Voto Nro. 2021-017098

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las veintitrés horas quince minutos del treinta y uno de julio del dos mil veintiuno.

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por los diputados JOSÉ MARÍA VILLALTA FLOREZ-ESTRADA, PAOLA VEGA RODRÍGUEZ, PATRICIA VILLEGAS ÁLVAREZ, WALTER MUÑOZ CÉSPEDES, WELMER RAMOS GONZÁLEZ, FRANGGI NICOLÁS SOLANO, ARACELLY SALAS EDUARTE, IVONNE ACUÑA CABRERA, FLORIA MARÍA SEGREDA SAGOT, SHIRLEY DIAZ MEJÍA, LUIS RAMÓN CARRANZA CASCANTE, KARINE NIÑO GUTIÉRREZ, DANIEL ULATE VALENCIANO, referente al proyecto de Ley denominado "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336.

Resultando:

1.- La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las 17 horas 31 minutos del 17 de junio de 2021. Los consultantes solicitan a la Sala que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de varias normas del proyecto de ley denominado "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, debido a que fueron incluidos el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, las Universidades Públicas, la Caja Costarricense de Seguro Social, las municipalidades y las instituciones autónomas y semiautónomas; dentro de su ámbito de aplicación, lo que consideran contrario a los artículos 9, 11, 33, 73, 83, 84, 85, 87, 99, 140 inciso 18, 154, 156, 168, 170 y 188 de la Constitución Política, principios constitucionales y diversos convenios internacionales. Asimismo, consultan la posible inconstitucionalidad del inciso g) del artículo 23 del proyecto en cuestión (objeción de conciencia), por violación de los principios constitucionales de legalidad y seguridad jurídica, de razonabilidad y proporcionalidad y convenios internacionales. También, cuestionan la constitucionalidad del artículo 43 y el transitorio XV, por violación del artículo 62 de la Constitución Política y el Convenio n° 98 sobre el Derecho de Sindicación y Negociación Colectiva, de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), entre otros convenios y principios constitucionales. Señalan la posible violación a los principios de proporcionalidad y razonabilidad por la sanción de inhabilitación contenida en el inciso a) del artículo 4 del proyecto de ley consultado. Igualmente, la inconstitucionalidad del transitorio XI por violación de los artículos constitucionales 33, 57, 68 y 56 y convenios internacionales; por violentar los principios constitucionales de igualdad salarial y el principio de no discriminación salarial. Asimismo, indican aspectos de constitucionalidad del procedimiento parlamentario, reclaman la violación del derecho de enmienda, así como los principios de participación democrática y razonabilidad, debido a la forma en que se acumularon las mociones en la resolución de admisibilidad de la presidencia, así como respecto a la moción de reiteración n° 138-210 de la diputada Vega Rodríguez, pues no se puso en conocimiento del Pleno, omitiendo su posterior votación

2.- Mediante escrito presentado a las 19 horas del 17 de junio del 2021 el diputado Mario Castillo Méndez solicita se tenga por retirada su firma de la consulta presentada.

3.- Mediante escrito presentado a las 9:22 horas del 18 de junio del 2021 la diputada Zoila Rosa Volio Pacheco solicita se tenga por retirada su firma de la consulta presentada.

4.- Mediante resolución de las 13:15 horas del 18 de junio del 2021 la Presidencia de la Sala Constitucional indica que tiene por recibida la consulta legislativa presentada. Asimismo, solicita al Directorio de la Asamblea Legislativa la remisión del expediente legislativo número 21.336 o bien copia certificada del mismo. Además, advierte que el plazo que establece el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional empieza a contar una vez que se tenga por recibidos los documentos solicitados.

5.- Mediante escrito presentado a las 16:47 horas del 21 de junio del 2021 el diputado Dragos Dolanescu Valenciano manifiesta que suscribe la consulta presentada.

6.- Mediante escrito presentado a las 09 horas del 22 de junio del 2021 Carlos Alberto Gómez Ramos en su calidad de Secretario General del Sindicato de la Salud y la Seguridad Social (SISSS) realiza varias consideraciones en contra del proyecto de ley consultado, indicando que contiene graves contravenciones a la Carta Magna que vulneran la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social, las Universidades Públicas y el Régimen Municipal.

7.- Mediante resolución de las 11:54 horas del 25 de junio del 2021 el Presidente de la Sala Constitucional tiene por recibida copia certificada del expediente legislativo y traslada la consulta a la oficina del Magistrado Cruz Castro, a quien por turno corresponde el fondo del asunto.

8.- Mediante escrito presentado a las 11:59 horas del 25 de junio del 2021 varios diputados de la Asamblea Legislativa presentan lo que denominan “coadyuvancia pasiva” y realizan manifestaciones sobre la constitucionalidad del texto del inciso g) del artículo 23 del expediente legislativo n°21.336.

9.- El 28 de junio de 2021, el Magistrado Fernando Cruz Castro planteó gestión de inhibitoria para conocer la presente consulta.

10.- Por escrito recibido a las 11:41 horas del 28 de junio de 2021, los firmantes, quienes indican ser representantes de organizaciones sindicales y comunales y de la sociedad civil, plantean “Solicitud ante la Sala Constitucional de Parte del Pueblo de Costa Rica por Acción Popular; de Conformidad con el Artículo 9 de la Constitución Política”. Solicitan la uniforme interpretación de los principios constitucionales, así como la aplicación de los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución Política y en los instrumentos Internacionales de Derechos Humanos vigentes en Costa Rica, declarando inconstitucional el que califican como nefasto proyecto de ley de empleo público. Consideran que los Magistrados Castillo Víquez y Hernández López deben separarse del conocimiento de este proceso, por lo que solicitan su recusación.

11.- Por resolución de las 10:57 horas del 29 de junio de 2021, la Presidencia a.i de la Sala Constitucional otorgó a los Magistrados Castillo Víquez y Hernández López, término de 48 horas para referirse a la recusación planteada en su contra.

12.- Mediante escrito presentado a las 17:39 horas del 29 de junio de 2021, los diputados Wálter Muñoz Céspedes y Patricia Villegas Álvarez, manifiestan que su único apoyo a una consulta de constitucionalidad en los términos de lo establecido en el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sobre el proyecto de ley N° 21.336, es a la consulta tramitada bajo el expediente N° 21-011713-000-CO.

13.- Mediante escrito presentado a las 19:37 horas del 29 de junio de 2021, se recibe escrito firmado por varios diputados de la Asamblea Legislativa, rotulado: “Escrito para Mejor Resolver”, con el fin de colaborar y ayudar en la comprensión de los aspectos formulados mediante las consultas facultativas de constitucionalidad N° 21-011713-0007-CO y 21-011915-0007-CO en el marco del expediente legislativo N° 21.336. Someten a consideración de este Tribunal los argumentos jurídicos que, en su criterio fundamentan la conformidad del proyecto con el Derecho de la Constitución.

14.- Mediante escrito presentado a las 9:30 horas del 30 de junio de 2021, la diputada Sylvia Patricia Villegas Álvarez aclara que el escrito de consulta facultativa dirigido a este Tribunal, lo suscribió excepto en cuanto a los alegatos que se refieren a la objeción de conciencia.

15.- Por escrito presentado a las 9:30 horas del 30 de junio de 2021, el diputado Wálter Muñoz Céspedes aclara que el escrito de consulta facultativa dirigido a este Tribunal, lo suscribió excepto en cuanto a los alegatos que se refieren a la objeción de conciencia.

16.- Por escrito presentado a las 9:32 horas del 30 de junio de 2021, el diputado Dragos Dolanescu Valenciano manifiesta que su único apoyo a una consulta de constitucionalidad en los términos de lo establecido en el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sobre el proyecto de ley N° 21.336, es a la consulta tramitada bajo el expediente N° 21-011713-000-CO.

17.- Mediante escrito presentado a las 10:21 horas del 30 de junio de 2021, el Magistrado Fernando Castillo Víquez, contesta la audiencia otorgada mediante resolución de las 10:57 horas del 29 de junio de 2021. Solicita que se rechace de plano la gestión en la que se le recusa y subsidiariamente, en el caso que se admita, se declare sin lugar la recusación.

18.- Mediante oficio presentado a las 11:17 horas del 30 de junio de 2021, la Magistrada Nancy Hernández López contesta la resolución de las 10:57 horas del 29 de junio de 2021. Considera que no le asiste motivo alguno de inhibitoria o recusación en este proceso.

19.- Por escrito entregado a las 15:41 horas del 30 de junio de 2021, la diputada Shirley Díez Mejías ratifica la adhesión a la consulta facultativa interpuesta por sus compañeros y solicita que se declare que el proyecto de ley N° 21.336 es disconforme con el ordenamiento jurídico constitucional. Aclara que el otro escrito que suscribió, referente a apoyar la objeción de conciencia debe ser considerado como subsidiario y únicamente para el caso que el proyecto de ley sea hallado conforme a la Constitución Política, se mantenga incólume el tema aprobado de objeción de conciencia.

20.- Mediante escrito presentado a las 19:27 horas del 30 de junio de 2021, la diputada Paola Vega Rodríguez solicita que se le permita consultar el expediente electrónico N° 21-011713-0007-CO, en línea, para lo cual aporta su número de cédula de identidad.

21.- Por resolución de las 13:40 horas del 01 de julio de 2021, la presidencia a.i de la Sala Constitucional rechazó las gestiones de recusación planteadas en contra de los Magistrados Castillo Víquez y Hernández López.

22.- Por resolución de las 10:56 horas del 02 de julio de 2021, la presidencia de la Sala Constitucional resuelve, sobre la inhibitoria presentada, tener por separado del conocimiento de este asunto al magistrado Fernando Cruz Castro. Además, se declara habilitado para conocer del presente asunto al magistrado suplente que lo sustituya, de conformidad con el artículo 49 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

23.- Por voto N° 2021-015105 de las 9:15 horas del 2 de julio de 2021, se dispuso acumular la consulta legislativa N° 21-011915-0007-CO, interpuesta a las 08:11 horas del 22 de junio del 2021, por los diputados: Aracelly Salas Eduarte, Carmen Chan Mora, David Gourzong Cerdas, Erick Rodríguez Steller, María Inés Solís Quirós, Marulin Azofeifa Trejos, Oscar Cascante Cascante, Otto Roberto Vargas Víquez, Pablo Heriberto Abarca Mora, Pedro Muñoz Fonseca y Melvin Núñez Piña, a este proceso. Manifiestan que el proyecto fue aprobado en primer debate en la sesión ordinaria N° 017 del 17 de junio de 2021. Indican que el proyecto sometido a consulta contempla un ordenamiento del esquema de remuneraciones en el sector público, que tiene como elemento fundamental la implementación del denominado “salario global”. Este salario será determinado por el órgano rector, de acuerdo a una metodología de remuneración del trabajo para el servicio público, consistente en un esquema de factor de puntos en el que las puntuaciones se asignarán a los puestos de acuerdo con los análisis de los factores de riesgo relevantes. Este esquema de salario global contempla que todas las personas servidoras públicas, serán remuneradas de acuerdo con esa ley, incluidos los servidores actuales. El Transitorio XI del proyecto desarrolla las normas que regulan la aplicación de la nueva normativa a los funcionarios actuales y, al hacerlo, estiman que lesiona los artículos 11, 33, 56 y 57 de la Constitución Política. En primer lugar, el Transitorio dispone que los servidores públicos que devengan un salario menor que el que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global, continuará devengándolo hasta que el mismo iguale al que le correspondería. Esto supone que los servidores de nuevo ingreso serán remunerados bajo el esquema de salario global desde el inicio de la relación, pero los que ya laboran para la función pública, no, pese a que las funciones, responsabilidades, condiciones y otras características del puesto son iguales o similares. Así, para un puesto con idénticas condiciones, no se pagará un mismo salario. Así concebido, el Transitorio XI genera dos escalas salariales diferentes, para un mismo puesto de trabajo. El proyecto de ley en cuestión diseña un esquema salarial que no es accesible para los funcionarios públicos actuales. Esa duplicidad de regímenes para dos tipos de funcionarios, genera una clara discriminación e injusticia. La metodología basada en factores de puntos, debe tomar en consideración muchos aspectos, entre ellos, niveles requeridos de conocimiento y experiencia, margen de discrecionalidad para la toma de decisiones, complejidad del trabajo, etc. Se aspira a que el salario sea acorde con las funciones y el nivel de responsabilidad que deberá ejercer el funcionario público para ese puesto en específico. Estiman que todos los funcionarios públicos deberían ser trasladados al nuevo régimen laboral. No hacerlo, supone una violación al principio de seguridad jurídica y contradicción interna entre el Transitorio XI y el artículo 1° de la ley. Ese criterio fue recogido por el Departamento de Servicios Técnicos en el oficio AL-DEST-CJU-027-2021 del 6 de abril de 2021. En dicho oficio, se advierte que el proyecto mantiene, no solo diferencias salariales por puestos idénticos, sino varias clases de salarios. Esto lesiona el principio de igualdad salarial, desarrollado por la Sala Constitucional y la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, para apartarse del cual se requieren justificaciones objetivas y razonadas que, en este caso, no existen. La única justificación, por parte de los proponentes del Transitorio XI, alude a razones fiscales y de finanzas públicas. Los diputados consultantes cuestionan los artículos 2 y 3 del proyecto, que regulan el tema de la cobertura y las exclusiones, indicando claramente a cuáles instituciones se le aplicará la ley, cuales quedan por fuera, con lo cual contrarían el objetivo del proyecto que busca una ley marco de empleo público de carácter general. Si bien existen instituciones con una dinámica diferente y características particulares, todas son, al final, instituciones públicas donde el Estado funge como patrono único. Se excluyen a las empresas e instituciones públicas en competencia, cuando ellas también perciben y manejan fondos públicos en mayor o menor grado. No constan en el expediente, justificaciones idóneas, razonables y proporcionales para generar exclusiones del proyecto de ley. El artículo 191 constitucional demuestra que el constituyente previó que las relaciones entre el Estado y los funcionarios debía regirse por una única regulación y estatuto, sin exclusiones ni diferenciación. La posición de la Contraloría General de la República fue reafirmada por el oficio N° 77695 del 28 de mayo de 2021, que llamó la atención sobre la necesidad de que se establezcan parámetros y límites claros para su accionar en aspectos que impliquen la disposición de recursos públicos por cualquier mecanismo. Manifiestan que cuestionan los artículos 21 y 22 por la posible violación de los artículos 11, 41, 121 y 129 de la Constitución Política y los principios de defensa, razonabilidad, legalidad, debido proceso, reserva de ley y seguridad jurídica. Señalan que uno de los puntos esenciales del proyecto de ley es la reforma y modificación de los procesos de despido de los funcionarios públicos en la gestión pública. La uniformidad de un proceso de despido es necesario para la ruta del ordenamiento y la congruencia constitucional. No obstante, el procedimiento previsto en el artículo 22 del proyecto de ley, lesiona una serie de normas y principios constitucionales. El contenido de este artículo se reúne de igual forma en el artículo 49 inciso b), que refiere a una serie de reformas al estatuto del servicio civil. En la reforma al artículo 43 de la Ley N° 1581 se busca incorporar ese procedimiento de despido; sin embargo, se encuentran serias diferencias, incongruencias y contradicciones que resultan violatorias de los principios de seguridad jurídica y legalidad. Así, no existen claridad en cuanto a plazos, recepción de pruebas, derecho de defensa, entre otros. Esto fue puesto de manifiesto por el Tribunal de Servicio Civil. La redacción actual del proyecto crea una absoluta confusión en cuanto al procedimiento de despido y los ámbitos de competencia en cada una de las instancias: No puede el Tribunal de Servicio Civil tener competencia para conocer de los despidos en primera y segunda instancia, por ejemplo. El debido proceso es una garantía constitucional que se debe respetar en cualquier procedimiento, sea administrativo o judicial. El procedimiento desarrollado en el proyecto de ley, lesiona lo desarrollado por la Sala Constitucional en relación con el debido proceso, en primer lugar por violación al principio de legalidad en cuanto a los vacíos normativos y las antinomias que se generan con las contradicciones existentes y, por otro lado, por no contemplar los derechos fundamentales. Esto fue puesto en evidencia por la Corte Suprema de Justicia por medio del oficio N° SP-62-2021 del 3 de junio de 2021, mediante el cual alertan al legislador sobre las graves deficiencias que tienen los artículos 21 y 22 del proyecto: confusión entre conceptos de caducidad y prescripción, menoscabo de la oralidad en el proceso, excepciones previas y otros. Manifiestan también que los artículos 39, 40, 41 y 42 del proyecto, lesionan los artículos 11, 176, 179 y 190 de la Constitución Política, así como los principios de razonabilidad y las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia, así como la violación al principio de sostenibilidad fiscal. Al proyecto de ley marco de empleo público, en su segundo día de mociones vía artículo 137, se le incorporaron los artículos 39, 40, 41 y 42. Estos artículos versan sobre un permiso no remunerado para reducir hasta un tercio la jornada laboral, el permiso de paternidad y la ampliación de la licencia de maternidad hasta por dos meses adicionales. La inclusión de este tipo de disposiciones se hizo sin tomar en consideración ningún estudio de costos ni fuente de recursos para cubrir los mismos. Tampoco se consideró la opinión de la Caja Costarricense de Seguro Social que, en relación con la licencia remunerada de maternidad, debe cubrir por partes iguales, junto con el patrono, el pago de la licencia. Esto lesiona el artículo 188 de la Constitución Política, pues implica una erogación de recursos importantes, tanto para el Estado como para el CCSS. Adicionalmente, al no contar con estudios técnicos ni fundamento que demuestre los efectos que podrían tener estas disposiciones, tampoco se consideró la posible afectación al funcionamiento de cada institución y la prestación de servicios. Lo mismo sucede con el permiso de paternidad. El artículo 176 de la Constitución Política, dispone que la gestión pública se conducirá de forma sostenible, transparente y responsable; sin embargo, la inclusión de estos artículos pone en evidencia una lesión al principio de responsabilidad financiera y lesiona la autonomía administrativa y financiera de la CCSS. Por otra parte, los artículos 39 y 40 se contradicen entre sí, contradicciones que se encuentran en otras disposiciones del proyecto, como sucede con el artículo 7 bis, y los incisos b) y e) del artículo 49. Agregan que los artículos 7, 12, 14, 16 y 17 lesionan los artículos 9, 156, 191 y 192 de la Constitución Política. Manifiestan que el proyecto de ley regula el tema de la rectoría del empleo público. Los constituyentes indicaron que el Estatuto del Servicio Civil regularía las relaciones entre el Estado y los servidores públicos. Si bien el proyecto busca uniformar el ordenamiento del empleo público, las competencias y atribuciones que se dan al rector de la materia, el Ministerio de Planificación, van más allá. El artículo 7 le otorga potestades excesivamente amplias, teniendo injerencia e intervención dentro de otros poderes de la república y las instituciones autónomas, como por ejemplo, definir procesos de reclutamiento, evaluación de desempeño, remuneración y dictado de disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos de obligado acatamiento. Eso supone una violación al principio de división de poderes. Sobre este aspecto se manifestó la Corte Suprema de Justicia en el oficio N° SP-62-2021 del 3 de junio de 2021. En relación con los vicios de procedimiento, alegan que durante la tramitación del proyecto se han producido algunos, vulnerando principios como el derecho de enmienda de los y las diputadas, Así, una vez precluido el plazo para la presentación de mociones de reiteración según el artículo 138 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la presidencia emitió una resolución de admisibilidad y acumulación de las mociones de reiteración. Sin embargo, esta potestad se extralimitó y se produjo una indebida acumulación de mociones y diversas incongruencias en los criterios utilizados al efecto. No quedan claros los parámetros utilizados para declarar la inadmisibilidad de una moción y de otra no, pese a estar en idénticas condiciones. Se admiten mociones aprobadas en comisión, pero se rechazan otras. En la Comisión permanente ordinaria de Gobierno y Administración, por mayoría significativa de diputados, se aprobó la moción de fondo 329, la cual fue reiterada por la moción número 18 (declarada inadmisible) y en el proceso de mociones de reiteración se aprobó una moción que borró por completo el contenido pretendido y aprobado en comisión. Por tanto, de haberse admitido la moción de reiteración, como era la voluntad de los legisladores, el contenido pudo haberse resguardado en el texto. No obstante, por una interpretación extensiva y contradictoria, se declaró inadmisible y no pudo garantizarse el contenido de la misma. También, en el punto 28 de la resolución, se acumulan las mociones de reiteración 198 y 272, por estar referidas al mismo articulado, pretende modificar el párrafo final del párrafo segundo y existir una evidente conexidad con los fines pretendidos por los proponentes. Pese a ello, existe la moción 344, que busca exactamente el mismo contenido de las mociones de reiteración 198 y 72. Hay una nueva contradicción en la resolución de admisibilidad y una violación al principio de igualdad, legalidad y objetividad. La indebida acumulación supone una falta al contenido de la resolución y provoca la nulidad de la misma. La diputada Aracelly Salas Eduarte, suscribió también la consulta legislativa N°° 21-11713 0007-CO, referida al mismo proyecto de ley. Mediante escrito presentado a las 16:18 hrs. del 23 de junio, el diputado Melvin Núñez Piña, se adhirió a la presente consulta. Por escrito presentado a las 19:37 horas del 29 de junio de 2021, los diputados Laura Guido Pérez, Vita María Monge Granados, Enrique Sánchez Carballo, Nielsen Pérez Pérez, Catalina Montero Gómez, Carolina Hidalgo Herrera, Mario Castillo Méndez, Carlos Avendaño Calvo, Mileidi Alvarado Arias, Giovanni Gómez Obando, Eduardo Cruickshank Smith, Jonathan Prendas, Ignacio Alpízar Castro, Harllan Hoepelman Páez, Carlos Ricardo Benavides Jiménez, Wagner Jiménez Zúñiga, Paola Valladares Rosado, Luis Fdo. Chacón Monge, Yorleni León Marchena, Ana Lucía Delgado Orozco, Luis Antonio Aiza Campos, Silvia Hernández Sánchez, Erwen Masís Castro, María José Corrales Villalta presentan una coadyuvancia pasiva en relación con la consulta planteada.

24.- Por voto N° 2021-015137 de las 9:15 horas del 2 de julio de 2021, se dispuso acumular la consulta legislativa N° 21-012118-0007-CO, interpuesta a las 18:47 horas del 23 de junio del 2021, por los diputados: Erwen Masís Castro, Enrique Sánchez Carballo, Aida Montiel Héctor, María Monge Granados, Carolina Hidalgo Herrera, Paola Valladares Rosado, Gustavo Viales Villegas, Roberto Thompson Chacón, Jorge Fonseca Fonseca y Zoila Rosa Volio Pacheco, a este proceso. Señalan, los diputados consultantes, que el citado proyecto de ley fue aprobado, en primer debate, en la sesión ordinaria nro. 17 del Plenario Legislativo del 17 de junio de 2021. Indican que consultan sobre la inconstitucionalidad del artículo 23, inciso g), por violación de los principios constitucionales de legalidad, seguridad jurídica, razonabilidad y proporcionalidad, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 18.3) y la Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 12.3). Manifiestan que, en 1948, la Declaración Universal de Derechos Humanos reconoció que toda persona tiene libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, en su artículo 18. Afirman que en tal numeral existe un reconocimiento a la capacidad individual o colectiva de expresarse libremente sobre sus creencias o religión. Añaden que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado en 1966, ampara y reconoce la libertad de pensamiento, conciencia y de religión de las personas, respetando las condiciones y limitaciones legales que permiten su pleno ejercicio, según lo señala su artículo 18. Indican que esa misma norma establece que el ejercicio de este derecho no puede sobreponerse a las limitaciones prescritas por la ley que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos o los derechos y libertades fundamentales de las demás personas. Por su parte, en el año de 1987, la resolución nro. 46 de la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de la Naciones Unidas reconoció la objeción de conciencia con respecto al servicio militar. En ese caso en particular, en resguardo de los derechos humanos, la objeción de conciencia respaldó la negativa de realizar el servicio militar en virtud de la libertad de pensamiento, conciencia y religión ya reconocidas en el marco internacional proveniente del reconocimiento del derecho a negarse a prestar servicio militar para imponer el apartheid. Esta posición se reafirmó en 1989, cuando la Comisión de Derechos Humanos, por medio de la resolución 1989/59, reconoció el derecho de tener objeciones de conciencia en relación con el servicio militar como un derecho humano en apego a lo establecido por la Declaración Universal de Derechos Humanos así como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. A nivel internacional, los derechos humanos han reconocido y analizado el roce de la objeción de conciencia con el derecho a la salud, ante la posibilidad que el ejercicio de este derecho impida que se brinda una correcta atención sanitaria y de salud a los usuarios del servicio. El artículo 18.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como el artículo 12.3 de la Convención Americana de Derechos Humanos, establecen que la libertad de manifestar la propia religión y las propias creencias está sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley y que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos o los derechos o libertades de los demás. Así, debe entenderse que, para un funcionario que brinda sus servicios en el área de la salud, el ejercicio de la objeción de conciencia procede únicamente cuando esa negativa no implique una lesión a los derechos humanos de los pacientes (sean estos hombres, mujeres o niños). Específicamente, sobre el respeto de la libertad de conciencia en los profesionales en salud, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha resuelto que deben respetarse los derechos de sus pacientes como usuarios de un servicio público y es por este motivo que debe existir una clara manera de ejercer el derecho para evitar vulneraciones. En Costa Rica, la Sala Constitucional, mediante la resolución n° 01619-2020, ya se ha pronunciado sobre la objeción de conciencia. La Sala es consecuente con el respeto de los derechos humanos en el ejercicio del derecho de objeción de conciencia en el tanto no exista roce con otros derechos. Sobre el ejercicio de la objeción de conciencia en el ámbito jurisdiccional, en la supra citada resolución ha establecido: “IX.- Conclusión. El principio de igualdad y no discriminación es un elemento esencial del servicio público de Administración de Justicia, por lo que sus usuarios deben recibir un trato igualitario en la atención, el trámite, resolución y ejecución de los distintos asuntos que se conocen en todas las instancias judiciales. Por su parte, la mayoría del Tribunal considera que es posible ejercer el derecho a la objeción de conciencia en la función jurisdiccional -aunque en el presente caso se trata del ejercicio de una función judicial-. En estos supuestos, se concilia dos derechos fundamentales, sin embargo, no se vacía del contenido esencial al primero -igualdad y no discriminación-, toda vez que ante un caso de objeción de conciencia de un juzgador relativo a realizar el acto de matrimonio, el Consejo Superior del Poder Judicial debe adoptar todas las medidas necesarias para que el servicio público de Administración de Justicia se brinde a las parejas del mismo sexo en las mismas condiciones y tiempos de respuesta que le da a las personas heterosexuales. Finalmente, es claro que todas aquellas personas que se nombren con posterioridad a la entrada en vigor del matrimonio de personas del mismo sexo no pueden ejercer el derecho a la objeción de conciencia, pues voluntariamente han aceptado esa función al ofertar y aceptar el cargo...". Como se desprende del análisis planteado, la objeción de conciencia se entiende como un derecho (reconocido) que permite que los individuos rechacen una conducta que les está siendo exigida por ley, por razones que les sean contrarias o afecten sus creencias. A la luz del proyecto de ley en consulta, lo propuesto por el artículo 23, inciso g), del proyecto en cuestión, al incluir de manera abierta y desregulada, la posibilidad de que los funcionarios públicos puedan negarse a recibir formación técnica y capacitaciones que sean obligatorias y necesarias para el ejercicio del cargo que desempeñan con la mera comunicación mediante declaración jurada, podría considerarse un ejercicio abusivo y contrario a los derechos humanos de los demás ciudadanos. Analizando el articulado del proyecto en consulta, entran en discrepancia un cúmulo de derechos, tanto de los funcionarios como de los ciudadanos que reciben servicios de estos servidores públicos. Por medio de la resolución nro. 02965- 2020 de la Sala Constitución, se reconoce por parte de este órgano constitucional la igualdad universalidad en el trato que debe darle la administración a los usuarios. Los servicios públicos deben atender las demandas de los administrados, sin que se aleguen razones que puedan poner en riesgo el ejercicio de esos derechos frente a la administración en igualdad de condiciones sin que se impongan derechos individuales del funcionario. Los funcionarios públicos para poder ejercer sus funciones de manera proba, eficiente y efectiva ameritan necesariamente tener los conocimientos técnicos y administrativos que les permitan desempeñar sus funciones. Además, existe una obligación del Estado de capacitar a los funcionarios para que la operación estatal sea acorde a los parámetros de prestación de los servicios públicos que deben garantizarse a los ciudadanos. Es importante señalar que la necesaria capacitación de funcionarios no puede ser entendida como un adoctrinamiento o imposición de condiciones para los servidores públicos, sino que las capacitaciones se convierten en un necesario traslado o intercambio de información que debe hacerse llegar a los funcionarios para que realicen sus funciones de conformidad con las condiciones para las que han sido contratados. La capacitación de los funcionarios no solo es un derecho de ellos como funcionarios, sino que es una garantía de los ciudadanos que reciben el servicio, esto en el entendido de que si el funcionario no cuenta con los conocimientos suficientes para brindar el servicio público para el que ha sido contratado no podrá resolver o en su defecto orientar al ciudadano que recibe el servicio. Cuestionan cómo puede determinar un funcionario público, de previo a recibir una capacitación, que la misma atenta contra sus creencias o convicciones personales. Alegan que incluir la objeción de conciencia dentro de este proyecto de ley podría tornarlo inconstitucional en la medida que el Estado permitiría a funcionarios desatender el cumplimiento de potestades públicas, que son obligatorias y que alguien debe hacerlas. Afirman que la solución que ya la Sala Constitucional ha dado a este tema, como ya se mencionó, es que las jerarquías institucionales deben adoptar planes para evitar que ocurra una desatención del servicio público, porque si bien es cierto el funcionario tiene ese derecho, no puede limitarse o perjudicar al ciudadano sobre cuyo trámite un funcionario objetante se excusa de atender. Además, también este órgano constitucional ha dicho que los funcionarios cuando asumen un cargo sobre el cual deben realizar determinados actos, están obligados a cumplirlos sin derecho a objeción de conciencia, en el tanto han aceptado ejercer el cargo público conforme al derecho vigente al momento de su nombramiento. Así, debe entenderse que los funcionarios deben ejercer las funciones para las que fueron contratados cumpliendo a cabalidad con las funciones asignadas y respetando los derechos humanos inherentes a los individuos: derechos políticos, sexuales, de información, de salud y educación. El abordaje de este tema durante la tramitación del proyecto acompañado del rechazo de mociones que pretendían aclarar y delimitar el ejercicio de la objeción de conciencia para que no existieran vulneraciones a otros derechos fundamentales terminó siendo una vulneración a derechos fundamentales en sí misma. La negativa de recibir una capacitación y formarse en temas acordes con su cargo, podría vulnerar, por ejemplo, el derecho del ciudadano a recibir adecuada atención de salud, un correcto servicio de los órganos que imparten justicia o un mensaje sesgado o equivocado por parte de instituciones educativas. El considerar la objeción de conciencia como un mero trámite sin mayores condiciones y restricciones, sin ninguna seriedad técnica, solo para polemizar y polarizar a la sociedad costarricense resulta contrario a los derechos humanos reconocidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y se contrapone a la obligación que tiene el Estado y que debe garantizar esta Asamblea Legislativa sobre el resguardo de la legalidad y seguridad jurídica que deben acompañar las leyes que se emiten. En razón de los argumentos expuestos, estiman que la inclusión de la objeción de conciencia en el artículo 23, inciso g), del proyecto de ley denominado "Ley Marco de Empleo Público", expediente legislativo n° 21336, incluido en la redacción del proyecto de ley votado en primer debate, podría constituir una violación a los principios constitucionales y a los derechos humanos, razón por la cual se somete ante este Tribunal Constitucional para que en definitiva se indique si se infringe o no la Constitución Política. Mediante escrito recibido en esta Sala, a las 8:40 horas del 29 de junio de 2021, los diputados Jonathan Prendas Rodríguez, Ignacio Alpízar Castro, Marulin Azofeifa Trejos, Harllan Hoepelman Páez, Carmen Chan Mora, Nidia Céspedes Cisneros, Erick Rodríguez Steller, María Vita Monge Granados, Patricia Villegas Álvarez, Walter Muñoz Céspedes, Eduardo Cruickshank Smith y Xiomara Rodríguez Hernández indican que formulan coadyuvancia pasiva en la presente consulta.

25.- Por voto N° 2021-015240 de las 9:15 horas del 2 de julio de 2021, se dispuso acumular la consulta legislativa N° 21-012714-0007-CO, planteada a las 11:45 horas del 01 de julio del 2021, por Fernando Cruz Castro, en su condición de Presidente de la Corte Suprema de Justicia, a este proceso. Se consulta en lo que se refiere a las posibles afectaciones que podrían darse a las competencias constitucionales de esta Corte y del Poder Judicial, con motivo del contenido y efectos de su normativa, para lo cual se autorizó al Presidente de este órgano su interposición. De previo a entrar a realizar los cuestionamientos de constitucionalidad, indica que, resulta procedente hacer referencia a una serie de consideraciones de orden general conocidas en el seno de la Corte Suprema de Justicia, con motivo de la consulta constitucional planteada por la Asamblea Legislativa, con respecto a la afectación en la organización y funcionamiento del Poder Judicial, por parte del proyecto de ley en consulta. Advierte que algunos de los temas objeto de esta consulta de constitucionalidad sobre afectación a competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia ya habían sido advertidos previamente a la aprobación en el primer debate del proyecto de ley; empero, la Asamblea Legislativa hizo caso omiso al respecto, como también respecto de sendas mociones tendientes a tutelar las competencias constitucionales del Poder Judicial, las cuales fueron rechazadas de manera sistemática. Refiere que el análisis planteado en su momento con motivo de la consulta respecto de la afectación y funcionamiento del Poder Judicial es un marco inicial de valoración realizado por la Corte Suprema de Justicia, mas no puede ser estimado como delimitante o exclusivo para efectos de la consulta respectiva, toda vez que se incorpora una serie de elementos valorados en la propuesta planteada y las intervenciones realizadas en la respectiva sesión en donde se aprobó la presentación de la presente consulta. En este sentido, en el análisis original con motivo de la determinación de afectación y funcionamiento del Poder Judicial, se estimó por parte del Magistrado ponente del informe respectivo y que fue acogido por la Corte Suprema de Justicia, que el proyecto plantea la incorporación del Poder Judicial dentro una normativa general de empleo público, sin tomar en cuenta su naturaleza jurídica, su conformación orgánica ni la particularidad de las funciones que desempeñan las personas servidoras en sus distintos ámbitos. En este sentido, a pesar de que se pretende incentivar la participación conjunta en algunas actividades, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) sigue siendo la entidad gubernamental, por ende, externa al Poder Judicial, la que abarca mayormente las competencias sobre lo que se ha denominado la "Gobernanza del Sistema General de Empleo Público", de ahí que se mantenga una clara violación al principio de independencia de Poderes o separación de poderes. En este orden de ideas se continúa desconociendo el régimen salarial particular del Poder Judicial, como sistema oficial de retribución para todos los puestos incluidos en el Manual Descriptivo de Clases del Poder Judicial, instrumento que fue elaborado por el órgano técnico correspondiente de la Corte Suprema de Justicia y aprobado por acuerdo de la Corte Plena con base en las disposiciones establecidas por la Lev Orgánica del Poder Judicial y del Estatuto de Servicio Judicial; así como en consideración a las necesidades y particularidades propias de la institución. Señala que, en este orden de ideas, el proyecto elimina las competencias de la Corte Suprema de Justicia en la materia y las traslada abiertamente al Mideplán, cuyo titular es plenamente dependiente del Presidente de la República. Resalta que, tanto el referido sistema de pago autóctono de la institución, como las regulaciones propias en materia de empleo de las personas servidoras judiciales dispuesta por la Corte Suprema de Justicia, encuentra respaldo en varias leyes, como lo son la Ley n°2422 del 11 de agosto de 1959 y sus reformas, la denominada "Ley de Salarios del Poder Judicial". En esta última ley, se establece la competencia del Departamento de Personal o Gestión Humana para elaborar y mantener al día el Manual de Clasificación de Puestos, competencia que evidentemente se vería afectada negativamente por la nueva normativa general que abarca al sector público como un todo, máxime cuando -desde el 30 de setiembre de 2019- ya esta Corte Plena había acordado trabajar en un modelo de salario global o salario único que responda a criterios técnicos, financieros y jurídicos propios de la institución. Insiste en que, además, de que los puestos por méritos a la carrera judicial, este Poder de la República comprende a las personas servidoras judiciales que conforman el Organismo de Investigación Judicial, el Ministerio Público, la Defensa Pública, entre muchas otras. Estos factores son importantes para prevenir esta fuga del talento humano y la desincentivación del ingreso de personal administrativo, técnico y profesional a la institución, que es algo que la ley promueve, pero aquí deja de lado. El proyecto elimina la injerencia del órgano constitucional de gobierno del Poder Judicial, Corte Suprema de Justicia en lo atinente a la regulación del empleo público en dicho Poder, ya que esta y la escala salarial de sus servidores pasa a ser administrada por una cartera ministerial del Poder Ejecutivo, como lo es Mideplán, con la respectiva intromisión interna en la estructura y funcionamiento exclusivos de este Poder de la República. Pide que se tome en cuenta que, la nueva escala salarial que se encuentra en gestación -ajustada técnicamente a la naturaleza del Poder Judicial- requiere de estudios aptos para definir el salario competitivo y los componentes salariales a incluir en el salario único. La modalidad de revaloración de estos puestos implica también estudios periódicos de mercado para determinar la forma en que estos puestos serán revalorados. Existe vasta jurisprudencia constitucional que advierte que el régimen salarial del Poder Judicial es único y exclusivo de Corte Plena. Advierte que la omisión de realizar una diferenciación a nivel legal y/ establecer límites entre hechos progresivos salariales, representa una aclara afectación a la independencia del Poder Judicial. Refiere que en el proyecto se mantiene el trato igualitario para personas inmersas en distintas circunstancias, con lo cual se desconoce el contenido básico de lo dispuesto en el artículo 33 de la Constitución Política. Al partirse o sugerir como premisa el salario del Presidente de la República, se deja de lado que este tiene funciones y formaciones muy diversas, lo cual genera un impacto en el salario de las demás personas funcionarias nombradas por idoneidad, como la deseabilidad del cargo con una responsabilidad no atribuida adecuadamente. Con la introducción de un capítulo referente a la evaluación del desempeño, se desconocen los esfuerzos del Poder Judicial en la creación de planes sobre este tema en concreto. Este proceso forma parte de un desarrollo evolutivo que la Dirección de Gestión Humana y Distribución inició desde el año 2012, en complemento con el planteamiento estratégico organizacional. Tal situación ha venido pasando de un enfoque tradicional de la administración de personas hacia un modelo integral de gestión del talento por competencias basado conceptualmente en un fundamento metodológico, que no se puede pretender homogenizar con el resto del Estado y bajo criterios técnicos que no comparte la fundamentación que ha venido promoviéndose. El modelo adoptado por la Dirección de Gestión Humana, se basa en el enfoque integral para la distribución del talento por competencias, el cual genera entradas v salidas en los subprocesos de pagos, selección, evaluación y capacitación; cuya base esencial se fundamenta en la descripción, clasificación y valoración de los puestos. Este ha sido un objetivo esencial para dotar al Poder Judicial de personal idóneo, así como para mantenerlo y desarrollar las competencias, habilidades y motivación suficiente para alcanzar los objetivos de esta institución. En consecuencia, el sometimiento de un cambio generaría el riesgo operativo para cumplir planes de largo plazo trazados por este Poder Judicial, en cuanto al tema estratégico de gestión del personal. Señala que, debe recordarse que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 156 de la Constitución Política, se le otorga un sustento constitucional a la estructura jurisdiccional del Poder Judicial, en tanto a actividad exclusivamente encomendada a este, además que se hace una previsión a otro régimen como lo es el del Servicio Civil, con el fin de que eventualmente la Ley de Carrera Administrativa y las relaciones estatutarias de otros órganos y personas funcionarias que coadyuvan en dicha función desde otros ámbitos. De una relación del mencionado 156 con el 177, también constitucional, se vislumbra una atenuación a la independencia presupuestaria que le dio el constituyente al Poder Judicial, derivado de la autonomía para ejercer exclusivamente esa función jurisdiccional, por lo que, en dichas disposiciones, debe entenderse incluido básicamente el sector de la judicatura. Lo anterior, significa que, al haber personas servidoras de este Poder de la República encargadas de ejercer una función jurisdiccional que deriva de una norma constitucional, se les debe dar un trato independiente, en razón de esa misma disposición. Indica que, otra norma a considerar para el planteamiento del tema relativo a la injerencia del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y, por ende, del Poder Ejecutivo en este otro Poder de la República, es el numeral 153 de la Constitución Política, que expone que la administración de justicia mediante órganos jurisdiccionales debidamente establecidos en una función exclusiva del Poder Judicial. Ahora bien, dada la naturaleza que caracteriza al Poder Judicial como órgano constitucional complementariamente a esa exclusiva función de decidir asuntos jurisdiccionales que se someten a su conocimiento y a la dilución de funciones que permea los tres poderes de la República, artículo 9, se hace más palmaria la necesidad de evitar cualquier intromisión que por vía legal o por otro tipo, se pretenda hacer en su funcionamiento. Al ser la entidad encargada de dirimir los asuntos jurisdiccionales o judiciales, según las diferentes jurisdicciones o competencias, es indiscutible que se maneja información y datos sensibles de las personas usuarias que no deberían migrar por ser del domino de otros órganos externos, y que podría vulnerar el derecho a la intimidad de otras personas, aspecto que no se ve solventado con la simple mención a la ley 8968, Protección de la Persona Frente a los Datos Sensibles o Personales, artículo 12 del proyecto. Asimismo, al incluirse la judicatura dentro de las ocho familias a que alude el numeral 12 del proyecto, concretamente en el inciso f). se daría un roce con más normas constitucionales lo cual pone de manifiesto que, aún con mayoría calificada, el proyecto presenta, algunos vicios de inconstitucionalidad. Luego, al plantearse que el presupuesto debe ser utilizado para pagar salarios de acuerdo con criterios de Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, se da una incidencia nociva en la judicatura, en los impuestos al valor agregado en la judicatura. Asimismo, al incluirse en una misma familia a las personas que administran justicia junto con magistrados y magistradas del Tribunal Supremo de Elecciones, se desconocen aspectos que los diferencian como son, las naturalezas de las funciones, la cantidad operativa entre ambos tipos de personas funcionarias públicas. Las indicadas afectaciones como se indicará a continuación tienen no solo una incidencia directa en la organización v funcionamiento del Poder Judicial, sino que, en lo medular, el contenido y efectos del proyecto consultado tienen consecuencias directas en el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas a dicho Poder y concretamente a la Corte Suprema de Justicia. Indica que el objeto medular de la consulta es que, con la interpretación y aplicación del contenido y efectos de los siguientes artículos del proyecto en cuestión podría estarse afectando las competencias constitucionales exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de Justicia, respecto del gobierno del Poder Judicial, en materia de regulación, ordenamiento, dirección control de la relación de empleo de los servidores judiciales: i. Los ordinales 6 y 9, al trasladar esas competencias para ejercicio del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, dependiente del Poder Ejecutivo. El proyecto, en su contenido obvia la existencia y competencias propias de la Corte Suprema de Justicia, como órgano de gobierno del Poder Judicial y, establece, por el contrario, una relación directa entre Mideplán y la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial. Se estima que la relación vertical y absoluta – pues denota que Mideplán emitirá directamente actos administrativos con efectos finales y firmes y reglamentos dirigidos a las oficinas de recursos humanos, incluida la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial-, podría presentar un roce con el derecho de la Constitución, en tanto implica una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en las decisiones más elementales en materia de administración del personal de la judicatura, fiscales, etc; sin tomar en consideración de modo alguno el parecer de la Corte Suprema de Justicia. Conforme lo anterior, no existirá una relación de coordinación-cooperación entre Poderes, sino la imposición de las disposiciones de Mideplán a las instancias técnicas obviando la existencia de los órganos constitucionales competentes encargados del gobierno de los Poderes de República, y en el caso del Poder Judicial, de la Corte Suprema de Justicia, conforme lo establece la Constitución Política. Advierte que esas normas implican vaciar de contenido las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia en materia de gestión del empleo de los servidores judiciales y, consecuentemente de las normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial que así disponen competencias para dicho órgano colegiado. Señala que, si bien el proyecto de ley indica al principio la frase "sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política", la misma se vacía de contenido si se advierte que el resto del articulado del proyecto de ley es absolutamente contradictorio con lo dispuesto. De un análisis de las normas, como se ha indicado, se evidencia que el mismo propone una relación de carácter vertical del Mideplán para con las unidades de recursos humanos y en el caso del Poder Judicial con la Dirección de Gestión Humana, obviando la Corte Suprema de Justicia como órgano de gobierno de dicho Poder a la hora de definir lo relativo a materia de empleo público. Si se lee con detenimiento los alcances del Proyecto de ley se advierte que se deja una serie de definiciones en materia de empleo público del Poder Judicial, a la concreción que realice el Mideplán mediante simple acto administrativo. La observación indicada respecto de que la frase que pretende tutelar la independencia de poderes, no fue considerada en el resto del articulado a la hora de concretar las competencias de Mideplán, fue debidamente advertida en su momento en la Comisión Legislativa respectiva, pero la moción correspondiente fue rechazada por mayoría de los diputados presentes. Advierte que la fórmula empleada por el proyecto de ley pretende copiar de alguna manera lo dispuesto en la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, mas, a diferencia de esta se vacía de contenido a la hora de concretar el cómo se van a hacer efectivas las relaciones intersubjetivas basadas en su contenido. En este sentido, advierte de la discusión legislativa respectiva que, en el caso del proyecto de ley consultado, se propuso una redacción similar al artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, pero fue rechazada en su momento, lo que evidencia la falta de voluntad en establecer una mera relación de coordinación con el Poder Judicial a los efectos de la aplicación del proyecto de ley de análisis, y el objetivo de establecer una relación de dirección por parte de Mideplán, se desprende del hecho que solamente en la norma que se indicará se dio previsión de la indicada cooperación de la siguiente manera: "Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, las instituciones de educación superior estatal las corporaciones municipales y las ligas de municipalidades a través de la Unión Nacional de Gobiernos Locales y las instituciones autónomas construirán conjuntamente con Mideplán, Autoridad Presupuestaria y Dirección General de Servicio Civil la respectiva columna salarial global, con base en el principio de coordinación interinstitucional". Pero, si se da una lectura integral del proyecto, se evidenciará que solamente en esa norma y solo para efectos de la columna salarial global existe la previsión de respetar el principio de separación de poderes, toda vez que en ningún otro artículo se hace la salvedad de la relación de coordinación que debe existir entre Poderes, base fundamental de la independencia judicial. No obstante, la norma anterior, debe advertirse que nuevamente la definición final de la columna salarial global quedará exclusivamente en manos de órganos del Poder Ejecutivo, en tanto que el proyecto señala: “Artículo 34- Columna salarial global. A partir de la metodología de valoración del trabajo, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General del Servicio Civil elaborarán conjuntamente una columna salarial global. La columna iniciará secuencialmente del menor al mayor puntaje.". Así, a pesar de establecer una norma que, en principio, establece la relación de cooperación en tema de columna salarial global, se advierte que, en nada obliga a los órganos del Ministerio de la Presidencia, el Ministerio de Hacienda y Mideplán lo que indique el Poder Judicial. Y a ello se le suma, que la relación de Mideplán es con la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial y no con la Corte Suprema de Justicia, lo que constituiría un grave vicio de inconstitucionalidad, toda vez que Mideplán "coordinará" con la indicada Dirección la definición de columna salarial global del Poder Judicial (ver artículo 6 incisos a y b, y 9 inciso a del proyecto de ley) ignorando del todo al máximo órgano de gobierno de dicho Poder. En el caso concreto del Poder Judicial, lo pretendido con el artículo objetado del proyecto de ley, podría implicar una regresión y una afectación al principio de progresividad en el derecho que tienen todas las personas costarricenses a un Poder Judicial, no sujeto a riesgos de injerencia de otros Poderes, es decir, a la independencia judicial. Consecuentemente, sería contrario al derecho de la Constitución la regresividad en materia de independencia judicial por cualquier motivo y abrir la oportunidad de que los órganos de control de los poderes públicos puedan ser minados de alguna manera en la toma de decisiones. El objetivo del legislador fue establecer una relación estatutaria particular para las personas servidoras del Poder Judicial, con el fin de fortalecer la independencia del mismo, sin apartarse de una relación de empleo público. Con el proyecto de ley en cuestión, implicaría un vaciamiento de contenido de varias leyes y una derogatoria tácita de las competencias que la Ley Orgánica del Poder Judicial establece para los órganos de gobierno y dirección del Poder Judicial, lo cual es contrario a la triada normativa, consustancial a la independencia judicial (refiere la sentencia de esta Sala n° 2018- 19511). Complementario a lo anterior, debe tomarse en consideración que la creación del régimen único de empleo y la incorporación del Poder Judicial en el mismo, implicará la posibilidad de que Mideplán tenga injerencia en la relación de empleo de las personas servidoras judiciales pertenecientes a la judicatura, al Ministerio Público y el Organismo de Investigación Judicial. El proyecto de ley no hace ningún tipo de tratamiento particular para el Ministerio Público y el Organismo de Investigación Judicial, más bien lo incorpora en las "familias" cuyo contenido será competencia exclusiva mediante simple acto administrativo de Mideplán, derogando tácitamente las competencias establecidas en las Leyes Orgánica del Poder Judicial, Ley Orgánica del Ministerio Público y la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial. Ello supone una regresión en cuanto a la independencia que posee el Ministerio Público y el OIJ, y una abierta amenaza de que el Poder Ejecutivo asuma competencias propias de la persona a cargo de la Fiscalía General de la República y del Director o Directora del Organismo de Investigación Judicial. De esa manera, un órgano desconcentrado dependiente del Ministerio de la Presidencia, la Dirección General de la República, tendrá potestades de dirección para con la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial en temas relacionados con competencias, pruebas psicométricas, procesos de reclutamiento y selección del personal judicial y, en particular, de jueces y juezas, fiscales y fiscalas y agentes del Organismo de Investigación Judicial. Este proyecto de ley está trasladando competencias constitucionales en lo que corresponde al órgano de gobierno del Poder Judicial, sea la Corte Suprema de Justicia, a un simple órgano del Poder Ejecutivo, lo que se estima podría afectar la independencia judicial. ii. Señala que el ordinal 13 del proyecto en cuestión violenta la reserva de ley en materia de regulación propia del Poder Judicial prevista por la Asamblea Nacional Constituyente, al dejar al dictado de actos administrativos y reglamentos emitidos por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, dependiente del Poder Ejecutivo, la regulación de empleo del Poder Judicial fundamentalmente en lo que atañe al llenado de contenido de las indicadas "familias" a que se refiere el indicado proyecto. La regulación de las indicadas familias en el proyecto es muy pobre, por lo que se entiende que la misma se realizará por ejercicio de la potestad reglamentaria, vía reglamento e inclusive normativa de rango inferior, toda vez que la distinción implica un tratamiento singular, según el tipo de prestación de servicios de que se trate. Lo anterior, es contrario a la reserva de ley constitucional que se desprende del artículo 154 de la Constitución Política. Con lo anterior, se vacía de contenido la potestad auto normativa del Poder Judicial y se traslada la posibilidad de regulación en reglamentos autónomos hacia la adopción de reglamentos, y peor aún, de disposiciones de alcance general, directrices, circulares, manuales, y resoluciones por parte del indicado Ministerio. iii. Con la interpretación y aplicación del contenido y efectos de los artículos de este proyecto podría estarse afectando las competencias constitucionales exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de Justicia, respecto del gobierno del Poder Judicial, en materia de regulación, ordenamiento, dirección, control de la relación de empleo de los servidores judiciales al obviarse las mismas, al establecer una relación de dirección y de control directa entre el Ministerio de Planificación Nacional Política Económica dependiente del Poder Ejecutivo y la Dirección de Recursos Humanos del Poder Judicial. Consecuentemente el proyecto lejos de dar seguridad jurídica en materia de relación de empleo de las personas servidoras judiciales, deja al arbitrio del jerarca de turno del Mideplán, el llenar de contenido la regulación de cada una de las respectivas familias de puestos (refiere los artículos del proyecto 6, 7, 9, 11, 12, 13, 16, 17, 23, 24, 28, 30, 31, 32, 33, 34, 46, transitorio II, transitorio IV, transitorio IX, y transitorio X). iv. Por otra parte, cuestiona la constitucionalidad de que el proyecto de ley incorpora a los puestos de Dirección del Poder Judicial, incluidos los integrantes del Consejo Superior, la persona a cargo de la Fiscalía General de la República y aquella a cargo del Organismo de Investigación Judicial como puestos de "Alta Dirección Pública", bajo la injerencia abierta del Mideplán (artículos 5, 17, 18, y 24). El proyecto de ley supeditará la política de remuneraciones del Poder Judicial a una propuesta elaborada por tres órganos del Poder Ejecutivo -Dirección General de Servicio Civil, dependiente del Ministerio de la Presidencia, Autoridad Presupuestaria, dependiente del Ministerio de Hacienda y Mideplán, y a la aprobación definitiva del Consejo de Gobierno. Con lo anterior, existe una derogatoria tácita de las competencias de la Corte Suprema de Justicia en materia de definición de remuneración de las personas servidoras judiciales y una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en las decisiones que al respecto se implementen en el Poder Judicial. Se nulifican las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia y se atribuye al Poder Ejecutivo decisiones que tienen abierto impacto en el funcionamiento del Poder Judicial. v. Indica que el proyecto de ley en cuestión (artículo 21) podría eliminar el régimen disciplinario propio del Poder Judicial y las competencias de la Corte Suprema de Justicia en la materia y en orden al ejercicio de la potestad reglamentaria respectiva. El establecimiento de un solo procedimiento administrativo para todo el sector público deroga tácitamente la normativa de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio Público y la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial en materia de procedimiento sancionatorio con abierta afectación a la independencia judicial. vi. Estima que el proyecto de ley en cuestión vulnera los siguientes parámetros de constitucionalidad: artículos 152, 154 y 156 constitucionales, las sentencias de esta Sala 1993-6240 y 2018-19511, y los principios pro persona, de separación de Poderes, de coordinación armoniosa entre Poderes, de progresividad de derechos fundamentales y la independencia judicial. Algunas de las afectaciones que podría generar el proyecto de ley de consulta en cuanto a su contenido y efectos en las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia y el Poder Judicial, ya fueron previamente advertidos cuando este órgano se pronunció sobre la afectación en la organización y funcionamiento del mismo ante consulta de la Asamblea Legislativa, conforme el artículo 167 Constitucional, siendo así que este último Poder hizo caso omiso de dichas observaciones de vicios de constitucionalidad por temas de afectación a las competencias constitucionales indicadas. Señala que, de una lectura pausada del proyecto de ley, se advierte que en el tema medular de la presente consulta el mismo es impreciso y confuso en la delimitación de competencias tanto en lo técnico como en el direccionamiento político, así como en las disposiciones generales y particulares en materia de empleo público, por lo que ese solo hecho genera un riesgo de que se produzca una intromisión en diferentes ámbitos del Poder Judicial, que podrían trascender el tema inmediato de empleo público hacia el núcleo duro de la independencia judicial. El solo hecho de que mediante acto administrativo o reglamento, el Mideplán pueda imponer las regulaciones propias en materia de empleo de personas juzgadoras y fiscales, debe llamar al análisis de la incidencia de que dicho Ministerio asuma competencias del órgano constitucional Corte Suprema de Justicia con evidente riesgo de ser un instrumento hostil a la separación de Poderes y un medio en manos de un eventual Poder Ejecutivo que desee emplearla para afectar nuestro sistema democrático hacia alternativas autoritarias. Debe entenderse que la independencia judicial no solo se refiere propiamente a la independencia de criterio del juzgador, sino una serie de manifestaciones en los ámbitos administrativos, de financiamiento, de funcionamiento, ad intra y ad extra que implican necesariamente que todo órgano perteneciente a otro Poder de la República, tiene competencias acotadas a la razón de ser de su existencia y no debe emitir simples actos administrativos que desborden la misma y se inmiscuya en el ejercicio de competencias constitucionales por parte del Poder Judicial.

26.- Mediante escrito recibido a las 11:15 horas el 5 de julio de 2021, Enrique Egloff Gerli y Rigoberto Vega Arias, Presidente y Vicepresidente, respectivamente, de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica, plantean coadyuvancia a la consulta de constitucionalidad que se tramita en el expediente N° 21-011713-000-CO. Solicitan que se rechace la consulta en cuanto a los alegados vicios de procedimiento y las supuestas inconstitucionalidades de los artículos 2 a), 3, 6 b), 10 a), 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 43, 49 incisos g) y g) (sic), Transitorio XI y Transitorio XV, por estar tales normas ajustadas a derecho. En cuanto a la objeción de los otros artículos consultados están de acuerdo en que deben declararse inconstitucionales. Solicitan que se declare que la consulta de la Corte Plena fue presentada extemporáneamente.

27.- Por escrito recibido a las 11:21 horas del 7 de julio de 2021, la diputada Paola Valladares Rosado manifiesta que retira su firma de la Consulta Facultativa de Constitucional N° 21-12118-0007-CO.

28.- Mediante escrito incorporado al expediente electrónico a las 14:40 horas del 13 de julio de 2021, Jose Manuel Garita Herrera, en su condición de presidente de la Conferencia Episcopal Nacional de Costa Rica plantea gestión de coadyuvancia pasiva. Alega que su representada se opone a los argumentos realizados en contra del inciso g) del artículo 23 del proyecto de ley consultado. Al respecto, alega que la conciencia moral es un juicio de la razón por el cual los seres humanos reconocen la cualidad moral de un acto específico. En todo lo que dice y hace, el ser humano está obligado a seguir fielmente lo que sabe que es justo y recto. Expresa que la libertad de pensamiento, conciencia y religión son derechos fundamentales de todo ser humano, y esas libertades incluyen la libertad de cambiar de religión y/o creencias, en virtud de lo cual resulta absurdo pensar que un patrono al contratar a un empleado pretenda que este no pueda cambiar sus creencias sobre determinado tema. Cita los artículos 1 y 18 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 12 y 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y las sentencia N° 01619-20 y 2017-11531 de este Tribunal. Considera que existe una coerción impropia, al disponer que solo personas que aceptan el matrimonio entre personas del mismo sexo serán contratadas en el Poder Judicial como jueces, pues tal medida obliga a hacer un acto en contra de la propia conciencia bajo amenaza de despido. Afirma que los alegatos contra el artículo 23 deben ser rechazados, pues limitan y restringen la libertad de pensamiento, de conciencia y de expresión en una forma desproporcional, vaciando de contenido dichas libertades y lo más grave, violando el principio de reserva de ley.

29.- A las 10:39 horas del 15 de julio de 2021, Mario Rojas Vílchez, Secretario General de la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum, presenta coadyuvancia a la consulta facultativa de constitucionalidad planteada sobre el expediente legislativo N° 21.336. Considera improcedente que el proyecto en cuestión pretenda limitar la negociación colectiva, en contraposición con la Constitución Política y los convenios internacionales de la OIT. Estima también que la sanción de inhabilitación contenida en el artículo 4 inciso a) es inconstitucional por violentar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, al tratarse de una aplicación genérica ante cualquier despido sin importar sus motivos. Finalmente, concluye que la igualdad salarial que se propone es inconstitucional, pues adiciona elementos como puesto, jornada y condiciones, que no pueden ni deben considerarse.

30.- En escrito agregado a las 13:50 horas de 20 de julio de 2021 se apersona Fernando Cruz Castro en su condición de Presidente de la Corte Suprema de Justicia para ampliar las consideraciones sobre la admisibilidad de la consulta facultativa institucional de constitucionalidad respecto del proyecto de ley 21.336 denominado “Ley General de Empleo Público” planteada por su representada, con sustento en las siguientes razones: 1) Sobre la diferente naturaleza de la consulta de constitucionalidad expresada por la Asamblea Legislativa y la Corte Suprema de Justicia. Manifiesta que a partir de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se advierte que la consulta de constitucionalidad realizada por la Asamblea Legislativa, posee una naturaleza diferente a la consulta que realiza la Corte Suprema de Justicia. Indica que la primera tiene un procedimiento definido de manera específica en la ley, en tanto que se determinó que podía -en determinados casos- ser preceptiva y, en otros, tener naturaleza facultativa; además reviste una serie de formalidades específicas para ese Poder orientadas a que se origine en supuestos determinados y concretos, mas no con las limitaciones propias de la consulta institucional. Añade que, conforme a lo anterior, debe advertirse que el legislador hizo la previsión de una relación colaborativa entre el Poder Legislativo-Poder Judicial vía Sala Constitucional, en cuanto a la pureza de la norma infra constitucional en la preparación del respectivo acto parlamentario para garantizar la supremacía de la Constitución Política, siendo muestra de ello la naturaleza de dictamen que reviste lo que resuelva el órgano de control de constitucionalidad. Argumenta que, por el contrario, en el caso de la consulta institucional, la previsión del legislador fue orientada a tutelar, no tanto la relación coordinación-cooperación entre Poderes, como el control ex ante la separación de Poderes, siendo por ello que el legislador adoptó la previsión de dicho mecanismo para que el Poder Judicial pudiera consultar si estimare que podría darse una afectación a su competencia constitucional; distinción que se refleja inclusive en la regulación de una u otra consulta y que se puede advertir en el cuadro adjunto. Manifiesta que lo anterior tiene su razón de ser en la naturaleza misma de la consulta legislativa toda vez que se realiza ante la voluntad de un grupo de integrantes del órgano constitucional encargado de la aprobación del proyecto, de someter la consulta para que la Sala Constitucional haga revisión, como parte del proceso de formación que el mismo órgano realiza del proyecto de ley en donde las dudas planteadas se traducen en una consulta. Argumenta que, en ese sentido, la afectación no posee una limitación concreta en cuanto a su objeto dado que la tutela constitucional ex ante se realiza respecto del ordenamiento jurídico mismo aplicable y visto como un todo, en abstracto de la existencia o no de intereses o derechos afectados y conforme a valoraciones no exclusivamente de afectación competencial, sino de roce con el derecho de la Constitución, tanto en aspectos procesales o trámite legislativo como de fondo. Aduce que, por el contrario, en el caso de la consulta institucional, se busca un objeto diferente, tiene legitimación institucional u orgánica tasada o numerus clausus sin posibilidad de interpretaciones para extenderse a otros órganos del Estado, siempre será de carácter facultativo y su legitimación para consultar radica en el carácter de órganos constitucionales o esenciales del Estado que tienen una serie de competencias y atribuciones expresamente concedidas por la Constitución de manera exclusiva y excluyente, además de contar con un estatuto de independencia funcional, siendo que lo consultado debe versar únicamente sobre las competencias constitucionales expresamente atribuidas a esos órganos de manera exclusiva y excluyente puesto que, si la consulta excede esa órbita, será inadmisible y la Sala Constitucional ni tendría que evacuarla, lo que permite que tales órganos constitucionales procuren velar por la supremacía constitucional en lo que concierne a sus competencias y atribuciones constitucionales exclusivas y excluyentes, previniéndose así el surgimiento de cualquier conflicto de competencias constitucionales. 2) Lo resuelto sobre admisibilidad ante el único precedente de una consulta institucional anterior en donde se valoró el tema: señala que en diferentes medios de comunicación se ha externado la opinión de que procede aplicar lo resuelto por la Sala Constitucional sobre la admisibilidad de consultas legislativas previamente realizadas; sin embargo, estima que ese argumento no lleva razón porque lo que procede es la aplicación del único precedente en donde se valoró la admisibilidad de una consulta institucional por parte de la Sala Constitucional, según sentencia número 2007-009469 de las 10 horas del 3 de julio de 2007, en la que se admitía una consulta institucional planteada por la Defensoría de los Habitantes para ser evacuada indicando que el pueblo como soberano debe someterse a la Constitución Política y frente a la existencia de un referéndum, la Sala no pierde su competencia para realizar el respectivo control de constitucionalidad según lo dispone el artículo 10 de la Constitución, sin que pueda interpretarse de manera restrictiva esta competencia tomando en consideración el principio de supremacía constitucional, por lo que la Sala estimó procedente dar curso a las consultas de constitucionalidad presentadas por cuanto, ante la existencia de un vacío legal, debe interpretarse en favor de la posibilidad de control para evitar que el pueblo acuda a las urnas sin tener claros los aspectos de constitucionalidad. Señala que debe considerarse que no resulta de aplicación lo resuelto respecto de la admisibilidad de la consulta legislativa a la consulta de la Sala Constitucional planteada por la Corte Suprema de Justicia toda vez que ambos parten de naturalezas y procedimientos diferentes. Aduce que en el caso de la Asamblea Legislativa hubo una notificación de la presentación y curso de la consulta realizada por los diputados que, en el caso de la Corte Suprema de Justicia no se hizo y, consecuentemente, no es dable interpretar que se pueda restringir la posibilidad de que este último órgano constitucional tenga limitada la posibilidad de interponer la consulta a la recepción de un expediente legislativo cuya notificación solo se realiza al Poder Legislativo por lo que solo puede tener efectos jurídicos para dicho Poder y no con el resto de poderes a los que no se les notificó y, por ende, desconocen formalmente de la respectiva solicitud del expediente legislativo. 3) Sobre la prevalencia del derecho de la Constitución al momento de determinar la admisibilidad de la consulta: aduce que no es óbice indicar que un referente fundamental para resolver sobre la consulta planteada por la Corte Suprema de Justicia, es la prevalencia del derecho de la Constitución. Aduce que, como se indicó en la consulta de constitucionalidad, dada la trascendencia de lo consultado, la Sala debe aplicar los principios pro homine, informalidad de las formas, pro actione, pro sentencia en tutela de los más altos valores del sistema democrático y republicano, y determinar por el fondo si el proyecto de ley lesiona o no las competencias constitucionales, exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de Justicia y el Poder Judicial. Argumenta que, en ese sentido, la supremacía del derecho de la Constitución implica el necesario conocimiento por el fondo de cualquier duda de constitucionalidad ex ante la aprobación en definitiva de un proyecto de ley, cuando el ordenamiento así lo permita, con el propósito buscado por el legislador de velar de manera previa por la pureza y calidad del ordenamiento infra constitucional, abriendo la posibilidad de que se colabore en la preparación del acto parlamentario para garantizar su conformidad con el derecho de la Constitución. Señala que, dada la naturaleza preventiva o precautoria de esta forma de control de constitucionalidad, es menester que el juzgador emplee un criterio pro actione en el sentido de que, si se plantea una novedosa aunque normada consulta institucional de constitucionalidad, no se sacrifique la posibilidad de que una normativa que podría ser imperfecta por su desapego al derecho de la Constitución, se incorpore al ordenamiento jurídico. Argumenta que, del contenido de la consulta planteada se evidencia que su propósito es velar por la pureza y calidad constitucional de la Ley de Empleo Público como parte del ordenamiento jurídico infra-constitucional, con un propósito preventivo de que dicho cuerpo normativo se inserte en el ordenamiento jurídico con abierta violación de las competencias constitucionales del Poder Judicial. Indica que al ser el control de constitucionalidad a priori un proceso constitucional no contencioso en el que no existe una controversia o contención de intereses, denegar la posibilidad de dar curso a la solicitud planteada y entrar a resolver por el fondo, lo único que lesiona es al sistema democrático republicano en tanto limita la revisión de la pureza constitucional de la norma al no haber terceros que puedan alegar derechos o intereses legítimos afectados por la revisión constitucional realizada por la Sala Constitucional. Señala que al entrar a conocer una consulta de constitucionalidad institucional por el fondo como la planteada, se contribuye a dar una mayor seguridad a las relaciones jurídicas que puedan derivarse del cuerpo normativo objeto de cuestionamiento y evitar ulteriores conflictos de intereses que podrían derivarse de normas inconstitucionales, responsabilidad para el Estado y carga de procesos constitucionales posteriores contenciosos que serían sometidos a conocimiento de la Sala Constitucional, sino que se entra a conocer el control ex ante previsto sabiamente por el legislador. Considera que la consulta planteada trasciende el mero interés competencial constitucional en tanto que este es medio para tutelar situaciones jurídicas subjetivas a futuro, evitar y reparar lesiones a los derechos fundamentales y, ante todo, tutelar la estructura y lógica constitucional prevista por la Asamblea Nacional Constituyente en el año 1949. Finaliza solicitando que se resuelva de conformidad.

31.- Mediante documento presentado en la Secretaría de la Sala a las 18:34 horas de 20 de julio de 2021 se apersonan la diputada Laura Guido Pérez, y los diputados Víctor Morales Mora, Luis Ramón Carranza, Nielsen Pérez y Mario Castillo Méndez, para manifestar que se refieren a las diferentes consultas facultativas de constitucionalidad interpuestas en relación con el proyecto de “Ley Marco de Empleo Público” que se tramita en expediente legislativo No. 21.336, con el ánimo de aclarar y argumentar a favor del proyecto de ley. 1) Inadmisibilidad de la Consulta Facultativa de Constitucionalidad interpuesta por la Corte Suprema de Justicia, expediente 21-012714-0007-CO y acumulada al expediente 21-011713-0007-CO: consideran que la consulta planteada por la Corte Suprema de Justicia al amparo del inciso 3 del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional es inadmisible porque fue interpuesta de manera extemporánea según la propia jurisprudencia de la Sala Constitucional: a) el Plenario de la Asamblea Legislativa terminó de conocer todas las mociones de fondo, reiteración y revisión presentadas al proyecto de “Ley Marco de Empleo Público”, expediente 21.336 en la sesión ordinaria número 7 del 24 de mayo de 2021; b) el texto actualizado del proyecto de ley fue consultado a la Corte Suprema de Justicia mediante oficio AL-DSDI-OFI-2021 de 25 de mayo de 2021; c) la Corte Suprema de Justicia mediante oficio No. SP-62-2021 de 3 de junio de 2021 contestó la consulta formulada por la Asamblea Legislativa del proyecto “Ley Marco de Empleo Público” indicando que, para su estimable conocimiento y fines consiguientes, se transcribía el acuerdo tomado por la Corte Plena en sesión ordinaria No. 22-2021 de 2 de junio de 2021; d) el proyecto “Ley Marco de Empleo Público”, expediente 21.336 fue votado y aprobado en primer debate el 17 de junio de 2021 según consta en el acta de la sesión ordinaria del Plenario número 17; la Presidencia señaló como fecha para su Segundo Debate el 24 de junio de 2021; e) la votación en primer debate del proyecto fue ampliamente publicitada por la Asamblea Legislativa y los diferentes medios de comunicación escrita, radial y televisiva en todo el territorio nacional; f) el primer escrito presentado a la Sala Constitucional a efecto de consultar la constitucionalidad del proyecto “Ley Marco de Empleo Público” fue recibido el 17 de junio de 2021 a las 17:31 horas; g) en resolución interlocutoria de las 13:15 horas de 18 de junio de 2021, la Sala Constitucional dio por recibida la consulta facultativa indicada y solicitó a la Asamblea Legislativa la remisión del expediente legislativo número 21.336; h) por medio del oficio sin número y fechado 24 de junio de 2021, el Directorio de la Asamblea Legislativa remitió el expediente legislativo número 21.336 correspondiente al proyecto “Ley Marco de Empleo Público” que fue recibido por la Sala Constitucional el 25 de junio de 2021 a las 11:34 horas; i) en resolución interlocutoria de las 11:54 horas de 25 de junio de 2021, la Sala Constitucional tuvo por recibida la copia certificada del expediente legislativo solicitado y se trasladó la consulta a la oficina del Magistrado Fernando Cruz Castro a quien por turno corresponde el estudio del fondo; j) la consulta facultativa de constitucionalidad promovida por la Corte Suprema de Justicia, fue presentada ante la Sala Constitucional a las 11:45 horas del 1 de julio de 2021 de conformidad con lo indicado en el resultando primero de la resolución interlocutoria de la Sala Constitucional, de las 9:15 horas de 2 de julio de 2021. Advierten que el escrito de Consulta Facultativa de la Corte Suprema de Justicia se presentó después de haber sido remitido el expediente legislativo por la Asamblea Legislativa a pesar de que la Corte Plena y su Presidencia estaban debidamente enterados de la tramitación, de la etapa procesal y del texto actualizado del proyecto de “Ley Marco de Empleo Público” expediente 21.336. Añaden que el oficio SP-62-2021 de 3 de junio de 2021 remitido por la Corte Suprema de Justicia, evidencia un alto grado de conocimiento así como también que los magistrados y magistradas tenían claras sus oposiciones y las posibles inconstitucionalidades contenidas en el proyecto de ley en discusión; es decir, la Corte Plena contó con la oportunidad y un tiempo razonable y prudencial para poder presentar con diligencia una consulta facultativa de constitucionalidad y en ese sentido destaca que desde que la Corte Plena conoció en consulta el texto actualizado del proyecto hasta la recepción del expediente legislativo por la propia Sala Constitucional, transcurrieron más de 3 semanas. Indican que la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha establecido en el caso del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que los diferentes escritos de consulta de constitucionalidad a un proyecto de ley, deben ser interpuestos y solo pueden ser ampliados antes de ser recibido el expediente legislativo por la Sala Constitucional (ver sentencias 2016-015712, 2018-019511, 2019-009220 y 2020-009185). Afirman que, son sustento en esos precedentes, el término para la presentación de las diferentes consultas facultativas de constitucionalidad, constituye un criterio jurisprudencial consolidado de la Sala Constitucional, el cual consideran que es apropiado y coherente con la Ley de la Jurisdicción Constitucional por las siguientes razones: a) la posibilidad de interponer una consulta facultativa de constitucionalidad puede constituir una importante herramienta para el debate legislativo pero si no posee límites, puede ser utilizada para obstaculizar el debate legislativo y evitar la manifestación de la voluntad de las mayorías parlamentarias y, por tanto, transgredir el principio democrático, por lo que el plazo del mes, establecido en el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y el término para la presentación de las consultas facultativas de constitucionalidad, son importantes para evitar que este instrumento sea utilizado para “Filibusterismo Parlamentario”; abuso que puede ser cometido por los diputados y diputadas de la Asamblea Legislativa, como por los otros órganos legitimados para la interposición de una consulta facultativa como son la Defensoría de los Habitantes, la Corte Suprema de Justicia o la Contraloría General de la República. Aducen que la ausencia de este límite podría significar, para este caso o para el futuro, que la presentación fraccionada en el tiempo de esos escritos sirva para suspender indefinidamente la votación de un proyecto de ley en segundo debate o su sanción. b) El término definido por la Sala Constitucional es coherente con la naturaleza procesal de la consulta facultativa de constitucionalidad en el sentido de que es un proceso sumarísimo, no resulta vinculante por el fondo y no precluye la posibilidad para que, posteriormente, las normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad, según lo establecido en los artículos 96 y 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo cual, la declaración de inadmisibilidad de una consulta facultativa por extemporánea, no implica una negativa al derecho de justicia para los diputados o los otros órganos, tampoco es un impedimento para interponer una acción de inconstitucionalidad que es un proceso que sí permite un análisis reposado y a detalle. Indican que esto muestra que el proceso pone especial énfasis a la obligatoriedad del plazo de un mes respecto a cuantos puedan acudir e incluso a los argumentos expuestos en los diferentes escritos. c) La Ley de la Jurisdicción Constitucional en su artículo 101 no diferencia entre las consultas facultativas o preceptivas y tampoco lo hace entre quienes están legitimados para interponer una consulta de constitucionalidad por lo que el plazo del mes dispuesto por la norma es el mismo para todos los casos, por lo cual no sería coherente con la ley que las reglas y los términos para la presentación de las consultas de constitucionalidad, se tramiten de forma diferente por quien la interponga. Indican que en atención a lo dicho, son del criterio de que la consulta facultativa de constitucionalidad interpuesta por la Corte Suprema de Justicia, debe ser declarada como inadmisible por haber sido presentada el 1 de julio de 2021 cuando ya había sido entregado por la Asamblea Legislativa y recibido por la Sala Constitucional, el expediente legislativo del proyecto de “Ley Marco de Empleo Público”. Señalan que la Corte Suprema de Justicia contó con la oportunidad y el tiempo prudencial de más de 3 semanas para decidir y presentar su consulta de constitucionalidad en tiempo, según los parámetros establecidos por la Ley y la jurisprudencia de la Sala Constitucional, por lo que si aquélla no cumplió con los términos de ley, se debe a la falta de previsión de la Corte Plena y sus autoridades. Advierten que la Corte Suprema de Justicia no puede excusarse en que sus plazos o tiempos de respuesta son flexibles en virtud de su condición de órgano colegiado pues ese pretexto sería falaz, toda vez que cualquier órgano colegiado de derecho público puede ser convocado por su presidencia a sesiones extraordinarias en caso de tener que resolver asuntos con plazos fatales o por cualquier otro motivo de fuerza mayor. Añaden que aparte de que no pueden alegar ignorancia de la ley, no puede la Corte pretender de la Sala un trato procesal privilegiado debido a que la Ley de la Jurisdicción Constitucional no contiene la mínima previsión al respecto. Finalizan solicitando que se consideren los argumentos expuestos supra y se proceda a declarar inadmisible la consulta facultativa de constitucionalidad interpuesta por la Corte Suprema de Justicia.

32.- En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 ibidem.

Redacta la Magistrada Picado Brenes, salvo aquellos considerandos en donde se indique la redacción expresa del Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

A) CUESTIONES DE TRAMITE:

I.- De previo.- (redacta el magistrado Castillo Víquez)

Quienes suscribimos esta opinión consultiva dejamos constancia de que en este caso hay razones justificadas para no plantear ninguna inhibitoria, pese a que el proyecto de ley consultado nos afecta. En primer lugar, estamos ante una ley de carácter general que afecta a todos los empleados públicos, excepto aquellos que laboran en empresas públicas que están en régimen de competencia, de forma tal que nos afecta en nuestra condición de magistrados (as) -propietarios (as) y suplentes- como aquellos (as) que imparten lecciones en universidades públicas. En segundo término, al afectar la normativa que contiene el proyecto de ley, tanto a los (as) magistrados (as) propietarios (as) como a los (as) magistrados (as) suplentes, estos (as) últimos porque se les paga como salario la sustitución a partir de un día, es lógico suponer de antemano que a todos (as) nos asiste motivo de inhibitoria, por lo que, en aplicación del numeral 29 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el Tribunal debe ser integrado por los mismos magistrados (as) propietarios (as) y suplentes que desde un inicio era los que lo integraban. Dicho en otras palabras, no tiene sentido que todos (as) nos inhibamos, trámite que podría tardar de tres a cinco meses, para llegar al mismo punto de inicio; máxime que en este caso el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece un plazo de un mes para evacuar la consulta de constitucionalidad facultativa a partir de recibidos los expedientes legislativos o su acumulación, salvo causas de interrupción. También es lógico suponer que la mayoría de los (as) magistrados (as) propietarios (as) y suplentes tienen parientes cercanos -hijos (as), hermanos (as), cuñados (as), etc.-, por lo que les asistiría también motivo de inhibitoria, lo que supondría nuevamente que el Tribunal quedará desintegrado prácticamente en su totalidad. Por otra parte, en la sesión N°22-2021 de la Corte Suprema de Justicia, celebrada el día 02 de junio de 2021, artículo Único, los magistrados suplentes José Paulino Hernández Gutiérrez, Mauricio Chacón Jiménez y Ronald Salazar Murillo participaron de la discusión del proyecto de ley que se consulta, al igual que en la sesión N°27-2021 de 30 de junio de 2021 del citado órgano, artículo I, la magistrada suplente y los magistrados suplentes Lucila Monge Pizarro, José Paulino Hernández Gutiérrez, Mauricio Chacón Jiménez, Alejandro Delgado Faith y Hubert Fernández Argüello participaron de la sesión en la que se acordó plantear una consulta de constitucionalidad facultativa a la Sala Constitucional, por lo que ya adelantaron criterio y, por consiguiente, no podrían ni deberían integrar el Tribunal que va a resolver las consulta de constitucionalidad acumuladas. Finalmente, y no por ello menos importante, hay que tener presente que en el caso de los (as) magistrados (as) suplentes que son abogados (as) litigantes, ese hecho no desvirtúa lo que se viene afirmando, por la elemental razón de que ellos (as) son funcionarios públicos y, cuando ejercen la magistratura, la normativa consultada también los (as) afecta, ya que reciben salario a partir de un día de sustitución. Por lo anterior, lo procedente es que todos los magistrados (as) propietarios (as) conozcan de este asunto; siendo la única inhibitoria presentada y aceptada, la del magistrado propietario Fernando Cruz Castro, en razón de que, por su condición de presidente de la Corte Suprema de Justicia ya ha emitido criterio sobre el proyecto consultado. Además, nótese que este mismo magistrado ha presentado, en representación de toda la Corte Suprema de Justicia, una consulta facultativa por su parte. Así que no puede fungir a la vez como parte y como juez, en este caso. En sustitución del magistrado Cruz Castro se nombró a la suplente, la magistrada suplente Ana María Picado Brenes.

II.- Sobre la admisibilidad de las consultas facultativas de constitucionalidad planteadas.-

De conformidad con lo que dispone la Ley de la Jurisdicción Constitucional, este Tribunal Constitucional puede ejercer la opinión consultiva previa sobre los proyectos legislativos. Dentro de los diferentes tipos de consulta de constitucionalidad, nos encontramos con la consulta facultativa contemplada en el inciso b) del artículo 96 de la citada ley, planteada por diputados de la Asamblea Legislativa, con los requisitos que se dirán. Además, con la consulta facultativa contemplada en el inciso c) del artículo 96 de la citada ley, planteada por la Corte Suprema de Justicia, en aspectos relacionados con su competencia constitucional. En este caso, nos encontramos con tres consultas facultativas presentadas por diputados y con una consulta presentada por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia. Las cuatro consultas fueron acumuladas a este expediente mediante resoluciones números 2021-15105, 2021-15137 y 2021-15240, del 02 de julio del 2021. Se procede al examen de admisibilidad de cada uno de estos supuestos por separado.

1) Sobre la admisibilidad de las consultas facultativas presentadas por los diputados (art.96.b de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).-

Mediante tres escritos diferentes se presentaron a la Sala Constitucional tres consultas facultativas legislativas presentadas por diputados de la Asamblea Legislativa. La admisibilidad de cada una de estas consultas se examina de forma individualizada.

a) Consulta facultativa expediente n°21-011713-0007-CO:

El día 17 de junio del 2021, un escrito suscrito por 15 diputados (quedando como válidas 14 firmas), presentan la primera consulta facultativa de constitucionalidad, asignándosele el número de expediente 21-011713-0007-CO. Esta consulta, presentada con base en el art.96.b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional debe reunir dos requisitos para su admisibilidad: debe presentarse por un número no menor de diez diputados y debe hacerse después de que el proyecto consultado haya sido aprobado en primer debate (o antes, si la Asamblea Legislativa tuviere un plazo constitucional o reglamentario para votarlo). Dado que, el primer debate se dio en sesión ordinaria n°17 del 17 de junio del 2021, y esta consulta fue presentada en horas de la tarde de ese día; y dado que, fueron 14 los diputados que finalmente suscribieron la consulta, esta cumple a cabalidad con los requisitos mencionados. Cabe mencionar que, el escrito inicial es firmado por 15 diputados. Luego, antes de la fecha de recibido del expediente legislativo (el 25 de junio, fecha que esta Sala ha tenido como límite para este tipo de escritos, según voto n°2018-019511 y 2014-012887), en fechas 17 y 18 de junio dos diputados solicitaran tener por retirada su firma (diputado Mario Castillo Méndez y la diputada Zoila Rosa Volio Pacheco), retiro que se tiene como válido. Posteriormente, un nuevo diputado (diputado Dragos Dolanescu Valenciano) solicita el 21 de junio (igualmente antes de la fecha de recibido del expediente legislativo) que se agregue su firma a la consulta, agregado que se tiene como válido. Teniendo en ese momento un total de 14 firmas válidas. Debe tomarse en cuenta que, la firma de la diputada Aracelly Salas Eduarte aparece en esta consulta y en la segunda, dado que no puede tenerse por admitida en las dos -según jurisprudencia de esta Sala- se admite como válida únicamente en esta primera consulta. No se admiten los rechazos parciales de firmas, realizados el 30 de junio, presentados por tres diputados (Sylvia Patricia Villegas, Walter Muñoz y Shirley Díaz Mejías) por cuanto, independientemente de cuándo se realicen, resulta inadmisible para esta Sala los retiros parciales de firma. Cuando se suscribe una consulta se suscribe en su totalidad, por ello, no se admite una firma parcial ni un retiro parcial, ni antes ni después de recibido el expediente legislativo.

Por lo tanto, se tiene esta consulta como admitida con la firma de 14 diputados, número que cumple con el requisito mencionado, de ser presentada por un mínimo de 10 diputados.

b) Consulta facultativa expediente n°21-011915-0007-CO:

La segunda consulta facultativa presentada por diputados fue recibida en esta Sala a las 08:11 horas del 22 de junio del 2021. En el escrito de interposición se consigna la firma de 10 diputados (quedando como válidas 10 firmas). Tramitada bajo expediente n°21-011915-0007-CO y acumulada a este expediente por resolución número 2021-015105 de las 9:15 horas del 2 de julio de 2021. Ahora bien, se observan lo siguientes hechos: la consulta es inicialmente presentada por 10 diputados. Siendo que, una de las diputadas (Aracelly Salas Eduarte) suscribió también la primera consulta n°21-011713-0007-CO, esta Sala tiene la primera firma como válida y por tanto, se tiene por no presentada en ésta segunda consulta, así quedaron nueve firmas como válidas. Sin embargo, luego, un diputado (Melvin Núñez Piña) se adhiere a esta consulta por escrito presentado el 23 de junio, con anterioridad al recibido del expediente legislativo. Así entonces, se tiene esta consulta por presentada con la firma de 10 diputados, número que cumple con el requisito mencionado, de ser presentada por un mínimo de 10 diputados.

c) Consulta facultativa expediente n°21-012118-0007-CO:

La tercera consulta facultativa presentada por diputados fue recibida en esta Sala a las 18:47 horas del 23 de junio del 2021, con la firma de 10 diputados. Tramitada bajo expediente n°21-012118-0007-CO y acumulada a este expediente por resolución número 2021-015137 de las 9:15 horas del 2 de julio de 2021. Por lo tanto, se cumple con el número mínimo de 10 diputados. Número que no cambia por el hecho de que una diputada (Zoila Rosa Volio) haya suscrito la primera consulta, pues se tuvo por retirada su firma en esa primera consulta (mediante escrito del 18 de junio, antes de recibido el expediente legislativo) y por lo tanto, nada obstaba para tenerla por admitida en esta. Además, el retiro de la firma de otra diputada (Paola Valladares) por el hecho de ser presentada el 07 de julio, con posterioridad a la presentación del expediente legislativo, hace que no se pueda admitir su retiro, y que por lo tanto, esta consulta mantenga la firma de 10 diputados.

Así entonces, por unanimidad se consideran admisibles las primeras dos consultas y por mayoría se considera admisible la tercera consulta. Ello por cuanto, las tres consultas presentadas cumplen con los dos requisitos mencionados. Todas fueron presentadas por al menos 10 diputados, y todas fueron presentadas luego de aprobado el proyecto en primer debate. Además, en cuanto al requisito de orden fijado por esta Sala en estos casos, todas fueron presentadas antes de que se presentara a esta Sala el expediente legislativo, es decir, antes del 25 de junio del 2021. En conclusión, las tres consultas anteriores se tienen por admitidas.

Razones diferentes del magistrado Rueda Leal en cuanto a la admisibilidad de la consulta del expediente n.° 21-011713-0007-CO.

Advierto que en la sentencia n.° 2014-012887 de las 14:30 horas del 8 de agosto de 2014, junto con los Magistrados Cruz Castro y Salazar Alvarado, me pronuncié en este sentido:

“XV.- Nota de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Salazar Alvarado, sobre el retiro de firmas (Redacta el Magistrado Rueda Leal).-

Una situación ocurrida durante la tramitación de este expediente ha llamado la atención de los suscritos Magistrados. A raíz de ella, hemos considerado necesario poner esta nota, pues si bien no se trata de un punto cuestionado o de gran incidencia en este proceso de consulta legislativa, sí se ha manifestado de manera patente y requiere, a nuestro criterio, ser abordado. Es necesario observar lo ocurrido en este expediente para comprender a cabalidad la observación de los firmantes.

La primera consulta de constitucionalidad fue planteada el 22 de abril de 2014 por Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar y José Joaquín Porras Contreras (12 diputados).

El 28 de abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar retira su firma; lo mismo hacen, el 29 de abril de 2014 y mediante sendos memoriales, Carlos Góngora Fuentes y José Joaquín Porras Contreras. Ese mismo día, por escritos separados, María Eugenia Venegas Renauld y Damaris Quintana Porras adicionan sus firmas a la consulta.

En cuanto a la segunda consulta, ella fue planteada el 29 de abril de 2014 por Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado y Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 diputados). Ese mismo día, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas y, unas horas después, adicionaron nuevamente sus firmas. Posteriormente, el 2 de junio de 2014, ya siendo exdiputados, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas de la consulta.

La Sala se ha referido a la buena fe procesal que debe imperar en los procedimientos de consulta facultativa:

“… En ese particular, esta jurisdicción, es del criterio, que, en la primera ocasión en la que los Diputados formulan una consulta legislativa facultativa, deben de indicar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de forma como de fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Esto, ya que, de lo contrario, la consulta legislativa facultativa sería empleada como un instrumento para prolongar, indebidamente, el procedimiento legislativo, trastrocando sus fines. La necesidad de consultar en una sola ocasión los posibles defectos de constitucionalidad, obedece también, a la lealtad y buena fe procesales que deben imperar en la utilización de cualquier mecanismo que ofrezca el ordenamiento jurídico para someter a la fiscalización jurisdiccional una determinada conducta. También hay razones de economía procedimental legislativa que imponen esta nueva postura, por cuanto, bien podrían los diputados plantear tantas consultas legislativas facultativas respecto de un proyecto que no ha sufrido modificaciones esenciales o sustanciales, como estimen necesarias, dando lugar a una cadena interminable de consultas. Debe tomarse en consideración, tal y como lo prescribe el ordinal 101, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que el dictamen vertido por la Sala Constitucional en la consulta, “En todo caso, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad”. Por consiguiente, en adelante, esta Sala, únicamente, evacuará una nueva consulta legislativa cuando, al haber sido devuelto a la corriente legislativa el proyecto de ley -luego, claro está, de haber sido conocida la primera de tales consultas por este órgano jurisdiccional-, se le hayan introducido al mismo modificaciones o enmiendas de carácter sustancial.” (Sentencia número 2011-14965 de las 9:34 horas del 2 de noviembre de 2011)

Admitir el libre desistimiento en la consultas de constitucionalidad da pie para que ocurran situaciones donde, contrario a la buena fe procesal, las firmas de los diputados son retiradas o adicionadas según la estrategia parlamentaria de cada legislador o partido político, y no, como debería ser, con el sincero interés de velar por la constitucionalidad del proyecto. Nuestra opinión es que tal tipo de vicios lleva a una perversión del mecanismo de la consulta facultativa de constitucionalidad, en la medida que la sujeta a los vaivenes y peripecias de la política. En otras palabras, el uso de la consulta parlamentaria facultativa para los efectos de la táctica legislativa contribuye a la judicialización de la política, cuando la independencia judicial y la división de poderes exigen que el Poder Judicial y, como parte de él, la Sala Constitucional se protejan en la medida de lo posible de dicho fenómeno.

Por lo demás, los suscritos enfatizamos que en materia de acciones de inconstitucionalidad, se ha establecido que “no existe norma que autorice el desistimiento de una acción de inconstitucionalidad” (sentencias números 2013-008946 de las 14:30 horas del 3 de julio de 2013, 2013-004620 las 14:30 horas treinta del 10 de abril de 2013 y 2013-005095 de las 14:30 horas del 17 de abril de 2013). En virtud de lo anterior y haciendo especial hincapié en la necesidad de proteger a la Sala Constitucional de las incidencias políticas, consideramos que las consultas legislativas que hayan sido presentadas cumpliendo el requisito del artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, deben ser tramitadas como corresponda, haciendo caso omiso a las gestiones de retiro de firmas que se presentaren posteriormente”. (Destacado no corresponde al original).

En el sub examine, determino que esta consulta fue presentada originalmente por 15 diputados, entre ellos, el diputado Mario Castillo Méndez y la diputada Zoila Rosa Volio Pacheco. Posteriormente, los días 17 y 18 de junio, ellos solicitaron el retiro de sus firmas en esta consulta. En aplicación de la jurisprudencia transcrita, considero improcedente el retiro de tales firmas, por lo que considero que deben ser agregadas al número total de firmas.

Nota separada de la magistrada Garro Vargas en relación a la admisibilidad de la consulta tramitada en el expediente n°21-011713-0007-CO

He considerado necesario consignar esta nota separada para perfilar mi postura en relación con las manifestaciones de los legisladores que plantearon un “retiro parcial” de la consulta legislativa relativa al expediente n.°21-011713-0007-CO.

Como se acreditó que dicha manifestación de voluntad fue planteada luego de recibida la copia certificada íntegra del expediente legislativo —momento a partir del cual la Sala rechaza la posibilidad de retirar firmas—, estimo que resulta innecesario que este Tribunal se pronuncie sobre si esta es procedente en sí misma. No obstante, coincido con la mayoría de la Sala en el sentido de que no caben los retiros parciales (es decir, sobre el contenido) a consultas legislativas dirigidas ante la Sala Constitucional.

Razones diferentes de la magistrada Hernández López sobre la admisibilidad de la segunda consulta expediente n°21-11915-007-CO

Desde la sentencia 2014-012887, he sido consistente en señalar que la firma repetida de diputados en distintas consultas presentadas en tiempo (es decir antes de la recepción del expediente), son admisibles en cuanto tengan temas nuevos no planteados originalmente en la consulta anterior. Desde mi punto de vista, la participación de un mismo diputado o diputada en distintas consultas no está limitada por la ley y por ende, no podría la Sala obstaculizar el ejercicio de esa facultad otorgada a los integrantes del Poder Legislativo mediante una interpretación. Considero que la Sala no debe distinguir donde la ley no distingue y menos con una interpretación restrictiva que limite el ejercicio de esta potestad.

Razones diferentes de la magistrada Garro Vargas en relación a la admisibilidad de la consulta tramitada en el expediente n°21-011915-0007-CO

En el caso concreto, y bajo una mejor ponderación, me separo de la línea mayoritaria de la Sala por estimar que sí cabe que un legislador o legisladora pueda firmar una nueva consulta facultativa de constitucionalidad, pese a que haya suscrito otra sobre el mismo proyecto de ley. Lo anterior bajo el entendido de que la firma de la consulta anterior se tenga por no puesta. En otras palabras, una manifestación de voluntad mediante la cual se suscribe una consulta legislativa posterior implica que la firma anterior se tenga por retirada. Todo lo cual podría ser realizado únicamente si es de previo a la recepción de la copia certificada íntegra del expediente legislativo, momento a partir del cual resulta improcedente el retiro o la suma de firmas.

Con esta interpretación se procura cumplir con los requisitos exigidos por la Sala, en el sentido que no es válido que un diputado o diputada suscriba simultáneamente más de una consulta legislativa y, además, se pretende tutelar su más reciente manifestación de voluntad.

Para sostener lo dicho considero que debe tomarse en cuenta lo siguiente: A los legisladores se les admite la posibilidad de retirar la firma o adherirse a una consulta ya formulada, siempre que sea de previo a la recepción de la copia certificada íntegra del expediente legislativo. Por otro lado, tal como está resolviendo la Sala, no cabe el retiro parcial de una consulta ya planteada. De manera que es lógico que se les reconozca la posibilidad de suscribir otra consulta posterior que podría ser más afín a sus convicciones y a sus intereses. En tal caso, se entiende que implícitamente retira su firma de la consulta formulada previamente.

Lo que no resulta admisible —y en eso coincido con la mayoría de la Sala— es la simultaneidad. Es decir, que se suscriba una consulta posterior y se mantenga y contabilice la firma de la consulta realizada preliminarmente.

Con esta interpretación que propongo se acata la ratio del legislador, que impuso un requisito de un mínimo de diez firmas para admitir una consulta facultativa de constitucionalidad; pero, de forma paralela, se respeta la intención o soberanía del legislador al considerar como válida su más reciente manifestación formal de voluntad. En ese sentido, estimo pertinente traer a colación lo dicho por este Tribunal en anteriores oportunidades:

“El Tribunal, reconociendo el derecho de los diputados para acudir en consulta, ha ejercido su competencia profusamente, dándole respuesta a las consultas legislativas facultativas que se le hacen, pero el ejercicio del derecho debe hacerse en los términos fijados por la ley que rige la Jurisdicción, de manera ordenada y razonada; permitir el acceso en forma indiscriminada, puede conducir a desnaturalizar el proceso y convertirlo en un abuso de ese derecho, puesto que de lógica deberá entenderse, entonces, que puedan formularse tantas consultas como combinaciones de diez diputados sean posibles” (ver la opinión consultiva n.°2000-03220, criterio que fue reiterado posteriormente en las siguientes 2014-12887, 2016-9874 y 2018-019511).

En consecuencia, para los legisladores solo resulta legítimo suscribir una única consulta facultativa de constitucionalidad y no varias, y, de darse esta situación, únicamente se entiende eficaz su última firma, por ser la manifestación de voluntad más reciente. Se entendería que tácitamente se está retirando de la primera consulta legislativa. Estos movimientos, insisto, son válidos únicamente si se concretan de previo a la recepción, por parte de esta Sala Constitucional, de la copia certificada íntegra del expediente legislativo.

Nota separada de la magistrada Picado Brenes en relación a la admisibilidad de la consulta formulada mediante expediente n°21-011915-0007-CO (punto 2 del Por Tanto)

Sobre la segunda consulta facultativa presentada por diputados, recibida en esta Sala a las 08:11 horas del 22 de junio del 2021, se observa que el diputado Melvin Núñez Piña se adhiere a esta consulta por escrito presentado el 23 de junio. Es decir, su adhesión se dio con anterioridad a la llegada a la Sala del expediente legislativo. En este sentido, considero que tal adhesión del diputado Melvin Núñez es admisible, precisamente por haberse presentado antes de la llegada del expediente legislativo. Si la adhesión se hubiese presentado después del 25 de junio -fecha en que ingresa a la Sala el expediente Legislativo- dicha adhesión no podría admitirse.

Voto salvado del magistrado Castillo Víquez sobre el expediente n°21-012118-0007-CO

Conforme a mi línea de votación (véase, entre otras, la opinión consultiva n.° 2014-012887), declaro inevacuable la tercera consulta de constitucionalidad, toda vez que una diputada retiró su firma de la consulta el 7 de julio del año en curso y, por consiguiente, la consulta queda únicamente con nueve firmas. Ergo, soy de la tesis de que en cualquier momento un (a) diputado (a) puede retirar la firma y, en este caso, la consulta de constitucionalidad no cumple con el requisito de las diez firmas; se trata de una inadmisibilidad sobreviniente. Lo anterior no significa que no concurra a la discusión y votación sobre la objeción de conciencia, toda vez que este extremo se consulta en la primera consulta de constitucionalidad facultativa que sí fue admitida.

Voto salvado del magistrado Rueda Leal con respecto a la consulta formulada en el expediente n.° 21-012118-0007-CO.

Tal como señalé en mis razones diferentes que analizaron la admisibilidad del expediente n.° 21-011713-0007-CO, estimo improcedente el retiro de firmas de los diputados en materia de consultas legislativas. Por este motivo, reitero que rechazo el retiro de firma de la diputada Zoila Rosa Volio Pacheco de la consulta n.° 21-011713-0007-CO. Dado que su firma debe ser agregada a esa consulta, entonces no puede ser validada para el expediente n.° 21-012118-0007-CO, lo que significa que este último queda solo con nueve firmas (incluyendo la de la diputada Paola Valladares, cuyo retiro rechazo de manera análoga). Ahora bien, tal cantidad es insuficiente para cumplir el requisito de admisibilidad establecido por el numeral 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que exige la firma de 10 diputados. En ese tanto, declaro inevacuable esta consulta.

Nota del Magistrado Salazar Alvarado respecto de la admisibilidad de la Consulta Legislativa.

En Sentencia N° 2014-012887 de las 14:30 horas del 8 de agosto de 2014, suscribí, junto con los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, la siguiente nota con respecto al retiro de firmas en el proceso de una consulta legislativa:

“XV.- Nota de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Salazar Alvarado, sobre el retiro de firmas (Redacta el Magistrado Rueda Leal).-

“Una situación ocurrida durante la tramitación de este expediente ha llamado la atención de los suscritos Magistrados. A raíz de ella, hemos considerado necesario poner esta nota, pues si bien no se trata de un punto cuestionado o de gran incidencia en este proceso de consulta legislativa, sí se ha manifestado de manera patente y requiere, a nuestro criterio, ser abordado. Es necesario observar lo ocurrido en este expediente para comprender a cabalidad la observación de los firmantes.

“La primera consulta de constitucionalidad fue planteada el 22 de abril de 2014 por Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar y José Joaquín Porras Contreras (12 diputados).

“El 28 de abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar retira su firma; lo mismo hacen, el 29 de abril de 2014 y mediante sendos memoriales, Carlos Góngora Fuentes y José Joaquín Porras Contreras. Ese mismo día, por escritos separados, María Eugenia Venegas Renauld y Damaris Quintana Porras adicionan sus firmas a la consulta.

“En cuanto a la segunda consulta, ella fue planteada el 29 de abril de 2014 por Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado y Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 diputados). Ese mismo día, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas y, unas horas después, adicionaron nuevamente sus firmas. Posteriormente, el 2 de junio de 2014, ya siendo exdiputados, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas de la consulta.

“La Sala se ha referido a la buena fe procesal que debe imperar en los procedimientos de consulta facultativa:

“… En ese particular, esta jurisdicción, es del criterio, que, en la primera ocasión en la que los Diputados formulan una consulta legislativa facultativa, deben de indicar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de forma como de fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Esto, ya que, de lo contrario, la consulta legislativa facultativa sería empleada como un instrumento para prolongar, indebidamente, el procedimiento legislativo, trastrocando sus fines. La necesidad de consultar en una sola ocasión los posibles defectos de constitucionalidad, obedece también, a la lealtad y buena fe procesales que deben imperar en la utilización de cualquier mecanismo que ofrezca el ordenamiento jurídico para someter a la fiscalización jurisdiccional una determinada conducta. También hay razones de economía procedimental legislativa que imponen esta nueva postura, por cuanto, bien podrían los diputados plantear tantas consultas legislativas facultativas respecto de un proyecto que no ha sufrido modificaciones esenciales o sustanciales, como estimen necesarias, dando lugar a una cadena interminable de consultas. Debe tomarse en consideración, tal y como lo prescribe el ordinal 101, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que el dictamen vertido por la Sala Constitucional en la consulta, “En todo caso, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad”. Por consiguiente, en adelante, esta Sala, únicamente, evacuará una nueva consulta legislativa cuando, al haber sido devuelto a la corriente legislativa el proyecto de ley -luego, claro está, de haber sido conocida la primera de tales consultas por este órgano jurisdiccional-, se le hayan introducido al mismo modificaciones o enmiendas de carácter sustancial.” (Sentencia número 2011-14965 de las 9:34 horas del 2 de noviembre de 2011).

“Admitir el libre desistimiento en la consultas de constitucionalidad da pie para que ocurran situaciones donde, contrario a la buena fe procesal, las firmas de los diputados son retiradas o adicionadas según la estrategia parlamentaria de cada legislador o partido político, y no, como debería ser, con el sincero interés de velar por la constitucionalidad del proyecto. Nuestra opinión es que tal tipo de vicios lleva a una perversión del mecanismo de la consulta facultativa de constitucionalidad, en la medida que la sujeta a los vaivenes y peripecias de la política. En otras palabras, el uso de la consulta parlamentaria facultativa para los efectos de la táctica legislativa contribuye a la judicialización de la política, cuando la independencia judicial y la división de poderes exigen que el Poder Judicial y, como parte de él, la Sala Constitucional se protejan en la medida de lo posible de dicho fenómeno.

“Por lo demás, los suscritos enfatizamos que en materia de acciones de inconstitucionalidad, se ha establecido que “no existe norma que autorice el desistimiento de una acción de inconstitucionalidad” (sentencias números 2013-008946 de las 14:30 horas del 3 de julio de 2013, 2013-004620 las 14:30 horas treinta del 10 de abril de 2013 y 2013-005095 de las 14:30 horas del 17 de abril de 2013). En virtud de lo anterior y haciendo especial hincapié en la necesidad de proteger a la Sala Constitucional de las incidencias políticas, consideramos que las consultas legislativas que hayan sido presentadas cumpliendo el requisito del artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, deben ser tramitadas como corresponda, haciendo caso omiso a las gestiones de retiro de firmas que se presentaren posteriormente”.

Luego, en Sentencia N° 2016-004651 de las 12:40 horas del 6 de abril de 2016, consigné otra nota en la que aclaré los alcances de mi posición respecto al tema, en los siguientes términos:

“Si bien, en la Sentencia N° 2014-12887, de las 14:30 horas, del 8 de agosto de 2014, suscribí nota conjunta con los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, respecto del retiro de firmas en una consulta legislativa de constitucionalidad, en el caso bajo estudio, en el que el recurrente desiste de la presente acción de inconstitucionalidad, coincido con el voto de mayoría, que tiene por desistida la acción, por cuanto, la misma, aún no había sido admitida para estudio cuando el accionante presentó el desistimiento, en virtud de haberse dictado a su favor una sentencia absolutoria, de ahí la diferencia -esencial- con la nota suscrita en aquella consulta. Ergo, sobra decir que, en criterio del suscrito, es viable, desde el punto de vista procesal, desistir de una acción de inconstitucionalidad mientras la misma no haya sido admitida para estudio, como aconteció en ésta”.

De lo dicho en las notas citadas, se desprende que, tanto en vía de consulta legislativa facultativa de constitucionalidad, como en vía de acción de inconstitucionalidad, es válido, para el suscrito, el retiro de firmas o el desistimiento -según el caso- siempre y cuando ello acontezca antes de que la Sala reciba la copia certificada del expediente legislativo (en consulta legislativa facultativa) o no haya sido aún admitida para su estudio (en acción de inconstitucionalidad).

En este mismo orden de ideas, sí es posible, en una consulta legislativa de constitucionalidad, retirar válidamente una firma antes de que la Sala reciba la copia certificada del expediente legislativo -momento a partir del cual corre el plazo mensual para resolver-, así como también debe entenderse, que se debe tener válidamente como consultante al diputado o diputada que, antes de que este Tribunal reciba la referida copia del expediente legislativo, solicite que se le tenga como firmante de la consulta.

En la consulta legislativa N° 21-11713-0007-CO, consta que en total fue presentada inicialmente por quince diputados, de los cuales el diputado Mario Castillo Méndez retira su firma el 17 de junio, y la diputada Zoila Rosa Volio Pacheco se retracta el 18 de junio; a su vez, el diputado Dragos Dolanescu Valenciano, solicitó se le tuviera como firmante de la consulta el 21de junio pasado, todo lo anterior, retiro y presentación de firmas, sucede antes del ingreso del expediente legislativo N° 21.336. En este sentido, no existe impedimento para que tanto la diputada como el diputado puedan retirar sus firmas de la consulta facultativa que en su momento procesal formularon, como fue explicado líneas atrás. Tampoco encuentro impedimento para que se tenga como firmante de la consulta al diputado Dolanescu Valenciano. Dichas gestiones fueron incoadas antes del recibido del expediente legislativo el 25 de junio pasado. Posteriormente, como se explica más adelante, la diputada Aracelly Salas Eduarte, suscribe una segunda consulta legislativa (N° 21-11915-0007-CO, lo que solo afecta su participación en esta consulta legislativa). Ahora bien, dicho lo anterior, la consulta que nos ocupa queda rubricada válidamente por catorce diputados. Finalmente, coincido en que debe rechazarse la solicitud para separarse de algún punto de la consulta, parcialmente (objeción de conciencia), si esa solicitud se formula con posterioridad al ingreso del expediente, como sucedió con las manifestaciones de la diputada Sylvia Patricia Villegas Álvarez y del diputado Walter Muñoz Céspedes, en gestiones del 30 de junio pasado.

En cuanto a la consulta legislativa N° 21-11915-0007-CO, se tiene que fue presentada por diez diputados, si bien la diputada Aracelly Salas Eduarte también había suscrito la consulta legislativa N° 21-11713-0007-CO, es importante mantener la obligación del consultante de señalar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de forma como de fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Se busca evitar, que la consulta legislativa facultativa sea usada para prolongar el procedimiento legislativo, invirtiendo su finalidad. En este sentido, se deben reiterar las razones dadas en las notas que fueron antes transcritas. En consecuencia, para el suscrito, la firma de la diputada Salas Eduarte sería admisible con la primera, pero no para la segunda. En consecuencia, estimo que se admite con las diez firmas, junto con la presentada por el diputado Melvin Núñez Piña, cuando la presentó el 23 de junio; es decir, antes del 25 de junio que ingresó el expediente legislativo a la Sala.

Finalmente, respecto de la consulta legislativa N° 21-12118-0007-CO, coincido con la mayoría de la Sala de que no es posible admitir el retiro de la firma de la diputada Paola Valladares Rosado, dado que la solicitud fue formulada el 7 de julio pasado, cuando evidentemente había sido aportado a la Sala Constitucional el expediente legislativo, en fecha 25 de junio pasado. Es decir, la solicitud del retiro de su firma no procede con base en el reiterado criterio antes expuesto. En cuanto al problema de la reiteración de la firma de la diputada Zoila Rosa Volio Pacheco (entre la primera y esta última consulta legislativa), estimo que es admisible, pues basta precisar que la petición de tenerla por excluida de la primera consulta fue presentada el 18 de junio, y que la decisión de apoyar a la última consulta legislativa fue posterior a esa fecha, resulta válida porque ocurre antes del ingreso del expediente legislativo. Véase, que esta última consulta legislativa ingresa el día 23 de junio, con posterioridad a la solicitud de retiro (18 de junio), y antes de la fecha del ingreso del expediente legislativo el día 25.

Por todo lo expuesto, lo propio es tenerlos como consultantes, salvo el caso del diputado Castillo Méndez, conforme a los razonamientos expresados.

2) Sobre la admisibilidad de la consulta facultativa presentada por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia (art.96.c de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).- (redacta el Magistrado Castillo Víquez)

Por mayoría se declara inevacuable la consulta de constitucionalidad facultativa especial presentada por la Corte Suprema de Justicia por las razones que a continuación se explican. En primer lugar, hay que tener presente que la Sala Constitucional tiene un plazo de un mes fijado por ley para evacuar la consulta admitida. En ese sentido, y con el fin de que el trámite de la opinión consultiva no se convierta en un obstáculo para que el Parlamento ejerza la potestad legislativa, este Tribunal tiene que establecer un momento de inicio del plazo para tener certeza cuál es el último día para evacuarla. Es por ello por lo que la Sala Constitucional ha establecido como momento de inicio del plazo el recibido del expediente legislativo o la acumulación; a partir de esos momentos no es posible admitir nuevas consultas, sean de los (as) diputados (as) o de otros órganos externos al Parlamento. En segundo término, es claro que la Corte Suprema de Justicia conoce esta postura del Tribunal -ha sido una jurisprudencia reiterada-, por ello, y máxime que el proyecto en su versión original y final fueron objeto de consulta constitucional a este poder del Estado de conformidad con el numeral 167 de la Carta Fundamental, es claro que la Corte Suprema de Justicia tenía el tiempo suficiente para hacer la consulta antes de recibido el expediente legislativo o de la acumulación de las consultas. Finalmente, si el inicio del plazo que ha definido la Sala se corriera a causa de nuevas consultas de constitucionalidad facultativas especiales por parte de los órganos externos, el plazo podría ampliarse hasta por cinco meses, todo lo cual conllevaría no solo una vulneración del numeral 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sino que constituiría una interferencia indebida en el iter del proyecto de ley en el procedimiento parlamentario, con el agravante, que los tiempos y momentos políticos en la Asamblea Legislativa son cambiantes y volátiles, por lo que podría, en muchos casos, dar al traste con los acuerdos concertados en la Asamblea Legislativa. De ahí que por las razones antes apuntadas, la consulta presentada por la Corte Suprema de Justicia es inevacuable por extemporánea.

Voto salvado de las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes quienes admiten la consulta (con redacción de la última)

Esta consulta presentada por la Corte Suprema de Justicia se hace con base en el art.96.c) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Conforme a tal norma, debe reunir los siguientes requisitos para su admisibilidad: debe tratarse de una consulta sobre un proyecto legislativo (objeto), debe presentarla el órgano legitimado para hacerla (sujeto), debe presentarse después de aprobado el proyecto en primer debate (momento), deberá formularse en memorial razonado con expresión de los aspectos cuestionados (forma) y lo consultado debe estar referido a aspectos relacionados con su competencia constitucional. En este caso, la consulta formulada por la Corte Suprema de Justicia cumple a cabalidad con todos los requisitos anteriores: la consulta se presenta sobre el proyecto de Ley denominado "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336; la presenta el Presidente de la Corte Suprema de Justicia conforme artículo I del acuerdo de sesión de Corte Plena número 27-2021 del 30 de junio del 2021. Además, se presenta luego de aprobado el proyecto en primer debate (dado el 17 de junio del 2021) y en memorial razonado. Asimismo, lo consultado se refiere a aspectos del proyecto, relacionados con las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia. Resulta relevante ahondar en la importancia de este tipo de consultas para el Derecho de la Constitución. Mediante el control previo de constitucionalidad, el legislador ha permitido a varios órganos -relevantes para nuestro sistema democrático- el poder plantear la consulta y con ello evitar que proyectos viciados constitucionalmente por el fondo o la forma integren el ordenamiento positivo. Entonces, además de los diputados, el legislador habilitó a los siguientes órganos para que presentaran consultas en las que la Sala ejerciera el control previo: la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes. En el caso concreto de la Corte Suprema de Justicia se entiende que la consulta se puede hacer sobre proyectos de ley o mociones incorporadas a ellos, en cuya tramitación, contenido o efectos se estimare como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su respectiva competencia constitucional. Nótese que se trata de otorgarle a uno de los Poderes de la República, la posibilidad de evitar que un proyecto de ley se apruebe, en contra de lo que consideran son sus competencias constitucionales. Tal como lo dijo desde entonces Alexander Hamilton (uno de padres fundadores de los Estados Unidos), en su ensayo El Federalista N° 78, y como hoy en día la doctrina lo respalda, el Poder judicial es el más débil de los tres Poderes, porque "no tiene influencia sobre la espada o el bolso... Realmente se puede decir que no tiene FUERZA. NI VOLUNTAD, sino simplemente juicio". Así entonces, esta es una de las pocas facultades que el legislador le ha otorgado al Poder Judicial para hacer respetar sus competencias constitucionales, de previo a que la norma sea aprobada como ley de la República. Ahora bien, hay un aspecto que resulta relevante recalcar. Se venía presentando una situación en la práctica: varios grupos de diputados presentaban sobre un mismo proyecto de ley varias consultas legislativas, diferidas en el tiempo, corriendo casi ad infinitum el plazo de un mes que tiene la Sala Constitucional para resolver. De esta forma, ante el vacío legal que regulara el plazo máximo que tenían los diputados para presentar consultas y el momento a partir del cual empezaba a correr el plazo de un mes que se tiene para resolver la consulta, esta Sala determinó, por jurisprudencia constitucional, regular tal situación y estableció que, luego de la fecha en que se tiene por recibida la copia certificada del expediente legislativo, empieza a correr el plazo para evacuar la consulta, y por ello, a partir de allí, no era posible tener por admitidas nuevas consultas facultativas. Sin embargo, nótese que tal limitación resultó aplicable únicamente a las consultas presentadas por diputados (art.96.b) pues la casi totalidad de las consultas que se presentaron durante más de 30 años de historia de esta Sala Constitucional lo fueron por parte de diputados. Además, nótese que, el momento a partir del cual empezaba a correr el plazo de un mes que tiene esta Sala para resolver la consulta, se ha tenido a partir del recibo del expediente legislativo, pero también a partir de la acumulación (ver voto n°2017-009690) o del recibo de la solicitud de prueba para mejor resolver (ver voto n°2014-003969). Por ello, el momento en que la Sala tiene por recibido el expediente legislativo, no puede tenerse como único criterio para empezar a contar el plazo del mes, ni tampoco puede aplicarse como limitante o plazo de caducidad para la admisibilidad de otro tipo de consultas realizadas con base en otros incisos del art.96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En primer lugar, establecer la fecha en la que se tiene por recibido el expediente legislativo como una limitante para recibir consultas legislativas nuevas, se determinó así por jurisprudencia y debido a la situación práctica indicada con los diputados, por lo que no resulta aplicable a otros supuestos que no tienen relación con consultas legislativas planteadas por diputados. Nótese que una cosa es la fecha de inicio del plazo del mes para resolver y otra la caducidad de la facultad de presentar nuevas consultas. La fecha de inicio del plazo del mes puede ser, desde el momento en que se recibe el expediente legislativo, pero también, en otros casos, desde la fecha de resolución de la Sala sobre la acumulación o desde la fecha de recibido de una prueba para mejor resolver que se ha ordenado. Ciertamente por jurisprudencia esta Sala ha señalado el momento a partir del cual corre el plazo del mes que tiene para resolver la consulta, pero ello lo ha hecho, como se ha dicho, con ocasión ocasión de la situación particular que se venía presentando con las consultas presentadas por diputados. Así, por ejemplo, se procedió cuando se dijo lo siguiente en el voto n°2007-009469:

“… esta Sala debe señalar que no resulta admisible la gestión que corre agregada a folio 841 del expediente, mediante la cual las y los diputados consultantes pretenden ampliar los argumentos de la consulta a otros aspectos no consultados en su escrito inicial. Lo anterior, no sólo por la inexistencia de una norma legal que los faculte para realizar dicha ampliación, sino además, porque el plazo de un mes con el que cuenta este Tribunal para pronunciarse, se haría imposible de cumplir si se permitiera que en cualquier momento se presenten nuevos argumentos o aspectos a evacuar. Nótese que los consultantes no acuden por aspectos sobrevinientes acaecidos con posterioridad a la presentación del documento inicial, sino que pretenden que la Sala valore nuevos argumentos que no presentaron inicialmente, lo cual es improcedente por las razones indicadas.”

En segundo lugar, no se puede hacer depender de un acto del Presidente de la Asamblea Legislativa (fecha en que envía copia del expediente legislativo a la Sala Constitucional) el plazo máximo en que otro Poder de la República, como lo es el Poder Judicial, pueda hacer uso de esta facultad legal de presentar por sí mismo una consulta facultativa de constitucionalidad. Nótese que muy fácilmente, si se admitiera tal argumento, un Poder de la República (Asamblea Legislativa) le estaría impidiendo a otro (Poder Judicial) plantear este control previo de constitucionalidad, y la facultad legal otorgada al Poder Judicial se haría nugatoria en la práctica. Ello en el eventual caso en que, planteada la consulta legislativa en una fecha determinada, en ese mismo acto la Asamblea Legislativa presente copia certificada del expediente legislativo. Por lo demás, no pasa inadvertido a esta minoría lo que podría ocurrir en la realidad en cuanto al tiempo que se necesita para redactar una consulta, pues, desde que el proyecto es votado en primer debate hasta que la Comisión de Redacción lo tiene listo para el público pueden pasar varios días, haciendo dificultoso el acceso inmediato al texto, tal cual quedó aprobado, y con ello, se retrasaría la consulta que cualquier otro órgano habilitado quisiera plantear, pues para hacerlo se debe tener a la vista el texto tal cual fue aprobado. Además, nótese que, la resolución que hace la Presidencia de la Sala Constitucional, cuando tiene por recibida una consulta, se notifica únicamente a la Asamblea Legislativa, no así a los otros órganos habilitados por la Ley de la Jurisdicción Constitucional para poder plantear consultas por ellos mismos. Entonces, no hay una comunicación formal hacia estos otros órganos sobre el recibido de la consulta presentada. En tercer lugar, al tratarse de una consulta, cuyo sujeto legitimado es un órgano de composición compleja, como lo es la Corte Suprema de Justicia, se comprende que, la decisión de acudir en consulta a la Sala Constitucional requiere de su trámite interno, que va desde la discusión en Corte Plena hasta la aprobación del acuerdo respectivo, la redacción, la firma y la presentación de la consulta. Todo este conjunto de actos requiere de tiempo, y no es posible apresurar a la Corte para que lo haga antes del envío del expediente legislativo. Nótese que, el único plazo máximo que el legislador ha dispuesto, es que la consulta se haga antes de la aprobación definitiva del proyecto en cuestión, tal como dispone el último párrafo del art.98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (“En los demás supuestos, la consulta deberá plantearse antes de la aprobación definitiva.”). No podría ahora, esta Sala actuar contra tal disposición legal para negar la admisibilidad de la consulta realizada por la Corte. En cuarto lugar, en este caso se denota que, ciertamente, la consulta se hizo el 01 de julio del 2021, luego de aprobado el proyecto en primer debate (el 17 de junio del 2021) y antes de su aprobación definitiva. Además, al haberse acumulado mediante resolución 2021-015240 del 02 de julio del 2021, el mismo día en que se acumularon las otras consultas presentadas por los diputados, el plazo de “un mes” que tiene la Sala para resolver, se corre a la fecha de estas resoluciones de acumulación. Por lo tanto, el hecho de que se admita esta consulta de la Corte Suprema de Justicia, en nada mueve el inicio del plazo del mes para resolver, cual es, el 02 de julio del 2021. Es decir, la consulta de la Corte en este caso, no retrasa el plazo con el que cuenta esta Sala para resolver la consulta. No resultando válido que esta Sala sí admita correr el plazo de inicio del mes para que corra a partir del 02 de julio del 2021 y no desde la fecha de recibido del expediente, pero aun así mantenga esta última fecha para limitar la presentación de la consulta realizada por la Corte Suprema de Justicia. En quinto lugar, en el mismo sentido que se dio en el precedente resuelto mediante voto n°2016-018351 de las 11:15 horas del 14 de diciembre del 2016, se tuvo por admitida la consulta facultativa realizada por la Defensoría de los Habitantes (presentada en fecha 14 de noviembre del 2016), aún después de la fecha de recibido del expediente legislativo (aportado el 04 de noviembre del 2016). Situación que no debería ser distinta a la actual, en cuanto a admitir la consulta de la Corte Suprema de Justicia, aún luego de recibido el expediente legislativo. En sexto lugar, en esta materia y cuando hay un vacío legal, debe imperar una interpretación a favor de la posibilidad de control, no excesivamente formalista, ni restrictiva, ello en atención al principio de supremacía constitucional. Tal como lo ha dicho esta Sala en un caso anterior donde había una laguna legal sobre la admisibilidad de las consultas legislativas:

“Ante la laguna normativa sobre la admisibilidad de la consulta (…), este Tribunal Constitucional en aras de los principios de la supremacía constitucional contenido en los artículos 10 de la Constitución Política y 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de la eficacia directa e inmediata de la Constitución, de acuerdo con el cual no es necesario el desarrollo legislativo de los principios, valores y preceptos constitucionales, de la vinculación más fuerte de los derechos fundamentales, de la plenitud hermética del ordenamiento jurídico y de la seguridad, opta por admitirlas para que sean evacuadas en los extremos que más adelante serán determinados. La jurisdicción constitucional debe ser reflejo de la textura abierta y flexible del Derecho de la Constitución y su interpretación debe ser espiritual y no formal. Sobre el particular, el artículo 14 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que “(…) A falta de disposición expresa, se aplicarán los principios del Derecho Constitucional, así como los del Derecho Público y Procesal generales (…)”. Es claro que (…) No podría interpretarse de manera restrictiva esta competencia, tomando en consideración el principio de supremacía constitucional. Por lo anterior, este Tribunal estimó procedente dar curso a las consultas de constitucionalidad presentadas, por cuanto ante la existencia del vacío legal, debe interpretarse en favor de la posibilidad de control…” (ver voto n°2007-009469).

En conclusión, conforme con la jurisprudencia anterior de flexibilidad en la admisibilidad y conforme a los argumentos dados, procedemos a salvar el voto por considerar que esta consulta presentada por la Corte Suprema de Justicia debe también tenerse por admitida. En este sentido, como estimamos esta consulta admisible, corresponde que nos pronunciemos sobre lo consultado a tenor del artículo 99 que rige esta jurisdicción.

a) Se evacua la consulta y se consideran inconstitucionales los artículos 13, 32, 33, 34 y 36 del proyecto, en cuanto al Poder Judicial.

Sobre el artículo 13 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público: Considera la Corte Suprema de Justicia que el artículo 13 del proyecto le otorga a Mideplán la potestad de llenar de contenido las regulaciones propias de las familias creadas en el proyecto de Ley, mediante simple acto administrativo, ello a pesar de que la regulación del funcionamiento del Poder Judicial es reserva de ley y, por ende, como el numeral no determina cómo se llena de contenido a esas “familias” ni sus regulaciones propias, podría ser contrario al Derecho de la Constitución que ese llenado se realice mediante acto administrativo de Mideplán. Se manifiesta que la regulación de las indicadas familias en el artículo 13 del proyecto, es muy pobre, por lo que se entiende que se realizará por ejercicio de la potestad reglamentaria, vía reglamento, e inclusive a través de normativa de rango inferior, toda vez que la distinción entre familias implica un tratamiento singular según el tipo de prestación de servicios de que se trate, lo cual es contrario al artículo 154 de la Constitución Política. Se indica en la consulta que se traslada la posibilidad de definir las diferentes relaciones de empleo en el Poder Judicial a regulaciones propias de normas de rango inferior por parte del Mideplán, con lo cual se está vaciando de contenido la potestad auto normativa del Poder Judicial y trasladando la posibilidad de regulación en reglamentos autónomos, hacia la adopción de otro tipo de reglamentos y peor aún, de disposiciones de alcance general, directrices, circulares, manuales y resoluciones por parte del Mideplán. Se considera que, con lo anterior, se puede poner en riesgo la razón de ser de la norma constitucional indicada en función de la independencia judicial, toda vez que el Mideplán tendrá plenas competencias para determinar la regulación propia de cada familia mediante simple reglamento o, incluso lo que es más grave, mediante acto administrativo, sin respetarse que la regulación del Poder Judicial, en cuanto a su organización y funcionamiento, es de reserva de ley. Se advierte que la reserva de ley del artículo 154 constitucional, es amplia porque pretende salvaguardar la independencia judicial y, consecuentemente, lo relacionado con el funcionamiento del Poder Judicial, no puede dejarse a simple acto administrativo de Mideplán.

Sobre el particular, después del respectivo análisis de lo argumentado en la consulta del Poder Judicial en cuanto al artículo 13, se concluye que efectivamente dicha norma roza con la Constitución. Al revisar la integralidad del proyecto y lo que puede preverse que sucederá con la aplicación específica de ese numeral, es claro que si el contenido de la frase “familias de puestos” así como las regulaciones que la harían aplicable, se emitirán mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, vía reglamento, e inclusive a través de normativa de rango inferior como podría ser a través de disposiciones de alcance general, directrices, circulares, manuales y resoluciones, todo ello emitido por parte del Mideplán, quien será el ente rector de la materia de empleo público.

Sobre el particular, la Sala Constitucional ha sido muy clara en establecer que la independencia del Poder Judicial se traduce, en materia económica y por la inamovilidad de su personal, así como, en lo funcional, por la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con criterios propios y no como resultado de presiones procedentes de determinados grupos, instituciones o personas (ver sentencia número 2000-5493). Recuérdese que la independencia del Poder Judicial se refiere a la existencia de un conjunto de garantías que pretenden evitar llegar a ser controlado por otros órganos gubernamentales, como los poderes Ejecutivo y Legislativo. El Estado de la Justicia afirma que: “A mayor influencia de esos otros actores sobre la selección del personal y de los casos por atender, sobre las decisiones administrativas, la jurisdicción y el cumplimiento de las leyes, menor es la independencia del Poder Judicial” (Informe Estado de la Justicia 1, 2015, página 92). En ese sentido, el sistema de administración de justicia es autónomo en tanto dependa de él mismo y no de otros poderes; a nivel externo esa independencia es la ausencia de presiones o influencias externas que hagan vulnerable a la institución, como resultado de amenazas a la disponibilidad de recursos que le permitan desarrollar su labor con autonomía, a la estabilidad laboral y las posibilidades de ascenso de sus funcionarios, a su integridad y patrimonio, y a sus capacidades de infraestructura para atender las demandas ciudadanas.

Igualmente es de interés recordar que en la opinión consultiva n°2018-019511, en que se conoció de la consulta legislativa respecto del proyecto de "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas" (expediente legislativo nro. 20.580), esta Sala concluyó -luego de realizar una labor interpretativa respecto del contenido del proyecto- que, en concreto, lo previsto en los numerales 46, 47 y 49, atinentes a la “rectoría de la materia empleo público de Mideplán” y “la obligatoriedad de los lineamientos técnicos y metodológicos de la Dirección General del (sic) Servicio Civil”, no aplicaban para el Poder Judicial; interpretación que se hizo tomando en consideración el principio de independencia del Poder Judicial. Luego, además, partir de la opinión consultiva anterior, la Sala ha avalado la existencia, procedencia y necesidad de un régimen particular de empleo público para los servidores del Poder Judicial.

En consecuencia, lo establecido en el artículo 13 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, resulta inconstitucional porque las amplias potestades que se le otorgan a Mideplán, para que vía normativa infralegal, pueda elaborar el contenido de las familias de puestos que se aplicarían en el Poder Judicial, lo cual resulta lesivo del principio de independencia judicial.

Sobre el artículo 32 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público: El artículo 32 del proyecto establece que cada familia laboral estará conformada por una serie de grados, cada uno de los cuales representa un grupo de puestos con perfil similar, siendo el Mideplán el que definirá el número de grados requeridos dentro de cada familia laboral así como sus características; grados que consistirán en un rango de puntos de remuneración. Sobre el particular, se afirma en la consulta presentada por la Corte Suprema de Justicia, que de este numeral también se desprenden amplísimas potestades que se le otorgan al Mideplán sobre la posibilidad de llenar el contenido de las familias así como sus características, dejándose esa determinación sujeta al criterio e interpretación de Mideplán, considerando que el deliberado vacío en la regulación de las familias va en beneficio del mero acto administrativo a través del cual Mideplán, lo regulará. Se estima en la consulta que lo anterior se dispone en perjuicio de la independencia que ostenta el Poder Judicial para regular todo lo relativo a la gestión de su recurso humano, pero también en detrimento de la seguridad jurídica en materia de relación de empleo de las personas servidoras judiciales.

Sobre el particular, se concluye que lleva razón la Corte Suprema de Justicia al considerar que esta norma también lesiona el Derecho de la Constitución por cuanto, una vez más, su contenido deja al arbitrio del jerarca de turno de Mideplán, emitir la regulación correspondiente a los grados de las familias laborales, así como también establecer los grupos de puestos del Poder Judicial con perfil similar, sus características, la metodología de evaluación de los puestos de trabajo así como la evaluación en sí misma que será la que determinará los puntos de remuneración de cada grado y la progresión salarial de los puntos que se pagará al servidor, lo cual se hará a partir de una evaluación satisfactoria del desempeño profesional, también realizada por Mideplán. En consecuencia, es más que evidente que competencias que otrora eran propias, exclusivas y excluyentes del Poder Judicial, ahora serán de un órgano del Poder Ejecutivo, con la consiguiente vulneración al principio de independencia judicial que ello implica, pero además, es cierto que se sujetará a los empleados a una constante incerteza en cuanto a esos aspectos que finalmente redundará en una vulneración del principio de seguridad jurídica en su perjuicio.

Del contenido del artículo 32 bajo estudio se desprende que ahí, una vez más, se estarían trasladando competencias constitucionales que le correspondían al órgano de gobierno del Poder Judicial que es la Corte Suprema de Justicia, para dárselas a un órgano del Poder Ejecutivo, lo que indudablemente lesionaría la independencia judicial, pero además va a ocasionar un desequilibrio en la relación de poderes en perjuicio del Poder Judicial porque el Mideplán tendrá amplias potestades en abierta injerencia en el funcionamiento del Poder Judicial, con la consiguiente vulneración del principio de separación de poderes según el cual, un Poder de la República no puede interferir ni imponerse a otro Poder, en el ejercicio de sus funciones y atribuciones que le son propias. En consecuencia, el artículo 32 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, es inconstitucional.

Sobre el artículo 33 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público: La Corte Suprema de Justicia estima que el artículo 33 del proyecto bajo estudio es inconstitucional porque, una vez más, le otorga amplias competencias al Mideplán que, según este numeral, será el que realizará la clasificación de puestos de trabajo en familias laborales y grados, ya que todos los puestos del servicio público deberán tener un manual de puestos detallado que será preparado por ese órgano del Poder Ejecutivo. Según este artículo, las descripciones de los puestos de trabajo reflejarán los deberes realmente desempeñados y, una vez que cada trabajo haya sido descrito, analizado y evaluado, el Mideplán lo asignará a una familia laboral y a un grado dentro de esa familia. En la consulta se considera que esa posibilidad de definir las diferentes relaciones de empleo en el Poder Judicial a regulaciones propias de normas de rango inferior hechas por Mideplán, vulnerarían la reserva de ley en esta materia y, por ende, se estaría vaciando de contenido la potestad auto normativa del Poder Judicial, con el consiguiente daño a la independencia judicial, toda vez que el Mideplán tendrá plenas competencias para determinar la regulación propia de cada familia mediante simple reglamento o acto administrativo. Se advierte en la consulta la gravedad de esa situación, en particular con referencia a los fiscales, pues se incorporarían como parte de una familia común, sin distinguir y tomar en cuenta sus características propias y las particularidades del puesto, todo a criterio del Mideplán, pero en perjuicio de la independencia del Poder Judicial, porque abre la posibilidad de una abierta injerencia en su funcionamiento que perfectamente se podría hacer mediante un simple acto administrativo por parte de la persona a cargo de Mideplán. Se considera en la consulta que existe un riesgo porque una serie de cargos del Poder Judicial -como jueces, fiscales, defensores, miembros del Consejo Superior- que deberían de estar vedados a la injerencia de otros Poderes de la República por seguridad jurídica, independencia judicial y tutela de las libertades públicas, con este proyecto estarán ahora sometidos al control de Mideplán; se estima que esto representa un riesgo de llegar a ser un instrumento hostil a la separación de Poderes y un medio en manos de un eventual Poder Ejecutivo que desee emplearla para afectar el sistema democrático hacia alternativas autoritarias.

Al respecto, consideramos que, en cuanto a este punto, lleva razón el cuestionamiento planteado por la Corte Suprema de Justicia en la consulta bajo estudio, toda vez que es cierto que el artículo 33 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, también otorga amplias competencias a Mideplán en lo que se refiere a la potestad para clasificar puestos de trabajo en familias laborales y grados. De la lectura del artículo 33 del proyecto es fácil deducir que se vulnerará la separación de poderes, la reserva de ley establecida constitucionalmente a favor del Poder Judicial, así como la independencia judicial, toda vez que -de nuevo- le atribuye a Mideplán una potestad en cuanto a la gestión del talento humano que siempre ha sido propia del órgano de gobierno del Poder Judicial y que ahora se podrá ejercer, inclusive, a través de simples actos administrativos que van a producir efectos propios en la organización y funcionamiento del Poder Judicial. A partir de tan amplias potestades que se le otorgarán a Mideplán, solo quedarán para el Poder Judicial escasas competencias residuales, las cuales serían insignificantes a la luz de todo lo que se le trasladaría a aquel órgano del Poder Ejecutivo, según se observa en el proyecto de Ley consultado. El Mideplán quedaría con amplias competencias que podrá realizar de manera unilateral y vertical de su parte, en abierta violación a la independencia de poderes, pues le está eliminado competencias constitucionales a la Corte Suprema de Justicia a favor de un órgano del Poder Ejecutivo que, además, es de libre remoción y nombramiento por parte del Presidente de la República. En consecuencia, el artículo 33 resulta lesivo del Derecho de la Constitución y así se declara.

Sobre el artículo 34 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público: En el artículo 34 del proyecto bajo estudio se establece la columna salarial global que será elaborada por el Mideplán, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General del Servicio Civil. Sobre el particular, en la consulta de la Corte Suprema de Justicia se recuerda que el Poder Judicial tiene competencias constitucionales asignadas en cuanto a su función de gobierno, reconocidas por la propia Sala Constitucional en la sentencia nº 2017-009551 en donde se ha indicado que los artículos 153 y 154 constitucionales contienen atribuciones esenciales, sea habilitaciones explícitas e implícitas del Poder Judicial relacionadas con su función de gobierno y dentro de éstas se encuentra la potestad de la organización del personal del Poder Judicial; función de gobierno que hace a la Corte Suprema de Justicia, la primera intérprete de la normativa aplicable a su personal por tratarse de materia correspondiente a su organización y funcionamiento, y no es dable que mediante simple acto administrativo se le imponga cómo debe regular su relación de empleo público según se pretende con el proyecto de ley consultado, y con el artículo 33, en particular. Se argumenta además en la consulta que a pesar de que esta norma, en principio, establece una relación de cooperación para realizar la columna salarial global, lo que indique el Poder Judicial en nada obliga a los órganos del Ministerio de la Presidencia, del Ministerio de Hacienda y de Mideplán. Aunado a esto se establece que la relación de Mideplán será con la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial y no con la Corte Suprema de Justicia, por lo que hay un grave vicio de inconstitucionalidad, ya que Mideplán “coordinará” con esa Dirección la definición de columna salarial global del Poder Judicial, ignorando del todo al máximo órgano de gobierno del Poder Judicial que es la Corte Plena. Por eso estiman que con este artículo se da una regresión y una afectación al principio de progresividad en el derecho que tienen todas las personas a un Poder Judicial no expuesto a riesgos de injerencia de otros poderes, es decir, a la independencia judicial.

Estimamos que en cuanto a este artículo debe decirse que la Sala Constitucional fue muy clara en la opinión consultiva nº 2018-019511 al señalar que la “rectoría de la materia empleo público de Mideplán” y “la obligatoriedad de los lineamientos técnicos y metodológicos de la Dirección General del (sic) Servicio Civil”, que se contenían en el proyecto de "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas" (expediente legislativo nº 20.580), no aplicaban para el Poder Judicial; interpretación que se hizo tomando en consideración el principio de independencia del Poder Judicial. No obstante, en el proyecto bajo estudio, se observa que el legislador hizo caso omiso de aquel criterio y, en su lugar, ahora somete a consideración de este Tribunal normativa que evidentemente lesiona los principios de separación de poderes y la independencia judicial, toda vez que, con normas como este artículo 34, pretende que el Mideplán junto con la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil, sean los que elaboren la columna salarial global a aplicar a los empleados del Poder Judicial, en absoluta contradicción con lo dispuesto en el artículo 152 constitucional que dispone que “el Poder Judicial se ejerce por la Corte Suprema de Justicia”, y en los artículos 9 y 154 que disponen, respectivamente, el principio de separación de poderes y el principio de independencia de ese Poder de la República. Recuérdese que la Sala ha hecho expresa referencia a la improcedencia de que una instancia externa asuma la rectoría o imponga criterios sobre el Poder Judicial en estas materias y, por el contrario, ha destacado que la independencia y autonomía funcional reconocida expresamente al Poder Judicial en el propio texto constitucional (artículos 9, 152 y siguientes y 177) materializada y garantizada en sus propias normas orgánicas, impone a los jerarcas del Poder Judicial la competencia y la responsabilidad para decidir -sin injerencias indebidas- en las distintas materias, entre ellas, las que actualmente son objeto de regulación en el proyecto de Ley Marco de Empleo Público consultado (ver sentencias n°2019-25268 y 550-91).

Asimismo debe decirse que este Tribunal fue muy claro en la opinión consultiva nº 2018-019511 al señalar que la independencia del Poder Judicial es uno de los cimientos cardinales del Estado de Derecho costarricense y que a partir de los artículos 9, 154 y 156 de la Constitución Política, se ha creado un profuso marco normativo específicamente diseñado para regular al Poder Judicial, como son la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial, el Estatuto de Servicio Judicial, entre otras, que tienen la intención de regular a este Poder y velar porque se garantice su independencia frente a los otros Poderes de la República. Igualmente se señaló en esa resolución que la toma de decisiones en materia laboral, sean generales o concretas:

“… se encuentran ya reguladas por el mencionado marco normativo del Poder Judicial, imposibilitando que una instancia externa asuma la “rectoría” o imponga criterios sobre ese Poder. Es más, dicho marco normativo está diseñado para garantizar la eficiencia de la función judicial y proteger a los servidores judiciales de injerencias externas”.

De esta manera, la Sala ha reconocido que el Poder Judicial es clave para la democracia costarricense, tanto así que “El hecho de que Costa Rica tenga hoy la democracia más antigua y estable de América Latina es inimaginable sin el funcionamiento de un robusto sistema de administración de justicia y sin los esfuerzos recientes para modernizarlo.” (ver voto n°2018-005758). Entonces, “si no se le da la importancia al Poder Judicial en el Estado social y democrático de Derecho para su correcto funcionamiento, su debilitamiento conduce a formas de gobiernos antidemocráticas, prueba de ello es que una de las funciones que primer controlan los gobiernos autoritarios o totalitarios es la judicial, de ahí la importancia de que todo sistema democrático tenga un Poder Judicial robusto.” (ver voto n°2017-09551). Este artículo 34 del proyecto tal como está consignado, sería lesionar al Poder Judicial y a su independencia -como la clave de la robustez de este Poder-, así como al principio de separación de poderes, pero más grave aún, ocasionar su debilitamiento en perjuicio de la democracia.

Por otra parte, debe decirse que, en cuanto a empleo público, es clara la sujeción que tiene el Poder Judicial a los principios fundamentales del régimen de empleo público del artículo 191 constitucional, incluso en concordancia con el artículo 11 de la Constitución Política, toda vez que también está sometido al respectivo procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas. Adicionalmente, la Sala ha entendido como válido y justificado que el Poder Judicial cuente con su propio marco normativo que regula de forma específica, particular y diferenciada, las relaciones de empleo entre dicho Poder y sus servidores y la evaluación de su desempeño y, como se dijo supra, se ha reconocido que dicho marco normativo -integrado, entre otros, por la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial y el Estatuto de Servicio Judicial-, está específicamente diseñado para garantizar la eficiencia de la función judicial y la independencia del Poder Judicial, al punto que se ha sentado, como criterio jurisprudencial, que se está en presencia de normativa especial que tiene preponderancia frente a las disposiciones generales y no puede ser derogada, al menos no tácitamente, por una norma posterior de carácter general. En consecuencia, el artículo 34 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, es lesivo del Derecho de la Constitución y así se declara.

Sobre el artículo 36 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público: En la consulta se indica que el proyecto supedita la política de remuneración del Poder Judicial a una definición de la Dirección General de Servicio Civil, Mideplán y la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda, así como la aprobación respectiva por parte del Consejo de Gobierno. Estiman que en ese numeral se crea una competencia para esas tres instancias, supeditándola a la aprobación respectiva del Consejo de Gobierno, obviando las competencias constitucionales del órgano de gobierno del Poder Judicial que es la Corte Suprema de Justicia, con lo cual existe una derogatoria tácita de las competencias de la Corte Suprema de Justicia en materia de definición de remuneración de las personas servidoras judiciales y una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en las decisiones que, al respecto, se implementen en el Poder Judicial, anulándose las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia y atribuyéndose al Poder Ejecutivo, decisiones que tienen abierto impacto en el funcionamiento del Poder Judicial. Se argumenta además que la relación vertical y absoluta de Consejo de Gobierno con base en la actuación de órganos propios del Poder Ejecutivo, violenta la relación de coordinación-cooperación que debe existir entre Poderes de la República y establece una relación de dirección que implica un vicio de inconstitucionalidad en tanto es una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en las decisiones más elementales en materia de remuneraciones del personal de la judicatura, fiscales, etc., sin tomar en consideración, en modo alguno, el parecer de la Corte Suprema de Justicia o el Consejo Superior del Poder Judicial. Se recuerda en la consulta que en el sistema de frenos y contrapesos que regula la Constitución Política, conforme a un Estado democrático, solo una Ley con votación de 38 diputados puede anteponerse al criterio de Corte y no con una mera interpretación del Poder Ejecutivo que se pueda determinar cómo debe ser su funcionamiento. Se recuerda en la consulta que la Corte Suprema de Justicia tiene competencias exclusivas y excluyentes respecto del gobierno del Poder Judicial en materia de fijación salarial de su personal.

En relación con este artículo 36, debe recordarse que la Sala Constitucional en la sentencia número n°550-91 manifestó que en atención al principio de independencia judicial, en el caso específico del Poder Judicial, está plenamente justificado que tenga una regulación especial, separada y diferenciada en materia de remuneración salarial de sus empleados, sujeta a los principios constitucionales fundamentales que prevén los artículos 191 y 192 en cuanto a la idoneidad comprobada:

“(…) en el caso de los poderes, su propia independencia constitucional, garantizada en general por el artículo 9° de la Constitución y, en los del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones por las de los artículos 99 y siguientes, 152 y siguientes y 177 de la misma, así como sus propias normas orgánicas, imponen a sus jerarcas la atribución y la responsabilidad de fijar la remuneración, gastos de representación y otras facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y subalternos, dentro, naturalmente, de sus disponibilidades presupuestarias, independientemente, desde luego, de que sus montos puedan coincidir o no con los de los diputados.”

Desde esta perspectiva entonces, le corresponderá al Poder Judicial establecer todo lo relativo a la remuneración salarial de sus empleados, de modo que cualquier interferencia que, sobre la materia, pretenda hacer otro Poder de la República en relación con el Poder Judicial, implicará una lesión a su independencia, pero también a la separación de poderes. La Sala Constitucional en sentencia n°03575-1996, ha sido muy clara al establecer que, en relación con empleo público:

“… es posible concluir que el órgano estatal competente en esta materia es cada poder de la República, dado que son estos- Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones- los más capacitados para determinar sus necesidades y conocer sus particularidades condiciones”.

Sin duda alguna, lleva razón la anterior cita pues quién más capacitado que cada Poder de la República, para determinar cuáles son las necesidades de personal que tiene o que espera tener, en qué áreas lo necesita, bajo qué condiciones se pueden hacer las contrataciones y qué requisitos solicitar, y cuál sería la correcta remuneración a pagar, entre otros aspectos que, en el caso del Poder Judicial, son propios de su naturaleza y de las funciones que le corresponde llevar a cabo. Desde esta perspectiva, no es válido entonces que sea un ente externo, proveniente del Poder Ejecutivo como es el Mideplán, el que determine la política de remuneración de los empleados del Poder Judicial cuando ni siquiera tiene conocimiento pleno y oportuno sobre las características de sus empleados, las necesidades institucionales y el tipo de remuneración que les corresponde en atención a la peligrosidad de sus funciones, la responsabilidad que tienen en su ejercicio, la urgencia de su actuación, entre otros aspectos que le corresponde al Poder Judicial reconocer y validar. Permitir que sea un órgano externo proveniente del Poder Ejecutivo, el que determine la política de remuneración de los empleados del Poder Judicial, sin tener aquél conocimiento sobre las necesidades institucionales, implica no sólo una vulneración del principio de independencia del Poder Judicial, sino también de la separación de poderes.

En este punto interesa resaltar lo que manifestó la Sala Constitucional en la sentencia nº 2017-009551 en relación con la importancia del Poder Judicial en el Estado de Derecho y del ejercicio de su función administrativa con independencia:

“El Poder Judicial no es hoy en día un poder “vacío” o “devaluado” (como se le consideraba en los inicios del Estado moderno); es precisamente uno de los objetivos claros de los dictadores bajarle el perfil a su independencia, minar la independencia económica o rellenando las cortes con jueces “orientados ideológicamente” (court-packing que afortunadamente no ocurrió en los EEUU a pesar de una amplia mayoría partidaria en el Congreso en sintonía con su presidente F. D. Roosevelt, pero con sombrías críticas entre sus propias filas); si no se le da la importancia al Poder Judicial en el Estado social y democrático de Derecho para su correcto funcionamiento, su debilitamiento conduce a forma de gobiernos antidemocráticas, prueba de ello es que uno de las funciones que primero controlan los gobiernos autoritarios o totalitarios es la judicial, de ahí la importancia de que todo sistema democrático tenga un Poder Judicial robusto.” (…) “tanto las funciones legislativas como las judiciales requieren de una estructura administrativa de apoyo para la consecución de su función esencial o primaria, como lo es la función administrativa que le ayuda a canalizar toda su actividad; la que, lógicamente, alcanza al recurso humano o del personal de los Poderes de la República, entretanto, detrás de la función fundamental está la administrativa del personal, agentes y servidores (as) públicos (as), etc.”

No puede dejarse de lado tampoco que este Tribunal en la opinión consultiva n°2018-019511, indicó que las normas especiales que regulan al Poder Judicial velan porque se garantice su independencia respecto de los otros poderes, y la interpretación sistemática constitucional impide una regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias:

“… Entre las normas de este marco se cuentan la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial, el Estatuto de Servicio Judicial (incluida su reforma por la Ley de Carrera Judicial), etc. De manera clara, las normas supra enunciadas tienen la intención de regular concretamente al Poder Judicial, velando por que se garantice su independencia frente a los otros Poderes de la República”.

(…) “Es más, dicho marco normativo está diseñado para garantizar la eficiencia de la función judicial y proteger a los servidores judiciales de injerencias externas, tal como indica el artículo 1 del Estatuto de Servicio Judicial: “Artículo 1º.- El presente Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Judicial y sus servidores, con el fin de garantizar la eficiencia de la función judicial y de proteger a esos servidores.” Nótese que la norma determina que las relaciones de empleo entre el Poder Judicial y sus servidores se encuentran reguladas por el Estatuto y su reglamento. La interpretación sistemática a que obliga ese numeral impide una regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias. Esto se verifica porque el dictado del reglamento a que refiere la norma es, a su vez, competencia exclusiva de la Corte, como indica el mismo Estatuto: “Artículo 5º.- Antes de dictar un reglamento interior de trabajo, ya sea de carácter general para todos los servidores judiciales o aplicables sólo a un grupo de ellos, la Corte pondrá en conocimiento de esos servidores el proyecto respectivo, por el medio más adecuado, a fin de que hagan por escrito las observaciones del caso, dentro de un término de quince días. La Corte tomará en cuenta esas observaciones para resolver lo que corresponda, y el reglamento que dicte será obligatorio sin más trámite, ocho días después de su publicación en el "Boletín Judicial". Una garantía más de la independencia del Poder Judicial en el tema de empleo es que el Jefe del Departamento de Personal se encuentra vinculado al Presidente de la Corte, excluyendo la injerencia de instancias externas: “Artículo 6º.- El Departamento de Personal del Poder Judicial funcionará bajo la dirección de un Jefe que dependerá directamente del Presidente de la Corte y será nombrado por la Corte Plena”.

Así las cosas, es más que evidente que el artículo 36 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público bajo estudio, resulta inconstitucional porque lesiona los principios de separación de poderes y la independencia judicial pues, de su contenido se desprende que la remuneración salarial de los empleados del Poder Judicial provendría de directrices o lineamientos procedentes de otras instancias ajenas al Poder Judicial, específicamente del Poder Ejecutivo, con la consiguiente injerencia de un Poder de la República sobre el Poder Judicial.

En conclusión, consideramos que los artículos 13, 32, 33, 34 y 36 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público son inconstitucionales en cuanto se refiere a su aplicación al Poder Judicial. Lo anterior se considera así por cuanto, tal y como se dijo supra, en todos esos artículos se establecen potestades para el Mideplán que interfieren con la independencia del Poder Judicial y con el principio de separación de poderes, debiendo tenerse presente una vez más, que ningún órgano del Poder Ejecutivo, y por lo tanto externo a la Corte Suprema de Justicia pueden emitir directrices u órdenes en materia de empleo público.

b) Se evacua la consulta y se remite a la opinión vertida en el por tanto de este expediente, respecto de los artículos 6, 7, 9, 13.f, 17, 18 y 21 del proyecto.

En cuanto a este extremo, al igual que por unanimidad este Tribunal indicó, al analizarse cada uno de los artículos 6, 7, 9, 13.f, 17, 18 y 21 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público respecto del Poder Judicial, esta minoría considera que son inconstitucionales por las mismas razones ahí señaladas, por lo que se remite a cada punto en concreto de la sentencia general y a las respectivas matizaciones en los votos separados que se fueron consignando en cada apartado. En términos generales, valga mencionar que al amparo de estos artículos del proyecto bajo estudio, se estima que son inconstitucionales porque afectan la independencia de Poder Judicial en cuanto lo somete a la potestad de dirección y reglamentaria de Mideplán, así como a la verificación de si cumplen o no con el cometido de la evaluación del desempeño y no se excluye de la potestad de dirección, debiendo enfatizarse que la potestad de dirección y reglamentación que se atribuye en este proyecto al Poder Ejecutivo es incompatible con el principio de separación de poderes o funciones, toda vez que no le corresponde ordenar su actividad, estableciendo metas y objetivos. En lo que atañe a la evaluación del desempeño, debe quedar reservada a cada poder del Estado, toda vez que esta materia es consustancial al ejercicio de sus competencias constitucionales. En consecuencia, tal obligación para el Departamento de Gestión Humana del Poder Judicial, implicará una violación al principio de separación de poderes y a la independencia judicial, conforme los alcances que la jurisprudencia constitucional le ha dado a tales principios básicos en la democracia costarricense. Recuérdese que, el principio de división de poderes, o como se le conoce más recientemente, principio de separación de funciones, está consagrado en el artículo 9 de la Constitución Política y se erige en “uno de los pilares fundamentales del Estado Democrático, en tanto establece un sistema de frenos y contrapesos que garantiza el respeto de los valores, principios y normas constitucionales en beneficio directo de los habitantes del país.” (sentencia n°2006-013708). Tal principio hace posible que cada Poder del Estado pueda ejercer su función con independencia de los otros (sentencia n°6829-1993), y no solo como un principio de aplicación interna para el buen funcionamiento del Estado de Derecho, sino además, porque el principio de independencia judicial, en su dimensión externa, asegura un conjunto de garantías que pretenden evitar que el Poder Judicial sea controlado por otros órganos gubernamentales. La ausencia de presiones o influencias externas le permiten desarrollar su labor con autonomía, para atender las demandas ciudadanas. Por otro lado, en su dimensión interna, la independencia judicial es más que una garantía para los jueces, pues constituye también “una garantía para los particulares (partes del proceso), en el sentido de que sus casos se decidirán con apego estricto a la Constitución y las leyes” (sentencia n°5795-1998). De esta forma, “estamos ante el derecho de los ciudadanos a contar con jueces independientes” (sentencia n°2001-006632). La independencia del Poder Judicial se traduce, en materia económica y por la inamovilidad de su personal, así como, en lo funcional, por la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con criterios propios y no como resultado de presiones procedentes de determinados grupos, instituciones o personas (ver sentencia n°2000-005493). Entonces, está plenamente justificado que en el caso específico del Poder Judicial tenga una regulación especial, separada y diferenciada, aunque sujeta a los principios constitucionales fundamentales que prevén los artículos 191 y 192 (ver sentencia n°1991-550), pero no bajo las disposiciones generales, directrices y reglamentos de un órgano de otro Poder de la República, como se pretende con este proyecto de ley. Debe tenerse en cuenta que la normativa especial que regula al Poder Judicial “impide una regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias.” (opinión consultiva n°2018-019511); así como que “las atribuciones constitucionales de ordenar, planificar o programar por ejemplo la función administrativa de manejo de personal” (sentencia n°2017-009551) son una parte esencial de la función administrativa del Poder Judicial que coadyuva al efectivo ejercicio de su función judicial, pues “tanto las funciones legislativas como las judiciales requieren de una estructura administrativa de apoyo para la consecución de su función esencial o primaria, como lo es la función administrativa que le ayuda a canalizar toda su actividad; la que, lógicamente, alcanza al recurso humano o del personal de los Poderes de la República, entretanto, detrás de la función fundamental está la administrativa del personal, agentes y servidores (as) públicos (as), etc.” (sentencia n°2017-009551). Finalmente nótese que, en la resolución n°2018-019511, en que se conoció de la consulta legislativa respecto del proyecto de "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas" (expediente legislativo nro. 20.580), esta Sala concluyó -luego de realizar una labor interpretativa respecto del contenido del proyecto- que, en concreto, lo previsto en los numerales 46, 47 y 49, atinentes a la “rectoría de la materia empleo público de Mideplán” y “la obligatoriedad de los lineamientos técnicos y metodológicos de la Dirección General del (sic) Servicio Civil”, no aplicaban para el Poder Judicial; interpretación que se hizo, tomando en consideración el principio de independencia del Poder Judicial. Por otra parte, no es válido que algunos funcionarios del Poder Judicial queden incluidos en una categoría del Estatuto de Servicio Civil, toda vez que ello afecta la independencia del Poder Judicial partiendo del hecho de que el gobierno judicial lo ejerce la Corte Suprema de Justicia, de forma exclusiva y excluyente en lo que atañe a sus competencias constitucionales. Al amparo del artículo 154 constitucional, se somete al Poder Judicial únicamente a la Constitución y a la ley, pero no a disposiciones del Poder Ejecutivo y los puestos de gran relevancia dentro del Poder Judicial, deben estar particularmente protegidos de la injerencia de otros Poderes de la República. Igualmente debe tomarse en cuenta que, en el Poder Judicial, se requiere la estabilidad del personal y ello es necesario para un adecuado e imparcial desempeño del cargo, lo que es incompatible con una subordinación a las disposiciones que emita al respecto el Mideplán.

Aunado a lo anterior debe decirse que el ejercicio de la potestad disciplinaria de los servidores del Poder Judicial es parte esencial de la independencia judicial y ese Poder ya goza de normativa interna que dispone el ejercicio de la potestad disciplinaria, por lo que las normas del proyecto bajo estudio que se refieran a esa materia, no serían de aplicación en el Poder Judicial y tal como esta Sala lo indicó mediante el voto n°2009-004849. Así entonces, en consonancia con el principio de independencia judicial, la entidad con competencia disciplinaria será, exclusivamente el propio Poder Judicial.

c) Se declara inevacuable la consulta, por falta de fundamentación, respecto de los artículos 1, 5.a, 11, 12, 14, 16, 23, 24, 26, 28, 30, 31, 35, 46, transitorio II, transitorio IV, IX y X.

En la consulta de la Corte Suprema de Justicia, se hace referencia a los artículos 1, 5.a, 11, 12, 14, 16, 23, 24, 26, 28, 30, 31, 35, 46, transitorio II, transitorio IV, IX y X, todos del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, como parte de los artículos respecto de los cuales se consideró necesario plantear consulta formal a este Tribunal.

No obstante lo anterior, esta minoría considera que los alegatos planteados en relación con esos numerales carecen completamente de la fundamentación jurídica exigida por el artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para admitir este tipo de acciones procesales, pues además de no darse una explicación clara de los argumentos por los cuales se considera que pudiese existir roces de constitucionalidad en esos artículos y normas transitorias, no se hace tampoco una referencia expresa de los principios constitucionales que se consideran infringidos con las normas bajo estudio, ni de los motivos que justifican las inquietudes que llevaron a la Corte Suprema de Justicia a consultar en relación con esos numerales. En ese sentido, debe recordarse que la jurisprudencia de la Sala ha sido enfática en señalar que la consulta debe ser formulada de manera razonada, con indicación clara de lo cuestionado y de los motivos por los cuales se tienen dudas u objeciones al proyecto de ley.

Bajo este orden de consideraciones, al constatarse en el presente caso que se ha omitido cumplir con esos requerimientos, consideramos que resulta inevacuable la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, en cuanto a los artículos 1, 5.a, 11, 12, 14, 16, 23, 24, 26, 28, 30, 31, 35, 46, transitorio II, transitorio IV, IX y X, todos del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, por falta de fundamentación de lo consultado.

En conclusión sobre el fondo de lo consultado por la Corte Suprema de Justicia consideramos que: a) Los artículos 13, 32, 33, 34 y 36 del proyecto son inconstitucionales, en cuanto al Poder Judicial; b) Debe remitirse a la opinión vertida en el por tanto de este expediente, respecto de los artículos 6, 7, 9, 13.f, 17, 18 y 21 del proyecto; c) Resulta inevacuable la consulta, por falta de fundamentación, respecto de los artículos 1, 5.a, 11, 12, 14, 16, 23, 24, 26, 28, 30, 31, 35, 46, transitorio II, transitorio IV, IX y X.

Nota del magistrado Rueda Leal con respecto a la consulta planteada en el expediente n.° 21-012714-0007-CO por la Corte Suprema de Justicia.

En el caso de marras, concurro con el criterio de mayoría, toda vez que estimo que una interpretación de la normativa que regula la consulta legislativa obliga a limitar el plazo para interponer tal consulta. En torno a este tema, puntualizo que, en la sentencia n.° 2016-18351 de las 11:15 horas del 14 de diciembre de 2016, la Sala rechazó una gestión de coadyuvancia de la Defensora de los Habitantes y de oficio procedió a tramitarla como una nueva consulta facultativa, que fue entonces acumulada a la original. Tal intervención de la Defensora de los Habitantes ocurrió con posterioridad a la entrega del expediente legislativo del caso. Con respecto a ese precedente, aclaro que no integré el Tribunal en esa oportunidad y, por tanto, no suscribí tal criterio. Considero, en todo caso, que debe imperar el razonamiento desarrollado en esta resolución, pues posibilita que la decisión de la Sala recaiga en un plazo razonable, evitando una interferencia indirecta en el procedimiento legislativo. Por otro lado, rechazo la posibilidad de que la Sala convierta una coadyuvancia en una nueva consulta de manera oficiosa, pues no existe norma alguna que autorice tal proceder y, además, desconoce el formalismo de los procesos de control de constitucionalidad. Véase que la Ley de la Jurisdicción Constitucional sí permite la conversión de un recurso de habeas corpus en uno de amparo (artículo 28), dado que tales procesos buscan la protección de derechos fundamentales y, por ese motivo, se basan en el informalismo para su tramitación. En contraste, el proceso de consulta constitucionalidad tiene otra finalidad, el cual consiste -como su nombre lo indica- en que la Sala revise la constitucionalidad de un proyecto de ley y otros en los términos del numeral 96 de la Ley de cita. La decisión que recae en esos procesos puede incidir en la vigencia del ordenamiento jurídico, por lo que su tramitación está sujeta a estrictos formalismos, lo que lleva a negar tanto la citada coadyuvancia como su conversión de oficio.

Nota de la magistrada Garro Vargas en relación con la admisibilidad de la consulta legislativa planteada por la Corte Suprema de Justicia

Además de lo referido en el voto salvado suscrito en conjunto con la magistrada Picado Brenes, estimé oportuno realizar una nota adicional para completar mis ideas en relación con la admisibilidad de la consulta de constitucionalidad formulada por la Corte Suprema de Justicia.

En primer lugar, como manifesté en la nota de la opinión consultiva n.°2020-013837, en nuestro diseño normativo el proceso de formación de las leyes está sometido al control de constitucionalidad, ejercido a través de la Sala Constitucional. Este sistema de control puede ser a priori o a posteriori. En ambos supuestos, y con sus específicas regulaciones, es obligación de este Tribunal examinar —si así se le somete a su consideración— la propuesta normativa y el procedimiento legislativo, con el fin de cotejarlo con las normas, principios y valores que conforman el Derecho de la Constitución. En el control de constitucionalidad a priori le corresponde a la Sala Constitucional fiscalizar y “conocer de las consultas sobre proyectos de reforma constitucional, de aprobación de convenios o tratados internacionales y de otros proyectos de ley, según se disponga en la ley”. Todo lo anterior, como una manifestación del principio de la supremacía constitucional que está consagrado en el art. 10 inciso b) de la Constitución Política y en los arts. 96 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC). Esta forma de control de constitucionalidad, igualmente de fuerte y válida que el control a posteriori, tiene una finalidad objetiva o abstracta, pero además preventiva y precautoria. Su propósito es evitar que proyectos de ley que contengan algún vicio de constitucionalidad formen parte del ordenamiento jurídico. En efecto, el propósito de las consultas de constitucionalidad no es otro que hacer valer la “supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica” (art. 1° de la LJC).

Una vez reconocida la importancia de este tipo de procesos, se hace necesario distinguir que las consultas de constitucionalidad a priori pueden ser legislativas preceptivas —sobre proyectos de reforma constitucional o de aprobación de convenios o tratados internacionales— o facultativas —cualquier otro proyecto de ley—. En este segundo caso, pueden participar del control de constitucionalidad otros órganos constitucionales o de configuración legal que tienen una legitimación institucional u orgánica para consultar “proyectos de ley o mociones concretas incorporados a ellos en cuya tramitación, contenido o efectos estimaren como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su respectiva competencia constitucional” (art. 96 inciso c) de la LJC). Es un recurso excepcionalísimo —pues en la historia de la Sala Constitucional prácticamente no hay antecedentes de su utilización— que procura permitir que estos órganos constitucionales, que son vitales en la configuración del Estado de Derecho, tengan la legitimación para velar precisamente por las competencias y atribuciones esenciales reconocidas de manera exclusiva y excluyente. Debe hacerse énfasis justamente en que el reconocimiento de esta legitimación deriva de la defensa de su respectiva competencia constitucional, de modo que es un instrumento inspirado en el propio principio de separación de funciones derivado del art. 9 constitucional, que se debe interpretar conjuntamente con las disposiciones que reconocen las funciones de gobierno y de administración judicial a la Corte Suprema de Justicia (arts. 152, 153 y 156 constitucionales), con las que recogen las competencias del Tribunal Supremo de Elecciones en lo relativo a la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio (art. 99 ídem) y con la que se refieren a la supervisión y vigilancia de la Hacienda Pública en el caso de la Contraloría General de la República (CGR) (art. 183 ídem).

Ahora bien, en relación con los requisitos para su presentación, es preciso destacar que la LJC no distingue y en su art. 98 estipula que deberá ser planteada “después de aprobados (los proyectos de ley) en primer debate y antes de serlo en tercero” y su art. 101 ordena, igualmente para todas las consultas, que la Sala la evacuará dentro del mes siguiente a su recibo. Es decir, los requisitos son los mismos para todos los supuestos examinados, sin que dichos plazos o exigencias dependan unos de otros. Por lo que no resulta admisible que este Tribunal distinga donde la ley no lo hace, y esto se estaría produciendo si se afirma que se trata de un plazo común. De este modo, si se considera que existe una omisión normativa, porque no se contempla los casos en que se presenten simultáneamente varias consultas —las legislativas facultativas y las orgánicas—, dicha laguna no puede ser suplida en detrimento de las prerrogativas dadas a los órganos supra citados para la defensa de sus respectivas competencias constitucionales y, concomitantemente, en perjuicio de la prerrogativa confiada a este Tribunal de velar por la supremacía de las normas y principios constitucionales. Igualmente, estimo que la interpretación y los límites para la admisión de este tipo de consultas no pueden ser tan severos que condicionen a un poder de la república y a un órgano que tienen rango de tal, o a un órgano constitucional como lo es la CGR. Por lo tanto, ante la situación fáctica bajo examen, no comparto la técnica empleada en el sentido de que, para llenar el vacío, se recurriera a una interpretación respecto de límites y requisitos que fueron establecidos para las consultas legislativas facultativas y extrapolarla a las consultas orgánicas, que son tan excepcionales en la labor de esta Sala Constitucional.

En este caso la mayoría indica que “la Sala Constitucional ha establecido como momento de inicio del plazo el recibido del expediente legislativo o la acumulación; a partir de esos momentos no es posible admitir nuevas consultas, sean de los (as) diputados (as) o de otros órganos externos al Parlamento”. Tal afirmación es imprecisa, pues la Sala ha establecido dicho plazo o tope a la propia Asamblea Legislativa, órgano encargado de remitir la copia certificada del expediente legislativo, no así a otros órganos de la república que no tendrían por qué verse supeditados a un límite que fue pensado para el Parlamento. Como se sabe, debido a una conocida y larga práctica de presentar varias consultas legislativas sobre determinados proyectos de ley, esta Sala estableció ese límite con la finalidad de restringir la presentación continua de múltiples consultas que podrían entorpecer tanto el trámite parlamentario como la propia competencia consultiva encomendada a este Tribunal. Nuevamente, si bien se trata de una “jurisprudencia reiterada” —tal y como lo apunta la mayoría de la Sala— ha sido una línea jurisprudencial aplicada a los legisladores y no a otros órganos facultados legalmente para formular las consultas legislativas de constitucionalidad en defensa de sus competencias constitucionales. Distinto sería el supuesto en que se haya formulado una consulta orgánica o varias consultas orgánicas. En tal caso sí sería factible afirmar que se puede realizar una integración normativa y precisar que, desde el momento en que se presenta una consulta orgánica, el plazo de un mes los rige a todos los demás órganos, siendo que, por lo demás, es algo absolutamente atípico, pues nunca se han interpuesto varias consultas orgánicas de constitucionalidad.

Tampoco comparto que se trate de una “interferencia indebida en el iter del proyecto de ley”, en la medida que estamos ante una facultad otorgada por el propio legislador a otros poderes de la república y a otras autoridades para afinar la constitucionalidad de un determinado proyecto de ley respecto de sus respectivas competencias constitucionales.

Por lo demás, el hecho de que el proyecto de ley le hubiera sido consultado anteriormente a la Corte Suprema de Justicia no implica que este no pueda sufrir modificaciones en el propio iter legislativo que justifiquen una adecuada espera para realizar una consulta formal sobre el texto definitivo, lo cual, además, no puede ser aprobado en forma unilateral por el Presidente de dicha Corte, sino que requería una formal decisión del órgano de gobierno del Poder Judicial, sea la Corte Suprema de Justicia (ver arts. 156 y 167 de la Constitución Política).

Finalmente, tal y como apuntó en nuestro voto salvado, el hecho de admitir a conocimiento esta consulta legislativa no comportaba ningún beneficio anómalo a favor de la Corte Suprema de Justicia, justamente porque el plazo que regía a la Sala fue el de la acumulación de las otras consultas legislativas. Obsérvese que esta consulta orgánica ingresó en fecha 1° de julio de 2021 y el voto mediante el cual se acumularon las consultas legislativas de los legisladores es de fecha 2 de julio de 2021 (ver resoluciones números 2021-015137 y 2021-015105). Por lo tanto, en nada hubiera perjudicado el trámite parlamentario del proyecto de ley consultado si se hubiera admitido esta consulta legislativa y, por lo tanto, se ajustaba la Sala al plazo de evacuación de un mes posterior a la acumulación de las consultas que sí consideró admisibles. Es decir, si la propia Sala tiene el plazo de un mes para la resolución de esta opinión consultiva de ningún modo implicaba entorpecer el procedimiento parlamentario, pues justamente la consulta de la Corte ingresó de previo a la acumulación y, por lo tanto, a la ampliación del plazo para la resolución de las dudas de constitucionalidad formuladas.

En consecuencia, reitero mi consideración en el sentido de que esta consulta orgánica de constitucionalidad es admisible.

III.- Sobre la denegatoria de los escritos presentados el 22, 25, 28, 29 de junio y 05, 13, 15 y 20 de julio del 2021.-

A este expediente de consulta legislativa se han presentado varios escritos: El 22 de junio del 2021 el Secretario General del Sindicato de la Salud y la Seguridad Social realiza varias manifestaciones en contra del proyecto de ley consultado. El 25 de junio del 2021 varios diputados presentan lo que denominan “coadyuvancia pasiva” y se manifiestan sobre la constitucionalidad del proyecto consultado. El 28 de junio del 2021 varios representantes de organizaciones sindicales y comunales y de la sociedad civil solicitan declarar inconstitucional el proyecto de ley consultado. El 29 de junio del 2021 varios diputados realizan manifestaciones sobre la conformidad constitucional del proyecto consultado. El 05 de julio del 2021 representantes de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica plantea lo que denomina “coadyuvancia” y solicitan se rechace la consulta presentada. Luego, el 13 y 15 de julio del 2021, el presidente de la Conferencia Episcopal Nacional de Costa Rica y el Secretario General de la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum, respectivamente, presentan lo que denominan coadyuvancia pasiva y se refieren al tema de la objeción de conciencia. Finalmente el 20 de julio del 2021, varios diputados se apersonan a argumentar sobre la inadmisibilidad de la Consulta Facultativa de Constitucionalidad interpuesta por la Corte Suprema de Justicia. Sobre todas estas gestiones, con manifestaciones a favor y en contra del proyecto consultado, procede señalar que la intervención adhesiva activa o pasiva no está prevista para los mecanismos de consulta legislativa, en los que pueden existir simples opiniones jurídicas contrapuestas acerca de la regularidad constitucional de un proyecto de ley, lo que sí procede en los procesos de amparo o de acciones de inconstitucionalidad -artículos 34 y 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; tal como lo ha indicado esta Sala en casos anteriores por tratarse la consulta facultativa de constitucionalidad de un proyecto de ley, siendo un proceso donde no se admiten coadyuvancias, ni a favor ni en contra del proyecto consultado, lo que procede es la denegatoria del trámite de todos estos escritos (ver al respecto los votos n°2019-020596, n°2008-15760, n°2007-009469, n°2005-009618, n°2004-1603, entre otros).

IV.- Sobre el plazo para resolver esta consulta.-

Cuando se trata de consultas facultativas de constitucionalidad, y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la Sala Constitucional evacua la consulta dentro del mes siguiente. Como fecha de partida para empezar a contar el inicio de este mes se ha indicado que es, en principio, a partir de la fecha de recibido del expediente legislativo. En este caso, la copia certificada del expediente legislativo consultado se tuvo por recibida mediante resolución de la Sala de las 11:54 horas del 25 de junio del 2021. Sin embargo, al acumularse posteriormente, tres consultas mediante resoluciones del 02 de julio del 2021, el plazo de un mes empezó a contar a partir de esta última fecha. Así entonces el plazo que tiene esta Sala para resolver vencería el día 02 de agosto del 2021.

B) SOBRE LO CONSULTADO

V.- Sobre el objeto de la consulta.-

A partir de las tres consultas admisibles presentadas se tiene que se consulta sobre el proyecto denominado "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, tanto por temas de procedimiento como por temas de fondo. En síntesis, se consultan sobre los siguientes aspectos:

Sobre los vicios de PROCEDIMIENTO consultados:

1) Vicios sustanciales del procedimiento (violación al derecho de enmienda y participación democrática): Indican los consultantes que la Presidencia incurrió en vicios sustanciales del procedimiento por violación del derecho de enmienda y participación democrática por las razones siguientes:

a. Al emitir la Resolución de admisibilidad de Mociones de Reiteración sobre el proyecto de Ley Marco de Empleo Público, expediente 21.336;

b. Al declarar improcedentes mociones que reiteraban mociones de fondo que habían sido aprobadas en Comisión, pero admitir otras;

c. Por acumular mociones por considerarlas idénticas, similares o razonablemente equivalentes pero sin acumular otras que sí lo eran, sin un criterio objetivo válido para proceder de esa forma; y,

d. Por no poner en conocimiento del Pleno una moción debidamente admitida.

Sobre los vicios de FONDO consultados:

2) Violación a la independencia judicial: consultan sobre la constitucionalidad de varios artículos, por considerar que violan los artículos 9, 154 y 156 de la Constitución Política, el art.10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el art.14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el art.8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Ello por cuanto las disposiciones consultadas pretenden someter al Poder Judicial a las disposiciones que dicte el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) y a la Dirección General del Servicio Civil, en materia de empleo público.

3) Violación por incluir al Tribunal Supremo de Elecciones: consultan sobre la constitucionalidad del artículo 2.a y otros, por considerar que viola los artículos 9 y 99 de la Constitución Política, al obligar al TSE a aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos que emita el Mideplán (art.6, 7.d, 9, 13.b, 14, 17 y 18) en violación de su independencia, permitiendo una injerencia del Poder Ejecutivo en materia que le está vedada por mandato constitucional y en retroceso del Estado de Derecho.

4) Violación de la Autonomía Universitaria: consultan sobre la constitucionalidad del artículo 6 y otros, por considerar que viola el principio de autonomía universitaria contenida en los artículos 84, 85 y 87 de la Constitución Política. Consideran que se viola la autonomía universitaria al someter al régimen de empleo de las personas docentes e investigadoras de las instituciones de educación superior, a planes de desarrollo, regímenes salariales, evaluaciones de desempeño, directrices, órdenes, instrucciones y circulares dictados por Mideplán y en algunos casos por la Dirección General del Servicio Civil y la Autoridad Presupuestaria.

5) Violación por incluir a la Caja Costarricense de Seguro Social: consultan sobre la constitucionalidad del artículo 2.b y otros, por considerar que viola la autonomía de la CCSS y los artículos 73, 188, 11, 33 y 140.18 de la Constitución Política. Consideran inconstitucional someter a la CCSS a las directrices, lineamientos y reglamentos que emita Mideplán en temas relacionados con el empleo público sean: planificación del trabajo, organización del trabajo, gestión del empleo, gestión de rendimiento, gestión de la compensación y gestión de las relaciones laborales, así como el conjunto de disposiciones del proyecto que se expone de seguido.

6) Violación de la Autonomía de las Municipalidades: consultan sobre la constitucionalidad del artículo 2.c y otros, por considerar que viola la autonomía de las Municipalidades. Ello por cuanto, es inconstitucional sujetar a las Corporaciones Municipales a aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos que emita el Mideplán en temas relacionados con planificación del trabajo, organización del trabajo, gestión del empleo, gestión del rendimiento o evaluación de desempeño, gestión de la compensación y gestión de las relaciones laborales, la sujeción de las oficinas de recursos humanos al Sistema General de Empleo Público, entre otros.

7) Violación de la autonomía de las Instituciones Autónomas: consultan sobre la constitucionalidad del artículo 2.b y otros, por considerar que viola la autonomía de las instituciones autónomas.

8) Violación del principio de seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad y razonabilidad (objeción de conciencia): Consultan sobre la constitucionalidad del artículo 23.g, en cuanto incluye la objeción de conciencia, por considerar que viola la posibilidad de que las personas funcionarias públicas puedan alegar la objeción de conciencia con el fin de no recibir formación y capacitaciones que el Estado ha considerado obligatorias. Consideran que es inconstitucional por violentar los principios de legalidad y de seguridad jurídicas, de proporcionalidad y razonabilidad al no regular las condiciones, parámetros y restricciones que impidan la violación de derechos humanos fundamentales comprendidos en el Derecho Convencional y plenamente reconocidos por nuestro ordenamiento jurídico. En ese sentido, consideran que no es posible apelar a la objeción de conciencia para promover la desigualdad, el maltrato y la discriminación desde un puesto de poder, por ejemplo.

9) Violación del derecho de sindicación y negociación colectiva:&n