidos políticos.
(…)
Esas
reglas de paridad pueden incorporarse -vía reforma- en el estatuto, en
reglamentos existentes (o crearse uno nuevo) o en directrices específicas,
siempre que sean discutidas y aprobadas por la asamblea superior de la
agrupación.
La aprobación de esos preceptos debe hacerse antes de que se convoque
la contienda interna y deben difundirse -de manera apropiada- para
que los interesados en competir conozcan las regulaciones que gobernarán la
contienda electoral intrapartidaria.
Debe
recordarse que existe una prohibición absoluta para que, una vez convocado el
proceso de selección de candidatos, se modifiquen las disposiciones que lo
rigen, pues, caso contrario, se generaría una violación al Principio de
Seguridad Jurídica que viciaría el proceso electoral interno (ver, sobre este
punto, la resolución No. 3331-E8-2015).
La
implementación de la paridad horizontal comienza por definir los
encabezamientos en las nóminas de candidatos a los cargos municipales de
elección popular, por lo que los partidos, a partir de una decisión
estrictamente política que se base en las reglas fijadas en esta
resolución, deberán celebrar, antes del 31 de mayo del año en curso,
una asamblea superior para establecer qué sexo encabezará sus nóminas. Ese
acto partidario puede ser autónomo o incorporarse en uno de los puntos de
agenda de las asambleas de renovación de estructuras o de otra índole que la
agrupación tenga planificadas. El cumplimiento de esta disposición será
requisito insoslayable para la inscripción de las nóminas.
La
recepción de postulaciones de los precandidatos a los diferentes puestos, como
se indicó, no podrá realizarse si no se tiene claro qué sexo encabezará, por
cada circunscripción, las fórmulas.
Importa
hacer ver que, tratándose de la paridad horizontal, no existe una suerte de
alternancia o alternabilidad, por lo que los partidos no están obligados a
intercalar los encabezamientos: no se exige que los cantones impares tengan en
el puesto titular o en el primer lugar de las nóminas a un sexo y en los
cantones pares al sexo opuesto, o a la inversa. La agrupación, mientras cumpla
con igual cantidad de hombres y mujeres (en los términos expuestos en el
acápite anterior), puede libremente decidir el sexo por circunscripción y por
tipo de cargo (es viable que, por ejemplo, en un cantón se decida que la
fórmula para la alcaldía la encabece una mujer, pero que, en la lista de
regidurías propietarias, el primer lugar corresponda a un hombre).
Esta
regla, como se sabe, es la que se aplica desde 2016 en las listas de candidatos
a diputados a la Asamblea Legislativa (resolución No. 3603-E8-2016) y fue
la que se estatuyó, para puestos municipales plurinominales, en la sentencia
No. 1724-E8-2019 (ese punto, valga decir, no fue declarado
inconstitucional en el voto No. 2023-002951).
Como se ha
expuesto, la autorregulación es una prerrogativa constitucional de los
partidos políticos que, como tal, solo podría ser limitada por una
acción del Poder Público que supere el test de necesidad, idoneidad y
proporcionalidad. Esa forma de regulación debe ser -en tesis de principio- una
ley en sentido formal y material, pues en esa materia aplica la reserva de
ley.
Lo
que podría llamarse “alternancia horizontal”, como se ha indicado, no es de
observancia en la construcción de las nóminas, puesto que supondría una
injerencia ilegítima del Estado en dinámicas que el legislador -a texto
expreso- libró a decisión política de los partidos.
Como
se expuso, la paridad horizontal en puestos municipales uninominales se aplica
por escala de la agrupación y según la cantidad de nóminas que efectivamente se
presenten a inscripción, regla que permite asegurar que habrá una nominación
igualitaria de hombres y mujeres en los encabezamientos de esos puestos,
escenario que evidencia cómo no es necesario disponer una medida que
distorsione el arbitrio político partidario.
El
principio de paridad se
cumple con la citada medida, sin interferir en las determinaciones -sobre el
sexo de los primeros lugares de la fórmula- que debe tomar la militancia a
través de su asamblea superior, órgano que, importa recordar, está integrado
por delegadas y delegados electos por intermedio de dinámicas también
paritarias.
Como
se puede observar, existe una medida idónea y razonable que asegura una oferta
política paritaria, lo cual lleva a descartar cualquier otra acción que
implique un condicionamiento a la potestad de autorregulación consagrada en el
artículo 98 constitucional. No corresponde, en ese sentido, que el Estado
ignore y sustituya las dinámicas políticas internas de los partidos adoptando
una decisión unilateral para definir esos extremos. (El destacado es suplido)
[17] Los detalles de este voto
pueden ser consultados en el link
https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1158412