Voto Nro. 2021-017098

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las veintitrés horas quince minutos del treinta y uno de julio del dos mil veintiuno.

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por los diputados JOSÉ MARÍA VILLALTA FLOREZ-ESTRADA, PAOLA VEGA RODRÍGUEZ, PATRICIA VILLEGAS ÁLVAREZ, WALTER MUÑOZ CÉSPEDES, WELMER RAMOS GONZÁLEZ, FRANGGI NICOLÁS SOLANO, ARACELLY SALAS EDUARTE, IVONNE ACUÑA CABRERA, FLORIA MARÍA SEGREDA SAGOT, SHIRLEY DIAZ MEJÍA, LUIS RAMÓN CARRANZA CASCANTE, KARINE NIÑO GUTIÉRREZ, DANIEL ULATE VALENCIANO, referente al proyecto de Ley denominado "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336.

Resultando:

1.- La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las 17 horas 31 minutos del 17 de junio de 2021. Los consultantes solicitan a la Sala que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de varias normas del proyecto de ley denominado "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, debido a que fueron incluidos el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, las Universidades Públicas, la Caja Costarricense de Seguro Social, las municipalidades y las instituciones autónomas y semiautónomas; dentro de su ámbito de aplicación, lo que consideran contrario a los artículos 9, 11, 33, 73, 83, 84, 85, 87, 99, 140 inciso 18, 154, 156, 168, 170 y 188 de la Constitución Política, principios constitucionales y diversos convenios internacionales. Asimismo, consultan la posible inconstitucionalidad del inciso g) del artículo 23 del proyecto en cuestión (objeción de conciencia), por violación de los principios constitucionales de legalidad y seguridad jurídica, de razonabilidad y proporcionalidad y convenios internacionales. También, cuestionan la constitucionalidad del artículo 43 y el transitorio XV, por violación del artículo 62 de la Constitución Política y el Convenio n° 98 sobre el Derecho de Sindicación y Negociación Colectiva, de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), entre otros convenios y principios constitucionales. Señalan la posible violación a los principios de proporcionalidad y razonabilidad por la sanción de inhabilitación contenida en el inciso a) del artículo 4 del proyecto de ley consultado. Igualmente, la inconstitucionalidad del transitorio XI por violación de los artículos constitucionales 33, 57, 68 y 56 y convenios internacionales; por violentar los principios constitucionales de igualdad salarial y el principio de no discriminación salarial. Asimismo, indican aspectos de constitucionalidad del procedimiento parlamentario, reclaman la violación del derecho de enmienda, así como los principios de participación democrática y razonabilidad, debido a la forma en que se acumularon las mociones en la resolución de admisibilidad de la presidencia, así como respecto a la moción de reiteración n° 138-210 de la diputada Vega Rodríguez, pues no se puso en conocimiento del Pleno, omitiendo su posterior votación

2.- Mediante escrito presentado a las 19 horas del 17 de junio del 2021 el diputado Mario Castillo Méndez solicita se tenga por retirada su firma de la consulta presentada.

3.- Mediante escrito presentado a las 9:22 horas del 18 de junio del 2021 la diputada Zoila Rosa Volio Pacheco solicita se tenga por retirada su firma de la consulta presentada.

4.- Mediante resolución de las 13:15 horas del 18 de junio del 2021 la Presidencia de la Sala Constitucional indica que tiene por recibida la consulta legislativa presentada. Asimismo, solicita al Directorio de la Asamblea Legislativa la remisión del expediente legislativo número 21.336 o bien copia certificada del mismo. Además, advierte que el plazo que establece el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional empieza a contar una vez que se tenga por recibidos los documentos solicitados.

5.- Mediante escrito presentado a las 16:47 horas del 21 de junio del 2021 el diputado Dragos Dolanescu Valenciano manifiesta que suscribe la consulta presentada.

6.- Mediante escrito presentado a las 09 horas del 22 de junio del 2021 Carlos Alberto Gómez Ramos en su calidad de Secretario General del Sindicato de la Salud y la Seguridad Social (SISSS) realiza varias consideraciones en contra del proyecto de ley consultado, indicando que contiene graves contravenciones a la Carta Magna que vulneran la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social, las Universidades Públicas y el Régimen Municipal.

7.- Mediante resolución de las 11:54 horas del 25 de junio del 2021 el Presidente de la Sala Constitucional tiene por recibida copia certificada del expediente legislativo y traslada la consulta a la oficina del Magistrado Cruz Castro, a quien por turno corresponde el fondo del asunto.

8.- Mediante escrito presentado a las 11:59 horas del 25 de junio del 2021 varios diputados de la Asamblea Legislativa presentan lo que denominan “coadyuvancia pasiva” y realizan manifestaciones sobre la constitucionalidad del texto del inciso g) del artículo 23 del expediente legislativo n°21.336.

9.- El 28 de junio de 2021, el Magistrado Fernando Cruz Castro planteó gestión de inhibitoria para conocer la presente consulta.

10.- Por escrito recibido a las 11:41 horas del 28 de junio de 2021, los firmantes, quienes indican ser representantes de organizaciones sindicales y comunales y de la sociedad civil, plantean “Solicitud ante la Sala Constitucional de Parte del Pueblo de Costa Rica por Acción Popular; de Conformidad con el Artículo 9 de la Constitución Política”. Solicitan la uniforme interpretación de los principios constitucionales, así como la aplicación de los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución Política y en los instrumentos Internacionales de Derechos Humanos vigentes en Costa Rica, declarando inconstitucional el que califican como nefasto proyecto de ley de empleo público. Consideran que los Magistrados Castillo Víquez y Hernández López deben separarse del conocimiento de este proceso, por lo que solicitan su recusación.

11.- Por resolución de las 10:57 horas del 29 de junio de 2021, la Presidencia a.i de la Sala Constitucional otorgó a los Magistrados Castillo Víquez y Hernández López, término de 48 horas para referirse a la recusación planteada en su contra.

12.- Mediante escrito presentado a las 17:39 horas del 29 de junio de 2021, los diputados Wálter Muñoz Céspedes y Patricia Villegas Álvarez, manifiestan que su único apoyo a una consulta de constitucionalidad en los términos de lo establecido en el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sobre el proyecto de ley N° 21.336, es a la consulta tramitada bajo el expediente N° 21-011713-000-CO.

13.- Mediante escrito presentado a las 19:37 horas del 29 de junio de 2021, se recibe escrito firmado por varios diputados de la Asamblea Legislativa, rotulado: “Escrito para Mejor Resolver”, con el fin de colaborar y ayudar en la comprensión de los aspectos formulados mediante las consultas facultativas de constitucionalidad N° 21-011713-0007-CO y 21-011915-0007-CO en el marco del expediente legislativo N° 21.336. Someten a consideración de este Tribunal los argumentos jurídicos que, en su criterio fundamentan la conformidad del proyecto con el Derecho de la Constitución.

14.- Mediante escrito presentado a las 9:30 horas del 30 de junio de 2021, la diputada Sylvia Patricia Villegas Álvarez aclara que el escrito de consulta facultativa dirigido a este Tribunal, lo suscribió excepto en cuanto a los alegatos que se refieren a la objeción de conciencia.

15.- Por escrito presentado a las 9:30 horas del 30 de junio de 2021, el diputado Wálter Muñoz Céspedes aclara que el escrito de consulta facultativa dirigido a este Tribunal, lo suscribió excepto en cuanto a los alegatos que se refieren a la objeción de conciencia.

16.- Por escrito presentado a las 9:32 horas del 30 de junio de 2021, el diputado Dragos Dolanescu Valenciano manifiesta que su único apoyo a una consulta de constitucionalidad en los términos de lo establecido en el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sobre el proyecto de ley N° 21.336, es a la consulta tramitada bajo el expediente N° 21-011713-000-CO.

17.- Mediante escrito presentado a las 10:21 horas del 30 de junio de 2021, el Magistrado Fernando Castillo Víquez, contesta la audiencia otorgada mediante resolución de las 10:57 horas del 29 de junio de 2021. Solicita que se rechace de plano la gestión en la que se le recusa y subsidiariamente, en el caso que se admita, se declare sin lugar la recusación.

18.- Mediante oficio presentado a las 11:17 horas del 30 de junio de 2021, la Magistrada Nancy Hernández López contesta la resolución de las 10:57 horas del 29 de junio de 2021. Considera que no le asiste motivo alguno de inhibitoria o recusación en este proceso.

19.- Por escrito entregado a las 15:41 horas del 30 de junio de 2021, la diputada Shirley Díez Mejías ratifica la adhesión a la consulta facultativa interpuesta por sus compañeros y solicita que se declare que el proyecto de ley N° 21.336 es disconforme con el ordenamiento jurídico constitucional. Aclara que el otro escrito que suscribió, referente a apoyar la objeción de conciencia debe ser considerado como subsidiario y únicamente para el caso que el proyecto de ley sea hallado conforme a la Constitución Política, se mantenga incólume el tema aprobado de objeción de conciencia.

20.- Mediante escrito presentado a las 19:27 horas del 30 de junio de 2021, la diputada Paola Vega Rodríguez solicita que se le permita consultar el expediente electrónico N° 21-011713-0007-CO, en línea, para lo cual aporta su número de cédula de identidad.

21.- Por resolución de las 13:40 horas del 01 de julio de 2021, la presidencia a.i de la Sala Constitucional rechazó las gestiones de recusación planteadas en contra de los Magistrados Castillo Víquez y Hernández López.

22.- Por resolución de las 10:56 horas del 02 de julio de 2021, la presidencia de la Sala Constitucional resuelve, sobre la inhibitoria presentada, tener por separado del conocimiento de este asunto al magistrado Fernando Cruz Castro. Además, se declara habilitado para conocer del presente asunto al magistrado suplente que lo sustituya, de conformidad con el artículo 49 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

23.- Por voto N° 2021-015105 de las 9:15 horas del 2 de julio de 2021, se dispuso acumular la consulta legislativa N° 21-011915-0007-CO, interpuesta a las 08:11 horas del 22 de junio del 2021, por los diputados: Aracelly Salas Eduarte, Carmen Chan Mora, David Gourzong Cerdas, Erick Rodríguez Steller, María Inés Solís Quirós, Marulin Azofeifa Trejos, Oscar Cascante Cascante, Otto Roberto Vargas Víquez, Pablo Heriberto Abarca Mora, Pedro Muñoz Fonseca y Melvin Núñez Piña, a este proceso. Manifiestan que el proyecto fue aprobado en primer debate en la sesión ordinaria N° 017 del 17 de junio de 2021. Indican que el proyecto sometido a consulta contempla un ordenamiento del esquema de remuneraciones en el sector público, que tiene como elemento fundamental la implementación del denominado “salario global”. Este salario será determinado por el órgano rector, de acuerdo a una metodología de remuneración del trabajo para el servicio público, consistente en un esquema de factor de puntos en el que las puntuaciones se asignarán a los puestos de acuerdo con los análisis de los factores de riesgo relevantes. Este esquema de salario global contempla que todas las personas servidoras públicas, serán remuneradas de acuerdo con esa ley, incluidos los servidores actuales. El Transitorio XI del proyecto desarrolla las normas que regulan la aplicación de la nueva normativa a los funcionarios actuales y, al hacerlo, estiman que lesiona los artículos 11, 33, 56 y 57 de la Constitución Política. En primer lugar, el Transitorio dispone que los servidores públicos que devengan un salario menor que el que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global, continuará devengándolo hasta que el mismo iguale al que le correspondería. Esto supone que los servidores de nuevo ingreso serán remunerados bajo el esquema de salario global desde el inicio de la relación, pero los que ya laboran para la función pública, no, pese a que las funciones, responsabilidades, condiciones y otras características del puesto son iguales o similares. Así, para un puesto con idénticas condiciones, no se pagará un mismo salario. Así concebido, el Transitorio XI genera dos escalas salariales diferentes, para un mismo puesto de trabajo. El proyecto de ley en cuestión diseña un esquema salarial que no es accesible para los funcionarios públicos actuales. Esa duplicidad de regímenes para dos tipos de funcionarios, genera una clara discriminación e injusticia. La metodología basada en factores de puntos, debe tomar en consideración muchos aspectos, entre ellos, niveles requeridos de conocimiento y experiencia, margen de discrecionalidad para la toma de decisiones, complejidad del trabajo, etc. Se aspira a que el salario sea acorde con las funciones y el nivel de responsabilidad que deberá ejercer el funcionario público para ese puesto en específico. Estiman que todos los funcionarios públicos deberían ser trasladados al nuevo régimen laboral. No hacerlo, supone una violación al principio de seguridad jurídica y contradicción interna entre el Transitorio XI y el artículo 1° de la ley. Ese criterio fue recogido por el Departamento de Servicios Técnicos en el oficio AL-DEST-CJU-027-2021 del 6 de abril de 2021. En dicho oficio, se advierte que el proyecto mantiene, no solo diferencias salariales por puestos idénticos, sino varias clases de salarios. Esto lesiona el principio de igualdad salarial, desarrollado por la Sala Constitucional y la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, para apartarse del cual se requieren justificaciones objetivas y razonadas que, en este caso, no existen. La única justificación, por parte de los proponentes del Transitorio XI, alude a razones fiscales y de finanzas públicas. Los diputados consultantes cuestionan los artículos 2 y 3 del proyecto, que regulan el tema de la cobertura y las exclusiones, indicando claramente a cuáles instituciones se le aplicará la ley, cuales quedan por fuera, con lo cual contrarían el objetivo del proyecto que busca una ley marco de empleo público de carácter general. Si bien existen instituciones con una dinámica diferente y características particulares, todas son, al final, instituciones públicas donde el Estado funge como patrono único. Se excluyen a las empresas e instituciones públicas en competencia, cuando ellas también perciben y manejan fondos públicos en mayor o menor grado. No constan en el expediente, justificaciones idóneas, razonables y proporcionales para generar exclusiones del proyecto de ley. El artículo 191 constitucional demuestra que el constituyente previó que las relaciones entre el Estado y los funcionarios debía regirse por una única regulación y estatuto, sin exclusiones ni diferenciación. La posición de la Contraloría General de la República fue reafirmada por el oficio N° 77695 del 28 de mayo de 2021, que llamó la atención sobre la necesidad de que se establezcan parámetros y límites claros para su accionar en aspectos que impliquen la disposición de recursos públicos por cualquier mecanismo. Manifiestan que cuestionan los artículos 21 y 22 por la posible violación de los artículos 11, 41, 121 y 129 de la Constitución Política y los principios de defensa, razonabilidad, legalidad, debido proceso, reserva de ley y seguridad jurídica. Señalan que uno de los puntos esenciales del proyecto de ley es la reforma y modificación de los procesos de despido de los funcionarios públicos en la gestión pública. La uniformidad de un proceso de despido es necesario para la ruta del ordenamiento y la congruencia constitucional. No obstante, el procedimiento previsto en el artículo 22 del proyecto de ley, lesiona una serie de normas y principios constitucionales. El contenido de este artículo se reúne de igual forma en el artículo 49 inciso b), que refiere a una serie de reformas al estatuto del servicio civil. En la reforma al artículo 43 de la Ley N° 1581 se busca incorporar ese procedimiento de despido; sin embargo, se encuentran serias diferencias, incongruencias y contradicciones que resultan violatorias de los principios de seguridad jurídica y legalidad. Así, no existen claridad en cuanto a plazos, recepción de pruebas, derecho de defensa, entre otros. Esto fue puesto de manifiesto por el Tribunal de Servicio Civil. La redacción actual del proyecto crea una absoluta confusión en cuanto al procedimiento de despido y los ámbitos de competencia en cada una de las instancias: No puede el Tribunal de Servicio Civil tener competencia para conocer de los despidos en primera y segunda instancia, por ejemplo. El debido proceso es una garantía constitucional que se debe respetar en cualquier procedimiento, sea administrativo o judicial. El procedimiento desarrollado en el proyecto de ley, lesiona lo desarrollado por la Sala Constitucional en relación con el debido proceso, en primer lugar por violación al principio de legalidad en cuanto a los vacíos normativos y las antinomias que se generan con las contradicciones existentes y, por otro lado, por no contemplar los derechos fundamentales. Esto fue puesto en evidencia por la Corte Suprema de Justicia por medio del oficio N° SP-62-2021 del 3 de junio de 2021, mediante el cual alertan al legislador sobre las graves deficiencias que tienen los artículos 21 y 22 del proyecto: confusión entre conceptos de caducidad y prescripción, menoscabo de la oralidad en el proceso, excepciones previas y otros. Manifiestan también que los artículos 39, 40, 41 y 42 del proyecto, lesionan los artículos 11, 176, 179 y 190 de la Constitución Política, así como los principios de razonabilidad y las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia, así como la violación al principio de sostenibilidad fiscal. Al proyecto de ley marco de empleo público, en su segundo día de mociones vía artículo 137, se le incorporaron los artículos 39, 40, 41 y 42. Estos artículos versan sobre un permiso no remunerado para reducir hasta un tercio la jornada laboral, el permiso de paternidad y la ampliación de la licencia de maternidad hasta por dos meses adicionales. La inclusión de este tipo de disposiciones se hizo sin tomar en consideración ningún estudio de costos ni fuente de recursos para cubrir los mismos. Tampoco se consideró la opinión de la Caja Costarricense de Seguro Social que, en relación con la licencia remunerada de maternidad, debe cubrir por partes iguales, junto con el patrono, el pago de la licencia. Esto lesiona el artículo 188 de la Constitución Política, pues implica una erogación de recursos importantes, tanto para el Estado como para el CCSS. Adicionalmente, al no contar con estudios técnicos ni fundamento que demuestre los efectos que podrían tener estas disposiciones, tampoco se consideró la posible afectación al funcionamiento de cada institución y la prestación de servicios. Lo mismo sucede con el permiso de paternidad. El artículo 176 de la Constitución Política, dispone que la gestión pública se conducirá de forma sostenible, transparente y responsable; sin embargo, la inclusión de estos artículos pone en evidencia una lesión al principio de responsabilidad financiera y lesiona la autonomía administrativa y financiera de la CCSS. Por otra parte, los artículos 39 y 40 se contradicen entre sí, contradicciones que se encuentran en otras disposiciones del proyecto, como sucede con el artículo 7 bis, y los incisos b) y e) del artículo 49. Agregan que los artículos 7, 12, 14, 16 y 17 lesionan los artículos 9, 156, 191 y 192 de la Constitución Política. Manifiestan que el proyecto de ley regula el tema de la rectoría del empleo público. Los constituyentes indicaron que el Estatuto del Servicio Civil regularía las relaciones entre el Estado y los servidores públicos. Si bien el proyecto busca uniformar el ordenamiento del empleo público, las competencias y atribuciones que se dan al rector de la materia, el Ministerio de Planificación, van más allá. El artículo 7 le otorga potestades excesivamente amplias, teniendo injerencia e intervención dentro de otros poderes de la república y las instituciones autónomas, como por ejemplo, definir procesos de reclutamiento, evaluación de desempeño, remuneración y dictado de disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos de obligado acatamiento. Eso supone una violación al principio de división de poderes. Sobre este aspecto se manifestó la Corte Suprema de Justicia en el oficio N° SP-62-2021 del 3 de junio de 2021. En relación con los vicios de procedimiento, alegan que durante la tramitación del proyecto se han producido algunos, vulnerando principios como el derecho de enmienda de los y las diputadas, Así, una vez precluido el plazo para la presentación de mociones de reiteración según el artículo 138 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la presidencia emitió una resolución de admisibilidad y acumulación de las mociones de reiteración. Sin embargo, esta potestad se extralimitó y se produjo una indebida acumulación de mociones y diversas incongruencias en los criterios utilizados al efecto. No quedan claros los parámetros utilizados para declarar la inadmisibilidad de una moción y de otra no, pese a estar en idénticas condiciones. Se admiten mociones aprobadas en comisión, pero se rechazan otras. En la Comisión permanente ordinaria de Gobierno y Administración, por mayoría significativa de diputados, se aprobó la moción de fondo 329, la cual fue reiterada por la moción número 18 (declarada inadmisible) y en el proceso de mociones de reiteración se aprobó una moción que borró por completo el contenido pretendido y aprobado en comisión. Por tanto, de haberse admitido la moción de reiteración, como era la voluntad de los legisladores, el contenido pudo haberse resguardado en el texto. No obstante, por una interpretación extensiva y contradictoria, se declaró inadmisible y no pudo garantizarse el contenido de la misma. También, en el punto 28 de la resolución, se acumulan las mociones de reiteración 198 y 272, por estar referidas al mismo articulado, pretende modificar el párrafo final del párrafo segundo y existir una evidente conexidad con los fines pretendidos por los proponentes. Pese a ello, existe la moción 344, que busca exactamente el mismo contenido de las mociones de reiteración 198 y 72. Hay una nueva contradicción en la resolución de admisibilidad y una violación al principio de igualdad, legalidad y objetividad. La indebida acumulación supone una falta al contenido de la resolución y provoca la nulidad de la misma. La diputada Aracelly Salas Eduarte, suscribió también la consulta legislativa N°° 21-11713 0007-CO, referida al mismo proyecto de ley. Mediante escrito presentado a las 16:18 hrs. del 23 de junio, el diputado Melvin Núñez Piña, se adhirió a la presente consulta. Por escrito presentado a las 19:37 horas del 29 de junio de 2021, los diputados Laura Guido Pérez, Vita María Monge Granados, Enrique Sánchez Carballo, Nielsen Pérez Pérez, Catalina Montero Gómez, Carolina Hidalgo Herrera, Mario Castillo Méndez, Carlos Avendaño Calvo, Mileidi Alvarado Arias, Giovanni Gómez Obando, Eduardo Cruickshank Smith, Jonathan Prendas, Ignacio Alpízar Castro, Harllan Hoepelman Páez, Carlos Ricardo Benavides Jiménez, Wagner Jiménez Zúñiga, Paola Valladares Rosado, Luis Fdo. Chacón Monge, Yorleni León Marchena, Ana Lucía Delgado Orozco, Luis Antonio Aiza Campos, Silvia Hernández Sánchez, Erwen Masís Castro, María José Corrales Villalta presentan una coadyuvancia pasiva en relación con la consulta planteada.

24.- Por voto N° 2021-015137 de las 9:15 horas del 2 de julio de 2021, se dispuso acumular la consulta legislativa N° 21-012118-0007-CO, interpuesta a las 18:47 horas del 23 de junio del 2021, por los diputados: Erwen Masís Castro, Enrique Sánchez Carballo, Aida Montiel Héctor, María Monge Granados, Carolina Hidalgo Herrera, Paola Valladares Rosado, Gustavo Viales Villegas, Roberto Thompson Chacón, Jorge Fonseca Fonseca y Zoila Rosa Volio Pacheco, a este proceso. Señalan, los diputados consultantes, que el citado proyecto de ley fue aprobado, en primer debate, en la sesión ordinaria nro. 17 del Plenario Legislativo del 17 de junio de 2021. Indican que consultan sobre la inconstitucionalidad del artículo 23, inciso g), por violación de los principios constitucionales de legalidad, seguridad jurídica, razonabilidad y proporcionalidad, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 18.3) y la Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 12.3). Manifiestan que, en 1948, la Declaración Universal de Derechos Humanos reconoció que toda persona tiene libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, en su artículo 18. Afirman que en tal numeral existe un reconocimiento a la capacidad individual o colectiva de expresarse libremente sobre sus creencias o religión. Añaden que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado en 1966, ampara y reconoce la libertad de pensamiento, conciencia y de religión de las personas, respetando las condiciones y limitaciones legales que permiten su pleno ejercicio, según lo señala su artículo 18. Indican que esa misma norma establece que el ejercicio de este derecho no puede sobreponerse a las limitaciones prescritas por la ley que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos o los derechos y libertades fundamentales de las demás personas. Por su parte, en el año de 1987, la resolución nro. 46 de la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de la Naciones Unidas reconoció la objeción de conciencia con respecto al servicio militar. En ese caso en particular, en resguardo de los derechos humanos, la objeción de conciencia respaldó la negativa de realizar el servicio militar en virtud de la libertad de pensamiento, conciencia y religión ya reconocidas en el marco internacional proveniente del reconocimiento del derecho a negarse a prestar servicio militar para imponer el apartheid. Esta posición se reafirmó en 1989, cuando la Comisión de Derechos Humanos, por medio de la resolución 1989/59, reconoció el derecho de tener objeciones de conciencia en relación con el servicio militar como un derecho humano en apego a lo establecido por la Declaración Universal de Derechos Humanos así como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. A nivel internacional, los derechos humanos han reconocido y analizado el roce de la objeción de conciencia con el derecho a la salud, ante la posibilidad que el ejercicio de este derecho impida que se brinda una correcta atención sanitaria y de salud a los usuarios del servicio. El artículo 18.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como el artículo 12.3 de la Convención Americana de Derechos Humanos, establecen que la libertad de manifestar la propia religión y las propias creencias está sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley y que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos o los derechos o libertades de los demás. Así, debe entenderse que, para un funcionario que brinda sus servicios en el área de la salud, el ejercicio de la objeción de conciencia procede únicamente cuando esa negativa no implique una lesión a los derechos humanos de los pacientes (sean estos hombres, mujeres o niños). Específicamente, sobre el respeto de la libertad de conciencia en los profesionales en salud, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha resuelto que deben respetarse los derechos de sus pacientes como usuarios de un servicio público y es por este motivo que debe existir una clara manera de ejercer el derecho para evitar vulneraciones. En Costa Rica, la Sala Constitucional, mediante la resolución n° 01619-2020, ya se ha pronunciado sobre la objeción de conciencia. La Sala es consecuente con el respeto de los derechos humanos en el ejercicio del derecho de objeción de conciencia en el tanto no exista roce con otros derechos. Sobre el ejercicio de la objeción de conciencia en el ámbito jurisdiccional, en la supra citada resolución ha establecido: “IX.- Conclusión. El principio de igualdad y no discriminación es un elemento esencial del servicio público de Administración de Justicia, por lo que sus usuarios deben recibir un trato igualitario en la atención, el trámite, resolución y ejecución de los distintos asuntos que se conocen en todas las instancias judiciales. Por su parte, la mayoría del Tribunal considera que es posible ejercer el derecho a la objeción de conciencia en la función jurisdiccional -aunque en el presente caso se trata del ejercicio de una función judicial-. En estos supuestos, se concilia dos derechos fundamentales, sin embargo, no se vacía del contenido esencial al primero -igualdad y no discriminación-, toda vez que ante un caso de objeción de conciencia de un juzgador relativo a realizar el acto de matrimonio, el Consejo Superior del Poder Judicial debe adoptar todas las medidas necesarias para que el servicio público de Administración de Justicia se brinde a las parejas del mismo sexo en las mismas condiciones y tiempos de respuesta que le da a las personas heterosexuales. Finalmente, es claro que todas aquellas personas que se nombren con posterioridad a la entrada en vigor del matrimonio de personas del mismo sexo no pueden ejercer el derecho a la objeción de conciencia, pues voluntariamente han aceptado esa función al ofertar y aceptar el cargo...". Como se desprende del análisis planteado, la objeción de conciencia se entiende como un derecho (reconocido) que permite que los individuos rechacen una conducta que les está siendo exigida por ley, por razones que les sean contrarias o afecten sus creencias. A la luz del proyecto de ley en consulta, lo propuesto por el artículo 23, inciso g), del proyecto en cuestión, al incluir de manera abierta y desregulada, la posibilidad de que los funcionarios públicos puedan negarse a recibir formación técnica y capacitaciones que sean obligatorias y necesarias para el ejercicio del cargo que desempeñan con la mera comunicación mediante declaración jurada, podría considerarse un ejercicio abusivo y contrario a los derechos humanos de los demás ciudadanos. Analizando el articulado del proyecto en consulta, entran en discrepancia un cúmulo de derechos, tanto de los funcionarios como de los ciudadanos que reciben servicios de estos servidores públicos. Por medio de la resolución nro. 02965- 2020 de la Sala Constitución, se reconoce por parte de este órgano constitucional la igualdad universalidad en el trato que debe darle la administración a los usuarios. Los servicios públicos deben atender las demandas de los administrados, sin que se aleguen razones que puedan poner en riesgo el ejercicio de esos derechos frente a la administración en igualdad de condiciones sin que se impongan derechos individuales del funcionario. Los funcionarios públicos para poder ejercer sus funciones de manera proba, eficiente y efectiva ameritan necesariamente tener los conocimientos técnicos y administrativos que les permitan desempeñar sus funciones. Además, existe una obligación del Estado de capacitar a los funcionarios para que la operación estatal sea acorde a los parámetros de prestación de los servicios públicos que deben garantizarse a los ciudadanos. Es importante señalar que la necesaria capacitación de funcionarios no puede ser entendida como un adoctrinamiento o imposición de condiciones para los servidores públicos, sino que las capacitaciones se convierten en un necesario traslado o intercambio de información que debe hacerse llegar a los funcionarios para que realicen sus funciones de conformidad con las condiciones para las que han sido contratados. La capacitación de los funcionarios no solo es un derecho de ellos como funcionarios, sino que es una garantía de los ciudadanos que reciben el servicio, esto en el entendido de que si el funcionario no cuenta con los conocimientos suficientes para brindar el servicio público para el que ha sido contratado no podrá resolver o en su defecto orientar al ciudadano que recibe el servicio. Cuestionan cómo puede determinar un funcionario público, de previo a recibir una capacitación, que la misma atenta contra sus creencias o convicciones personales. Alegan que incluir la objeción de conciencia dentro de este proyecto de ley podría tornarlo inconstitucional en la medida que el Estado permitiría a funcionarios desatender el cumplimiento de potestades públicas, que son obligatorias y que alguien debe hacerlas. Afirman que la solución que ya la Sala Constitucional ha dado a este tema, como ya se mencionó, es que las jerarquías institucionales deben adoptar planes para evitar que ocurra una desatención del servicio público, porque si bien es cierto el funcionario tiene ese derecho, no puede limitarse o perjudicar al ciudadano sobre cuyo trámite un funcionario objetante se excusa de atender. Además, también este órgano constitucional ha dicho que los funcionarios cuando asumen un cargo sobre el cual deben realizar determinados actos, están obligados a cumplirlos sin derecho a objeción de conciencia, en el tanto han aceptado ejercer el cargo público conforme al derecho vigente al momento de su nombramiento. Así, debe entenderse que los funcionarios deben ejercer las funciones para las que fueron contratados cumpliendo a cabalidad con las funciones asignadas y respetando los derechos humanos inherentes a los individuos: derechos políticos, sexuales, de información, de salud y educación. El abordaje de este tema durante la tramitación del proyecto acompañado del rechazo de mociones que pretendían aclarar y delimitar el ejercicio de la objeción de conciencia para que no existieran vulneraciones a otros derechos fundamentales terminó siendo una vulneración a derechos fundamentales en sí misma. La negativa de recibir una capacitación y formarse en temas acordes con su cargo, podría vulnerar, por ejemplo, el derecho del ciudadano a recibir adecuada atención de salud, un correcto servicio de los órganos que imparten justicia o un mensaje sesgado o equivocado por parte de instituciones educativas. El considerar la objeción de conciencia como un mero trámite sin mayores condiciones y restricciones, sin ninguna seriedad técnica, solo para polemizar y polarizar a la sociedad costarricense resulta contrario a los derechos humanos reconocidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y se contrapone a la obligación que tiene el Estado y que debe garantizar esta Asamblea Legislativa sobre el resguardo de la legalidad y seguridad jurídica que deben acompañar las leyes que se emiten. En razón de los argumentos expuestos, estiman que la inclusión de la objeción de conciencia en el artículo 23, inciso g), del proyecto de ley denominado "Ley Marco de Empleo Público", expediente legislativo n° 21336, incluido en la redacción del proyecto de ley votado en primer debate, podría constituir una violación a los principios constitucionales y a los derechos humanos, razón por la cual se somete ante este Tribunal Constitucional para que en definitiva se indique si se infringe o no la Constitución Política. Mediante escrito recibido en esta Sala, a las 8:40 horas del 29 de junio de 2021, los diputados Jonathan Prendas Rodríguez, Ignacio Alpízar Castro, Marulin Azofeifa Trejos, Harllan Hoepelman Páez, Carmen Chan Mora, Nidia Céspedes Cisneros, Erick Rodríguez Steller, María Vita Monge Granados, Patricia Villegas Álvarez, Walter Muñoz Céspedes, Eduardo Cruickshank Smith y Xiomara Rodríguez Hernández indican que formulan coadyuvancia pasiva en la presente consulta.

25.- Por voto N° 2021-015240 de las 9:15 horas del 2 de julio de 2021, se dispuso acumular la consulta legislativa N° 21-012714-0007-CO, planteada a las 11:45 horas del 01 de julio del 2021, por Fernando Cruz Castro, en su condición de Presidente de la Corte Suprema de Justicia, a este proceso. Se consulta en lo que se refiere a las posibles afectaciones que podrían darse a las competencias constitucionales de esta Corte y del Poder Judicial, con motivo del contenido y efectos de su normativa, para lo cual se autorizó al Presidente de este órgano su interposición. De previo a entrar a realizar los cuestionamientos de constitucionalidad, indica que, resulta procedente hacer referencia a una serie de consideraciones de orden general conocidas en el seno de la Corte Suprema de Justicia, con motivo de la consulta constitucional planteada por la Asamblea Legislativa, con respecto a la afectación en la organización y funcionamiento del Poder Judicial, por parte del proyecto de ley en consulta. Advierte que algunos de los temas objeto de esta consulta de constitucionalidad sobre afectación a competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia ya habían sido advertidos previamente a la aprobación en el primer debate del proyecto de ley; empero, la Asamblea Legislativa hizo caso omiso al respecto, como también respecto de sendas mociones tendientes a tutelar las competencias constitucionales del Poder Judicial, las cuales fueron rechazadas de manera sistemática. Refiere que el análisis planteado en su momento con motivo de la consulta respecto de la afectación y funcionamiento del Poder Judicial es un marco inicial de valoración realizado por la Corte Suprema de Justicia, mas no puede ser estimado como delimitante o exclusivo para efectos de la consulta respectiva, toda vez que se incorpora una serie de elementos valorados en la propuesta planteada y las intervenciones realizadas en la respectiva sesión en donde se aprobó la presentación de la presente consulta. En este sentido, en el análisis original con motivo de la determinación de afectación y funcionamiento del Poder Judicial, se estimó por parte del Magistrado ponente del informe respectivo y que fue acogido por la Corte Suprema de Justicia, que el proyecto plantea la incorporación del Poder Judicial dentro una normativa general de empleo público, sin tomar en cuenta su naturaleza jurídica, su conformación orgánica ni la particularidad de las funciones que desempeñan las personas servidoras en sus distintos ámbitos. En este sentido, a pesar de que se pretende incentivar la participación conjunta en algunas actividades, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) sigue siendo la entidad gubernamental, por ende, externa al Poder Judicial, la que abarca mayormente las competencias sobre lo que se ha denominado la "Gobernanza del Sistema General de Empleo Público", de ahí que se mantenga una clara violación al principio de independencia de Poderes o separación de poderes. En este orden de ideas se continúa desconociendo el régimen salarial particular del Poder Judicial, como sistema oficial de retribución para todos los puestos incluidos en el Manual Descriptivo de Clases del Poder Judicial, instrumento que fue elaborado por el órgano técnico correspondiente de la Corte Suprema de Justicia y aprobado por acuerdo de la Corte Plena con base en las disposiciones establecidas por la Lev Orgánica del Poder Judicial y del Estatuto de Servicio Judicial; así como en consideración a las necesidades y particularidades propias de la institución. Señala que, en este orden de ideas, el proyecto elimina las competencias de la Corte Suprema de Justicia en la materia y las traslada abiertamente al Mideplán, cuyo titular es plenamente dependiente del Presidente de la República. Resalta que, tanto el referido sistema de pago autóctono de la institución, como las regulaciones propias en materia de empleo de las personas servidoras judiciales dispuesta por la Corte Suprema de Justicia, encuentra respaldo en varias leyes, como lo son la Ley n°2422 del 11 de agosto de 1959 y sus reformas, la denominada "Ley de Salarios del Poder Judicial". En esta última ley, se establece la competencia del Departamento de Personal o Gestión Humana para elaborar y mantener al día el Manual de Clasificación de Puestos, competencia que evidentemente se vería afectada negativamente por la nueva normativa general que abarca al sector público como un todo, máxime cuando -desde el 30 de setiembre de 2019- ya esta Corte Plena había acordado trabajar en un modelo de salario global o salario único que responda a criterios técnicos, financieros y jurídicos propios de la institución. Insiste en que, además, de que los puestos por méritos a la carrera judicial, este Poder de la República comprende a las personas servidoras judiciales que conforman el Organismo de Investigación Judicial, el Ministerio Público, la Defensa Pública, entre muchas otras. Estos factores son importantes para prevenir esta fuga del talento humano y la desincentivación del ingreso de personal administrativo, técnico y profesional a la institución, que es algo que la ley promueve, pero aquí deja de lado. El proyecto elimina la injerencia del órgano constitucional de gobierno del Poder Judicial, Corte Suprema de Justicia en lo atinente a la regulación del empleo público en dicho Poder, ya que esta y la escala salarial de sus servidores pasa a ser administrada por una cartera ministerial del Poder Ejecutivo, como lo es Mideplán, con la respectiva intromisión interna en la estructura y funcionamiento exclusivos de este Poder de la República. Pide que se tome en cuenta que, la nueva escala salarial que se encuentra en gestación -ajustada técnicamente a la naturaleza del Poder Judicial- requiere de estudios aptos para definir el salario competitivo y los componentes salariales a incluir en el salario único. La modalidad de revaloración de estos puestos implica también estudios periódicos de mercado para determinar la forma en que estos puestos serán revalorados. Existe vasta jurisprudencia constitucional que advierte que el régimen salarial del Poder Judicial es único y exclusivo de Corte Plena. Advierte que la omisión de realizar una diferenciación a nivel legal y/ establecer límites entre hechos progresivos salariales, representa una aclara afectación a la independencia del Poder Judicial. Refiere que en el proyecto se mantiene el trato igualitario para personas inmersas en distintas circunstancias, con lo cual se desconoce el contenido básico de lo dispuesto en el artículo 33 de la Constitución Política. Al partirse o sugerir como premisa el salario del Presidente de la República, se deja de lado que este tiene funciones y formaciones muy diversas, lo cual genera un impacto en el salario de las demás personas funcionarias nombradas por idoneidad, como la deseabilidad del cargo con una responsabilidad no atribuida adecuadamente. Con la introducción de un capítulo referente a la evaluación del desempeño, se desconocen los esfuerzos del Poder Judicial en la creación de planes sobre este tema en concreto. Este proceso forma parte de un desarrollo evolutivo que la Dirección de Gestión Humana y Distribución inició desde el año 2012, en complemento con el planteamiento estratégico organizacional. Tal situación ha venido pasando de un enfoque tradicional de la administración de personas hacia un modelo integral de gestión del talento por competencias basado conceptualmente en un fundamento metodológico, que no se puede pretender homogenizar con el resto del Estado y bajo criterios técnicos que no comparte la fundamentación que ha venido promoviéndose. El modelo adoptado por la Dirección de Gestión Humana, se basa en el enfoque integral para la distribución del talento por competencias, el cual genera entradas v salidas en los subprocesos de pagos, selección, evaluación y capacitación; cuya base esencial se fundamenta en la descripción, clasificación y valoración de los puestos. Este ha sido un objetivo esencial para dotar al Poder Judicial de personal idóneo, así como para mantenerlo y desarrollar las competencias, habilidades y motivación suficiente para alcanzar los objetivos de esta institución. En consecuencia, el sometimiento de un cambio generaría el riesgo operativo para cumplir planes de largo plazo trazados por este Poder Judicial, en cuanto al tema estratégico de gestión del personal. Señala que, debe recordarse que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 156 de la Constitución Política, se le otorga un sustento constitucional a la estructura jurisdiccional del Poder Judicial, en tanto a actividad exclusivamente encomendada a este, además que se hace una previsión a otro régimen como lo es el del Servicio Civil, con el fin de que eventualmente la Ley de Carrera Administrativa y las relaciones estatutarias de otros órganos y personas funcionarias que coadyuvan en dicha función desde otros ámbitos. De una relación del mencionado 156 con el 177, también constitucional, se vislumbra una atenuación a la independencia presupuestaria que le dio el constituyente al Poder Judicial, derivado de la autonomía para ejercer exclusivamente esa función jurisdiccional, por lo que, en dichas disposiciones, debe entenderse incluido básicamente el sector de la judicatura. Lo anterior, significa que, al haber personas servidoras de este Poder de la República encargadas de ejercer una función jurisdiccional que deriva de una norma constitucional, se les debe dar un trato independiente, en razón de esa misma disposición. Indica que, otra norma a considerar para el planteamiento del tema relativo a la injerencia del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y, por ende, del Poder Ejecutivo en este otro Poder de la República, es el numeral 153 de la Constitución Política, que expone que la administración de justicia mediante órganos jurisdiccionales debidamente establecidos en una función exclusiva del Poder Judicial. Ahora bien, dada la naturaleza que caracteriza al Poder Judicial como órgano constitucional complementariamente a esa exclusiva función de decidir asuntos jurisdiccionales que se someten a su conocimiento y a la dilución de funciones que permea los tres poderes de la República, artículo 9, se hace más palmaria la necesidad de evitar cualquier intromisión que por vía legal o por otro tipo, se pretenda hacer en su funcionamiento. Al ser la entidad encargada de dirimir los asuntos jurisdiccionales o judiciales, según las diferentes jurisdicciones o competencias, es indiscutible que se maneja información y datos sensibles de las personas usuarias que no deberían migrar por ser del domino de otros órganos externos, y que podría vulnerar el derecho a la intimidad de otras personas, aspecto que no se ve solventado con la simple mención a la ley 8968, Protección de la Persona Frente a los Datos Sensibles o Personales, artículo 12 del proyecto. Asimismo, al incluirse la judicatura dentro de las ocho familias a que alude el numeral 12 del proyecto, concretamente en el inciso f). se daría un roce con más normas constitucionales lo cual pone de manifiesto que, aún con mayoría calificada, el proyecto presenta, algunos vicios de inconstitucionalidad. Luego, al plantearse que el presupuesto debe ser utilizado para pagar salarios de acuerdo con criterios de Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, se da una incidencia nociva en la judicatura, en los impuestos al valor agregado en la judicatura. Asimismo, al incluirse en una misma familia a las personas que administran justicia junto con magistrados y magistradas del Tribunal Supremo de Elecciones, se desconocen aspectos que los diferencian como son, las naturalezas de las funciones, la cantidad operativa entre ambos tipos de personas funcionarias públicas. Las indicadas afectaciones como se indicará a continuación tienen no solo una incidencia directa en la organización v funcionamiento del Poder Judicial, sino que, en lo medular, el contenido y efectos del proyecto consultado tienen consecuencias directas en el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas a dicho Poder y concretamente a la Corte Suprema de Justicia. Indica que el objeto medular de la consulta es que, con la interpretación y aplicación del contenido y efectos de los siguientes artículos del proyecto en cuestión podría estarse afectando las competencias constitucionales exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de Justicia, respecto del gobierno del Poder Judicial, en materia de regulación, ordenamiento, dirección control de la relación de empleo de los servidores judiciales: i. Los ordinales 6 y 9, al trasladar esas competencias para ejercicio del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, dependiente del Poder Ejecutivo. El proyecto, en su contenido obvia la existencia y competencias propias de la Corte Suprema de Justicia, como órgano de gobierno del Poder Judicial y, establece, por el contrario, una relación directa entre Mideplán y la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial. Se estima que la relación vertical y absoluta – pues denota que Mideplán emitirá directamente actos administrativos con efectos finales y firmes y reglamentos dirigidos a las oficinas de recursos humanos, incluida la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial-, podría presentar un roce con el derecho de la Constitución, en tanto implica una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en las decisiones más elementales en materia de administración del personal de la judicatura, fiscales, etc; sin tomar en consideración de modo alguno el parecer de la Corte Suprema de Justicia. Conforme lo anterior, no existirá una relación de coordinación-cooperación entre Poderes, sino la imposición de las disposiciones de Mideplán a las instancias técnicas obviando la existencia de los órganos constitucionales competentes encargados del gobierno de los Poderes de República, y en el caso del Poder Judicial, de la Corte Suprema de Justicia, conforme lo establece la Constitución Política. Advierte que esas normas implican vaciar de contenido las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia en materia de gestión del empleo de los servidores judiciales y, consecuentemente de las normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial que así disponen competencias para dicho órgano colegiado. Señala que, si bien el proyecto de ley indica al principio la frase "sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política", la misma se vacía de contenido si se advierte que el resto del articulado del proyecto de ley es absolutamente contradictorio con lo dispuesto. De un análisis de las normas, como se ha indicado, se evidencia que el mismo propone una relación de carácter vertical del Mideplán para con las unidades de recursos humanos y en el caso del Poder Judicial con la Dirección de Gestión Humana, obviando la Corte Suprema de Justicia como órgano de gobierno de dicho Poder a la hora de definir lo relativo a materia de empleo público. Si se lee con detenimiento los alcances del Proyecto de ley se advierte que se deja una serie de definiciones en materia de empleo público del Poder Judicial, a la concreción que realice el Mideplán mediante simple acto administrativo. La observación indicada respecto de que la frase que pretende tutelar la independencia de poderes, no fue considerada en el resto del articulado a la hora de concretar las competencias de Mideplán, fue debidamente advertida en su momento en la Comisión Legislativa respectiva, pero la moción correspondiente fue rechazada por mayoría de los diputados presentes. Advierte que la fórmula empleada por el proyecto de ley pretende copiar de alguna manera lo dispuesto en la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, mas, a diferencia de esta se vacía de contenido a la hora de concretar el cómo se van a hacer efectivas las relaciones intersubjetivas basadas en su contenido. En este sentido, advierte de la discusión legislativa respectiva que, en el caso del proyecto de ley consultado, se propuso una redacción similar al artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, pero fue rechazada en su momento, lo que evidencia la falta de voluntad en establecer una mera relación de coordinación con el Poder Judicial a los efectos de la aplicación del proyecto de ley de análisis, y el objetivo de establecer una relación de dirección por parte de Mideplán, se desprende del hecho que solamente en la norma que se indicará se dio previsión de la indicada cooperación de la siguiente manera: "Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, las instituciones de educación superior estatal las corporaciones municipales y las ligas de municipalidades a través de la Unión Nacional de Gobiernos Locales y las instituciones autónomas construirán conjuntamente con Mideplán, Autoridad Presupuestaria y Dirección General de Servicio Civil la respectiva columna salarial global, con base en el principio de coordinación interinstitucional". Pero, si se da una lectura integral del proyecto, se evidenciará que solamente en esa norma y solo para efectos de la columna salarial global existe la previsión de respetar el principio de separación de poderes, toda vez que en ningún otro artículo se hace la salvedad de la relación de coordinación que debe existir entre Poderes, base fundamental de la independencia judicial. No obstante, la norma anterior, debe advertirse que nuevamente la definición final de la columna salarial global quedará exclusivamente en manos de órganos del Poder Ejecutivo, en tanto que el proyecto señala: “Artículo 34- Columna salarial global. A partir de la metodología de valoración del trabajo, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General del Servicio Civil elaborarán conjuntamente una columna salarial global. La columna iniciará secuencialmente del menor al mayor puntaje.". Así, a pesar de establecer una norma que, en principio, establece la relación de cooperación en tema de columna salarial global, se advierte que, en nada obliga a los órganos del Ministerio de la Presidencia, el Ministerio de Hacienda y Mideplán lo que indique el Poder Judicial. Y a ello se le suma, que la relación de Mideplán es con la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial y no con la Corte Suprema de Justicia, lo que constituiría un grave vicio de inconstitucionalidad, toda vez que Mideplán "coordinará" con la indicada Dirección la definición de columna salarial global del Poder Judicial (ver artículo 6 incisos a y b, y 9 inciso a del proyecto de ley) ignorando del todo al máximo órgano de gobierno de dicho Poder. En el caso concreto del Poder Judicial, lo pretendido con el artículo objetado del proyecto de ley, podría implicar una regresión y una afectación al principio de progresividad en el derecho que tienen todas las personas costarricenses a un Poder Judicial, no sujeto a riesgos de injerencia de otros Poderes, es decir, a la independencia judicial. Consecuentemente, sería contrario al derecho de la Constitución la regresividad en materia de independencia judicial por cualquier motivo y abrir la oportunidad de que los órganos de control de los poderes públicos puedan ser minados de alguna manera en la toma de decisiones. El objetivo del legislador fue establecer una relación estatutaria particular para las personas servidoras del Poder Judicial, con el fin de fortalecer la independencia del mismo, sin apartarse de una relación de empleo público. Con el proyecto de ley en cuestión, implicaría un vaciamiento de contenido de varias leyes y una derogatoria tácita de las competencias que la Ley Orgánica del Poder Judicial establece para los órganos de gobierno y dirección del Poder Judicial, lo cual es contrario a la triada normativa, consustancial a la independencia judicial (refiere la sentencia de esta Sala n° 2018- 19511). Complementario a lo anterior, debe tomarse en consideración que la creación del régimen único de empleo y la incorporación del Poder Judicial en el mismo, implicará la posibilidad de que Mideplán tenga injerencia en la relación de empleo de las personas servidoras judiciales pertenecientes a la judicatura, al Ministerio Público y el Organismo de Investigación Judicial. El proyecto de ley no hace ningún tipo de tratamiento particular para el Ministerio Público y el Organismo de Investigación Judicial, más bien lo incorpora en las "familias" cuyo contenido será competencia exclusiva mediante simple acto administrativo de Mideplán, derogando tácitamente las competencias establecidas en las Leyes Orgánica del Poder Judicial, Ley Orgánica del Ministerio Público y la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial. Ello supone una regresión en cuanto a la independencia que posee el Ministerio Público y el OIJ, y una abierta amenaza de que el Poder Ejecutivo asuma competencias propias de la persona a cargo de la Fiscalía General de la República y del Director o Directora del Organismo de Investigación Judicial. De esa manera, un órgano desconcentrado dependiente del Ministerio de la Presidencia, la Dirección General de la República, tendrá potestades de dirección para con la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial en temas relacionados con competencias, pruebas psicométricas, procesos de reclutamiento y selección del personal judicial y, en particular, de jueces y juezas, fiscales y fiscalas y agentes del Organismo de Investigación Judicial. Este proyecto de ley está trasladando competencias constitucionales en lo que corresponde al órgano de gobierno del Poder Judicial, sea la Corte Suprema de Justicia, a un simple órgano del Poder Ejecutivo, lo que se estima podría afectar la independencia judicial. ii. Señala que el ordinal 13 del proyecto en cuestión violenta la reserva de ley en materia de regulación propia del Poder Judicial prevista por la Asamblea Nacional Constituyente, al dejar al dictado de actos administrativos y reglamentos emitidos por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, dependiente del Poder Ejecutivo, la regulación de empleo del Poder Judicial fundamentalmente en lo que atañe al llenado de contenido de las indicadas "familias" a que se refiere el indicado proyecto. La regulación de las indicadas familias en el proyecto es muy pobre, por lo que se entiende que la misma se realizará por ejercicio de la potestad reglamentaria, vía reglamento e inclusive normativa de rango inferior, toda vez que la distinción implica un tratamiento singular, según el tipo de prestación de servicios de que se trate. Lo anterior, es contrario a la reserva de ley constitucional que se desprende del artículo 154 de la Constitución Política. Con lo anterior, se vacía de contenido la potestad auto normativa del Poder Judicial y se traslada la posibilidad de regulación en reglamentos autónomos hacia la adopción de reglamentos, y peor aún, de disposiciones de alcance general, directrices, circulares, manuales, y resoluciones por parte del indicado Ministerio. iii. Con la interpretación y aplicación del contenido y efectos de los artículos de este proyecto podría estarse afectando las competencias constitucionales exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de Justicia, respecto del gobierno del Poder Judicial, en materia de regulación, ordenamiento, dirección, control de la relación de empleo de los servidores judiciales al obviarse las mismas, al establecer una relación de dirección y de control directa entre el Ministerio de Planificación Nacional Política Económica dependiente del Poder Ejecutivo y la Dirección de Recursos Humanos del Poder Judicial. Consecuentemente el proyecto lejos de dar seguridad jurídica en materia de relación de empleo de las personas servidoras judiciales, deja al arbitrio del jerarca de turno del Mideplán, el llenar de contenido la regulación de cada una de las respectivas familias de puestos (refiere los artículos del proyecto 6, 7, 9, 11, 12, 13, 16, 17, 23, 24, 28, 30, 31, 32, 33, 34, 46, transitorio II, transitorio IV, transitorio IX, y transitorio X). iv. Por otra parte, cuestiona la constitucionalidad de que el proyecto de ley incorpora a los puestos de Dirección del Poder Judicial, incluidos los integrantes del Consejo Superior, la persona a cargo de la Fiscalía General de la República y aquella a cargo del Organismo de Investigación Judicial como puestos de "Alta Dirección Pública", bajo la injerencia abierta del Mideplán (artículos 5, 17, 18, y 24). El proyecto de ley supeditará la política de remuneraciones del Poder Judicial a una propuesta elaborada por tres órganos del Poder Ejecutivo -Dirección General de Servicio Civil, dependiente del Ministerio de la Presidencia, Autoridad Presupuestaria, dependiente del Ministerio de Hacienda y Mideplán, y a la aprobación definitiva del Consejo de Gobierno. Con lo anterior, existe una derogatoria tácita de las competencias de la Corte Suprema de Justicia en materia de definición de remuneración de las personas servidoras judiciales y una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en las decisiones que al respecto se implementen en el Poder Judicial. Se nulifican las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia y se atribuye al Poder Ejecutivo decisiones que tienen abierto impacto en el funcionamiento del Poder Judicial. v. Indica que el proyecto de ley en cuestión (artículo 21) podría eliminar el régimen disciplinario propio del Poder Judicial y las competencias de la Corte Suprema de Justicia en la materia y en orden al ejercicio de la potestad reglamentaria respectiva. El establecimiento de un solo procedimiento administrativo para todo el sector público deroga tácitamente la normativa de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio Público y la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial en materia de procedimiento sancionatorio con abierta afectación a la independencia judicial. vi. Estima que el proyecto de ley en cuestión vulnera los siguientes parámetros de constitucionalidad: artículos 152, 154 y 156 constitucionales, las sentencias de esta Sala 1993-6240 y 2018-19511, y los principios pro persona, de separación de Poderes, de coordinación armoniosa entre Poderes, de progresividad de derechos fundamentales y la independencia judicial. Algunas de las afectaciones que podría generar el proyecto de ley de consulta en cuanto a su contenido y efectos en las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia y el Poder Judicial, ya fueron previamente advertidos cuando este órgano se pronunció sobre la afectación en la organización y funcionamiento del mismo ante consulta de la Asamblea Legislativa, conforme el artículo 167 Constitucional, siendo así que este último Poder hizo caso omiso de dichas observaciones de vicios de constitucionalidad por temas de afectación a las competencias constitucionales indicadas. Señala que, de una lectura pausada del proyecto de ley, se advierte que en el tema medular de la presente consulta el mismo es impreciso y confuso en la delimitación de competencias tanto en lo técnico como en el direccionamiento político, así como en las disposiciones generales y particulares en materia de empleo público, por lo que ese solo hecho genera un riesgo de que se produzca una intromisión en diferentes ámbitos del Poder Judicial, que podrían trascender el tema inmediato de empleo público hacia el núcleo duro de la independencia judicial. El solo hecho de que mediante acto administrativo o reglamento, el Mideplán pueda imponer las regulaciones propias en materia de empleo de personas juzgadoras y fiscales, debe llamar al análisis de la incidencia de que dicho Ministerio asuma competencias del órgano constitucional Corte Suprema de Justicia con evidente riesgo de ser un instrumento hostil a la separación de Poderes y un medio en manos de un eventual Poder Ejecutivo que desee emplearla para afectar nuestro sistema democrático hacia alternativas autoritarias. Debe entenderse que la independencia judicial no solo se refiere propiamente a la independencia de criterio del juzgador, sino una serie de manifestaciones en los ámbitos administrativos, de financiamiento, de funcionamiento, ad intra y ad extra que implican necesariamente que todo órgano perteneciente a otro Poder de la República, tiene competencias acotadas a la razón de ser de su existencia y no debe emitir simples actos administrativos que desborden la misma y se inmiscuya en el ejercicio de competencias constitucionales por parte del Poder Judicial.

26.- Mediante escrito recibido a las 11:15 horas el 5 de julio de 2021, Enrique Egloff Gerli y Rigoberto Vega Arias, Presidente y Vicepresidente, respectivamente, de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica, plantean coadyuvancia a la consulta de constitucionalidad que se tramita en el expediente N° 21-011713-000-CO. Solicitan que se rechace la consulta en cuanto a los alegados vicios de procedimiento y las supuestas inconstitucionalidades de los artículos 2 a), 3, 6 b), 10 a), 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 43, 49 incisos g) y g) (sic), Transitorio XI y Transitorio XV, por estar tales normas ajustadas a derecho. En cuanto a la objeción de los otros artículos consultados están de acuerdo en que deben declararse inconstitucionales. Solicitan que se declare que la consulta de la Corte Plena fue presentada extemporáneamente.

27.- Por escrito recibido a las 11:21 horas del 7 de julio de 2021, la diputada Paola Valladares Rosado manifiesta que retira su firma de la Consulta Facultativa de Constitucional N° 21-12118-0007-CO.

28.- Mediante escrito incorporado al expediente electrónico a las 14:40 horas del 13 de julio de 2021, Jose Manuel Garita Herrera, en su condición de presidente de la Conferencia Episcopal Nacional de Costa Rica plantea gestión de coadyuvancia pasiva. Alega que su representada se opone a los argumentos realizados en contra del inciso g) del artículo 23 del proyecto de ley consultado. Al respecto, alega que la conciencia moral es un juicio de la razón por el cual los seres humanos reconocen la cualidad moral de un acto específico. En todo lo que dice y hace, el ser humano está obligado a seguir fielmente lo que sabe que es justo y recto. Expresa que la libertad de pensamiento, conciencia y religión son derechos fundamentales de todo ser humano, y esas libertades incluyen la libertad de cambiar de religión y/o creencias, en virtud de lo cual resulta absurdo pensar que un patrono al contratar a un empleado pretenda que este no pueda cambiar sus creencias sobre determinado tema. Cita los artículos 1 y 18 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 12 y 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y las sentencia N° 01619-20 y 2017-11531 de este Tribunal. Considera que existe una coerción impropia, al disponer que solo personas que aceptan el matrimonio entre personas del mismo sexo serán contratadas en el Poder Judicial como jueces, pues tal medida obliga a hacer un acto en contra de la propia conciencia bajo amenaza de despido. Afirma que los alegatos contra el artículo 23 deben ser rechazados, pues limitan y restringen la libertad de pensamiento, de conciencia y de expresión en una forma desproporcional, vaciando de contenido dichas libertades y lo más grave, violando el principio de reserva de ley.

29.- A las 10:39 horas del 15 de julio de 2021, Mario Rojas Vílchez, Secretario General de la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum, presenta coadyuvancia a la consulta facultativa de constitucionalidad planteada sobre el expediente legislativo N° 21.336. Considera improcedente que el proyecto en cuestión pretenda limitar la negociación colectiva, en contraposición con la Constitución Política y los convenios internacionales de la OIT. Estima también que la sanción de inhabilitación contenida en el artículo 4 inciso a) es inconstitucional por violentar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, al tratarse de una aplicación genérica ante cualquier despido sin importar sus motivos. Finalmente, concluye que la igualdad salarial que se propone es inconstitucional, pues adiciona elementos como puesto, jornada y condiciones, que no pueden ni deben considerarse.

30.- En escrito agregado a las 13:50 horas de 20 de julio de 2021 se apersona Fernando Cruz Castro en su condición de Presidente de la Corte Suprema de Justicia para ampliar las consideraciones sobre la admisibilidad de la consulta facultativa institucional de constitucionalidad respecto del proyecto de ley 21.336 denominado “Ley General de Empleo Público” planteada por su representada, con sustento en las siguientes razones: 1) Sobre la diferente naturaleza de la consulta de constitucionalidad expresada por la Asamblea Legislativa y la Corte Suprema de Justicia. Manifiesta que a partir de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se advierte que la consulta de constitucionalidad realizada por la Asamblea Legislativa, posee una naturaleza diferente a la consulta que realiza la Corte Suprema de Justicia. Indica que la primera tiene un procedimiento definido de manera específica en la ley, en tanto que se determinó que podía -en determinados casos- ser preceptiva y, en otros, tener naturaleza facultativa; además reviste una serie de formalidades específicas para ese Poder orientadas a que se origine en supuestos determinados y concretos, mas no con las limitaciones propias de la consulta institucional. Añade que, conforme a lo anterior, debe advertirse que el legislador hizo la previsión de una relación colaborativa entre el Poder Legislativo-Poder Judicial vía Sala Constitucional, en cuanto a la pureza de la norma infra constitucional en la preparación del respectivo acto parlamentario para garantizar la supremacía de la Constitución Política, siendo muestra de ello la naturaleza de dictamen que reviste lo que resuelva el órgano de control de constitucionalidad. Argumenta que, por el contrario, en el caso de la consulta institucional, la previsión del legislador fue orientada a tutelar, no tanto la relación coordinación-cooperación entre Poderes, como el control ex ante la separación de Poderes, siendo por ello que el legislador adoptó la previsión de dicho mecanismo para que el Poder Judicial pudiera consultar si estimare que podría darse una afectación a su competencia constitucional; distinción que se refleja inclusive en la regulación de una u otra consulta y que se puede advertir en el cuadro adjunto. Manifiesta que lo anterior tiene su razón de ser en la naturaleza misma de la consulta legislativa toda vez que se realiza ante la voluntad de un grupo de integrantes del órgano constitucional encargado de la aprobación del proyecto, de someter la consulta para que la Sala Constitucional haga revisión, como parte del proceso de formación que el mismo órgano realiza del proyecto de ley en donde las dudas planteadas se traducen en una consulta. Argumenta que, en ese sentido, la afectación no posee una limitación concreta en cuanto a su objeto dado que la tutela constitucional ex ante se realiza respecto del ordenamiento jurídico mismo aplicable y visto como un todo, en abstracto de la existencia o no de intereses o derechos afectados y conforme a valoraciones no exclusivamente de afectación competencial, sino de roce con el derecho de la Constitución, tanto en aspectos procesales o trámite legislativo como de fondo. Aduce que, por el contrario, en el caso de la consulta institucional, se busca un objeto diferente, tiene legitimación institucional u orgánica tasada o numerus clausus sin posibilidad de interpretaciones para extenderse a otros órganos del Estado, siempre será de carácter facultativo y su legitimación para consultar radica en el carácter de órganos constitucionales o esenciales del Estado que tienen una serie de competencias y atribuciones expresamente concedidas por la Constitución de manera exclusiva y excluyente, además de contar con un estatuto de independencia funcional, siendo que lo consultado debe versar únicamente sobre las competencias constitucionales expresamente atribuidas a esos órganos de manera exclusiva y excluyente puesto que, si la consulta excede esa órbita, será inadmisible y la Sala Constitucional ni tendría que evacuarla, lo que permite que tales órganos constitucionales procuren velar por la supremacía constitucional en lo que concierne a sus competencias y atribuciones constitucionales exclusivas y excluyentes, previniéndose así el surgimiento de cualquier conflicto de competencias constitucionales. 2) Lo resuelto sobre admisibilidad ante el único precedente de una consulta institucional anterior en donde se valoró el tema: señala que en diferentes medios de comunicación se ha externado la opinión de que procede aplicar lo resuelto por la Sala Constitucional sobre la admisibilidad de consultas legislativas previamente realizadas; sin embargo, estima que ese argumento no lleva razón porque lo que procede es la aplicación del único precedente en donde se valoró la admisibilidad de una consulta institucional por parte de la Sala Constitucional, según sentencia número 2007-009469 de las 10 horas del 3 de julio de 2007, en la que se admitía una consulta institucional planteada por la Defensoría de los Habitantes para ser evacuada indicando que el pueblo como soberano debe someterse a la Constitución Política y frente a la existencia de un referéndum, la Sala no pierde su competencia para realizar el respectivo control de constitucionalidad según lo dispone el artículo 10 de la Constitución, sin que pueda interpretarse de manera restrictiva esta competencia tomando en consideración el principio de supremacía constitucional, por lo que la Sala estimó procedente dar curso a las consultas de constitucionalidad presentadas por cuanto, ante la existencia de un vacío legal, debe interpretarse en favor de la posibilidad de control para evitar que el pueblo acuda a las urnas sin tener claros los aspectos de constitucionalidad. Señala que debe considerarse que no resulta de aplicación lo resuelto respecto de la admisibilidad de la consulta legislativa a la consulta de la Sala Constitucional planteada por la Corte Suprema de Justicia toda vez que ambos parten de naturalezas y procedimientos diferentes. Aduce que en el caso de la Asamblea Legislativa hubo una notificación de la presentación y curso de la consulta realizada por los diputados que, en el caso de la Corte Suprema de Justicia no se hizo y, consecuentemente, no es dable interpretar que se pueda restringir la posibilidad de que este último órgano constitucional tenga limitada la posibilidad de interponer la consulta a la recepción de un expediente legislativo cuya notificación solo se realiza al Poder Legislativo por lo que solo puede tener efectos jurídicos para dicho Poder y no con el resto de poderes a los que no se les notificó y, por ende, desconocen formalmente de la respectiva solicitud del expediente legislativo. 3) Sobre la prevalencia del derecho de la Constitución al momento de determinar la admisibilidad de la consulta: aduce que no es óbice indicar que un referente fundamental para resolver sobre la consulta planteada por la Corte Suprema de Justicia, es la prevalencia del derecho de la Constitución. Aduce que, como se indicó en la consulta de constitucionalidad, dada la trascendencia de lo consultado, la Sala debe aplicar los principios pro homine, informalidad de las formas, pro actione, pro sentencia en tutela de los más altos valores del sistema democrático y republicano, y determinar por el fondo si el proyecto de ley lesiona o no las competencias constitucionales, exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de Justicia y el Poder Judicial. Argumenta que, en ese sentido, la supremacía del derecho de la Constitución implica el necesario conocimiento por el fondo de cualquier duda de constitucionalidad ex ante la aprobación en definitiva de un proyecto de ley, cuando el ordenamiento así lo permita, con el propósito buscado por el legislador de velar de manera previa por la pureza y calidad del ordenamiento infra constitucional, abriendo la posibilidad de que se colabore en la preparación del acto parlamentario para garantizar su conformidad con el derecho de la Constitución. Señala que, dada la naturaleza preventiva o precautoria de esta forma de control de constitucionalidad, es menester que el juzgador emplee un criterio pro actione en el sentido de que, si se plantea una novedosa aunque normada consulta institucional de constitucionalidad, no se sacrifique la posibilidad de que una normativa que podría ser imperfecta por su desapego al derecho de la Constitución, se incorpore al ordenamiento jurídico. Argumenta que, del contenido de la consulta planteada se evidencia que su propósito es velar por la pureza y calidad constitucional de la Ley de Empleo Público como parte del ordenamiento jurídico infra-constitucional, con un propósito preventivo de que dicho cuerpo normativo se inserte en el ordenamiento jurídico con abierta violación de las competencias constitucionales del Poder Judicial. Indica que al ser el control de constitucionalidad a priori un proceso constitucional no contencioso en el que no existe una controversia o contención de intereses, denegar la posibilidad de dar curso a la solicitud planteada y entrar a resolver por el fondo, lo único que lesiona es al sistema democrático republicano en tanto limita la revisión de la pureza constitucional de la norma al no haber terceros que puedan alegar derechos o intereses legítimos afectados por la revisión constitucional realizada por la Sala Constitucional. Señala que al entrar a conocer una consulta de constitucionalidad institucional por el fondo como la planteada, se contribuye a dar una mayor seguridad a las relaciones jurídicas que puedan derivarse del cuerpo normativo objeto de cuestionamiento y evitar ulteriores conflictos de intereses que podrían derivarse de normas inconstitucionales, responsabilidad para el Estado y carga de procesos constitucionales posteriores contenciosos que serían sometidos a conocimiento de la Sala Constitucional, sino que se entra a conocer el control ex ante previsto sabiamente por el legislador. Considera que la consulta planteada trasciende el mero interés competencial constitucional en tanto que este es medio para tutelar situaciones jurídicas subjetivas a futuro, evitar y reparar lesiones a los derechos fundamentales y, ante todo, tutelar la estructura y lógica constitucional prevista por la Asamblea Nacional Constituyente en el año 1949. Finaliza solicitando que se resuelva de conformidad.

31.- Mediante documento presentado en la Secretaría de la Sala a las 18:34 horas de 20 de julio de 2021 se apersonan la diputada Laura Guido Pérez, y los diputados Víctor Morales Mora, Luis Ramón Carranza, Nielsen Pérez y Mario Castillo Méndez, para manifestar que se refieren a las diferentes consultas facultativas de constitucionalidad interpuestas en relación con el proyecto de “Ley Marco de Empleo Público” que se tramita en expediente legislativo No. 21.336, con el ánimo de aclarar y argumentar a favor del proyecto de ley. 1) Inadmisibilidad de la Consulta Facultativa de Constitucionalidad interpuesta por la Corte Suprema de Justicia, expediente 21-012714-0007-CO y acumulada al expediente 21-011713-0007-CO: consideran que la consulta planteada por la Corte Suprema de Justicia al amparo del inciso 3 del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional es inadmisible porque fue interpuesta de manera extemporánea según la propia jurisprudencia de la Sala Constitucional: a) el Plenario de la Asamblea Legislativa terminó de conocer todas las mociones de fondo, reiteración y revisión presentadas al proyecto de “Ley Marco de Empleo Público”, expediente 21.336 en la sesión ordinaria número 7 del 24 de mayo de 2021; b) el texto actualizado del proyecto de ley fue consultado a la Corte Suprema de Justicia mediante oficio AL-DSDI-OFI-2021 de 25 de mayo de 2021; c) la Corte Suprema de Justicia mediante oficio No. SP-62-2021 de 3 de junio de 2021 contestó la consulta formulada por la Asamblea Legislativa del proyecto “Ley Marco de Empleo Público” indicando que, para su estimable conocimiento y fines consiguientes, se transcribía el acuerdo tomado por la Corte Plena en sesión ordinaria No. 22-2021 de 2 de junio de 2021; d) el proyecto “Ley Marco de Empleo Público”, expediente 21.336 fue votado y aprobado en primer debate el 17 de junio de 2021 según consta en el acta de la sesión ordinaria del Plenario número 17; la Presidencia señaló como fecha para su Segundo Debate el 24 de junio de 2021; e) la votación en primer debate del proyecto fue ampliamente publicitada por la Asamblea Legislativa y los diferentes medios de comunicación escrita, radial y televisiva en todo el territorio nacional; f) el primer escrito presentado a la Sala Constitucional a efecto de consultar la constitucionalidad del proyecto “Ley Marco de Empleo Público” fue recibido el 17 de junio de 2021 a las 17:31 horas; g) en resolución interlocutoria de las 13:15 horas de 18 de junio de 2021, la Sala Constitucional dio por recibida la consulta facultativa indicada y solicitó a la Asamblea Legislativa la remisión del expediente legislativo número 21.336; h) por medio del oficio sin número y fechado 24 de junio de 2021, el Directorio de la Asamblea Legislativa remitió el expediente legislativo número 21.336 correspondiente al proyecto “Ley Marco de Empleo Público” que fue recibido por la Sala Constitucional el 25 de junio de 2021 a las 11:34 horas; i) en resolución interlocutoria de las 11:54 horas de 25 de junio de 2021, la Sala Constitucional tuvo por recibida la copia certificada del expediente legislativo solicitado y se trasladó la consulta a la oficina del Magistrado Fernando Cruz Castro a quien por turno corresponde el estudio del fondo; j) la consulta facultativa de constitucionalidad promovida por la Corte Suprema de Justicia, fue presentada ante la Sala Constitucional a las 11:45 horas del 1 de julio de 2021 de conformidad con lo indicado en el resultando primero de la resolución interlocutoria de la Sala Constitucional, de las 9:15 horas de 2 de julio de 2021. Advierten que el escrito de Consulta Facultativa de la Corte Suprema de Justicia se presentó después de haber sido remitido el expediente legislativo por la Asamblea Legislativa a pesar de que la Corte Plena y su Presidencia estaban debidamente enterados de la tramitación, de la etapa procesal y del texto actualizado del proyecto de “Ley Marco de Empleo Público” expediente 21.336. Añaden que el oficio SP-62-2021 de 3 de junio de 2021 remitido por la Corte Suprema de Justicia, evidencia un alto grado de conocimiento así como también que los magistrados y magistradas tenían claras sus oposiciones y las posibles inconstitucionalidades contenidas en el proyecto de ley en discusión; es decir, la Corte Plena contó con la oportunidad y un tiempo razonable y prudencial para poder presentar con diligencia una consulta facultativa de constitucionalidad y en ese sentido destaca que desde que la Corte Plena conoció en consulta el texto actualizado del proyecto hasta la recepción del expediente legislativo por la propia Sala Constitucional, transcurrieron más de 3 semanas. Indican que la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha establecido en el caso del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que los diferentes escritos de consulta de constitucionalidad a un proyecto de ley, deben ser interpuestos y solo pueden ser ampliados antes de ser recibido el expediente legislativo por la Sala Constitucional (ver sentencias 2016-015712, 2018-019511, 2019-009220 y 2020-009185). Afirman que, son sustento en esos precedentes, el término para la presentación de las diferentes consultas facultativas de constitucionalidad, constituye un criterio jurisprudencial consolidado de la Sala Constitucional, el cual consideran que es apropiado y coherente con la Ley de la Jurisdicción Constitucional por las siguientes razones: a) la posibilidad de interponer una consulta facultativa de constitucionalidad puede constituir una importante herramienta para el debate legislativo pero si no posee límites, puede ser utilizada para obstaculizar el debate legislativo y evitar la manifestación de la voluntad de las mayorías parlamentarias y, por tanto, transgredir el principio democrático, por lo que el plazo del mes, establecido en el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y el término para la presentación de las consultas facultativas de constitucionalidad, son importantes para evitar que este instrumento sea utilizado para “Filibusterismo Parlamentario”; abuso que puede ser cometido por los diputados y diputadas de la Asamblea Legislativa, como por los otros órganos legitimados para la interposición de una consulta facultativa como son la Defensoría de los Habitantes, la Corte Suprema de Justicia o la Contraloría General de la República. Aducen que la ausencia de este límite podría significar, para este caso o para el futuro, que la presentación fraccionada en el tiempo de esos escritos sirva para suspender indefinidamente la votación de un proyecto de ley en segundo debate o su sanción. b) El término definido por la Sala Constitucional es coherente con la naturaleza procesal de la consulta facultativa de constitucionalidad en el sentido de que es un proceso sumarísimo, no resulta vinculante por el fondo y no precluye la posibilidad para que, posteriormente, las normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad, según lo establecido en los artículos 96 y 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo cual, la declaración de inadmisibilidad de una consulta facultativa por extemporánea, no implica una negativa al derecho de justicia para los diputados o los otros órganos, tampoco es un impedimento para interponer una acción de inconstitucionalidad que es un proceso que sí permite un análisis reposado y a detalle. Indican que esto muestra que el proceso pone especial énfasis a la obligatoriedad del plazo de un mes respecto a cuantos puedan acudir e incluso a los argumentos expuestos en los diferentes escritos. c) La Ley de la Jurisdicción Constitucional en su artículo 101 no diferencia entre las consultas facultativas o preceptivas y tampoco lo hace entre quienes están legitimados para interponer una consulta de constitucionalidad por lo que el plazo del mes dispuesto por la norma es el mismo para todos los casos, por lo cual no sería coherente con la ley que las reglas y los términos para la presentación de las consultas de constitucionalidad, se tramiten de forma diferente por quien la interponga. Indican que en atención a lo dicho, son del criterio de que la consulta facultativa de constitucionalidad interpuesta por la Corte Suprema de Justicia, debe ser declarada como inadmisible por haber sido presentada el 1 de julio de 2021 cuando ya había sido entregado por la Asamblea Legislativa y recibido por la Sala Constitucional, el expediente legislativo del proyecto de “Ley Marco de Empleo Público”. Señalan que la Corte Suprema de Justicia contó con la oportunidad y el tiempo prudencial de más de 3 semanas para decidir y presentar su consulta de constitucionalidad en tiempo, según los parámetros establecidos por la Ley y la jurisprudencia de la Sala Constitucional, por lo que si aquélla no cumplió con los términos de ley, se debe a la falta de previsión de la Corte Plena y sus autoridades. Advierten que la Corte Suprema de Justicia no puede excusarse en que sus plazos o tiempos de respuesta son flexibles en virtud de su condición de órgano colegiado pues ese pretexto sería falaz, toda vez que cualquier órgano colegiado de derecho público puede ser convocado por su presidencia a sesiones extraordinarias en caso de tener que resolver asuntos con plazos fatales o por cualquier otro motivo de fuerza mayor. Añaden que aparte de que no pueden alegar ignorancia de la ley, no puede la Corte pretender de la Sala un trato procesal privilegiado debido a que la Ley de la Jurisdicción Constitucional no contiene la mínima previsión al respecto. Finalizan solicitando que se consideren los argumentos expuestos supra y se proceda a declarar inadmisible la consulta facultativa de constitucionalidad interpuesta por la Corte Suprema de Justicia.

32.- En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 ibidem.

Redacta la Magistrada Picado Brenes, salvo aquellos considerandos en donde se indique la redacción expresa del Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

A) CUESTIONES DE TRAMITE:

I.- De previo.- (redacta el magistrado Castillo Víquez)

Quienes suscribimos esta opinión consultiva dejamos constancia de que en este caso hay razones justificadas para no plantear ninguna inhibitoria, pese a que el proyecto de ley consultado nos afecta. En primer lugar, estamos ante una ley de carácter general que afecta a todos los empleados públicos, excepto aquellos que laboran en empresas públicas que están en régimen de competencia, de forma tal que nos afecta en nuestra condición de magistrados (as) -propietarios (as) y suplentes- como aquellos (as) que imparten lecciones en universidades públicas. En segundo término, al afectar la normativa que contiene el proyecto de ley, tanto a los (as) magistrados (as) propietarios (as) como a los (as) magistrados (as) suplentes, estos (as) últimos porque se les paga como salario la sustitución a partir de un día, es lógico suponer de antemano que a todos (as) nos asiste motivo de inhibitoria, por lo que, en aplicación del numeral 29 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el Tribunal debe ser integrado por los mismos magistrados (as) propietarios (as) y suplentes que desde un inicio era los que lo integraban. Dicho en otras palabras, no tiene sentido que todos (as) nos inhibamos, trámite que podría tardar de tres a cinco meses, para llegar al mismo punto de inicio; máxime que en este caso el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece un plazo de un mes para evacuar la consulta de constitucionalidad facultativa a partir de recibidos los expedientes legislativos o su acumulación, salvo causas de interrupción. También es lógico suponer que la mayoría de los (as) magistrados (as) propietarios (as) y suplentes tienen parientes cercanos -hijos (as), hermanos (as), cuñados (as), etc.-, por lo que les asistiría también motivo de inhibitoria, lo que supondría nuevamente que el Tribunal quedará desintegrado prácticamente en su totalidad. Por otra parte, en la sesión N°22-2021 de la Corte Suprema de Justicia, celebrada el día 02 de junio de 2021, artículo Único, los magistrados suplentes José Paulino Hernández Gutiérrez, Mauricio Chacón Jiménez y Ronald Salazar Murillo participaron de la discusión del proyecto de ley que se consulta, al igual que en la sesión N°27-2021 de 30 de junio de 2021 del citado órgano, artículo I, la magistrada suplente y los magistrados suplentes Lucila Monge Pizarro, José Paulino Hernández Gutiérrez, Mauricio Chacón Jiménez, Alejandro Delgado Faith y Hubert Fernández Argüello participaron de la sesión en la que se acordó plantear una consulta de constitucionalidad facultativa a la Sala Constitucional, por lo que ya adelantaron criterio y, por consiguiente, no podrían ni deberían integrar el Tribunal que va a resolver las consulta de constitucionalidad acumuladas. Finalmente, y no por ello menos importante, hay que tener presente que en el caso de los (as) magistrados (as) suplentes que son abogados (as) litigantes, ese hecho no desvirtúa lo que se viene afirmando, por la elemental razón de que ellos (as) son funcionarios públicos y, cuando ejercen la magistratura, la normativa consultada también los (as) afecta, ya que reciben salario a partir de un día de sustitución. Por lo anterior, lo procedente es que todos los magistrados (as) propietarios (as) conozcan de este asunto; siendo la única inhibitoria presentada y aceptada, la del magistrado propietario Fernando Cruz Castro, en razón de que, por su condición de presidente de la Corte Suprema de Justicia ya ha emitido criterio sobre el proyecto consultado. Además, nótese que este mismo magistrado ha presentado, en representación de toda la Corte Suprema de Justicia, una consulta facultativa por su parte. Así que no puede fungir a la vez como parte y como juez, en este caso. En sustitución del magistrado Cruz Castro se nombró a la suplente, la magistrada suplente Ana María Picado Brenes.

II.- Sobre la admisibilidad de las consultas facultativas de constitucionalidad planteadas.-

De conformidad con lo que dispone la Ley de la Jurisdicción Constitucional, este Tribunal Constitucional puede ejercer la opinión consultiva previa sobre los proyectos legislativos. Dentro de los diferentes tipos de consulta de constitucionalidad, nos encontramos con la consulta facultativa contemplada en el inciso b) del artículo 96 de la citada ley, planteada por diputados de la Asamblea Legislativa, con los requisitos que se dirán. Además, con la consulta facultativa contemplada en el inciso c) del artículo 96 de la citada ley, planteada por la Corte Suprema de Justicia, en aspectos relacionados con su competencia constitucional. En este caso, nos encontramos con tres consultas facultativas presentadas por diputados y con una consulta presentada por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia. Las cuatro consultas fueron acumuladas a este expediente mediante resoluciones números 2021-15105, 2021-15137 y 2021-15240, del 02 de julio del 2021. Se procede al examen de admisibilidad de cada uno de estos supuestos por separado.

1) Sobre la admisibilidad de las consultas facultativas presentadas por los diputados (art.96.b de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).-

Mediante tres escritos diferentes se presentaron a la Sala Constitucional tres consultas facultativas legislativas presentadas por diputados de la Asamblea Legislativa. La admisibilidad de cada una de estas consultas se examina de forma individualizada.

a) Consulta facultativa expediente n°21-011713-0007-CO:

El día 17 de junio del 2021, un escrito suscrito por 15 diputados (quedando como válidas 14 firmas), presentan la primera consulta facultativa de constitucionalidad, asignándosele el número de expediente 21-011713-0007-CO. Esta consulta, presentada con base en el art.96.b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional debe reunir dos requisitos para su admisibilidad: debe presentarse por un número no menor de diez diputados y debe hacerse después de que el proyecto consultado haya sido aprobado en primer debate (o antes, si la Asamblea Legislativa tuviere un plazo constitucional o reglamentario para votarlo). Dado que, el primer debate se dio en sesión ordinaria n°17 del 17 de junio del 2021, y esta consulta fue presentada en horas de la tarde de ese día; y dado que, fueron 14 los diputados que finalmente suscribieron la consulta, esta cumple a cabalidad con los requisitos mencionados. Cabe mencionar que, el escrito inicial es firmado por 15 diputados. Luego, antes de la fecha de recibido del expediente legislativo (el 25 de junio, fecha que esta Sala ha tenido como límite para este tipo de escritos, según voto n°2018-019511 y 2014-012887), en fechas 17 y 18 de junio dos diputados solicitaran tener por retirada su firma (diputado Mario Castillo Méndez y la diputada Zoila Rosa Volio Pacheco), retiro que se tiene como válido. Posteriormente, un nuevo diputado (diputado Dragos Dolanescu Valenciano) solicita el 21 de junio (igualmente antes de la fecha de recibido del expediente legislativo) que se agregue su firma a la consulta, agregado que se tiene como válido. Teniendo en ese momento un total de 14 firmas válidas. Debe tomarse en cuenta que, la firma de la diputada Aracelly Salas Eduarte aparece en esta consulta y en la segunda, dado que no puede tenerse por admitida en las dos -según jurisprudencia de esta Sala- se admite como válida únicamente en esta primera consulta. No se admiten los rechazos parciales de firmas, realizados el 30 de junio, presentados por tres diputados (Sylvia Patricia Villegas, Walter Muñoz y Shirley Díaz Mejías) por cuanto, independientemente de cuándo se realicen, resulta inadmisible para esta Sala los retiros parciales de firma. Cuando se suscribe una consulta se suscribe en su totalidad, por ello, no se admite una firma parcial ni un retiro parcial, ni antes ni después de recibido el expediente legislativo.

Por lo tanto, se tiene esta consulta como admitida con la firma de 14 diputados, número que cumple con el requisito mencionado, de ser presentada por un mínimo de 10 diputados.

b) Consulta facultativa expediente n°21-011915-0007-CO:

La segunda consulta facultativa presentada por diputados fue recibida en esta Sala a las 08:11 horas del 22 de junio del 2021. En el escrito de interposición se consigna la firma de 10 diputados (quedando como válidas 10 firmas). Tramitada bajo expediente n°21-011915-0007-CO y acumulada a este expediente por resolución número 2021-015105 de las 9:15 horas del 2 de julio de 2021. Ahora bien, se observan lo siguientes hechos: la consulta es inicialmente presentada por 10 diputados. Siendo que, una de las diputadas (Aracelly Salas Eduarte) suscribió también la primera consulta n°21-011713-0007-CO, esta Sala tiene la primera firma como válida y por tanto, se tiene por no presentada en ésta segunda consulta, así quedaron nueve firmas como válidas. Sin embargo, luego, un diputado (Melvin Núñez Piña) se adhiere a esta consulta por escrito presentado el 23 de junio, con anterioridad al recibido del expediente legislativo. Así entonces, se tiene esta consulta por presentada con la firma de 10 diputados, número que cumple con el requisito mencionado, de ser presentada por un mínimo de 10 diputados.

c) Consulta facultativa expediente n°21-012118-0007-CO:

La tercera consulta facultativa presentada por diputados fue recibida en esta Sala a las 18:47 horas del 23 de junio del 2021, con la firma de 10 diputados. Tramitada bajo expediente n°21-012118-0007-CO y acumulada a este expediente por resolución número 2021-015137 de las 9:15 horas del 2 de julio de 2021. Por lo tanto, se cumple con el número mínimo de 10 diputados. Número que no cambia por el hecho de que una diputada (Zoila Rosa Volio) haya suscrito la primera consulta, pues se tuvo por retirada su firma en esa primera consulta (mediante escrito del 18 de junio, antes de recibido el expediente legislativo) y por lo tanto, nada obstaba para tenerla por admitida en esta. Además, el retiro de la firma de otra diputada (Paola Valladares) por el hecho de ser presentada el 07 de julio, con posterioridad a la presentación del expediente legislativo, hace que no se pueda admitir su retiro, y que por lo tanto, esta consulta mantenga la firma de 10 diputados.

Así entonces, por unanimidad se consideran admisibles las primeras dos consultas y por mayoría se considera admisible la tercera consulta. Ello por cuanto, las tres consultas presentadas cumplen con los dos requisitos mencionados. Todas fueron presentadas por al menos 10 diputados, y todas fueron presentadas luego de aprobado el proyecto en primer debate. Además, en cuanto al requisito de orden fijado por esta Sala en estos casos, todas fueron presentadas antes de que se presentara a esta Sala el expediente legislativo, es decir, antes del 25 de junio del 2021. En conclusión, las tres consultas anteriores se tienen por admitidas.

Razones diferentes del magistrado Rueda Leal en cuanto a la admisibilidad de la consulta del expediente n.° 21-011713-0007-CO.

Advierto que en la sentencia n.° 2014-012887 de las 14:30 horas del 8 de agosto de 2014, junto con los Magistrados Cruz Castro y Salazar Alvarado, me pronuncié en este sentido:

“XV.- Nota de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Salazar Alvarado, sobre el retiro de firmas (Redacta el Magistrado Rueda Leal).-

Una situación ocurrida durante la tramitación de este expediente ha llamado la atención de los suscritos Magistrados. A raíz de ella, hemos considerado necesario poner esta nota, pues si bien no se trata de un punto cuestionado o de gran incidencia en este proceso de consulta legislativa, sí se ha manifestado de manera patente y requiere, a nuestro criterio, ser abordado. Es necesario observar lo ocurrido en este expediente para comprender a cabalidad la observación de los firmantes.

La primera consulta de constitucionalidad fue planteada el 22 de abril de 2014 por Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar y José Joaquín Porras Contreras (12 diputados).

El 28 de abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar retira su firma; lo mismo hacen, el 29 de abril de 2014 y mediante sendos memoriales, Carlos Góngora Fuentes y José Joaquín Porras Contreras. Ese mismo día, por escritos separados, María Eugenia Venegas Renauld y Damaris Quintana Porras adicionan sus firmas a la consulta.

En cuanto a la segunda consulta, ella fue planteada el 29 de abril de 2014 por Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado y Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 diputados). Ese mismo día, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas y, unas horas después, adicionaron nuevamente sus firmas. Posteriormente, el 2 de junio de 2014, ya siendo exdiputados, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas de la consulta.

La Sala se ha referido a la buena fe procesal que debe imperar en los procedimientos de consulta facultativa:

“… En ese particular, esta jurisdicción, es del criterio, que, en la primera ocasión en la que los Diputados formulan una consulta legislativa facultativa, deben de indicar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de forma como de fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Esto, ya que, de lo contrario, la consulta legislativa facultativa sería empleada como un instrumento para prolongar, indebidamente, el procedimiento legislativo, trastrocando sus fines. La necesidad de consultar en una sola ocasión los posibles defectos de constitucionalidad, obedece también, a la lealtad y buena fe procesales que deben imperar en la utilización de cualquier mecanismo que ofrezca el ordenamiento jurídico para someter a la fiscalización jurisdiccional una determinada conducta. También hay razones de economía procedimental legislativa que imponen esta nueva postura, por cuanto, bien podrían los diputados plantear tantas consultas legislativas facultativas respecto de un proyecto que no ha sufrido modificaciones esenciales o sustanciales, como estimen necesarias, dando lugar a una cadena interminable de consultas. Debe tomarse en consideración, tal y como lo prescribe el ordinal 101, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que el dictamen vertido por la Sala Constitucional en la consulta, “En todo caso, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad”. Por consiguiente, en adelante, esta Sala, únicamente, evacuará una nueva consulta legislativa cuando, al haber sido devuelto a la corriente legislativa el proyecto de ley -luego, claro está, de haber sido conocida la primera de tales consultas por este órgano jurisdiccional-, se le hayan introducido al mismo modificaciones o enmiendas de carácter sustancial.” (Sentencia número 2011-14965 de las 9:34 horas del 2 de noviembre de 2011)

Admitir el libre desistimiento en la consultas de constitucionalidad da pie para que ocurran situaciones donde, contrario a la buena fe procesal, las firmas de los diputados son retiradas o adicionadas según la estrategia parlamentaria de cada legislador o partido político, y no, como debería ser, con el sincero interés de velar por la constitucionalidad del proyecto. Nuestra opinión es que tal tipo de vicios lleva a una perversión del mecanismo de la consulta facultativa de constitucionalidad, en la medida que la sujeta a los vaivenes y peripecias de la política. En otras palabras, el uso de la consulta parlamentaria facultativa para los efectos de la táctica legislativa contribuye a la judicialización de la política, cuando la independencia judicial y la división de poderes exigen que el Poder Judicial y, como parte de él, la Sala Constitucional se protejan en la medida de lo posible de dicho fenómeno.

Por lo demás, los suscritos enfatizamos que en materia de acciones de inconstitucionalidad, se ha establecido que “no existe norma que autorice el desistimiento de una acción de inconstitucionalidad” (sentencias números 2013-008946 de las 14:30 horas del 3 de julio de 2013, 2013-004620 las 14:30 horas treinta del 10 de abril de 2013 y 2013-005095 de las 14:30 horas del 17 de abril de 2013). En virtud de lo anterior y haciendo especial hincapié en la necesidad de proteger a la Sala Constitucional de las incidencias políticas, consideramos que las consultas legislativas que hayan sido presentadas cumpliendo el requisito del artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, deben ser tramitadas como corresponda, haciendo caso omiso a las gestiones de retiro de firmas que se presentaren posteriormente”. (Destacado no corresponde al original).

En el sub examine, determino que esta consulta fue presentada originalmente por 15 diputados, entre ellos, el diputado Mario Castillo Méndez y la diputada Zoila Rosa Volio Pacheco. Posteriormente, los días 17 y 18 de junio, ellos solicitaron el retiro de sus firmas en esta consulta. En aplicación de la jurisprudencia transcrita, considero improcedente el retiro de tales firmas, por lo que considero que deben ser agregadas al número total de firmas.

Nota separada de la magistrada Garro Vargas en relación a la admisibilidad de la consulta tramitada en el expediente n°21-011713-0007-CO

He considerado necesario consignar esta nota separada para perfilar mi postura en relación con las manifestaciones de los legisladores que plantearon un “retiro parcial” de la consulta legislativa relativa al expediente n.°21-011713-0007-CO.

Como se acreditó que dicha manifestación de voluntad fue planteada luego de recibida la copia certificada íntegra del expediente legislativo —momento a partir del cual la Sala rechaza la posibilidad de retirar firmas—, estimo que resulta innecesario que este Tribunal se pronuncie sobre si esta es procedente en sí misma. No obstante, coincido con la mayoría de la Sala en el sentido de que no caben los retiros parciales (es decir, sobre el contenido) a consultas legislativas dirigidas ante la Sala Constitucional.

Razones diferentes de la magistrada Hernández López sobre la admisibilidad de la segunda consulta expediente n°21-11915-007-CO

Desde la sentencia 2014-012887, he sido consistente en señalar que la firma repetida de diputados en distintas consultas presentadas en tiempo (es decir antes de la recepción del expediente), son admisibles en cuanto tengan temas nuevos no planteados originalmente en la consulta anterior. Desde mi punto de vista, la participación de un mismo diputado o diputada en distintas consultas no está limitada por la ley y por ende, no podría la Sala obstaculizar el ejercicio de esa facultad otorgada a los integrantes del Poder Legislativo mediante una interpretación. Considero que la Sala no debe distinguir donde la ley no distingue y menos con una interpretación restrictiva que limite el ejercicio de esta potestad.

Razones diferentes de la magistrada Garro Vargas en relación a la admisibilidad de la consulta tramitada en el expediente n°21-011915-0007-CO

En el caso concreto, y bajo una mejor ponderación, me separo de la línea mayoritaria de la Sala por estimar que sí cabe que un legislador o legisladora pueda firmar una nueva consulta facultativa de constitucionalidad, pese a que haya suscrito otra sobre el mismo proyecto de ley. Lo anterior bajo el entendido de que la firma de la consulta anterior se tenga por no puesta. En otras palabras, una manifestación de voluntad mediante la cual se suscribe una consulta legislativa posterior implica que la firma anterior se tenga por retirada. Todo lo cual podría ser realizado únicamente si es de previo a la recepción de la copia certificada íntegra del expediente legislativo, momento a partir del cual resulta improcedente el retiro o la suma de firmas.

Con esta interpretación se procura cumplir con los requisitos exigidos por la Sala, en el sentido que no es válido que un diputado o diputada suscriba simultáneamente más de una consulta legislativa y, además, se pretende tutelar su más reciente manifestación de voluntad.

Para sostener lo dicho considero que debe tomarse en cuenta lo siguiente: A los legisladores se les admite la posibilidad de retirar la firma o adherirse a una consulta ya formulada, siempre que sea de previo a la recepción de la copia certificada íntegra del expediente legislativo. Por otro lado, tal como está resolviendo la Sala, no cabe el retiro parcial de una consulta ya planteada. De manera que es lógico que se les reconozca la posibilidad de suscribir otra consulta posterior que podría ser más afín a sus convicciones y a sus intereses. En tal caso, se entiende que implícitamente retira su firma de la consulta formulada previamente.

Lo que no resulta admisible —y en eso coincido con la mayoría de la Sala— es la simultaneidad. Es decir, que se suscriba una consulta posterior y se mantenga y contabilice la firma de la consulta realizada preliminarmente.

Con esta interpretación que propongo se acata la ratio del legislador, que impuso un requisito de un mínimo de diez firmas para admitir una consulta facultativa de constitucionalidad; pero, de forma paralela, se respeta la intención o soberanía del legislador al considerar como válida su más reciente manifestación formal de voluntad. En ese sentido, estimo pertinente traer a colación lo dicho por este Tribunal en anteriores oportunidades:

“El Tribunal, reconociendo el derecho de los diputados para acudir en consulta, ha ejercido su competencia profusamente, dándole respuesta a las consultas legislativas facultativas que se le hacen, pero el ejercicio del derecho debe hacerse en los términos fijados por la ley que rige la Jurisdicción, de manera ordenada y razonada; permitir el acceso en forma indiscriminada, puede conducir a desnaturalizar el proceso y convertirlo en un abuso de ese derecho, puesto que de lógica deberá entenderse, entonces, que puedan formularse tantas consultas como combinaciones de diez diputados sean posibles” (ver la opinión consultiva n.°2000-03220, criterio que fue reiterado posteriormente en las siguientes 2014-12887, 2016-9874 y 2018-019511).

En consecuencia, para los legisladores solo resulta legítimo suscribir una única consulta facultativa de constitucionalidad y no varias, y, de darse esta situación, únicamente se entiende eficaz su última firma, por ser la manifestación de voluntad más reciente. Se entendería que tácitamente se está retirando de la primera consulta legislativa. Estos movimientos, insisto, son válidos únicamente si se concretan de previo a la recepción, por parte de esta Sala Constitucional, de la copia certificada íntegra del expediente legislativo.

Nota separada de la magistrada Picado Brenes en relación a la admisibilidad de la consulta formulada mediante expediente n°21-011915-0007-CO (punto 2 del Por Tanto)

Sobre la segunda consulta facultativa presentada por diputados, recibida en esta Sala a las 08:11 horas del 22 de junio del 2021, se observa que el diputado Melvin Núñez Piña se adhiere a esta consulta por escrito presentado el 23 de junio. Es decir, su adhesión se dio con anterioridad a la llegada a la Sala del expediente legislativo. En este sentido, considero que tal adhesión del diputado Melvin Núñez es admisible, precisamente por haberse presentado antes de la llegada del expediente legislativo. Si la adhesión se hubiese presentado después del 25 de junio -fecha en que ingresa a la Sala el expediente Legislativo- dicha adhesión no podría admitirse.

Voto salvado del magistrado Castillo Víquez sobre el expediente n°21-012118-0007-CO

Conforme a mi línea de votación (véase, entre otras, la opinión consultiva n.° 2014-012887), declaro inevacuable la tercera consulta de constitucionalidad, toda vez que una diputada retiró su firma de la consulta el 7 de julio del año en curso y, por consiguiente, la consulta queda únicamente con nueve firmas. Ergo, soy de la tesis de que en cualquier momento un (a) diputado (a) puede retirar la firma y, en este caso, la consulta de constitucionalidad no cumple con el requisito de las diez firmas; se trata de una inadmisibilidad sobreviniente. Lo anterior no significa que no concurra a la discusión y votación sobre la objeción de conciencia, toda vez que este extremo se consulta en la primera consulta de constitucionalidad facultativa que sí fue admitida.

Voto salvado del magistrado Rueda Leal con respecto a la consulta formulada en el expediente n.° 21-012118-0007-CO.

Tal como señalé en mis razones diferentes que analizaron la admisibilidad del expediente n.° 21-011713-0007-CO, estimo improcedente el retiro de firmas de los diputados en materia de consultas legislativas. Por este motivo, reitero que rechazo el retiro de firma de la diputada Zoila Rosa Volio Pacheco de la consulta n.° 21-011713-0007-CO. Dado que su firma debe ser agregada a esa consulta, entonces no puede ser validada para el expediente n.° 21-012118-0007-CO, lo que significa que este último queda solo con nueve firmas (incluyendo la de la diputada Paola Valladares, cuyo retiro rechazo de manera análoga). Ahora bien, tal cantidad es insuficiente para cumplir el requisito de admisibilidad establecido por el numeral 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que exige la firma de 10 diputados. En ese tanto, declaro inevacuable esta consulta.

Nota del Magistrado Salazar Alvarado respecto de la admisibilidad de la Consulta Legislativa.

En Sentencia N° 2014-012887 de las 14:30 horas del 8 de agosto de 2014, suscribí, junto con los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, la siguiente nota con respecto al retiro de firmas en el proceso de una consulta legislativa:

“XV.- Nota de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Salazar Alvarado, sobre el retiro de firmas (Redacta el Magistrado Rueda Leal).-

“Una situación ocurrida durante la tramitación de este expediente ha llamado la atención de los suscritos Magistrados. A raíz de ella, hemos considerado necesario poner esta nota, pues si bien no se trata de un punto cuestionado o de gran incidencia en este proceso de consulta legislativa, sí se ha manifestado de manera patente y requiere, a nuestro criterio, ser abordado. Es necesario observar lo ocurrido en este expediente para comprender a cabalidad la observación de los firmantes.

“La primera consulta de constitucionalidad fue planteada el 22 de abril de 2014 por Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar y José Joaquín Porras Contreras (12 diputados).

“El 28 de abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar retira su firma; lo mismo hacen, el 29 de abril de 2014 y mediante sendos memoriales, Carlos Góngora Fuentes y José Joaquín Porras Contreras. Ese mismo día, por escritos separados, María Eugenia Venegas Renauld y Damaris Quintana Porras adicionan sus firmas a la consulta.

“En cuanto a la segunda consulta, ella fue planteada el 29 de abril de 2014 por Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado y Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 diputados). Ese mismo día, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas y, unas horas después, adicionaron nuevamente sus firmas. Posteriormente, el 2 de junio de 2014, ya siendo exdiputados, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas de la consulta.

“La Sala se ha referido a la buena fe procesal que debe imperar en los procedimientos de consulta facultativa:

“… En ese particular, esta jurisdicción, es del criterio, que, en la primera ocasión en la que los Diputados formulan una consulta legislativa facultativa, deben de indicar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de forma como de fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Esto, ya que, de lo contrario, la consulta legislativa facultativa sería empleada como un instrumento para prolongar, indebidamente, el procedimiento legislativo, trastrocando sus fines. La necesidad de consultar en una sola ocasión los posibles defectos de constitucionalidad, obedece también, a la lealtad y buena fe procesales que deben imperar en la utilización de cualquier mecanismo que ofrezca el ordenamiento jurídico para someter a la fiscalización jurisdiccional una determinada conducta. También hay razones de economía procedimental legislativa que imponen esta nueva postura, por cuanto, bien podrían los diputados plantear tantas consultas legislativas facultativas respecto de un proyecto que no ha sufrido modificaciones esenciales o sustanciales, como estimen necesarias, dando lugar a una cadena interminable de consultas. Debe tomarse en consideración, tal y como lo prescribe el ordinal 101, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que el dictamen vertido por la Sala Constitucional en la consulta, “En todo caso, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad”. Por consiguiente, en adelante, esta Sala, únicamente, evacuará una nueva consulta legislativa cuando, al haber sido devuelto a la corriente legislativa el proyecto de ley -luego, claro está, de haber sido conocida la primera de tales consultas por este órgano jurisdiccional-, se le hayan introducido al mismo modificaciones o enmiendas de carácter sustancial.” (Sentencia número 2011-14965 de las 9:34 horas del 2 de noviembre de 2011).

“Admitir el libre desistimiento en la consultas de constitucionalidad da pie para que ocurran situaciones donde, contrario a la buena fe procesal, las firmas de los diputados son retiradas o adicionadas según la estrategia parlamentaria de cada legislador o partido político, y no, como debería ser, con el sincero interés de velar por la constitucionalidad del proyecto. Nuestra opinión es que tal tipo de vicios lleva a una perversión del mecanismo de la consulta facultativa de constitucionalidad, en la medida que la sujeta a los vaivenes y peripecias de la política. En otras palabras, el uso de la consulta parlamentaria facultativa para los efectos de la táctica legislativa contribuye a la judicialización de la política, cuando la independencia judicial y la división de poderes exigen que el Poder Judicial y, como parte de él, la Sala Constitucional se protejan en la medida de lo posible de dicho fenómeno.

“Por lo demás, los suscritos enfatizamos que en materia de acciones de inconstitucionalidad, se ha establecido que “no existe norma que autorice el desistimiento de una acción de inconstitucionalidad” (sentencias números 2013-008946 de las 14:30 horas del 3 de julio de 2013, 2013-004620 las 14:30 horas treinta del 10 de abril de 2013 y 2013-005095 de las 14:30 horas del 17 de abril de 2013). En virtud de lo anterior y haciendo especial hincapié en la necesidad de proteger a la Sala Constitucional de las incidencias políticas, consideramos que las consultas legislativas que hayan sido presentadas cumpliendo el requisito del artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, deben ser tramitadas como corresponda, haciendo caso omiso a las gestiones de retiro de firmas que se presentaren posteriormente”.

Luego, en Sentencia N° 2016-004651 de las 12:40 horas del 6 de abril de 2016, consigné otra nota en la que aclaré los alcances de mi posición respecto al tema, en los siguientes términos:

“Si bien, en la Sentencia N° 2014-12887, de las 14:30 horas, del 8 de agosto de 2014, suscribí nota conjunta con los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, respecto del retiro de firmas en una consulta legislativa de constitucionalidad, en el caso bajo estudio, en el que el recurrente desiste de la presente acción de inconstitucionalidad, coincido con el voto de mayoría, que tiene por desistida la acción, por cuanto, la misma, aún no había sido admitida para estudio cuando el accionante presentó el desistimiento, en virtud de haberse dictado a su favor una sentencia absolutoria, de ahí la diferencia -esencial- con la nota suscrita en aquella consulta. Ergo, sobra decir que, en criterio del suscrito, es viable, desde el punto de vista procesal, desistir de una acción de inconstitucionalidad mientras la misma no haya sido admitida para estudio, como aconteció en ésta”.

De lo dicho en las notas citadas, se desprende que, tanto en vía de consulta legislativa facultativa de constitucionalidad, como en vía de acción de inconstitucionalidad, es válido, para el suscrito, el retiro de firmas o el desistimiento -según el caso- siempre y cuando ello acontezca antes de que la Sala reciba la copia certificada del expediente legislativo (en consulta legislativa facultativa) o no haya sido aún admitida para su estudio (en acción de inconstitucionalidad).

En este mismo orden de ideas, sí es posible, en una consulta legislativa de constitucionalidad, retirar válidamente una firma antes de que la Sala reciba la copia certificada del expediente legislativo -momento a partir del cual corre el plazo mensual para resolver-, así como también debe entenderse, que se debe tener válidamente como consultante al diputado o diputada que, antes de que este Tribunal reciba la referida copia del expediente legislativo, solicite que se le tenga como firmante de la consulta.

En la consulta legislativa N° 21-11713-0007-CO, consta que en total fue presentada inicialmente por quince diputados, de los cuales el diputado Mario Castillo Méndez retira su firma el 17 de junio, y la diputada Zoila Rosa Volio Pacheco se retracta el 18 de junio; a su vez, el diputado Dragos Dolanescu Valenciano, solicitó se le tuviera como firmante de la consulta el 21de junio pasado, todo lo anterior, retiro y presentación de firmas, sucede antes del ingreso del expediente legislativo N° 21.336. En este sentido, no existe impedimento para que tanto la diputada como el diputado puedan retirar sus firmas de la consulta facultativa que en su momento procesal formularon, como fue explicado líneas atrás. Tampoco encuentro impedimento para que se tenga como firmante de la consulta al diputado Dolanescu Valenciano. Dichas gestiones fueron incoadas antes del recibido del expediente legislativo el 25 de junio pasado. Posteriormente, como se explica más adelante, la diputada Aracelly Salas Eduarte, suscribe una segunda consulta legislativa (N° 21-11915-0007-CO, lo que solo afecta su participación en esta consulta legislativa). Ahora bien, dicho lo anterior, la consulta que nos ocupa queda rubricada válidamente por catorce diputados. Finalmente, coincido en que debe rechazarse la solicitud para separarse de algún punto de la consulta, parcialmente (objeción de conciencia), si esa solicitud se formula con posterioridad al ingreso del expediente, como sucedió con las manifestaciones de la diputada Sylvia Patricia Villegas Álvarez y del diputado Walter Muñoz Céspedes, en gestiones del 30 de junio pasado.

En cuanto a la consulta legislativa N° 21-11915-0007-CO, se tiene que fue presentada por diez diputados, si bien la diputada Aracelly Salas Eduarte también había suscrito la consulta legislativa N° 21-11713-0007-CO, es importante mantener la obligación del consultante de señalar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de forma como de fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Se busca evitar, que la consulta legislativa facultativa sea usada para prolongar el procedimiento legislativo, invirtiendo su finalidad. En este sentido, se deben reiterar las razones dadas en las notas que fueron antes transcritas. En consecuencia, para el suscrito, la firma de la diputada Salas Eduarte sería admisible con la primera, pero no para la segunda. En consecuencia, estimo que se admite con las diez firmas, junto con la presentada por el diputado Melvin Núñez Piña, cuando la presentó el 23 de junio; es decir, antes del 25 de junio que ingresó el expediente legislativo a la Sala.

Finalmente, respecto de la consulta legislativa N° 21-12118-0007-CO, coincido con la mayoría de la Sala de que no es posible admitir el retiro de la firma de la diputada Paola Valladares Rosado, dado que la solicitud fue formulada el 7 de julio pasado, cuando evidentemente había sido aportado a la Sala Constitucional el expediente legislativo, en fecha 25 de junio pasado. Es decir, la solicitud del retiro de su firma no procede con base en el reiterado criterio antes expuesto. En cuanto al problema de la reiteración de la firma de la diputada Zoila Rosa Volio Pacheco (entre la primera y esta última consulta legislativa), estimo que es admisible, pues basta precisar que la petición de tenerla por excluida de la primera consulta fue presentada el 18 de junio, y que la decisión de apoyar a la última consulta legislativa fue posterior a esa fecha, resulta válida porque ocurre antes del ingreso del expediente legislativo. Véase, que esta última consulta legislativa ingresa el día 23 de junio, con posterioridad a la solicitud de retiro (18 de junio), y antes de la fecha del ingreso del expediente legislativo el día 25.

Por todo lo expuesto, lo propio es tenerlos como consultantes, salvo el caso del diputado Castillo Méndez, conforme a los razonamientos expresados.

2) Sobre la admisibilidad de la consulta facultativa presentada por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia (art.96.c de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).- (redacta el Magistrado Castillo Víquez)

Por mayoría se declara inevacuable la consulta de constitucionalidad facultativa especial presentada por la Corte Suprema de Justicia por las razones que a continuación se explican. En primer lugar, hay que tener presente que la Sala Constitucional tiene un plazo de un mes fijado por ley para evacuar la consulta admitida. En ese sentido, y con el fin de que el trámite de la opinión consultiva no se convierta en un obstáculo para que el Parlamento ejerza la potestad legislativa, este Tribunal tiene que establecer un momento de inicio del plazo para tener certeza cuál es el último día para evacuarla. Es por ello por lo que la Sala Constitucional ha establecido como momento de inicio del plazo el recibido del expediente legislativo o la acumulación; a partir de esos momentos no es posible admitir nuevas consultas, sean de los (as) diputados (as) o de otros órganos externos al Parlamento. En segundo término, es claro que la Corte Suprema de Justicia conoce esta postura del Tribunal -ha sido una jurisprudencia reiterada-, por ello, y máxime que el proyecto en su versión original y final fueron objeto de consulta constitucional a este poder del Estado de conformidad con el numeral 167 de la Carta Fundamental, es claro que la Corte Suprema de Justicia tenía el tiempo suficiente para hacer la consulta antes de recibido el expediente legislativo o de la acumulación de las consultas. Finalmente, si el inicio del plazo que ha definido la Sala se corriera a causa de nuevas consultas de constitucionalidad facultativas especiales por parte de los órganos externos, el plazo podría ampliarse hasta por cinco meses, todo lo cual conllevaría no solo una vulneración del numeral 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sino que constituiría una interferencia indebida en el iter del proyecto de ley en el procedimiento parlamentario, con el agravante, que los tiempos y momentos políticos en la Asamblea Legislativa son cambiantes y volátiles, por lo que podría, en muchos casos, dar al traste con los acuerdos concertados en la Asamblea Legislativa. De ahí que por las razones antes apuntadas, la consulta presentada por la Corte Suprema de Justicia es inevacuable por extemporánea.

Voto salvado de las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes quienes admiten la consulta (con redacción de la última)

Esta consulta presentada por la Corte Suprema de Justicia se hace con base en el art.96.c) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Conforme a tal norma, debe reunir los siguientes requisitos para su admisibilidad: debe tratarse de una consulta sobre un proyecto legislativo (objeto), debe presentarla el órgano legitimado para hacerla (sujeto), debe presentarse después de aprobado el proyecto en primer debate (momento), deberá formularse en memorial razonado con expresión de los aspectos cuestionados (forma) y lo consultado debe estar referido a aspectos relacionados con su competencia constitucional. En este caso, la consulta formulada por la Corte Suprema de Justicia cumple a cabalidad con todos los requisitos anteriores: la consulta se presenta sobre el proyecto de Ley denominado "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336; la presenta el Presidente de la Corte Suprema de Justicia conforme artículo I del acuerdo de sesión de Corte Plena número 27-2021 del 30 de junio del 2021. Además, se presenta luego de aprobado el proyecto en primer debate (dado el 17 de junio del 2021) y en memorial razonado. Asimismo, lo consultado se refiere a aspectos del proyecto, relacionados con las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia. Resulta relevante ahondar en la importancia de este tipo de consultas para el Derecho de la Constitución. Mediante el control previo de constitucionalidad, el legislador ha permitido a varios órganos -relevantes para nuestro sistema democrático- el poder plantear la consulta y con ello evitar que proyectos viciados constitucionalmente por el fondo o la forma integren el ordenamiento positivo. Entonces, además de los diputados, el legislador habilitó a los siguientes órganos para que presentaran consultas en las que la Sala ejerciera el control previo: la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes. En el caso concreto de la Corte Suprema de Justicia se entiende que la consulta se puede hacer sobre proyectos de ley o mociones incorporadas a ellos, en cuya tramitación, contenido o efectos se estimare como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su respectiva competencia constitucional. Nótese que se trata de otorgarle a uno de los Poderes de la República, la posibilidad de evitar que un proyecto de ley se apruebe, en contra de lo que consideran son sus competencias constitucionales. Tal como lo dijo desde entonces Alexander Hamilton (uno de padres fundadores de los Estados Unidos), en su ensayo El Federalista N° 78, y como hoy en día la doctrina lo respalda, el Poder judicial es el más débil de los tres Poderes, porque "no tiene influencia sobre la espada o el bolso... Realmente se puede decir que no tiene FUERZA. NI VOLUNTAD, sino simplemente juicio". Así entonces, esta es una de las pocas facultades que el legislador le ha otorgado al Poder Judicial para hacer respetar sus competencias constitucionales, de previo a que la norma sea aprobada como ley de la República. Ahora bien, hay un aspecto que resulta relevante recalcar. Se venía presentando una situación en la práctica: varios grupos de diputados presentaban sobre un mismo proyecto de ley varias consultas legislativas, diferidas en el tiempo, corriendo casi ad infinitum el plazo de un mes que tiene la Sala Constitucional para resolver. De esta forma, ante el vacío legal que regulara el plazo máximo que tenían los diputados para presentar consultas y el momento a partir del cual empezaba a correr el plazo de un mes que se tiene para resolver la consulta, esta Sala determinó, por jurisprudencia constitucional, regular tal situación y estableció que, luego de la fecha en que se tiene por recibida la copia certificada del expediente legislativo, empieza a correr el plazo para evacuar la consulta, y por ello, a partir de allí, no era posible tener por admitidas nuevas consultas facultativas. Sin embargo, nótese que tal limitación resultó aplicable únicamente a las consultas presentadas por diputados (art.96.b) pues la casi totalidad de las consultas que se presentaron durante más de 30 años de historia de esta Sala Constitucional lo fueron por parte de diputados. Además, nótese que, el momento a partir del cual empezaba a correr el plazo de un mes que tiene esta Sala para resolver la consulta, se ha tenido a partir del recibo del expediente legislativo, pero también a partir de la acumulación (ver voto n°2017-009690) o del recibo de la solicitud de prueba para mejor resolver (ver voto n°2014-003969). Por ello, el momento en que la Sala tiene por recibido el expediente legislativo, no puede tenerse como único criterio para empezar a contar el plazo del mes, ni tampoco puede aplicarse como limitante o plazo de caducidad para la admisibilidad de otro tipo de consultas realizadas con base en otros incisos del art.96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En primer lugar, establecer la fecha en la que se tiene por recibido el expediente legislativo como una limitante para recibir consultas legislativas nuevas, se determinó así por jurisprudencia y debido a la situación práctica indicada con los diputados, por lo que no resulta aplicable a otros supuestos que no tienen relación con consultas legislativas planteadas por diputados. Nótese que una cosa es la fecha de inicio del plazo del mes para resolver y otra la caducidad de la facultad de presentar nuevas consultas. La fecha de inicio del plazo del mes puede ser, desde el momento en que se recibe el expediente legislativo, pero también, en otros casos, desde la fecha de resolución de la Sala sobre la acumulación o desde la fecha de recibido de una prueba para mejor resolver que se ha ordenado. Ciertamente por jurisprudencia esta Sala ha señalado el momento a partir del cual corre el plazo del mes que tiene para resolver la consulta, pero ello lo ha hecho, como se ha dicho, con ocasión ocasión de la situación particular que se venía presentando con las consultas presentadas por diputados. Así, por ejemplo, se procedió cuando se dijo lo siguiente en el voto n°2007-009469:

“… esta Sala debe señalar que no resulta admisible la gestión que corre agregada a folio 841 del expediente, mediante la cual las y los diputados consultantes pretenden ampliar los argumentos de la consulta a otros aspectos no consultados en su escrito inicial. Lo anterior, no sólo por la inexistencia de una norma legal que los faculte para realizar dicha ampliación, sino además, porque el plazo de un mes con el que cuenta este Tribunal para pronunciarse, se haría imposible de cumplir si se permitiera que en cualquier momento se presenten nuevos argumentos o aspectos a evacuar. Nótese que los consultantes no acuden por aspectos sobrevinientes acaecidos con posterioridad a la presentación del documento inicial, sino que pretenden que la Sala valore nuevos argumentos que no presentaron inicialmente, lo cual es improcedente por las razones indicadas.”

En segundo lugar, no se puede hacer depender de un acto del Presidente de la Asamblea Legislativa (fecha en que envía copia del expediente legislativo a la Sala Constitucional) el plazo máximo en que otro Poder de la República, como lo es el Poder Judicial, pueda hacer uso de esta facultad legal de presentar por sí mismo una consulta facultativa de constitucionalidad. Nótese que muy fácilmente, si se admitiera tal argumento, un Poder de la República (Asamblea Legislativa) le estaría impidiendo a otro (Poder Judicial) plantear este control previo de constitucionalidad, y la facultad legal otorgada al Poder Judicial se haría nugatoria en la práctica. Ello en el eventual caso en que, planteada la consulta legislativa en una fecha determinada, en ese mismo acto la Asamblea Legislativa presente copia certificada del expediente legislativo. Por lo demás, no pasa inadvertido a esta minoría lo que podría ocurrir en la realidad en cuanto al tiempo que se necesita para redactar una consulta, pues, desde que el proyecto es votado en primer debate hasta que la Comisión de Redacción lo tiene listo para el público pueden pasar varios días, haciendo dificultoso el acceso inmediato al texto, tal cual quedó aprobado, y con ello, se retrasaría la consulta que cualquier otro órgano habilitado quisiera plantear, pues para hacerlo se debe tener a la vista el texto tal cual fue aprobado. Además, nótese que, la resolución que hace la Presidencia de la Sala Constitucional, cuando tiene por recibida una consulta, se notifica únicamente a la Asamblea Legislativa, no así a los otros órganos habilitados por la Ley de la Jurisdicción Constitucional para poder plantear consultas por ellos mismos. Entonces, no hay una comunicación formal hacia estos otros órganos sobre el recibido de la consulta presentada. En tercer lugar, al tratarse de una consulta, cuyo sujeto legitimado es un órgano de composición compleja, como lo es la Corte Suprema de Justicia, se comprende que, la decisión de acudir en consulta a la Sala Constitucional requiere de su trámite interno, que va desde la discusión en Corte Plena hasta la aprobación del acuerdo respectivo, la redacción, la firma y la presentación de la consulta. Todo este conjunto de actos requiere de tiempo, y no es posible apresurar a la Corte para que lo haga antes del envío del expediente legislativo. Nótese que, el único plazo máximo que el legislador ha dispuesto, es que la consulta se haga antes de la aprobación definitiva del proyecto en cuestión, tal como dispone el último párrafo del art.98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (“En los demás supuestos, la consulta deberá plantearse antes de la aprobación definitiva.”). No podría ahora, esta Sala actuar contra tal disposición legal para negar la admisibilidad de la consulta realizada por la Corte. En cuarto lugar, en este caso se denota que, ciertamente, la consulta se hizo el 01 de julio del 2021, luego de aprobado el proyecto en primer debate (el 17 de junio del 2021) y antes de su aprobación definitiva. Además, al haberse acumulado mediante resolución 2021-015240 del 02 de julio del 2021, el mismo día en que se acumularon las otras consultas presentadas por los diputados, el plazo de “un mes” que tiene la Sala para resolver, se corre a la fecha de estas resoluciones de acumulación. Por lo tanto, el hecho de que se admita esta consulta de la Corte Suprema de Justicia, en nada mueve el inicio del plazo del mes para resolver, cual es, el 02 de julio del 2021. Es decir, la consulta de la Corte en este caso, no retrasa el plazo con el que cuenta esta Sala para resolver la consulta. No resultando válido que esta Sala sí admita correr el plazo de inicio del mes para que corra a partir del 02 de julio del 2021 y no desde la fecha de recibido del expediente, pero aun así mantenga esta última fecha para limitar la presentación de la consulta realizada por la Corte Suprema de Justicia. En quinto lugar, en el mismo sentido que se dio en el precedente resuelto mediante voto n°2016-018351 de las 11:15 horas del 14 de diciembre del 2016, se tuvo por admitida la consulta facultativa realizada por la Defensoría de los Habitantes (presentada en fecha 14 de noviembre del 2016), aún después de la fecha de recibido del expediente legislativo (aportado el 04 de noviembre del 2016). Situación que no debería ser distinta a la actual, en cuanto a admitir la consulta de la Corte Suprema de Justicia, aún luego de recibido el expediente legislativo. En sexto lugar, en esta materia y cuando hay un vacío legal, debe imperar una interpretación a favor de la posibilidad de control, no excesivamente formalista, ni restrictiva, ello en atención al principio de supremacía constitucional. Tal como lo ha dicho esta Sala en un caso anterior donde había una laguna legal sobre la admisibilidad de las consultas legislativas:

“Ante la laguna normativa sobre la admisibilidad de la consulta (…), este Tribunal Constitucional en aras de los principios de la supremacía constitucional contenido en los artículos 10 de la Constitución Política y 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de la eficacia directa e inmediata de la Constitución, de acuerdo con el cual no es necesario el desarrollo legislativo de los principios, valores y preceptos constitucionales, de la vinculación más fuerte de los derechos fundamentales, de la plenitud hermética del ordenamiento jurídico y de la seguridad, opta por admitirlas para que sean evacuadas en los extremos que más adelante serán determinados. La jurisdicción constitucional debe ser reflejo de la textura abierta y flexible del Derecho de la Constitución y su interpretación debe ser espiritual y no formal. Sobre el particular, el artículo 14 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que “(…) A falta de disposición expresa, se aplicarán los principios del Derecho Constitucional, así como los del Derecho Público y Procesal generales (…)”. Es claro que (…) No podría interpretarse de manera restrictiva esta competencia, tomando en consideración el principio de supremacía constitucional. Por lo anterior, este Tribunal estimó procedente dar curso a las consultas de constitucionalidad presentadas, por cuanto ante la existencia del vacío legal, debe interpretarse en favor de la posibilidad de control…” (ver voto n°2007-009469).

En conclusión, conforme con la jurisprudencia anterior de flexibilidad en la admisibilidad y conforme a los argumentos dados, procedemos a salvar el voto por considerar que esta consulta presentada por la Corte Suprema de Justicia debe también tenerse por admitida. En este sentido, como estimamos esta consulta admisible, corresponde que nos pronunciemos sobre lo consultado a tenor del artículo 99 que rige esta jurisdicción.

a) Se evacua la consulta y se consideran inconstitucionales los artículos 13, 32, 33, 34 y 36 del proyecto, en cuanto al Poder Judicial.

Sobre el artículo 13 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público: Considera la Corte Suprema de Justicia que el artículo 13 del proyecto le otorga a Mideplán la potestad de llenar de contenido las regulaciones propias de las familias creadas en el proyecto de Ley, mediante simple acto administrativo, ello a pesar de que la regulación del funcionamiento del Poder Judicial es reserva de ley y, por ende, como el numeral no determina cómo se llena de contenido a esas “familias” ni sus regulaciones propias, podría ser contrario al Derecho de la Constitución que ese llenado se realice mediante acto administrativo de Mideplán. Se manifiesta que la regulación de las indicadas familias en el artículo 13 del proyecto, es muy pobre, por lo que se entiende que se realizará por ejercicio de la potestad reglamentaria, vía reglamento, e inclusive a través de normativa de rango inferior, toda vez que la distinción entre familias implica un tratamiento singular según el tipo de prestación de servicios de que se trate, lo cual es contrario al artículo 154 de la Constitución Política. Se indica en la consulta que se traslada la posibilidad de definir las diferentes relaciones de empleo en el Poder Judicial a regulaciones propias de normas de rango inferior por parte del Mideplán, con lo cual se está vaciando de contenido la potestad auto normativa del Poder Judicial y trasladando la posibilidad de regulación en reglamentos autónomos, hacia la adopción de otro tipo de reglamentos y peor aún, de disposiciones de alcance general, directrices, circulares, manuales y resoluciones por parte del Mideplán. Se considera que, con lo anterior, se puede poner en riesgo la razón de ser de la norma constitucional indicada en función de la independencia judicial, toda vez que el Mideplán tendrá plenas competencias para determinar la regulación propia de cada familia mediante simple reglamento o, incluso lo que es más grave, mediante acto administrativo, sin respetarse que la regulación del Poder Judicial, en cuanto a su organización y funcionamiento, es de reserva de ley. Se advierte que la reserva de ley del artículo 154 constitucional, es amplia porque pretende salvaguardar la independencia judicial y, consecuentemente, lo relacionado con el funcionamiento del Poder Judicial, no puede dejarse a simple acto administrativo de Mideplán.

Sobre el particular, después del respectivo análisis de lo argumentado en la consulta del Poder Judicial en cuanto al artículo 13, se concluye que efectivamente dicha norma roza con la Constitución. Al revisar la integralidad del proyecto y lo que puede preverse que sucederá con la aplicación específica de ese numeral, es claro que si el contenido de la frase “familias de puestos” así como las regulaciones que la harían aplicable, se emitirán mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, vía reglamento, e inclusive a través de normativa de rango inferior como podría ser a través de disposiciones de alcance general, directrices, circulares, manuales y resoluciones, todo ello emitido por parte del Mideplán, quien será el ente rector de la materia de empleo público.

Sobre el particular, la Sala Constitucional ha sido muy clara en establecer que la independencia del Poder Judicial se traduce, en materia económica y por la inamovilidad de su personal, así como, en lo funcional, por la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con criterios propios y no como resultado de presiones procedentes de determinados grupos, instituciones o personas (ver sentencia número 2000-5493). Recuérdese que la independencia del Poder Judicial se refiere a la existencia de un conjunto de garantías que pretenden evitar llegar a ser controlado por otros órganos gubernamentales, como los poderes Ejecutivo y Legislativo. El Estado de la Justicia afirma que: “A mayor influencia de esos otros actores sobre la selección del personal y de los casos por atender, sobre las decisiones administrativas, la jurisdicción y el cumplimiento de las leyes, menor es la independencia del Poder Judicial” (Informe Estado de la Justicia 1, 2015, página 92). En ese sentido, el sistema de administración de justicia es autónomo en tanto dependa de él mismo y no de otros poderes; a nivel externo esa independencia es la ausencia de presiones o influencias externas que hagan vulnerable a la institución, como resultado de amenazas a la disponibilidad de recursos que le permitan desarrollar su labor con autonomía, a la estabilidad laboral y las posibilidades de ascenso de sus funcionarios, a su integridad y patrimonio, y a sus capacidades de infraestructura para atender las demandas ciudadanas.

Igualmente es de interés recordar que en la opinión consultiva n°2018-019511, en que se conoció de la consulta legislativa respecto del proyecto de "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas" (expediente legislativo nro. 20.580), esta Sala concluyó -luego de realizar una labor interpretativa respecto del contenido del proyecto- que, en concreto, lo previsto en los numerales 46, 47 y 49, atinentes a la “rectoría de la materia empleo público de Mideplán” y “la obligatoriedad de los lineamientos técnicos y metodológicos de la Dirección General del (sic) Servicio Civil”, no aplicaban para el Poder Judicial; interpretación que se hizo tomando en consideración el principio de independencia del Poder Judicial. Luego, además, partir de la opinión consultiva anterior, la Sala ha avalado la existencia, procedencia y necesidad de un régimen particular de empleo público para los servidores del Poder Judicial.

En consecuencia, lo establecido en el artículo 13 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, resulta inconstitucional porque las amplias potestades que se le otorgan a Mideplán, para que vía normativa infralegal, pueda elaborar el contenido de las familias de puestos que se aplicarían en el Poder Judicial, lo cual resulta lesivo del principio de independencia judicial.

Sobre el artículo 32 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público: El artículo 32 del proyecto establece que cada familia laboral estará conformada por una serie de grados, cada uno de los cuales representa un grupo de puestos con perfil similar, siendo el Mideplán el que definirá el número de grados requeridos dentro de cada familia laboral así como sus características; grados que consistirán en un rango de puntos de remuneración. Sobre el particular, se afirma en la consulta presentada por la Corte Suprema de Justicia, que de este numeral también se desprenden amplísimas potestades que se le otorgan al Mideplán sobre la posibilidad de llenar el contenido de las familias así como sus características, dejándose esa determinación sujeta al criterio e interpretación de Mideplán, considerando que el deliberado vacío en la regulación de las familias va en beneficio del mero acto administrativo a través del cual Mideplán, lo regulará. Se estima en la consulta que lo anterior se dispone en perjuicio de la independencia que ostenta el Poder Judicial para regular todo lo relativo a la gestión de su recurso humano, pero también en detrimento de la seguridad jurídica en materia de relación de empleo de las personas servidoras judiciales.

Sobre el particular, se concluye que lleva razón la Corte Suprema de Justicia al considerar que esta norma también lesiona el Derecho de la Constitución por cuanto, una vez más, su contenido deja al arbitrio del jerarca de turno de Mideplán, emitir la regulación correspondiente a los grados de las familias laborales, así como también establecer los grupos de puestos del Poder Judicial con perfil similar, sus características, la metodología de evaluación de los puestos de trabajo así como la evaluación en sí misma que será la que determinará los puntos de remuneración de cada grado y la progresión salarial de los puntos que se pagará al servidor, lo cual se hará a partir de una evaluación satisfactoria del desempeño profesional, también realizada por Mideplán. En consecuencia, es más que evidente que competencias que otrora eran propias, exclusivas y excluyentes del Poder Judicial, ahora serán de un órgano del Poder Ejecutivo, con la consiguiente vulneración al principio de independencia judicial que ello implica, pero además, es cierto que se sujetará a los empleados a una constante incerteza en cuanto a esos aspectos que finalmente redundará en una vulneración del principio de seguridad jurídica en su perjuicio.

Del contenido del artículo 32 bajo estudio se desprende que ahí, una vez más, se estarían trasladando competencias constitucionales que le correspondían al órgano de gobierno del Poder Judicial que es la Corte Suprema de Justicia, para dárselas a un órgano del Poder Ejecutivo, lo que indudablemente lesionaría la independencia judicial, pero además va a ocasionar un desequilibrio en la relación de poderes en perjuicio del Poder Judicial porque el Mideplán tendrá amplias potestades en abierta injerencia en el funcionamiento del Poder Judicial, con la consiguiente vulneración del principio de separación de poderes según el cual, un Poder de la República no puede interferir ni imponerse a otro Poder, en el ejercicio de sus funciones y atribuciones que le son propias. En consecuencia, el artículo 32 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, es inconstitucional.

Sobre el artículo 33 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público: La Corte Suprema de Justicia estima que el artículo 33 del proyecto bajo estudio es inconstitucional porque, una vez más, le otorga amplias competencias al Mideplán que, según este numeral, será el que realizará la clasificación de puestos de trabajo en familias laborales y grados, ya que todos los puestos del servicio público deberán tener un manual de puestos detallado que será preparado por ese órgano del Poder Ejecutivo. Según este artículo, las descripciones de los puestos de trabajo reflejarán los deberes realmente desempeñados y, una vez que cada trabajo haya sido descrito, analizado y evaluado, el Mideplán lo asignará a una familia laboral y a un grado dentro de esa familia. En la consulta se considera que esa posibilidad de definir las diferentes relaciones de empleo en el Poder Judicial a regulaciones propias de normas de rango inferior hechas por Mideplán, vulnerarían la reserva de ley en esta materia y, por ende, se estaría vaciando de contenido la potestad auto normativa del Poder Judicial, con el consiguiente daño a la independencia judicial, toda vez que el Mideplán tendrá plenas competencias para determinar la regulación propia de cada familia mediante simple reglamento o acto administrativo. Se advierte en la consulta la gravedad de esa situación, en particular con referencia a los fiscales, pues se incorporarían como parte de una familia común, sin distinguir y tomar en cuenta sus características propias y las particularidades del puesto, todo a criterio del Mideplán, pero en perjuicio de la independencia del Poder Judicial, porque abre la posibilidad de una abierta injerencia en su funcionamiento que perfectamente se podría hacer mediante un simple acto administrativo por parte de la persona a cargo de Mideplán. Se considera en la consulta que existe un riesgo porque una serie de cargos del Poder Judicial -como jueces, fiscales, defensores, miembros del Consejo Superior- que deberían de estar vedados a la injerencia de otros Poderes de la República por seguridad jurídica, independencia judicial y tutela de las libertades públicas, con este proyecto estarán ahora sometidos al control de Mideplán; se estima que esto representa un riesgo de llegar a ser un instrumento hostil a la separación de Poderes y un medio en manos de un eventual Poder Ejecutivo que desee emplearla para afectar el sistema democrático hacia alternativas autoritarias.

Al respecto, consideramos que, en cuanto a este punto, lleva razón el cuestionamiento planteado por la Corte Suprema de Justicia en la consulta bajo estudio, toda vez que es cierto que el artículo 33 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, también otorga amplias competencias a Mideplán en lo que se refiere a la potestad para clasificar puestos de trabajo en familias laborales y grados. De la lectura del artículo 33 del proyecto es fácil deducir que se vulnerará la separación de poderes, la reserva de ley establecida constitucionalmente a favor del Poder Judicial, así como la independencia judicial, toda vez que -de nuevo- le atribuye a Mideplán una potestad en cuanto a la gestión del talento humano que siempre ha sido propia del órgano de gobierno del Poder Judicial y que ahora se podrá ejercer, inclusive, a través de simples actos administrativos que van a producir efectos propios en la organización y funcionamiento del Poder Judicial. A partir de tan amplias potestades que se le otorgarán a Mideplán, solo quedarán para el Poder Judicial escasas competencias residuales, las cuales serían insignificantes a la luz de todo lo que se le trasladaría a aquel órgano del Poder Ejecutivo, según se observa en el proyecto de Ley consultado. El Mideplán quedaría con amplias competencias que podrá realizar de manera unilateral y vertical de su parte, en abierta violación a la independencia de poderes, pues le está eliminado competencias constitucionales a la Corte Suprema de Justicia a favor de un órgano del Poder Ejecutivo que, además, es de libre remoción y nombramiento por parte del Presidente de la República. En consecuencia, el artículo 33 resulta lesivo del Derecho de la Constitución y así se declara.

Sobre el artículo 34 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público: En el artículo 34 del proyecto bajo estudio se establece la columna salarial global que será elaborada por el Mideplán, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General del Servicio Civil. Sobre el particular, en la consulta de la Corte Suprema de Justicia se recuerda que el Poder Judicial tiene competencias constitucionales asignadas en cuanto a su función de gobierno, reconocidas por la propia Sala Constitucional en la sentencia nº 2017-009551 en donde se ha indicado que los artículos 153 y 154 constitucionales contienen atribuciones esenciales, sea habilitaciones explícitas e implícitas del Poder Judicial relacionadas con su función de gobierno y dentro de éstas se encuentra la potestad de la organización del personal del Poder Judicial; función de gobierno que hace a la Corte Suprema de Justicia, la primera intérprete de la normativa aplicable a su personal por tratarse de materia correspondiente a su organización y funcionamiento, y no es dable que mediante simple acto administrativo se le imponga cómo debe regular su relación de empleo público según se pretende con el proyecto de ley consultado, y con el artículo 33, en particular. Se argumenta además en la consulta que a pesar de que esta norma, en principio, establece una relación de cooperación para realizar la columna salarial global, lo que indique el Poder Judicial en nada obliga a los órganos del Ministerio de la Presidencia, del Ministerio de Hacienda y de Mideplán. Aunado a esto se establece que la relación de Mideplán será con la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial y no con la Corte Suprema de Justicia, por lo que hay un grave vicio de inconstitucionalidad, ya que Mideplán “coordinará” con esa Dirección la definición de columna salarial global del Poder Judicial, ignorando del todo al máximo órgano de gobierno del Poder Judicial que es la Corte Plena. Por eso estiman que con este artículo se da una regresión y una afectación al principio de progresividad en el derecho que tienen todas las personas a un Poder Judicial no expuesto a riesgos de injerencia de otros poderes, es decir, a la independencia judicial.

Estimamos que en cuanto a este artículo debe decirse que la Sala Constitucional fue muy clara en la opinión consultiva nº 2018-019511 al señalar que la “rectoría de la materia empleo público de Mideplán” y “la obligatoriedad de los lineamientos técnicos y metodológicos de la Dirección General del (sic) Servicio Civil”, que se contenían en el proyecto de "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas" (expediente legislativo nº 20.580), no aplicaban para el Poder Judicial; interpretación que se hizo tomando en consideración el principio de independencia del Poder Judicial. No obstante, en el proyecto bajo estudio, se observa que el legislador hizo caso omiso de aquel criterio y, en su lugar, ahora somete a consideración de este Tribunal normativa que evidentemente lesiona los principios de separación de poderes y la independencia judicial, toda vez que, con normas como este artículo 34, pretende que el Mideplán junto con la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil, sean los que elaboren la columna salarial global a aplicar a los empleados del Poder Judicial, en absoluta contradicción con lo dispuesto en el artículo 152 constitucional que dispone que “el Poder Judicial se ejerce por la Corte Suprema de Justicia”, y en los artículos 9 y 154 que disponen, respectivamente, el principio de separación de poderes y el principio de independencia de ese Poder de la República. Recuérdese que la Sala ha hecho expresa referencia a la improcedencia de que una instancia externa asuma la rectoría o imponga criterios sobre el Poder Judicial en estas materias y, por el contrario, ha destacado que la independencia y autonomía funcional reconocida expresamente al Poder Judicial en el propio texto constitucional (artículos 9, 152 y siguientes y 177) materializada y garantizada en sus propias normas orgánicas, impone a los jerarcas del Poder Judicial la competencia y la responsabilidad para decidir -sin injerencias indebidas- en las distintas materias, entre ellas, las que actualmente son objeto de regulación en el proyecto de Ley Marco de Empleo Público consultado (ver sentencias n°2019-25268 y 550-91).

Asimismo debe decirse que este Tribunal fue muy claro en la opinión consultiva nº 2018-019511 al señalar que la independencia del Poder Judicial es uno de los cimientos cardinales del Estado de Derecho costarricense y que a partir de los artículos 9, 154 y 156 de la Constitución Política, se ha creado un profuso marco normativo específicamente diseñado para regular al Poder Judicial, como son la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial, el Estatuto de Servicio Judicial, entre otras, que tienen la intención de regular a este Poder y velar porque se garantice su independencia frente a los otros Poderes de la República. Igualmente se señaló en esa resolución que la toma de decisiones en materia laboral, sean generales o concretas:

“… se encuentran ya reguladas por el mencionado marco normativo del Poder Judicial, imposibilitando que una instancia externa asuma la “rectoría” o imponga criterios sobre ese Poder. Es más, dicho marco normativo está diseñado para garantizar la eficiencia de la función judicial y proteger a los servidores judiciales de injerencias externas”.

De esta manera, la Sala ha reconocido que el Poder Judicial es clave para la democracia costarricense, tanto así que “El hecho de que Costa Rica tenga hoy la democracia más antigua y estable de América Latina es inimaginable sin el funcionamiento de un robusto sistema de administración de justicia y sin los esfuerzos recientes para modernizarlo.” (ver voto n°2018-005758). Entonces, “si no se le da la importancia al Poder Judicial en el Estado social y democrático de Derecho para su correcto funcionamiento, su debilitamiento conduce a formas de gobiernos antidemocráticas, prueba de ello es que una de las funciones que primer controlan los gobiernos autoritarios o totalitarios es la judicial, de ahí la importancia de que todo sistema democrático tenga un Poder Judicial robusto.” (ver voto n°2017-09551). Este artículo 34 del proyecto tal como está consignado, sería lesionar al Poder Judicial y a su independencia -como la clave de la robustez de este Poder-, así como al principio de separación de poderes, pero más grave aún, ocasionar su debilitamiento en perjuicio de la democracia.

Por otra parte, debe decirse que, en cuanto a empleo público, es clara la sujeción que tiene el Poder Judicial a los principios fundamentales del régimen de empleo público del artículo 191 constitucional, incluso en concordancia con el artículo 11 de la Constitución Política, toda vez que también está sometido al respectivo procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas. Adicionalmente, la Sala ha entendido como válido y justificado que el Poder Judicial cuente con su propio marco normativo que regula de forma específica, particular y diferenciada, las relaciones de empleo entre dicho Poder y sus servidores y la evaluación de su desempeño y, como se dijo supra, se ha reconocido que dicho marco normativo -integrado, entre otros, por la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial y el Estatuto de Servicio Judicial-, está específicamente diseñado para garantizar la eficiencia de la función judicial y la independencia del Poder Judicial, al punto que se ha sentado, como criterio jurisprudencial, que se está en presencia de normativa especial que tiene preponderancia frente a las disposiciones generales y no puede ser derogada, al menos no tácitamente, por una norma posterior de carácter general. En consecuencia, el artículo 34 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, es lesivo del Derecho de la Constitución y así se declara.

Sobre el artículo 36 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público: En la consulta se indica que el proyecto supedita la política de remuneración del Poder Judicial a una definición de la Dirección General de Servicio Civil, Mideplán y la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda, así como la aprobación respectiva por parte del Consejo de Gobierno. Estiman que en ese numeral se crea una competencia para esas tres instancias, supeditándola a la aprobación respectiva del Consejo de Gobierno, obviando las competencias constitucionales del órgano de gobierno del Poder Judicial que es la Corte Suprema de Justicia, con lo cual existe una derogatoria tácita de las competencias de la Corte Suprema de Justicia en materia de definición de remuneración de las personas servidoras judiciales y una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en las decisiones que, al respecto, se implementen en el Poder Judicial, anulándose las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia y atribuyéndose al Poder Ejecutivo, decisiones que tienen abierto impacto en el funcionamiento del Poder Judicial. Se argumenta además que la relación vertical y absoluta de Consejo de Gobierno con base en la actuación de órganos propios del Poder Ejecutivo, violenta la relación de coordinación-cooperación que debe existir entre Poderes de la República y establece una relación de dirección que implica un vicio de inconstitucionalidad en tanto es una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en las decisiones más elementales en materia de remuneraciones del personal de la judicatura, fiscales, etc., sin tomar en consideración, en modo alguno, el parecer de la Corte Suprema de Justicia o el Consejo Superior del Poder Judicial. Se recuerda en la consulta que en el sistema de frenos y contrapesos que regula la Constitución Política, conforme a un Estado democrático, solo una Ley con votación de 38 diputados puede anteponerse al criterio de Corte y no con una mera interpretación del Poder Ejecutivo que se pueda determinar cómo debe ser su funcionamiento. Se recuerda en la consulta que la Corte Suprema de Justicia tiene competencias exclusivas y excluyentes respecto del gobierno del Poder Judicial en materia de fijación salarial de su personal.

En relación con este artículo 36, debe recordarse que la Sala Constitucional en la sentencia número n°550-91 manifestó que en atención al principio de independencia judicial, en el caso específico del Poder Judicial, está plenamente justificado que tenga una regulación especial, separada y diferenciada en materia de remuneración salarial de sus empleados, sujeta a los principios constitucionales fundamentales que prevén los artículos 191 y 192 en cuanto a la idoneidad comprobada:

“(…) en el caso de los poderes, su propia independencia constitucional, garantizada en general por el artículo 9° de la Constitución y, en los del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones por las de los artículos 99 y siguientes, 152 y siguientes y 177 de la misma, así como sus propias normas orgánicas, imponen a sus jerarcas la atribución y la responsabilidad de fijar la remuneración, gastos de representación y otras facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y subalternos, dentro, naturalmente, de sus disponibilidades presupuestarias, independientemente, desde luego, de que sus montos puedan coincidir o no con los de los diputados.”

Desde esta perspectiva entonces, le corresponderá al Poder Judicial establecer todo lo relativo a la remuneración salarial de sus empleados, de modo que cualquier interferencia que, sobre la materia, pretenda hacer otro Poder de la República en relación con el Poder Judicial, implicará una lesión a su independencia, pero también a la separación de poderes. La Sala Constitucional en sentencia n°03575-1996, ha sido muy clara al establecer que, en relación con empleo público:

“… es posible concluir que el órgano estatal competente en esta materia es cada poder de la República, dado que son estos- Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones- los más capacitados para determinar sus necesidades y conocer sus particularidades condiciones”.

Sin duda alguna, lleva razón la anterior cita pues quién más capacitado que cada Poder de la República, para determinar cuáles son las necesidades de personal que tiene o que espera tener, en qué áreas lo necesita, bajo qué condiciones se pueden hacer las contrataciones y qué requisitos solicitar, y cuál sería la correcta remuneración a pagar, entre otros aspectos que, en el caso del Poder Judicial, son propios de su naturaleza y de las funciones que le corresponde llevar a cabo. Desde esta perspectiva, no es válido entonces que sea un ente externo, proveniente del Poder Ejecutivo como es el Mideplán, el que determine la política de remuneración de los empleados del Poder Judicial cuando ni siquiera tiene conocimiento pleno y oportuno sobre las características de sus empleados, las necesidades institucionales y el tipo de remuneración que les corresponde en atención a la peligrosidad de sus funciones, la responsabilidad que tienen en su ejercicio, la urgencia de su actuación, entre otros aspectos que le corresponde al Poder Judicial reconocer y validar. Permitir que sea un órgano externo proveniente del Poder Ejecutivo, el que determine la política de remuneración de los empleados del Poder Judicial, sin tener aquél conocimiento sobre las necesidades institucionales, implica no sólo una vulneración del principio de independencia del Poder Judicial, sino también de la separación de poderes.

En este punto interesa resaltar lo que manifestó la Sala Constitucional en la sentencia nº 2017-009551 en relación con la importancia del Poder Judicial en el Estado de Derecho y del ejercicio de su función administrativa con independencia:

“El Poder Judicial no es hoy en día un poder “vacío” o “devaluado” (como se le consideraba en los inicios del Estado moderno); es precisamente uno de los objetivos claros de los dictadores bajarle el perfil a su independencia, minar la independencia económica o rellenando las cortes con jueces “orientados ideológicamente” (court-packing que afortunadamente no ocurrió en los EEUU a pesar de una amplia mayoría partidaria en el Congreso en sintonía con su presidente F. D. Roosevelt, pero con sombrías críticas entre sus propias filas); si no se le da la importancia al Poder Judicial en el Estado social y democrático de Derecho para su correcto funcionamiento, su debilitamiento conduce a forma de gobiernos antidemocráticas, prueba de ello es que uno de las funciones que primero controlan los gobiernos autoritarios o totalitarios es la judicial, de ahí la importancia de que todo sistema democrático tenga un Poder Judicial robusto.” (…) “tanto las funciones legislativas como las judiciales requieren de una estructura administrativa de apoyo para la consecución de su función esencial o primaria, como lo es la función administrativa que le ayuda a canalizar toda su actividad; la que, lógicamente, alcanza al recurso humano o del personal de los Poderes de la República, entretanto, detrás de la función fundamental está la administrativa del personal, agentes y servidores (as) públicos (as), etc.”

No puede dejarse de lado tampoco que este Tribunal en la opinión consultiva n°2018-019511, indicó que las normas especiales que regulan al Poder Judicial velan porque se garantice su independencia respecto de los otros poderes, y la interpretación sistemática constitucional impide una regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias:

“… Entre las normas de este marco se cuentan la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial, el Estatuto de Servicio Judicial (incluida su reforma por la Ley de Carrera Judicial), etc. De manera clara, las normas supra enunciadas tienen la intención de regular concretamente al Poder Judicial, velando por que se garantice su independencia frente a los otros Poderes de la República”.

(…) “Es más, dicho marco normativo está diseñado para garantizar la eficiencia de la función judicial y proteger a los servidores judiciales de injerencias externas, tal como indica el artículo 1 del Estatuto de Servicio Judicial: “Artículo 1º.- El presente Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Judicial y sus servidores, con el fin de garantizar la eficiencia de la función judicial y de proteger a esos servidores.” Nótese que la norma determina que las relaciones de empleo entre el Poder Judicial y sus servidores se encuentran reguladas por el Estatuto y su reglamento. La interpretación sistemática a que obliga ese numeral impide una regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias. Esto se verifica porque el dictado del reglamento a que refiere la norma es, a su vez, competencia exclusiva de la Corte, como indica el mismo Estatuto: “Artículo 5º.- Antes de dictar un reglamento interior de trabajo, ya sea de carácter general para todos los servidores judiciales o aplicables sólo a un grupo de ellos, la Corte pondrá en conocimiento de esos servidores el proyecto respectivo, por el medio más adecuado, a fin de que hagan por escrito las observaciones del caso, dentro de un término de quince días. La Corte tomará en cuenta esas observaciones para resolver lo que corresponda, y el reglamento que dicte será obligatorio sin más trámite, ocho días después de su publicación en el "Boletín Judicial". Una garantía más de la independencia del Poder Judicial en el tema de empleo es que el Jefe del Departamento de Personal se encuentra vinculado al Presidente de la Corte, excluyendo la injerencia de instancias externas: “Artículo 6º.- El Departamento de Personal del Poder Judicial funcionará bajo la dirección de un Jefe que dependerá directamente del Presidente de la Corte y será nombrado por la Corte Plena”.

Así las cosas, es más que evidente que el artículo 36 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público bajo estudio, resulta inconstitucional porque lesiona los principios de separación de poderes y la independencia judicial pues, de su contenido se desprende que la remuneración salarial de los empleados del Poder Judicial provendría de directrices o lineamientos procedentes de otras instancias ajenas al Poder Judicial, específicamente del Poder Ejecutivo, con la consiguiente injerencia de un Poder de la República sobre el Poder Judicial.

En conclusión, consideramos que los artículos 13, 32, 33, 34 y 36 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público son inconstitucionales en cuanto se refiere a su aplicación al Poder Judicial. Lo anterior se considera así por cuanto, tal y como se dijo supra, en todos esos artículos se establecen potestades para el Mideplán que interfieren con la independencia del Poder Judicial y con el principio de separación de poderes, debiendo tenerse presente una vez más, que ningún órgano del Poder Ejecutivo, y por lo tanto externo a la Corte Suprema de Justicia pueden emitir directrices u órdenes en materia de empleo público.

b) Se evacua la consulta y se remite a la opinión vertida en el por tanto de este expediente, respecto de los artículos 6, 7, 9, 13.f, 17, 18 y 21 del proyecto.

En cuanto a este extremo, al igual que por unanimidad este Tribunal indicó, al analizarse cada uno de los artículos 6, 7, 9, 13.f, 17, 18 y 21 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público respecto del Poder Judicial, esta minoría considera que son inconstitucionales por las mismas razones ahí señaladas, por lo que se remite a cada punto en concreto de la sentencia general y a las respectivas matizaciones en los votos separados que se fueron consignando en cada apartado. En términos generales, valga mencionar que al amparo de estos artículos del proyecto bajo estudio, se estima que son inconstitucionales porque afectan la independencia de Poder Judicial en cuanto lo somete a la potestad de dirección y reglamentaria de Mideplán, así como a la verificación de si cumplen o no con el cometido de la evaluación del desempeño y no se excluye de la potestad de dirección, debiendo enfatizarse que la potestad de dirección y reglamentación que se atribuye en este proyecto al Poder Ejecutivo es incompatible con el principio de separación de poderes o funciones, toda vez que no le corresponde ordenar su actividad, estableciendo metas y objetivos. En lo que atañe a la evaluación del desempeño, debe quedar reservada a cada poder del Estado, toda vez que esta materia es consustancial al ejercicio de sus competencias constitucionales. En consecuencia, tal obligación para el Departamento de Gestión Humana del Poder Judicial, implicará una violación al principio de separación de poderes y a la independencia judicial, conforme los alcances que la jurisprudencia constitucional le ha dado a tales principios básicos en la democracia costarricense. Recuérdese que, el principio de división de poderes, o como se le conoce más recientemente, principio de separación de funciones, está consagrado en el artículo 9 de la Constitución Política y se erige en “uno de los pilares fundamentales del Estado Democrático, en tanto establece un sistema de frenos y contrapesos que garantiza el respeto de los valores, principios y normas constitucionales en beneficio directo de los habitantes del país.” (sentencia n°2006-013708). Tal principio hace posible que cada Poder del Estado pueda ejercer su función con independencia de los otros (sentencia n°6829-1993), y no solo como un principio de aplicación interna para el buen funcionamiento del Estado de Derecho, sino además, porque el principio de independencia judicial, en su dimensión externa, asegura un conjunto de garantías que pretenden evitar que el Poder Judicial sea controlado por otros órganos gubernamentales. La ausencia de presiones o influencias externas le permiten desarrollar su labor con autonomía, para atender las demandas ciudadanas. Por otro lado, en su dimensión interna, la independencia judicial es más que una garantía para los jueces, pues constituye también “una garantía para los particulares (partes del proceso), en el sentido de que sus casos se decidirán con apego estricto a la Constitución y las leyes” (sentencia n°5795-1998). De esta forma, “estamos ante el derecho de los ciudadanos a contar con jueces independientes” (sentencia n°2001-006632). La independencia del Poder Judicial se traduce, en materia económica y por la inamovilidad de su personal, así como, en lo funcional, por la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con criterios propios y no como resultado de presiones procedentes de determinados grupos, instituciones o personas (ver sentencia n°2000-005493). Entonces, está plenamente justificado que en el caso específico del Poder Judicial tenga una regulación especial, separada y diferenciada, aunque sujeta a los principios constitucionales fundamentales que prevén los artículos 191 y 192 (ver sentencia n°1991-550), pero no bajo las disposiciones generales, directrices y reglamentos de un órgano de otro Poder de la República, como se pretende con este proyecto de ley. Debe tenerse en cuenta que la normativa especial que regula al Poder Judicial “impide una regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias.” (opinión consultiva n°2018-019511); así como que “las atribuciones constitucionales de ordenar, planificar o programar por ejemplo la función administrativa de manejo de personal” (sentencia n°2017-009551) son una parte esencial de la función administrativa del Poder Judicial que coadyuva al efectivo ejercicio de su función judicial, pues “tanto las funciones legislativas como las judiciales requieren de una estructura administrativa de apoyo para la consecución de su función esencial o primaria, como lo es la función administrativa que le ayuda a canalizar toda su actividad; la que, lógicamente, alcanza al recurso humano o del personal de los Poderes de la República, entretanto, detrás de la función fundamental está la administrativa del personal, agentes y servidores (as) públicos (as), etc.” (sentencia n°2017-009551). Finalmente nótese que, en la resolución n°2018-019511, en que se conoció de la consulta legislativa respecto del proyecto de "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas" (expediente legislativo nro. 20.580), esta Sala concluyó -luego de realizar una labor interpretativa respecto del contenido del proyecto- que, en concreto, lo previsto en los numerales 46, 47 y 49, atinentes a la “rectoría de la materia empleo público de Mideplán” y “la obligatoriedad de los lineamientos técnicos y metodológicos de la Dirección General del (sic) Servicio Civil”, no aplicaban para el Poder Judicial; interpretación que se hizo, tomando en consideración el principio de independencia del Poder Judicial. Por otra parte, no es válido que algunos funcionarios del Poder Judicial queden incluidos en una categoría del Estatuto de Servicio Civil, toda vez que ello afecta la independencia del Poder Judicial partiendo del hecho de que el gobierno judicial lo ejerce la Corte Suprema de Justicia, de forma exclusiva y excluyente en lo que atañe a sus competencias constitucionales. Al amparo del artículo 154 constitucional, se somete al Poder Judicial únicamente a la Constitución y a la ley, pero no a disposiciones del Poder Ejecutivo y los puestos de gran relevancia dentro del Poder Judicial, deben estar particularmente protegidos de la injerencia de otros Poderes de la República. Igualmente debe tomarse en cuenta que, en el Poder Judicial, se requiere la estabilidad del personal y ello es necesario para un adecuado e imparcial desempeño del cargo, lo que es incompatible con una subordinación a las disposiciones que emita al respecto el Mideplán.

Aunado a lo anterior debe decirse que el ejercicio de la potestad disciplinaria de los servidores del Poder Judicial es parte esencial de la independencia judicial y ese Poder ya goza de normativa interna que dispone el ejercicio de la potestad disciplinaria, por lo que las normas del proyecto bajo estudio que se refieran a esa materia, no serían de aplicación en el Poder Judicial y tal como esta Sala lo indicó mediante el voto n°2009-004849. Así entonces, en consonancia con el principio de independencia judicial, la entidad con competencia disciplinaria será, exclusivamente el propio Poder Judicial.

c) Se declara inevacuable la consulta, por falta de fundamentación, respecto de los artículos 1, 5.a, 11, 12, 14, 16, 23, 24, 26, 28, 30, 31, 35, 46, transitorio II, transitorio IV, IX y X.

En la consulta de la Corte Suprema de Justicia, se hace referencia a los artículos 1, 5.a, 11, 12, 14, 16, 23, 24, 26, 28, 30, 31, 35, 46, transitorio II, transitorio IV, IX y X, todos del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, como parte de los artículos respecto de los cuales se consideró necesario plantear consulta formal a este Tribunal.

No obstante lo anterior, esta minoría considera que los alegatos planteados en relación con esos numerales carecen completamente de la fundamentación jurídica exigida por el artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para admitir este tipo de acciones procesales, pues además de no darse una explicación clara de los argumentos por los cuales se considera que pudiese existir roces de constitucionalidad en esos artículos y normas transitorias, no se hace tampoco una referencia expresa de los principios constitucionales que se consideran infringidos con las normas bajo estudio, ni de los motivos que justifican las inquietudes que llevaron a la Corte Suprema de Justicia a consultar en relación con esos numerales. En ese sentido, debe recordarse que la jurisprudencia de la Sala ha sido enfática en señalar que la consulta debe ser formulada de manera razonada, con indicación clara de lo cuestionado y de los motivos por los cuales se tienen dudas u objeciones al proyecto de ley.

Bajo este orden de consideraciones, al constatarse en el presente caso que se ha omitido cumplir con esos requerimientos, consideramos que resulta inevacuable la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, en cuanto a los artículos 1, 5.a, 11, 12, 14, 16, 23, 24, 26, 28, 30, 31, 35, 46, transitorio II, transitorio IV, IX y X, todos del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, por falta de fundamentación de lo consultado.

En conclusión sobre el fondo de lo consultado por la Corte Suprema de Justicia consideramos que: a) Los artículos 13, 32, 33, 34 y 36 del proyecto son inconstitucionales, en cuanto al Poder Judicial; b) Debe remitirse a la opinión vertida en el por tanto de este expediente, respecto de los artículos 6, 7, 9, 13.f, 17, 18 y 21 del proyecto; c) Resulta inevacuable la consulta, por falta de fundamentación, respecto de los artículos 1, 5.a, 11, 12, 14, 16, 23, 24, 26, 28, 30, 31, 35, 46, transitorio II, transitorio IV, IX y X.

Nota del magistrado Rueda Leal con respecto a la consulta planteada en el expediente n.° 21-012714-0007-CO por la Corte Suprema de Justicia.

En el caso de marras, concurro con el criterio de mayoría, toda vez que estimo que una interpretación de la normativa que regula la consulta legislativa obliga a limitar el plazo para interponer tal consulta. En torno a este tema, puntualizo que, en la sentencia n.° 2016-18351 de las 11:15 horas del 14 de diciembre de 2016, la Sala rechazó una gestión de coadyuvancia de la Defensora de los Habitantes y de oficio procedió a tramitarla como una nueva consulta facultativa, que fue entonces acumulada a la original. Tal intervención de la Defensora de los Habitantes ocurrió con posterioridad a la entrega del expediente legislativo del caso. Con respecto a ese precedente, aclaro que no integré el Tribunal en esa oportunidad y, por tanto, no suscribí tal criterio. Considero, en todo caso, que debe imperar el razonamiento desarrollado en esta resolución, pues posibilita que la decisión de la Sala recaiga en un plazo razonable, evitando una interferencia indirecta en el procedimiento legislativo. Por otro lado, rechazo la posibilidad de que la Sala convierta una coadyuvancia en una nueva consulta de manera oficiosa, pues no existe norma alguna que autorice tal proceder y, además, desconoce el formalismo de los procesos de control de constitucionalidad. Véase que la Ley de la Jurisdicción Constitucional sí permite la conversión de un recurso de habeas corpus en uno de amparo (artículo 28), dado que tales procesos buscan la protección de derechos fundamentales y, por ese motivo, se basan en el informalismo para su tramitación. En contraste, el proceso de consulta constitucionalidad tiene otra finalidad, el cual consiste -como su nombre lo indica- en que la Sala revise la constitucionalidad de un proyecto de ley y otros en los términos del numeral 96 de la Ley de cita. La decisión que recae en esos procesos puede incidir en la vigencia del ordenamiento jurídico, por lo que su tramitación está sujeta a estrictos formalismos, lo que lleva a negar tanto la citada coadyuvancia como su conversión de oficio.

Nota de la magistrada Garro Vargas en relación con la admisibilidad de la consulta legislativa planteada por la Corte Suprema de Justicia

Además de lo referido en el voto salvado suscrito en conjunto con la magistrada Picado Brenes, estimé oportuno realizar una nota adicional para completar mis ideas en relación con la admisibilidad de la consulta de constitucionalidad formulada por la Corte Suprema de Justicia.

En primer lugar, como manifesté en la nota de la opinión consultiva n.°2020-013837, en nuestro diseño normativo el proceso de formación de las leyes está sometido al control de constitucionalidad, ejercido a través de la Sala Constitucional. Este sistema de control puede ser a priori o a posteriori. En ambos supuestos, y con sus específicas regulaciones, es obligación de este Tribunal examinar —si así se le somete a su consideración— la propuesta normativa y el procedimiento legislativo, con el fin de cotejarlo con las normas, principios y valores que conforman el Derecho de la Constitución. En el control de constitucionalidad a priori le corresponde a la Sala Constitucional fiscalizar y “conocer de las consultas sobre proyectos de reforma constitucional, de aprobación de convenios o tratados internacionales y de otros proyectos de ley, según se disponga en la ley”. Todo lo anterior, como una manifestación del principio de la supremacía constitucional que está consagrado en el art. 10 inciso b) de la Constitución Política y en los arts. 96 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC). Esta forma de control de constitucionalidad, igualmente de fuerte y válida que el control a posteriori, tiene una finalidad objetiva o abstracta, pero además preventiva y precautoria. Su propósito es evitar que proyectos de ley que contengan algún vicio de constitucionalidad formen parte del ordenamiento jurídico. En efecto, el propósito de las consultas de constitucionalidad no es otro que hacer valer la “supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica” (art. 1° de la LJC).

Una vez reconocida la importancia de este tipo de procesos, se hace necesario distinguir que las consultas de constitucionalidad a priori pueden ser legislativas preceptivas —sobre proyectos de reforma constitucional o de aprobación de convenios o tratados internacionales— o facultativas —cualquier otro proyecto de ley—. En este segundo caso, pueden participar del control de constitucionalidad otros órganos constitucionales o de configuración legal que tienen una legitimación institucional u orgánica para consultar “proyectos de ley o mociones concretas incorporados a ellos en cuya tramitación, contenido o efectos estimaren como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su respectiva competencia constitucional” (art. 96 inciso c) de la LJC). Es un recurso excepcionalísimo —pues en la historia de la Sala Constitucional prácticamente no hay antecedentes de su utilización— que procura permitir que estos órganos constitucionales, que son vitales en la configuración del Estado de Derecho, tengan la legitimación para velar precisamente por las competencias y atribuciones esenciales reconocidas de manera exclusiva y excluyente. Debe hacerse énfasis justamente en que el reconocimiento de esta legitimación deriva de la defensa de su respectiva competencia constitucional, de modo que es un instrumento inspirado en el propio principio de separación de funciones derivado del art. 9 constitucional, que se debe interpretar conjuntamente con las disposiciones que reconocen las funciones de gobierno y de administración judicial a la Corte Suprema de Justicia (arts. 152, 153 y 156 constitucionales), con las que recogen las competencias del Tribunal Supremo de Elecciones en lo relativo a la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio (art. 99 ídem) y con la que se refieren a la supervisión y vigilancia de la Hacienda Pública en el caso de la Contraloría General de la República (CGR) (art. 183 ídem).

Ahora bien, en relación con los requisitos para su presentación, es preciso destacar que la LJC no distingue y en su art. 98 estipula que deberá ser planteada “después de aprobados (los proyectos de ley) en primer debate y antes de serlo en tercero” y su art. 101 ordena, igualmente para todas las consultas, que la Sala la evacuará dentro del mes siguiente a su recibo. Es decir, los requisitos son los mismos para todos los supuestos examinados, sin que dichos plazos o exigencias dependan unos de otros. Por lo que no resulta admisible que este Tribunal distinga donde la ley no lo hace, y esto se estaría produciendo si se afirma que se trata de un plazo común. De este modo, si se considera que existe una omisión normativa, porque no se contempla los casos en que se presenten simultáneamente varias consultas —las legislativas facultativas y las orgánicas—, dicha laguna no puede ser suplida en detrimento de las prerrogativas dadas a los órganos supra citados para la defensa de sus respectivas competencias constitucionales y, concomitantemente, en perjuicio de la prerrogativa confiada a este Tribunal de velar por la supremacía de las normas y principios constitucionales. Igualmente, estimo que la interpretación y los límites para la admisión de este tipo de consultas no pueden ser tan severos que condicionen a un poder de la república y a un órgano que tienen rango de tal, o a un órgano constitucional como lo es la CGR. Por lo tanto, ante la situación fáctica bajo examen, no comparto la técnica empleada en el sentido de que, para llenar el vacío, se recurriera a una interpretación respecto de límites y requisitos que fueron establecidos para las consultas legislativas facultativas y extrapolarla a las consultas orgánicas, que son tan excepcionales en la labor de esta Sala Constitucional.

En este caso la mayoría indica que “la Sala Constitucional ha establecido como momento de inicio del plazo el recibido del expediente legislativo o la acumulación; a partir de esos momentos no es posible admitir nuevas consultas, sean de los (as) diputados (as) o de otros órganos externos al Parlamento”. Tal afirmación es imprecisa, pues la Sala ha establecido dicho plazo o tope a la propia Asamblea Legislativa, órgano encargado de remitir la copia certificada del expediente legislativo, no así a otros órganos de la república que no tendrían por qué verse supeditados a un límite que fue pensado para el Parlamento. Como se sabe, debido a una conocida y larga práctica de presentar varias consultas legislativas sobre determinados proyectos de ley, esta Sala estableció ese límite con la finalidad de restringir la presentación continua de múltiples consultas que podrían entorpecer tanto el trámite parlamentario como la propia competencia consultiva encomendada a este Tribunal. Nuevamente, si bien se trata de una “jurisprudencia reiterada” —tal y como lo apunta la mayoría de la Sala— ha sido una línea jurisprudencial aplicada a los legisladores y no a otros órganos facultados legalmente para formular las consultas legislativas de constitucionalidad en defensa de sus competencias constitucionales. Distinto sería el supuesto en que se haya formulado una consulta orgánica o varias consultas orgánicas. En tal caso sí sería factible afirmar que se puede realizar una integración normativa y precisar que, desde el momento en que se presenta una consulta orgánica, el plazo de un mes los rige a todos los demás órganos, siendo que, por lo demás, es algo absolutamente atípico, pues nunca se han interpuesto varias consultas orgánicas de constitucionalidad.

Tampoco comparto que se trate de una “interferencia indebida en el iter del proyecto de ley”, en la medida que estamos ante una facultad otorgada por el propio legislador a otros poderes de la república y a otras autoridades para afinar la constitucionalidad de un determinado proyecto de ley respecto de sus respectivas competencias constitucionales.

Por lo demás, el hecho de que el proyecto de ley le hubiera sido consultado anteriormente a la Corte Suprema de Justicia no implica que este no pueda sufrir modificaciones en el propio iter legislativo que justifiquen una adecuada espera para realizar una consulta formal sobre el texto definitivo, lo cual, además, no puede ser aprobado en forma unilateral por el Presidente de dicha Corte, sino que requería una formal decisión del órgano de gobierno del Poder Judicial, sea la Corte Suprema de Justicia (ver arts. 156 y 167 de la Constitución Política).

Finalmente, tal y como apuntó en nuestro voto salvado, el hecho de admitir a conocimiento esta consulta legislativa no comportaba ningún beneficio anómalo a favor de la Corte Suprema de Justicia, justamente porque el plazo que regía a la Sala fue el de la acumulación de las otras consultas legislativas. Obsérvese que esta consulta orgánica ingresó en fecha 1° de julio de 2021 y el voto mediante el cual se acumularon las consultas legislativas de los legisladores es de fecha 2 de julio de 2021 (ver resoluciones números 2021-015137 y 2021-015105). Por lo tanto, en nada hubiera perjudicado el trámite parlamentario del proyecto de ley consultado si se hubiera admitido esta consulta legislativa y, por lo tanto, se ajustaba la Sala al plazo de evacuación de un mes posterior a la acumulación de las consultas que sí consideró admisibles. Es decir, si la propia Sala tiene el plazo de un mes para la resolución de esta opinión consultiva de ningún modo implicaba entorpecer el procedimiento parlamentario, pues justamente la consulta de la Corte ingresó de previo a la acumulación y, por lo tanto, a la ampliación del plazo para la resolución de las dudas de constitucionalidad formuladas.

En consecuencia, reitero mi consideración en el sentido de que esta consulta orgánica de constitucionalidad es admisible.

III.- Sobre la denegatoria de los escritos presentados el 22, 25, 28, 29 de junio y 05, 13, 15 y 20 de julio del 2021.-

A este expediente de consulta legislativa se han presentado varios escritos: El 22 de junio del 2021 el Secretario General del Sindicato de la Salud y la Seguridad Social realiza varias manifestaciones en contra del proyecto de ley consultado. El 25 de junio del 2021 varios diputados presentan lo que denominan “coadyuvancia pasiva” y se manifiestan sobre la constitucionalidad del proyecto consultado. El 28 de junio del 2021 varios representantes de organizaciones sindicales y comunales y de la sociedad civil solicitan declarar inconstitucional el proyecto de ley consultado. El 29 de junio del 2021 varios diputados realizan manifestaciones sobre la conformidad constitucional del proyecto consultado. El 05 de julio del 2021 representantes de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica plantea lo que denomina “coadyuvancia” y solicitan se rechace la consulta presentada. Luego, el 13 y 15 de julio del 2021, el presidente de la Conferencia Episcopal Nacional de Costa Rica y el Secretario General de la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum, respectivamente, presentan lo que denominan coadyuvancia pasiva y se refieren al tema de la objeción de conciencia. Finalmente el 20 de julio del 2021, varios diputados se apersonan a argumentar sobre la inadmisibilidad de la Consulta Facultativa de Constitucionalidad interpuesta por la Corte Suprema de Justicia. Sobre todas estas gestiones, con manifestaciones a favor y en contra del proyecto consultado, procede señalar que la intervención adhesiva activa o pasiva no está prevista para los mecanismos de consulta legislativa, en los que pueden existir simples opiniones jurídicas contrapuestas acerca de la regularidad constitucional de un proyecto de ley, lo que sí procede en los procesos de amparo o de acciones de inconstitucionalidad -artículos 34 y 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; tal como lo ha indicado esta Sala en casos anteriores por tratarse la consulta facultativa de constitucionalidad de un proyecto de ley, siendo un proceso donde no se admiten coadyuvancias, ni a favor ni en contra del proyecto consultado, lo que procede es la denegatoria del trámite de todos estos escritos (ver al respecto los votos n°2019-020596, n°2008-15760, n°2007-009469, n°2005-009618, n°2004-1603, entre otros).

IV.- Sobre el plazo para resolver esta consulta.-

Cuando se trata de consultas facultativas de constitucionalidad, y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la Sala Constitucional evacua la consulta dentro del mes siguiente. Como fecha de partida para empezar a contar el inicio de este mes se ha indicado que es, en principio, a partir de la fecha de recibido del expediente legislativo. En este caso, la copia certificada del expediente legislativo consultado se tuvo por recibida mediante resolución de la Sala de las 11:54 horas del 25 de junio del 2021. Sin embargo, al acumularse posteriormente, tres consultas mediante resoluciones del 02 de julio del 2021, el plazo de un mes empezó a contar a partir de esta última fecha. Así entonces el plazo que tiene esta Sala para resolver vencería el día 02 de agosto del 2021.

B) SOBRE LO CONSULTADO

V.- Sobre el objeto de la consulta.-

A partir de las tres consultas admisibles presentadas se tiene que se consulta sobre el proyecto denominado "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, tanto por temas de procedimiento como por temas de fondo. En síntesis, se consultan sobre los siguientes aspectos:

Sobre los vicios de PROCEDIMIENTO consultados:

1) Vicios sustanciales del procedimiento (violación al derecho de enmienda y participación democrática): Indican los consultantes que la Presidencia incurrió en vicios sustanciales del procedimiento por violación del derecho de enmienda y participación democrática por las razones siguientes:

a. Al emitir la Resolución de admisibilidad de Mociones de Reiteración sobre el proyecto de Ley Marco de Empleo Público, expediente 21.336;

b. Al declarar improcedentes mociones que reiteraban mociones de fondo que habían sido aprobadas en Comisión, pero admitir otras;

c. Por acumular mociones por considerarlas idénticas, similares o razonablemente equivalentes pero sin acumular otras que sí lo eran, sin un criterio objetivo válido para proceder de esa forma; y,

d. Por no poner en conocimiento del Pleno una moción debidamente admitida.

Sobre los vicios de FONDO consultados:

2) Violación a la independencia judicial: consultan sobre la constitucionalidad de varios artículos, por considerar que violan los artículos 9, 154 y 156 de la Constitución Política, el art.10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el art.14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el art.8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Ello por cuanto las disposiciones consultadas pretenden someter al Poder Judicial a las disposiciones que dicte el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) y a la Dirección General del Servicio Civil, en materia de empleo público.

3) Violación por incluir al Tribunal Supremo de Elecciones: consultan sobre la constitucionalidad del artículo 2.a y otros, por considerar que viola los artículos 9 y 99 de la Constitución Política, al obligar al TSE a aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos que emita el Mideplán (art.6, 7.d, 9, 13.b, 14, 17 y 18) en violación de su independencia, permitiendo una injerencia del Poder Ejecutivo en materia que le está vedada por mandato constitucional y en retroceso del Estado de Derecho.

4) Violación de la Autonomía Universitaria: consultan sobre la constitucionalidad del artículo 6 y otros, por considerar que viola el principio de autonomía universitaria contenida en los artículos 84, 85 y 87 de la Constitución Política. Consideran que se viola la autonomía universitaria al someter al régimen de empleo de las personas docentes e investigadoras de las instituciones de educación superior, a planes de desarrollo, regímenes salariales, evaluaciones de desempeño, directrices, órdenes, instrucciones y circulares dictados por Mideplán y en algunos casos por la Dirección General del Servicio Civil y la Autoridad Presupuestaria.

5) Violación por incluir a la Caja Costarricense de Seguro Social: consultan sobre la constitucionalidad del artículo 2.b y otros, por considerar que viola la autonomía de la CCSS y los artículos 73, 188, 11, 33 y 140.18 de la Constitución Política. Consideran inconstitucional someter a la CCSS a las directrices, lineamientos y reglamentos que emita Mideplán en temas relacionados con el empleo público sean: planificación del trabajo, organización del trabajo, gestión del empleo, gestión de rendimiento, gestión de la compensación y gestión de las relaciones laborales, así como el conjunto de disposiciones del proyecto que se expone de seguido.

6) Violación de la Autonomía de las Municipalidades: consultan sobre la constitucionalidad del artículo 2.c y otros, por considerar que viola la autonomía de las Municipalidades. Ello por cuanto, es inconstitucional sujetar a las Corporaciones Municipales a aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos que emita el Mideplán en temas relacionados con planificación del trabajo, organización del trabajo, gestión del empleo, gestión del rendimiento o evaluación de desempeño, gestión de la compensación y gestión de las relaciones laborales, la sujeción de las oficinas de recursos humanos al Sistema General de Empleo Público, entre otros.

7) Violación de la autonomía de las Instituciones Autónomas: consultan sobre la constitucionalidad del artículo 2.b y otros, por considerar que viola la autonomía de las instituciones autónomas.

8) Violación del principio de seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad y razonabilidad (objeción de conciencia): Consultan sobre la constitucionalidad del artículo 23.g, en cuanto incluye la objeción de conciencia, por considerar que viola la posibilidad de que las personas funcionarias públicas puedan alegar la objeción de conciencia con el fin de no recibir formación y capacitaciones que el Estado ha considerado obligatorias. Consideran que es inconstitucional por violentar los principios de legalidad y de seguridad jurídicas, de proporcionalidad y razonabilidad al no regular las condiciones, parámetros y restricciones que impidan la violación de derechos humanos fundamentales comprendidos en el Derecho Convencional y plenamente reconocidos por nuestro ordenamiento jurídico. En ese sentido, consideran que no es posible apelar a la objeción de conciencia para promover la desigualdad, el maltrato y la discriminación desde un puesto de poder, por ejemplo.

9) Violación del derecho de sindicación y negociación colectiva: consultan sobre la constitucionalidad del artículo 43 y el transitorio XV del proyecto, por cuanto se prohíbe la negociación colectiva en materia salarial, y otros temas, que abarcaría prácticamente todo lo negociable, vaciando de contenido la posibilidad de cualquier acuerdo que busque mejorar las condiciones labores de las personas trabajadoras en contraposición con lo dispuesto en el artículo 62 constitucional, del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, N° 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), artículos 4 y 6; Convención Americana de Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica, artículo 2; Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículos 2 y 8; el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de San Salvador, artículo 5; el numeral 7 de la Constitución Política; además del art. 690 del Código de Trabajo. Todo en violación además del principio de progresividad.

10) Violación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad (sanción de inhabilitación general): consultan sobre la constitucionalidad del artículo 4.a del proyecto por cuanto incluye una sanción de inhabilitación general, en contraposición de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Indican que se trata de una sanción genérica y automática, que se aplicaría a cualquier tipo de despido, indistintamente si se trata de faltas graves o leves, sin que el órgano sancionador entre a valorar la gravedad de la conducta y sin que exista una ponderación de los derechos que se verán afectados.

11) Violación del derecho al salario y el principio de igualdad (salario global): consultan sobre la constitucionalidad de los Transitorios XI y XII que incluyen unas reglas para la aplicación del “salario global”, por considerar que ello viola el derecho al salario (art.57), el principio de no discriminación en materia salarial (art.68), la obligación del Estado de no establecer condiciones contrarias a la dignidad humana (art.56) y la irrenunciabilidad de los derechos (art.74). Además, los art.23 y 28 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, art.14 de la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre, art.6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, art.7 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de San Salvador. Convenio 131 OIT sobre la fijación de salarios mínimos (ley 5851), Convenio 95 OIT sobre la protección del salario (ley 2561). Convenio 100 OIT Igualdad de salario en labor de hombres y mujeres (ley 2561). Art.1 del Convenio N°111 Relativo a la Discriminación en Materia de Empleo y Ocupación, OIT (Ley 2848). Ello por cuanto, el transitorio permite la coexistencia de tres salarios diferentes para personas que se desempeñan en idénticas funciones y condiciones; y se pretende dar un trato igual a quienes no se encuentran en condiciones de igualdad o jurídicamente idénticas.

12) Violación al debido proceso (proceso único de despido): Se consulta sobre los artículos 21 y 22 del proyecto, en el tanto se establece un procedimiento administrativo especial para el despido, pues consideran que no existe claridad en cuanto a plazos, recepción de prueba, derecho de defensa, entre otros. Todo en violación del principio constitucional del debido proceso y seguridad jurídica.

13) Violación al principio de sostenibilidad fiscal por la posibilidad de los permisos: Se consulta sobre los artículos 39, 40, 41 y 42 del proyecto en cuanto se establece la posibilidad de un permiso no remunerado para reducir la jornada laboral, el permiso de paternidad y la ampliación de la licencia de maternidad. Consideran que todo ello se hace sin ningún estudio de costos ni fuentes de recursos. Sin contar con el criterio de la CCSS al respecto, pese a que ello incide de manera directa en sus finanzas.

14) Violación por la exclusión de las empresas públicas en competencia: Se indica que, si bien las empresas públicas en competencia, telecomunicaciones y seguros principalmente, deben de buscar aumentar su competitividad, hacer una exclusión de los principios de transparencia, excelencia en el servicio, participación ciudadana, carece de motivos objetivos y fundamentados para su exclusión del empleo público. Además, se excluye al Benemérito Cuerpo de Bomberos, que dicen se rigen por el Derecho Privado, pero no se excluyó a otros como Recope y al Instituto Nacional de Aprendizaje.

Cada uno de los vicios anteriores se examinan por separado a continuación. Se procede a revisar únicamente los extremos cuestionados en forma concreta por los consultantes y no aspectos generales de constitucionalidad de la normativa consultada, según lo dispone el artículo 99 de la ley que rige esta jurisdicción. En este sentido debe quedar claro que, sobre aquellas normas del proyecto de ley en cuestión sobre las cuales esta Sala no se pronuncie (sea porque no fueron consultadas o por la fundamentación insuficiente de los consultantes), no se está indicando que sean o que no sean constitucionales, así que debe entenderse que no fueron analizadas por esta Sala y no hay criterio externado sobre su constitucionalidad. Por otro lado, se aclara además que, el texto que tiene a la vista esta Sala para realizar el examen de cada norma consultada, es la “Redacción Final” con fecha 23 de junio del 2021.

VI.- Sobre los vicios de PROCEDIMIENTO consultados.-

Los consultantes consideran que la Presidencia incurrió en vicios sustanciales del procedimiento por violación de derecho de enmienda y participación democrática, por las razones siguiente: al emitir la resolución de admisibilidad de mociones de reiteración sobre el proyecto de ley en cuestión; al declarar improcedentes mociones que reiteraban mociones de fondo que habían sido aprobadas en Comisión, pero admitir otras; por acumular mociones al considerarlas idénticas, similares o razonablemente equivalentes, pero sin acumular otras que sí lo eran, sin un criterio objetivo válido para proceder de esa forma; y, por último, por no poner en conocimiento del Pleno una moción debidamente admitida. Para proceder al examen de estos vicios de procedimiento, se procederá primero a indicar la cronología que ha seguido el proyecto consultado (1), se verá la jurisprudencia de esta Sala sobre los vicios sustanciales de procedimiento y las mociones (2), para finalmente examinar lo consultado sobre los vicios de forma (3).

1) Cronología del procedimiento legislativo del proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336.-

A partir de los distintos tomos del expediente legislativo, se tiene que, en resumen, el proyecto de ley consultado siguió el siguiente procedimiento:

1) El 08 de abril de 2019, el ministro de la Presidencia presentó a la Secretaría de la Asamblea Legislativa el proyecto “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” expediente N° 21.336 (ver folio 1, Tomo 1 del expediente legislativo).

2) El 29 de abril de 2019, el Departamento de Archivo, Investigación y Trámite remitió a la Imprenta Nacional, el expediente legislativo, para su publicación en el Diario Oficial (ver folio 110, Tomo 1 del expediente legislativo).

3) El 30 de mayo de 2019, la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa recibió el proyecto de estudio.

4) Por oficio N° AL-DEST-CO-069-2019 del 6 de junio de 2019, el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa remitió a la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, la lista de consultas obligatorias relativas el expediente N° 21.336 (ver folio 118, Tomo 1 del expediente legislativo).

5) Por oficio N° TSE-1388-2019 de 2 de julio de 2019, el presidente del Tribunal Supremo de Elecciones rindió criterio sobre el proyecto de ley N° 21.336 solicitado por la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa (ver folio 450, Tomo 2 del expediente legislativo).

6) Por oficio N° SP-146-2019 de 3 de julio de 2019, la Corte Suprema de Justicia contestó la solicitud de criterio de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, en relación con el proyecto de ley N° 21.336 (ver folio 496, Tomo 2 del expediente legislativo).

7) Por oficio N° SJD-885-2019 de 5 de julio de 2019, la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social remitió a la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, el criterio solicitado en relación con el proyecto de ley N° 21.336 (ver folio 592, Tomo 2 del expediente legislativo).

8) Por oficio N° DJ-1110 de 30 de agosto de 2019, la Contraloría General de la República remitió a la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, el criterio solicitado en relación con el proyecto de ley N° 21.336 (ver folio 1541, Tomo 6 del expediente legislativo). (Ver folio 5802, Tomo 20, criterio sobre texto sustitutivo).

9) Por oficio N° OJ-132-2019 de 12 de noviembre de 2019, la Procuraduría General de la República remitió a la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, el criterio solicitado en relación con el proyecto de ley N° 21.336 (ver folio 1975, Tomo 7 del expediente legislativo y folio 3133, Tomo 11). (ver folio 5672, Tomo 19, criterio sobre texto sustitutivo).

10) El 3 de marzo de 2020, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa envió a la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, el informe jurídico del expediente legislativo N° 21.336 “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” (ver folio 1993, Tomo 7 del expediente legislativo).

11) Por oficios Mideplán-DM-OF-0663-2020 y DM-620-2020, ambos de 18 de mayo de 2020, los Ministerios de la Presidencia y de Planificación Nacional y Política Económica, enviaron a la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, el texto sustitutivo del proyecto de ley “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” expediente legislativo N° 21.336 (ver folio 2069, Tomo 7 del expediente legislativo).

12) El 16 de junio de 2020, la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa aprobó una moción de fondo de texto sustitutivo del expediente N° 21.336 “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” (ver folios 2142 y 2255, Tomo 8 del expediente legislativo).

13) En sesión ordinaria de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa N° 03 del 16 de junio de 2020, se aprobó una moción para que se consulte el texto sustitutivo del proyecto de ley N° 21.336 a las instituciones y organizaciones públicas señaladas en el acta (ver folio 2256, Tomo 8 del expediente legislativo).

14) El 03 de noviembre de 2020, la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa aprobó otra moción de fondo de texto sustitutivo del expediente N° 21.336 “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” (ver folios 4472 y 4589, Tomo 15 del expediente legislativo).

15) El 04 de noviembre de 2020, el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa emitió el informe N° AL-CJU-066-2020, denominado Informe de Consulta “Publicidad de las Sesiones” (ver folio 4643, Tomo 16 del expediente legislativo).

16) Según acta N° 21 del 4 de noviembre de 2020, la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa aprobó otro texto sustitutivo (ver folios 4648 y 4768 del Tomo 16).

17) En sesión ordinaria N° 22 del 10 de noviembre de 2020, la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa aprobó una moción para que se publicara el texto del expediente N° 21.336 “Ley Marco de Empleo Público”. Asimismo, para que se realizaran las consultas obligatorias a las instituciones y organizaciones (ver folios 4859 al 4862, Tomo 16 del expediente legislativo).

18) El 10 de noviembre de 2020, el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa emitió el Informe de Consulta N° AL-CJU-068-2020, denominado “Aplicación del Principio de Corrección Formal del Procedimiento para Corregir Vicios Esenciales y no Esenciales en el Trámite Legislativo” (ver folio 4870, Tomo 16 del expediente legislativo).

19) El 10 de noviembre de 2020, la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa emitió los dictámenes de minoría afirmativo (folio 5263 y siguientes, Tomo 18 del expediente legislativo) y mayoría afirmativo (afirmativo) (folios 5432 y siguientes, Tomo 18 del expediente legislativo).

20) Por oficio N° AL-DEST-CO-346-2020 del 12 de noviembre de 2020, el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa indicó a la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, la lista de instituciones a las que deberían hacerse consultas obligatorias sobre el proyecto de ley N° 21.336 (ver folio 5187, Tomo 17 del expediente legislativo).

21) El 18 de noviembre de 2020, la Comisión Permanente de Gobierno y Administración entregó al Directorio Legislativo, el proyecto de ley N° 21.336 “Ley Marco de Empleo Público” (ver folio 5567, Tomo 18 del expediente legislativo).

22) En sesión ordinaria del Plenario N° 28 del 21 de enero de 2021, se inició la discusión por el fondo en el trámite del primer debate del expediente N° 21.336 “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” (ver folio 6851, Tomo 25 del expediente legislativo).

23) El 4 de febrero de 2021 la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa entregó a la Secretaría del Directorio, el primer informe de mociones vía 137 del expediente N° 21.336 “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” (ver folio 6910, Tomo 25 del expediente legislativo).

24) En la sesión plenaria N° 38 del 18 de febrero de 2021, se presentaron 474 mociones de fondo, las cuales se trasladaron a la Comisión Dictaminadora (ver folios 7574 y 7576, Tomo 28 del expediente legislativo).

25) El 10 de marzo de 2021, la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa entregó a la Secretaría del Directorio, el segundo informe de mociones vía 137 del expediente N° 21.336 “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” (ver folio 7661, Tomo 28 del expediente legislativo).

26) En sesión ordinaria N° 50 del Plenario Legislativo, del 16 de marzo de 2021, la Presidencia consultó a las señoras y señores diputados, si presentarían mociones de reiteración (art. 138 del Reglamento), lo cual fue confirmado por varias señoras y señores diputados (ver folio 8895, Tomo 35 del expediente legislativo).

27) En sesión ordinaria N° 51 del Plenario Legislativo, del 18 de marzo de 2021, la Presidencia emitió una resolución sobre la admisibilidad de las mociones de reiteración (ver folios 8997 al 9004, Tomo 35 del expediente legislativo).

28) En sesión extraordinaria del Plenario N° 83 del 22 de marzo de 2021, se conoció la moción de orden de apelación sobre la resolución de la Presidencia respecto a la admisibilidad de las mociones de reiteración, la cual fue desechada. Igualmente, se inició la discusión de las mociones de reiteración (ver folio 9341 al 9351, Tomo 36 del expediente legislativo).

29) En sesión extraordinaria del Plenario N° 84 del 23 de marzo de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración (ver folio 9554 y 9731, Tomo 38 del expediente legislativo).

30) En sesión extraordinaria del Plenario N° 85 del 24 de marzo de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración (ver folios 10046 y 10126, Tomo 40 del expediente legislativo).

31) En sesión ordinaria del Plenario N° 052 del 5 de abril de 2021, se anunció la presentación de mociones de revisión y se siguió con el conocimiento de las mociones de reiteración (ver folios 10329 y 10361, Tomo 41 del expediente legislativo).

32) En sesión extraordinaria del Plenario N° 86 del 06 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración (ver folios 10446, Tomo 41 y folio 10497, Tomo 42 del expediente legislativo).

33) En sesión extraordinaria del Plenario N° 87 del 06 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración (ver folios 10616, Tomo 42 y 10670, Tomo 43 del expediente legislativo).

34) El 6 de abril de 2021, el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa emitió el “Informe sobre el Texto en Discusión en el Plenario del Expediente N° 21336 Ley Marco de Empleo Público: Conexidad, Aspectos de Constitucionalidad y de Procedimiento” (ver folio 10799, Tomo 43 del expediente legislativo).

35) En sesión extraordinaria del Plenario N° 88 del 07 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración (ver folios 10996, Tomo 44 y 11264, Tomo 45 del expediente legislativo).

36) En sesión extraordinaria del Plenario N° 89 del 07 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración (ver folio 11204, Tomo 45 y folio 11250, Tomo 46 del expediente legislativo).

37) En sesión extraordinaria del Plenario N° 90 del 08 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración (ver folios 11345 y 11375, Tomo 46 del expediente legislativo).

38) En sesión extraordinaria del Plenario N° 91 del 08 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración (ver folios 11476 y 11532, Tomo 47 del expediente legislativo).

39) En sesión extraordinaria del Plenario N° 92 del 12 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración (ver folios 11648, Tomo 47 y 11699, Tomo 48 del expediente legislativo).

40) En sesión extraordinaria del Plenario N° 93 del 12 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración y de revisión (ver folios 12062 y 12212, Tomo 50 del expediente legislativo).

41) En sesión extraordinaria del Plenario N° 94 del 13 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de revisión (ver folios 12359 y 12412, Tomo 51 del expediente legislativo).

42) En sesión extraordinaria del Plenario N° 95 del 13 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de revisión (ver folios 12521, Tomo 51 y 12583, Tomo 52 del expediente legislativo).

43) En sesión extraordinaria del Plenario N° 96 del 14 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de revisión (ver folios 12761 y 12813, Tomo 53 del expediente legislativo).

44) En sesión extraordinaria del Plenario N° 97 del 14 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de revisión (ver folios 12920 y 12981, Tomo 54 del expediente legislativo).

45) En sesión ordinaria del Plenario N° 053 del 15 de abril de 2021, se conocieron mociones de revisión, orden y se continuó la discusión de fondo del proyecto de ley N° 21336 (ver folios 13071 y 13090, Tomo 54 del expediente legislativo).

46) En sesión extraordinaria del Plenario N° 99 del 20 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de revisión (ver folios 13133 y 13207, Tomo 55 del expediente legislativo).

47) En sesión extraordinaria del Plenario N° 101 del 21 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de revisión (ver folios 13346 y 13389, Tomo 56 del expediente legislativo).

48) En sesión ordinaria del Plenario N° 06 del 18 de mayo de 2021, se presentó y aprobó una moción de orden de posposición (ver folio 13498, Tomo 57 del expediente legislativo).

49) En sesión extraordinaria del Plenario N° 002 del 19 de mayo de 2021, se presentó y aprobó una moción de orden que autorizaba realizar una sesión extraordinaria el 20 de mayo de 2021 (ver folios 13506 y 13508, Tomo 57 del expediente legislativo).

50) En sesión extraordinaria del Plenario N° 003 del 20 de mayo de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de revisión (ver folios 13514 y 13611, Tomo 57 del expediente legislativo).

51) En sesión ordinaria del Plenario N° 07 del 24 de mayo de 2021, se finalizó el conocimiento de todas las mociones de fondo y de revisión del expediente N° 21.336. Finalmente, se instruyó a la Secretaría del Directorio para realizar las consultas obligatorias y ordenar la publicación del proyecto (ver folios 13770, 13773 y 13852, Tomo 58 del expediente legislativo).

52) El 25 de mayo de 2021 el Departamento de Gestión Documental y Archivo Legislativo envió a la Imprenta Nacional, el texto actualizado del proyecto de ley N° 21.336 para su publicación (ver folio 13949, Tomo 58 del expediente legislativo).

53) Por oficio N° AL-DSDI-OFI-0053-2021 del 25 de mayo de 2021, se solicitó criterio sobre el texto actualizado del expediente legislativo N° 21.336 a las siguientes autoridades públicas: Corte Suprema de Justicia, Tribunal Supremo de Elecciones, Caja Costarricense de Seguro Social, Consejo Nacional de Rectores, universidades públicas, Consejo Superior de Educación y municipalidades (ver folio 13909, Tomo 58 del expediente legislativo).

54) El texto actualizado del proyecto de ley N° 21.336 fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 100, Alcance N° 105 del 26 de mayo de 2021 (ver folio 13951, Tomo 58 del expediente legislativo).

55) Por oficio del 28 de mayo de 2021, la Contraloría General de la República atendió la solicitud de criterio en relación con el texto actualizado del proyecto N° 21.336 (ver folio 14354, Tomo 60 del expediente legislativo).

56) Por oficio N° SCI-544-2021 del 2 de junio de 2021, el Instituto Tecnológico de Cartago aportó el criterio solicitado en relación con el texto actualizado del proyecto N° 21.336 (ver folio 14436, Tomo 61 del expediente legislativo).

57) Por oficio N° OF-CNR-14-2021 del 2 de junio de 2021, el Consejo Nacional Rectores aportó el criterio solicitado en relación con el texto actualizado del proyecto N° 21.336 (ver folio 14538, Tomo 61 del expediente legislativo).

58) Por oficio N° SP-62-2021 del 03 de junio de 2021, la Corte Suprema de Justicia atendió la solicitud de criterio en relación con el texto actualizado del proyecto N° 21.336 (ver folio 14504, Tomo 61 del expediente legislativo).

59) Por oficio N° UNA-SCU-ACUE-136-2021 del 03 de junio de 2021, la Universidad Nacional atendió la solicitud de criterio en relación con el texto actualizado del proyecto N° 21.336 (ver folio 14566, Tomo 61 del expediente legislativo).

60) Por oficio TSE-1226-2021 del 03 de junio de 2021, el Tribunal Supremo de Elecciones atendió la solicitud de criterio en relación con el texto actualizado del proyecto N° 21.336 (ver folio 14642, Tomo 62 del expediente legislativo).

61) Por oficio N° REF-CU-2021-181 del 04 de junio de 2021, la Universidad Estatal a Distancia atendió la solicitud de criterio en relación con el texto actualizado del proyecto N° 21.336 (ver folio 14631, Tomo 62 del expediente legislativo).

62) En sesión ordinaria del Plenario N° 14 del 10 de junio de 2021, se aprobó una moción de alteración del orden del día, para que el expediente legislativo N° 21.336, ocupara el primer lugar antes de los segundos debates, hasta su votación final (ver folios 14751 y 14754, Tomo 63 del expediente legislativo).

63) En sesión ordinaria del Plenario N° 15 del 14 de junio de 2021, se aprobó una moción de orden de posposición. Se continuó la discusión por el fondo, en primer debate del proyecto de ley N° 21.336 (ver folio 14794, Tomo 63 del expediente legislativo).

64) En sesión ordinaria del Plenario N° 16 del 15 de junio de 2021, se aprobó una moción de orden de posposición. Se continuó la discusión por el fondo, en primer debate, del proyecto de ley N° 21.336 (ver folios 14849 y 14851, Tomo 63 del expediente legislativo).

65) En sesión ordinaria del Plenario N° 17 del 17 de junio de 2021, se aprobó una moción de orden de posposición. Se continuó y finalizó la discusión en primer debate del proyecto de ley N° 21.336, quedando aprobado con 32 votos a favor y 15 en contra (ver folios 14922, 14926y 14947, Tomo 64 del expediente legislativo).

66) El 17 de junio de 2021, ingresó a la Secretaría de la Sala Constitucional la consulta facultativa de constitucionalidad N° 21-011713-0007-CO, referida al expediente legislativo N° 21.336 “Ley Marco del Empleo Público” (ver folio 14965, Tomo 64 del expediente legislativo).

Ahora bien, las objeciones puntuales de constitucionalidad que se plantean al respecto, son las siguientes:

-Violación del derecho de enmienda, al haber declarado inadmisibles las mociones de reiteración 18, 231 y 250, por tratarse de mociones de fondo que, aun cuando fueron aprobadas por la comisión dictaminadora, fueron modificadas posteriormente: Consideran los diputados, por ejemplo, que la moción 138-231 se declaró inadmisible a pesar de que la proponente indicó a la Presidencia en su apelación que, aunque fue aprobada la moción de fondo que se reiteró, posteriormente se aprobó otra moción que dejó sin efecto la anterior. En igual sentido se expresó el diputado proponente de la moción 138-18; sin embargo, la Presidencia sí admitió la moción 138-345, que reiteró la moción 122-137 también fue aprobada por la Comisión de Gobierno y Administración en la sesión extraordinaria n° 02 del 26 de enero de 2021. Esa diputada sí pudo defender la moción y esta resultó nuevamente aprobada en la sesión extraordinaria del Plenario n° 93.

-Consideran que la resolución mediante la cual se dispuso acumular parcialmente las mociones de reiteración, excede lo dispuesto en los artículos 27 y 138 del Reglamento Legislativo y violenta el derecho de participación democrática, enmienda y razonabilidad: Consideran los diputados que, no se acumularon mociones que sí coincidían, tales como: las mociones de reiteración 184 y 251 que reiteran la moción de fondo 102, las mociones de reiteración 194 y 270 que reiteran la moción de fondo 355, las mociones 138-195 y 138-271 que reiteran la moción de fondo 310 y las mociones 138-130, 138-273 que reiteran la moción de fondo 433 y la moción 344 que debió acumularse a las mociones de reiteración 198 y 272. Estiman la indebida acumulación en el inciso 4 de la moción 138-154, pues esta pretendía modificar el artículo 2 y adicionar el 3, mientras que las otras, solo proponían adicionar el artículo 3. Agregan que, al finalizar el conocimiento de las mociones de reiteración, el presidente puso en conocimiento la moción 138-154 dando la palabra al proponente para su defensa y sometiéndola a votación del Pleno, modificando la resolución de forma unilateral.

-Violación al derecho de enmienda y participación democrática de la diputada Paola Vega Rodríguez: Aducen que, pese a que la moción de reiteración 138-210 fue admitida, pues no consta en la resolución cuestionada que no lo fuera, y tampoco que se acumulara con otras mociones, la Presidencia no la puso en conocimiento del Pleno, por lo que se omitió su posterior votación. Refieren que, lo correspondiente era conocer la moción 138-210, luego de la 138-207 (ya que las mociones 13-208 y 138-209 fueron retiradas por sus proponentes) en la sesión extraordinaria n° 88, celebrada el 7 de abril de 2021.

2) Sobre la jurisprudencia de esta Sala en cuanto a vicios sustanciales del procedimiento y el rechazo de mociones.-

El tema de vicios sustanciales en el procedimiento parlamentario ha sido analizado en varias oportunidades por esta Sala. La jurisprudencia constitucional ha indicado en general que, la potestad de reglamentación interna de la Asamblea Legislativa se puede ejercer libre y autónomamente, en tanto, claro está, no enfrente disposiciones, principios o valores constitucionales. La potestad del Parlamento para dictar las normas de su propio gobierno interno (interna corporis), no solo está prevista por la Constitución Política en su artículo 121 inciso 22, sino que es consustancial al sistema democrático y específica de la Asamblea Legislativa como poder constitucional, a tenor del Título IX de la Carta Fundamental. Esta potestad es intrínseca de la Asamblea Legislativa, la cual desarrolla, con absoluta independencia de los otros órganos del Estado, en virtud del principio establecido en el artículo 9 de la Carta Fundamental. Sin embargo, como toda potestad, su ejercicio está sujeto a limitaciones, cuales son: el acatamiento del Derecho de la Constitución, es decir, al conjunto de valores, principios y normas constitucionales. En reconocimiento de esa “interna corporis”, esta Sala ha reconocido que su función en materia de procedimiento legislativo es únicamente la de declarar, aquellos vicios sustanciales, que violen los principios y valores constitucionales aplicables a la materia, pues de lo contrario estaría afectando la capacidad autonormativa y funcional del parlamento (interna corporis), distorsionando su papel de guardián de la supremacía constitucional, por el de una especie de senado ad hoc. De esta forma, sólo frente a violaciones evidentes o groseras, de los principios constitucionales que rigen el derecho parlamentario, sería legítima la intervención de esta Jurisdicción Constitucional. Así, los defectos controlables por parte de la Sala, son aquellos que se refieren a la violación de algún requisito o trámite "sustancial" previsto en la Constitución o, en su caso, establecido en el Reglamento de la Asamblea Legislativa. La intervención de la Sala en materia de procedimiento legislativo, conforme a lo señalado, sólo debe darse en caso de la utilización de estas potestades con evidente abuso de poder, que resulte en la anulación de un derecho y no en su armonización con el resto de los principios constitucionales del derecho parlamentario. Luego, en concreto sobre el derecho de enmienda de los diputados, esta Sala ha dicho que, la participación de los diputados en las Comisiones Permanentes Ordinarias está regulado en los artículos 123 y 124 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que reconocen el derecho de cualquier diputado a presentar mociones escritas “que considere como reforma del caso a cada proyecto”, y las mociones de fondo podrán tramitarse desde el día de publicación del proyecto de ley y mientras no haya sido votado el mismo en la Comisión correspondiente. Las mociones de fondo son aquellas propuestas de los diputados destinadas a modificar el proyecto de ley en cuanto al fondo. Es decir, la contribución de cada diputado en el proceso de formación de la ley se ejerce mediante una propuesta escrita, que procura mejorar, aclarar, modificar, suprimir o adicionar las proposiciones normativas incluidas en incisos, artículos, secciones, capítulos o títulos de un proyecto de ley, lo que significa la posibilidad de influir y determinar los contenidos que finalmente son aprobados por la Asamblea Legislativa, y que constituye el ejercicio de un derecho de todos los integrantes de dicho Poder, el derecho de enmienda, que a su vez define uno de los aspectos esenciales de la actividad legislativa y de nuestro régimen democrático. Como todo derecho tiene sus límites, entre los cuales, está el respeto al principio de conexidad, el cual garantiza a su vez, el derecho a la iniciativa en la formación de la ley y la debida publicidad de la propuesta. Ahora bien, en concreto sobre el rechazo de mociones, esta Sala ha resuelto lo siguiente:

-La facultad de mocionar que el Reglamento de la Asamblea Legislativa concede a todos los diputados, tiene como finalidad asegurar la posibilidad de participación de todos los grupos que la conforman, permitiéndoles ejercer, ampliamente, su papel de formadores de la ley, sea que estén en la "situación" o en la "oposición" respecto de la opinión de la mayoría, debido a su carácter de representantes del pueblo (artículo 105 de la Constitución). Los únicos límites admisibles a esta facultad son los que expresamente consten en la Constitución Política, o bien en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, siempre que en este último caso no restrinjan, en forma excesiva, el derecho de todo diputado a mocionar, afectando el núcleo esencial de dicha atribución (ver sentencia n°2000-003220).

-La Presidencia de la Comisión puede, en aras de racionalizar la discusión y el debate, incluso de oficio, agrupar mociones que tengan conexión íntima, identidad de contenido o cuando sean razonablemente equivalentes o reiteración de otras pendientes de resolverse o ya resueltas, así como rechazar las que no se ajusten a lo establecido. En caso de ser ayuna de motivación la resolución, el Diputado puede plantear la apelación del caso para que el vicio sea subsanado (ver sentencias números 2007-002901 y 2007-009699).

-La facultad de rechazo de mociones por parte del presidente debe ser entendida restrictivamente y únicamente respecto de cuestiones de forma, oportunidad o razones de evidente improcedencia (ver sentencia n°2005-007428).

-Se configura un vicio sustancial en el procedimiento legislativo que lesiona el derecho de enmienda y de participación, cuando mociones admitidas no son sometidas a votación (ver sentencia n°2008-004569).

En conclusión, de todo lo anterior se desprende que, la facultad de mocionar de todos los diputados de la Asamblea Legislativa admite como únicos límites los que expresamente consten en la Constitución Política, o bien en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, siempre que no restrinjan en forma excesiva o afecte el núcleo esencial de dicha atribución (derecho de enmienda del diputado). Por ello, es posible que el presidente de la Asamblea Legislativa proceda a acumular mociones, mediante una resolución motivada.

3) Sobre lo consultado.-

Tomando como base la jurisprudencia anterior, se procede al examen de lo consultado sobre los vicios de procedimiento. En concreto, se consultan los siguientes tres puntos sobre la resolución adoptada por la Presidencia, sobre la admisibilidad de mociones de reiteración, adoptada en la sesión ordinaria n°51 del 18 de marzo de 2021:

-Declarar inadmisibles mociones de reiteración, porque eran mociones de fondo ya aprobadas en Comisión.

-Acumular unas mociones de reiteración por considerarlas idénticas, pero no acumular otras que sí lo eran.

-No poner en conocimiento del Plenario una moción admitida.

Al respecto, se observa del expediente legislativo lo siguiente:

Ciertamente, en la sesión plenaria ordinaria n° 51 del 18 de marzo de 2021, el Presidente de la Asamblea Legislativa emitió una resolución sobre la admisibilidad de las mociones de reiteración, en la que desarrolla tres puntos (ver folios 8997 al 9017, Tomo 35 del expediente legislativo), refiriéndose este análisis únicamente a los dos primeros, de interés para este estudio”:

I. Se tuvieron por inadmisibles las mociones de reiteración identificadas con los números 18, 231 y 250, por corresponder a mociones de fondo que fueron aprobadas en la comisión dictaminadora.

II. Se agrupó la discusión de varias mociones de reiteración, por considerar que eran “idénticas, similares o razonablemente equivalentes”. Serían discutidas en un solo acto, pero votadas de forma individual.

-Sobre las mociones de reiteración declaradas como inadmisibles, en razón de tenerse como aprobadas en Comisión: Revisado el expediente, se constata la apelación planteada contra el rechazo de la moción 138-231 de la diputada Vega Rodríguez y 138-18 del diputado Abarca Mora, así como la apelación general del diputado Welmer Ramos (diputado proponente de la moción 138-250). Lo anterior es relevante, porque la Sala ha determinado que los vicios de procedimiento deben ser advertidos en su momento, para poder luego consultarse sobre ellos en la consulta de constitucionalidad que se presente. Vista la apelación planteada de estas mociones, procede su examen. Ciertamente habría una arbitrariedad y consecuente vicio sustancial, si se demostrara que, las mociones 138-18, 138-231 y 138-250 fueron aprobadas en Comisión, pero que otra moción aprobada posteriormente en comisión “les cayó encima” y luego se rechazara la posibilidad de reiterarlas. Ahora bien, en el caso de las mociones 138-231 y 138-250, el escrito de interposición de la consulta no advierte con claridad cuál fue esa otra moción que les cayó encima o en qué momento procesal sucedió. En total fueron conocidas 777 mociones de fondo y fueron planteadas 352 de reiteración. Esto implicaría que sea la Sala quien deba revisar todas las mociones de fondo aprobadas, luego de que la moción de fondo referida en la moción de reiteración 138-231 y 138-250, fueran aprobadas, a fin de encontrar, conforme su contenido, la supuesta moción que luego las dejó sin efecto, revisión que, a todas luces, es improcedente por parte de esta Sala. Este Tribunal, en reiteradas ocasiones, ha señalado que en el libelo de interposición deben expresarse no solo los artículos del proyecto cuya constitucionalidad se cuestiona o consulta, sino manifestarse de manera clara y suficiente los motivos por los cuales se estima que una norma del proyecto puede ser inconstitucional, pues caso contrario la consulta sería inadmisible (ver, en este sentido, sentencias números 1995-5399-95, 1995-5544, 1999-7085, 2001-11643 y 2012-9253). En cuanto al caso de la moción 138-18, los consultantes fundamentan el vicio cuando citan lo que el diputado Abarca Mora señaló al apelar lo siguiente:

“…Esa moción se refiere a la moción 329 del segundo día de mociones y que de aprobarse la 80 o la 81 de segundo día de mociones, básicamente quedaría fuera del texto a pesar de que fue aprobada y por eso usted la está excluyendo, ya en repetidas ocasiones en el Plenario se han aceptado y admitido mociones aprobadas precisamente para preservar el espíritu del legislador y en este caso yo le llamo la atención en función de que si usted me rechaza esa moción y se aprueba la 80 o la 81 del segundo día, le podemos hacer un daño al proyecto y borraríamos algo que está hoy en el texto base…”.

Es decir, se pide la admisión de una moción de reiteración de una moción ya aprobada en Comisión, para asegurar que no vaya a ser modificada posteriormente. Sin embargo, aunque en este caso sí estuvo fundamentado el argumento, no puede esta Sala sustentar un vicio de procedimiento en un supuesto incierto, a saber, que se lleguen a aprobar mociones que probablemente le puedan caer encima. Lo que procedería en esos casos es que el diputado interesado, durante la moción de reiteración de la moción que le pueda caer encima, defienda el texto aprobado para que se rechace esa moción de reiteración. Y si ya el Plenario decide ir en contra, esa sería la decisión mayoritaria. Nótese que, no se ha demostrado que sea una costumbre parlamentaria el hecho de admitir mociones de reiteración basadas en el temor de que otra moción la sustituya. Además, según consta a folio 11458 del expediente legislativo, el mismo diputado Abarca votó a favor de la moción que dice afectaba la suya.

-Sobre la indebida acumulación de mociones de reiteración: Se examina únicamente el posible vicio de indebida acumulación de la moción 138-154 por tratarse de un aspecto directamente relacionado con el derecho de enmienda de los diputados. Los otros argumentos, en cuanto a que otras mociones debieron acumularse y no se hizo así, es una decisión de Presidencia que más bien favorece el derecho de enmienda y por ello no puede considerarse como un vicio sustancial, así que no procede en esta sede su examen. Dicho lo anterior, consta que la moción de reiteración 154 fue planteada por el diputado Villalta (ver folio 9308, Tomo 36 del expediente legislativo). Esta moción fue acumulada junto con las mociones 13, 138, 179, 180, 181, 246, 247, 248 y 349, por la presidencia de la Asamblea Legislativa, “por existir una evidente conexidad en los fines pretendidos por los proponentes” (ver folio 8983, Tomo 35). Consta la apelación de la acumulación de la moción 138-154, con fundamento en que, se propone modificar dos artículos (el art.2 y el art.3). Tal como lo hizo ver el promovente en la apelación, dicha moción propone reiterar la moción de fondo que busca modificar el artículo 2 y adicionar el artículo 3 del proyecto de ley, mientras que el resto de las mociones acumuladas solo proponen adicionar el artículo 3. En este sentido se constata que, el presidente de la Asamblea decidió ponerla en conocimiento, indicando que: “es una reposición que se debe hacer por un indebido acumulamiento de mociones. Entonces debemos proceder a conocer la moción 154, de don José María Villalta Flórez-Estrada//. En consecuencia, en discusión la moción 154 y hará uso de la palabra el diputado Villalta Flórez-Estrada.” Así entonces, en este caso, pese a la indebida acumulación inicial, luego fue puesta a discusión de forma separada y el diputado proponente pudo hacer uso de la palabra para defenderla. Por lo tanto, no se evidencia vicio alguno de procedimiento por este aspecto, porque la situación fue subsanada en el momento, como los mismos consultantes indican en su escrito de interposición.

-Sobre la no puesta en discusión de la moción de reiteración 138-210: Se alega la violación al derecho de enmienda y participación democrática de la diputada Paola Vega Rodríguez, toda vez que, pese a que la moción de reiteración 138-210 fue admitida, no consta en la resolución cuestionada que no lo fuera, y tampoco que se acumulara con otras mociones, la Presidencia no la puso en conocimiento del Pleno, por lo que se omitió su posterior votación. Una vez revisada la resolución de la presidencia de ese órgano se tiene que, en efecto, la moción 138-210 no fue rechazada ni acumulada, pero del examen que hace esta Sala del expediente legislativo se plantea la duda sobre si existía voluntad de la proponente en su puesta en discusión. La moción pretendía modificar el inciso c) del artículo 13 o su artículo equivalente en caso de que la numeración variara para que dijera:

“ARTÍCULO 13- Régimen General de Empleo Público

c) Personas servidoras públicas que se desempeñan en funciones policiales, de conformidad con el artículo 6 de la Ley General de Policía, N° 7410, de 26 de mayo de 1994, el artículo 2 de la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), N° 5524, del 07 de mayo de 1974, y el capítulo IX del Código Municipal, N° 7794, del 30 de abril de 1998.”

Se pudo acreditar que en el tomo 45 folios 11214 y 11215, consta esa moción con un sello que dice “retirada” y firmado por la diputada Vega, de fecha 7 de abril. Luego, revisada la sesión extraordinaria n° 88 del Pleno, celebrada el 7 de abril de 2021, el presidente solo mencionó que la diputada Vega había retirado las mociones 166, 195, 201, 224, 172, 192, 194, 195, 196, 199, 200, 205, 206, 208, 209, 211, 212, 213, 214, 224, 228, 229, 230, 169, 175, 176, 177, 184, 202 y 221. De este modo, se constata una contradicción, entre la moción con el sello de “retirada” con la firma de la misma diputada Vega, y luego, lo consignado en el acta donde se omite hacer referencia a tal moción como retirada. Más allá de que es materia ajena a esta Sala determinar en este caso, cuál acto tiene mayor validez, si el sello de retirado con la firma de la diputada o lo consignado en el acta, no se observa que la diputada Vega haya evidenciado o manifestado ante el Plenario la situación. Tal como se dijo supra, los vicios de procedimiento deben ser advertidos en su momento, para luego ser planteados vía consulta de constitucionalidad. En este caso, como se dijo no consta que la diputada Vega haya advertido el vicio, por el contrario, se observa su firma en el sello de “retirada” la moción. Así las cosas, no se puede considerar su falta de discusión como un vicio sustancial del procedimiento.

4) Conclusiones

1) No se encuentra vicio de procedimiento sustancial en cuanto al argumento de la inadmisibilidad de las mociones 138-231 y 138-250, ello por cuanto no se fundamentó en el escrito de esta consulta cuál fue la moción que las modificó y “les cayó encima”; y en cuanto a la inadmisibilidad de la moción 138-18, por cuanto se fundamentó en un hecho incierto (la probabilidad de que otra moción le cayera encima).

2) No se encuentra vicio de procedimiento sustancial en cuanto al argumento de la indebida acumulación de la moción 138-154 por cuanto, aunque fue indebidamente acumulada al inicio, luego el presidente de la Asamblea la desacumuló y permitió su discusión separada.

3) No se encuentra vicio de procedimiento sustancial en cuanto al argumento de la falta de discusión de la moción 138-210 de la diputada Paola Vega, por cuanto tal moción consta en el expediente legislativo con sello de retirada y con la firma de la diputada proponente.

VII.- Sobre los vicios de FONDO consultados y en general sobre el proyecto consultado.-

Sobre el proyecto consultado, denominado "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, se admitieron las tres consultas facultativas legislativas presentadas por los diputados. Todas las cuales fueron acumuladas a este expediente principal. Agrupados todos los aspectos de fondo consultados, se tiene que, seis de ellos se refieren al ámbito de cobertura del proyecto (en cuanto a la inclusión del Poder Judicial, del Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidad Públicas, de la Caja Costarricense de Seguro Social, de las Municipalidades y de las Instituciones Autónomas) y a otros temas como la objeción de conciencia, el derecho de negociación colectiva, la sanción de inhabilitación, el salario global y el debido proceso. Cada uno de estos temas se analizará por separado en los considerandos siguientes. Sin embargo, a modo de contextualización procede realizar una explicación general del proyecto consultado. En cuanto a la justificación que se da en la exposición de motivos de este proyecto (ver texto base) se indica que el mismo “tiene el propósito de ser una piedra angular para encaminar el servicio público hacia un ordenamiento jurídico más homogéneo entre sí, dirigido a disminuir las distorsiones generadas por la fragmentación, en un contexto de eficacia y eficiencia.”. Lo anterior por cuanto se considera que: “El Estado debe regular la relación con las personas servidoras públicas, bajo normas y principios generales que rijan a toda la institucionalidad pública, salvaguardando la independencia de poderes y las particularidades de los subregímenes de empleo público, … pero siempre, procurando en todo momento, la satisfacción del interés público, garantizado la ciudadanía reciba bienes y servicios con calidad y oportunidad.” Además se indica que, ya la Ley N°9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas otorgó la rectoría del empleo público al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, en el artículo 46 del título III, buscando con ello revivir el espíritu del constituyente. Finalmente se indica en esta exposición de motivos que, “Este proyecto de Ley Marco de Empleo Público busca atender en conjunto las recomendaciones emitidas por diferentes instancias nacionales e internacionales, tales como la Contraloría General de la República y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo.” Siendo que, de seguido se hace referencia a esas recomendaciones, indicando en el caso de la OCDE la recomendación de migrar gradualmente hacia un esquema de salario único para los nuevos funcionarios; y en el caso de “la Contraloría General de la República ha llamado la atención sobre la necesidad de revisar el esquema de remuneraciones, principalmente de aquellos incentivos salariales que generan disparidades entre los mismos tipos de puesto, como es el caso de las anualidades.” Además, “la necesidad de vincular los incentivos a mecanismos de evaluación del desempeño y de su continua revisión.” Luego, con base en esas razones el proyecto pretende crear una Ley Marco de Empleo Público, en un texto de 50 artículos y 15 disposiciones transitorias, para que rija un año después de su publicación. En 10 capítulos se regulan aspectos como:

· CAPÍTULO I. DISPOSICIONES GENERALES

· CAPÍTULO II. GOBERNANZA DEL EMPLEO PÚBLICO

· CAPÍTULO III. PLANIFICACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO

· CAPÍTULO IV. ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO

· CAPÍTULO V. GESTIÓN DEL EMPLEO

· CAPÍTULO VI. GESTIÓN DEL DESARROLLO

· CAPÍTULO VII. GESTIÓN DEL DESEMPEÑO

· CAPÍTULO VIII. GESTIÓN DE LA COMPENSACIÓN

· CAPÍTULO IX. GESTIÓN DE LAS RELACIONES LABORALES

· CAPÍTULO X. DISPOSICIONES VARIAS

Dentro del articulado, se destacan los siguientes. El objetivo de la ley sería “Regular las relaciones estatutarias, de empleo público y de empleo mixto, entre la Administración Pública y las personas servidoras públicas (…) de conformidad con el imperativo constitucional de un único régimen de empleo público (…)” (art.1). Incluyendo, dentro de su ámbito de cobertura a todo el aparato estatal, centralizado y descentralizado (art.2). Procediendo a excluir, básicamente a los entes públicos no estatales, el Cuerpo de Bomberos y a las empresas públicas en competencia (art.3). Luego, en el capítulo II, se crea un Sistema General de Empleo Público, cuya rectoría estará a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), estableciéndose en el art.7 todas sus competencias en un amplio listado que incluye, desde establecer políticas públicas, programas y planes nacionales de empleo público; emitir disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos; emitir lineamientos y principios generales para la evaluación de desempeño y; establecer un sistema único y unificado de remuneración de la función pública; entre otras. Luego, en el capítulo IV se indica la existencia de un único régimen general de empleo público, compuesto por ocho familias de puestos (art.8). Estableciéndose reglas generales para todo el proceso de reclutamiento y selección de nuevo ingreso (art.15) y un único procedimiento de despido (art.21). Asimismo, unas reglas generales sobre la evaluación de desempeño (art.29) y sobre el salario (art.30), con el establecimiento de un régimen salarial unificado para todo el servicio público (art.35). Finalmente se establecen reglas generales para temas como vacaciones (art.38), y permisos; además de disposiciones varias, como por ejemplo, en cuanto a las negociaciones colectivas (art.43).

VIII.- Considerando general.- (redacta el magistrado Castillo Víquez)

En el Estado Constitucional de Derecho toda norma infraconstitucional debe leerse, interpretarse y aplicarse de conformidad con el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Partiendo desde esta perspectiva, el análisis del proyecto de ley consultado se realizará adoptando como marco de referencia lo anterior, de forma tal que se hará una lectura integral y teniendo muy en cuenta el principio de separación de poderes o funciones, así como los principios constitucionales que regulan la descentralización administrativa, especialmente los grados de autonomía que poseen los entes descentralizados por región y servicio para realizar los fines constitucionalmente asignados.

Buena parte de las cuestiones consultadas implica realizar un análisis sobre cuál es la relación entre la ley -el ejercicio de la potestad legislativa- con el principio de separación de poderes, la independencia de estos en el ejercicio de sus competencias exclusivas y excluyentes, la autonomía universitaria y la municipal. No hay que perder de vista que no hay un compartimento o un área de exclusión a la ley en lo que atañe a las competencias exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidades del Estado y de las municipalidades. Prueba de lo que venimos afirmando es la existencia de la consulta constitucional regulada en los numerales 88, 98,167 y 190 de la Carta Fundamental. En otras palabras, si el constituyente originario hubiese querido excluir de la potestad de legislar a los poderes del Estado y a los entes descentralizados no hubiese establecido la consulta constitucional cuando la Asamblea Legislativa, en ejercicio de la potestad legislativa, pretende regular la organización y el funcionamiento de esos poderes y esos entes. En caso de las municipalidades, si bien no instituyó la consulta constitucional de manera expresa -para la mayoría de este Tribunal sí-, lo cierto del caso es que la materia local, en la que aplica la autonomía política de conformidad con los numerales 169 y 170 constitucionales, el Parlamento, en ejercicio de la potestad de legislar, puede regular la organización y las competencias municipales.

Otra cuestión que necesariamente se debe abordar, partiendo del hecho de que la Asamblea Legislativa, en ejercicio de la potestad de legislar, tiene una competencia constitucional para regular la organización y las funciones de los poderes y los entes descentralizados, no para suprimir las autonomías autoorganizativa o autonormativa -en el caso de las universidades estatales-, la política -en el caso de la municipalidades y la CCSS- y la administrativa -en el caso de las instituciones autónomas-, es si, en lo que atañe a una función típicamente administrativa -empleo público- en relación con ciertos puestos de trabajo vinculados directamente a las competencias exclusivas y excluyentes puede o no afectarlas, las que se derivan de esos grados de independencia, es decir, los puestos relativos a la competencia en las materias en las que hay exclusividad en su ejercicio, los cuales deben ser definidos de forma exclusiva y excluyentes por los órganos constitucionales y los entes con fines constitucionalmente asignados y para lo que les dota de grados de autonomía con basamento constitucional. Quiere esto decir que el legislador tiene un límite en el ejercicio de la potestad de legislar, pues no las puede suprimir, o afectar, en sus elementos esenciales, ni trasladar a otros entes u órganos.

Hay que tener presente que un Estado unitariamente concentrado como el costarricense, todos los entes públicos están sometidos al principio de unidad estatal, toda vez que autonomía no significa soberanía, sino simple y llanamente independencia en el ejercicio de las competencias exclusivas y excluyentes. Sobre el principio de unidad estatal se ha afirmado que independientemente del grado de autonomía que tenga un ente descentralizado, este está estrechamente vinculado al Estado por una serie de principios y normas que están en el Derecho de la Constitución, a manera ejemplo, los numerales 11, 48, 49, 182, 184 y 192 de la Carta Fundamental, que estatuyen los principios de legalidad, rendición de cuenta y transparencia, el respeto irrestricto a los derechos fundamentales y los derechos públicos subjetivos y su tutela judicial efectiva en las jurisdicciones constitucional y contencioso-administrativa, los principios y procedimientos de contratación administrativa, la aprobación y fiscalización de los presupuestos por parte de la Contraloría General de la República y control de este órgano de relevancia constitucional sobre el uso de los fondos públicos, el sometimiento a los principios nucleares del servicio civil, etc. En esta dirección, no es inconstitucional que el legislador someta a toda la Administración Pública a una ley marco de empleo público, siempre y cuando observe rigurosamente los principios de separación de poderes y no vacíe de contenido los grados de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorgan a las universidades del Estado, a la CCSS y a las municipalidades.

No es posible pasar por alto que toda la actividad relativa a nombramientos, evaluaciones, régimen disciplinario, topes salariales, valoración del trabajo, gestión de la compensación, clasificación de puestos, columnas salariales, etc., es una actividad típicamente administrativa. Tampoco se puede obviar que los poderes del Estado con exclusión del ejecutivo -siguiendo un criterio subjetivo es quien realiza la actividad administrativa por naturaleza, artículo 1.° de la Ley General de la Administración Pública-, excepcionalmente realizan actividad administrativa –criterio objetivo, artículo 2, inciso b) del Código Procesal Contencioso-Administrativo-, tal y como ocurre con la materia de empleo público. La clave de bóveda está en determinar si hay actividades administrativas en este ámbito que resultan indispensables para garantizar las competencias exclusivas y excluyentes de los poderes del Estado. La respuesta es afirmativa, en el sentido de que, si bien se trata de una actividad administrativa su ejercicio corresponde a los órganos constitucionales y entes públicos que gozan de autonomía grado tres y dos. Lo que significa, que esos órganos y entes están llamados a acatar los principios y postulados establecidos en la Ley, pero con la particularidad que es a estos a quienes corresponde aplicarla y ceñirse estrictamente a lo que se establezca. Esta postura, hace que resulte inadmisible, desde la óptica constitucional, el ejercicio por parte del Poder Ejecutivo u otro de sus órganos de un poder de jerarquía, de dirección, de reglamentación interna sobre los poderes del Estado, las universidades del Estado, la CCSS y las municipalidades.

De acuerdo al diseño de distribución de competencias, que responde al principio de separación de poderes y a los grados de autonomía, establecido por el constituyente originario a favor de los órganos constitucionales -poderes del Estado- y entes públicos descentralizados por región -corporaciones municipales- y servicios -universidades estatales y la CCSS-, es claro que la potestad de dirección que corresponde al Poder Ejecutivo o a uno de sus órganos -Mideplán- resulta incompatible con ese principio constitucional y los grados de autonomía que gozan ciertos entes. Dicho de otra forma, la potestad de dictar directrices -mandatos especiales que ordenan la actividad de un órgano o un ente fijándole metas y objetivos, mas no un acto concreto- no es constitucional cuando afecta o incide en las competencias exclusivas y excluyentes de los otros poderes del Estado o en los fines constitucionalmente asignados a los entes de base corporativa o institucional que gozan de un grado de autonomía tres -autoorganizativa o normativa- o dos -política- o en aquellas actividades administrativas necesarias para el ejercicio de esas competencias. Partiendo de esta idea cardinal, es claro que en materia de empleo público, en lo que atañe al personal de los poderes del Estado y los entes descentralizados por región y servicio, quienes ejercen tales competencias -jurisdiccionales, parajurisdiccionales, electorales- o participan de la gestión pública relativa a los fines constitucionalmente asignados a los citados entes, así como el personal administrativo de apoyo, profesional o técnico, que defina, de forma exclusiva y excluyente, cada poder y ente, no pueden quedar, de ninguna manera, bajo el poder de dirección del Poder Ejecutivo o de Mideplán. Hay, pues, un núcleo duro, un indisponible para el Poder Ejecutivo, que no puede ser ordenado en su actividad, ni mucho menos mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, que corresponde exclusivamente a cada poder del Estado y cada ente público.

Ahora bien, lo anterior no significa que todo el funcionariado de los poderes del Estado y de los entes supra citados esté excluido de la potestad de dirección. En el caso de los servicios administrativos básicos, auxiliares, que no inciden sobre las competencias exclusivas y excluyentes ni funciones administrativas necesarias para el cumplimiento de estas, cada poder del Estado y ente debe definir de forma exclusiva y excluyente cuáles de estas pueden estar sometidas a la potestad de dirección. Por ello, con base en el principio de independencia de poderes o funciones y los grados de autonomía garantizado constitucionalmente a cada ente, corresponde de manera exclusiva y excluyente a sus máximos órganos – Corte Plena, Consejo Superior del Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, Consejos Universitarios, Rectorías, Junta Directiva y Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, Concejo y Alcaldes Municipales- establecer cuáles son esos servicios administrativos básicos, auxiliares, comunes y similares a toda la Administración Pública que sí estarían sometidas a las potestades de dirección y reglamentaria del Poder Ejecutivo.

Ergo, al no establecer el proyecto de ley esa salvaguarda -una norma clara y precisa- en este sentido, este Tribunal concluye, como se explicará más adelante, que hay una serie de vicios de inconstitucionalidad que quebrantan la independencia judicial, electoral y las autonomías de las universidades del Estado, la CCSS y las Municipalidades.

En otro orden de ideas, también deben tener claro los (as) diputados (as) que todo lo que atañe al funcionariado de los poderes del Estado y los entes con fines constitucionales asignados establezcan como parte de sus competencias -constitucionales o administrativas- lo relativo a la construcción de la familia, los grados de esta, la metodología de valoración de trabajo, los factores de trabajo relevantes a asignar, el salario mínimo y máximo de cada columna, los fundamentos técnicos para fijar los salarios, el manual descriptivo de cada puesto, la evaluación del desempeño, etc., les corresponde, de forma exclusiva y excluyente, definirlo a cada uno de estos, como se explicará al analizar la normativa que se tacha de inconstitucional en las consultadas admitidas.

No menos importante es el hecho de que, lo referente a evaluación del desempeño y el ejercicio de la potestad disciplinaria, queda reservado a cada poder del Estado y a los entes supra citados, toda vez que estas potestades son consustanciales al ejercicio de sus competencias constitucionales o a la realización de los fines constitucionalmente fijados. Quiere esto decir, que en lo tocante a estos temas todo el funcionariado de cada poder y ente quedan sometidos a las disposiciones internas que cada uno de estos dicten al respecto.

Una última cuestión, antes de referirnos a cada agravio que plantean los (as) consultantes, y es que en sentencias número 1992-1696 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, 2018-14905 de las 12:30 horas del 7 de setiembre de 2018 y 2018-231 de las 11:00 horas del 10 de enero de 2018, reiteradas en la 2019-14347, se reafirmó que es factible la existencia de diferentes regímenes laborales en la administración pública, siempre y cuando se rijan por los principios comunes de idoneidad y estabilidad en el empleo, tal como el régimen estatutario. Este Tribunal ha señalado que nuestros constituyentes originales consignaron en la Constitución Política de 1949, que debía existir un régimen laboral administrativo que regulara las relaciones entre los servidores públicos y el Estado, a fin de proteger a los primeros de destituciones arbitrarias (estabilidad en el empleo) y de profesionalizar la función pública (búsqueda de la eficiencia en el servicio y de la idoneidad del funcionario). El objeto de tal cometido era procurar que la Administración Pública contara con factores organizativos que le permitieran satisfacer el derecho de los ciudadanos al buen funcionamiento de los servicios públicos. En atención a ello, se dispuso constitucionalmente que el procedimiento para seleccionar y nombrar a un servidor en la Administración Pública debía cumplir con los principios fundamentales que prevén los artículos 191 y 192, con los cuales se procura personal idóneo para ocupar un puesto público, con el propósito de garantizar la eficiencia y efectividad en la función pública.

Se visualiza un régimen de servicio civil, no como un privilegio corporativo, sino como una garantía de la imparcialidad institucional, que regula la función pública, garantiza la selección del personal con base en criterios de mérito y capacidad, así como en un justo equilibrio entre derechos y responsabilidades de los empleados públicos. Se ha indicado también, que dicha legislación debe prever instrumentos que a las diferentes administraciones les faciliten la planificación, ordenación y utilización más eficiente de su personal. De ahí que la relación laboral de empleo público esté sujeta a ciertas especificidades y principios, como los de mérito y capacidad en el acceso, y también a determinadas normas de derecho público, como el régimen de incompatibilidades, que garanticen objetividad e imparcialidad en la prestación del servicio público.

Se estableció que los Constituyentes originarios, al discutir los títulos referentes a las Instituciones Autónomas y al Servicio Civil, estimaron elevarlos a nivel constitucional con el anhelo -por una parte- de desconcentrar el poder del ejecutivo en cuanto a las nuevas funciones que le fueron encomendadas al Estado, y sus influencias político-electorales sobre su funcionamiento. Por otra parte, consideraron los graves efectos que provocaban los cambios de gobierno sobre el personal de la Administración Pública ante la falta de un instrumento jurídico adecuado que los protegiera. En esos precedentes se destacó el siguiente análisis realizado a partir de las actas de la Constituyente:

"El Representante Facio expresó que todos están de acuerdo en que algún día han de estar cobijados los empleados de la Administración Pública por una adecuada Ley de Servicio Civil. También están de acuerdo en que una ley de esta naturaleza es muy compleja y no puede promulgarse de un momento a otro, o de un solo golpe. Es necesario irla adaptando poco a poco a la realidad y conveniencias nacionales. Agregó que en el Proyecto del 49 incorporaron un capítulo especial sobre el Servicio Civil, algunas de cuyas disposiciones las someterán a conocimiento de la Cámara en su oportunidad. En el Proyecto se deja establecida constitucionalmente la carrera administrativa, para que no vuelvan a ocurrir en nuestro país los sucesos pasados, cuando los empleados eran removidos de sus cargos por simples maniobras politiqueras. Sin embargo, los de la Comisión Redactora del Proyecto se dieron cuenta de la diferencia de establecer en Costa Rica la Ley de Servicio Civil. Por eso fue que solucionaron el problema mediante un transitorio, redactado en los términos siguientes:

"Las disposiciones del Título XIII entrarán en vigencia el mismo día que la Ley de Servicio Civil, la cual se aplicará gradualmente, de tal modo que en un plazo (sic) no mayor de diez años, cubra la totalidad de los servidores públicos." (Tomo III, Actas de la Asamblea Nacional Constituyente No. 132, pág. 120 y 121). -

Dicha moción -de incluir dos incisos en el artículo 140 de la Constitución Política- fue sometida a votación, alcanzando un empate, por lo que debió ser conocida y votada en la sesión siguiente. En relación al segundo inciso propuesto, fue desechado. -

III Conforme con lo anterior, luego de amplias discusiones se aprobó el artículo 140, inciso 1… Por todo lo anterior, se dispuso para el artículo 140, inciso 1) y 2) de la Constitución Política, la aprobación definitiva el artículo 140.-X de las Disposiciones Transitorias, al establecer que:

"La Ley de Servicio Civil no entrará en vigencia antes del ocho de noviembre de mil novecientos cincuenta ni después del primero de junio de mil novecientos cincuenta y tres, según lo acuerde la Asamblea Legislativa. Esa ley podrá, además, disponer que sus normas se apliquen gradualmente a los diversos departamentos de la Administración Pública; en todo caso, dicha ley deberá proteger a la totalidad de los servidores públicos incluidos en el inciso segundo del artículo 140, a más tardar el ocho de noviembre de mil novecientos cincuenta y nueve. Mientras no entre en vigencia la Ley de Servicio Civil, el Presidente de la República y el respectivo Ministro de Gobierno, podrán nombrar y remover libremente a todos los funcionarios de su dependencia, incluso a los Directores y Gerentes de las Instituciones Autónomas y a los integrantes de las Juntas y organismos oficiales, cuyos nombramientos hubieran sido hechos con anterioridad a la fecha de vigencia de esta Constitución, aún cuando tales designaciones lo fueren por período fijo."

V Después de aprobado el Capítulo de las Instituciones Autónomas, los constituyentes entraron a conocer el Título y Capítulo Único del Servicio Civil, artículos que definieron el ámbito de aplicación y sus principios. En aquellas fechas, muchos de los servidores públicos, eran removidos de sus puestos para dar cabida a los partidarios del nuevo gobierno, lesionando el funcionamiento de la administración pública. Precisamente para atacar este mal, un grupo de constituyentes propugnó la creación de ese instrumento jurídico a fin de dotar a la Administración Pública de una mayor eficiencia administrativa y funcional. El primer artículo propuesto establecía que "Un estatuto de Servicio Civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de los servicios, los cuales serán desempeñados con un criterio técnico y por el personal estrictamente necesario.". El Diputado Fournier, resumió el propósito del estatuto, al decir que era para regular las relaciones entre el Estado y sus servidores públicos. Ello tuvo -como es de esperar- reacciones de apoyo y de resistencia por parte de algunos diputados, incluyendo el Representante Esquivel quien consideró innecesario su inclusión por existir el artículo 140, inciso 1) y 2) de la Constitución Política, numeral que ya estaba aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente. No obstante la resistencia citada, queda claro que el tema no había sido agotado con la sola aprobación de esos incisos, pues incluso el régimen estatutario fue ampliado en su concepto. Así con motivo de la discusión del artículo 192, el Diputado Fournier resaltó:

"Es imprescindible decir lo esencial de la Ley de Servicio Civil, esto es, que a ningún empleado se le podrá remover de su puesto, sino es por causales de despido que establece el Código de Trabajo, o en caso de reducción forzosa de servicios por falta absoluta de fondos o para conseguir una más eficaz y económica organización de los mismos. Se garantizan al empleado y al Estado."

Se destacó en la discusión supra referida, que no bastaba la mera enunciación de la Ley de Servicio Civil en la Constitución Política, sino que era necesario citar los principios fundamentales del estatuto de la función pública, la forma de nombramiento a base de idoneidad comprobada, y su remoción, mediante una legislación predeterminada como lo era la legislación de trabajo, o para casos de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos. Sin embargo, esta Sala advirtió que lo planteado por el Poder Ejecutivo ante la Asamblea Legislativa el 14 de abril de 1953, según el expediente n.º 1581, fue un proyecto que circunscribió únicamente a sus funcionarios dentro de su ámbito competencial, a pesar de que la voluntad del Constituyente era aprobar un estatuto para el Estado, lo que produjo las consecuencias e interpretaciones aplicativas de una normativa ajena a lo pretendido por el Constituyente. Se advirtió, explícitamente lo siguiente:

“VI… Es claro que la intención del constituyente era la de crear un régimen laboral administrativo. De la lectura de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se distingue la figura del empleado público y del trabajador privado. Es indudable que la ausencia de un régimen jurídico que regule apropiadamente las relaciones entre el Estado y sus servidores, quebranta el artículo 191 de la Constitución Política, lo que conlleva también al quebrantamiento del artículo 11 de la Carta Magna…

VII. Por una parte, la Ley que se emitió (Estatuto del Servicio Civil) tiene alcances parciales, ya que la iniciativa tomada por el Poder Ejecutivo al respecto solamente tuvo como propósito regular las relaciones con sus servidores, esto es, dentro de su ámbito competencial. Desde este ángulo de enfoque, se ha dejado por fuera la regulación de las relaciones de servicio entre los entes públicos menores, pues era algo en lo que no tenía interés el Ejecutivo, o simplemente no era lo que consideraba más urgente. Por otra parte, el Estatuto del Servicio Civil reguló apenas algunos de los aspectos de la relación de los servidores con el Estado como los relativos a derechos, deberes de los servidores, su selección, clasificación, promoción, traslados, disciplina y régimen de despido -entre los más importantes-, que evidentemente atañen a una de las preocupaciones expresadas en la Asamblea Nacional Constituyente, esto es, la que tiene relación con la idoneidad y la eficiencia del servicio, pero no tocó otros aspectos no menos importantes, como es el que subyace en el planteamiento de esta acción, es decir, la regulación del propio régimen económico de esa relación y el sometimiento de los otros entes administrativos al régimen laboral público. Este vacío, sin embargo, no autoriza utilizar mecanismos previstos para una relación privada, a una relación de empleo público que se debe regir por principios propios y diferentes.” (Lo que está entre negritas no corresponde al original).

La Sala fue clara en esos precedentes que, del examen de las discusiones de los Constituyentes, existe un mandato y no una simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la administración pública y sus servidores, criterios propios o especiales, para lo cual, conforme al transitorio referido, debía la Asamblea Legislativa promulgar entre el 8 de noviembre de 1950 y el 1 de junio de 1953, la Ley de Servicio Civil que tendría como característica principal su aplicación paulatina en las oficinas de distinta naturaleza de la Administración Pública, lo cual no fue cumplido a cabalidad en su momento.

Tal como quedó expuesto en la línea jurisprudencial inicial, a partir del año 1949, el ordenamiento jurídico que regula la relación de empleo entre la administración pública y sus servidores en nuestro país se rige por el derecho público. Este régimen implica, necesariamente, que esa relación, por su propia naturaleza, se basa en principios generales propios, no solo distintos a los del sector laboral privado, sino incluso, muchas veces contrapuestos a estos.

Según se indicó, el “legislador…, optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas.” (véanse las sentencias n.°1990-1119 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990 y n.°2004-7476 de las 14:04 horas del 30 de abril de 2004, entre otras). Y ello, según reconoció este Tribunal, es consecuente con una interpretación sistemática de la Constitución Política, que también reconoce la autonomía de las instituciones autónomas y el grado de independencia a cada uno de los Poderes del Estado.

En sentencia n.° 1999-5966 de las 10:30 horas del 30 de julio de 1999, este Tribunal señaló lo siguiente:

“SEXTO: EL RÉGIMEN DE EMPLEO DE LOS SERVIDORES DE LA COMISIÓN QUE SE CREA EN LA LEY. La consulta indica que "el hecho de que los funcionarios regulares estén sometidos a un régimen de empleo especial" viola el artículo 191 Constitucional y aunque la Sala ya ha establecido en su jurisprudencia que cuando la norma fundamental se refiere a "un estatuto de servicio civil" no dice un único estatuto, pues los distintos Poderes que ejercen el gobierno de la República (artículo 9° constitucional) pueden tener su propio régimen estatutario. En relación con este tema, puede consultarse la abundante jurisprudencia de esta Sala, en particular los fundamentos de las sentencias números 1148-90, de las diecisiete horas del veintiuno de setiembre de mil novecientos noventa y 1696-92, de las 15 horas y treinta minutos del día veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y dos. Lo que sí constituye una violación de las previsiones constitucionales dichas, es que un órgano adscrito al Poder Ejecutivo, independientemente de los nombramientos que pudieran o debieran realizarse con motivo y para atender una emergencia, pueda contar con "un régimen especial de empleo" y en el que el papel de la Dirección General de Servicio Civil quede limitado a coordinarlo e inspeccionarlo.

En ese sentido, pues, llevan razón los consultantes y la norma, en los términos que fue concebida, debe eliminarse. Únicamente debería agregarse aquí, que con motivo de una emergencia, se podrían utilizar mecanismos excepcionales de contratación de personal, pero esto estaría autorizado por principio y ni siquiera en base a una norma que lo autorizara.”

De este modo, han sido aceptados otros estatutos que regulan esta relación de empleo público; empero, imponiendo en cada una de esas regulaciones como límite esencial, el cumplimiento del principio de idoneidad y de estabilidad en la relación laboral en el sector público, independientemente del régimen diferenciado que se adopte, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 191 y 192 constitucionales. Así lo reafirmó esta Sala, en las sentencias números 2001-5694 de las 16:23 horas del 26 de junio de 2001, 2011-014624 de las 15:50 horas de 26 de octubre de 2011, y 2006-17746 de las 14:36 horas del 11 de diciembre de 2006.

Así las cosas, los principios y normas constitucionales que regentan el Servicio Civil se extienden al régimen de empleo público de los entes administrativos, pues la intención del constituyente fue crear un régimen laboral administrativo, con sus propios principios, derivados de la naturaleza estatutaria de la relación entre los funcionarios públicos y el Estado, y aunque lo concibió de un modo general, en el artículo 192 constitucional también dejó prevista la necesidad de establecer excepciones a esa única regulación. Así lo evidenció este Tribunal en la sentencia n.° 1990-1119, al indicar lo siguiente:

“…El legislador, sin embargo, optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto del Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. No obstante, a pesar de que el legislador no recogió la idea del constituyente y reguló sólo parcialmente el servicio público, es lo cierto, que los principios básicos del régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como de los entes descentralizados. Mas, esto en principio, porque el artículo 192 constitucional introduce otros elementos importantes al disponer al inicio “con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen”, frase que obliga a matizar las conclusiones anteriores respecto al ámbito de aplicación del régimen o estatuto de servicio civil. Es obvio que en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios –la mayoría- no a todos. La Constitución misma señaló varios casos de funcionarios de libre escogencia y remoción como son los ministros de gobierno, los miembros de la fuerza pública, los directores de instituciones autónomas, representantes diplomáticos, y en general, "los empleados y funcionarios que ocupen cargos de confianza" (art. 140 inciso 1), dejando a la ley (Ley de Servicio Civil dice el artículo 140) la determinación de otros funcionarios, que en casos muy calificados, pudieran ser excluidos del régimen general. Esta posibilidad de excluir ciertos funcionarios la reitera el artículo 192. Se repite que la intención del constituyente fue la de que existiera una sola ley, un Estatuto, que regulara todo el servicio público. No obstante, lo importante es que se dejó al legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en detalle de la cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo hizo, en leyes separadas, sin detrimento del mandato constitucional. Por vía de ley el legislador ha excluido varios casos del régimen común. El Estatuto de Servicio Civil en sus artículos 3, 4 y 5, menciona un buen número de funcionarios que no se consideran dentro del régimen. También por ley especial se han excluido los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, que son de nombramiento del ejecutivo, y en general, una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de subordinación jerárquica, sino más bien de dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices, en unos casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello independientemente de la naturaleza permanente de la función. Esta relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de elementos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas. Los casos de excepción, está claro, han de ser muy calificados, con las especiales características señaladas que justifiquen un trato desigual. Así ha de ser, pues por vía de excepción injustificada el legislador podría hacer nugatoria la disposición constitucional que tiende a la estabilidad laboral del empleado público y a la racionalidad del reclutamiento, como regla general. Pero si el cargo tiene alguna característica especial que lo justifique, la excepción será válida.”. (El énfasis no es del original)

Como fácilmente se deduce de lo que llevamos dicho, la intención del constituyente originario fue someter a un régimen de Derecho administrativo -estatutario- todas las relaciones de empleo público, es decir, ningún órgano ni ente de la Administración Pública, central o descentralizada, quedó exento de este deber, de ahí que, si bien pueden existir estatutos especiales -propios de los órganos y entes descentralizados-, siempre y cuando respondan a los principios cardinales que se encuentran consagrados en la Carta Fundamental, también es lo cierto que es constitucionalmente válido que haya un estatuto único que regula las relaciones entre la Administración Pública, central y descentralizada, y sus servidores. Lo anterior significa, que la Asamblea Legislativa está habilitada por el Derecho de la Constitución a establecer un estatuto único que comprenda a todos (as) los (as) servidores (as) públicos, con las excepciones que la Constitución -incisos 1 y 2 del artículo 140- y el citado estatuto determine, por lo que, en este extremo, el proyecto de ley consultado no resulta contrario al citado Derecho y, lógicamente, siempre y cuando no se supriman, afecte en lo esencial, ni se trasladen las competencias exclusivas y excluyentes que le corresponden a los poderes del Estado y a los entes descentralizados a otros órganos y entes según el principio de separación de poderes o funciones o el grado de autonomía, respectivamente.

Corresponde ahora el análisis de los agravios -dudas o vicios de inconstitucionalidad- que invocan los (as) consultantes.

Consideraciones particulares de la magistrada Garro Vargas sobre este considerando general

Coincido plenamente con lo que el considerando general suscrito por la mayoría afirma:

“No es inconstitucional que el legislador someta a toda la Administración Pública a una ley marco de empleo público, siempre y cuando observe rigurosamente los principios de separación de poderes y no vacíe de contenido los grados de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorgan a las universidades del Estado, a la CCSS y a las municipalidades”.

Por eso, como se refleja en las notas que he consignado en esta resolución, estimo que el legislador bien puede establecer un marco normativo general en esta materia, que contenga un modelo de empleo para todos los servidores públicos, en el que se contemplen los lineamientos de compensación, valoración del rendimiento, demostración de la idoneidad y de la responsabilidad en el ejercicio de las funciones, etc. Es decir, ese marco bien podría plasmar y desarrollar los principios constitucionales de idoneidad, estabilidad laboral, eficiencia e inamovilidad, evaluación de resultados, rendición de cuentas, responsabilidad para el cumplimiento de los deberes (todo de conformidad con los arts. 9, 11, 191 y 192 de la Constitución Política).

Sin embargo, en los términos en los que está planteado el proyecto de ley consultado se advierten serios roces con la Constitución. Uno de ellos se refiere al alcance de las competencias de la rectoría ejercida por el Mideplan. A esa cartera ministerial del Poder Ejecutivo se le otorgan unas atribuciones sin tener en consideración la independencia de los poderes de la república ni las autonomías de gobierno reconocidas constitucionalmente.

En estas consideraciones particulares me propongo explicar, con el mayor respeto, por qué tampoco comparto algunas argumentaciones que contiene el considerando general, referidas a las condiciones para que se tenga por inconstitucionales las competencias de dicha rectoría.

Ese considerando, en primer término, hace una distinción entre funcionarios, atendiendo al tipo de labor que realizan:

“La clave de bóveda está en determinar si hay actividades administrativas en este ámbito que resultan indispensables para garantizar las competencias exclusivas y excluyentes de los poderes del Estado”.

Esto significa que la Sala Constitucional, sin fundamento normativo constitucional alguno, divide los funcionarios públicos entre aquellos que ejercen una labor que incide en las competencias exclusivas y excluyentes del poder o de la institución con autonomía reconocida constitucionalmente, y los que ejercen una labor que supuestamente no incide. Tal división la hace en función de señalar que estos últimos sí podrían estar sujetos a tal rectoría:

“[L]a potestad de dictar directrices (…) no es constitucional cuando afecta o incide en las competencias exclusivas y excluyentes de los otros poderes del Estado o en los fines constitucionalmente asignados a los entes de base corporativa o institucional que gozan de un grado de autonomía tres -autoorganizativa o normativa- o dos -política- o en aquellas actividades administrativas necesarias para el ejercicio de esas competencias.

Ergo, según ese considerando, sí sería constitucional el sometimiento a esas directrices cuando no afecta tales competencias. Por eso agrega:

Recapitulando: Primero introduce la distinción entre servidores públicos que realizan funciones atinentes a la competencia designada al poder (o institución con autonomía reconocida constitucionalmente) y otros que no las realizan. Luego señala que a los máximos órganos respectivos les corresponde hacer esa distinción. Lo anterior está en función de esclarecer cuáles servicios dentro de cada poder o institución sí estarán sometidos a las potestades de dirección y reglamentación ejercidas por el Mideplan.

Al respecto, en primer lugar, llama la atención que en dicho considerando la mayoría de la Sala Constitucional introduzca un elemento que no está en el proyecto de ley sometido a consulta, y lo presenta como condición de constitucionalidad: que haya una distinción de funcionarios y que la distinción la realice cada poder o institución con autonomía otorgada constitucionamente. Sobre el particular, ha de recordarse que lo que le corresponde a este Tribunal es advertir los presuntos vicios de constitucionalidad consultados y no proponer o realizar consideraciones sobre aspectos que no están expresamente cuestionados en la consulta ni contemplados ni en el proyecto de ley

En segundo lugar, con tales argumentaciones obviamente se estaría diciendo que lo inconstitucional sería que los funcionarios que ejercen labores que inciden directamente en las competencias del poder o de la institución en cuestión se encuentren bajo la mencionada rectoría. Y lo inconstitucional también sería que la distinción entre uno y otro tipo de funcionarios la realice el legislador o el Mideplán. Además, se avala que dentro de cada poder existan dos regímenes: los que están sometidos a la rectoría y los que no. Entonces, los funcionarios que no ejercen una labor que supuestamente está directamente vinculada con las competencias exclusivas podrían, según ese considerando general, sin agravio a la Constitución, estar sometidos a la mencionada rectoría. No obstante, estimo que las competencias otorgadas a esa rectoría ejercida por Mideplan sobre esos otros funcionarios tampoco es constitucional, porque incide en la independencia o la autonomía de las respectivas organizaciones en cuestión (poderes, Tribunal Supremo de Elecciones, la Caja Costarricense de Seguro Social, las universidades públicas o las municipalidades). Al respecto, debe tenerse presente que la independencia y la autonomía son cualidades orgánicas, reconocidas constitucionalmente a los poderes o instituciones –según sea el caso–. No son características de los sujetos que ahí laboran. A la vez, la labor de todos los funcionarios que forman parte de ese poder o institución, sin excepción ni distinción, está integrada en la consecución del fin propio y exclusivo de estos. Es verdad que dentro de cada uno de los poderes o de las instituciones que gozan de una autonomía reconocida constitucionalmente hay funcionarios que solo coadyuvan de manera más o menos directa en el ejercicio de las propias competencias de la organización; sin embargo, su labor la desempeñan como parte de un todo unitario, que tiene unos fines específicos. Por ejemplo, un economista puede trabajar como asesor legislativo, como asesor en un ministerio, etc.; lo mismo una secretaria: podría serlo de una municipalidad o de un poder de la república. Sin embargo, aunque la labor de cada uno sea materialmente muy similar a la de un colega suyo que trabaja en otra institución, lo cierto es que se ejerce no desvinculada sino integrada a los fines propios del poder o de la institución de que se trate.

Además, cabe agregar que en el ejercicio de esa labor ese servidor tiene acceso a información y le corresponde establecer relaciones propias de su cargo. Esto último, que parece una banalidad, no lo es, y el legislador lo ha tenido muy en cuenta, al establecer prohibiciones e impedimentos, tanto para funcionarios como para exfuncionarios. Y lo ha tenido en cuenta justamente porque sabe que, aunque la independencia o la autonomía –repito– son cualidades orgánicas y no de los funcionarios de los poderes o instituciones, debe regir un marco normativo que asegure que los sujetos que integran esas organizaciones no lesionen con sus actos la respectiva independencia o autonomía, según sea el caso. Si eso es así, tampoco parece jurídicamente razonable que se entienda como constitucionalmente válido que dentro de cada poder o institución con autonomía dada por la Constitución haya funcionarios estén sometidos a una cartera ministerial del Poder Ejecutivo, como si se tratara de sujetos que no están plenamente integrados a la organización a la que pertenecen. Se consumaría por esta vía, lo que el Constituyente quiso evitar y el legislador hasta la fecha ha procurado resguardar: la no injerencia de un poder en otro o en una institución con autonomía reconocida constitucionalmente.

Entonces, por ser una característica orgánica, la independencia cubre a todo el poder de la república. Lo mismo se podría decir de las instituciones dotadas de autonomía de gobierno. Ahora bien, precisamente como se trata de una cualidad orgánica, es verdad, lo afirma la mayoría:

[Q] ue “resulte inadmisible, desde la óptica constitucional, el ejercicio por parte del Poder Ejecutivo u otro de sus órganos de un poder de jerarquía, de dirección, de reglamentación interna sobre los poderes del Estado, las universidades del Estado, la CCSS y las municipalidades”.

Pero téngase presente que eso es inadmisible respecto de la organización como un todo y de quienes la integran, y esto último sin realizar la distinción entre los funcionarios.

Entonces, sí hay actividades indispensables porque inciden directamente en esas competencias y otras que no; pero eso no significa que estas últimas puedan estar reguladas, controladas, sometidas a un poder distinto de aquel poder –o de aquella institución con autonomía constitucionalmente reconocida– en el que laboran. El hecho de que algunas tareas no sean “indispensables” no separa a los funcionaros que las ejercen de su vinculación a la jerarquía dentro de ese poder o esa institución, según corresponda. Es decir, la sujeción de los servidores públicos al propio poder o institución autónoma hace posible, eficaz, la independencia o de la autonomía otorgada por la Constitución.

El considerando general también señala:

“Tampoco se puede obviar que los poderes del Estado con exclusión del ejecutivo -siguiendo un criterio subjetivo es quien realiza la actividad administrativa por naturaleza, artículo 1.° de la Ley General de la Administración Pública-, excepcionalmente realizan actividad administrativa –criterio objetivo, artículo 2, inciso b) del Código Procesal Contencioso-Administrativo-, tal y como ocurre con la materia de empleo público”.

Estimo que tal afirmación debe matizarse. De hecho, el Código Procesal Contencioso Administrativo señala:

Art. 1. (…) 3) Para los fines de la presente Ley, se entenderá por Administración Pública:

a) La Administración central.

b) Los Poderes Legislativo, Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones, cuando realicen funciones administrativas.

c) La Administración descentralizada, institucional y territorial, y las demás entidades de Derecho público

De manera que no es tan preciso afirmar que los poderes –con exclusión del Ejecutivo– sólo por excepción realizan función administrativa. Lo cierto es que todos realizan función administrativa, pero sólo uno (el Poder Ejecutivo, en el nivel central) tiene, como atribución principal, la función administrativa. Es decir, en la distribución orgánica (poderes, órganos, instituciones con autonomía reconocida por la Constitución, gobiernos locales, etc.) todos ejercen función administrativa. Es más, también realizan la normativa y la judicial (aunque ésta en sentido lado: administran justicia administrativa). No obstante, al Poder Ejecutivo se le atribuye por antonomasia la función administrativa o de gobierno, al Poder Legislativo la función normativa y al Poder Judicial la judicial, que, en su caso, es justicia jurisdiccional (aunque también, a lo interno, la administrativa). Pero, es claro que en todos se ejercen las tres funciones que son esenciales para el engranaje y la consecución de los fines del respectivo poder. Lo mismo cabría señalar respecto de los gobiernos locales, las universidades públicas y la Caja Costarricense de Seguro Social. Entonces, para lo que aquí interesa, ha de subrayarse que la función administrativa la ejercen todos los poderes y las instituciones mencionadas, aunque con diversa intensidad y alcance. Por eso, si todos ejercen función administrativa, no parece que se les deba sustraer aquella que se refiere al régimen de sus propios funcionarios, y lo que esto lleva consigo, que –como bien dice el considerando general– es “actividad típicamente administrativa”.

A la luz de lo anterior, tengo mis serias reservas sobre la propuesta de dicho considerando. Incluso si se dijera que, en principio, cada poder o institución sí podría tener la facultad de definir cuáles funcionarios ejercen una labor denominada “indispensable”, lo que se torna inconstitucional es que esa distinción se realice con el propósito de traspasar ese sector de servidores públicos a la sujeción de otro poder de la república, pues ello implicaría romper el modelo republicano diseñado por la Constitución Política. Aceptar dicha propuesta supondría entender que sólo el Poder Ejecutivo ejerce verdadera función administrativa y que eso daría pie a que los otros poderes, al menos en materia de empleo público, puedan –o quizá deban– abdicar de la administración (de su gobierno e, incluso, de su regulación).

Entonces, no corresponde que esta distinción vacíe de contenido la eficacia misma de la independencia de los poderes y de las autonomías reconocidas constitucionalmente. Por eso, si el legislador hiciera esa distinción irrespetaría esas características orgánicas, por lo que resultaría inconstitucional. Otorgarle esa facultad de distinción al propio Mideplan resulta, también desde el punto de vista constitucional, absolutamente inadmisible. Sin embargo, aunque no es inconstitucional en sí misma dar legalmente a los jerarcas de los propios poderes –o a las instituciones dotadas de autonomía de gobierno– la facultad de distinguir los servidores que sí realizan funciones que inciden en las propias competencias exclusivas y excluyentes, de aquellos que supuestamente no las realizan, lo cierto es que tal facultad tampoco sana de raíz las infracciones constitucionales del proyecto de ley sometido a consulta, sobre todo, si tal distinción tiene como objetivo autorizar la rectoría del Mideplan sobre estos últimos funcionarios.

Además, dejar esa definición en manos de los respectivos jerarcas –transitorios per se– es someterlos a una enorme presión por parte los propios servidores subalternos, porque no es difícil imaginar que muchos de ellos estimarán, con o sin razón, que su labor incide directamente en el fin último de la propia institución. Por eso no se puede descartar que el ejercicio de esa facultad pudiese tener el efecto de enconar disparidades e iniquidades, que es justamente lo que el proyecto de ley pretende eliminar. Esto no sólo porque, como he dicho, se estaría avalando que a lo interno de cada organización existieran dos regímenes, sino porque también cabría la posibilidad de que los jerarcas no realicen tal distinción o prácticamente la dejen sin efecto. Entonces, el hecho de que los jerarcas tengan la facultad de hacer esa distinción no necesariamente consigue el efecto deseado en el proyecto. Por lo que la propuesta parece lesionar los principios de razonabilidad y de seguridad jurídica.

El espíritu del establecimiento de un estatuto de servicio civil, según se puede recordar de las actas de la constituyente, y de la lectura de los arts. 191 y 192 de la Constitución Política, es que no hubiera injerencias políticas del Poder Ejecutivo respectivo en las relaciones entre el Estado y los servidores públicos. No obstante, el establecimiento de una rectoría del Sistema General de Empleo Público a cargo del Mideplan, con la expresa posibilidad de emitir disposiciones de alcance general, directrices, reglamentos en relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión de empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y de las relaciones labores por sobre otros poderes de la república e instituciones con autonomía reconocida constitucionalmente permite lo que pretendía evitar el Constituyente: esa injerencia política. Esto es así porque se trata de una rectoría en manos una cartera del Poder Ejecutivo, cuya cabeza es de libre remoción del Presidente de la República, y sus competencias tienen efectos transversales, pues no conocen las fronteras que señalan la independencia de poderes y las autonomías constitucionalmente establecidas.

Consideraciones particulares de la magistrada Picado Brenes sobre este considerando general

Desde mi punto de vista, el tema del empleo público tiene una evidente trascendencia sobre la democracia costarricense, sobre la organización del aparato estatal y en general sobre el Estado de Derecho. Por ello, considero oportuno subrayar algunos aspectos que la Jurisprudencia de esta Sala ha establecido sobre el empleo público y el Estatuto de Servicio Civil. El empleo público en Costa Rica, como un régimen estatutario particular de Derecho Público, tiene sus bases constitucionales en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. Antes de 1949 el empleo público en Costa Rica estaba regulado básicamente por el derecho privado (Código Civil inicialmente y Código de Trabajo posteriormente). Por ello resulta tan trascendental la regulación constitucional de esta materia que se dio en 1949. Del debate en la Asamblea Nacional Constituyente de dichos artículos se concluye que el empleo público en Costa Rica está regulado por un marco jurídico especial, el Derecho Público, constituyendo un verdadero régimen estatutario. Nuestros Constituyentes al discutir los títulos referentes a las Instituciones Autónomas y al Servicio Civil, estimaron elevarlos a nivel constitucional con el anhelo -por una parte- de desconcentrar el poder del Ejecutivo en cuanto a las nuevas funciones que le fueron encomendadas al Estado, y sus influencias político-electorales sobre su funcionamiento. Por otra parte, consideraron los graves efectos que provocaban los cambios de gobierno sobre el personal de la administración pública ante la falta de un instrumento jurídico adecuado que los protegiera (ver voto n°1992-001696). Tal como lo ha dicho esta Sala en anteriores oportunidades (ver voto n°2018-00231), nuestros constituyentes originales consignaron en la Constitución Política de 1949, que debía existir un régimen laboral administrativo que regulara las relaciones entre los servidores públicos y el Estado, a fin de proteger a los primeros de destituciones arbitrarias (estabilidad en el empleo) y de profesionalizar la función pública (búsqueda de la eficiencia en el servicio y de la idoneidad del funcionario). El objeto de tal cometido fue procurar que la Administración Pública contara con factores organizativos que le permitieran satisfacer el derecho de los ciudadanos al buen funcionamiento de los servicios públicos. El régimen de servicio civil no se erige entonces como un privilegio corporativo, sino como una garantía de la imparcialidad institucional. Ahora bien, en cuanto a este tema, en relación con varios aspectos que se consultan, resulta relevante determinar si el Estatuto de Servicio Civil, que menciona el art.191 Constitucional, se refiere a UN único estatuto y si abarca a todos los servidores del Estado (Administración Pública Central y Administración Pública Descentralizada). A raíz de la jurisprudencia constitucional, considero que, resulta acorde al mandato del Constituyente, que pueda haber una ley general de empleo público en Costa Rica. Lo anterior, siempre y cuando se trate de una ley que contenga sólo principios generales, disposiciones generales, criterios orientadores y que respete el resto de principios resguardados en la Constitución, como son el principio de separación de funciones y el grado de autonomías de las distintas instituciones descentralizadas. Esos principios o lineamientos generales servirían para desarrollar la despolitización del empleo público, por medio del aseguramiento del cumplimiento de los principios de ingreso mediante idoneidad comprobada y la permanencia mediante el principio de la estabilidad, según lo establece el art.191 y 192 constitucionales. Lo cual supone entonces que, estaría fuera del marco constitucional, todo lo que exceda lo anterior, por ejemplo, si tal ley pretendiera la creación de una rectoría en materia de empleo público a cargo de un órgano que opere por sobre el resto de los Poderes de la República y por sobre la Administración descentralizada (territorial y funcional); y además, si se establecen normas que pretendan regular aspectos del fuero interno de la independencia de Poderes y de las autonomías. En estos casos, tanto el Poder Ejecutivo, como el Poder Legislativo tienen vedadas sus competencias.

Este tema de cuáles funcionarios públicos y cuáles no, están cubiertos por el Servicio Civil, ya fue abordado por esta Sala (ver sentencia número 1990-01119), donde de manera inicial se dijo lo siguiente:

“II.- En cuanto al punto primero: a cuáles funcionarios cubre el Régimen de Servicio Civil? Un estudio de las actas de la Asamblea Constituyente, revela que los diputados quisieron acoger, con rango constitucional, el régimen especial de servicio público que denominaron servicio civil, y que existía ya en otras constituciones latinoamericanas por aquella fecha. Sin embargo, el constituyente evitó ser excesivamente detallista o reglamentista en esta materia, y se resolvió más bien por incluir en la Constitución sólo los principios fundamentales que habrían de definir dicho régimen, a saber: especialidad para el servidor público, requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y garantía de estabilidad en el servicio, todo con fin de lograr mayor eficiencia en la administración dejando a la ley el desarrollo de la institución. (Acta No. 167, art. 3, T. III). El artículo 191 emplea el término "estatuto" de servicio civil en vez de "régimen" de servicio civil, lo cual tuvo su sentido, pues sobre el criterio minoritario que propugnaba por una regulación dispersa, prevaleció la tesis de que fuera un estatuto, un solo cuerpo legal el que regulara el servicio público, desarrollando las garantías mínimas establecidas por la Constitución. (Acta No. 167, art.3, T. III, pág.477). El legislador, sin embargo, optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. No obstante, a pesar de que el legislador no recogió la idea del constituyente y reguló sólo parcialmente el servicio público, es lo cierto que los principios básicos del régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como de los entes descentralizados. Mas, esto en principio, porque el artículo 192 constitucional introduce otros elementos importantes al disponer al inicio "con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen", frase que obliga a matizar las conclusiones anteriores, respecto al ámbito de aplicación del régimen o estatuto de servicio civil. Es obvio que en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones de confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios -la mayoría- no a todos. La Constitución misma señaló varios casos de funcionarios de libre escogencia y remoción como son los ministros de gobierno, los miembros de la fuerza pública, los directores de instituciones autónomas, representantes diplomáticos, y en general, "los empleados y funcionarios que ocupen cargos de confianza" (art. 140 inciso 1), dejando a la ley (Ley de Servicio Civil dice el artículo 140) la determinación de otros funcionarios, que en casos muy calificados, pudieran ser excluidos del régimen general. Esta posibilidad de excluir ciertos funcionarios la reitera el artículo 192. Se repite que la intención del constituyente fue la de que existiera una sola ley, un Estatuto, que regulara todo el servicio público. No obstante, lo importante es que se dejó al legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en detalle de la cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo hizo, en leyes separadas, sin detrimento del mandato constitucional. Por vía de ley el legislador ha excluido varios casos del régimen común. (…).”

Luego, la Sala aclara la posición anterior sobre la existencia de un solo cuerpo legal para realizar una interpretación sistemática de la Constitución, mediante sentencia número 2018-00231, cuando indica lo siguiente:

“III.- Sobre el régimen estatutario. Nuestros constituyentes originales consignaron en la Constitución Política de 1949, que debía existir un régimen laboral administrativo que regulara las relaciones entre los servidores públicos y el Estado, a fin de proteger a los primeros de destituciones arbitrarias (estabilidad en el empleo) y de profesionalizar la función pública (búsqueda de la eficiencia en el servicio y de la idoneidad del funcionario). El objeto de tal cometido fue procurar que la Administración Pública contara con factores organizativos que le permitieran satisfacer el derecho de los ciudadanos al buen funcionamiento de los servicios públicos. Para ello, el procedimiento para seleccionar y nombrar a un servidor en la Administración Pública, debe cumplir con los principios fundamentales que prevén los artículos 191 y 192 constitucionales, con lo que se procura personal idóneo para ocupar un puesto público, con el propósito de garantizar la eficiencia y efectividad en la función pública. El régimen de servicio civil no se erige entonces como un privilegio corporativo, sino como una garantía de la imparcialidad institucional.

(…)

VI… Es claro que la intención del constituyente era la de crear un régimen laboral administrativo. De la lectura de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se distingue la figura del empleado público y del trabajador privado. Es indudable que la ausencia de un régimen jurídico que regule apropiadamente las relaciones entre el Estado y sus servidores, quebranta el artículo 191 de la Constitución Política, lo que conlleva también al quebrantamiento del artículo 11 de la Carta Magna…

(…) XI En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos…”

Expuesto lo anterior, resulta claro y evidente, que , a partir del año 1949, el ordenamiento jurídico que regula la relación de empleo entre la administración pública y sus servidores en nuestro país, se rige por el derecho público, principio que se reitera en el artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública (ver al efecto, la sentencia No. 1995-3125 de las 16:24 horas del 14 de junio de 1995). Este régimen implica, necesariamente - como se indicó en el precedente supracitado - que esa relación, por su propia naturaleza, se basa en principios generales propios, no solo distintos a los del derecho laboral (privado), sino incluso muchas veces contrapuestos a estos. Ahora bien, según ha evidenciado este Tribunal en su jurisprudencia, el “legislador,…, optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas.” (ver sentencias No. 1990-1119 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990 y 2004-7476 de las 14:04 horas del 30 de abril de 2004, entre otras). Lo anterior, es consecuente con una interpretación sistemática de la Constitución Política, que también reconoce la autonomía de las instituciones autónomas y el grado de independencia a cada uno de los Poderes del Estado. Así lo precisó también la Sala en la sentencia No. 1999-5966 de las 10:30 horas del 30 de julio de 1999, al resolver la consulta facultativa de constitucionalidad del Proyecto de Ley “Reforma a la Ley Nacional de Emergencias N°4374 del 14 de agosto de 1969”, e indicar lo siguiente: “La consulta indica que "el hecho de que los funcionarios regulares estén sometidos a un régimen de empleo especial" viola el artículo 191 Constitucional y aunque la Sala ya ha establecido en su jurisprudencia que cuando la norma fundamental se refiere a "un estatuto de servicio civil" no dice un único estatuto, pues los distintos Poderes que ejercen el gobierno de la República (artículo 9° constitucional) pueden tener su propio régimen estatutario…”.

(…) De acuerdo con lo señalado por la Sala en la sentencia No. 2003-10615, la redacción finalmente dada al artículo 191, junto con el proceso de profunda descentralización que experimentó el Estado costarricense a partir de 1949, conllevaron a que actualmente resulte válida la existencia de diversas relaciones estatutarias en la Administración, en atención a la independencia funcional y autonomía administrativa que el ordenamiento asegura a varias instituciones públicas. Sin embargo, “lo que no resulta legítimo –según se dijo- es que las relaciones entre cada Administración-patrono y sus funcionarios se rijan por reglas concertadas (contractuales) entre ambas partes, como válidamente ocurre en las relaciones de empleo privado.”

(…)

Corolario de lo anterior, la relación de empleo público que aplica a los servidores públicos, es una relación especial de derecho público o estatutaria, que por tal naturaleza jurídica tiene limitaciones en cuanto a la aplicación del derecho laboral común. Asimismo, su regulación está sometida a los ordinales 11, 191 y 192 de la Constitución Política. (…)”

A partir de lo anterior, considero que se puede llegar a las siguientes conclusiones:

-PRIMERA: Un solo régimen público de empleo público, pero no un UNICO Estatuto, que debe interpretarse a la luz de los Principios de independencia de poderes y de las autonomías: La regulación del empleo público por sectores, “es consecuente con una interpretación sistemática de la Constitución Política, que también reconoce la autonomía de las instituciones autónomas y el grado de independencia a cada uno de los Poderes del Estado.” (ver sentencia n°2018-00231). Así entonces, “cuando la norma fundamental se refiere a "un estatuto de servicio civil" no dice un único estatuto, pues los distintos Poderes que ejercen el gobierno de la República (artículo 9° constitucional) pueden tener su propio régimen estatutario…” (ver sentencia n°1999-005966). Por ello, no puede entenderse “uno” como un único instrumento jurídico, sino como un régimen único de principios y garantías: “al hablar la Constitución de un solo régimen aplicable a los servidores públicos, no restringió el concepto al "estatuto" al de un instrumento jurídico único, sino que pretende concretar el régimen uniforme de principios y garantías que regulen la protección de los derechos laborales del servidor público, especialmente atendiendo a su derecho a la estabilidad” (ver sentencia n°1993-06240). A lo que se refiere el Constituyente entonces, es a un solo régimen público que cubra a todos los funcionarios al servicio del Estado, es decir, a un régimen de Derecho público (donde se garantiza el ingreso por idoneidad y la permanencia con estabilidad), distinto del derecho privado o contractual. Pero no se refiere a un solo cuerpo normativo, pues resulta “válida la existencia de diversas relaciones estatutarias en la Administración, en atención a la independencia funcional y autonomía administrativa que el ordenamiento asegura a varias instituciones públicas.” (ver sentencia n°2018-00231).

-SEGUNDA: Principios del régimen de servicio civil (solo normas con principios generales) de aplicación obligatoria a todo el Estado: Los principios básicos del régimen de servicio civil (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como de los entes descentralizados. Pues, el legislador optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. Así por ejemplo, la promulgación de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa n° 4556 del 29 de abril de 1970. Pese a esa diversidad de leyes, resulta evidente que los principios constitucionales del servicio civil se aplican a la totalidad de funcionarios públicos y a todos los sectores que existen. Estos principios, y no las normas concretas del Estatuto de Servicio Civil, son los obligatorios para todo el aparato estatal, pues el Constituyente quiso poner fin a la práctica de que muchos de los servidores públicos eran removidos de sus puestos para dar cabida a los partidarios del nuevo gobierno. Es decir, el Constituyente quiso despolitizar el nombramiento y la remoción de funcionarios públicos de sus puestos, con el establecimiento de estos dos grandes principios que se enumeran en el art.192 Constitucional (idoneidad y estabilidad).

-TERCERA: Reconocimiento de varios casos excluidos por el propio Constituyente: En la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones de confianza y dependencia no son iguales en todos los casos (ver voto n°2018-0231). Así se deja en manos de la misma Constitución y del legislador, varios casos excluidos del régimen común, tal como lo dice la frase con la que comienza el art.192 Constitucional: “Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen.”

-CUARTA: Reconocimiento de régimen diferenciado de empleo, en varios casos: En diversa jurisprudencia esta Sala ha reconocido un régimen diferenciado que regula, por ejemplo, a los funcionarios judiciales (ver sentencia n°2001-005694 y n°2018-019511), a la Caja Costarricense de Seguro Social (ver sentencia n°2011-014624) y al Instituto Costarricense de Electricidad (ver sentencia n°2006-017746). Es claro, entonces, que el Constituyente hace referencia a un solo régimen de empleo público (de Derecho público y con base en los principios de idoneidad y estabilidad), pero no a un único Estatuto o marco jurídico para todo el aparato estatal.

-QUINTA: La única forma de entender “Un Estatuto” aplicable a todo el Estado es entenderlo como “Un régimen”: La única forma de interpretar correctamente el texto constitucional cuando dice “Un estatuto” lo es en el sentido de entender que existe un solo régimen estatutario, con principios y normas propias, distintas al derecho privado, para resguardar la idoneidad y la estabilidad, pero no para someter a todo el aparato estatal, por encima del principio de independencia de poderes y de las limitaciones de la tutela administrativa, a una serie de normas provenientes de un solo cuerpo normativo. Un solo régimen estatutario, que garantice los principios de idoneidad y estabilidad en todo el régimen de empleo de todo el aparato estatal, es algo muy distinto a centralizar en un solo cuerpo normativo, que le da todas las competencias y potestades en la materia de empleo público a un órgano del Poder Ejecutivo. Pues entenderlo así es totalmente contrario a la intención del Constituyente de despolitizar el empleo público. Es claro que en la mente del constituyente estaba la idea de que NO todos los servidores públicos podrían estar cubiertos por un solo cuerpo normativo, y menos, un cuerpo normativo manejado y centralizado por el Poder Ejecutivo.

-SEXTA: Régimen de autonomías establecido por el Constituyente para evitar la concentración de poder.- El Constituyente de 1949 estableció un sistema de división de poderes y un régimen de autonomías como base de nuestro Derecho de la Constitución. Todo ello quedó plasmado en diferentes artículos del texto constitucional vigente. El principio de separación de poderes (art.9 Constitucional), la autonomía de gobierno de las Municipalidades (art.170), la autonomía de gobierno de la Caja Costarricense del Seguro Social (art. 73), la autonomía plena de las universidades públicas (art. 84 y 85), la autonomía de las instituciones autónomas (art.188). Al respecto el diputado Rodrigo Facio Brenes fue claro al manifestar en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente que: “(…) lo que busca el régimen de las autonomías es descentralizar las funciones económicas fundamentales del Estado en términos tales que el crecimiento administrativo propio del mundo moderno no implique una extensión correspondiente del poder político del Ejecutivo. La tesis según la cual el Presidente, o el Ejecutivo, deben tener todas las atribuciones en última instancia; la teoría según la cual el Presidente debe ejercer la jerarquía única de la Administración, esa es la teoría estatista o totalitarizante [sic]; la de las autonomías, la que busca multiplicar los jerarcas para evitar la concentración de poder y de recursos, es la tesis democrática. (…)” (Acta N°166, 13/X/1949, p.5). Todo lo cual se complementa además, con un régimen de descentralización del poder y de despolitización del empleo público, lo cual es incompatible con un solo cuerpo normativo centralizando competencias en el Poder Ejecutivo.

Por lo demás, considero necesario realizar estas dos reflexiones adicionales frente a la Independencia de Poderes y al régimen de autonomías:

-SETIMA: La exclusión de Poderes opera tanto para el Poder Ejecutivo como para el Poder Legislativo.- En el caso concreto del Poder Judicial, existe un ámbito vedado para el Poder Ejecutivo, pero también para el Poder Legislativo. No comparto los argumentos que se indican en el considerando general de esta sentencia, en el sentido de que, “no hay un compartimento o un área de exclusión a la ley en lo que atañe a las competencias exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidades del Estado y de las municipalidades.” Todo lo contrario, en lo que atañe a las competencias exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidades del Estado, de la CCSS y de las municipalidades, SI hay un área de exclusión, pero no solo del Ejecutivo, sino también del Legislador. El Poder Ejecutivo, a través de Mideplán, no podría operar nunca como un jerarca respecto de los Departamentos de Recursos Humanos de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidades del Estado, de la CCSS y de las municipalidades. Pero además, tampoco el Poder Legislativo, por medio del ejercicio de su potestad legislativa, podría nunca incursionar en aspectos de las competencias internas de esas mismas instituciones. Lo anterior, en virtud de los alcances de protección que tiene el principio constitucional de separación de poderes y de la descentralización administrativa. Así por ejemplo, no podría el legislador dictar normas para indicarle a la Corte Suprema de Justicia, cuáles parámetros seguir y cuáles no en el proceso de selección, reclutamiento, evaluación, salarios, despido, entre otros. Puede establecer lineamientos generales que atiendan al contenido de las normas constitucionales (idoneidad, estabilidad en el empleo, eficiencia, transparencia, control de cuentas), pero no puede incursionar en el cómo debe proceder el Poder Judicial a operacionalizar todos esos aspectos, que son del ámbito de su independencia administrativa. Considero que resulta inadmisible, desde la óptica constitucional, la emisión de normas legales (Poder Legislativo) en relación con las competencias internas del resto de Poderes del Estado. En síntesis, así como resulta inadmisible que el Poder Ejecutivo ejerza un poder de jerarquía, de dirección, de reglamentación interna sobre los poderes del Estado, las universidades del Estado, la CCSS y las municipalidades; asimismo resulta inadmisible que el Poder Legislativo emita leyes que contengan normas que le ordenen a los otros Poderes del Estado o a los entes descentralizados, la forma en cómo proceder con sus competencias.

-OCTAVA: Hay un ámbito de exclusión del Poder Legislativo y del Ejecutivo respecto de CUALESQUIERA de las competencias: Respecto de cualesquiera de las competencias de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidades del Estado, de la CCSS y de las municipalidades, opera un ámbito de exclusión para el Poder Legislativo y para el Poder Ejecutivo. No comparto la tesis de la mayoría de dividir las competencias de un Poder de la República entre competencias exclusivas y competencias no exclusivas, como si solo se pudiera hablar del principio de separación de poderes en las primeras y no en las segundas. Claramente, en cualesquiera de las competencias asignadas a un Poder de la República, ningún otro puede intervenir. Considero que esas divisiones ponen en peligro los fundamentos de un Estado de Derecho, de considerar que, en las denominadas “competencias no exclusivas ni excluyentes” entonces sí puede haber interferencia de un Poder sobre otro. Nada más peligroso y alejado de lo que debe considerarse como el principio de separación de poderes. En este sentido, proceder a diseccionar, desmembrar, dividir o diferenciar los servicios que presta cada Poder de la República entre: servicios exclusivos y excluyentes, y servicios administrativos auxiliares, para permitir la injerencia de Poderes en estos últimos, es una distorsión odiosa a los fundamentos más básicos de nuestro Estado de Derecho. Sería tanto como admitir que, no se admite que un Poder pueda ingresar “todo su brazo” sobre otro Poder, pero si se admite el ingreso de “una mano de ese brazo”, que en este caso sería justamente esos servicios administrativos auxiliares. Injerencia es injerencia, mucha o poca, pero finalmente es injerencia. Conforme al artículo 16 de la Declaración de derechos del hombre y del ciudadano:

“Una Sociedad en la que no esté establecida la garantía de los Derechos, ni determinada la separación de los Poderes, carece de Constitución. “

En este sentido, dejaríamos de tener una Constitución si se admitiese una atenuación al principio de separación de Poderes. Claramente nuestro artículo 9 Constitucional indica que el Gobierno de la República “lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.” Así, los tres Poderes de la República son distintos e independientes. No puede haber independencia si un Poder tiene injerencia sobre otro, aún cuando esa injerencia sea solo respecto de los denominados “servicios administrativos auxiliares”. Este sería el caso entonces de que Mideplán pueda tener injerencia sobre los “servicios administrativos auxiliares” del Poder Judicial. Ya lo decía en la Constituyente (acta n°88) el Diputado ESQUIVEL cuando expresó que “el concepto clásico de la independencia de los Poderes constituye un equilibrio entre los distintos organismos del Estado. Además viene a ser una garantía para los ciudadanos.” No se trata entonces de la defensa de un fuero especial del Poder Judicial, por ejemplo, sino de la defensa de la verdadera independencia de Poderes como una garantía para los ciudadanos, para la Constitución y para el Estado de Derecho. Estoy de acuerdo en que, no es inconstitucional que el legislador someta a toda la Administración Pública a una ley marco de empleo público, pero únicamente en cuanto a principios y lineamientos generales y además, como lo dice el considerando general, “siempre y cuando observe rigurosamente los principios de separación de poderes y no vacíe de contenido los grados de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorgan a las universidades del Estado, a la CCSS y a las municipalidades.” Pero este condicionamiento se vacía de contenido si se aceptara que, en materia de empleo público, Mideplán (órgano del Poder Ejecutivo) pudiera tener injerencia, competencias, decisión y jerarquía sobre los “servicios administrativos auxiliares” de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidades del Estado, de la CCSS y de las municipalidades. Aún cuando el considerando general indique que es cada poder del Estado y cada ente quien define cuáles son esos “servicios administrativos auxiliares”, ello no elimina el hecho de que se trataría de una especie de “injerencia consentida”, y por tanto, siempre “injerencia”. En este punto, no se entiende cómo podría ello ser operacionalizado en la práctica, pues puede perfectamente entonces, el Poder Judicial indicar que no tiene servicios administrativos auxiliares, sino que todos los servicios son de su competencia exclusiva y excluyente, y de esa manera, vetar la intervención del Mideplán sobre esos servicios. Por lo demás, debe hacerse notar que, el Poder Judicial por ejemplo, no podría desarrollar todas sus funciones si no contara con todo el personal que tiene, en todas las áreas y con total independencia, pues cada persona, desde el más humilde de los puestos hasta el más alto en la escala jerárquica, son parte de un engranaje que hace que la institución pueda realizar cada día sus funciones y prestar los servicios constitucionalmente asignados.

En síntesis, considero que el Constituyente, al hacer referencia a un Estatuto de Servicio Civil se estaba refiriendo a un régimen general de Derecho Público, con sus dos pilares fundamentales (idoneidad y estabilidad), pero no a un solo marco normativo. De querer el legislador la existencia de una sola ley para regular el empleo público estaría limitado a regular únicamente aspectos generales de los artículos 191 y 192, pero no, como se intentó hacer con el proyecto de ley en consulta, incursionando en aspectos que son de competencia de los distintos Poderes del Estado y de los entes descentralizados. Por lo demás, para la real vigencia del principio constitucional de separación de Poderes, le está completamente vedado a cada Poder de la República incursionar en las competencias de otro Poder, aún cuando se trate de competencias que se consideren “servicios auxiliares administrativos”.

IX.- Sobre la consulta de violación a la independencia judicial.-

1) Aspectos consultados

Los consultantes diputados consideran que los siguientes artículos del proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, son violatorios del principio de independencia judicial y por tanto de los artículos 9, 154 y 156 de la Constitución Política, el art.10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el art.14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el art.8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. En concreto, consultan sobre los artículos indicados, sea en el encabezado del título general o en el resto del texto del escrito de interposición:

· 2.a (ámbito de cobertura),

· 6.b (rectoría de Mideplan),

· 7 (competencias de Mideplan),

· 9.a (oficinas de Recursos Humanos),

· 12 (base de datos)

· 13 (familias de puestos),

· 14 (reclutamiento y selección),

· 15 (postulados de reclutamiento y selección)

· 17 (personal de Alta Dirección),

· 18 (plazo de prueba y plazo de nombramiento),

· 19 (movilidad o traslados)

· 21 (régimen único de despido),

· 22 (proceso de despido),

· 31 (metodología de trabajo)

· 49 incisos a, b, g y h (reforma a normativa).

En primer lugar, sobre los artículos 12 (base de datos), 13.h (familia de puestos de confianza), 15 (postulados de reclutamiento y selección), 19 (movilidad o traslados), y 31 (metodología de trabajo), dado que no se realiza la fundamentación suficiente que permita a esta Sala tener claridad sobre lo consultado, se declara inevacuable la consulta por falta de fundamentación. Observa la Sala que a pesar de lo que señalaron en la consulta, lo cierto del caso es que no lo fundamentaron de manera adecuada y con esa omisión, no le permiten a este Tribunal tener certeza sobre cuál es el cuestionamiento que plantean y los motivos por los cuales pudieron estimar que tales normas, eventualmente, podrían tener problemas de constitucionalidad en general o bien, en concreto, en relación con el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones. Sobre el particular, debe recordarse lo que dispone el artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el cual dice:

"Artículo 99.- Salvo que se trate de la consulta forzosa prevista en el inciso a) del artículo 96, la consulta deberá formularse en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto, así como de los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad."

Frente a ese panorama, al no contar la Sala con mayores elementos para realizar el análisis de este numeral, lo que procede es, por unanimidad, declarar inevacuable la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, en cuanto a los artículos 12 (base de datos), 13.h (familia de puestos de confianza), 15 (postulados de reclutamiento y selección), 19 (movilidad o traslados), y 31 (metodología de trabajo), por falta de fundamentación de lo consultado, respecto del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones. Así entonces, debe entenderse que esta Sala omite realizar pronunciamiento alguno sobre la constitucionalidad o no de estas normas.

Ahora bien, sobre el resto de normas, los consultantes las consideran inconstitucionales por cuanto pretenden someter al Poder Judicial a las disposiciones que dicte el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) y a la Dirección General del Servicio Civil, en materia de empleo público. Indican que el proyecto permite que un órgano del Poder Ejecutivo se meta en la gestión del empleo del Poder Judicial, incluso dictando resoluciones o circulares (art.7). Permitiendo intromisiones que van más allá de lo puramente administrativo o salarial. Consideran que es evidente la violación a los principios de separación de poderes, autonomía e independencia del Poder Judicial. Indican que, el proyecto violenta el principio de separación de poderes, la autonomía e independencia del Poder Judicial, los principios de legalidad, seguridad, proporcionalidad y razonabilidad, por cuanto pretende regular las relaciones de empleo entre las personas servidoras y el Poder Judicial (art.2.a), sometiéndole a la aplicación del Estatuto de Servicio Civil según la reforma al art.1 de su cuerpo legal (art.49.B), al incluir al Departamento de Gestión Humana de ese Poder a la rectoría de Mideplán (art.6), quedando obligado a aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos en relación con la planificación del trabajo, las gestiones de empleo, de rendimiento, de compensación y de relacionales laborales que emita Mideplán (art.9), al establecer un único régimen de empleo público del cual formarán parte las personas que administran justicia (art.13), al disponer el reclutamiento y selección del personal del Poder Judicial de acuerdo a disposiciones de alcance general, directrices, reglamentos, circulares, manuales y resoluciones de Mideplán a cada familia de puestos (art.14), al igual que para el personal de alta dirección técnica para el cual dispone de 6 meses de periodo de prueba y 6 años de nombramiento (art.17 y 18), con posibilidad de prórroga anual sujeta a la evaluación de desempeño, y la sujeción de los órganos del Poder Judicial cuyas competencias están asignadas en el Estatuto de Servicio Judicial y la Ley de Salarios del Poder Judicial, de coordinar todo concerniente al empleo público con Mideplán en su condición de órgano rector. Además, del establecimiento de un único procedimiento de despido cuando ya se tiene uno regulado en la normativa especial (art.21 y 22) .

Así entonces se procede al examen de los artículos indicados. Realizándose de previo, un resumen jurisprudencial sobre el tema de independencia judicial, el cual servirá de contexto para el examen de cada artículo consultado.

2) Antecedentes Jurisprudenciales sobre el Principio Constitucional de separación de poderes y el principio constitucional de independencia judicial

Para comprender lo trascendental que resulta el tema de la independencia judicial para un Estado de Derecho como el nuestro, se debe partir de otro principio básico en todo sistema democrático, el principio de separación de poderes. Desde la Declaración de derechos del hombre y el ciudadano de 1789, en el artículo 16, se indica lo siguiente:

“Artículo 16.- Una Sociedad en la que no esté establecida la garantía de los Derechos, ni determinada la separación de los Poderes, carece de Constitución. “

Lo cual quiere decir que, uno de los dos pilares fundamentales para la existencia verdadera de una Constitución, es el resguardo del principio de separación de poderes. Según reiterada jurisprudencia constitucional sobre este principio, el Gobierno de la República lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí: El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Consagrado en el artículo 9 de la Constitución Política y se erige en “uno de los pilares fundamentales del Estado Democrático, en tanto establece un sistema de frenos y contrapesos que garantiza el respeto de los valores, principios y normas constitucionales en beneficio directo de los habitantes del país.” (sentencia n°2006-013708). Desde la sentencia n°6829-1993 se indicó que, la teoría de la separación de Poderes se interpreta como la necesidad de que cada Órgano del Estado ejerza su función con independencia de los otros (artículo 9 de la Constitución Política). Si bien no pueden darse interferencias o invasiones a la función asignada, necesariamente deben producirse colaboraciones entre Poderes. En la actualidad, la doctrina y la práctica constitucionales afirman que lo conveniente es hablar de una separación de funciones, es decir, de la distribución de ellas entre los diferentes órganos estatales. Propiamente sobre la independencia del Poder Judicial y la independencia de los jueces existe también abundante jurisprudencia de esta Sala. En general, se ha afirmado que, en los regímenes políticos democráticos, el principio de independencia del juez, en particular, y del Poder Judicial, en general, tiene un valor fundamental porque sobre él descansan la legitimidad del juez y la imparcialidad de la decisión judicial. Se ha indicado que resulta toral para el adecuado funcionamiento del Estado democrático de Derecho –entendido bajo su postulado de primacía del derecho– que la función jurisdiccional pueda ejercerse sin presiones indebidas, en el seno de un Poder Judicial verdaderamente independiente. Principio que, en el caso costarricense, no solo tiene debido sustento constitucional, sino que en múltiples instrumentos internacionales se contempla. Esta Sala ha resaltado desde sus inicios la importancia de la independencia judicial al reafirmar que la administración de justicia es una competencia exclusiva del Poder Judicial (ver sentencia n°1991-0441 y 1994- 2358, 1996-6989, 1999-4555, 2006-7965). La Corte Interamericana de Derechos Humanos –órgano jurisdiccional del Sistema Interamericano de Protección- ha determinado:

“(…) uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos es la garantía de la independencia de los jueces” (Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001 Serie C No. 71, párr. 73).

Asimismo ha indicado que “Dicho ejercicio autónomo debe ser garantizado por el Estado tanto en su faceta institucional, esto es, en relación con el Poder Judicial como sistema, así como también en conexión con su vertiente individual, es decir, con relación a la persona del juez específico. El objetivo de la protección radica en evitar que el sistema judicial en general y sus integrantes en particular se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación. Adicionalmente, el Estado está en el deber de garantizar una apariencia de independencia de la magistratura que inspire legitimidad y confianza suficiente no sólo al justiciable, sino a los ciudadanos en una sociedad democrática”. (Corte IDH. Caso Apitz Barbera y otros “Corte Primera de lo Contencioso Administrativo” vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182, párr. 55.).

En la sentencia n°1999-1807 se indicó el fundamento constitucional y convencional del principio de independencia judicial, resaltándose la independencia externa (del Poder Judicial como órgano) y la interna (la del juez):

“VIII.- La independencia del Poder Judicial se encuentra garantizada constitucionalmente en los artículos 9 y 154. También la Convención Americana sobre Derechos Humanos, normativa de rango internacional de aplicación directa en nuestro país se refiere al tema. La Convención Americana sobre Derechos Humanos establece la independencia del juez como un derecho humano, al disponer en el artículo 8.1 que: «1.- Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral o de cualquier otro carácter. 2.- ...» La independencia del Órgano Judicial se plantea hacia lo externo. El Órgano Judicial es independiente frente a los otros Poderes del Estado, no así el juez cuya independencia debe ser analizada de una forma más compleja. Pero cuando se asegura que un Poder Judicial es independiente, lo mismo se debe predicar de sus jueces, pues éstos son los que deben hacer realidad la función a aquél encomendada. La independencia que verdaderamente debe interesar -sin restarle importancia a la del Órgano Judicial- es la del juez, relacionada con el caso concreto, pues ella es la que funciona como garantía ciudadana, en los términos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La independencia efectiva del Poder Judicial coadyuva a que los jueces que lo conforman también puedan serlo, pero bien puede darse que el Órgano como un todo tenga normativamente garantizada su independencia, pero que sus miembros no sean independientes, por múltiples razones” (citado en los votos n° 2006-15252, 2008-9495, 2008-16529).

Sobre la relación entre independencia del juez y el principio de imparcialidad, en el voto n°1998-2378 se indicó: “La independencia e imparcialidad del juez constituyen conceptos relacionados entre sí y son indudablemente principios constitucionales en un régimen político como el nuestro. La independencia determina que el juez esté solo sometido a la Constitución y a la Ley y la imparcialidad significa que para la resolución del caso el juez no se dejará llevar por ningún otro interés fuera del de la aplicación correcta de la ley y la solución justa del caso”.

De la independencia judicial como una garantía para los jueces y un derecho fundamental (garantía para las partes del proceso), en la sentencia n°1998-5795 se dispuso: “De lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución Política, que dice: “El Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley, y las resoluciones que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos legislativos” deriva el principio de la independencia del Poder Judicial, el cual comprende tanto al órgano o institución como un todo, como al Juez en el conocimiento de los asuntos que le son sometidos a su juicio. En relación con este funcionario, también debe reconocerse que existe una doble protección a su investidura, ya que la independencia del juez -como garantía de las partes involucradas en el asunto sub judice- es hacia lo externo y lo interno, en el sentido de que se le protege de las influencias e incidencias -tanto externas como internas-, que pueda tener en uno u otro sentido en la decisión de un caso concreto sometido a su conocimiento, para que fallen con estricto apego a lo dispuesto en la normativa vigente; en otros términos, se protege al juez para que ni las partes que intervienen en el proceso, terceros, jueces superiores en grado, miembros “influyentes” de los Poderes del Estado, aún el Judicial, puedan, influir en su decisión, por lo que mucho menos cabría, la obligación -impuesta por parte del superior en grado- de fallar en una determinada manera un caso concreto o coaccionar al juzgador en ese sentido. La garantía de independencia de los jueces más que una garantía para estos funcionarios -que efectivamente si lo es-, constituye una garantía para los particulares (partes del proceso), en el sentido de que sus casos se decidirán con apego estricto a la Constitución y las leyes”.

De lo cual se desprende que, en la definición de Independencia Judicial se incluyen los siguientes dos tipos:

• Independencia judicial externa: se refiere a la existencia de un conjunto de garantías que pretenden evitar que una Corte sea controlada por otros órganos gubernamentales, como los poderes Ejecutivo y Legislativo. Es la relación del Poder Judicial con otros actores del sistema político. En este sentido el sistema de administración de justicia es autónomo en tanto dependa de él mismo y no de otros poderes. Independencia externa es la ausencia de presiones o influencias externas que hagan vulnerable a la institución, como resultado de amenazas a la disponibilidad de recursos que le permitan desarrollar su labor con autonomía, a la estabilidad laboral y las posibilidades de ascenso de sus funcionarios, a su integridad y patrimonio, y a sus capacidades de infraestructura para atender las demandas ciudadanas.

• Independencia judicial interna: tiene que ver con la habilidad de los jueces de dictar sentencias sin miedo a represalias.

La “independencia de ejercicio” (el hecho de que un juez resuelva un conflicto libre de injerencias impropias) se convierte en “independencia estructural” (el conjunto de garantías formales y condiciones estructurales que protegen al juez y al Poder Judicial de cualquier tipo de intervención o control). En el voto n°2001-6632 se enfatizó en la importancia y rango constitucional del principio de independencia del Poder Judicial, además como derecho de los ciudadanos, al indicarse: “Nadie puede hoy restar el valor trascendental que desempeña en el real funcionamiento del Estado democrático de derecho, la independencia de los jueces. Está claramente aceptado que más que un principio, y todavía más allá de lo que pudiera señalarse como un privilegio otorgado al Juez, estamos ante el derecho de los ciudadanos a contar con jueces independientes”. Posteriormente, en la sentencia n°2015-15726 se recalca el principio de independencia judicial, además como un valor fundamental del régimen democrático: “III.- ACERCA DEL PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA DEL JUEZ. Dentro de los regímenes políticos democráticos, el principio de independencia del juez, en particular, y del Poder Judicial, en general, tiene un valor fundamental porque sobre él descansan la legitimidad del juez y la imparcialidad de la decisión judicial”. También se puede mencionar la sentencia n° 2000-5493 donde se indicó que la independencia del Poder Judicial se traduce, en materia económica y por la inamovilidad de su personal, así como, en lo funcional, por la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con criterios propios y no como resultado de presiones procedentes de determinados grupos, instituciones o personas:

“En cuanto al principio de independencia judicial, debemos señalar que constitucionalmente este principio deriva del artículo 153 de la Constitución Política que señala: "Corresponde al Poder Judicial además de las funciones que esta Constitución le señala, conocer de las causas civiles, penales, comerciales, de trabajo y contencioso-administrativas así como de las otras que establezca la ley, cualquiera que sea su naturaleza y la calidad de las personas que intervengan; resolver definitivamente sobre ellas y ejecutar las resoluciones que pronuncie, con la ayuda de la fuerza pública si fuere necesario." El artículo 154 constitucional, en este mismo sentido indica: "El Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley, y las resoluciones que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos legislativos." El marco jurídico establecido constitucionalmente relacionado con la independencia judicial se ve complementado por los artículos 1 a 8 al de la Ley Orgánica del Poder Judicial que desarrollan los presupuestos constitucionales. Debemos hacer referencia además de los artículos 162 al 173 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que hacen mención de la jurisdicción y competencia de los jueces, en especial interesa citar los siguientes: “Artículo 162. La facultad de administrar justicia se adquiere con el cargo al que está anexa y se pierde o suspende para todos los negocios cuando, por cualquier motivo, el juez deja de serlo o queda suspendido temporalmente en sus funciones." "Artículo 165. Todo juez tiene limitada su competencia al territorio y a la clase de asuntos que le estén señalados para ejercerla; las diligencias que los procesos de que conozca exijan se hagan en el territorio de otro juez, sólo podrán practicarlas por medio de éste, salvo autorización legal en contrario. El juez sólo podrá conocer de los asuntos no sometidos a su competencia, cuando le fuere legalmente prorrogada o delegada. Tomando en consideración el marco jurídico anterior esta Sala considera que el principio de independencia del juzgador podría definirse como aquella potestad dada por la Constitución y la ley por medio de la cual el juez, cumpliendo en su ámbito competencial y jurisdiccional ejerce el poder que le ha sido delegado por el Estado de resolver un conflicto planteado por los particulares o por la misma Administración. Este principio va ligado directamente a los principios de unidad y monopolio de la jurisdicción, así como de imparcialidad y competencia.

La independencia judicial se manifiesta en diversos planos, en el plano externo, se traduce por la autonomía del Poder Judicial en materia económica y por la inamovilidad de su personal, así como, en lo funcional, por la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con criterios propios y no como resultado de presiones procedentes de determinados grupos, instituciones o personas. Ahora bien, en el plano interno, la independencia consiste en la autonomía de que deben gozar en sus decisiones las instancias judiciales inferiores con respecto a las de rango superior. Además, en un Estado Democrático y de Derecho como el nuestro, la otra cara de la independencia es la responsabilidad del personal judicial, así como el control sobre sus actividades. Sobre el contenido y naturaleza de la independencia judicial interna el aparato judicial supone, que los tribunales inferiores gozan de autonomía en sus decisiones jurisdiccionales con respecto a los de rango superior. Sin embargo, legalmente no constituye una violación a este principio la existencia de los recursos tradicionalmente previstos por la ley (apelación, revisión, casación y otros), a menos que sean utilizados en forma irregular”.

Todo lo anterior, se contempla en las siguientes fuentes, algunas de las cuales, no son normas vigentes en Costa Rica, pero son documentos que reflejan una clara doctrina sobre el tema:

• Constitución Política. Art. 9 (independientes), 154 (“El Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley…”) y 177 (autonomía financiera).

• El art.8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos (“por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial”).

• “Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura”, adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985, en el principio 11.

• “Carta Europea sobre el Estatuto de los Jueces”, adoptada en Estrasburgo, entre el 8 y el 10 de julio de 1998, párrafos 6.1 y 6.4.

• “Estatuto del Juez Iberoamericano”, aprobado en la VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia, celebrada en Santa Cruz de Tenerife, Islas Canarias, España, los días 23, 24 y 25 de mayo de 2001, en el artículo 32 (“Art. 32. Remuneración. Los jueces deben recibir una remuneración suficiente, irreductible y acorde con la importancia de la función que desempeñan y con las exigencias y responsabilidades que conlleva”)

• El Informe N° 1 del 23 de noviembre del 2001, rendido por el Consejo Consultivo de Jueces Europeos (CCJE), al examinar el tema de la independencia e inamovilidad de los jueces. Con respecto al tema de los salarios de los jueces.

• El Estatuto de Justicia y Derechos de las Personas Usuarias del Sistema Judicial, aprobado por la Corte Plena, en cuyos artículos 19, 20, 21, 22, 23 y 24, se hace referencia a la independencia del Poder Judicial y de los jueces. El artículo 49, del citado Estatuto, consagra también, al igual que los instrumentos internacionales examinados, el principio del salario irreductible del juez.

Por otra parte, además de lo dicho sobre la temática de empleo público, debe indicarse que los principios básicos derivados de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política no son ajenos al Poder Judicial. Así, por ejemplo, la Sala ha remitido expresamente a los principios derivados de tales numerales al resolver sobre el sistema de nombramiento en el Poder Judicial (voto n°2001-05694). Lo que debe complementarse, necesariamente, con lo dispuesto por el artículo 156 de la Constitución Política, que, respecto del Poder Judicial, establece:

“ARTÍCULO 156.- La Corte Suprema de Justicia es el tribunal superior del Poder Judicial, y de ella dependen los tribunales, funcionarios y empleados en el ramo judicial, sin perjuicio de lo que dispone esta Constitución sobre servicio civil.”

Ahora bien -y en lo que interesa a esta consulta-, debe indicarse que existen varios precedentes de la Sala en que, expresamente, se entiende como plenamente justificado que en el caso específico del Poder Judicial tenga una regulación especial, separada y diferenciada -aunque, sujeta a los principios constitucionales fundamentales que prevén los artículos 191 y 192-. Se puede citar, en primer lugar, el voto n°550-1991, que indica:

Luego, en el voto n°01472-1994, la Sala indicó que, en efecto, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política fundamentan la existencia de “un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público”, con “principios generales propios”, por lo que “las relaciones laborales existentes entre el Estado y sus servidores deben concebirse como un todo, regulado por principios, disposiciones y políticas generales, sin distinción, salvo las excepciones expresamente contempladas por la ley, respecto de los centros funcionales de los que dependan aquellos servidores”. Ahora bien, en ese mismo voto, se agregó:

“(…) ha establecido esta Sala que no resulta posible la equiparación, indiscriminada, de remuneraciones entre los miembros de los poderes públicos, pues el imponer un tratamiento igual a situaciones o funcionarios que se encuentran objetivamente en circunstancias de desigualdad, quebrantaría, en general, el principio de igualdad y específicamente en materia de salarios y condiciones de trabajo, el 57 de la Constitución, habida cuenta de no ser los mismos requisitos, limitaciones, prohibiciones o condiciones de ejercicio del cargo de los funcionarios o empleados del ejecutivo con los de los miembros de los demás poderes u órganos constitucionales. En efecto, el principio de igualdad ante la ley no es de carácter absoluto, pues no concede un derecho a ser equiparado a cualquier individuo, sino más bien a exigir que la ley no haga diferencias entre dos o más personas que se encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, o sea que no puede pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales.”

Por otra parte, sobre la excepción del Poder Judicial al régimen único de empleo y a política salarial como política de gobierno, en la sentencia n°1994-3309, la Sala expresó:

“VII.- Definida la política salarial como parte de la política de gobierno, es necesario reiterar que cuando el constituyente descentralizó el Poder Ejecutivo, procuró evitar las injerencias arbitrarias y antitécnicas en cuanto a la gestión de cada una de esas instituciones, definida por ley. Pero no optó el legislador constituyente por crear un régimen salarial o laboral segregado del Poder Ejecutivo central, pues no hay duda que el Título XV, Capítulo Unico de la Constitución Política tiene como antecedente inmediato, la práctica anterior de destituir masivamente a los funcionarios y empleados estatales con ocasión de cada cambio de gobierno. La antítesis de esta práctica entonces es un sistema de servicio público estable, profesional, permanente, regido por un cuerpo normativo integrado y coherente, estableciéndose un régimen único de empleo para los servidores públicos que incluye a la totalidad de las instituciones del Estado, con la excepción hecha del artículo 156 de la Carta Magna en cuanto al Poder Judicial”.

Mientras que, en el voto n°1996-03575, la Sala señaló que el órgano estatal competente en materia de empleo público es cada poder de la República, dado que son estos- Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones- los más capacitados para determinar sus necesidades y conocer sus particulares condiciones:

“(…) De la jurisprudencia citada se desprende además de la existencia del Régimen de Empleo Público, que el legislador ordinario al desarrollar en la práctica los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, no lo hizo mediante la promulgación de una única ley sino que lo hizo mediante la aprobación de varias leyes relacionadas con el tema en cuestión, y ejemplo de ello es el Estatuto de Servicio Civil, el cual es una legislación parcial que le es aplicable únicamente a los servidores del Poder Ejecutivo. En este orden de ideas y de conformidad con el artículo 9 Constitucional, en relación al principio de separación de poderes, interpretado por esta Sala en sentencia N°6829-93 de las ocho y treinta y tres horas del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y tres, como una separación de funciones al disponer:

"II.- LA TEORIA DE LA SEPARACION DE PODERES. La teoría de la separación de Poderes tradicionalmente se interpreta como la necesidad de que cada Órgano del Estado ejerza su función con independencia de los otros (artículo 9o.de la Constitución Política). Si bien no pueden darse interferencias o invasiones a la función asignada, necesariamente deben producirse colaboraciones entre Poderes. En la actualidad, la doctrina y la práctica constitucionales afirman que no existe absoluta separación, aún más, nada impide que una misma función - no primaria- sea ejercida por dos Poderes o por todos, razón por la que no se puede hablar de una rígida distribución de competencias en razón de la función y la materia. El Estado es una unidad de acción y de poder, pero esa unidad no existiría si cada Poder fuere un organismo independiente, aislado, con amplia libertad de decisión, por lo que en realidad no se puede hablar de una división de Poderes en sentido estricto; el Poder del Estado es único, aunque las funciones estatales sean varias. Lo conveniente es hablar de una separación de funciones, es decir, de la distribución de ellas entre los diferentes órganos estatales. Esta separación de funciones parte del problema técnico de la división del trabajo: el Estado debe cumplir ciertas funciones y éstas deben ser realizadas por el órgano estatal más competente..."

Además, y para mayor abundamiento esta Sala en sentencia número 990-92 de las dieciséis horas treinta minutos del catorce de abril de mil novecientos noventa y dos, dispuso: "Segundo: La positivación del " principio democrático" en el artículo 1° de la Constitución, constituye uno de los pilares, el núcleo vale decir, en que se asienta nuestro sistema republicano y en ese carácter de valor supremo del Estado Constitucional de Derecho, debe tener eficacia directa sobre el resto de fuentes del ordenamiento jurídico infraconstitucional y obviamente sobre el Reglamento, de donde se sigue que la potestad del parlamento para dictar las normas de su propio gobierno interno( interna corporis), no sólo está prevista por la Constitución Política en su artículo 121 inciso 22, sino que es consustancial al sistema democrático y específica de la Asamblea Legislativa como poder constitucional, a tenor del Título IX de la Carta Fundamental..."

Así, aplicado el anterior principio a la materia en estudio, sea el Régimen del Empleo Público, es posible concluir que el órgano estatal competente en esta materia es cada poder de la República, dado que son estos- Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones- los más capacitados para determinar sus necesidades y conocer sus particularidades condiciones.”

Lo anterior no óbice, para que se incluya dentro de una Ley de Empleo Público al Poder Judicial, tal como se ha explicado supra, en el considerando general de esta sentencia.

Luego, en el voto n°1999-919, este Tribunal conoció la consulta de constitucionalidad formulada respecto del entonces proyecto de Ley de Administración Financiera de la República y Presupuesto Públicos, que, incluso, contenía -y contiene- una norma análoga a la introducida en el proyecto ahora en consulta, la cual dice:

"Artículo 1.- Ámbito de aplicación

La presente ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

(…)

b) Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política.

(…)

En tal oportunidad estimó esta Sala que, en efecto, no se infringía el principio de separación de poderes, dado que -según se derivaba del resto del articulado del proyecto- los lineamientos y directrices emitidos por el Poder Ejecutivo requerían, necesariamente, la aprobación de los jerarcas de los órganos mencionados en el citado inciso b, que son “poseedores de independencia funcional constitucional respecto del Poder Ejecutivo”. En concreto, se señaló:

“En lo referente a la separación de poderes, considera esta Sala que, de la lectura atenta de los numerales de cita, se desprende que el proyecto consultado pretende dar a la Autoridad Presupuestaria competencias para elaborar en fase preliminar -pues luego requieren de aprobación por parte del Poder Ejecutivo- los lineamientos y directrices que determinarán el funcionamiento de la Administración en materia presupuestaria. Sobre la eficacia de tales disposiciones ya se referirá la Sala en este mismo considerando. En lo que respecta estrictamente a los órganos abarcados por el inciso b) del artículo 1 del proyecto, todos estos caracterizados por ser poseedores de independencia funcional constitucional respecto del Poder Ejecutivo, el mismo texto de los artículos 21 inciso b) y 23 in fine dispone que la aprobación de tales directrices compete a los jerarcas de tales órganos, cabiendo a la Autoridad Presupuestaria tan solo la función de proponer tales lineamientos. Es decir, que el mismo texto prevé un dispositivo que respeta la independencia funcional dada a los órganos del inciso b) del artículo 1° en materia presupuestaria, ya que el hecho de que los jerarcas de los órganos mencionados no apruebe los lineamientos dichos no acarrea ninguna consecuencia jurídica. Debido a lo anterior, cabe concluir que los artículos citados no representan alguna forma de afrenta a la separación de poderes, consagrada en el artículo 9° constitucional.”

Luego, al pronunciarse esta Sala, específicamente sobre el régimen disciplinario en el caso del Poder Judicial y sobre su normativa especial, en el voto n°1995-01265, se indicó:

“(…) debe el accionante tener en cuenta que el Poder Judicial, no obstante que es un Poder del Estado, y regirse por el Derecho Administrativo, tiene un régimen especial en razón de la función que desarrolla; y en materia de relación de empleo público, aunque los principios generales están dados en el Derecho Administrativo y en el Derecho Laboral -como parámetros-, las especificaciones se regulan de conformidad con la normativa que se refiere específicamente al Poder Judicial, así, se rige de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial, el Estatuto de Servicio Judicial, el Reglamento sobre concurso de antecedentes para nombrar funcionarios que administren justicia, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, el Reglamento sobre la Calificación para los Empleados del Poder Judicial, etc. Como se observa, se trata de una normativa especial, que no puede ser derogada tácitamente por una norma posterior de carácter general, como afirma el accionante.” (reiterado voto n°2017-003450).

Existen múltiples votos de la Sala en que se destaca la particular relevancia que supone la adecuada regulación y aplicación del régimen disciplinario en resguardo de la independencia del juez. La Sala ha destacado la íntima relación entre la independencia judicial y el sistema de nombramiento, remoción y régimen disciplinario de los jueces. Así, por ejemplo, en el voto n°2009-4849, se realizó un amplio desarrollo sobre este tema:

“(…) Resulta toral para el adecuado funcionamiento del Estado democrático de Derecho –entendido bajo su postulado de primacía del derecho– que la función jurisdiccional pueda ejercerse sin presiones indebidas, en el seno de un Poder Judicial verdaderamente independiente, según lo ha establecido en repetidas ocasiones la Sala:

“A) PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA.- La Constitución Política en su artículo 9 establece que el Gobierno de la República es ejercido por tres Poderes distintos e independientes entre sí: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Por otra parte, el párrafo tercero de este artículo señala la existencia del Tribunal Supremo de Elecciones con el rango e independencia de los Poderes del Estado. Debe resaltarse la nota de independencia del Poder Judicial en relación a los otros Poderes del Estado. Esta independencia debe concurrir en los jueces, quienes tienen la misión de administrar justicia.

La independencia es la ausencia de subordinación a otro, el no reconocimiento de un mayor poder o autoridad. La independencia del juez es un concepto jurídico, relativo a la ausencia de subordinación jurídica. La garantía de la inamovilidad y el régimen de incompatibilidades tienen como fin asegurar la total independencia de los miembros del Poder Judicial. (…)

Es así como la independencia es una garantía de la propia función jurisdiccional. La independencia se reputa en relación al juez en cuanto tal, por ser él quien tiene la potestad jurisdiccional. Se trata de impedir vínculos y relaciones que puedan conducir a una reducción fáctica de la libertad del juez.” (sentencia #2883-96 de las 17:00 horas del 13 de junio de 1996)

Desde luego el principio postulado en abstracto requiere ser concretizado en cabeza de todos y cada uno de los jueces. En otras palabras, el principio meramente orgánico que se defiende para el Poder Judicial es, al mismo tiempo, la independencia que se garantiza a cada juez en su caso particular, traducida, adicionalmente y por encima de todo, en el derecho fundamental de las partes de todo proceso a contar con un árbitro imparcial que diga el derecho del caso sometido a su conocimiento:

«1.- Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral o de cualquier otro carácter.

2.- ...»

La independencia del Órgano Judicial se plantea hacia lo externo. El Órgano Judicial es independiente frente a los otros Poderes del Estado, no así el juez cuya independencia debe ser analizada de una forma más compleja. Pero cuando se asegura que un Poder Judicial es independiente, lo mismo se debe predicar de sus jueces, pues éstos son los que deben hacer realidad la función a aquél encomendada. La independencia que verdaderamente debe interesar -sin restarle importancia a la del Órgano Judicial- es la del juez, relacionada con el caso concreto, pues ella es la que funciona como garantía ciudadana, en los términos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La independencia efectiva del Poder Judicial coadyuva a que los jueces que lo conforman también puedan serlo, pero bien puede darse que el Órgano como un todo tenga normativamente garantizada su independencia, pero que sus miembros no sean independientes, por múltiples razones.” ( sentencia #5790- 99 de las 16:21 horas del 11 de agosto de 1999)

Sobre el tema puede también citarse el pronunciamiento #5795-98 de las 16:12 horas del 11 de agosto de 1998:

“De lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución Política, que dice:

"El Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley, y las resoluciones que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos legislativos"

deriva el principio de la independencia del Poder Judicial, el cual comprende tanto al órgano o institución como un todo, como al Juez en el conocimiento de los asuntos que le son sometidos a su juicio. En relación con este funcionario, también debe reconocerse que existe una doble protección a su investidura, ya que la independencia del juez -como garantía de las partes involucradas en el asunto sub judice- es hacia lo externo y lo interno, en el sentido de que se le protege de las influencias e incidencias -tanto externas como internas-, que pueda tener en uno u otro sentido en la decisión de un caso concreto sometido a su conocimiento, para que fallen con estricto apego a lo dispuesto en la normativa vigente; en otros términos, se protege al juez para que ni las partes que intervienen en el proceso, terceros, jueces superiores en grado, miembros "influyentes" de los Poderes del Estado, aún el Judicial, puedan, influir en su decisión, por lo que mucho menos cabría, la obligación -impuesta por parte del superior en grado- de fallar en una determinada manera un caso concreto o coaccionar al juzgador en ese sentido. La garantía de independencia de los jueces más que una garantía para estos funcionarios -que efectivamente si lo es-, constituye una garantía para los particulares (partes del proceso), en el sentido de que sus casos se decidirán con apego estricto a la Constitución y las leyes.”

Y en la decisión #2001-6632 de las 16:21 horas del 10 de julio de 2001 se enfatizó en la importancia y rango constitucional del principio de independencia del Poder Judicial:

“Nadie puede hoy restar el valor trascendental que desempeña en el real funcionamiento del Estado democrático de derecho, la independencia de los jueces. Está claramente aceptado que más que un principio, y todavía más allá de lo que pudiera señalarse como un privilegio otorgado al Juez, estamos ante el derecho de los ciudadanos a contar con jueces independientes. Pero, simultáneamente a esta consideración de valor fundamental, puede afirmarse que estamos ante una tarea, si no inconclusa, que al menos demanda una actitud de permanente vigilia, pues es históricamente reciente el verdadero empeño por alcanzar una independencia en este campo. Es más, sincerándonos, podría decirse que todavía este derecho de las personas (ciudadano, justiciable, usuario o como se diga), no está aun bien receptado –incorporado y aplicado- en los ordenamientos jurídicos. Como señalan algunos autores, la fórmula según la cual el juez "sólo" ha de estar sujeto a la ley (similar a como la recoge nuestro artículo 154 Constitucional) se concibió totalmente dirigida a excluir la intervención o injerencia del soberano (monarca) en las decisiones jurisdiccionales. Claro que en el interés de poner al juez a buen recaudo del soberano, se lo adscribía abruptamente a la concepción de una aplicación mecánica o cuasi mecánica de la ley como expresión de la soberanía popular, cuestión ésta que, para fortuna, está hoy totalmente superada. Por ello, en una correcta inteligencia de las bondades institucionales de contar –ayer, hoy y siempre- con jueces independientes, debemos retener el concepto de "soberano" para aplicárselo a cualquiera que, por fuera o más allá de los medios procesalmente dispuestos para revisar las resoluciones de los jueces, quiera imponer indebidamente criterios o formas de actuación a éstos. En el moderno diseño del ordenamiento jurídico costarricense, soberano no es siquiera la ley, ya que el juez no está sujeto por la ley, cualquiera que ésta sea, sino por la ley que a la vez sea legítimamente constitucional, pero en definitiva, incluso habrá hipótesis en las que quedará sujeto, por encima de una disposición Constitucional, por una norma o un principio contenido en algún instrumento internacional de Derechos Humanos vigente en el país. Esto está consagrado en lo más alto de nuestro ordenamiento, y en tal sentido podemos remitirnos al artículo 48 de la Constitución Política. Como se refirió, el artículo 154 Constitucional recoge el principio de la independencia del juez, pero además, no obstante que no cuenta con la potencia jurídica que se quisiera, finalmente puede citarse el Código de Ética Judicial, aprobado definitivamente por nuestra Corte Suprema de Justicia el día veintiocho de febrero del año dos mil, cuyo artículo segundo, en lo conducente, dispone:

"Artículo 2°. PRINCIPIOS A PRIORI DE LAS NORMAS DE ESTE CÓDIGO.

Se entienden como principios apriorísticos, necesarios para un buen desenvolvimiento de la administración de justicia:

… 2. La independencia del Juez o de la Jueza, que solamente está sometido (a) a la Constitución y a la ley, es decir, al ordenamiento jurídico, sus valores y principios superiores…"

De conformidad con lo anteriormente expuesto, debe afirmarse que el juez no tiene soberanos sobre sí en el desempeño jurisdiccional y por eso mismo, es que se le protege a través de prohibiciones o incompatibilidades para realizar otro tipo de actividades, dado que también, desde ese ángulo de análisis, la independencia se convierte en garantía de imparcialidad, una nota que debe acompañar el ejercicio de la jurisdicción en el día a día.”

IV.- En armonía con la anterior línea jurisprudencial, los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura, adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985 disponen:

“Independencia de la judicatura

“1. La independencia de la judicatura será garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la legislación del país. Todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la independencia de la judicatura.

2. Los jueces resolverán los asuntos que conozcan con imparcialidad, basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo. (…)”

Texto que confirma que es respecto de los jueces considerados en su esfera individual que resulta especialmente pertinente la diferencia entre la independencia externa e interna, entendiendo la primera como la independencia de otros órganos o entes estatales, así como de grupos de presión en general, mientras que la segunda advierte sobre la coacción que pueda ejercerse dentro de la propia organización judicial, ya sea por autoridades jurisdiccionales de instancias ulteriores o por funcionarios administrativos que están en posición de poder frente a los jueces.

V.- Relación de la independencia judicial con el nombramiento, remoción y régimen disciplinario de los jueces. No es casual que en los diferentes instrumentos y declaraciones que se ocupan del tema de la independencia judicial se aborden aspectos de orden administrativo como son la designación de los jueces, su destitución y la aplicación de sanciones disciplinarias. En esa dimensión práctica e individualizada al final de cuentas se juega su fuero de protección de cara a presiones de toda clase. Un juez que pueda ser designado mediante mecanismos opacos, o cuya destitución o sanción pueda producirse sin justificación suficiente por parte de cualquier tipo de autoridad, es un juez en una situación francamente vulnerable. En los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura de Naciones Unidas, anteriormente citados, se estipula:

“Medidas disciplinarias, suspensión y separación del cargo.

“17. Toda acusación o queja formulada contra un juez por su actuación judicial y profesional se tramitará con prontitud e imparcialidad con arreglo al procedimiento pertinente. El juez tendrá derecho a ser oído imparcialmente. En esa etapa inicial, el examen de la cuestión será confidencial, a menos que el juez solicite lo contrario.

18. Los jueces sólo podrán ser suspendidos o separados de sus cargos por incapacidad o comportamiento que los inhabilite para seguir desempeñando sus funciones.

19. Todo procedimiento para la adopción de medidas disciplinarias, la suspensión o la separación del cargo se resolverá de acuerdo con las normas establecidas de comportamiento judicial.

20. Las decisiones que se adopten en los procedimientos disciplinarios, de suspensión o de separación del cargo estarán sujetas a una revisión independiente. Podrá no aplicarse este principio a las decisiones del tribunal supremo y a las del órgano legislativo en los procedimientos de recusación o similares.”

De la misma forma, el Estatuto del Juez Iberoamericano, adoptado por la Unión Internacional de Magistrados, se ocupa del ejercicio de la potestad sancionatoria sobre los jueces:

“6.- RÉGIMEN DISCIPLINARIO.

La Ley deberá tipificar, de la forma más concretamente posible los hechos que constituyan infracción disciplinaria de los Jueces.

La entidad con competencia disciplinaria será, exclusivamente del propio Poder Judicial.

El procedimiento disciplinario, que podrá ser instado por cualquier persona, órgano de soberanía o del Estado, dará lugar al empleo de todos los medios de defensa y específicamente contradictorio.

Las sanciones disciplinarias más graves sólo podrán ser adoptadas por mayoría cualificada.”

Igual tendencia sigue el Estatuto Universal del Juez, aprobado en la reunión del Consejo Central de la Unión Internacional de Magistrados en Taipei, Taiwán, el 17 de noviembre de 1999:

“Art.11: Administración y principios en materia de disciplina.

La gestión administrativa y disciplinaria de los miembros del poder judicial debe ejercerse en condiciones que permitan preservar su independencia, y se fundamenta sobre la puesta en práctica de criterios objetivos y adaptados.

Cuando esto no está suficientemente asegurado por otras vías resultantes de una probada tradición, la administración judicial y la acción disciplinaria deben ser competencia de un órgano independiente integrado por una parte sustancial y representativa de jueces.

Las sanciones disciplinarias frente a los jueces no pueden adoptarse mas que por motivos inicialmente previstos por la ley, y observando reglas de procedimiento predeterminadas.”

Adicionalmente, con carácter meramente ilustrativo, se considera relevante traer a colación que la Comisión Europea de la democracia por el derecho, conocida como Comisión de Venecia (órgano consultivo del Consejo de Europa sobre cuestiones constitucionales), al rendir una opinión sobre la Ley sobre responsabilidad y procedimientos disciplinarios de los jueces ordinarios en Georgia, en marzo de 2007, enfatizó en el necesario equilibrio entre la responsabilidad disciplinaria de los jueces y las garantías de su independencia, sin comprometer esta última, limitándola inútilmente. En esa oportunidad, se recordó la disposición 5.1 de la Carta europea sobre el estatuto de los jueces que dice:

“La falta por parte de un juez o una jueza a uno de sus deberes expresamente establecidos en el estatuto no puede dar lugar a una sanción, salvo que sea impuesta mediante una decisión, basada en una proposición, recomendación o acuerdo de una jurisdicción o instancia compuesta por, al menos, una mitad de jueces; y en el marco de un procedimiento contradictorio donde el juez o jueza investigados puedan hacerse asistir por un defensor. La escala de sanciones susceptibles de aplicación debe estar precisada por el estatuto y su aplicación sometida al principio de proporcionalidad. (…)”

Así, el régimen disciplinario podría tornarse en una herramienta amenazante para la independencia del juez e, indirectamente, para el Estado de Derecho. Un juez no puede ser separado de su cargo durante la duración de su mandato, ni sancionado, excepto por razones de peso (violación ética, ineptitud, por ejemplo), siguiendo las garantías del debido proceso. Procedimientos apropiados de designación, para ascensos y en materia disciplinaria -que no sólo estén plasmados en el papel, sino que se cumplan en la práctica– son primordiales para proteger lo que se ha denominado la seguridad de permanencia de los jueces. En el caso específico de la potestad sancionatoria, un procedimiento disciplinario bien estructurado, las protecciones de debido proceso y la proporcionalidad entre sanción e infracción, reducen la vulnerabilidad a los abusos que perjudican la independencia judicial.”

Por su parte, en el voto n°2017-009551, la Sala analizó la constitucionalidad del inciso g) del artículo 2 de la Ley de Protección al Trabajador, en cuanto preveía: “Entidades supervisadas. Todas las entidades autorizadas, la CCSS en lo relativo al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y todas las entidades administradoras de regímenes de pensiones creados por leyes o convenciones colectivas, antes de la vigencia de esta ley”. Se cuestionaba, en particular, que la SUPEN pudiese fiscalizar el Fondo de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial. En tal precedente, se analizó el contenido del principio de separaciones de funciones, en relación con los principios de unidad coordinación y unidad del Estado. Finalmente, se concluyó que que la normativa era constitucional, pues para que fuera inconstitucional debía:

“interfiere, en efecto, con las atribuciones constitucionales de ordenar, planificar o programar por ejemplo la función administrativa de manejo de personal, de impartir justicia o relacionada con ésta, las que estarán fuera del alcance del legislador, pero este no es el caso. Por otra parte, el problema no parece estar transitando en la interferencia que produciría un exceso de regulación del legislador sobre las formas y medios que debe utilizar el Consejo Superior del Poder Judicial para alcanzar los fines fijados para el fondo, si así fuera, podría impugnarse judicialmente por ese motivo”.

En ese mismo voto se recalcó la importancia del Poder Judicial en el Estado de Derecho y del ejercicio de su función administrativa con independencia:

Así, en el voto n°2018-019511, en que se conoció de la consulta legislativa respecto del proyecto de "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas" (expediente legislativo nro. 20.580), esta Sala concluyó -luego de realizar una labor interpretativa respecto del contenido del proyecto- que, en concreto, lo previsto en los numerales 46, 47 y 49, atinentes a la “rectoría de la materia empleo público de Mideplán” y “la obligatoriedad de los lineamientos técnicos y metodológicos de la Dirección General del (sic) Servicio Civil”, no aplicaban para el Poder Judicial. Interpretación que se hizo, tomando en consideración el principio de independencia del Poder Judicial. En particular, se indicó:

“La lectura del marco constitucional inicia con el reconocimiento de la independencia del Poder Judicial, uno de los cimientos cardinales de nuestro Estado de Derecho:

“ARTÍCULO 9º-El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.

Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias. (…)”

“ARTÍCULO 154.- El Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley, y las resoluciones que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos legislativos.”

“ARTÍCULO 156.- La Corte Suprema de Justicia es el tribunal superior del Poder Judicial, y de ella dependen los tribunales, funcionarios y empleados en el ramo judicial, sin perjuicio de lo que dispone esta Constitución sobre servicio civil.”

Estas disposiciones constitucionales han dado pie al desarrollo de un profuso marco normativo, específicamente diseñado para regular al Poder Judicial. Entre las normas de este marco se cuentan la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial, el Estatuto de Servicio Judicial (incluida su reforma por la Ley de Carrera Judicial), etc.

De manera clara, las normas supra enunciadas tienen la intención de regular concretamente al Poder Judicial, velando por que se garantice su independencia frente a los otros Poderes de la República.

El hecho de que el Poder Judicial goce de una regulación particular pone en la palestra el segundo punto de análisis de la interpretación sistemática. En este sentido, debe estudiarse si existen normas particulares para el Poder Judicial y verificar su relación con el articulado cuestionado.

Independientemente de que el ordinal 47 del proyecto hable de “salvedades”, se observa que la evaluación del desempeño y la competencia en la toma de decisiones en materia laboral, sean generales o concretas, se encuentran ya reguladas por el mencionado marco normativo del Poder Judicial, imposibilitando que una instancia externa asuma la “rectoría” o imponga criterios sobre ese Poder. Es más, dicho marco normativo está diseñado para garantizar la eficiencia de la función judicial y proteger a los servidores judiciales de injerencias externas, tal como indica el artículo 1 del Estatuto de Servicio Judicial:

“Artículo 1º.- El presente Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Judicial y sus servidores, con el fin de garantizar la eficiencia de la función judicial y de proteger a esos servidores.”

Nótese que la norma determina que las relaciones de empleo entre el Poder Judicial y sus servidores se encuentran reguladas por el Estatuto y su reglamento. La interpretación sistemática a que obliga ese numeral impide una regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias. Esto se verifica porque el dictado del reglamento a que refiere la norma es, a su vez, competencia exclusiva de la Corte, como indica el mismo Estatuto:

“Artículo 5º.- Antes de dictar un reglamento interior de trabajo, ya sea de carácter general para todos los servidores judiciales o aplicables sólo a un grupo de ellos, la Corte pondrá en conocimiento de esos servidores el proyecto respectivo, por el medio más adecuado, a fin de que hagan por escrito las observaciones del caso, dentro de un término de quince días.

La Corte tomará en cuenta esas observaciones para resolver lo que corresponda, y el reglamento que dicte será obligatorio sin más trámite, ocho días después de su publicación en el "Boletín Judicial".”

Una garantía más de la independencia del Poder Judicial en el tema de empleo es que el Jefe del Departamento de Personal se encuentra vinculado al Presidente de la Corte, excluyendo la injerencia de instancias externas:

“Artículo 6º.- El Departamento de Personal del Poder Judicial funcionará bajo la dirección de un Jefe que dependerá directamente del Presidente de la Corte y será nombrado por la Corte Plena.”

Luego, el detalle de la normativa del Estatuto de Servicio Judicial distingue las diferentes competencias en materia de evaluación del desempeño, lo que corrobora la existencia de normativa especial para ese Poder. Así, verbigracia, los numerales 8 y 10 del Estatuto de Servicio Judicial rezan:

“Artículo 8º.- Corresponde al Jefe del Departamento de Personal:

c) Establecer los procedimientos e instrumentos técnicos necesarios para una mayor eficiencia del personal entre ellos la calificación periódica de servicios, el expediente y prontuario de cada servidor y los formularios que sean de utilidad técnica; (…)

Artículo 10.- La calificación periódica de servicios se hará anualmente por el Jefe de cada oficina judicial respecto de los subalternos que laboren en ella, usando formularios especiales que el Jefe del Departamento de Personal enviará a las diferentes oficinas en los meses que él determine. (…)”

Es decir, las calificaciones periódicas del personal judicial, como sería la evaluación anual, son efectuadas mediante los procedimientos fijados por el Jefe del Departamento de Personal del Poder Judicial. Se trata de normas especiales, atinentes en forma exclusiva al Poder Judicial, que se impondrían a las normas generales del proyecto, dado el caso de que entraren en vigor.

La Sala resalta que el proyecto de ley no deroga ni modifica de manera alguna las disposiciones anteriormente transcritas, ni ninguna otra del Estatuto de Servicio Judicial. Este Estatuto rige la materia de empleo en el Poder Judicial y representa una garantía para los servidores judiciales, en consonancia con los postulados constitucionales que salvaguardan la independencia judicial; su modificación o derogatoria no podría ser tácita ni provenir de una mera inferencia, pues ello denotaría el desconocimiento de las reglas hermenéuticas.

Por otro lado, ante el cuestionamiento de que el artículo 49 del proyecto ordena al Poder Judicial el acatamiento obligatorio de los lineamientos de la Dirección General de Servicio Civil, lo cierto es que la relación entre dicha Dirección y el Poder Judicial conoce una norma específica, según se desprende del citado ordinal 8:

“(…) El Jefe del Departamento de Personal podrá hacer a la Dirección General de Servicio Civil las consultas que fueran necesarias y solicitar a esta Dirección el asesoramiento que corresponda, para la mejor realización de sus funciones. (…)”

Es decir, el marco legal del Poder Judicial prevé la potestad del Jefe de su Departamento de Personal (hoy denominado Gestión Humana) de consultar a la Dirección General de Servicio Civil y solicitar su asesoramiento para la realización de sus funciones. Dichas funciones incluyen, tal como se vio, la obligación de determinar los procedimientos e instrumentos técnicos para la calificación periódica del personal (numeral 8 supra citado). Tal disposición de ley especial vuelve inaplicable al Poder Judicial las normas cuestionadas del proyecto n°20.580.

De nuevo, se recuerda que se trata de una norma especial que tiene preponderancia frente a la disposición general. Además, se destaca que las normas del Estatuto de Servicio Judicial permanecerían incólumes tras la reforma propuesta mediante el proyecto n°20.580, pues este no lo modifica ni deroga.

En conclusión, visto que el capítulo VI de la pretendida modificación a la Ley de Salarios de la Administración Pública contempla una excepción al Poder Judicial, aunado al hecho de que este último tiene normativa de rango legal especial relacionada con la evaluación del desempeño de sus funcionarios, no se observa que el proyecto de ley consultado incida realmente en la organización o el funcionamiento del Poder Judicial”.

En ese mismo voto se indicó que las normas especiales que regulan al Poder Judicial velan porque se garantice su independencia respecto de los otros poderes, y la interpretación sistemática constitucional impide una regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias:

“La lectura del marco constitucional inicia con el reconocimiento de la independencia del Poder Judicial, uno de los cimientos cardinales de nuestro Estado de Derecho: “ARTÍCULO 9 º-El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias. (…)” “ARTÍCULO 154.- El Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley, y las resoluciones que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos legislativos.” “ARTÍCULO 156.- La Corte Suprema de Justicia es el tribunal superior del Poder Judicial, y de ella dependen los tribunales, funcionarios y empleados en el ramo judicial, sin perjuicio de lo que dispone esta Constitución sobre servicio civil.” Estas disposiciones constitucionales han dado pie al desarrollo de un profuso marco normativo, específicamente diseñado para regular al Poder Judicial. Entre las normas de este marco se cuentan la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial, el Estatuto de Servicio Judicial (incluida su reforma por la Ley de Carrera Judicial), etc. De manera clara, las normas supra enunciadas tienen la intención de regular concretamente al Poder Judicial, velando por que se garantice su independencia frente a los otros Poderes de la República”.

(…) “Es más, dicho marco normativo está diseñado para garantizar la eficiencia de la función judicial y proteger a los servidores judiciales de injerencias externas, tal como indica el artículo 1 del Estatuto de Servicio Judicial: “Artículo 1º.- El presente Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Judicial y sus servidores, con el fin de garantizar la eficiencia de la función judicial y de proteger a esos servidores.” Nótese que la norma determina que las relaciones de empleo entre el Poder Judicial y sus servidores se encuentran reguladas por el Estatuto y su reglamento. La interpretación sistemática a que obliga ese numeral impide una regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias. Esto se verifica porque el dictado del reglamento a que refiere la norma es, a su vez, competencia exclusiva de la Corte, como indica el mismo Estatuto: “Artículo 5º.- Antes de dictar un reglamento interior de trabajo, ya sea de carácter general para todos los servidores judiciales o aplicables sólo a un grupo de ellos, la Corte pondrá en conocimiento de esos servidores el proyecto respectivo, por el medio más adecuado, a fin de que hagan por escrito las observaciones del caso, dentro de un término de quince días. La Corte tomará en cuenta esas observaciones para resolver lo que corresponda, y el reglamento que dicte será obligatorio sin más trámite, ocho días después de su publicación en el "Boletín Judicial". Una garantía más de la independencia del Poder Judicial en el tema de empleo es que el Jefe del Departamento de Personal se encuentra vinculado al Presidente de la Corte, excluyendo la injerencia de instancias externas: “Artículo 6º.- El Departamento de Personal del Poder Judicial funcionará bajo la dirección de un Jefe que dependerá directamente del Presidente de la Corte y será nombrado por la Corte Plena”. (Lo subrayado no corresponde al original).

En cuanto al carácter especial que tiene el Estatuto de Servicio Judicial, su escala salarial y su relación con la independencia judicial en esta materia, se indicó lo siguiente:

“El Estatuto rige la materia de empleo en el Poder Judicial y representa una garantía para los servidores judiciales, en consonancia con los postulados constitucionales que salvaguardan la independencia judicial; su modificación o derogatoria no podría ser tácita ni provenir de una mera inferencia, pues ello denotaría el desconocimiento de las reglas hermenéuticas”.

(…) “La Sala no omite subrayar que las normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley de Salarios del Poder Judicial y el Estatuto de Servicio Judicial no se ven afectadas por la reforma propuesta. Dichas normas posibilitan la autonomía del Poder Judicial en lo referido a cambiar su escala salarial o variar los salarios base”.

Concretamente se analizó la materia salarial, al señalar:

“En cuanto a la materia salarial.

Atinente a este punto, el acuerdo ya mencionado plantea:

“2.) De conformidad con el anterior informe, se determina que el proyecto sí afecta la organización y funcionamiento del Poder Judicial, y que hay oposición al mismo, siempre y cuando no se elimine lo referente a:

(…)

d.- Las restricciones establecidas en el proyecto de ley en materia salarial y sus respectivos componentes para los funcionarios y las funcionarias del Poder Judicial.”

Tras analizar el articulado del proyecto n°20.580, tocante a las modificaciones a la Ley de Salarios de la Administración Pública, la Sala recuerda que la afectación al sueldo de los funcionarios judiciales puede incidir en la independencia judicial. Según se expresó someramente en el citado voto n°2018-5758 de las 15:40 horas del 12 de abril de 2018:

“(…) Lo que sí es parte de la independencia judicial es que los jueces tengan una suficiencia económica digna, estando activos e inactivos, (…)”

Ahora bien, se debe resaltar que la normativa cuestionada no es particular para los funcionarios judiciales, sino que abarca de manera generalizada a la Administración Pública. La importancia de este punto radica en el hecho de que la Sala ha sustentado un criterio sólido en cuanto a la improcedencia de consultas institucionales obligatorias (como las dispuestas en los numerales 167 y 190 de la Constitución Política), cuando un proyecto es de carácter nacional o general:

(…)

En el caso de marras, las normas del proyecto relacionadas con materia salarial tienen aplicación general, sin que este Tribunal tenga elementos para considerar que estas llegarán a afectar en tal grado el sustento financiero de los funcionarios dedicados a la administración de justicia, como para que no se asegure al menos “una suficiencia económica digna”.

La Sala no omite subrayar que las normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley de Salarios del Poder Judicial y el Estatuto de Servicio Judicial no se ven afectadas por la reforma propuesta. Dichas normas posibilitan la autonomía del Poder Judicial en lo referido a cambiar su escala salarial o variar los salarios base. En ese sentido, nótese lo manifestado por la Ministra de Hacienda a Corte Plena:

“En cuanto a la posibilidad de que el proyecto afecte la independencia del Poder Judicial al regular la aplicación de determinados pluses, quisiera señalar de manera respetuosa que el proyecto no afecta o elimina la potestad del Poder Judicial de modificar su escala salarial o modificar los salarios bases. De modo que, si el Poder Judicial considerara que es necesario aumentar el salario de algún funcionario, tiene toda la potestad y autonomía para hacerlo. Particularmente, si el Poder Judicial considera que, ante la regulación de la dedicación exclusiva o las anualidades, es necesario incrementar el salario de algún funcionario, puede hacerlo al amparo de su independencia en materia salarial.”

Esta observación no solo es compartida por la Sala, sino que determina con claridad indiscutible que el proyecto consultado no afecta la organización o funcionamiento del Poder Judicial en materia salarial.

Con fundamento en lo supra explicado, la Sala determina que la normativa cuestionada del proyecto legislativo 20.580 no afecta, en el sentido expuesto, la organización o funcionamiento del Poder Judicial.”

Finalmente, de forma más reciente, en el voto n°2019-25268, en que se cuestionaban sendos acuerdos de Corte Plena relacionado con el incremento salarial de los jueces, fiscales y defensores (lo mismo que Secretarios de Sala y abogados asistentes), la Sala resolvió:

“Igualmente, este Tribunal, en la sentencia número 550-91 de las 18:50 horas del 15 de marzo de 1991, mencionó que, “en el caso de los poderes, su propia independencia constitucional, garantizada en general por el artículo 9° de la Constitución y, en los del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones por las de los artículos 99 y siguientes, 152 y siguientes y 177 de la misma, así como sus propias normas orgánicas, imponen a sus jerarcas la atribución y la responsabilidad de fijar la remuneración, gastos de representación y otras facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y subalternos, dentro, naturalmente, de sus disponibilidades presupuestarias, independientemente, desde luego, de que sus montos puedan coincidir o no con los de los diputados”. De lo anterior, se deduce que los salarios en el Poder Judicial se deben fijar la remuneración, gastos de representación y otras facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y subalternos, dentro, naturalmente, de sus disponibilidades presupuestarias, siendo que existen cargos que ostentarán diferentes remuneraciones, lo cual, no violenta el principio de igualdad.

Asimismo, los acuerdos impugnados no lesionan los principios de razonabilidad ni de proporcionalidad, así como otros principios como son los de legalidad y confianza legítima, puesto que esos acuerdos fueron aprobados por Corte Plena, es decir, por el órgano habilitado normativamente para tal situación. Lo anterior, en atribución a sus competencias constitucionales y legales que le han sido atribuidas. Al respecto, es menester recordar que el artículo 9 de la Constitución Política indica que “el Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial”. Asimismo, el numeral 152 de la Constitución Política señala que “el Poder Judicial se ejerce por la Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales que establezca la ley”. En un sentido similar, el artículo 154 del mismo texto constitucional establece que “el Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley, y las resoluciones que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos legislativos”. Siguiendo la línea impuesta en la Carta Magna, la Ley Orgánica del Poder Judicial, en su artículo 2, menciona que “el Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución Política y la ley. Las resoluciones que dicte, en los asuntos de su competencia, no le imponen más responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos legislativos. No obstante, la autoridad superior de la Corte prevalecerá sobre su desempeño, para garantizar que la administración de justicia sea pronta y cumplida”. Igualmente, el numeral 59 de esa misma ley, señala que “corresponde a la Corte Suprema de Justicia: (…) 3.- Aprobar el proyecto de presupuesto del Poder Judicial, el cual, una vez promulgado por la Asamblea Legislativa, podrá ejecutar por medio del Consejo”. En esta misma línea, el Estatuto de Servicio Civil, en el artículo 8, determina que “corresponde al Jefe del Departamento de Personal: a) Analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Judicial comprendidos en esta ley, y asignarles la respectiva categoría dentro de la Escala de Sueldos de la Ley de Salarios, todo sujeto a la posterior aprobación de la Corte Plena”. Asimismo, el numeral 62 de ese cuerpo normativa, establece que “el Departamento de Personal efectuará los estudios para determinar el monto posible de los beneficios que deban reconocerse a los servidores judiciales de acuerdo con la Ley de Salarios, a fin de que la Corte Plena haga las asignaciones necesarias en el presupuesto de cada año”.

En síntesis, los acuerdos impugnados no lesionan los principios de razonabilidad, ni proporcionalidad, ni legalidad, ni confianza legítima, ya que estos acuerdos fueron aprobados por Corte Plena, es decir, por el órgano habilitado normativamente para tal situación. Lo anterior, en atribución a sus competencias constitucionales y legales que le han sido atribuidas.”

De esta forma, con sustento en los precedentes previamente transcritos, se puede derivar que esta Sala ha reconocido que el Poder Judicial es clave para la democracia costarricense, tanto así que, “El hecho de que Costa Rica tenga hoy la democracia más antigua y estable de América Latina es inimaginable sin el funcionamiento de un robusto sistema de administración de justicia y sin los esfuerzos recientes para modernizarlo.” (ver voto n°2018-005758). Así entonces, “si no se le da la importancia al Poder Judicial en el Estado social y democrático de Derecho para su correcto funcionamiento, su debilitamiento conduce a formas de gobiernos antidemocráticas, prueba de ello es que uno de las funciones que primer controlan los gobiernos autoritarios o totalitarios es la judicial, de ahí la importancia de que todo sistema democrático tenga un Poder Judicial robusto.” (ver voto n°2017-09551). Siendo justamente el principio de independencia judicial clave para esta robustez. En cuanto a empleo público, es clara la sujeción del Poder Judicial a los principios fundamentales del régimen de empleo público del art.191. Incluso, en concordancia con el artículo 11 de la Constitución Política, es claro que el Poder Judicial está sometido al respectivo procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas. No obstante, la Sala ha entendido como válido y justificado que el Poder Judicial cuente con su propio marco normativo, que regula de forma específica, particular y diferenciada las relaciones de empleo entre dicho Poder y sus servidores y la evaluación de su desempeño. Es más, se ha indicado que dicho marco normativo (integrado, entre otros, por la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial y el Estatuto de Servicio Judicial), está específicamente diseñado para garantizar la eficiencia de la función judicial y la independencia del Poder Judicial. Al punto que se ha sentado, como criterio jurisprudencial, que se está en presencia de normativa especial que tiene preponderancia frente a las disposiciones generales y no puede ser tácitamente derogada por una norma posterior de carácter general. Asimismo, la Sala ha hecho expresa referencia a la improcedencia de que una instancia externa asuma la rectoría o imponga criterios sobre el Poder Judicial en estas materias. Por el contrario, ha destacado que la independencia y autonomía funcional reconocida expresamente al Poder Judicial en el propio texto constitucional (artículos 9, 152 y siguientes y 177) y materializada y garantizada en sus propias normas orgánicas, impone a los jerarcas del Poder Judicial la competencia y la responsabilidad para decidir -sin injerencias indebidas- en las distintas materias que son objeto de regulación en el proyecto de ley consultado.

Finalmente, en cuanto a Derecho Comparado, es oportuno mencionar el artículo 64 de la Constitución Francesa de 1958 se dice que el Presidente de la República es el principal llamado a garantizar la independencia de la autoridad judicial, y que, es una Ley Orgánica, particular del Poder Judicial, la que regulará el estatuto jurídico de los magistrados. Así dice:

“ARTICLE 64.

Le Président de la République est garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire.

Il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature.

Une loi organique porte statut des magistrats.

Les magistrats du siège sont inamovibles.” (Traducción libre: “Artículo 64. El Presidente de la República es garante de la independencia de la autoridad judicial. Para ello, el Presidente de la República es asistido por el Consejo Superior de la Magistratura. Una ley orgánica regulará el estatuto jurídico de los Magistrados. Los magistrados elegidos son inamovibles.”)

Ahora bien, lo señalado en los distintos precedentes supra citados, en el sentido que esta Sala ha entendido como válido y justificado que el Poder Judicial cuente con su propio marco normativo, que regula de forma específica, particular y diferenciada las relaciones de empleo entre dicho Poder y sus servidores, no excluye reconocer que la Asamblea Legislativa está habilitada por el Derecho de la Constitución -conforme la intención del constituyente originario, según se desarrolló en el considerando VIII de este voto- a establecer un estatuto único que comprenda a todos (as) los (as) servidores (as) públicos, incluso a funcionarios (as) del Poder Judicial, siempre y cuando, tal normativa, por su contenido o sus efectos, no suprima, afecte en lo esencial, ni suponga trasladar las competencias exclusivas y excluyentes que le corresponden al Poder Judicial a otros órganos y entes, en infracción del principio de separación de poderes o funciones y, muy en particular, del principio de independencia judicial, tal y como se analizará continuación, respecto de las distintas normas consultadas.

3) Sobre el examen del Articulado consultado

Sobre el artículo 2.a (ámbito de cobertura), respecto del Poder Judicial (Redacta el magistrado Castillo Víquez)

Se consulta sobre la norma siguiente:

“ARTÍCULO 2- Ámbito de cobertura

Esta ley es aplicable a las personas servidoras públicas de las siguientes entidades y órganos bajo el principio de Estado como patrono único:

a) Los Poderes de la República (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sus órganos auxiliares y adscritos, y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política.

(…)”

Ante tal panorama, y retomando lo que se expuso supra, en el sentido de que es plausible sujetar a todos los poderes del Estado a un único estatuto de empleo público, con lo que la sujeción del Poder Judicial a esta ley no resulta inconstitucional, sí es inconstitucional por el hecho de no excluir a los (as) funcionarios (as) que ejercen las funciones jurisdiccionales -jueces- o para- jurisdiccionales -fiscales, defensores públicos y profesionales y personal especializado del Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios del nivel gerencial o de alta dirección política como los denomina el proyecto de ley, al igual que a los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función electoral -letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc., y quienes ejercen cargo de alta dirección política, así como el personal administrativo, profesional y técnico, que defina de forma exclusiva y excluyente cada jerarca del poder respectivo, pues, en estos casos, no es posible someterlo a directrices, disposiciones, circulares, manuales que emita Mideplán. Lo anterior significa, que el Poder Judicial sí estaría sometido a esas potestades que la ley le otorga al Mideplán cuando se trata del resto de los funcionarios -los que defina cada jerarca del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones de manera exclusiva y excluyente-, que forman parte del staff administrativo, auxiliar o personal de apoyo. Se podrá argumentar en contra de lo que estamos afirmando que el numeral 49 del proyecto de ley consultado, en el inciso g) que adiciona el artículo 85 a la Ley n.° 5155, Estatuto Judicial, de 10 de enero de 1973, en el sentido de que las competencias en el proyecto de ley, para los órganos del Poder Judicial, se realizarán en coordinación con Mideplán, en los que corresponde a los temas a que se refiere el citado proyecto; y el inciso h), que adiciona el artículo 17 a la Ley n.° 2422, Ley de Salarios del Poder Judicial, de 11 de agosto de 1959, en el sentido de que las competencias definidas en el proyecto de ley, para los órganos del Poder Judicial, también es realizada en coordinación con el citado ministerio, en la misma dirección, así como el hecho de que el inciso a) del artículo 2 establece que el ámbito de cobertura el proyecto de ley lo es sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política, el Poder Judicial lo hará a través de la coordinación institucional con MIDEPLAN, por lo que no es cierto que está sometido al primero a las directrices, disposiciones, circulares, manuales que emita el segundo en lo que atañe; empero tal objeción resulta injustificada a causa de la imprecisión de la normativa que se pretende aprobar, pues en una materia de tanta importancia la Ley debe de ser clara y precisa, aspecto que, en muchos casos, se echa de menos. De ahí que resulta pertinente concluir que sí hay vicios de inconstitucionalidad. Nótese que en el numeral 3 del proyecto de ley consultado, que regula la exclusión de los entes de esta normativa, no se hace ninguna salvaguarda en favor del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones.

Sobre el artículo 6 (rectoría de Mideplán), respecto del Poder Judicial (Redacta el magistrado Castillo Víquez)

Se consulta sobre la norma siguiente:

“ARTÍCULO 6- Creación del Sistema General de Empleo Público

La rectoría del Sistema General de Empleo Público estará a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Dicho sistema estará compuesto por lo siguiente:

a) El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán).

b) Las oficinas, los departamentos, las áreas, direcciones, unidades o denominaciones homólogas de Gestión de Recursos Humanos de las entidades y los órganos bajo el ámbito de aplicación de la presente ley. (…)”

En relación con el artículo 6, inciso b, del proyecto de ley consultado es inconstitucional, toda vez que somete a la potestad de dirección del Poder Ejecutivo al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones, lo que resulta contrario a los principios de independencia judicial y electoral. De ahí que las oficinas, los departamentos, las áreas, direcciones, unidades de Gestión de Recursos Humanos de estos poderes no pueden estar bajo la citada potestad, excepto en lo que atañe a quienes presten servicios administrativos básicos, auxiliares, que no inciden sobre las competencias exclusivas y excluyentes ni funciones administrativas necesarias para el cumplimiento de estas, definidos, exclusivamente, por los jerarcas del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones.

Sobre el artículo 7 (competencias de Mideplán), respecto del Poder Judicial (Redacta el magistrado Castillo Víquez)

Se consulta sobre la norma siguiente:

“ARTÍCULO 7- Competencias del Mideplán

Son competencias del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan) las siguientes:

a) Establecer, dirigir y coordinar la emisión de políticas públicas, programas y planes nacionales de empleo público, conforme a la Ley 5525, Ley de Planificación Nacional, de 2 de mayo de 1974.

b) Establecer mecanismos de discusión, participación y concertación con las corporaciones municipales a través de la Unión de Gobiernos Locales y las instituciones de educación superior universitaria estatal, en materia de empleo público.

c) Emitir disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y coherencia del empleo público, según lo preceptuado en la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.

d) Asesorar a las entidades y los órganos incluidos, bajo el ámbito de cobertura de la presente ley, para la correcta implementación de las políticas públicas, las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos que se emitan en el marco de la rectoría política en empleo público y la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.

e) Administrar y mantener actualizada la plataforma integrada del empleo público.

f) Publicar la oferta de empleo público, a través de la plataforma virtual que alimentarán las entidades y los órganos incluidos del ámbito de cobertura de la presente ley.

g) Emitir los lineamientos y principios generales para la evaluación del desempeño.

h) Administrar e implementar las acciones de investigación, innovación y formulación de propuestas de empleo público.

i) Dirigir y coordinar la ejecución de las competencias inherentes en materia de empleo público con el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil, entre otras dependencias técnicas en la materia de empleo público, lo concerniente a la materia de empleo público.

j) Recolectar, analizar y divulgar información en materia de empleo público de las entidades y los órganos para la mejora y modernización de estos. A tal efecto, establecerá un sistema de indicadores, mediante el establecimiento de criterios de coordinación, para homogeneizar la recopilación y difusión de datos.

k) Preparar una estrategia coherente e integral para el aprendizaje y el desarrollo en todo el servicio público, estableciendo cómo se desarrollará la capacidad a largo plazo para estándares de dirección y competencia profesional más altos y proporcionando orientación a las instituciones públicas sobre cómo planificar y aplicar las actividades dentro de la estrategia.

l) Coordinar con la Procuraduría de la Ética Pública para emitir las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, para la instrucción de las personas servidoras públicas sobre los deberes, las responsabilidades y las funciones del cargo, así como los deberes éticos que rigen la función pública, que resulten procedentes según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.

m) Establecer un sistema único y unificado de remuneración de la función pública de conformidad con esta ley y especifica del salario y los beneficios de todas las personas funcionarias públicas.

n) Realizar diagnósticos en materia de recursos humanos de las entidades y los órganos incluidos para lograr un adecuado redimensionamiento de las planillas existentes y la elaboración de criterios generales que delimiten los sectores cuya actividad, por su valor estratégico institucional, así como la vinculación con la actividad sustantiva, se debería reservar para que sean realizadas exclusivamente por personas servidoras públicas. Además, analizar los que sirvan de orientación para delimitar la prestación de los que podrían ser externalizados y las condiciones de prestación de estos.

o) Prospectar las tendencias globales del futuro del empleo público, con el propósito de informar la planificación de este.

p) Analizar la eficiencia y eficacia de los mecanismos de evaluación, a efectos de determinar si estos cumplen o no su cometido.

q) Evaluar el sistema general de empleo público en términos de eficiencia, eficacia, economía, simplicidad y calidad.”

En relación con el artículo 7, incisos d), g) y p) resultan inconstitucionales, pues afecta la independencia de Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto los somete a la potestad de dirección y reglamentaria de Mideplán, así como a la verificación de si cumplen o no con el cometido de la evaluación del desempeño y no se excluye de la potestad de dirección. Hay que enfatizar que el principio de separación de poderes o funciones es incompatible con la potestad de dirección y reglamentación que ejerce el Poder Ejecutivo, toda vez que no puede ordenar su actividad, estableciendo metas y objetivos. En lo que atañe a la evaluación del desempeño, queda reserva a cada poder del Estado, toda vez que esta materia es consustancial al ejercicio de sus competencias constitucionales. Quiere esto decir, que, en lo tocante a este extremo, todo el funcionariado de cada poder estaría sometido a las disposiciones internas que cada uno de estos dicten al respecto.

Sobre el artículo 9.a.- Oficinas de Recursos Humanos respecto del Poder Judicial (Redacta la magistrada Picado Brenes)

Se consulta sobre el artículo siguiente:

“ARTÍCULO 9- Funciones de las administraciones activas

a) Las oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos, de las instituciones incluidas en el artículo 2 de la presente ley, seguirán realizando sus funciones de conformidad con las disposiciones normativas atinentes en cada dependencia pública.

Asimismo, aplicarán y ejecutarán las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones laborales, que el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) remita a la respectiva institución, según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.

b) Es responsabilidad de las oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos elaborar y aplicar las pruebas de conocimientos, competencias y psicométricas, para efectos de los procesos de reclutamiento y selección de personal, efectuar los concursos internos y externos por oposición y méritos, los cuales deberán cumplir siempre al menos con los estándares que establezca la Dirección General ~~del~~ de Servicio Civil para cada puesto, según su ámbito de competencia, y los lineamientos que se emitan según el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.

Además, incorporar dichos concursos en la oferta de empleo público de la Administración Pública y verificar que las personas servidoras públicas reciban la inducción debida sobre los deberes, las responsabilidades y las funciones del puesto, así como los deberes éticos de la función pública generales y particulares de la institución y puesto.

c) Las oficinas de gestión institucional de recursos humanos, de ministerios e instituciones u órganos adscritos bajo el ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil, son dependencias técnicas de la Dirección General de Servicio Civil que, para todos los efectos, deberá coordinar la elaboración de las pruebas de reclutamiento y selección de personal con tales oficinas y desempeñar sus funciones de asesoramiento, capacitación y acompañamiento técnico.”

Tal como se observa, el artículo 9 consultado establece ciertas funciones para todas las oficinas, departamentos, áreas, direcciones o las unidades de recursos humanos, de todas las instituciones incluidas en el proyecto, en cuenta, para el Departamento de Gestión Humana del Poder Judicial. Así entonces, en lo que se refiere propiamente a la consulta realizada en cuanto al Poder Judicial, el segundo párrafo del inciso a) le impone al Departamento de Gestión Humana de dicho Poder de la República que aplique y ejecute las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones laborales, que Mideplán le remita. Lo cual, implicaría que un órgano del Poder Ejecutivo, como lo es Mideplán, le imponga al Poder Judicial la aplicación y ejecución de sus disposiciones, directrices y reglamentos, y en materias que son de resorte exclusivo del Poder Judicial como lo es la planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación o salarios y la gestión de las relaciones laborales. Siendo claramente tal obligación para el Departamento de Gestión Humana del Poder Judicial una violación al principio de separación de poderes y a la independencia judicial, conforme los alcances que la jurisprudencia constitucional le ha dado a tales principios básicos de nuestra democracia. Recuérdese que, el principio de división de poderes, o como se le conoce más recientemente, principio de separación de funciones, está consagrado en el artículo 9 de la Constitución Política y se erige en “uno de los pilares fundamentales del Estado Democrático, en tanto establece un sistema de frenos y contrapesos que garantiza el respeto de los valores, principios y normas constitucionales en beneficio directo de los habitantes del país.” (sentencia n°2006-013708). Haciendo posible que cada Poder del Estado pueda ejercer su función con independencia de los otros (sentencia n°6829-1993), y no solo como un principio de aplicación interna para el buen funcionamiento del Estado de Derecho, sino además, porque el principio de independencia judicial, en su dimensión externa, asegura un conjunto de garantías que pretenden evitar que una Corte sea controlada por otros órganos gubernamentales, es la ausencia de presiones o influencias externas que hagan vulnerable a la institución, como resultado de amenazas a la disponibilidad de recursos que le permitan desarrollar su labor con autonomía, a la estabilidad laboral y las posibilidades de ascenso de sus funcionarios, a su integridad y patrimonio, y a sus capacidades de infraestructura para atender las demandas ciudadanas. Por otro lado, en su dimensión interna, la independencia judicial es más que una garantía para los jueces, pues constituye también “una garantía para los particulares (partes del proceso), en el sentido de que sus casos se decidirán con apego estricto a la Constitución y las leyes” (sentencia n°5795-1998), “estamos ante el derecho de los ciudadanos a contar con jueces independientes” (sentencia n°2001-006632). La independencia del Poder Judicial se traduce, en materia económica y por la inamovilidad de su personal, así como, en lo funcional, por la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con criterios propios y no como resultado de presiones procedentes de determinados grupos, instituciones o personas (ver sentencia n°2000-005493). Así está plenamente justificado que en el caso específico del Poder Judicial tenga una regulación especial, separada y diferenciada, aunque sujeta a los principios constitucionales fundamentales que prevén los artículos 191 y 192 (ver sentencia n°1991-550), pero no bajo las disposiciones generales, directrices y reglamentos de un órgano de otro Poder de la República, como lo pretendía esta norma del proyecto consultada. Pues, la normativa especial que regula al Poder Judicial “impide una regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias.” (sentencia n°2018-019511). Ello por cuanto, “…el Régimen del Empleo Público, es posible concluir que el órgano estatal competente en esta materia es cada poder de la República, dado que son estos- Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones- los más capacitados para determinar sus necesidades y conocer sus particularidades condiciones.” (sentencia n°03575-1996). Siendo “las atribuciones constitucionales de ordenar, planificar o programar por ejemplo la función administrativa de manejo de personal” (sentencia n°2017-009551), una parte esencial de la función administrativa del Poder Judicial que coadyuva al efectivo ejercicio de su función judicial, pues “tanto las funciones legislativas como las judiciales requieren de una estructura administrativa de apoyo para la consecución de su función esencial o primaria, como lo es la función administrativa que le ayuda a canalizar toda su actividad; la que, lógicamente, alcanza al recurso humano o del personal de los Poderes de la República, entretanto, detrás de la función fundamental está la administrativa del personal, agentes y servidores (as) públicos (as), etc.” (sentencia n°2017-009551). Finalmente nótese que, en la sentencia n°2018-019511, en que se conoció de la consulta legislativa respecto del proyecto de "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas" (expediente legislativo nro. 20.580), esta Sala concluyó -luego de realizar una labor interpretativa respecto del contenido del proyecto- que, en concreto, lo previsto en los numerales 46, 47 y 49, atinentes a la “rectoría de la materia empleo público de Mideplán” y “la obligatoriedad de los lineamientos técnicos y metodológicos de la Dirección General del (sic) Servicio Civil”, no aplicaban para el Poder Judicial. Interpretación que se hizo, tomando en consideración el principio de independencia del Poder Judicial. En este sentido, y conforme todo lo anterior, el párrafo segundo del inciso a) del artículo 9 es inconstitucional, respecto a su aplicación al Poder Judicial.

Sobre el artículo 13 (familias de puestos), respecto del Poder Judicial (Redacta el magistrado Castillo Víquez)

Se consulta sobre la norma siguiente:

“ARTÍCULO 13- Régimen general de empleo público

Existirá un único régimen general de empleo público, el cual a su vez estará conformado por las siguientes ocho familias de puestos que serán de aplicación en los órganos y entes de la Administración Pública, según las funciones que ejecute su personal:

a) Personas servidoras publicas bajo el ámbito de aplicación del título I y del título IV del Estatuto de Servicio Civil, así como a las que se desempeñan en las instituciones señaladas en el artículo 2 de la presente ley, que no estén incluidas en las restantes familias de puestos.

b) Personas servidoras públicas que se desempeñan en funciones en ciencias de la salud.

c) Personas servidoras públicas que se desempeñan en funciones policiales.

d) Personas docentes contempladas en el Estatuto del Servicio Civil, del título II y el título IV.

e) Personas docentes y académicas de la educación técnica y superior.

f) Personas que administran justicia y los magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE).

g) Personas servidoras públicas que se desempeñan en funciones del servicio exterior.

h) Personas servidoras públicas que se desempeñan en cargos de confianza.

La creación de familias de puestos de empleo público es reserva de ley y deberá estar justificada por criterios técnicos y jurídicos coherentes con una eficiente y eficaz gestión pública.

En todas las categorías descritas con anterioridad, la administración pública superior, por medio de las oficinas o los departamentos de salud ocupacional, deberá contar en cada entidad pública, según lo establece el artículo 300 del Código de Trabajo y su reglamento, con el diagnóstico de sus condiciones de trabajo, el programa de salud ocupacional y cuando existan condiciones de trabajo adversas a su salud deberán crearse los respectivos protocolos de seguridad para salvaguarda de su vida, que será validado a lo interno de esta y con el respectivo aval del Consejo de Salud Ocupacional, para lo cual se le brindará el recurso humano necesario. Dicha instancia dependerá administrativamente de manera directa del jerarca.

En cuanto al inciso f) del artículo 13 es inconstitucional porque no excluye a los funcionarios que realizan funciones para-jurisdiccionales -fiscales, defensores públicos y profesionales y personal especializado del Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios del nivel gerencial o de alta dirección política, al igual que a los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función electoral -letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc.-, y quienes ejercen cargos de alta dirección política. Además, no se excluye a todo el funcionario administrativo de apoyo, profesional y técnico, que los máximos órganos de los citados poderes del Estado definan, de forma exclusiva y excluyente, como indispensables o consustanciales para el ejercicio de sus competencias constitucionales. Máxime que, de conformidad con ese mismo artículo, inciso a), todos esos funcionarios quedarían incluidos en una categoría del Estatuto de Servicio Civil, lo que afecta la independencia tanto del Poder Judicial como del Tribunal Supremo de Elecciones partiendo del hecho de que el gobierno judicial y electoral lo ejerce la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Supremo de Elecciones de forma exclusiva y excluyente en lo que atañe a sus competencias constitucionales. Finalmente, hay que tener presente que la construcción de la familia, tal y como se explicó supra, corresponde, de forma exclusiva y excluyente, a cada poder del Estado.

Sobre el artículo 14.- Reclutamiento y selección respecto del Poder Judicial (Redacta la magistrada Picado Brenes)

Los consultantes cuestionan la constitucionalidad del artículo 14 del proyecto de ley objeto de consulta, toda vez que, en su criterio, podría lesionar los principios de separación de poderes, autonomía e independencia del Poder Judicial, en el tanto se sujeta a las disposiciones que emite un órgano del Poder Ejecutivo, en lo referente a la gestión de empleo, lo cual comprende lo relativo al reclutamiento y selección de su personal. El ordinal 14 en cuestión, dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 14- Reclutamiento y selección

El reclutamiento y la selección de las personas servidoras públicas de nuevo ingreso se efectuará con base en su idoneidad comprobada, para lo cual el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) emitirá, con absoluto apego a la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, según la respectiva familia de puestos.

En los procesos de reclutamiento y selección no podrá elegirse a un postulante que se encuentre en alguna de las siguientes situaciones:

a) Estar ligado por parentesco de consanguinidad o de afinidad en línea directa o colateral, hasta tercer grado inclusive, con la jefatura inmediata ni con las personas superiores inmediatas de esta en la respectiva dependencia.

b) Encontrarse enlistada en el registro de personas inelegibles de la plataforma integrada de empleo público.”

Tal como ya fue supra indicado, el Poder Judicial, como poder de la República, no solo debe ser independiente respecto de los otros poderes, conforme lo dispone el ordinal 9 constitucional, sino también garantizar la independencia de los jueces, tal como lo estatuye el artículo 154 de la Constitución Política, como una garantía para los particulares de que sus casos se decidirán con estricto apego a la Constitución y las leyes. En atención a ello, es imprescindible que este Poder de la República disponga todo lo relativo al reclutamiento y selección de su personal, sin interferencia externa alguna. Así lo reiteró puntualmente este Tribunal en la sentencia n.° 2018-19511, al señalar, en lo que interesa lo siguiente:

“…Estas disposiciones constitucionales han dado pie al desarrollo de un profuso marco normativo, específicamente diseñado para regular al Poder Judicial. Entre las normas de este marco se cuentan la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial, el Estatuto de Servicio Judicial (incluida su reforma por la Ley de Carrera Judicial), etc.

En concreto sobre el artículo 1° del Estatuto de Servicio Judicial la Sala indicó en dicho voto que: “Nótese que la norma determina que las relaciones de empleo entre el Poder Judicial y sus servidores se encuentran reguladas por el Estatuto y su reglamento. La interpretación sistemática a que obliga ese numeral impide una regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias. Esto se verifica porque el dictado del reglamento a que refiere la norma es, a su vez, competencia exclusiva de la Corte,” Además agrega que: “Una garantía más de la independencia del Poder Judicial en el tema de empleo es que el Jefe del Departamento de Personal se encuentra vinculado al Presidente de la Corte, excluyendo la injerencia de instancias externas.”

Ahora bien, en este caso, este Tribunal considera que el proyecto de ley aquí cuestionado incide en las competencias propias de este Poder de la República, pues más allá de establecer principios o lineamientos generales en materia de empleo público que respeten el principio de separación de funciones, el artículo 14 de estudio, es claro en señalar que será el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), quien emitirá las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, según la respectiva familia de puestos, que regularán el reclutamiento y la selección de las personas servidoras públicas de nuevo ingreso. Ello, pues conforme lo dispuesto en los ordinales 13 y 2 del mismo proyecto de ley, lo señalado en el ordinal 14 aplicaría al Poder Judicial. Así las cosas, independientemente de que el artículo 2 referido acote que el ámbito de cobertura lo es “sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política”, el artículo 14 se aplicaría al Poder Judicial, y en ese sentido, se considera que tal disposición es inconstitucional, al autorizar que un órgano del Poder Ejecutivo, sea quien emita directamente disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos, circulares, manuales, y resoluciones relativos a la materia de empleo público, que vacían de contenido las competencias reconocidas a la Corte Suprema de Justicia por el Constituyente original y derivado. Más aún cuando ya existe un marco normativo atinente al Poder Judicial que regula esos aspectos, en los términos que conmina el artículo 192 constitucional. En razón de lo expuesto, la norma consultada excede cualquier marco de cooperación que pueda establecer una política general de empleo público, pues no resulta propio que una dependencia del Poder Ejecutivo -Mideplán-, le dicte a otro Poder, de manera obligatoria, en este caso al Poder Judicial, las pautas o criterios para la selección y reclutamiento de su personal. Ello constituye una clara injerencia externa y, la intromisión del Poder Ejecutivo en aspectos que son competencia exclusiva del Poder Judicial. Por consiguiente, este Tribunal considera que el artículo 14 consultado contiene un vicio de inconstitucionalidad, por lesionar el principio de independencia de funciones que garantizan al Poder Judicial, los ordinales 9 y 154 de la Constitución Política.

Sobre el artículo 17.- Personal de Alta Dirección respecto del Poder Judicial (redacta la magistrada Picado Brenes)

Se consulta sobre el artículo siguiente:

“ARTÍCULO 17- Personal de la alta dirección pública

El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) emitirá las disposiciones de alcance general, las directrices, y los reglamentos, en materia del personal de la alta dirección pública, que sean acordes con la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, para dotar a la Administración Pública de perfiles con integridad y probada capacidad de gestión, innovación y liderazgo, para procurar el mejoramiento de la prestación de bienes y servicios públicos. (…)”

Los consultantes señalan la lesión al principio de separación de funciones y a la independencia del Poder Judicial, por cuanto en esta norma se dispone que, tratándose de puestos de alta dirección será Mideplán quien emita las disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos al respecto. En el mismo sentido en que esta Sala ha venido resolviendo estos aspectos, la injerencia de este Ministerio, que es un órgano del Poder Ejecutivo, emitiendo disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos al Poder Judicial en materia de los puestos de alta dirección, resulta violatorio del principio de separación de poderes y de independencia judicial. Además, la regulación de todo lo atinente a los puestos de alta gerencia del Poder Judicial ya cuenta con la normativa especial de dicho poder de la República. Existen varios precedentes de la Sala en que, expresamente, se entiende como plenamente justificado que en el caso específico del Poder Judicial tenga una regulación especial, separada y diferenciada -aunque, sujeta a los principios constitucionales fundamentales que prevén los artículos 191 y 192-. Se puede citar, en primer lugar, el voto n°2019-25268 (reiterando lo dicho en el voto n°550-1991), que indica:

“(…) en el caso de los poderes, su propia independencia constitucional, garantizada en general por el artículo 9° de la Constitución y, en los del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones por las de los artículos 99 y siguientes, 152 y siguientes y 177 de la misma, así como sus propias normas orgánicas, imponen a sus jerarcas la atribución y la responsabilidad de fijar la remuneración, gastos de representación y otras facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y subalternos, dentro, naturalmente, de sus disponibilidades presupuestarias, independientemente, desde luego, de que sus montos puedan coincidir o no con los de los diputados.”

Siendo que el mismo artículo 154 constitucional somete al Poder Judicial únicamente a la Constitución y a la ley, pero no, a disposiciones del Poder Ejecutivo. Nótese que, estos son puestos de gran importancia pues estarían referidos, al menos, respecto de quienes integran el Consejo Superior del Poder Judicial, y las jefaturas de la Defensa Pública, Ministerio Público y el Organismo de Investigación Judicial. Puestos que son de gran relevancia, que deben estar particularmente protegidos de la injerencia de otros Poderes de la República, y que requieren la estabilidad del personal necesaria para un adecuado e imparcial desempeño del cargo, lo cual es incompatible con una subordinación a las disposiciones que emita al respecto el Mideplán, como lo dispone la norma en cuestión. Siendo competente al respeto el mismo Poder Judicial, como esta Sala lo ha indicado antes: “… sea el Régimen del Empleo Público, es posible concluir que el órgano estatal competente en esta materia es cada poder de la República, dado que son estos- Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones- los más capacitados para determinar sus necesidades y conocer sus particularidades condiciones.” (sentencia n°03575-1996). Nótese que, en la sentencia n°2018-019511, en que se conoció de la consulta legislativa respecto del proyecto de "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas" (expediente legislativo nro. 20.580), esta Sala concluyó -luego de realizar una labor interpretativa respecto del contenido del proyecto- que, en concreto, lo previsto en los numerales 46, 47 y 49, atinentes a la “rectoría de la materia empleo público de Mideplán” y “la obligatoriedad de los lineamientos técnicos y metodológicos de la Dirección General del (sic) Servicio Civil”, no aplicaban para el Poder Judicial. Interpretación que se hizo, tomando en consideración el principio de independencia del Poder Judicial. Por ende, se considera existe un vicio de inconstitucionalidad en el artículo 17 objeto de consulta, en los términos expuestos.

Sobre el artículo 18.- Plazo de prueba y plazo de nombramiento de Alta Dirección respecto del Poder Judicial (redacta la magistrada Picado Brenes)

En relación con esta disposición, los consultantes apuntan nuevamente la lesión al principio de separación de funciones y a la independencia del Poder Judicial, por cuanto se dispone que, tratándose de puestos de alta dirección técnica, el nombramiento será por 6 años con un período de prueba de 6 meses, prorrogables anualmente, sujeto a la evaluación de desempeño, lo cual según indican, incide en materia que es propia de regulación del Poder Judicial. El artículo 18 consultado dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 18- Nombramiento y período de prueba de la alta dirección pública

Toda persona servidora pública, que sea nombrada en puestos de alta dirección pública, estará a prueba durante el período de seis meses y su nombramiento se efectuará por un máximo de seis años, con posibilidad de prórroga anual, la cual estará sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño. (…)”

Al igual que en acápites anteriores, es preciso reiterar que, la regulación de aspectos relativos al nombramiento y selección de personal, tal como también ocurre con los puestos de alta dirección técnica, el período de prueba, plazo o condiciones de prórroga de los nombramientos, son regulaciones propias y atinentes a la autonomía organizacional y administrativa del Poder Judicial, pues se trata de puestos estratégicos de gran importancia para su administración, cuya definición debe corresponder a esta, conforme los fines constitucionales de esa institución. Adviértase que, respecto del Poder Judicial, esos puestos estarían referidos, al menos, respecto de quienes integran el Consejo Superior del Poder Judicial, y las jefaturas de la Defensa Pública, Ministerio Público y el Organismo de Investigación Judicial. Puestos que son de gran relevancia, que deben estar particularmente protegidos de la injerencia de otros Poderes de la República, y que requieren la estabilidad del personal necesaria para un adecuado e imparcial desempeño del cargo, lo cual es incompatible con un nombramiento, cuya prórroga deba ser revisada anualmente como lo dispone la norma en cuestión. Una disposición en ese sentido sería inoperante para este poder de la República, tratándose de puestos de tal relevancia, cuyo nombramiento amerita diferentes concursos y una cuidadosa verificación de atestados de previo a su selección, por lo que, lejos de beneficiar a la administración de justicia, crearía tal inestabilidad, que afectaría el buen gobierno del Poder Judicial. Así las cosas, exigir la periodicidad y prórroga que dispone este artículo 18 para el caso del Poder Judicial, no solo atenta contra el principio de independencia, por estar en contradicción con la normativa especial que el Poder Judicial tiene ya al respecto, sino que resulta irrazonable y desproporcionado, pues el medio escogido por el legislador, no sería el más idóneo para procurar el fin pretendido -valorar la idoneidad del personal-, toda vez que el Poder Judicial ya cuenta con un profuso marco normativo, específicamente diseñado para su regulación, el cual no solamente tiene la intención de regular concretamente al Poder Judicial, velando por que se garantice su independencia frente a los otros Poderes de la República, sino que también asegura el principio de idoneidad que debe prevalecer en la selección de sus funcionarios, por lo que, la norma consultada, lejos de favorecer tal principio constitucional, alteraría de forma irrazonable y desproporcionada la organización de puestos que son fundamentales para la administración de justicia del Poder Judicial, poniendo, incluso, en riesgo la imparcialidad en el ejercicio del cargo que debe prevalecer en esos puestos, ante la continua presión de una prórroga de su nombramiento anual. Asimismo, cabe advertir que, al igual que con el artículo 14 consultado y de lo señalado en el artículo 2 de este proyecto, el ordinal 18 no establece salvedad alguna respecto de la aplicación de esta norma al Poder Judicial, como sí lo hace en este caso para con las universidades públicas, al señalar que, en su caso, se respetarán los plazos y períodos determinados en sus estatutos orgánicos y reglamentos. De ahí que tampoco resulta excluido el Poder Judicial de su aplicación. Por ende, se considera existe un vicio de inconstitucionalidad en el artículo 18 objeto de consulta, en los términos expuestos.

Sobre el artículo 21 (régimen único de despido) y el artículo 22 (proceso de despido) respecto del Poder Judicial (redacta magistrada Picado Brenes)

Los artículos consultados disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 21- Procedimiento de despido

Será causal de despido inmediato, aplicable a toda persona servidora pública, obtener dos evaluaciones del desempeño consecutivas inferiores a una calificación del setenta por ciento (70%), que se encuentren en firme, una vez agotado el procedimiento de impugnación de la calificación y siempre que se haya acreditado la responsabilidad de la persona servidora pública por dicha evaluación deficiente. Dicha calificación deberá ser debidamente justificada por la jefatura inmediata que la asigne y por la autoridad jerárquica que la confirme, en caso de haber sido recurrida.

Las entidades y los órganos incluidos deberán aplicar planes remediales pactados con la persona servidora pública, y con el asesoramiento de recursos humanos que les permitan determinar las causas por las que las personas servidoras públicas obtienen una calificación inferior al setenta por ciento (70%) y aplicar acciones para mejorar su desempeño. Si pese a la aplicación del plan remedial, la persona servidora pública no logra mejorar su desempeño y obtiene de forma consecutiva otra calificación inferior al setenta por ciento (70%), se configurará la causal de despido inmediato.

Las entidades y los órganos incluidos deberán aplicar planes remediales que les permitan determinar las causas por las que las personas servidoras públicas obtienen una calificación inferior al setenta por ciento (70%) y aplicar acciones para mejorar su desempeño. Si pese a la aplicación del plan remedial, la persona servidora pública no logra mejorar su desempeño y obtiene de forma consecutiva otra calificación inferior al setenta por ciento (70%), se configurará la causal de despido inmediato.

Todo despido justificado se entenderá sin responsabilidad para la Administración Pública y hará perder a la persona servidora pública todos los derechos que esta ley y la normativa aplicable en cada familia de puestos le concede, excepto las proporciones de los extremos laborales que correspondan y los adquiridos conforme a los regímenes de pensiones vigentes, siempre que se realice con observancia de las siguientes reglas:

a) En todas las dependencias bajo el ámbito de aplicación de esta ley se aplicará un único procedimiento administrativo especial de despido, que garantice la satisfacción del debido proceso y sus principios, el cual deberá ser concluido por acto final en el plazo de dos meses, a partir de su iniciación. La investigación preliminar, en los casos en que se requiera, no dará inicio al procedimiento indicado en el párrafo anterior; no obstante, esta deberá iniciar, bajo pena de prescripción, a más tardar en el plazo de un mes a partir de que el jerarca o la jerarca tenga conocimiento, sea de oficio o por denuncia, de la posible comisión de una falta de uno de sus servidores. El mismo plazo de un mes de prescripción se aplicará si, iniciada la mencionada investigación preliminar, esta permanece paralizada por culpa de la Administración.

Para efectos del plazo de dos meses señalado en el primer párrafo de este inciso, el procedimiento ordinario de despido dará inicio a partir de que el jerarca institucional adopte la decisión de iniciar dicho procedimiento con el nombramiento del órgano director del proceso.

b) Recibida, por parte del jerarca institucional, queja o denuncia o informado de presunta falta que, en su criterio, amerite el inicio de un procedimiento de despido, este nombrará un órgano director del proceso, el cual formulará por escrito los cargos y dará traslado a la persona servidora pública por un término de quince días, para evacuar toda la prueba ofrecida en una audiencia oral y privada, que notificará personalmente por el correo electrónico institucional del funcionario, correo certificado o por medio de publicación por una única vez en el diario oficial La Gaceta, cuando se demuestre que no existe forma de localizar al presunto infractor. Dentro del plazo indicado, la persona servidora pública deberá presentar, por escrito, sus descargos y podrá ofrecer toda la prueba que considere oportuna para respaldar su defensa, sea documental, testimonial o de cualquier otra índole en abono de estos, así como las excepciones o incidentes que considere oportunos.

c) Si vencido el plazo que determina el inciso anterior, el servidor no hubiera presentado oposición o si expresamente hubiera manifestado su conformidad con los cargos que se le atribuyen, el jerarca institucional dictará la resolución de despido sin más trámite, salvo que pruebe no haber sido notificado por el órgano director del proceso o haber estado impedido por justa causa para oponerse.

d) Si el cargo o los cargos que se hacen al empleado o empleada o persona servidora pública implica su responsabilidad penal o cuando sea necesario para el buen éxito del procedimiento administrativo disciplinario de despido o para salvaguardia del decoro de la Administración Pública, el jerarca institucional podrá decretar, en resolución motivada, la suspensión provisional de la persona servidora pública en el ejercicio del cargo. Si se incoara proceso penal en contra de la persona servidora pública, dicha suspensión podrá decretarse en cualquier momento como consecuencia de auto de detención o de prisión preventiva, o sentencia en firme con pena privativa de libertad.

e) Si el interesado se opusiera dentro del término legal, el órgano director del proceso resolverá las excepciones previas que se hayan presentado y convocará a una comparecencia oral y privada, ante la Administración, en la cual se admitirá y recibirá toda la prueba y alegatos de las partes que sean pertinentes. Asimismo, podrán realizarse antes de la comparecencia las inspecciones oculares y periciales. Se podrá convocar a una segunda comparecencia únicamente cuando haya sido imposible en la primera dejar listo el expediente para su decisión final, y las diligencias pendientes así lo requieran.

f) Si la persona servidora pública incurriera en nueva causal de despido durante el período de instrucción, se acumularán los cargos en el expediente en trámite y se procederá conforme a lo establecido en este capítulo.

g) Evacuadas las pruebas, resueltas las excepciones previas presentadas dentro del plazo de los diez días otorgados para oponerse al traslado de cargos y presentadas las conclusiones por las partes o vencido el plazo para ello, se tendrá el expediente debidamente instruido y se elevará el informe respectivo al jerarca institucional para que dicte resolución definitiva.

h) El jerarca o la jerarca institucional resolverá el despido de la persona servidora pública o declarará la falta de mérito y ordenará el archivo del expediente en este último supuesto. No obstante, en caso de considerar que la falta existe pero que la gravedad de esta no amerita el despido, ordenará una amonestación oral, una advertencia escrita o una suspensión sin goce de salario hasta por un mes, según la gravedad de la falta.

i) Contra la resolución que ordene la amonestación oral, la advertencia escrita o la suspensión sin goce de salario, hasta por un mes, podrán interponerse los recursos ordinarios de revocatoria con apelación en subsidio, cuando este último resulte procedente, en un plazo de cinco días, contado a partir del día siguiente en que sea notificada dicha resolución. Ambos recursos podrán interponerse en forma conjunta o separada ante el órgano que emite la resolución, quien resolverá el recurso de revocatoria.

En el caso de las personas servidoras públicas que laboran en una institución cubierta por la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953, el recurso de apelación será resuelto por el Tribunal de Servicio Civil. El jerarca o la jerarca remitirá en alzada, al Tribunal de Servicio Civil, el expediente del procedimiento administrativo correspondiente donde conste la resolución de sanción así como la resolución del recurso de revocatoria, con expresión de las razones legales y de los hechos en que se fundamentan ambas resoluciones.

j) Los casos no previstos en el presente procedimiento, en cuanto no contraríen el texto y los principios procesales que contiene este procedimiento, se resolverán aplicando supletoriamente, según el siguiente orden: la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, las normas del derecho público, los principios generales del derecho público, el Código de Trabajo, el Código Procesal Civil, los principios y las leyes del derecho común, la equidad, las costumbres y los usos locales.

Las instituciones de educación superior universitaria estatal emitirán normativa interna que regule esta materia, de conformidad con los artículos 84, 85 y 87 y el principio de debido proceso contenidos en la Constitución Política; en caso de que no exista normativa institucional al respecto aplicará, supletoriamente, la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, las normas de derecho público, los principios generales del derecho público, el Código de Trabajo y el Código Procesal Civil.

ARTÍCULO 22- Fase recursiva

Contra la resolución de despido emitida por el jerarca o la jerarca se tendrá un plazo improrrogable de cinco días hábiles, contado a partir de la notificación de la resolución para interponer el recurso de revocatoria y/o el recurso de apelación en subsidio, cuando este último resulte procedente, los cuales se resolverán con arreglo a las siguientes disposiciones:

a) Si vencido el plazo de cinco días indicados anteriormente no se recurriera la resolución, esta quedará en firme y dará por agotada la vía administrativa.

b) Si solo se interpuso recurso de revocatoria, lo resuelto por el jerarca o la jerarca será definitivo, la resolución quedará en firme y dará por agotada la vía administrativa.

c) Si se interponen ambos recursos ordinarios a la vez, se tramitará la apelación, una vez declarada sin lugar la revocatoria.

d) En el caso de las personas servidoras públicas que laboran en una
institución cubierta por la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953, el recurso de apelación se concederá en ambos efectos ante el Tribunal de Servicio Civil. El jerarca o la jerarca remitirá en alzada, al Tribunal de Servicio Civil, el expediente del procedimiento administrativo de despido, donde conste la resolución de despido de la persona servidora pública, así como la resolución del recurso de revocatoria, con expresión de las razones legales y de los hechos en que se fundamentan ambas resoluciones.

Si únicamente se interpuso el recurso de apelación, el jerarca o la jerarca remitirá en alzada, al Tribunal de Servicio Civil, el expediente del procedimiento administrativo de despido donde conste la resolución de despido de la persona servidora pública, con expresión de las razones legales y de los hechos en que se fundamenta dicha resolución.

La resolución que adopte el Tribunal del Servicio Civil en alzada será definitiva, la resolución quedará en firme y agotará la vía administrativa. Dicho fallo es vinculante para el jerarca o la jerarca institucional.

Autorizado el despido por resolución firme, el jerarca o la jerarca institucional tendrá un plazo de caducidad de un mes, contado a partir de la notificación de dicha resolución, para hacerlo efectivo. Para la ejecución del despido por parte del jerarca o la jerarca no se requiere acuerdo adicional, basta la comunicación del cese de su condición de funcionaria a la persona servidora, con base en la resolución firme dictada.

Si el Tribunal de Servicio Civil revocara la sentencia dictada por el jerarca o la jerarca institucional, dictará en el mismo acto nuevo fallo y resolverá si procede la restitución del empleado en su puesto, con pleno goce de sus derechos y el pago en su favor de los salarios caídos.

En caso de que el Tribunal de Servicio Civil considere que la falta existe pero que la gravedad de esta no amerita el despido, podrá ordenar una amonestación oral, una advertencia escrita o una suspensión sin goce de salario hasta por un mes.

Las instituciones de educación superior universitaria estatal emitirán normativa interna que regule esta materia, de conformidad con los artículos 84, 85 y 87 y el principio de debido proceso contenidos en la Constitución Política; en caso de que no exista normativa institucional al respecto, aplicará supletoriamente la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, las normas de derecho público, los principios generales del derecho público, el Código de Trabajo y el Código Procesal Civil.”

Los diputados consultan sobre los artículos 21 y 22 del proyecto, referido al régimen disciplinario y sancionatorio aplicable al Poder Judicial. Indican que el art.21 establece una nueva causal de despido inmediato cuando el servidor público obtenga dos evaluaciones de desempeño consecutivas inferiores a 70%. Indican que el Poder Judicial cuenta con leyes especiales que regulan el régimen sancionatorio de sus servidores. Agregan que, las nuevas causales establecidas obedecen más a asuntos administrativos que a aspectos jurisdiccionales, lo que provoca una injerencia odiosa y peligrosa para nuestro Estado Social de Derecho y la independencia judicial. Consideran que la nueva causal de despido inmediato consistente en obtener dos calificaciones de desempeño consecutivas inferiores a 70% contenida en el artículo 21, así como las dos nuevas causales graves creadas mediante la reforma al artículo 48 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, que se reforma en el artículo 49:A) del proyecto de ley, violentan los principios constitucionales de legalidad, seguridad jurídica, razonabilidad, proporcionalidad, separación de poderes, autonomía e independencia del Poder Judicial y sus órganos auxiliares, permitiendo además la injerencia del Mideplan en asuntos que son de competencia exclusiva de ese Poder de la República tal y como disponen los artículos 9, 154 y 156 de la Constitución Política, y la numerosa legislación internacional citada. Luego, sobre el único procedimiento de despido en relación con el Poder Judicial, indican que, bajo el ámbito de aplicación de esta propuesta de ley existirá un único procedimiento especial de despido (artículo 21). Respecto al régimen recursivo, se le da la potestad al Tribunal de Servicio Civil de resolver todos los recursos de apelación que interpongan contra resoluciones que determinen cualquier tipo de sanción disciplinaria (artículo 21:i) y artículo 22). Consideran que también violenta la independencia y autonomía del Poder Judicial, siendo que éste cuenta con su propia normativa y que por la especialidad de la función que realizan contiene disposiciones particulares en cuanto a competencias, plazos, faltas, sanciones y recursos, según lo establecen los artículos del 174 al 215 de su Ley Orgánica.

Al respecto, esta Sala considera que:

-La creación de una nueva causal de despido, por no pasar la evaluación del desempeño en dos ocasiones consecutivas (según el primer párrafo del art.21 del proyecto), no es inconstitucional en tanto la aplique el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones de acuerdo con su normativa interna. El establecimiento de esta causal nueva para el despido justificado, no violenta el Derecho de la Constitución, máxime si se entiende que esta nueva causal se aplicaría según las disposiciones internas del Poder Judicial, donde Mideplán no tendría ninguna injerencia.

-Sí resultan inconstitucionales los artículos 21 y 22 del proyecto consultado, respecto de su aplicación al Poder Judicial -y al TSE según se verá-, por cuanto, el ejercicio de la potestad disciplinaria de los servidores del Poder Judicial es parte esencial de la independencia judicial. Así entonces, todo lo que en esas normas se establece en cuanto a procedimiento y fase recursiva no podrían aplicarse al Poder Judicial, el cual ya goza de normativa interna que dispone el ejercicio de la potestad disciplinaria. Tal como esta Sala lo indicó mediante el voto n°2009-004849, todo procedimiento para la adopción de medidas disciplinarias, la suspensión o la separación del cargo se deberá resolver de acuerdo con las normas establecidas de comportamiento judicial. Así entonces, en consonancia con el principio de independencia judicial, la entidad con competencia disciplinaria será, exclusivamente el propio Poder Judicial.

Sobre el artículo 49 incisos a, b, g y h (reforma a normativa) respecto del Poder Judicial (redacta magistrada Picado Brenes)

El artículo consultado dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 49- Modificaciones

Se modifican las siguientes disposiciones normativas, de la manera que se describe a continuación:

A) Se reforman los artículos 12 y 48 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. El texto es el siguiente:

Artículo 12- El incentivo por anualidad se reconocerá el mes inmediato siguiente al aniversario del ingreso o reingreso de la persona servidora pública que labore bajo el esquema de salario compuesto y de acuerdo con las siguientes normas:

a) Si el servidor es trasladado a un puesto de igual o inferior categoría a la del puesto que esté ocupando, no habrá interrupción alguna en cuanto al cómputo del tiempo para el aumento de salario.

b) Si el servidor es ascendido, comenzará a percibir el mínimo de anualidades de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos.

c) A las personas servidoras públicas, en propiedad o interinos, se les computará, para efectos de reconocimiento del incentivo por anualidad, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del sector público.

Artículo 48- Criterios para la evaluación del desempeño

Cada jefatura de la Administración Pública, al inicio del año, deberá asignar y distribuir a todos los funcionarios entre los procesos, proyectos, productos y servicios de la dependencia, estableciendo plazos de entrega y tiempo estimado para su elaboración. Será responsabilidad de cada superior jerárquico dar seguimiento a este plan de trabajo anual; su incumplimiento será considerado falta grave de conformidad con la normativa aplicable.

Para el seguimiento regular y frecuente de las actividades del plan de trabajo, cada administración deberá establecer un sistema informático al efecto, alimentado por cada funcionario con las actividades diarias vinculadas a dichos procesos, proyectos y productos, y el cumplimiento de plazos y tiempos. Será responsabilidad de cada funcionario, incluido todo el nivel directivo, la actualización y el mantenimiento al día de la información necesaria para la evaluación de su desempeño, de conformidad con los procesos, proyectos, productos y servicios asignados particularmente, sus plazos de entrega y tiempos estimados para su elaboración, en dicho sistema informático que la administración pondrá a su disposición. Su incumplimiento será considerado falta grave de conformidad con la normativa aplicable.

El incentivo por anualidad se concederá únicamente mediante la evaluación del desempeño para aquellas personas servidoras públicas que laboren bajo el esquema de salario compuesto, que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivalente numérico, según la escala definida, de conformidad con las siguientes reglas:

a) Un ochenta por ciento (80%) de la calificación anual se realizará sobre el cumplimiento de las metas anuales definidas para cada funcionario, de conformidad con lo dispuesto en el presente capítulo.

b) Un veinte por ciento (20%) será responsabilidad de la jefatura o superior, que se evaluará según el buen rendimiento acorde con las competencias necesarias para el desempeño del puesto.

B) Se adiciona el inciso l) al artículo 13 y se reforman los artículos 1 y 7 bis de la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953. Los textos son los siguientes:

Artículo 13- Son atribuciones y funciones del director general de Servicio Civil:

[…]

l) Agotar la vía administrativa de los asuntos sometidos a la competencia de la Dirección General de Servicio Civil.

Artículo 1- Este estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Estado y las personas servidoras públicas, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública.

Artículo 7 bis- Se dota a la Dirección General de Servicio Civil de personalidad jurídica instrumental únicamente para efectos de manejar su propio presupuesto y con el fin de que cumpla sus objetivos de conformidad con la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953, demás leyes conexas, y administre su patrimonio.

C) Se reforma el artículo 704 de la Ley 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943. El texto es el siguiente:

(…)

D) Se reforman los artículos 7, 8, 9 y 10 de la Ley 8777, Creación de los Tribunales Administrativos del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y del Servicio Civil, de 7 de octubre de 2009. Los textos son los siguientes:

(…)

E) Se reforman los artículos 7 bis y 35 de la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953. Los textos son los siguientes:

(…)

F) Se reforma el inciso 5) del artículo 112 de la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978. El texto es el siguiente:

(…)

G) Se adiciona el artículo 85 a la Ley 5155, Estatuto de Servicio Judicial, de 10 de enero de 1973. El texto es el siguiente:

Artículo 85.- Las competencias definidas en la presente ley, para los órganos del Poder Judicial, serán realizadas en coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), en lo que corresponde a los temas a que se refiere la Ley General de Empleo Público.

H) Se adiciona el artículo 17 a la Ley 2422, Ley de Salarios del Poder Judicial, de 11 de agosto de 1959. El texto es el siguiente:

Artículo 17.- Las competencias definidas en la presente ley, para los órganos del Poder Judicial, serán realizadas en coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), en lo que corresponde a los temas a que se refiere la Ley General de Empleo Público.

I) Se reforma el artículo 11 de la Ley 6877, Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas, Riego y Avenamiento (Senara), de 18 de julio de 1983. El texto es el siguiente:

(…)

J) Se reforma el inciso f) del artículo 11 de la Ley 7800, Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, de 30 de abril de 1998. El texto es el siguiente:

(…)

K) Se reforma el inciso k) del artículo 42 de la Ley 9694, Ley del Sistema de Estadística Nacional, de 4 de junio de 2019. El texto es el siguiente:

(…)

L) Se reforma el inciso ch) del artículo 11 de la Ley 4716, Ley de Organización y Funcionamiento del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), de 9 de febrero de 1971. El texto es el siguiente:

(…)

M) Se reforma el inciso I) del artículo 17 de la Ley 2726, Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, de 14 de abril de 1961. El texto es el siguiente:

(…)

N) Se reforma el inciso ñ) del artículo 53 Ley 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep), de 9 de agosto de 1996. El texto es el siguiente:

(…)

Ñ) Se reforma el inciso t) del artículo 28 de la Ley 7558, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, de 3 de noviembre de 1995. El texto es el siguiente: (…)

Los consultantes consideran que el art.49 del proyecto consultado resulta inconstitucional. Particularmente argumentan en contra del inciso a), el inciso b) y los incisos g) y h). Sobre el inciso a) se refieren a las nuevas causales para el despido con justa causa, referidos, según los consultantes a las calificaciones inferiores a 70% y a no alimentar la base de datos. Sobre la primera causal ya esta Sala se pronunció en el considerando anterior, y en cuanto a la segunda causal sobre la alimentación de la base de datos, nótese que no está claramente fundamentada, por ello esta Sala omite pronunciamiento.

Sobre el inciso b) se consulta por cuanto se estaría sometiendo al Poder Judicial al Estatuto de Servicio Civil. Al respecto, observa esta Sala que, el artículo en cuestión adiciona y reforma algunos artículos del Estatuto de Servicio Civil, particularmente el artículo 1, tal como se observa en el siguiente sentido:

Estatuto de Servicio Civil

(versión actual)

Estatuto de Servicio Civil

(propuesta de reforma)

Artículo 1º.- Este Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública, y proteger a dichos servidores.

Artículo 1- Este estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Estado y las personas servidoras públicas, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública.

Así entonces, a partir del proyecto consultado, el Estatuto de Servicio Civil regularía las relaciones, no sólo al Poder Ejecutivo, sino en general de todo el Estado, incluido el Poder Judicial. Ello per se no sería inconstitucional, claro está, si se entiende que, la sujeción al Poder Judicial es a principios generales de empleo público y que, ello no implica que se esté derogando la normativa especial del Poder Judicial en estas materias, pues sobre esta materia de empleo público de los funcionarios prevalecería esta normativa especial por sobre el Estatuto de Servicio Civil. Además, la Dirección General de Servicio Civil no podría tener competencia respecto de los asuntos referidos al Poder Judicial. Bajo esta interpretación, el artículo 49 inciso b) no es inconstitucional, siempre que se interprete conforme a lo indicado.

Ahora bien, en el caso de los incisos g) y h) del artículo 49, estos resultan inconstitucionales por violar la independencia del Poder Judicial. Lo anterior por cuanto, por medio de tales incisos se pretendía realizar sendas adiciones al Estatuto de Servicio Judicial y a la Ley de Salarios del Poder Judicial, a efectos de incluir la injerencia de Mideplán en las competencias definidas en esta normativa especial, indicando que los órganos del Poder Judicial deberán realizar las competencias definidas en esas leyes, en coordinación con dicho ministerio. Ello resulta evidentemente violatorio del principio constitucional de independencia judicial, pues se trataría de un órgano del Poder Ejecutivo con el cual, las autoridades competentes del Poder Judicial, estaría obligadas a coordinar el ejercicio de sus competencias, en materia de empleo público de los funcionarios judiciales. Se tendría así a la Corte Plena, el presidente de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Personal, el Consejo de la Judicatura y el Departamento de Personal en obligada coordinación con Mideplán antes de la adopción de acciones en temas relacionados con el empleo público contenidos en el proyecto de ley sean: planificación del trabajo, organización del trabajo, gestión del empleo, gestión del rendimiento, gestión de la compensación y gestión de las relaciones laborales. En temas que son de competencia exclusiva del Poder Judicial, como lo es el manejo interno de su personal, resulta excluyente cualquier tipo de coordinación obligatoria con otro órgano del Estado. Si bien se trata de coordinación y no de dirección, es lo cierto que, en esta materia, que es propia del fuero interno de independencia judicial, ni siquiera la coordinación resultaría admisible para el ejercicio de competencias exclusivas del Poder Judicial. “La independencia judicial se manifiesta en diversos planos, en el plano externo, se traduce por la autonomía del Poder Judicial en materia económica y por la inamovilidad de su personal, así como, en lo funcional, por la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con criterios propios y no como resultado de presiones procedentes de determinados grupos, instituciones o personas.” (sentencia n°2000-005493). Además, debe recordarse lo que indica el art.154 Constitucional: “El Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley…”, no hay sumisión, ni siquiera en el plano de la coordinación, con otro órgano de otro poder de la República. Nótese que incluso están fuera del alcance del legislador, “las atribuciones constitucionales de ordenar, planificar o programar por ejemplo la función administrativa de manejo de personal.” (sentencia n°2017-009551), con mucha más razón, estarían fuera del alcance de otro poder de la República. Ello por cuanto, incluso se impide “una regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias.” (sentencia n°2018-019511). Por consiguiente, este Tribunal considera que los incisos g y h del artículo 49 contienen un vicio de inconstitucionalidad, por lesionar el principio de independencia de funciones que garantizan al Poder Judicial, los ordinales 9 y 154 de la Constitución Política.

4) Conclusión

-Sobre los artículos 12 (base de datos), 13.h (familia en puestos de confianza), 15 (postulados de reclutamiento y selección), 19 (movilidad o traslados), y 31 (metodología de trabajo), dado que no se realiza la fundamentación suficiente que permita a esta Sala tener claridad sobre lo consultado, se declara inevacuable la consulta por falta de fundamentación.

-En los términos indicados y conforme a la jurisprudencia de esta Sala, resultan inconstitucionales del proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, los artículos siguientes.

Analizados todos los aspectos consultados en cuanto al artículo 2 (inciso a), 6 (inciso b), 7 (incisos d, g y p), 9 (segundo párrafo del inciso a), 13 (inciso f), 14, 17, 18, 21 y 22, 49 (inciso b, g y h), del proyecto de Ley denominado "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO" expediente legislativo n° 21.336, esta Sala constata que tales normas resultan contrarias al Derecho de la Constitución, por violación al principio de separación de funciones, al principio de independencia judicial, al régimen particular de empleo del Poder Judicial y a las competencias constitucionales administrativas de la Corte Suprema de Justicia. La independencia económica, personal, funcional, orgánica e institucional, tanto del Poder Judicial en sí mismo, como de los jueces y auxiliares de la justicia, es esencial en un Estado Constitucional de Derecho. Conforme a tal principio, cada poder es independiente del otro, cada órgano del Estado debe poder ejercer su función con independencia de los otros (art.9° Constitucional). Puede haber interrelación entre ellos, pero nunca subordinación, ni tampoco coordinación obligada en materias propias de la competencia exclusiva y excluyente del Poder Judicial. Es lo cierto es que la lectura integral del proyecto permite concluir que no se garantiza debidamente el principio de separación de poderes, no sólo por la sujeción a Mideplán (artículos 6, 7 y 9 por ejemplo), sino por la imposición de ciertas materias que son de competencia exclusiva y excluyente del Poder Judicial (artículos 14, 17, 18, 21 y 22 por ejemplo). Además, no solo se trata de una vulneración a los principios de separación de funciones y a la independencia judicial, sino a todo el sistema democrático y de organización del Poder que el Constituyente ha creado en nuestro Estado de Derecho. “Una garantía más de la independencia del Poder Judicial en el tema de empleo es que el Jefe del Departamento de Personal se encuentra vinculado al Presidente de la Corte, excluyendo la injerencia de instancias externas.” (voto n°2018-019511).

Finalmente, esta Sala observa del expediente legislativo que, la Corte Suprema de Justicia emitió un criterio desfavorable al proyecto en la consulta que le hiciera la Asamblea Legislativa, cuando indicó lo siguiente, mediante oficio n°SP-62-2021 del 03 de junio del 2021:

“Como se dijo, si bien el nuevo texto del proyecto … se mantiene la latente oposición de incluir al Poder Judicial en una normativa que implica una clara injerencia del Poder Ejecutivo en cuestiones que -constitucional y legalmente- son propias de esta otra institución. (…) se mantiene la base normativa del anterior texto y se pretende regular un régimen de empleo público que no considera aspectos diferenciadores de las entidades y órganos que somete a su ámbito de cobertura. Así, el Poder Judicial sigue formando parte del proyecto, con las consecuencias que eso implica para su estructura interna y funcionamiento, según las observaciones hechas en los anteriores informes.” (subrayado no corresponde al original)

(Las notas particulares de los magistrados, sobre este apartado, por realizarse de forma conjunta con el Tribunal Supremo de Elecciones, se incluyen al final del siguiente apartado).

X.- Sobre la consulta de violación a la independencia del Tribunal Supremo de Elecciones.-

1) Aspectos consultados

Los consultantes diputados consideran que los siguientes artículos del proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, son violatorios del principio de separación de poderes. En concreto, consultan sobre los artículos siguientes, indicados, sea en el encabezado del título general o en el resto del texto del escrito de interposición:

· 2.a (ámbito de cobertura),

· 6.b (rectoría de Mideplan),

· 7 (competencias de Mideplan),

· 9.a (oficinas de Recursos Humanos),

· 12 (base de datos),

· 13 (familias de puestos),

· 14 (reclutamiento y selección),

· 15 (postulados de reclutamiento y selección),

· 17 (personal de Alta Dirección),

· 18 (plazo de prueba y plazo de nombramiento),

· 19 (movilidad o traslados),

· 21 (régimen único de despido),

· 22 (proceso de despido),

· 31 (metodología de trabajo),

En cuanto al resto de artículos, los consultantes consideran que los artículos 2.a, 6, 7, 9, 13, 14, 17, 18, 21 y 22 del proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, es violatorio de la independencia del TSE y por tanto, de los artículos 9 y 99 de la Constitución. Los consideran inconstitucionales por cuanto obliga al TSE a aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos que emita el Mideplán en violación de su independencia, permitiendo una injerencia del Poder Ejecutivo en materia que le está vedada por mandato constitucional y en retroceso del Estado de Derecho. Indican que el art.9 de la Constitución garantiza la independencia del TSE situándolo en el rango de los demás Poderes del Estado, y no solo en cuanto a los actos relativos al sufragio sino respecto a las funciones que establece la propia Constitución y las demás leyes. Así, se advierte la existencia de aspectos que comprometen las competencias legales y constitucionales del TSE, el art.13.a.f que establece un único régimen de empleo público para los servidores y Magistrados del TSE; obligación de aplicar procesos de reclutamiento y selección de personas con las disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos emitidos por Mideplán (art.14), sujeción a Mideplán en reclutamiento y selección de personal de alta dirección técnica, obligación de 6 meses de prueba y 6 años de nombramiento (art.17 y 18); un único procedimiento administrativo especial de despido. Además de la inclusión en el art.2.a, la obligación de aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos que emita el Mideplán violentando la independencia del TSE (arts. 9 y 99) y propone la sujeción e injerencia del Poder Ejecutivo en materia que le está vedada por mandato constitucional aunado el retroceso que implica para el Estado de Derecho.

Así entonces se procede al examen de los artículos indicados. Realizándose de previo, un resumen jurisprudencial sobre el tema de independencia del TSE, el cual servirá de contexto para el examen de cada artículo consultado.

2) Antecedentes Jurisprudenciales sobre el Principio Constitucional de Separación de Poderes en cuanto al Tribunal Supremo de Elecciones

Respecto del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), debe indicarse que también existe profusa jurisprudencia sobre el fundamento, justificación y relevancia de su independencia. En el voto n°3194-1992, la Sala resolvió:

“En el caso de la materia electoral, la Constitución de 1949 dio especial importancia a la necesidad de segregar todo lo relativo al sufragio, principalmente de la órbita de los poderes políticos del Estado. En esa dirección, estableció una serie de principios y adoptó mecanismos eminentemente formales para garantizar la independencia del sufragio, sobre todo mediante la plena autonomía del órgano llamado a organizarlo, dirigirlo y fiscalizarlo. Originalmente en el artículo 99 constitucional, y luego también en el 9° -por la adición introducida por ley 5704 de 5 de junio de 1975- no sólo se atribuyó al Tribunal Supremo de Elecciones la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, sino que, además, se le otorgó el rango e independencia propios de un poder del Estado.”

Mientras que en el voto n°00495-1998, se agregó que “aunque (el TSE) no es un Poder del Estado en sentido estricto, sí cumple una función primordial en el Estado costarricense -cual es la de ocuparse de la materia electoral-, y por norma constitucional -transcrito párrafo segundo del artículo 9- se le confiere el rango e independencia de un poder del Estado”. Por su parte, en el voto n°2000-06326, esta Sala precisó:

“III.- DE LA NATURALEZA JURÍDICO-CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. Con ocasión de los problemas electorales que motivaron la revolución de 1948, los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 tuvieron especial cuidado de cuidar la materia electoral, segregando todo lo relativo al sufragio, principalmente de la órbita de los Poderes del Estado, especialmente del Ejecutivo y de la Asamblea Legislativa, sin dejar de lado el Judicial. Establecieron una serie de principios básicos sobre los cuales se desarrolla el ejercicio del sufragio:

"La ley regulará el ejercicio del sufragio de acuerdo con los siguientes principios:

1. Autonomía de la función electoral;

2. Obligación del Estado de inscribir, de oficio, a los ciudadanos en el Registro Civil y de proveerles de cédula de identidad para ejercer el sufragio;

3. Garantías efectivas de libertad, orden, pureza e imparcialidad por parte de las autoridades gubernativas;

4. Garantías de que el sistema para emitir el sufragio les facilita a los ciudadanos el ejercicio de ese derecho;

5. Identificación del elector por medio de cédula con fotografía u otro medio técnico adecuado dispuesto por la ley para tal efecto;

6. Garantías de representación para las minorías;

7. Garantías de pluralismo político;

8. Garantías para la designación de autoridades y candidatos de los partidos políticos, según los principios democráticos y sin discriminación (artículo 95 de la Constitución Política);

y adoptaron mecanismos eminentemente formales para garantizar la independencia del sufragio, dotándole de plena autonomía al órgano llamado a organizarlo, dirigirlo y vigilarlo (el Tribunal Supremo de Elecciones), originalmente en los términos del artículo 89 de la Constitución Política, y luego en los del artículo 9 (adicionado mediante Ley número 5704, de 5 de junio de 1975), en virtud del cual, se delegó a este Tribunal, no sólo la competencia de la materia electoral –según se anotó anteriormente-, sino que además se le otorgó el rango e independencia propios de un poder del Estado. De lo dicho queda claro que el Tribunal Supremo de Elecciones es un órgano constitucional especializado en la materia electoral, que por disposición constitucional goza de la misma independencia de los Poderes del Estado en el ejercicio de sus atribuciones; es decir, tiene plena autonomía para organizar, dirigir y vigilar los procesos electorales y todos los actos relativos al sufragio, con la independencia y rango propios de un Poder estatal, lo cual ha sido considerado con anterioridad en la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:

"El Tribunal como órgano constitucional especializado para la materia electoral, con el rango e independencia de los poderes públicos, puede ser investido, sólo que en su ámbito específico, con cualquiera de las funciones del Estado, y de hecho lo está con las tres [que tiene asignadas], tener a su cargo «la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás funciones que le atribuyan la Constitución y las leyes»" (sentencia número 0980-91, de las 13:30 horas del 24 de mayo de 1991).

En este sentido, y por la importancia que reviste, debe hacerse mención a la facultad interpretativa que la jurisprudencia constitucional reconoció a este tribunal constitucional, obviamente en materia propia de su competencia: la electoral, en los siguientes términos:

"[...] competencias de las los artículos 97 párrafo segundo y 121 inciso 1) excluyen aún a la Asamblea Legislativa y que el 102 termina de reforzar con una no igualada amplitud, sobre todo al atribuirle poderes tan amplios como el de «interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral» inciso 3º)" (sentencia número 0980-91, supra citada).

En virtud de esta especial competencia, de las prerrogativas y potestades del Tribunal Supremo de Elecciones, es que esta Sala Constitucional concluyó que la esfera de lo electoral es "un ámbito constitucional especial, al que no le convienen las mismas reglas que a los demás Poderes Públicos" (sentencia número 3194-92, de las 16:00 del 27 de octubre de 1992). A modo de ejemplo, debemos hacer referencia obligada a la competencia reglamentaria que se la jurisprudencia constitucional le ha reconocido únicamente en relación con la materia propia de su competencia, obviamente la actividad electoral:

(…)

IV.- DEL ÁMBITO DE COMPETENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES: LA MATERIA ELECTORAL A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL. En reiteradas ocasiones esta Sala se ha manifestado acerca de la especial competencia del Tribunal Supremo de Elecciones, la cual es definida por propia disposición constitucional –artículos 9 y 99 de la Constitución Política- como la materia electoral; y en este sentido se pueden consultar las sentencias números 0980-91, 2150-92, 3194-92, 2430-94, 2456-96, 0034-98, 0466-98, 0563-98 y 0969-98. En todas estas resoluciones reconoce la competencia exclusiva que tiene en materia electoral, es y únicamente cuando éste deniegue su competencia que consideró que la Sala Constitucional puede conocer de esa materia, siempre y cuando se alegue que los actos impugnados lesionan derechos fundamentales:

(…) De esta suerte, ha indicado que la actividad electoral comprende las de organizar, dirigir y fiscalizar todos los actos relativos con el proceso de elecciones nacionales (sentencia número 0653-98), la cual se desarrolla en actividades tales como las siguientes, es decir, sin que ello implique una lista limitada, a modo de ejemplo: la regulación de las normas que rigen la deuda política, así como el control que sobre esta materia tiene el Tribunal Supremo de Elecciones en esta materia (0980-91, 3666-93, 0515-94, 0428-98); el control de las regulaciones estatutarias relativas al derecho de elegir y ser elegido en los procesos internos de los partidos políticos (sentencia número 3294-92); la integración del Consejo Municipal, la declaratoria de la elección y las posteriores sustituciones por pérdidas de credenciales de los regidores y síndicos municipales (sentencia número 2430-94); la tramitación del proceso contencioso electoral para conocer de la cancelación o anulación de credenciales de regidores municipales (sentencia número 0034-98); el cierre de negocios comerciales en los que se expende licor y que se encuentran ubicados en el centro de la ciudad de San José a consecuencia de la realización de las plazas públicas que celebran los partidos políticos (sentencia número 0466-98); y la determinación por parte del Tribunal Supremo de Elecciones de donde realizará la celebración solemne el día de las elecciones, para el conteo inicial de los resultados de las elecciones nacionales (0563-98).”

Ahora bien, en lo referente específicamente al régimen de empleo público, aplicable al TSE, lo cierto es que no se tienen precedentes concretos sobre esa materia. Aunque sí cabe remitir, nuevamente, al voto n° 550-1991, en cuanto se dispuso:

“(…) en el caso de los poderes, su propia independencia constitucional, garantizada en general por el artículo 9° de la Constitución y, en los del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones por las de los artículos 99 y siguientes, 152 y siguientes y 177 de la misma, así como sus propias normas orgánicas, imponen a sus jerarcas la atribución y la responsabilidad de fijar la remuneración, gastos de representación y otras facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y subalternos, dentro, naturalmente, de sus disponibilidades presupuestarias, independientemente, desde luego, de que sus montos puedan coincidir o no con los de los diputados.”

También cabe citar el voto n° 2005-14298 (que conoció de una acción contra el plazo de nombramiento del Oficial Mayor del Registro Civil). En dicho voto la Sala resolvió la acción con expreso sustento en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. Se reiteró que si bien la Constitución hace referencia a un estatuto de servicio civil, lo cierto es que:

“(…) El legislador derivado, optó sin embargo, por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente, otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. No obstante, a pesar de que el legislador no recogió la idea del constituyente y reguló sólo parcialmente el servicio público, es lo cierto que los principios básicos del régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo), cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como de los entes descentralizados. (…) Se repite que la intención del constituyente originario fue la existencia una sola ley, un Estatuto, que regulara todo el empleo público. No obstante, lo importante es que se delegó en el legislador derivado, la regulación en detalle de la cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo hizo, en leyes separadas, sin detrimento del mandato constitucional.”

También se indicó:

“(…) En un Tribunal como éste, donde la materia electoral es su esencia, los principios constitucionales del régimen de empleo público de estabilidad e idoneidad comprobada, deben ser resguardados con mayor celo, por cuanto la intención del constituyente al crear este Poder, fue cercenar por completo la posibilidad de que los funcionarios electorales, se inmiscuyeran en toda actividad política, con el fin de garantizar un Órgano Electoral independiente.”

De todo lo antes expuesto se concluye que, al Tribunal Supremo de Elecciones, como órgano constitucional encargado de organizar, dirigir y fiscalizar la independencia del sufragio, se le otorgó el rango y la independencia propios de un poder del Estado. Por ello goza de plena independencia para cumplir sus cometidos constitucionales. Debido a los problemas electorales que motivaron la revolución de 1948, los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 tuvieron especial cuidado de la materia electoral, segregando todo lo relativo al sufragio, principalmente de la órbita de los Poderes del Estado, blindando la función electoral por medio de distintos principios y garantías, como lo es en primer lugar, la autonomía de la función electoral. De lo dicho queda claro que el Tribunal Supremo de Elecciones es un órgano constitucional especializado en la materia electoral, que por disposición constitucional goza de la misma independencia de los Poderes del Estado en el ejercicio de sus atribuciones; es decir, tiene plena autonomía para organizar, dirigir y vigilar los procesos electorales y todos los actos relativos al sufragio, con la independencia y rango propios de un Poder estatal. Así, esta Sala Constitucional concluyó que “la esfera de lo electoral es un ámbito constitucional especial, al que no le convienen las mismas reglas que a los demás Poderes Públicos" (sentencia n°2000-06326). Si bien es cierto, los principios constitucionales del régimen de empleo público (idoneidad y estabilidad) también le aplican, se entiende que el TSE cuenta con sus propias normas orgánicas o especiales que les dan competencia exclusiva a sus jerarcas para fijar la remuneración, gastos de representación y otras facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y subalternos.

Finalmente, al igual que se indicó supra sobre el Poder Judicial, lo anterior no impide que el Legislador dicte una Ley General de Empleo Público en la que se incluya al TSE, siempre y cuando se respete los principios de separación de poderes o de funciones y de independencia electoral.

3) Sobre el examen del Articulado consultado

Sobre el artículo 2.a (ámbito de cobertura) respecto del Tribunal Supremo de Elecciones (Redacta el magistrado Castillo Víquez)

La norma consultada indica lo siguiente:

“ARTÍCULO 2- Ámbito de cobertura

Esta ley es aplicable a las personas servidoras públicas de las siguientes entidades y órganos bajo el principio de Estado como patrono único:

b) Los Poderes de la República (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sus órganos auxiliares y adscritos, y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política.

(…)”

Tal como se dijo para el caso del Poder Judicial, ante tal panorama, y retomando lo que se expuso supra, en el sentido de que es plausible sujetar a todos los poderes del Estado a un único estatuto de empleo público, con lo que la sujeción del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones a esta ley no resulta inconstitucional, sí es inconstitucional por el hecho de no excluir a los (as) funcionarios (as) que ejercen las funciones jurisdiccionales -jueces- o para- jurisdiccionales -fiscales, defensores públicos y profesionales y personal especializado del Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios del nivel gerencial o de alta dirección política como los denomina el proyecto de ley, al igual que a los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función electoral -letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc.-, y quienes ejercen cargo de alta dirección política, así como el personal administrativo, profesional y técnico, que defina de forma exclusiva y excluyente cada jerarca del poder respectivo, pues, en estos casos, no es posible someterlo a directrices, disposiciones, circulares, manuales que emita Mideplán. Lo anterior significa, que el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones sí estaría sometido a esas potestades que la ley le otorga al Mideplán cuando se trata del resto de los funcionarios -los que defina cada jerarca del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones de manera exclusiva y excluyente-, que forman parte del staff administrativo, auxiliar o personal de apoyo.

Sobre el artículo 6 (rectoría de Mideplán), respecto del Tribunal Supremo de Elecciones (Redacta el magistrado Castillo Víquez)

Se consulta sobre la norma siguiente:

“ARTÍCULO 6- Creación del Sistema General de Empleo Público

La rectoría del Sistema General de Empleo Público estará a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Dicho sistema estará compuesto por lo siguiente:

a) El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán).

En el mismo sentido en que se indicó para el Poder Judicial, en relación con el artículo 6, inciso b, del proyecto de ley consultado es inconstitucional, toda vez que somete a la potestad de dirección del Poder Ejecutivo al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones, lo que resulta contrario a los principios de independencia judicial y electoral. De ahí que las oficinas, los departamentos, las áreas, direcciones, unidades de Gestión de Recursos Humanos de estos poderes no pueden estar bajo la citada potestad, excepto en lo que atañe a quienes presten servicios administrativos básicos, auxiliares, que no inciden sobre las competencias exclusivas y excluyentes ni funciones administrativas necesarias para el cumplimiento de estas, definidos, exclusivamente, por los jerarcas del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones.

Sobre el artículo 7 (competencias de Mideplán), respecto del Tribunal Supremo de Elecciones (Redacta el magistrado Castillo Víquez)