Voto Nro. 2022-2872

Expediente: 21-025092-0007-CO

Tipo de asunto: Consulta Facultativa de Constitucionalidad

Proyecto consultado: Ley Marco de Empleo Público”, expediente legislativo n.°21.336.

Descriptores: Criterios de admisibilidad de las consultas de constitucionalidad, régimen de empleo público, separación e independencia de funciones.

 

Tabla de Contenido

RESULTANDO:

 

I-. CONSULTA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Exp. n.°21-025092-0007.

 

Sobre la admisibilidad.

Normas objeto de consulta y elenco de dudas planteadas.

Motivos de la consulta.

 

II.- CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA. Exp. n.°21-025198-0007-CO.

 

Sobre la admisibilidad.

Vicios sustanciales de procedimiento alegados.

 

III.- CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA. Exp. n.°21-025530-0007-CO.

 

Sobre la admisibilidad y aspectos preliminares.

Aspectos relativos al procedimiento.

 

CONSIDERANDO:

 

I.- ADMISIBILIDAD.

En general sobre la admisibilidad de consultas de constitucionalidad facultativas luego de dictada una correspondiente al mismo expediente legislativo. Redacta el magistrado Rueda Leal.

 

A.- Consulta de la Corte Suprema de Justicia. Exp. n.°21-025092-0007.

 

1.- Mayoría. Redacta el magistrado Rueda Leal.

 

a.-Sobre la aplicación del Estatuto de Servicio Civil a todos los servidores judiciales.

b.- Sobre los artículos 6; 7 incisos a, c, f y l; 9 y 24.

c.- Sobre la constitucionalidad del artículo 13.

d.- Sobre la supresión de las relaciones de coordinación y cooperación entre poderes.

e.- Sobre los artículos 7 inciso l) y 36.

f. Sobre los artículos 12, 16 y 28.

 

2.- Minoría.

 

a.- Razones diferentes del magistrado Castillo Víquez.

b.- Voto salvado de magistradas Garro Vargas y Picado Brenes.

 

B.- Consulta legislativa facultativa. Exp. n.°21-025198-0007-CO.

 

1.- Sobre aspectos evacuables.

 

a.- Mayoría. Redacta magistrado Rueda Leal.

 

i)- Sobre la aducida inconstitucionalidad del trámite de primer debate por la supuesta infracción al artículo 97 de la Constitución Política.

ii) Sobre la alegada transgresión al principio de publicidad y a los derechos de enmienda y participación democrática en el trámite del proyecto de ley con posterioridad al dictamen n.º 2021017098.

 

b.- Minoría.

 

i) Razones adicionales de las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes.

ii) Nota de la Magistrada Picado Brenes.

iii) Razones diferentes y voto salvado del magistrado Castillo Víquez.

 

2.- Sobre aspectos no evacuables.

 

a.- Mayoría. Redacta el magistrado Rueda Leal.

 

i) Sobre la alegada extralimitación por parte de la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad como violación a los derechos de enmienda y participación democrática.

ii) Sobre la inclusión de la Asamblea Legislativa en las excepciones del proyecto de ley.

iii) Sobre la modificación al artículo 6 párrafo primero.

iv) Sobre los cambios realizados al artículo 7.

v) Sobre la presunta inconstitucionalidad por la adición de un párrafo al artículo 9 del proyecto de ley.

vi) Sobre las modificaciones al artículo 13.

vii) Sobre la modificación del artículo 14 párrafo primero.

viii) Sobre las supresiones del artículo 17.

ix) Sobre la modificación del numeral 18 párrafo final.

x) Sobre la adición de un nuevo párrafo al artículo 21.

xi) Sobre las supresiones en la aplicación del artículo 30.

xii) Sobre las modificaciones a los artículos 31, 32, 33, 34 y 37.

 

b.- Minoría. Voto salvado de las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes.

 

C.- Consulta legislativa facultativa. Exp. n.°21-025530-0007-CO.

 

II.- OBJETO (Consulta legislativa facultativa. Exp. n.°21-25198-007-CO).

III.- LA GESTIÓN DE COADYUVANCIA.

IV.- EL PLAZO PARA RESOLVER ESTAS CONSULTAS.

V.- EL ITER PARLAMENTARIO.

VI.- CUESTIONAMIENTOS EVACUABLES DE LA CONSULTA.

 

A.- Sobre la aducida infracción del artículo 97 de la Constitución Política.

 

1.- Mayoría. Redacta el magistrado Rueda Leal.

2.- Minoría. Voto salvado de las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes.

 

B.- Sobre el aducido vicio de publicidad.

 

1.- Aspectos consultados.

2.- Análisis por parte de la Sala Constitucional.

3.- Razones particulares del magistrado Rueda Leal.

 

C.- Sobre la alegada transgresión a los derechos de enmienda y participación democrática.

 

1.- Mayoría. Redacta el magistrado Rueda Leal.

2.- Minoría. Razones diferentes de las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes.

 

VII.- ASPECTOS EVACUADOS POR LA MINORÍA.

 

A.- Consulta de la Corte Suprema de Justicia. Exp. n.°21-025092-0007.

Voto salvado de las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes.

 

1.- Objeto de la consulta de la Corte Suprema de Justicia.

2.- Antecedente: opinión consultiva n.°2021-017098.

 

a.- Postura de la mayoría sobre aspectos generales.

b.- Postura de la minoría sobre aspectos generales.

 

i) Consideraciones de la magistrada Garro Vargas.

ii) Consideraciones de la magistrada Picado Brenes.

 

3-. Análisis de los aspectos consultados.

 

a.- La aplicación del Estatuto de Servicio Civil a todos los servidores judiciales.

 

i) Normativa sometida a consulta.

ii) Aspectos consultados.

iii) Análisis de la minoría.

 

b.- Artículo 6.

 

i) Normativa sometida a consulta.

ii) Aspectos consultados.

iii) Análisis de la minoría.

 

c.- Artículos 7 incisos a), c) y l); 9 y 24.

 

i) Normativa sometida a consulta.

ii) Aspectos consultados.

iii) Análisis de la minoría.

 

d.- El artículo 7 inciso f).

 

i) Normativa sometida a consulta.

ii) Aspectos consultados.

iii) Análisis de la minoría.

 

e.- Artículos 13, 32, 33 y 34.

 

i) Normativa sometida a consulta.

ii) Aspectos consultados.

iii) Análisis de la minoría.

 

f.- Artículo 49.

 

i) Normativa sometida a consulta.

ii) Aspectos consultados.

iii) Análisis de la minoría.

iv) Nota de la magistrada Garro Vargas.

v) Nota de la magistrada Picado Brenes.

 

g.- Artículos 36 y 7 inciso L).

 

i) Normativa sometida a consulta.

ii) Aspectos consultados.

iii) Análisis de la minoría.

 

h.- Artículos 12, 16 y 28.

 

i) Consideraciones de la Magistrada Garro Vargas.

ii) Consideraciones de la Magistrada Picado Brenes.

 

B.- Consulta legislativa facultativa. Exp n.°21-025198-0007-CO. Aspectos evacuados.

 

1.- Inclusión de la Asamblea Legislativa en las excepciones del proyecto de ley.

 

a.-Aspectos consultados.

b.- Análisis de la minoría.

 

2.- Modificación del artículo 6 párrafo primero.

 

a-. Aspectos consultados.

b.- Análisis de la minoría.

 

3.- Modificaciones del artículo 7.

 

a.-Aspectos consultados.

b.- Análisis de la minoría.

c.- Voto salvado de la magistrada Picado Brenes.

 

4.- Adición de un párrafo al artículo 9.

 

a.- Aspectos consultados.

b.- Análisis de la minoría.

 

5.- Modificación del artículo 13.

 

a.- Aspectos consultados.

b.- Análisis de la minoría.

 

6.- Modificación al artículo 14 párrafo primero.

 

a.- Aspectos consultados.

b.- Análisis de la minoría.

 

7.- Supresiones del artículo 17.

 

a.- Aspectos consultados.

b.- Análisis de la minoría.

 

8.- Modificación del artículo 18 párrafo final.

 

a.- Aspectos consultados.

b.- Análisis de la minoría.

c.- Nota de la Magistrada Picado Brenes.

 

9.- Adición de un párrafo al artículo 21.

 

a.- Aspectos consultados.

b.- Análisis de la minoría.

 

10.- Supresiones en la aplicación del artículo 30.

 

a.- Aspectos consultados.

b.- Análisis de la minoría.

 

11.- Modificaciones de los artículos 31, 32, 33, 34 y 37.

 

a.- Aspectos consultados.

b.- Análisis de la minoría.

 

12.- Conclusiones de la minoría.

13.- Nota de la Magistrada Garro Vargas.

 

POR TANTO:

Voto Nro. 2022-2872

Expediente: 21-025092-0007-CO

Tipo de asunto: Consulta Facultativa de Constitucionalidad

Proyecto consultado: Ley Marco de Empleo Público”, expediente legislativo n.°21.336.

Descriptores: Criterios de admisibilidad de las consultas de constitucionalidad, régimen de empleo público, separación e independencia de funciones.

 

 

Transcripción de Contenido

 

Exp: 21-025092-0007-CO

Res. n.°2872-2022

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas cincuenta minutos del ocho de febrero de dos mil veintidós.

Consultas facultativas de constitucionalidad acumuladas n.°21-025092-0007-CO interpuesta por FERNANDO CRUZ CASTRO, en su condición de PRESIDENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIAn.°21-025198-0007-CO planteada por los legisladores JOSÉ MARÍA VILLALTA FLOREZ-ESTRADA, PAOLA VEGA RODRÍGUEZ, PEDRO MUÑOZ FONSECA, PABLO ABARCA MORA, PATRICIA VILLEGAS ÁLVAREZ, OSCAR CASCANTE CASCANTE, JOSÉ MARÍA GUEVARA, DRAGOS DOLANESCU, WALTER MUÑOZ CÉSPEDES, SHIRLEY DÍAZ MEJÍA, MARÍA INÉS SOLÍS Q., ERICK RODRÍGUEZ STELLER, MELVIN ÁNGEL NÚÑEZ PIÑA, SHIRLEY DÍAZ MEJÍA y ARACELLY SALAS EDUARTE; y la n.°21-025530-0007-CO interpuesta por ANA LUCÍA DELGADO OROZCO, CARLOS E. AVENDAÑO CALVO, CARLOS RICARDO BENAVIDES JIMÉNEZ, CARMEN IRENE CHAN MORA, CAROLINA HIDALGO HERRERA, CATALINA MONTERO GÓMEZ, DAVID GOURZONG CERDAS, EDUARDO NEWTON CRUICKSHANK SMITH, JONATHAN PRENDAS RODRÍGUEZ, LUIS FERNANDO CHACÓN MONGE, LUIS RAMÓN CARRANZA CASCANTE, NIDIA CÉSPEDES CISNEROS, NIELSEN PÉREZ PÉREZ, PAOLA ALEXANDRA VALLADARES ROSADO, SILVIA HERNÁNDEZ SÁNCHEZ, VÍCTOR MORALES MORA, WAGNER JIMÉNEZ ZÚÑIGA, XIOMARA PRISCILLA RODRÍGUEZ HERNÁNDEZ, YORLENY LEÓN MARCHENA y JORGE LUIS FONSECA FONSECA, MARÍA JOSÉ CORRALES, FLORIA SEGREDA SAGOT, OTTO ROBERTO VARGAS, MARIO CASTILLO MÉNDEZ, LAURA GUIDO PÉREZ, ROBERTO THOMPSON CHACÓN, AIDA MARÍA MONTIEL HÉCTOR, HARLLAN HOEPELMAN PÉREZ, MAROLIN AZOFEIFA ROJAS E IGNACIO ALPÍZAR CASTRO, todas referidas al proyecto de ley denominado “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO”, que se tramita en el expediente legislativo n.°21.336;

RESULTANDO:

I-. CONSULTA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Exp. n.°21-025092-0007

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 20:56 horas del 7 de diciembre de 2021, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia plantea consulta de constitucionalidad, conforme a lo dispuesto por tal órgano colegiado, en el acuerdo adoptado en la sesión n.°51-2021 del 30 de noviembre 2021, art. IV, respecto del proyecto de ley n.°21.336, denominado Ley Marco de Empleo Público.

Sobre la admisibilidad:

En relación con la admisibilidad, se basa en lo dispuesto en el art. 96 inciso c) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC). Afirma que la consulta resulta admisible, toda vez que versa sobre la eventual incidencia del contenido y efectos del proyecto de ley consultado sobre las competencias constitucionales del Poder Judicial y, en concreto, de su máximo órgano de Gobierno. Lo anterior debido a que las modificaciones introducidas por el legislador en esta nueva versión del proyecto no subsanan los eventuales vicios de inconstitucionalidad de la versión original. Argumenta que algunas de las afectaciones que el proyecto podría generar respecto de las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia ya fueron previamente advertidas y la Asamblea Legislativa hizo caso omiso de las observaciones de inconstitucionalidad. La consulta se plantea en el ejercicio de competencias constitucionales por parte de la Corte Suprema de Justicia en particular y del Poder Judicial en general, en protección de la independencia judicial, en tutela de los derechos fundamentales de las personas que habitan el país y el necesario control de la función administrativa por motivos de constitucionalidad y de legalidad, sin el riesgo de alguna injerencia por los órganos y entes objeto de control.

La consulta se plantea el mismo día del primer debate dado a la Ley Marco de Empleo Público y sin que se haya efectuado el segundo debate, por lo que se cumple con lo dispuesto en el art. 98 de la LJC.

Normas objeto de consulta y elenco de dudas planteadas:

Indica que, en particular, se consulta respecto de los arts. 6, 7, 9, 12, 13, 16, 24, 28, 32, 33, 34, 36 y 49 del citado proyecto. Todo lo anterior sin perjuicio de otros motivos de pronunciamiento que al efecto estime oportuno adoptar la Sala Constitucional de forma oficiosa.

En general, se consulta si con la interpretación y aplicación del contenido y efectos de los artículos mencionados se podrían estar afectando las competencias constitucionales exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de Justicia respecto del gobierno del Poder Judicial en materia de regulación, ordenamiento, dirección, control de la relación de empleo de los servidores judiciales. Lo anterior, por los siguientes motivos: 1) al trasladar parcialmente las indicadas competencias al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), dependiente del Poder Ejecutivo, toda vez que permite que este dicte directrices y actos de alcance general obviando la existencia de los órganos de gobierno y de administración del Poder Judicial; 2) al violentarse el principio de reserva de ley en materia de regulación propia del Poder Judicial, al dejar el dictado de actos administrativos y reglamentos emitidos por MIDEPLAN en lo que atañe a la regulación del empleo del Poder Judicial, fundamentalmente a lo que se refiere al llenado de contenido de las “familias” de puestos a las que hace referencia el proyecto; 3) al establecerse una relación de dirección y de control directa entre el MIDEPLAN y la Dirección de Recursos Humanos del Poder Judicial; 4) por afectar la materia de fijación de las políticas salariales de las personas servidoras del Poder Judicial, al dejar la misma definición de órganos del Poder Ejecutivo y aprobación del Consejo de Gobierno; 5) por vaciar de contenido las normas creadas para establecer las competencias del Poder Judicial en materia de gobierno y blindar la independencia judicial frente a otros Poderes de la República, al dejarse al intérprete jurídico la valoración sobre la vigencia del Estatuto de Servicio Judicial y la Ley de Salarios del Poder Judicial; 6) al trasladarse amplias competencias de la Corte Suprema de Justicia a la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), al dejarse a interpretación del operador del derecho si el Estatuto de Servicio Civil tiene o no incidencia en los órganos competentes para dictar la política de empleo del Poder Judicial; 7) al plantearse una regresión de la independencia de Poderes, al potencializar las competencias del Poder Ejecutivo , debilitando las garantías de protección de la independencia judicial; 8) al contrariar el diseño realizado por la Asamblea Nacional Constituyente en cuanto a las competencias inherentes a cada Poder de la República en relación con su independencia funcional; 9) al lesionar las competencias en materia de evaluación del desempeño del Poder Judicial; 10) por someter la regulación de competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia a interpretación o regulación de otros Poderes de la República en detrimento de la independencia judicial; 11) en tanto impone que la Corte Suprema de Justicia pueda renunciar parcialmente al ejercicio de sus competencias constitucionales como órgano de gobierno. Además, se consulta si debe entenderse que el art. 141 de la Constitución Política faculta a que un ministro emita directrices, reglamentos y lineamientos a la Corte Suprema de Justicia en materia de gobierno judicial. Si debe entenderse que el Estatuto de Servicio Judicial está tácitamente derogado para las personas servidoras que no realicen la función sustantiva y jurisdiccional, o si debe entenderse que el Estatuto mantiene plenamente la vigencia en cuanto a las competencias que posee para los órganos del Poder Judicial, incluidos los que no realicen la función sustantiva y jurisdiccional. De ser así, se consulta cómo se compatibilizan las competencias que establece el indicado Estatuto con las competencias que se le están trasladando a MIDEPLAN en materia de gobierno de una parte de las personas servidoras judiciales.

Motivos de la consulta:

1.- En primer lugar, se consulta sobre las normas que establecen la aplicación del Estatuto de Servicio Civil a todos los servidores públicos, incluidos los servidores judiciales, con la consecuente pérdida de competencias constitucionales de gobierno de la Corte Suprema de Justicia y la derogatoria tácita del Estatuto del Servicio Judicial.

El proyecto de ley objeto de consulta establece las siguientes normas de relevancia atinentes a la DGSC:

Art. 49 (…)

b) Se adiciona el inciso l) al artículo 13 y se reforman los artículos 1 y 7 bis de la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953. Los textos son los siguientes:

Artículo 13- Son atribuciones y funciones del director general de Servicio Civil: [...]

l) Agotar la vía administrativa de los asuntos sometidos o la competencia de la Dirección General de Servicio Civil.

Artículo 1- Este estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Estado y las personas servidoras públicas, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública”.

El consultante dice que con esa modificación al Estatuto de Servicio Civil se estarían incorporando las relaciones de empleo del Poder Judicial a las potestades de dirección y jerarquía de la DGSC, toda vez que amplía las competencias de este órgano a todas las personas servidoras públicas. El texto propuesto implicaría que las relaciones de empleo del Poder Judicial estarán sometidas a las regulaciones propias del Estatuto de Servicio Civil y las competencias asignadas en el Estatuto y las reformas de la Ley de Empleo Público a dicho órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo. Más grave aún es que el proyecto de ley, en el citado ordinal 49, establece un art. 7 bis al Estatuto de Servicio Civil que dispone lo siguiente:

Artículo 7 bis- Se dota a la Dirección General de Servicio Civil de personalidad jurídica instrumental únicamente para efectos de manejar su propio presupuesto y con el fin de que cumpla sus objetivos de conformidad con la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953, demás leyes conexas, y administre su patrimonio”.

Debido a lo anterior, al dotarse con personería jurídica instrumental, se entenderá que la DGSC tendrá máxima desconcentración y, en materia de sus competencias y objetivos, podrá adoptar las decisiones que estime oportunas sin necesidad de coordinar con los órganos del Poder Judicial. Con ello y al estarse incorporando a los servidores del Poder Judicial bajo las competencias del Estatuto de Servicio Civil, como expresamente lo indica la modificación normativa mencionada, se estaría derogando de manera tácita el Estatuto de Servicio Judicial. Plantea que eso es contrario a la independencia entre Poderes y significaría un debilitamiento de las competencias de los órganos de gobierno y administración del Poder Judicial en favor de la DGSC. Se tiene claro que en la opinión consultiva n.°2021-017098 la Sala Constitucional indicó que la norma podría ser constitucional siempre y cuando se interprete que no afecta el Estatuto de Servicio Judicial; sin embargo, debe destacarse que el legislador, en lugar de advertir que la propia Sala Constitucional no avaló plenamente el ajuste de la norma con el Derecho de la Constitución, la mantuvo para dejarla a una futura e incierta interpretación del operador administrativo del derecho, quedando importantes vacíos en cómo podría interpretarse la normativa. Si se deja la norma a una mera interpretación del operador administrativo del derecho, no quedará claro cómo compatibilizar las competencias del Estatuto de Servicio Judicial con las competencias que se le están otorgando en la ley objeto de consulta a MIDEPLAN y a la DGSC. Se cuestiona si debe entenderse que está tácitamente derogado el Estatuto de Servicio Judicial para las personas servidoras que no realicen la función sustantiva jurisdiccional o debe entenderse que el Estatuto de Servicio Judicial mantiene plenamente vigencia en cuanto a las competencias que posee para los órganos del Poder Judicial, incluidos los que no participen de las competencias exclusivas y excluyentes sustantivas. En este segundo supuesto, cuestiona cómo se compatibilizan las competencias que establece el indicado Estatuto con las competencias que se le están trasladando a MIDEPLAN en materia de gobierno de una parte de las personas servidoras judiciales. Si se interpreta que el Estatuto de Servicio Judicial mantiene plena vigencia, entonces debe entenderse que siempre ha permitido que MIDEPLAN y la DGSC emitan directrices, reglamentos y lineamientos para el Poder Judicial o existiría una incompatibilidad insalvable en materia de ejercicio de competencias del órgano de gobierno del Poder Judicial con dichas competencias atribuidas a órganos del Poder Ejecutivo. Estima que con lo dispuesto en las normas en mención se estarían violando los arts. 152, 154 y 156 de la Constitución Política. Lo anterior, en tanto que se trasladan competencias de gobierno del Poder Judicial a la DGSC en materia de las personas servidoras judiciales y fundadas en normas propias que las regulan. Señala que, de una lectura armónica de las normas en comentario, se advierte que el gobierno del Poder Judicial lo ejerce la Corte Suprema de Justicia en todos los ámbitos de dicho Poder para proteger la independencia judicial. El Constituyente pretendió blindar la independencia del Poder Judicial estableciendo su posibilidad de auto gobierno y organización y disponiendo la reserva de ley en los asuntos relacionados con aquel, sin excepción. De manera complementaria, estableció la consulta de constitucionalidad como un medio para asegurar que por la vía de ley aprobada por mayoría simple no se llegara a provocar una afectación a las competencias constitucionales que se le asignaban. Lo anterior es evidente de las discusiones al respecto en la Asamblea Nacional Constituyente. Insiste que tan evidente era el propósito de evitar la afectación a la organización y funcionamiento del Poder Judicial, y consecuentemente a las competencias de sus órganos de gobierno, que el Constituyente no permitió que una ley aprobada por mayoría simple le pudiera afectar, sino que requirió una mayoría calificada. Consecuentemente, por simples actos administrativos, sean concretos o generales de la DGSC, no podrían avocarse competencias propias de los órganos constitucionales del Poder Judicial. En razón de lo anterior, estima procedente cuestionar la constitucionalidad de que mediante una modificación normativa se incorpore expresamente a todos los servidores judiciales a las competencias propias del Estatuto de Servicio Civil ‒y se deje lo contrario a una mera interpretación del operador administrativo del derecho de turno‒, derogando tácita y parcialmente la regulación propia del Poder Judicial y sometiéndolo a la posibilidad de que la DGSC emita actos con efectos hacia dicho Poder. Conforme a lo anterior, la modificación contemplada al art. 1 del Estatuto de Servicio Civil, al comprender a todas las personas servidoras públicas, implicará vaciar parcialmente de contenido el Estatuto de Servicio Judicial y menoscabar las competencias de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Superior sobre las relaciones de empleo en el Poder Judicial. Insiste en que la modificación planteada al art. 1 del indicado Estatuto no hace distinción ni excepción y contemplaría a todas las personas servidoras públicas, por lo cual, cualquier posibilidad de considerar que las personas servidoras judiciales están excluidas, tendría que ser por una interpretación del operador del derecho en sede administrativa a futuro, lo cual, significa un riesgo de afectación a la independencia judicial y a las competencias constitucionales determinadas por el Constituyente, dado que quedaría al arbitrio del gobierno de turno. Es evidente que el propósito del legislador en esta última versión del proyecto de ley es la derogatoria de la normativa que rige al Poder Judicial, si se compara la versión aprobada en primer debate y anterior a la consulta de constitucionalidad, con esta versión. En la primera versión aprobada de la Ley de Empleo Público se tutelaba aún la existencia de la Ley de Salarios del Poder Judicial y el Estatuto de Servidor Judicial, sin embargo, las competencias de los órganos del Poder Judicial y la relación de coordinación entre poderes desaparece en la versión que es objeto de esta nueva consulta, con base en lo resuelto por la propia Sala Constitucional respecto de la improcedencia de obligar al Poder Judicial a coordinar en tal sentido. Dado lo anterior, para mantener coherencia en lo resuelto por la Sala Constitucional, no sería dable dar la oportunidad para que el legislador mantenga de manera expresa (a pesar de ser advertido de su inconstitucionalidad en el voto 2021-17098) que el Estatuto de Servicio Civil cobije a todas las personas servidoras del sector público, incluidas las judiciales, eliminando competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia y dejando a una mera interpretación lo que debe decir una norma que de manera expresa dice lo contrario. Aduce que el operador del derecho, a futuro, podría alegar que, a pesar de lo resuelto por la Sala Constitucional y dado que el legislador hizo caso omiso de lo indicado por dicho órgano jurisdiccional, hay una derogatoria tácita de las regulaciones propias del Estatuto del Servidor Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial y la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y consecuentemente de las competencias constitucionales del mismo, desplazándolas hacia un órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo como es la DGSC y sometiendo el régimen de empleo del Poder Judicial al Estatuto de Servicio Civil. Más aún, al someter al Estatuto de Servicio Civil a todos los servidores públicos del país, incluido el Poder Judicial, se entenderá así modificado en lo que corresponde a regulaciones de empleo y derogadas parcialmente las siguientes normas: a) Ley de Carrera Judicial, b) Ley Orgánica del Ministerio Público y c) Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial (OIJ). Debido a lo anterior, las competencias asignadas en dichos cuerpos normativos se entienden desplazadas a la DGSC de manera unilateral y vertical de su parte, con una eventual violación a la independencia de Poderes. Lo anterior, toda vez que no hay mención expresa a una relación de coordinación en lo que respecta a dichos cuerpos normativos, y debiendo entenderse que se busca derogar tácitamente las competencias atribuidas a órganos del Poder Judicial en el caso de la LOPJ, la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del OIJ y la Ley de Carrera Judicial en beneficio de la indicada DGSC, órgano de desconcentración máxima del Poder Ejecutivo. Sostiene que no puede estimarse lo anterior como un asunto de simple interpretación dejada en manos de la Administración activa en caso de aprobarse el proyecto de ley, puesto que nada asegura que la misma sea conforme a la tutela de la independencia judicial y el propósito planteado en el voto n.°2018-019511 de la Sala Constitucional. El proyecto de ley no evidencia la existencia de una relación de coordinación/cooperación del Poder Ejecutivo con el Poder Judicial, sino que elimina las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia en favor de la DGSC, habida cuenta de que la modificación normativa de análisis indica, sin hacer excepciones: “Este estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Estado y las personas servidoras públicas, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública”. Por otra parte, complementario con lo anterior, debe destacarse que el Derecho de la Constitución, concretamente sendos votos de la Sala Constitucional, ha reconocido que el propósito del Constituyente no era la creación de un único estatuto o regulación de la relación de empleo a cargo de un ministerio u órgano, sino un régimen particular, diferenciado del régimen de empleo privado, en cuanto a sus principios. A mayor abundamiento, respecto del traslado de competencias de los órganos del Poder Judicial hacia la DGSC, se advierte la siguiente norma contemplada en el proyecto de ley objeto de consulta:

Art. 9. (…)

b) Es responsabilidad de las oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos elaborar y aplicar las pruebas de conocimientos, competencias y  psicométricas, para efectos de los procesos de reclutamiento y selección de personal, efectuar los concursos internos y externos por oposición y méritos, los cuales deberán cumplir siempre al menos con los estándares que establezca la Dirección General de Servicio Civil para cada puesto, según su ámbito de competencia, y los lineamientos que se emitan según el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957”.

Como se advierte de esta norma, la indicada Dirección asumirá una serie de competencias en materia de empleo público para todas las personas servidoras sin excepción, vaciando de contenido las regulaciones propias del Poder Judicial y estableciendo una relación vertical entre la DGSC y la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial. Debe indicarse, además, que lo planteado implica una afectación al principio de progresividad propio de los derechos fundamentales y en particular a poder tener acceso a un Poder Judicial independiente, toda vez que dejaría sin contenido la normativa propia de la regulación de la relación de empleo en dicho Poder de la República. Insiste en que el proyecto de ley de análisis implicaría un vaciamiento de contenido de las leyes específicas o especiales del Poder Judicial. Indica que la fórmula empleada en esta versión del proyecto de ley, para presuntamente solventar las objeciones de constitucionalidad respecto de la rectoría de MIDEPLAN, no se contempló en la DGSC-PJ. En este sentido, no se contempla en las normas vinculadas con el Estatuto de Servicio Civil la frase que se indica a largo del proyecto de ley de la siguiente manera:

Se excluye de esta rectoría las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución”.

Conforme lo anterior, se estima procedente consultar la constitucionalidad de la reforma al art. 1 del Estatuto de Servicio Civil, en tanto que amplía sus alcances a todo el régimen de empleo público, sin excepción, derogando tácitamente la normativa particular que posee el Poder Judicial en materia de régimen de empleo público. De manera complementaria, se consulta cualquier norma que otorgue amplias competencias a la DGSC para dictar actos administrativos de alcance general o particular que vinculen u obliguen al Poder Judicial a realizar conductas específicas en materia de empleo público.

2.- Como segundo planteamiento, se consulta respecto de las normas que establecen una pérdida parcial de la competencia constitucional de la Corte Suprema de Justicia en materia de gobierno del Poder Judicial y abren la posibilidad de regular lo atinente a dicho Poder mediante actos administrativos, con infracción del principio de reserva de ley previsto en la Constitución Política.

Transcribe, al efecto, los arts. 6, 7 y 9 del proyecto de ley. Añade que si bien el proyecto de ley incorpora una fórmula que pretende salvar el núcleo duro de las competencias constitucionales de los Poderes de la República, se debe advertir que se mantiene una relación de dirección parcial entre MIDEPLAN y las unidades de recursos humanos de los entes y órganos destinatarios del proyecto de ley, obviando los órganos de gobierno y dirección de los Poderes y entes públicos respectivos. Consecuentemente, el proyecto en su contenido obvia la existencia y competencias propias de la Corte Suprema de Justicia, como órgano de gobierno del Poder Judicial, y establece, por el contrario, una relación directa entre MIDEPLAN y la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial, para determinadas personas servidoras. El proyecto establece una relación directa de rectoría de MIDEPLAN con los órganos encargados de recursos humanos de los destinatarios de la ley, incluyendo el Poder Judicial, lo cual no se advierte como que haya sido conforme al Derecho de la Constitución en el voto n.°2021-017098. Estima que la relación vertical y absoluta ‒pues hace notar que MIDEPLAN emitirá directamente actos administrativos con efectos finales y firmes y reglamentos dirigidos a las oficinas de recursos humanos, incluida la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial‒ podría presentar un roce con el Derecho de la Constitución, en tanto que implica una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en las decisiones más elementales en materia de administración del personal de determinadas personas servidoras judiciales. Cita nuevamente los arts. 152, 154 y 156 constitucionales. Con respecto al proyecto, advierte que mediante simples actos administrativos de un ministerio se tendrá injerencia directa en la actuación de los órganos técnicos del Poder Judicial, sin tomar en consideración al órgano de gobierno de este, sea, la Corte Suprema de Justicia. Añade que claramente el proyecto indica que la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial y otras unidades de recursos humanos “ejecutarán, las disposiciones de alcance general, directrices, y reglamentos”, así como que estas oficinas “aplicarán relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones laborales, que MIDEPLAN remita a la respectiva institución”, por lo que se confirma esa relación directa MIDEPLAN‒oficinas y obvia plenamente el papel de los órganos constitucionales competentes. Acusa que las normas objeto de consulta implican vaciar parcialmente de contenido las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia en materia de gestión del empleo de los servidores judiciales y consecuentemente de las normas de la LOPJ que así disponen competencias para dicho órgano colegiado. Alega que, si bien el proyecto de ley indica, al principio, la frase “sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política”, la misma pierde sentido si se advierte que el resto del articulado del proyecto de ley es contradictorio con lo dispuesto dadas las competencias asignadas a MIDEPLAN, puesto que de un análisis de las normas del proyecto de ley, como se ha dicho, se evidencia que el mismo propone una relación de carácter vertical del MIDEPLAN para con las unidades de recursos humanos y en el caso del Poder Judicial con la Dirección de Gestión Humana, obviando la Corte Suprema de Justicia como órgano de gobierno de dicho Poder a la hora de las definiciones en materia de empleo público. Advierte que la fórmula empleada por el proyecto de ley pretende copiar de alguna manera lo dispuesto en la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, mas a diferencia de esta, se vacía de contenido a la hora de concretar el cómo se van a hacer efectivas las relaciones intersubjetivas basadas en su contenido. Así, mientras el proyecto se limita a establecer el principio de separación de poderes, fórmula del art. 2 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, sin definir mecanismos de coordinación y cooperación para hacerlo efectivo, este último cuerpo normativo sí dispuso en su art. 21, además del mismo párrafo, lo siguiente:

“En el caso de los órganos citados en el inciso b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación”.

Dice que, como se advierte en el caso del proyecto de ley de análisis, el legislador pretendió aparentar haber solventado el vicio de afectación de la independencia judicial, mas sin un contenido efectivo en el resto del articulado, como sí lo previó en su momento la ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos en mención. Agrega que si se da una lectura integral del proyecto, se evidenciará que solamente en esta norma y solo para efectos de la columna salarial global, existe la previsión de respetar el principio de separación de poderes, toda vez, que en ningún otro artículo se hace la salvedad de la relación de coordinación que debe existir entre Poderes, base fundamental de la independencia judicial. Pese a lo indicado en la norma anterior, advierte que nuevamente la definición final de la columna salarial global quedará exclusivamente en manos de órganos del Poder Ejecutivo, en tanto que el proyecto señala:

Art. 34- Columna salarial global A partir de la metodología de valoración del trabajo, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección Genera/ del Servicio Civil, elaborarán conjuntamente una columna salarial global. La columna iniciará secuencialmente del menor al mayor puntaje”.

Sostiene que, conforme a lo anterior, a pesar de establecer una norma en principio la relación de cooperación en el tema de columna salarial global, en nada obliga a los órganos del Ministerio de la Presidencia, el Ministerio de Hacienda y MIDEPLAN lo que indique el Poder Judicial. Si a eso se le suma que la relación de MIDEPLAN es con la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial y no con la Corte Suprema de Justicia, se advierte el grave vicio de inconstitucionalidad, toda vez que MIDEPLAN “coordinará” con la indicada Dirección la definición de columna salarial global del Poder Judicial (ver arts. 6 incisos a) y b) y 9 inciso a) del proyecto de ley) ignorando del todo al máximo órgano de gobierno de dicho Poder. Resulta de relevancia indicar que si bien el proyecto reitera la posibilidad de que el Poder Judicial defina quiénes están excluidos de la rectoría de MIDEPLAN, deja una amplísima discrecionalidad al respecto y genera riesgos en cuanto a los alcances que podría darse a la interpretación de la norma. En este orden de ideas, el proyecto parte de una distinción en el Poder Judicial, dado que segmenta eventualmente las personas servidoras desde un punto de vista estamental y no sistémico. En este sentido, el proyecto de ley parte de que en el Poder Judicial y los otros Poderes existen personas servidoras que no realizan labores “exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas”. Dado lo anterior, el proyecto considera que no se afecta la independencia entre Poderes la relación directa del MIDEPLAN con la Dirección de Gestión Humana en tales supuestos, siendo así que, en la realidad, a pesar de que una persona servidora no realice una competencia “exclusiva y excluyente”, tiene una relación sistémica y fundamental para el ejercicio de la función jurisdiccional, dado que la prestación de bienes y servicios ad intra en la organización es transversal y necesaria para la Administración de Justicia. Se advierte la existencia de la necesidad de consultar la constitucionalidad del proyecto, toda vez que el mismo es ambiguo en cuanto a cómo se llenará de contenido la norma. Si bien deja a definición de los órganos internos quiénes realizan labores “exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas”, en el caso del Poder Judicial, dada la ambigüedad de la norma, podría interpretarse lo siguiente: a) dado que la norma hace referencia a funciones constitucionales, sólo podría contemplarse como excluidas aquellas personas que realicen el núcleo duro de la función jurisdiccional, jueces y juezas y magistrados y magistradas; o b) dado que la norma hace referencia al cumplimiento de funciones constitucionales, podría contemplarse fiscales, fiscalas, policía judicial, defensores públicos. Precisamente esta ambigüedad contribuye a que exista riesgo de traslado de competencias constitucionales a MIDEPLAN toda vez que nada impide que, a futuro, un órgano de control podría dar su particular interpretación a los alcances de la norma e indique que el criterio que debe aplicase es el restrictivo. En todo caso, debe tomarse en consideración que cualquiera que sea la definición que se llegue a adoptar, habrá un grupo de personas servidoras que no podría estar excluido de los alcances de la ley, por lo que, respecto a dichas personas servidoras, los órganos del Poder Judicial perderían competencias constitucionales de gobierno en favor de MIDEPLAN. Remite al informe aprobado por la Corte Suprema de Justicia respecto de la afectación a la organización y funcionamiento del Poder Judicial con motivo del proyecto de ley. Por lo anterior, consulta si la relación directa contemplada en el proyecto entre MIDEPLAN y la Dirección de Gestión Humana y la habilitación para que aquel emita lineamientos, reglamentaciones y directrices a la segunda es conforme al Derecho de la Constitución, inclusive en el caso de aquellas personas no excluidas de las regulaciones de rectoría del indicado Ministerio. Indica que el proyecto de ley se opone abiertamente a lo indicado por la Sala Constitucional en su opinión consultiva n.°2021-17098, en tanto indicó:

En relación con el artículo 7, incisos d), g) y p) resultan inconstitucionales, pues afecta la independencia de Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto los somete a la potestad de dirección y reglamentaria de Mideplán, así como a la verificación de si cumplen o no con el cometido de la evaluación del desempeño y no se excluye de la potestad de dirección. Hay que enfatizar que el principio de separación de poderes o funciones es incompatible con la potestad de dirección y reglamentación que ejerce el Poder Ejecutivo, toda vez que no puede ordenar su actividad, estableciendo metas y objetivos. En lo que atañe a la evaluación del desempeño, queda reserva a cada poder del Estado, toda vez que esta materia es consustancial al ejercicio de sus competencias constitucionales. Quiere esto decir, que, en lo tocante a este extremo, todo el funcionariado de cada poder estaría sometido a las disposiciones internas que cada uno de estos dicten al respecto”.

No obstante las consideraciones del indicado voto, el proyecto mantiene la siguiente competencia de MIDEPLAN:

Art. 7 (…) f) Emitir los lineamientos y principios generales para a evaluación del desempeño de las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución

Art. 28- Fundamento metodológico de la evaluación del desempeño

La evaluación del desempeño de las personas servidoras públicas se fundamentará en indicadores cuantitativos de cumplimiento de metas individuales de productos y servicios prestados, vinculados a los procesos y los proyectos que realice la dependencia a la que pertenece, y la del cuerpo de los niveles directivos en todos sus niveles para el cumplimiento de las metas y los objetivos institucionales.

Será responsabilidad de cada superior definir los procesos y los proyectos de la dependencia, así como los productos y los servicios prestados, de conformidad con la normativa vigente y los planes estratégicos gubernamentales institucionales.

Los lineamientos generales aplicables para todo sector público los definirá el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), con el objetivo de homogeneizar y estandarizar, con las salvedades respectivas, los métodos de evaluación y los sistemas de información respectivos”.

Como se advierte, si bien la Sala Constitucional dejó a reserva de cada Poder la definición de su evaluación de desempeño para todo su funcionariado, el proyecto de ley mantiene esa competencia en MIDEPLAN para determinados servidores. Debe entenderse que las normas que implican una incorporación del Poder Judicial al proyecto de ley, obviando la reserva de ley en materia de su gobierno, dando competencias al MIDEPLAN para que emita disposiciones de manera directa a la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial sin tomar en consideración al órgano constitucional de la Corte Suprema de Justicia y posibilitando la regulación de empleo de los servidores del Poder Judicial mediante simple acto administrativo, lo que podría tener incidencia en una afectación al principio de separación de poderes. El texto del proyecto de ley objeto de consulta podría generar un marcado desequilibrio en la relación de Poderes, en perjuicio del Poder Judicial, dándole amplias potestades al MIDEPLAN y a la DGSC, en abierta injerencia en el funcionamiento de dicho Poder e ignora la existencia y competencias del órgano constitucional llamado Corte Suprema de Justicia. Nótese como inclusive la posibilidad de exceptuar de la rectoría de MIDEPLAN a determinados cargos no es absoluta. En este sentido, por ejemplo, se indica lo siguiente:

Art. 24- Capacitación de la alta dirección pública. El personal de la alta dirección pública deberá recibir capacitación formal diferenciada, en caso de que lo requiera, para reforzar las competencias y los conocimientos técnicos que aseguren el buen ejercicio de la labor. También, deberán recibir capacitación en los temas actuales de innovación y desarrollo que el país requiera, de acuerdo con las tendencias globales de competitividad, para garantizar la modernización de la gestión pública, ajustándola a las prácticas más recientes. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), según lo permitido por la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, emitirá disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos para la capacitación de la alta dirección pública, para lo cual coordinará lo correspondiente con las escuelas, los centros e institutos de capacitación, formación y desarrollo profesional, o bien, con las unidades de recursos humanos de las entidades y órganos incluidos en el artículo 2 de la presente ley, según los requerimientos y las especificidades de cada dependencia pública”.

Conforme lo anterior, se evidencia que el MIDEPLAN tendrá competencias para imponer disposiciones de carácter general para la capacitación de todas las personas servidoras del Poder Judicial, sin excepción, imponiéndose a lo que establezca la Dirección de Gestión Humana o la Escuela Judicial.

Complementario con la indicada consulta de constitucionalidad de las normas supra citadas, se estima oportuno también consultar respecto del art. 13 del proyecto de ley, en tanto que deja a mero acto administrativo de MIDEPLAN, el llenar de contenido a los diferentes tipos de familias en que se dividiría el Poder Judicial, excepto en la familia prevista a definir por cada Poder. De la norma transcrita se advierte que los servidores del Poder Judicial estarían distribuidos entre las indicadas familias de la siguiente manera: 1 funcionarios del área administrativa, fiscales y personas defensoras públicas. 2 personas servidoras del Organismo de Investigación Judicial (OIJ). 3 personas servidoras de la Escuela Judicial. 4 personas servidoras jueces y juezas y magistrados y magistradas (definido su contenido por el propio Poder Judicial). 5 personas médicas forenses y del área de servicios médicos. 6 personas servidoras con cargos de confianza. Conforme a lo anterior, la regulación de las particularidades de la relación de empleo quedará parcialmente a definición propia de MIDEPLAN, vía ejercicio de la potestad reglamentaria y otros actos de carácter general. La regulación de las indicadas familias en el proyecto es muy pobre, por lo que se entiende que la misma se realizará por ejercicio de la potestad reglamentaria e, inclusive, normativa de rango inferior, toda vez que la distinción implica un tratamiento singular, según el tipo de prestación de servicios de que se trate. Lo anterior, es contrario a la reserva de ley constitucional que se desprende del art. 154 de la Constitución Política. Como se advierte la reserva de ley prevista en el texto constitucional está siendo soslayada parcialmente en el proyecto de ley de análisis, trasladando la posibilidad de definir diferentes relaciones de empleo en el Poder Judicial ‒con la excepción introducida en la norma‒ a regulaciones propias de normas de rango inferior por parte del MIDEPLAN. Con lo anterior, se está vaciando parcialmente de contenido la potestad auto normativa del Poder Judicial y trasladando la posibilidad de regulación en reglamentos autónomos hacia la adopción de reglamentos y peor aún de disposiciones de alcance general, directrices, circulares, manuales, y resoluciones por parte del indicado ministerio. Consecuentemente, podría ponerse en riesgo la razón de ser de la norma constitucional indicada, en función de la independencia judicial, toda vez que el MIDEPLAN tendrá competencias para determinar la regulación propia de las familias mediante simple reglamento o, aún peor, acto administrativo, siendo así que la regulación del Poder Judicial, en cuanto a su organización y funcionamiento, es reserva de ley. Tan reserva de ley es la regulación de la organización y funcionamiento del Poder Judicial, que el art. 167 de la Constitución Política dispone que, para afectar a las mismas, se requiere una mayoría calificada del parlamento. Conforme a lo anterior, debe entenderse que la reserva de ley del art. 154 constitucional es amplia, toda vez que pretende salvaguardar la independencia judicial y consecuentemente lo relacionado con el funcionamiento del Poder Judicial no puede dejarse a simple acto administrativo de MIDEPLAN, pudiendo ser contrario al Derecho de la Constitución que el llenado de contenido de las “familias” se realice de tal manera, al menos en lo que respecta a dicho Poder y específicamente en las familias que no se amparen a la excepción de la norma. Nótese como el proyecto se refiere a la existencia de familias, mas no determina como se llena su contenido en particular, ni sus regulaciones propias. Debe inferirse del resto del articulado del proyecto, las amplísimas potestades del MIDEPLAN sobre la posibilidad de llenar de contenido las familias y que se evidencia de los arts. 32, 33 y 34. Resulta de relevancia además señalar como el proyecto divide a las personas servidoras judiciales en diferentes familias, sin distinguir y cautelar sus características propias y particularidades del puesto ni la necesidad de una tutela integral, armónica y sistémica de la relación de empleo del Poder Judicial para la tutela de su independencia, dejándolas siempre sujetas al criterio e interpretación propia del MIDEPLAN. Consecuentemente, el proyecto lejos de dar seguridad jurídica en materia de relación de empleo de las personas servidoras judiciales, deja al arbitrio del jerarca de turno del MIDEPLAN, el llenar de contenido la regulación de cada una de las respectivas familias de puestos no contempladas en las excepciones introducidas a las normas. En materia de gobierno del Poder Judicial y de las competencias constitucionales de sus órganos, no es dable hacer distinciones en donde la Constitución Política no distingue ni crear vía interpretación ámbitos excluidos o zonas grises no previstas en esta. Se consulta a la Sala Constitucional si la pérdida de competencias de dicha naturaleza no sería viable solamente vía reforma de nuestra Constitución Política y no por medio de ley y menos mediante habilitación por simple acto administrativo. En este sentido, es de advertir que ni siquiera por un acto propio del propio órgano Constitucional este se encontraría habilitado para abdicar de una competencia constitucionalmente asignada y renunciar a su gobierno respecto de un grupo de personas servidoras judiciales. Se estima procedente consultar a la Sala Constitucional si el proyecto de análisis no estaría afectando el modelo constitucional creado en el año 1949, en cuanto a la asignación de competencias entre Poderes y la independencia judicial. Conforme a lo anterior, la Corte Suprema de Justicia quedará con una competencia residual en materia de empleo público del Poder Judicial, que si bien será definida por este en cuanto a las personas excluidas de la rectoría de MIDEPLAN, tendrá siempre una incidencia en la injerencia del Poder Ejecutivo en la toma de decisiones de las personas que de manera sistémica se vinculan con el núcleo duro de la función jurisdiccional, desde el personal técnico, operativo como asesor y de control de las personas que ejercen esta actividad. Conforme lo anterior se plantea la consulta en el sentido de cómo debe interpretarse lo dispuesto en el voto n.°2021-17098 en tanto indica lo siguiente:

es plausible sujetar a todos los poderes del Estado a un único estatuto de empleo público, con lo que la sujeción del Poder Judicial a esta ley no resulta inconstitucional, sí es inconstitucional por el hecho de no excluir a los (as) funcionarios (as) que ejercen las funciones jurisdiccionales -jueces- o parajurisdiccionales -fiscales, defensores públicos y profesionales y personal especializado del Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios del nivel gerencial o de alta dirección política como los denomina el proyecto de ley, al igual que a los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen  función electoral -letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc., y quienes ejercen cargo de alta dirección política, así como el personal administrativo, profesional y técnico, que defina de forma exclusiva y excluyente cada jerarca del poder respectivo, pues, en estos casos, no es posible someterlo a directrices, disposiciones, circulares, manuales que emita Mideplán. Lo anterior significa, que el Poder Judicial sí estaría sometido a esas potestades que la ley le otorga al Mideplán cuando se trata del resto de los funcionarios -los que defina cada jerarca del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones de manera exclusiva y excluyente-, que forman parte del staff administrativo, auxiliar o personal de apoyo”.

Se estima procedente consultar si es conforme al Derecho de la Constitución que el proyecto de ley plantee que la Corte Suprema de Justicia esté posibilitada de renunciar a sus competencias constitucionales de gobierno del Poder Judicial mediante la definición de cuales servidores se trasladarán a ser dirigidos en los temas medulares de su relación de empleo por parte de un ministerio perteneciente a otro Poder de la República con una relación de dirección y gobierno de este directa y exclusiva con la Dirección de Gestión Humana. Lo anterior, en tanto que el mismo voto indica lo siguiente: “Hay que enfatizar que el principio de separación de poderes o funciones es incompatible con la potestad de dirección y reglamentación que ejerce el Poder Ejecutivo, toda vez que no puede ordenar su actividad, estableciendo metas y objetivos”. Asimismo resulta oportuno realizar consulta respecto de la constitucionalidad de que materia propia de la administración y gobierno del Poder Judicial esté regulada por normas de carácter reglamentario y actos administrativos de carácter general y particular, violentando eventualmente la reserva de ley que la Constitución Política contempla al respecto y que inclusive se refleja en la necesidad de votación calificada en cada ley que implique afectación a gobierno y administración del indicado Poder. De manera complementaria se estima necesario consultar la procedencia de reducir la tutela de la independencia judicial a un núcleo duro exclusivo de personas servidoras judiciales, haciendo una distinción entre personas servidoras incompatible con una realidad dinámica y sistémica en donde las organizaciones modernas requieren de apoyos técnicos y operativos para la prestación de servicios y el cumplimiento de competencias y satisfacciones de fines públicos y en donde es incompatible una distinción entre personas servidoras en donde la Constitución Política misma no distingue. En este sentido, la implementación de regulaciones diferenciadas, unas originadas en la misma organización del Poder Judicial por parte de sus órganos de gobierno y otras, por parte de un ministerio foráneo y extraño al indicado Poder y eventualmente sujeto a control de constitucionalidad y de legalidad (contencioso administrativo, penal) en sus actuaciones, resulta contraproducente con la unidad misma del indicado Poder y genera riesgos a futuro en cuanto a la regulación que se pueda dar de las personas servidoras en la labor de apoyo, técnico o accesorio a la labor medular, por lo que es necesario consultar si la fórmula finalmente implementada por el legislador es respetuosa, tanto de las competencias generales de gobierno del Poder Judicial, como de la separación de poderes e independencia judicial y brinda seguridad jurídica al ciudadano a obtener una justicia totalmente blindada frente a los poderes políticos y económicos. Se estima que la redacción del proyecto con las enmiendas realizadas por el legislador, podría poner en riesgo el diseño de la relación entre Poderes y la organización misma de la estructura del Estado Social de Derecho, en tanto que divide al Poder Judicial, para efectos de empleo público, en varios tipos de servidores públicos, dejando un grupo de estos bajo la dirección y control directo del MIDEPLAN, cuando del análisis del Derecho de la Constitución se advierte el propósito de dar carácter unitario al gobierno de dicho Poder al amparo de lo que dispusiera la Corte Suprema de Justicia. La sustracción de competencias constitucionales a este órgano en favor del indicado ministerio para un determinado grupo de servidores tiene un efecto colateral e indirecto en la independencia de las personas juzgadoras, toda vez que podría significar a mediano plazo injerencia en el perfil, calificación, valoración, nombramiento, capacitación de personas servidoras que brindan servicios de apoyo directos o indirectos, técnicos y no técnicos, absolutamente necesarios para la realización de los procesos jurisdiccionales, su control y en la misma continuidad de la prestación de servicios a las personas usuarias de la administración de justicia. En la sociedad moderna y en una visión integral e integrada de organización, no es dable entender la misma como una simple unión de estamentos de personas servidoras, sino que en la práctica, si bien hay prestadoras finales del servicio ‒como es el caso de la administración de justicia‒ es cierto es que estos tienen una vinculación sistémica e integrada con otras personas que colaboran, coordinan y brindan insumos no visibilizados y necesarios para que la continuidad de la actividad se realice y se asegure el cumplimiento de los principios del servicio público y en el caso del Poder Judicial, de los procesos hasta su resolución mediante sentencia firme. Lo anterior se torna más sensible si atendemos a que las particularidades propias del Poder Judicial en Costa Rica no lo reducen a la simple expresión de la función jurisdiccional, sino que el legislador le ha ido introduciendo una serie de órganos y competencias no comunes a otros ordenamientos, más necesarias para la prestación de servicios a la población y no visibilizadas de manera directa en la prestación de justicia. Conforme lo anterior, se consulta si el diseño constitucional en cuanto a la relación entre Poderes de la República y el gobierno del Poder Judicial como tal, visto como uno solo y en su integralidad, es compatible con las normas invocadas del proyecto. Adicionalmente se consulta si debe entenderse que el art. 141 de la Constitución Política faculta a un ministro a emitir directrices, reglamentos y lineamientos a la Corte Suprema de Justicia en materia de gobierno judicial, en detrimento de las competencias constitucionales de este órgano. De manera complementaria, no es óbice indicar a la Sala Constitucional que de imperar la distinción en cuanto a las competencias de gobierno del Poder Judicial respecto de las personas servidoras judiciales, la mayor parte de estas serían excluidas de las potestades de dirección y control de los órganos de dicho Poder, para ser trasladados a los lineamientos, directrices y reglamentaciones de MIDEPLAN.

Se plantea consulta de constitucionalidad en razón de que el proyecto contempla la eliminación de la relación coordinación-cooperación entre Poderes para efectos de la materia de empleo público y por lo tanto elimina las competencias constitucionales sobre la materia de los órganos de gobierno del Poder Judicial. Del texto del proyecto de ley se advierte que, de manera diferenciada a diversos entes públicos, el Poder Judicial no tendrá en materia de eventual implementación del proyecto de ley, una relación de coordinación y cooperación, sino que el cuerpo normativo está orientado a una exclusiva relación de dirección de MIDEPLAN y la DGSC hacia la Dirección de Gestión Humana. En razón de lo indicado, se consulta a la Sala Constitucional si la pérdida de competencias de los órganos de gobierno del Poder Judicial y la distinción de imposibilidad de coordinación y cooperación que se hace con respecto a este ‒en favor de determinados entes públicos‒ es acorde o no con el Derecho de la Constitución y si es acorde con el diseño constitucional de relación entre Poderes o debe entenderse que vía ley, se elimina el principio constitucional que fundamenta la coordinación y cooperación entre Poderes en favor de una relación de dirección de MIDEPLAN hacia un órgano administrativo del Poder Judicial. Debe reiterarse que con la disposición del art. 1° del proyecto de ley se estará vaciando de contenido los diferentes regímenes existentes de empleo, los cuales, han sido creados no por un mero capricho del legislador, sino por razones técnicas, jurídicas objetivas y de protección de derechos fundamentales, como es el caso de las regulaciones de empleo particulares del Poder Judicial, y sin que se advierta un criterio técnico que fundamente tal afectación al ordenamiento de control e independencia judiciales.

Se plantea consulta de constitucionalidad en razón de que el proyecto contempla que la determinación de la política salarial del Poder Judicial será definida por otros órganos del Poder Ejecutivo, eliminando las competencias al respecto inherentes al gobierno judicial contempladas en la Constitución Política. Sobre este aspecto, el art. 36 del proyecto de ley indica:

Art. 36- Política de remuneración. La Dirección General Servicio Civil, MIDEPLAN y la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda prepararán conjuntamente una declaración anual de la política de remuneración que presentarán al Consejo de Gobierno para su aprobación. Esta política tendrá en cuenta: a) El estado de los fondos públicos disponibles. b) La importancia de que las remuneraciones públicas se mantengan competitivas respecto a las privadas, considerando todos los factores relevantes, como las tasas de empleo, la seguridad del empleo y la provisión de pensiones. c) La sostenibilidad, transparencia, participación y responsabilidad de las finanzas públicas. d) De manera prioritaria, la necesidad de atraer y mantener las personas más calificadas y mejor preparadas profesionalmente y evitar la fuga o el déficit de personal calificado”.

Conforme la anterior norma, se crea una competencia para la DGSC, MIDEPLAN y la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda, respecto de la política de remuneraciones del Poder Judicial, supeditándola a la aprobación respectiva por parte de Consejo de Gobierno, obviando las competencias constitucionales del órgano de gobierno del Poder Judicial, sea la Corte Suprema de Justicia. El proyecto de ley supeditará la política de remuneraciones del Poder Judicial a una propuesta elaborada por tres órganos del PE‒DGSC, dependiente del Ministerio de la Presidencia, Autoridad Presupuestaria, dependiente del Ministerio de Hacienda y MIDEPLAN‒ y a la aprobación definitiva del Consejo de Gobierno. Con lo anterior, existe una derogatoria tácita de las competencias de la Corte Suprema de Justicia en materia de definición de remuneración de las personas servidoras judiciales y una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en las decisiones que al respecto se implementen en el Poder Judicial. Se nulifican las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia y se atribuye al Poder Ejecutivo decisiones que tienen abierto impacto en el funcionamiento del Poder Judicial. Se estima que la relación vertical y absoluta de Consejo de Gobierno con base en la actuación de órganos propios del Poder Ejecutivo violenta la relación de coordinación- cooperación que debe existir entre Poderes de la República y establece una relación de dirección que implica un vicio de inconstitucionalidad, en tanto que implica una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en las decisiones más elementales en materia de remuneraciones del personal de la judicatura, fiscales, etc., sin tomar en consideración de modo alguno el parecer de la Corte Suprema de Justicia o el Consejo Superior del Poder Judicial. Con la norma de análisis, se advierte, se traslada la competencia de las definiciones generales en materia de remuneraciones del Poder Judicial de la Corte Suprema de Justicia al Consejo de Gobierno, no siendo esto una competencia constitucional de este último, conforme lo dispuesto en los ordinales 146 y 147. Conforme lo anterior, se estaría violando la reserva de ley en materia de competencias del Poder Judicial, y que está establecida en la propia Constitución Política, en su art. 154. Consecuentemente la política institucional en materia de remuneraciones estará sometida a lo que disponga el Consejo de Gobierno mediante simple acto administrativo y sin estar este órgano colegiado facultado para adoptar decisiones atinentes al Poder Judicial. Se consulta respecto de la constitucionalidad del art. 7 inciso m) del proyecto de Ley General de Empleo Público, toda vez que el mismo incorpora a un sistema único de salarios a las personas servidoras que ejercen la judicatura, sometiéndolas a las decisiones que al efecto adopte el Poder Ejecutivo y nuevamente con evidente negación de las competencias constitucionales propias en la materia de la Corte Suprema de Justicia. En este orden de ideas, existen sendos precedentes de la Sala Constitucional sobre la vinculación de los salarios de las personas juzgadoras con la independencia judicial y la necesidad de un salario justo y adecuado de estas, fijado con base en criterios técnicos del propio Poder y decididos por el órgano de gobierno del Poder Judicial. Consecuentemente procede consultar si el traslado de competencias en materia de definición de la política de remuneraciones del Poder Judicial hacia el Consejo de Gobierno, con afectación a las potestades de gobierno de la Corte Suprema de Justicia, es acorde con el Derecho de la Constitución. Señala que los parámetros de constitucionalidad que podrían ser vulnerados con las normas objeto de consulta son los arts. 147, 152, 154 y 156 de la Constitución Política, los votos números 1993-6240 y 2018-019511 de la Sala Constitucional, los principios constitucionales pro persona, de separación de poderes, coordinación armoniosa entre poderes, progresividad en materia de derechos fundamentales, seguridad jurídica e independencia judicial y la sentencia CIDH caso “Quintana Coello y otros” contra la República de Ecuador, sentencia 266 de 23 de agosto de 2013.

Se advierte que, en definitiva, se consulta sobre: a) los arts. 6, 7, 9, 12, 16, 28 y 34 del proyecto de ley, en cuanto a que dichas normas contemplan un desplazamiento parcial de competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia hacia el MIDEPLAN, con sujeción parcial de la relación de empleo a meros actos administrativos de carácter general y particular y reglamentos en temas medulares vinculados con la independencia judicial, en evidente violación del principio de reserva de ley en materia de regulación propia del Poder Judicial y estableciendo una relación intersubjetiva de dirección entre el indicado ministerio y la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial obviando las competencias constitucionales dichas de sus órganos de gobierno, con violación del principio de reserva de ley, la separación de poderes y la independencia judicial; b) arts. 6, 7, 9, 12, 16, 28 y 34 del proyecto de ley, en cuanto a que dichas normas contemplan potestades de dirección de MIDEPLAN hacia la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial y además mantienen competencias de reglamentación y regulación para todas las personas servidoras públicas en dicho ministerio en materia de evaluación del desempeño, ambas en contraposición a las consideraciones del voto n.°2021-17098 de la Sala Constitucional y el principio de reserva de ley, la separación de poderes, la independencia judicial y las competencias propias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia; c) arts. 13, 32 y 33 del proyecto de ley, en cuanto a que dichas normas crean regímenes de familias con una excepción prevista en la adición a la normativa, que excluye toda regulación por parte del órgano de gobierno del Poder Judicial en afectación de su competencia constitucional, trasladando el llenado de su contenido hacia un órgano del Poder Ejecutivo mediante simples actos administrativos con violación del principio de reserva de ley, la separación de poderes y la independencia judicial y las competencias constitucionalmente definidas para la Corte Suprema de Justicia y el Poder Judicial; d) art. 24 del proyecto de ley, en tanto traslada competencias en materia de definición de capacitación de las personas servidoras del Poder Judicial de los órganos de administración y técnicos y de gobierno hacia MIDEPLAN con violación del principio de reserva de ley, la separación de poderes y la independencia judicial y las competencias constitucionalmente definidas para la Corte Suprema de Justicia y el Poder Judicial; e) art. 36 del proyecto de ley, en tanto traslada competencias de definición de la política de remuneración de los órganos de gobierno del Poder Judicial al Consejo de Gobierno, con violación a las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia y a los principios de reserva de ley, de separación de poderes y la independencia judicial; y f) art. 49 del proyecto de ley, en tanto adiciona el inciso I) al art. 13 y se reforman los arts. 1 y 7 bis de la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953, sujetando a todas las personas servidoras del Poder Judicial a este cuerpo normativo y derogando tácitamente las regulaciones normativas especiales y propias de la relación de empleo del indicado Poder, eliminando de manera tácita las competencias que en materia de regulación de dicha relación se le otorgaba a los órganos de gobierno y administración del mismo. Asimismo, se consulta si con las normas indicadas no se estaría afectando el marco constitucional establecido por el Constituyente de 1949 en cuanto a la relación entre Poderes y el derecho de la persona a tener un Poder Judicial independiente. También se consulta si es conforme al Derecho de la Constitución lo contemplado en el proyecto de ley en tanto impone que la Corte Suprema de Justicia pueda renunciar parcialmente al ejercicio de sus competencias constitucionales como órgano de gobierno de este Poder y entregue la regulación de la relación de empleo de un determinado grupo de servidores a un órgano de otro Poder de la República. Lo anterior, en tanto que en materia de gobierno del Poder Judicial y de las competencias constitucionales de sus órganos, no es dable hacer distinciones en donde la Constitución Política no distingue ni crear vía interpretación ámbitos excluidos o zonas grises no previstas en esta. Se consulta si la redacción del proyecto con las enmiendas realizadas por el legislador, es compatible con el diseño de la relación entre Poderes realizado por los Constituyentes de 1949 y la organización misma de la estructura del Estado Social de Derecho, en tanto que divide al Poder Judicial, para efectos de empleo público, en varios tipos de servidores públicos, dejando un grupo de estos bajo la dirección y control directo del MIDEPLAN, cuando del análisis del Derecho de la Constitución se advierte el propósito de dar carácter unitario al gobierno de dicho Poder al amparo de lo que dispusiera la Corte Suprema de Justicia. Lo anterior, a efecto de poder determinar los alcances del voto n.°2021-017098 de la Sala Constitucional y en razón de que una interpretación restrictiva del mismo, podría implicar cercenar las competencias constitucionales de gobierno a la Corte Suprema de Justicia, romper el equilibrio entre los Poderes de la República y afectar la independencia judicial. Se consulta si debe entenderse que el art. 141 de la Constitución Política faculta a las competencias dadas por el proyecto de ley en las normas que se indicarán y que habilitan a que un ministro emita directrices, reglamentos y lineamientos a la Corte Suprema de Justicia en materia de gobierno judicial, sea regulación de una parte considerable de las personas servidoras judiciales, en detrimento de las competencias constitucionales de este órgano. Se consulta si el traslado parcial de competencias del órgano de gobierno del Poder Judicial al Poder Ejecutivo, no es contrario a la independencia judicial, vista como un todo.

2.- Mediante el oficio n.°PSC-0180-2021 del 8 de diciembre de 2021 el magistrado Presidente de la Sala Constitucional, Fernando Castillo Víquez, puso en conocimiento de la Presidencia de la Asamblea Legislativa sobre el ingreso de la consulta de constitucionalidad referente al proyecto de ley tramitado en expediente legislativo n.°21.336.

3.- Por resolución de las 09:15 hrs. de 9 de diciembre de 2021 se dio trámite a la consulta institucional de constitucionalidad tramitada en el expediente n.°21-025092-0007-CO.

4.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 14 de diciembre de 2021 se apersonó Enrique Egloff Gerli en su condición de Presidente de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica a solicitar ser tomado en consideración como coadyuvante pasivo. Solicita que se rechace por el fondo la consulta de constitucionalidad.

5.- Mediante resolución de la Presidencia de la Sala de las 15:21 hrs. de 14 de diciembre de 2021 se tuvo por recibida la copia certificada del expediente legislativo solicitado y se le turnó al despacho de la magistrada Garro Vargas a quien por turno corresponde.

6.- En voto interlocutorio n.°2021-027974 de las 09:25 del 14 de diciembre de 2021 el Pleno de la Sala Constitucional dispuso admitir y acumular a este expediente la consulta facultativa de constitucionalidad planteada y tramitada originalmente en el expediente n.°21-025198-0007-CO para que se considere como una ampliación de aquella.

II.- CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA. Exp. n.°21-025198-0007-CO

7.-El día 8 de diciembre de 2021 los legisladores JOSÉ MARÍA VILLALTA FLOREZ-ESTRADA, PAOLA VEGA RODRÍGUEZ, PEDRO MUÑOZ FONSECA, PABLO ABARCA MORA, PATRICIA VILLEGAS ÁLVAREZ, OSCAR CASCANTE CASCANTE, JOSÉ MARÍA GUEVARA, DRAGOS DOLANESCU, WALTER MUÑOZ CÉSPEDES, SHIRLEY DÍAZ MEJÍA, MARÍA INÉS SOLÍS Q., ERICK RODRÍGUEZ STELLER, MELVIN ÁNGEL NÚÑEZ PIÑA, SHIRLEY DÍAZ MEJÍA y ARACELLY SALAS EDUARTE plantearon consulta facultativa de constitucionalidad (tramitada en expediente n.°21-025198-0007-CO).

Sobre la admisibilidad:

Se indica que la consulta se fundamenta en el art. 96 inciso b), siguientes y concordantes de la LJC, y en los arts. 143 y 145 del Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa, asimismo, en lo dispuesto en la resolución n.°2011-14965 de esta Sala, en tanto procede la interposición de una nueva consulta de constitucionalidad cuando el proyecto de ley legislativo haya sido objeto de modificaciones sustanciales. De conformidad con lo anterior, plantean esta consulta por referirse a hechos nuevos acaecidos de manera posterior a la primera consulta resuelta mediante opinión consultiva n.°2021-17098 y tiene por objeto que la Sala determine la existencia de vicios sustanciales en el procedimiento legislativo, ocasionados al dictaminar la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad el proyecto de Ley Marco de Empleo Público, expediente n.°21336, e introducir modificaciones y supresiones nuevas, sin que estas tengan relación con lo resuelto por el órgano Constitucional en la resolución n.°2021-17098, con lo cual se violentó el derecho de enmienda de los y las diputadas, lesionando su derecho de incidir mediante la presentación de mociones de fondo sobre las nuevas modificaciones introducidas por la Comisión en su informe.

Así las cosas, se consulta si la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad se extralimitó en sus facultades al conocer, reformar, suprimir y adicionar aspectos no analizados por la Sala en la opinión consultiva n.°2021-17098, generando en vicios sustanciales de procedimiento que devienen en violaciones al derecho de enmienda, de participación democrática y del principio democrático, específicamente en las modificaciones y supresiones propuestas a los arts. 6, 7, 9, 13, 14, 17, 18, 21, 30, 31, 32, 33, 34 y 37 de este proyecto de ley.

Vicios sustanciales de procedimiento alegados:

A) Inconstitucionalidad de la votación en primer debate y posterior aprobación del expediente 21.336, por violación del art. 97 de la Constitución Política.

A.1) Sobre las relaciones de las personas servidoras del Tribunal Supremo de Elecciones y la materia electoral. Refieren que, respecto de este proyecto de ley, el Tribunal Supremo de Elecciones ha adoptado cuatro acuerdos, a saber: en artículos 6:b) en sesión ordinaria n. 63-2019 del 2 de junio de 2019; 4:c) en sesión ordinaria n.°67-2020 del 9 de julio de 2020; 8:e) de sesión ordinaria n.°113-2020 del 23 de noviembre de 2020; y 2 de la sesión extraordinaria n.°101-2021 del 22 de noviembre de 2021 (corresponde al texto objeto de la presente consulta) y en todos ellos ha interpretado, de acuerdo con sus potestades constitucionales, que las relaciones de empleo de sus personas servidoras corresponde entenderlas dentro del ámbito de la materia electoral, por lo tanto los criterios vertidos deben estarse a lo dispuesto en el art. 97 de la Constitución Política. Lo anterior se fundamenta en la atribución exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones para la interpretación de las leyes referentes a materia electoral, de conformidad con lo dispuesto en el art. 102 inciso 3) de la Constitución Política. En ese sentido el propio Tribunal ha indicado lo siguiente:

“A partir de la integración del ordenamiento jurídico conforme al Derecho de la Constitución y, concretamente, en punto a la interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral” este Colegiado ha entendido que los “actos relativos al sufragio” no sólo comprenden los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se relacionen con los procesos electorales, electivas o consultivos, cuya organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este Organismo Electoral lo anterior a partir de la armonización de los artículos 9, 99 y 102 de la Norma Suprema”.

Con fundamento en esa interpretación, el Tribunal Supremo de Elecciones se pronunció respecto al proyecto de ley objeto de esta consulta dentro del marco del art. 97 constitucional y el art. 12 del Código Electoral. Esa potestad interpretativa respecto a la materia electoral de que goza el Tribunal Supremo de Elecciones encuentra sustento también en el art. 121 inciso 1) (en relación con el 102.3) de la Constitución Política, en tanto le es otorgada, de manera exclusiva y excluyente, el interpretar auténticamente las leyes referentes a sus competencias. Con fundamento en los preceptos constitucionales y la jurisprudencia de esta Sala, el Tribunal Supremo de Elecciones sostuvo que las relaciones de empleo de sus personas funcionarias corresponde a materia electoral:

“Como se indicó, si bien el objeto de este proyecto es regular las relaciones de empleo del Estado con sus funcionarios, pretensión que podría entenderse ajena a la materia electoral, atendiendo el criterio, esbozado por este Colegiado en el sentido de que esta materia no se circunscribe al acto de emisión del voto, sino de la totalidad de actuaciones descritas en la Constitución Política y la legislación electoral, relativos a los procesos electorales, electivos o consultivos, propios del ejercicio de sus competencias de organización, dirección y vigilancia, este Tribunal, procede a emitir el criterio requerido en los términos de los artículos 97 constitucional y 12 del Código Electoral (...) de la lectura de su articulado se advierte la existencia de una serie de aspectos que comprometerían las competencias legal y constitucionalmente encargadas a este Tribunal (…) En el caso del Tribunal Supremo de Elecciones, el Constituyente lo protegió de las injerencias de otros Poderes y de las presiones político partidarias, con la finalidad de contar con un órgano imparcial e independiente en el ejercicio de la función electoral (...) Según puede apreciarse, justamente es el constituyente quien señala que este Tribunal tiene un origen, organización y finalidades distintas y propias que justifican su creación e independencia de otras instituciones del aparato estatal”.

En relación con la aplicación del art. 97 constitucional y sus implicaciones con respecto al proyecto de ley, en sesión ordinaria n.°73 celebrada el 2 de diciembre de 2021, el diputado Villalta solicitó a la Presidencia se pronunciara en el entendido de que el Tribunal Supremo de Elecciones ya había advertido que la iniciativa se entiende dentro de la materia electoral para todos los efectos de dicho precepto constitucional. Así, la Presidencia de la Asamblea, procedió a solicitar criterio al Departamento de Servicios Técnicos sobre las implicaciones del numeral 97 constitucional. Dicho Departamento emitió el criterio mediante oficio n.°AL-DEST-CJU-109-2021 del 8 de diciembre, donde sin justificación alguna y ajeno a sus competencias, se toma la atribución de interpretar lo que considera es materia electoral violentando con ello el art. 102 constitucional y contradiciendo lo que el propio Tribunal Supremo de Elecciones ha reiterado en su jurisprudencia y en los criterios que sobre el expediente 21.336 que nos ocupa ha venido emitiendo. Al respecto, citan lo que dice Servicios Técnicos:

“Al tratarse de una restricción, ésta debe interpretarse de forma restrictiva, es decir, limitada a lo que constituye propiamente la materia electoral, por lo que esta asesoría concluye (...) en lo que concierne a la materia electoral, el expediente legislativo 21336: "Ley de Empleo Público", no toca el núcleo duro del derecho electoral (...). En ese sentido, el plazo que impone el artículo 97 Constitucional para aprobar iniciativas que regulan materia electoral que han sido objetadas por el Tribunal Supremo de Elecciones (Esto es, que no se pueden aprobar dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebración de una elección popular), no le es aplicable al trámite de este proyecto de ley”.

Además de excederse en sus funciones, al arrogarse la potestad de interpretar la Constitución Política y pretender definir e interpretar qué es materia electoral violentando las atribuciones del Tribunal Supremo de Elecciones, no dan fundamento alguno que logre sostener su tesis. Con apoyo en lo anteriormente expuesto, en su criterio, la afectación al Tribunal Supremo de Elecciones es un tema muy delicado que atañe directamente a la integridad del proceso electoral. De ahí que su criterio es contundente con el del Tribunal Supremo de Elecciones, en el sentido de que cuando la Constitución habla de materia electoral se entiende también la legislación que regula la organización, el funcionamiento del organismo electoral del propio Tribunal, como es la legislación tramitada en este expediente legislativo y que atañe a un elemento esencial del funcionamiento del Tribunal Supremo de Elecciones, donde señala expresamente que la incidencia del Ejecutivo en la planilla institucional es algo que podría poner en entredicho la imparcialidad y neutralidad que rige en las actuaciones del funcionariado electoral.

A.2) Inconstitucionalidad de la votación en primer debate e imposibilidad material para aprobar el proyecto de ley n.°21336, por criterio en contra del Tribunal Supremo de Elecciones. Una vez establecido de manera contundente por el propio Tribunal que las relaciones de empleo de sus servidores forman parte de la materia electoral y dado que este proyecto de ley lo mantiene dentro de su ámbito de aplicación (art.2.a), y que las modificaciones propuestas por la Comisión de Consultas de Constitucionalidad no corrigen las inconstitucionalidades declaradas por esta Sala en la resolución n.°2021-17098, pretendiendo sujetar a parte del personal a su cargo a la rectoría del MIDEPLAN y a los lineamientos, disposiciones y reglamentos que este emita, el Tribunal Supremo de Elecciones mantuvo su oposición, por considerar que se violentan los principios constitucionales de separación e independencia de poderes. Estiman que, al formar parte las relaciones de empleo de las personas que prestan servicios en el Tribunal Supremo de Elecciones de la materia electoral, y que este se ha manifestado en contra del proyecto de ley tramitado en expediente legislativo n.°21336, le resulta aplicable lo dispuesto en el art. 97 constitucional, por lo que su aprobación en primer debate deviene en inconstitucional y la Asamblea Legislativa se encuentra imposibilitada para aprobarlo, por encontrarse dentro del plazo de imposibilidad ahí establecido. Asimismo, dado que el Código Electoral (arts. 221 y 223) establece que las interpretaciones y opiniones consultivas son vinculantes erga omnes, salvo para el propio Tribunal y que este se pronunció en contra del expediente 21.336, por considerar que se refiere a materia electoral y que violenta los principios de separación e independencia de poderes, la Asamblea Legislativa se encuentra imposibilitada para aprobar el proyecto de Ley Marco de Empleo Público. De ahí que, durante los seis meses previos y los cuatro meses posteriores a las elecciones nacionales, por disposición del numeral 97 Constitucional, el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones resulta vinculante para la Asamblea Legislativa, por lo está impedida para aprobar el proyecto. Advierten que este vicio sustancial de procedimiento fue alertado oportunamente por los diputados José María Villalta, Paola Vega y Walter Muñoz, en el Plenario Legislativo. Esto en sintonía, con la jurisprudencia de la Sala Constitucional y la resolución 2021-017098. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, consideran que la aprobación del primer debate es inconstitucional y su aprobación no se puede dar por encontrarse dentro del plazo constitucional dispuesto en el art. 97, al existir criterio en contra del Tribunal Supremo de Elecciones.

B. Inconstitucionalidad en el trámite del informe de la comisión de consultas de constitucionalidad, en el Plenario por extralimitarse en sus competencias (art. 88 del Reglamento de la Asamblea Legislativa RAL)) y por violación al principio de publicidad, al principio democrático, derecho de enmienda y participación democrática (arts. 1, 105 y 121.1) constitucionales y 2.8, 123 o 131 y 138 del RAL).

B.1) Inconstitucionalidad por extralimitarse en sus potestades de la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad (art. 88 del RAL) y por violación al principio de publicidad. Los legisladores consultantes advierten que la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad encuentra su fundamento en los arts. 48 (creación), 88 (funciones) y 146 (procedimiento) del RAL. Específicamente, le corresponde a dicha Comisión conocer de los asuntos relacionados con las consultas constitucionales de proyectos de ley de conformidad con el art. 10 de la Constitución Política y 96 de la LJC que le encargue el Plenario Legislativo. Así las cosas, refieren que, una vez conocido por el Plenario Legislativo el por tanto de la resolución n.°2021-17098, en sesión extraordinaria del Plenario Legislativo n.°25 celebrada el 23 de setiembre de 2021, la Presidencia procedió a trasladar el expediente 21.336 a la Comisión de Consultas de Constitucionalidad por un plazo de hasta quince días hábiles, a fin de que rindiera un informe, de conformidad con lo dispuesto en el RAL. La comisión solamente sesionó de manera extraordinaria en dos oportunidades: La primera sesión extraordinaria, el 30 de setiembre de 2021 (sesión n.°2), para conocer unas mociones de orden, resultando la aprobación de una moción con el fin de solicitar al Departamento de Servicios Técnicos un “Informe Jurídico del proyecto de ‘LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO’, expediente n.°21.336” sin especificar lo pretendido. En esa misma sesión, el diputado Pedro Muñoz presentó tres mociones ‒que luego fueron rechazadas‒ que pretendían recibir en audiencia al señor magistrado Fernando Castillo de la Sala Constitucional, a la señora Marta Acosta, Contralora General de la República y al Director del Servicio Civil. La segunda sesión extraordinaria, el 20 de octubre de 2021, en que se aprobó por mayoría (4 votos a favor y 1 en contra) la moción de fondo n.°2-03 presentada la noche anterior en la misma sesión, a fin de recomendar acoger un nuevo texto sobre el proyecto de ley 21.336, indicando, en lo que interesa, lo siguiente:

“Moción N.° 02-03 de varios diputados:// "Para que esta Comisión con respecto al proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO”, expediente legislativo No. 21.336 y de la resolución No. 2021-17098 (relativa al expediente No. 20-0111713-007-CO); que fuese emitida por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia del sábado 31 de julio del 2027 de la Sala Constitucional, RECOMIENDE al Plenario Legislativo lo siguiente: 1. Acoger en todos sus extremos la Opinión Consultiva emitida por la Sala Constitucional. 2. Recomendar al Plenario Legislativo al amparo del voto analizado de la Sala Constitucional adoptar el texto adjunto, que modifica los artículos declarados inconstitucionales o bien que devengan como efecto directo de tal declaratoria al texto del expediente legislativo”.

También, en esa sesión extraordinaria número dos, fue apelada, por parte del diputado Pedro Muñoz, la decisión de la presidencia de la Comisión que daba por admitida la moción que contenía una recomendación al Plenario Legislativo, quien consideró que esa moción debía declararse inadmisible, porque su contenido sobrepasaba las facultades de la comisión; sin embargo, la apelación fue rechazada por la mayoría (4 votos en contra y 1 a favor). Adicionalmente, la mayoría aprobó (4 votos a favor y 1 en contra) dispensar de lectura la moción que contenía una recomendación al Plenario Legislativo. Señalan que esa moción fue subida en el sitio web de la Asamblea Legislativa hasta el día 19 de octubre de 2021 a las 19:18 hrs. y la sesión se llevó a cabo el 20 de octubre a las 9:00 hrs. (aproximadamente 14 horas entre la publicación y votación sin lectura de la moción), sobre este particular, el diputado Pedro Muñoz dejó constando en actas su inconformidad por una posible violación al principio de publicidad, al ser prácticamente imposible que a lo interno de la comisión de la Asamblea Legislativa y de la ciudadanía en general se tuviera conocimiento del contenido de una moción, que ni tan siquiera fue leída. La Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad remitió al Plenario Legislativo un Informe Afirmativo de Mayoría proponiendo un nuevo texto al proyecto de ley que, supuestamente, recoge todas las inconstitucionalidades declaradas por la Sala Constitucional en la resolución n.°2021-17098. Por su parte, el diputado Muñoz Fonseca, en tanto miembro de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, presentó el Informe Afirmativo de Minoría, recomendando que el texto fuera devuelto a la Comisión Dictaminadora, a fin de que fuera en esta donde se procediera a enmendar las inconstitucionalidades declaradas por la Sala, así como otras que, de manera indirecta, presenta el proyecto de ley. De ahí, el Plenario Legislativo conoció y aprobó, por mayoría de 32 votos a favor, el Informe de Mayoría de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad en la sesión ordinaria del 8 de noviembre de 2021. Concretamente, dentro del aparte de los Asuntos de Régimen Interno del Orden del Día, de conformidad con el art. 146 inciso 3) del RAL. En esa sesión del Plenario legislativo, los diputados Pablo Abarca y Walter Muñoz externaron sus objeciones sobre la forma en la que se procedería, evidenciando la violación al derecho de enmienda. Refieren que, sobre las recomendaciones emitidas por la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, no es, ni fue posible presentar mociones, quedando limitado el ejercicio de enmienda y participación democrática de los y las legisladoras. Ello es así, por cuanto esa comisión solo tiene competencia para pronunciarse en cuanto a las inconstitucionalidades declaradas por la Sala, ya sea acogiéndolas o desistiendo de las propuestas que comprometan la constitucionalidad de las normas, pero no está facultada para introducir modificaciones sobre aspectos no consultados a la Sala o sobre los que no se haya pronunciado. Reiteran que la Comisión ha de estarse solamente a lo declarado como inconstitucional recomendando su modificación o supresión únicamente, no puede incorporar aspectos no consultados, so pena de ser declarado como vicio sustancial de procedimiento por violación al derecho de enmienda y de participación democrática. En ese mismo sentido, lo advirtió el Departamento de Servicios Técnicos a la propia Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad en el oficio n.°AL-DEST-CON-002-2021 del 18 de octubre de 2021. Ahora bien, si la Comisión llegó a la conclusión, luego de analizada la resolución n.°2021-17098, de que había otras disposiciones que resultaban inconstitucionales sobre las que la Sala no se pronunció o que afectaban su constitucionalidad de forma indirecta, como es el caso de la no exclusión del Poder Legislativo, que no fue objeto de consulta ante la Sala, lo procedente era que propusiera al Plenario que se convirtiera en Comisión General o bien que remitiera el expediente a Comisión, para que en el ejercicio del derecho de participación democrática y de enmienda se procediera a introducir las modificaciones que estimaba necesarias, pero no hacerlo directamente, sin dar oportunidad a que otros diputados o diputadas pudieran incidir con sus propuestas y manifestar su voluntad en cuanto a aprobar o no dichas modificaciones. Los vicios sustanciales de procedimiento acá expuestos fueron alertados oportunamente, tanto en la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad y en el Plenario Legislativo. Esto en sintonía, con la jurisprudencia de la Sala Constitucional y la resolución n.°2021-017098. Con fundamento en lo anterior, consideran que el Informe Afirmativo de Mayoría de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad es inconstitucional, por exceder las competencias consagradas en el art. 88 del RAL, en tanto parámetro de constitucionalidad, la jurisprudencia de la Sala Constitucional y por violación del principio publicidad, democrático, y los derechos de enmienda y participación.

B.2) Inconstitucionalidad por violación del principio democrático y los derechos de enmienda y participación democrática de los y las legisladoras (arts. 1, 105 y 121.1 de la Constitución Política, y arts. 2.8, 123, 137 y 138 del RAL como parámetro de constitucionalidad. Luego de citar jurisprudencia en relación con el principio democrático, refieren que, al conocerse el nuevo texto propuesto por la Comisión de Consultas, no había posibilidad para presentar mociones, puesto que, al decir que se acogían solo las inconstitucionalidades declaradas en el voto n.°2021-17098, se partió de una voluntad ya manifiesta por el Pleno cuando el proyecto fue aprobado en primer debate, por lo que, en principio, no se somete a consideración el resto del proyecto de ley y se parte de que solo se incluyen aquellas modificaciones que fueron consecuencia directa de las inconstitucionalidades declaradas. Así las cosas, el conocimiento en Plenario de los Informes de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, de conformidad con el art. 146 inciso 3) del RAL, se ubican en el primer punto del Capítulo de Régimen Interno del Orden del día, para cuyo efecto se tiene por ampliada de la Primera Parte (párrafo segundo del art. 35 del RAL), y si faltando cinco minutos para las dieciocho horas no se hubiere agotado la lista de uso de la palabra, la Presidencia lo da por discutido y procede a su votación de forma inmediata. Indica el Departamento de Servicios Técnicos que se pueden presentar mociones durante su trámite en Comisión, según dispone el inciso 1) del art. 146, de conformidad con los arts. 5.7 y 6 del RAL. Sin embargo, en el entendido de que la Comisión de Consultas solo está facultada para referirse a las inconstitucionalidades declaradas por la Sala Constitucional, ya sea acogiéndolas o rechazándolas, sin que tenga potestad para introducir otros cambios y que, en el caso objeto de la presente consulta, solamente sesionó en dos ocasiones, proponiendo un nuevo texto para aprobación del Pleno el cual fue presentado, conocido y votado en la segunda y última sesión que realizara, los y las diputadas no miembros de la Comisión, no tuvieron oportunidad de conocer de previo los cambios propuestos y mucho menos pudieron referirse a ellos, a pesar de que según se referirán, exceden en mucho lo resuelto por la Sala en la opinión consultiva n.°2021-17098. Una vez aprobado el informe por el Pleno, el proyecto de ley 21.336 pasó a ocupar el primer lugar de los Primeros Debates, a los efectos de que fuese votado nuevamente en primer debate y, posteriormente, en segundo debate, sin que haya posibilidad de presentar mociones de fondo de acuerdo con el art. 137, pues para ello se requiere que el Plenario se convierta en Comisión General. Indican que, lo anterior no sería problema, si la Comisión se hubiera mantenido dentro de sus competencias reglamentarias y se hubiera limitado a proponer únicamente los cambios necesarios, en relación con las inconstitucionalidades advertidas en la resolución n.°2021-17098, puesto que eso es precisamente lo que se regula en el Reglamento en el entendido de que ya el Pleno había aprobado en primer debate la iniciativa y, que, a fin de blindarlo, se procedió a pedir criterio a la Sala respecto a la constitucionalidad de algunas de las disposiciones. Dicho de otro modo, al proponer modificaciones de disposiciones que van más allá de lo resuelto por la Sala, los y las legisladoras no tuvieron la oportunidad de incidir en ellas, limitándose su derecho de enmienda. Otra posibilidad que tenía la Comisión de Consultas, después de analizado lo resuelto por esta Sala, advirtiendo que era necesario modificar otras disposiciones, por resultar inconstitucionales de manera indirecta, era recomendar al Plenario que devolviera, vía art. 154 del RAL, el proyecto de ley a Comisión, a fin de que en esta se presentaran las mociones de fondo que consideraba pertinentes, permitiendo, a su vez, que los y las legisladoras pudieran presentar propuestas también y garantizar con ello su participación, derecho de enmienda y el cumplimiento del principio democrático, sustanciales en el procedimiento legislativo. De ahí que, en su criterio, el derecho de enmienda fue violentado con la introducción por parte de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, de modificaciones sobre las cuales no se refirió la Opinión Consultiva de la Sala en la resolución 2021-17098, como por ejemplo, la de excluir a algunas personas funcionarias del Poder Legislativo de la aplicación de las disposiciones contenidas en los arts. 7, 9, 13, 18, 21, 31, 32, 33, 34 y 37; o la eliminación de las competencias del MIDEPLAN establecidas en los incisos d) y p) del art. 7, respecto al Poder Ejecutivo, las instituciones autónomas y semiautónomas y sus órganos adscritos, las empresas públicas estatales, las municipalidades, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de distrito y sus empresas; o la eliminación de la potestad del MIDEPLAN de emitir disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos de las respectivas familias de puesto al Poder Ejecutivo, las instituciones autónomas y semiautónomas y sus órganos adscritos, las empresas públicas estatales, las municipalidades, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de distrito y sus empresas; o la eliminación de la potestad de la Autoridad Presupuestaria de establecer responsabilidades, perfiles de puestos y topes salariales a las personas que ocupen los cargos de Contralor(a) y Sub Contralor(a) o Defensor(a) y su Adjunto en los incisos d) y e), entre otras. Los vicios sustanciales de procedimiento acá expuestos fueron alertados oportunamente, tanto en la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad y en el Plenario Legislativo.

B.3) Inconstitucionalidad de las modificaciones a los arts. 6, 7, 9, 13, 14, 17, 18, 21, 30, 31, 32, 33, 34 y 37 del proyecto de ley 21.336 propuestas por la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad por violación del art. 88 del RAL, del principio democrático y los derechos de enmienda y participación (art.1, 105 y 121.1 de la Constitución Política) y de los arts. 2.8, 123, 137 y 138 del RAL en tanto parámetro de constitucionalidad. Indican que, de seguido se exponen cada una de las disposiciones que fueron modificadas por la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad en las que excedió sus potestades, de conformidad con dispuesto en el art. 88 del RAL y que estiman resultan inconstitucionales, por violación del principio democrático y los derechos de enmienda y participación democrática consagrados en los arts. 1, 105 y 121.1 de la Constitución Política y del RAL en los numerales 2.8 (potestad de mocionar en Plenario si éste se hubiera convertido en Comisión General), 123 (potestad de mocionar en Comisión si el proyecto hubiera sido devuelto a Comisión vía art. 154 del RAL), y 137 y 138 (mociones de fondo y de reiteración en Plenario, si el proyecto hubiera sido devuelto a Comisión de acuerdo con el art. 154), tal y como fundamentaron en los apartados anteriores B.1 y B.2. Reiteran que, tales vicios fueron alertados oportunamente en la misma comisión y en el Plenario y son los siguientes:

1)- Modificaciones referentes al Poder Legislativo. Pese a que en ninguna de las tres consultas facultativas de constitucionalidad admitidas respecto al proyecto de Ley Marco de Empleo Público resueltas por la Sala en la opinión consultiva n.°2021-017098 se hizo referencia a la posible afectación al Poder Legislativo, la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, en su informe, propuso modificaciones referentes a éste en los arts. 6 párrafo primero; 7, 9 inciso a) párrafo segundo, 13 párrafo final; 18 que adiciona párrafo segundo, 21 adiciona párrafo final; 31 párrafo primero; 32 párrafos tercer y cuarto; 33 párrafo primero; 34 adiciona párrafo primero y modificación del párrafo tercero; y 37. En ese mismo sentido se pronunció la Procuraduría General de la República (PGR) en el oficio n.°OJ-180-2021, al ser consultada respecto del texto actualizado del expediente 21.336, Ley Marco de Empleo Público, recomendado por la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, ahora aprobado en primer debate.

2)- Modificación del art. 6 párrafo primero. La modificación propuesta por la Comisión de Consultas de Constitucionalidad adicionó el párrafo primero del art. 6, para excluir de la rectoría del Sistema General del Empleo Público a cargo del MIDEPLAN a:

“las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución”.

En la opinión consultiva n.°2021-17098, la Sala Constitucional declaró inconstitucional, por unanimidad, el inciso b) del art. 6 respecto al Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones. Señalan que el art. 6 inciso b) mantiene que las oficinas de recursos humanos del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones continuarán siendo parte del Sistema General de Empleo Público a cargo del MIDEPLAN, sin que la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, advirtiera y justificara de manera razonada los motivos por los cuales se separa de la inconstitucionalidad declarada por la Sala Constitucional. En relación con las universidades públicas, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y las municipalidades, por unanimidad, el órgano constitucional declaró la inconstitucionalidad del art. 6, en tanto las somete a la potestad de dirección del MIDEPLAN, aspecto que consideran quedaría subsanado parcialmente con la modificación introducida al primer párrafo del art. 6, pero no en cuanto a la sujeción de las oficinas de recursos humanos al MIDEPLAN. En su criterio, también constituye un vicio esencial de procedimiento la inclusión del Poder Legislativo en la modificación del art. 6, por cuanto la opinión consultiva de la Sala no se refirió a este Poder, excediéndose la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad en sus atribuciones y violentando con ello los principios de enmienda y de participación democráticas de los y las legisladores. De conformidad con lo anteriormente expuesto, consideran que la Comisión de Consultas de Constitucionalidad incurrió en un vicio esencial del procedimiento, al mantener sujetas al Sistema General de Empleo Público del MIDEPLAN, las oficinas de recursos humanos del Poder Legislativo (por exceder sus competencias, ya que la Sala Constitucional no fue consultada respecto a éste) al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones, a las universidades públicas, la CCSS y las municipalidades, violentando con ello los derechos de enmienda y participación democrática de los y las legisladoras.

3)- Modificaciones al art. 7. La Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad modificó varios incisos de este art. 7, sin que estos fueran objeto de consideración por parte de la Sala Constitucional en la opinión consultiva n.°2021-17098, por lo que, en su criterio, ello genera un vicio sustancial del procedimiento por violación de los derechos de enmienda y participación democrática. Para tales efectos, adjuntan un cuadro comparativo del texto conocido anteriormente por esta Sala y el propuesto por la Comisión y aprobado en primer debate. Señalan que, respecto a este numeral, en la resolución n.°2021-17098 la Sala resolvió: a) La inconstitucionalidad de los incisos d), g) y p) por afectar la independencia del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, al someterlos a la potestad de dirección y reglamentación de MIDEPLAN, y a la verificación de si cumple o no con el cometido de la evaluación del desempeño, materias que corresponden a su normativa interna (Por Tanto 8). b) La inconstitucionalidad por someter a las universidades públicas (Por Tanto 24), a la CCSS (Por Tanto 39) y a las municipalidades (Por Tanto 47) a la potestad de dirección y reglamentación por parte de MIDEPLAN (Por Tanto 24). Señalan que, el nuevo texto del art. 7 propone modificaciones que, aunque puedan estar de acuerdo, no fueron objeto de pronunciamiento en la resolución n.°2021-17098, con cuya actuación se ha impedido que otras personas legisladoras pudieran incidir proponiendo modificaciones que no violenten los principios de separación e independencia de poderes, como sí lo hubieran podido hacer, si la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad hubiese propuesto al Pleno convertirse en Comisión General o devolver el proyecto a la Comisión dictaminadora para corregir otros posibles vicios de constitucionalidad no advertidos por la Sala, tal como el caso de las siguientes modificaciones: i- Exclusión del Poder Legislativo de la aplicación de los incisos a), c), f) y l) (texto actual). ii- Modificación de los incisos a) y c). iii- Elimina del inciso d) del art. 7 con lo cual excluye al MIDEPLAN de su competencia de asesoramiento a los órganos incluidos bajo el ámbito de aplicación de esta ley, entiéndase, además del Poder Legislativo, a todas las instituciones autónomas y semiautónomas y sus órganos adscritos, las empresas públicas estatales, las municipalidades, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de distrito y sus empresas, sobre las cuales la Sala no se pronunció. En cuanto a la consulta sobre las instituciones autónomas, la Sala no se pronunció sobre las inconstitucionalidades, por considerar que faltaba la “debida fundamentación”, de conformidad con el art. 99 de la LJC; sin embargo, la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad se tomó la atribución de eliminar la competencia indicada excediendo sus potestades y violentando el derecho de enmienda y de participación democrática. iv- Adición al inciso g) (actual inciso f) del art. 7, pretendiendo mantener la sujeción de parte del personal del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones en materia de evaluaciones de desempeño, pese a que la Sala lo declaró inconstitucional para todo el funcionariado de dichos órganos. v- Adicionó al inciso m) (actual inciso l) referente a la potestad del MIDEPLAN de establecer un sistema único y unificado de remuneración (aunque puedan estar de acuerdo) a “las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución”, pese a que la Sala no se pronunció expresamente sobre este numeral. vi- Eliminó el inciso p), pese a que la resolución de la Sala Constitucional solo hizo referencia a su inconstitucionalidad respecto al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones, con lo cual eliminó la competencia del MIDEPLAN de “Analizar la eficiencia y eficacia de los mecanismos de evaluación, a efectos de determinar si estos cumplen o no su cometido” respecto a todos los demás órganos e instituciones sujetos al ámbito de aplicación de esta ley, sean instituciones autónomas (la cual fue declarada inevacuable por la Sala) y semiautónomas y sus órganos adscritos, las empresas públicas estatales, las municipalidades, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de distrito y sus empresas, de acuerdo con el art. 2 del proyecto de ley. Es con base en lo expuesto que consideran que se incurre en un vicio sustancial de procedimiento, al exceder la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad sus potestades y modificar aspectos no declarados inconstitucionales por la Sala en la resolución n.°2021-17098, al excluir al Poder Legislativo de la aplicación de los incisos a), c), f) y l); al modificar los incisos a) y c), al eliminar los incisos d) y p) impidiendo su aplicación a los demás órganos e instituciones sujetos al ámbito de aplicación de esta ley, sean las instituciones autónomas y semiautónomas y sus órganos adscritos, las empresas públicas estatales, las municipalidades, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de distrito y sus empresas, de acuerdo con el art. 2 del proyecto de ley; al pretender sujetar en lo referente a las evaluaciones de desempeño a una parte de las personas funcionarias del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, pese a lo resuelto por la Sala al respecto; y al modificar el inciso l) (anterior m), violentando así los derechos de enmienda y participación democrática de los y las legisladoras. Lo anterior fue evidenciado por la Corte Suprema de Justicia en el oficio SP-199-2021. Se cuestionan con base en qué criterio la Comisión de Consultas Constitucionalidad procedió a modificar los incisos a), c) y l) del art. 7 (sobre los que no se refirió la opinión consultiva n.°2021-17098) y no los incisos f, h), i), j) o k), entre otros, incurriendo en un exceso, en cuanto a sus potestades por incurrir en un vicio sustancial de procedimiento y afectando con ello la potestad de enmienda y participación democrática de los y las diputadas.

4)- Inconstitucionalidad de la adición al párrafo segundo del art. 9. Refieren que la opinión consultiva n.°2021-17098 de esta Sala declaró inconstitucional el art. 9, inciso a), párrafo segundo, respecto a la obligación establecida a las oficinas de gestión de recursos humanos del Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, las universidades, la CCSS y las municipalidades de aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos del MIDEPLAN en relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones laborales sin distinción alguna respecto a las funciones que desempeñen las personas funcionarias de esos entes. Sin embargo, la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad pretende mantener la obligación a las oficinas de recursos de humanos de los entes indicados de aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general remitidas por el MIDEPLAN para un grupo de personas servidoras estableciendo una distinción que la propia Sala no declaró. En virtud de las inconstitucionalidades declaradas por esta Sala en la resolución 2021-17098 (salvo en lo que respecta al Poder Legislativo), la Comisión sobre Consultas propuso adicionar un párrafo final al inciso a) del art. 9, con el fin de excluir a parte de las personas funcionarias del Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, las Universidades Públicas, la CCSS y las municipalidades, pero mantuvo igual el inciso b), con lo cual, sus oficinas de recursos humanos deberán de aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones laborales, que el MIDEPLÁN emita al resto de funcionarios que no forman parte de los que realizan funciones exclusivas y excluyentes. Igualmente lo advirtió la Corte Suprema de Justicia en el oficio n.°SP-199-2021. Indican que lo anterior genera un vicio esencial de procedimiento, dado que según han expuesto, la Comisión se tomó la atribución de modificar disposiciones sobre las que esta Sala no se pronunció, sin estar facultada para ello, dejando otras que sí afectan la separación de funciones, independencia de poderes y autonomías constitucionales. Se toma la atribución de excluir al Poder Legislativo de la aplicación del inciso a) de este artículo, con lo cual impide el ejercicio del derecho de enmienda y participación democrática que se pudo haber hecho efectivo si, en lugar, de exceder su competencia hubiera recomendado que el Plenario se convirtiera en Comisión General o que se devolviera el expediente 21.336 a comisión para proceder a efectuar las modificaciones que estimara procedentes.

5)- Inconstitucionalidad de las modificaciones al art. 13 del proyecto de ley. En su criterio, la modificación al art. 13 del proyecto de ley introducida por recomendación de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, cuyo texto compara en un cuadro adjunto, tal como lo indica el Tribunal Supremo de Elecciones en el oficio n.°2800-2021, mantiene los mismos vicios de inconstitucionalidad por violación a la independencia de poderes, apuntados por la Sala en la opinión consultiva n.°2021-17098. Además, las modificaciones indicadas en el texto recomendado por la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad y aprobado en primer debate objeto de esta consulta, incluye al Poder Legislativo para que este tenga su propia familia de puestos, sin que la Sala se haya pronunciado al respecto en la resolución 2021-17098, generando un nuevo vicio sustancial de procedimiento por exceder sus competencias, en detrimento de los derechos de enmienda y participación democrática de los y las diputadas.

6)- Inconstitucionalidad de la modificación del párrafo primero del art. 14 del proyecto de ley. La Comisión de Consultas de Constitucionalidad recomendó al Pleno la eliminación de la potestad del MIDEPLAN en materia de selección y de reclutamiento de personal, de emitir “las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, según la respectiva familia de puestos”, en relación con las instituciones autónomas (declarada inevacuable por la Sala al no cumplir con lo dispuesto en el art. 99 de la LJC) y semiautónomas y sus órganos adscritos, las empresas públicas estatales, las municipalidades, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de distrito y sus empresas, sobre las cuales la Sala no se pronunció. Advierten que las inconstitucionalidades respecto al art. 14 declaradas por unanimidad por la Sala en la opinión consultiva n.°2021-017098, lo fueron respecto al Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, las universidades públicas, la CCSS y las municipalidades; sin embargo, la comisión excedió sus competencias al proponer cambios sobre los cuales no se pronunció la Sala, eliminando la potestad del MIDEPLAN (en materia de selección y de reclutamiento de personal) de emitir “las disposiciones de alcance general las directrices y los reglamentos, según la respectiva familia de puestos”, a las instituciones y órganos bajo su ámbito de aplicación (art. 2 del proyecto de ley 21.336), sean respecto al Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, las instituciones autónomas y semiautónomas y sus órganos adscritos, las empresas públicas estatales, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de distrito y sus empresas, generando con ello un vicio sustancial de procedimiento por violación a los principios de enmienda y participación democráticas de los y las legisladoras.

7)- Inconstitucionalidad de la modificación del párrafo primero del art. 17 del proyecto de ley. Indican que el art. 17 establecía en su párrafo primero la potestad de MIDEPLAN de emitir las disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos referentes al personal de alta dirección pública; sin embargo, la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad se tomó la atribución de eliminar esa potestad respecto de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, las instituciones autónomas y semiautónomas y sus órganos adscritos, las empresas públicas estatales, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de distrito y sus empresas, sin que ello fuera objeto de pronunciamiento en la resolución 2021-017098 de esta Sala. Lo anterior constituye un vicio sustancial de procedimiento por exceder la Comisión su competencia y reformar aspectos que no fueron objeto de pronunciamiento por parte de la Sala Constitucional, violentando a su vez los derechos de enmienda y participación democrática de las y los legisladores.

8)- Inconstitucionalidad de la modificación del párrafo final del art. 18, en relación con el nombramiento, periodo de prueba y prórrogas del personal de alta dirección pública. Se acusa que la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad excedió sus potestades, al proponer modificar el último párrafo del art. 18, con el objeto de excluir, no solo respecto de quienes se pronunció la Sala, sino que también dispuso la exclusión del Poder Legislativo. 

9)- Inconstitucionalidad de la adición de un párrafo al art. 21 que regula el procedimiento de despido de las personas servidoras públicas. La Sala no se pronunció en la opinión consultiva n.°2021-17098 en relación con una posible inconstitucionalidad respecto a las universidades, sobre aplicar el procedimiento de despido y la fase recursiva dispuesta en los arts. 21 y el 22 del proyecto de ley, pues estaban excluidas en el texto sometido a consulta. Según entienden, la exclusión adicionada al art. 21 abarca la aplicación del art. 22 referente a la fase recursiva a las universidades, tal y como estaba en el texto anterior del proyecto de ley. Tampoco se pronunció la Sala en relación con la aplicación del art. 21 respecto al Poder Legislativo, la CCSS, ni las municipalidades, pese a ello, la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, en el párrafo adicionado los excluyó, excediéndose en sus competencias, con lo que genera un vicio sustancial de procedimiento, por violación de los principios constitucionales de enmienda y participación democrática.

10)- Inconstitucionalidad de la eliminación de las ligas de municipalidades y de las instituciones autónomas de la aplicación del art. 30. Refieren que ese artículo solo fue consultado a la Sala respecto a las universidades públicas y fue declarado inconstitucional en el punto 31 del por tanto de la opinión consultiva n.°2021-17098. No obstante, la mayoría de los integrantes de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad modificaron el párrafo final, con el fin de eliminar la coordinación interinstitucional del Poder Legislativo (sobre el cual no se pronunció la Sala); y respecto del Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones y las municipalidades con el MIDEPLAN, la Autoridad Presupuestaria y la DGSC para la construcción de las columnas salariales respectivas. Asimismo, se eliminó de ese artículo, la potestad otorgada a las ligas de municipalidades y a las instituciones autónomas de construir la respectiva columna salarial global, sin que la Sala se haya pronunciado al respecto. Indican que, aunque consideran que los Poderes Legislativo, Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones, así como las instituciones que gozan de autonomía constitucional de gobierno y de organización, y las instituciones autónomas en general, no deberían estar sujetas a lo dispuesto en el art. 30, también advertido por la PGR en el oficio PGR-OJ-180-2021, lo cierto es que con la modificación del párrafo final, la Comisión sobre Consultas de Constitucional incurrió en un vicio sustancial del procedimiento por excederse en sus competencias, violentando con ello los derechos de enmienda y participación democrática. También apuntan como vicio sustancial de procedimiento, la eliminación, sin justificación alguna, de la obligación que se establecía respecto a las Ligas de Municipalidades y de las instituciones autónomas (respecto a las cuales la Sala en el por tanto 53, declaró inevacuable la consulta) para la construcción conjunta de las respectivas columnas salariales, ya que ninguno de esos aspectos fue parte del pronunciamiento de la Sala.

11)- Inconstitucionalidad de las modificaciones de los art. 31, 32, 33, 34 y 37. En la opinión consultiva n.°2021-17098, esta Sala solo declaró inconstitucionales los arts. 31, 32, 33, 34 y 37 inciso f) únicamente respecto a la violación de la autonomía universitaria de las universidades públicas. En relación con el numeral 31, la Sala declaró inevacuable la consulta respecto del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones. En el punto 33 del por tanto, la Sala por unanimidad declaró inconstitucionales los arts. 31, 32 y 34, solamente por no excluir a las personas funcionarias de las universidades públicas que realizan funciones sustanciales del quehacer universitario, al ser competencia exclusiva y excluyente de los órganos universitarios definir los factores de trabajo relevantes, su peso relativo, el número de grados, características y columna salarial de cada familia. Pese a lo anterior, la Comisión modificó los arts. 31, 32, 33 y 34, a fin de establecer que, corresponderá a los Poderes Legislativo (sobre el que no se pronunció la Sala en la resolución 2021-17098, por no ser consultada al respecto), Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones (sobre los que declaró inevacuable la consulta respecto al art. 31 en el por tanto 20), la CCSS y las municipalidades; especificar una metodología de valoración del trabajo para el servicio público a su cargo (art. 31); la definición de los grados dentro de su familia laboral, la exclusión de aplicar las directrices anuales del MIDEPLAN en relación con los grados de cada familia (art. 32); la clasificación de puesto de trabajo en familias laborales y grados (art. 33); y la elaboración de la columna salarial global. Aducen que independientemente de que puedan coincidir en que la aplicación de los arts. 31, 32, 33, 34 y 37 inciso f) resultan inconstitucionales, en relación con los Poderes Legislativo, Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, la CCSS y las municipalidades, lo cierto es que, no habiéndose pronunciado la Sala Constitucional en la resolución 2021-17098 al respecto, la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad no estaba facultada para excluirlos, con lo cual se excedió en sus competencias, generando con ello un vicio sustancial de procedimiento y la violación de los principios de enmienda y participación democrática de los y las legisladoras. En relación con las modificaciones de los incisos c), d) y e) del art. 37, la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad propuso en su informe de Mayoría al Pleno, excluir de la potestad de la Autoridad Presupuestaria la fijación de los salarios de las personas que se desempeñen en las magistraturas del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones, en las Alcaldías (inciso c); las presidencias ejecutivas de las instituciones con autonomía de gobierno u organizativa, el Contralor(a) General de la República y el o la Defensora de los Habitantes (inciso d); el o la Subcontralora y el o la Defensora Adjunta (inciso e) y los y las rectoras de las universidades públicas (inciso f). Sin embargo, en relación con este art. 37, la Sala Constitucional, en el voto n.°2021-17098, únicamente se pronunció en el considerando XI respecto a las universidades públicas, declarando inconstitucional el inciso f) por violación de la autonomía universitaria (por tanto 36). Pese a ello, excediendo sus competencias, la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad propuso al Plenario la modificación de los incisos c), d) y e) generando con ello un vicio sustancial de procedimiento y la violación de los principios de enmienda y participación democrática.

8.- Por resolución n.°2022-000653 de las 09:15 hrs. del 7 de enero de 2022 el Pleno de la Sala Constitucional dispuso acumular la consulta legislativa n.°21-025530-0007-CO a la que se tramita en este expediente y tenerla como una ampliación de esta.

III.- CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA. Exp. n.°21-025530-0007-CO

9.- La consulta legislativa interpuesta por los legisladores ANA LUCÍA DELGADO OROZCO, CARLOS E. AVENDAÑO CALVO, CARLOS RICARDO BENAVIDES JIMÉNEZ, CARMEN IRENE CHAN MORA, CAROLINA HIDALGO HERRERA, CATALINA MONTERO GÓMEZ, DAVID GOURZONG CERDAS, EDUARDO NEWTON CRUICKSHANK SMITH, JONATHAN PRENDAS RODRÍGUEZ, LUIS FERNANDO CHACÓN MONGE, LUIS RAMÓN CARRANZA CASCANTE, NIDIA CÉSPEDES CISNEROS, NIELSEN PÉREZ PÉREZ, PAOLA ALEXANDRA VALLADARES ROSADO, SILVIA HERNÁNDEZ SÁNCHEZ, VÍCTOR MORALES MORA, WAGNER JIMÉNEZ ZÚÑIGA, XIOMARA PRISCILLA RODRÍGUEZ HERNÁNDEZ y YORLENY LEÓN MARCHENA fue recibida en la Secretaría de la Sala a las 18:31 hrs. del 13 de diciembre de 2021. Posteriormente, fue suscrita, adicionalmente, por los legisladores JORGE LUIS FONSECA FONSECA, MARÍA JOSÉ CORRALES, FLORIA SEGREDA SAGOT, OTTO ROBERTO VARGAS, MARIO CASTILLO MÉNDEZ, LAURA GUIDO PÉREZ, ROBERTO THOMPSON CHACÓN, AIDA MARÍA MONTIEL HÉCTOR, HARLLAN HOEPELMAN PÉREZ, MAROLIN AZOFEIFA ROJAS E IGNACIO ALPÍZAR CASTRO, quienes fueron admitidos como consultantes en este expediente (ver considerando I del voto interlocutorio n.°2022-000653).

Sobre la admisibilidad y aspectos preliminares

Los diputados manifiestan que el proyecto de ley que se consulta fue aprobado por segunda ocasión en primer debate por el Plenario de la Asamblea Legislativa, en la sesión ordinaria n.°74, celebrada el 7 de diciembre del 2021. La consulta la fundamentan en los arts. 96 inciso b) 98 y siguientes y concordantes de la LJC, así como los arts. 143, 145 y 165 del RAL y con sustento en las resoluciones números 2018-005758 y 2018-019511, en el tanto y en cuanto los magistrados y magistradas consideraron admisible de los diputados y diputadas consultar sobre la correcta aplicación del art. 167 de la Constitución Política a un proyecto de ley.

El proyecto de ley expediente n.°21336, “Ley Marco de Empleo Público” fue presentado por el Poder Ejecutivo a la corriente legislativa el 8 de abril del 2019. Luego de finalizado el conocimiento de las mociones de fondo, tramitadas vía art. 137 y mociones de reiteración, vía art. 138 del RAL, el texto actualizado del expediente n.°21336 fue consultado al Poder Judicial mediante oficio n.°AL-DSDI-OFI-0053-2021 de 25 de mayo de 2021. Por oficio n.°SP-62-2021 del 3 de junio de 2021, se comunicó el acuerdo tomado por la Corte Plena en la sesión extraordinaria n.°22-21 del 2 de junio de 2021 en el sentido de que dicho proyecto afecta el funcionamiento y organización del Poder Judicial. Este expediente fue votado en primer debate de forma afirmativa por el Plenario de la Asamblea Legislativa en la sesión ordinaria n.°17 del 17 de junio de 2021. Por dictamen n.°2021-17098, la Sala Constitucional resolvió que el texto aprobado contenía artículos que eran inconstitucionales por contravenir el principio de separación de poderes y los grados de autonomía establecidos por el constituyente originario a favor de ciertos entes públicos, siendo imposible para el Poder Ejecutivo ejercer potestades de dirección. Las objeciones de constitucionalidad fueron analizadas por la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad, órgano que emitió un informe recomendando al Pleno una serie de cambios al texto del proyecto de ley en discusión. El informe y los cambios propuestos fueron discutidos y aprobados por el Plenario de la Asamblea Legislativa en la sesión ordinaria n.°61 del 8 de noviembre del 2021. Por moción de orden, el Plenario acordó consultar el texto actualizado del expediente n.°21336 a varias instituciones, entre ellas, la Corte Suprema de Justicia, universidades públicas, CCSS, todas las municipalidades, instituciones descentralizadas que no estén en régimen de competencia, Tribunal Supremo de Elecciones, Poder Legislativo, entre otras. Por oficio n.°SP-199-2021 del 10 de noviembre de 2021, el Secretario General Interino de la Corte Suprema de Justicia, comunicó el acuerdo tomado por la Corte Plena en sesión n.°49-2000 del 17 de noviembre de 2021, mediante el cual se indicó que el proyecto afecta la organización y funcionamiento del Poder Judicial. Por oficio n.°TSE-2800-2021 del 21 de noviembre de 2021, la magistrada Presidenta del Tribunal Supremo de Elecciones comunicó el acuerdo tomado por ese Tribunal en el sentido de que en el texto sustitutivo consultado, subsisten los aspectos objetados por ese Tribunal en los precedentes, en el sentido de que se objeta la iniciativa tramitada en el expediente legislativo n.°21336 en los términos y con las consecuencias señaladas en el art. 97 constitucional. El proyecto fue votado en forma afirmativa por segunda ocasión en primer debate, en la sesión n.°74 del Plenario de la Asamblea Legislativa del 7 de diciembre de 2021.

Aspectos relativos al procedimiento

Someten a consideración los siguientes aspectos de procedimiento:

A.- En relación con el art. 167 de la Constitución Política y la votación requerida para la aprobación del expediente n.°21.336. Manifiestan los legisladores que los límites a la libertad de configuración legislativa establecidos en el art. 167 constitucional tienen su razón de ser en la protección del equilibrio de poderes y el ejercicio de sus funciones de manera independiente y separada. Corresponde a la Sala Constitucional dirimir, en este caso concreto, si la supuesta afectación a la organización y funcionamiento del Poder Judicial que estima la Corte Plena tiene efectivo asidero en el bloque de constitucionalidad, o no. Este Tribunal también ha establecido que el límite dispuesto a los legisladores en el art. 167 constitucional no solo debe ser correctamente interpretado, para evitar una indebida limitación a la libertad de configuración legislativa, sino que la norma le asigna la obligación al Poder Judicial de ser claro y preciso sobre su oposición. El art. 167 es claro en que la obligación de consultar al Poder Judicial surge cuando un proyecto de ley se refiere a la organización o funcionamiento del mismo. Sin embargo, la calificación de la votación tiene su origen, no en la obligación de consultar, sino en la decisión de la Asamblea Legislativa de apartarse del criterio de la Corte Suprema de Justicia. Citan en apoyo de sus argumentos las opiniones consultivas números 2018-005758 y 2018-019511. De lo resuelto por la Sala Constitucional en el dictamen n.°17098-2021, se puede concluir que el Tribunal no encontró ningún roce constitucional en relación con el resto del articulado del proyecto, con excepción de los declarados como inconstitucionales, a saber, art. 6 inciso c), art. 7 incisos d), g) y p), art. 13 incisos a) y f), art. 17, párrafo primero, art. 18, arts. 21 y 22 y arts. 49, incisos g) y h) por vaciar el contenido del principio de separación de poderes y, en el caso del Poder Judicial, por interferir en su organización y funcionamiento. En este sentido, con la opinión consultiva de la Sala quedó satisfecha la objeción original del Poder Judicial en el sentido de que el texto consultado del proyecto de ley n.°21336 afectaba la organización y funcionamiento del Poder Judicial, razón por la cual, el proyecto no requería de 38 votos para su aprobación en segundo debate.

A.1) Sobre el contenido del dictamen de Corte Plena. Mediante oficio n.°SP 199-2021 del 19 de noviembre de 2021, la Corte Plena comunicó a la Presidencia de la Asamblea Legislativa que en la sesión extraordinaria n.°49-2021 del 17 de noviembre de 2021, acordó evacuar la consulta citada, en el sentido de que, de conformidad con el art. 167 constitucional, la aprobación en segundo debate del proyecto de ley n.°21336 requería el voto afirmativo de dos tercios del total de miembros de la Asamblea Legislativa, en tanto el nuevo texto consultado afecta la organización y funcionamiento del Poder Judicial.

A.2) Sobre la inconstitucionalidad del dictamen de la Corte Plena. Según la opinión consultiva n.°17098-2021 de la Sala Constitucional, los principios de la Ley de Empleo Público son aplicables a todos los servidores estatales y, algunas normas concretas, no son aplicables en relación con funcionarios que realizan funciones sustantivas en algunos poderes e instituciones. Habiendo sido corregidas las inconstitucionalidades detectadas en el texto original aprobado en primer debate, porque incidían en la organización y funcionamiento del Poder Judicial, es evidente que la objeción formulada por la Corte Plena en cuanto a que el proyecto requiere de 38 votos para su aprobación en segundo debate es inconstitucional por lesionar los arts. 9 y 167 de la Constitución Política. En ese sentido, el dictamen emitido por la Corte Plena, que forma parte del procedimiento de aprobación del proyecto de ley n.°21336, resulta inconstitucional, en tanto el texto actualizado no interfiere ni con la organización, ni con el funcionamiento del Poder Judicial. Consideran los consultantes que el criterio remitido por Corte Plena no satisface, sustancial ni objetivamente, el sentido y los alcances que el constituyente originario dispuso para el art.167 constitucional. Es necesario, entonces, que la Sala Constitucional aclare si a partir del último texto actualizado del proyecto de ley en análisis, este es susceptible de consulta preceptiva al Poder Judicial y requiere mayoría absoluta de diputados y diputadas para su aprobación. A continuación se razonan los aspectos de dudas que sustentan la presente consulta: i.- El expediente n.°21336 “Ley Marco de Empleo Público” no requiere de mayoría calificada porque la Corte Suprema de Justicia no expresó de forma clara y precisa las razones por las cuales se opone, conforme lo exige el art.167 constitucional. El acuerdo comunicado por la Corte Suprema de Justicia mediante el oficio SJ-62-2021 del 3 de junio de 2021, es omiso en indicar si el Poder Judicial está opuesto o no al expediente n.°21336 “Ley Marco de Empleo Público”. Tampoco indica cuáles son las normas que deberían modificarse o suprimirse o las razones por las cuales rechazan o no el proyecto en discusión. Dado que le plazo para rendir el informe se encuentra precluido de conformidad con el art.157 del RAL, se trata de un hecho consolidado. ii.- El expediente n.°21336 “Ley Marco de Empleo Público” no contiene normas que exijan una mayoría calificada porque la iniciativa no contiene modificaciones que afecten de forma directa la organización y funcionamiento del Poder Judicial referidas a su función típica, exclusiva, sea la jurisdiccional y aquellas esenciales que dan soporte a su función primaria. De conformidad con el texto actualizado del proyecto, el Poder Ejecutivo no tendría injerencia sobre los funcionarios encargados de la administración de justicia y los demás empleados judiciales que realizan labores de soporte a la función primaria. Con ello, se salvaguarda la independencia del Poder Judicial y no hay motivo para realizar la consulta obligatoria dispuesta en el art. 167 de la Constitución Política. El proyecto en análisis no crea, modifica o deroga ninguna norma, ni potestades que le confiere la LOPJ y la Ley de Salarios del Poder Judicial a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo Superior del Poder Judicial. Tampoco modifica la estructura jerárquica de esta institución. Las restantes disposiciones del proyecto pretenden, como se indica en el artículo primero, la construcción ‒como política pública‒ de un sistema unificado de empleo público dentro del marco institucional dispuesto en la Constitución Política.

B. Sobre el art. 97 de la Constitución Política de Costa Rica, la votación requerida y su aplicación al expediente n.°21336 “Ley Marco de Empleo Público”. Manifiestan los consultantes que no comparten la conclusión externada por el Tribunal Supremo de Elecciones, sobre la aplicación del art. 97 constitucional, al expediente 21.336 “Ley Marco de Empleo Público” por considerar que se trata de materia electoral y entender, en consecuencia, que la Asamblea Legislativa se encuentra impedida para conocer esta iniciativa y se requiere para su aprobación, de una votación afirmativa de dos terceras partes de sus miembros. La razón propuesta por la Asamblea Nacional Constituyente para promulgar el art. 97 constitucional fue dotar al Tribunal Supremo de Elecciones de una garantía contra “ocurrencias políticas” y/o “conveniencia partidaria” por parte de una Asamblea Legislativa populista. Así se desprende del estudio de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente. Citan en apoyo de su tesis los votos números 2000-6326 y 2010-13313. En tal sentido, la primera garantía es que el límite a la potestad legislativa impuesta a la Asamblea está circunscrito a la “materia electoral”. Es claro y evidente que en ningún momento los diputados constituyentes y el propio art. 97 constitucional pretenden aislar al Tribunal Supremo de Elecciones del resto de la Administración Pública, separarlo del sistema único de empleo público dispuesto en los arts. 191 y 192, ni crear un “cuasi-estado soberano” del Tribunal Supremo de Elecciones que les permita vetar una iniciativa cuando esta les afecte directa o indirectamente como institución o a sus funcionarios y empleados. La segunda garantía, que por materia electoral debe entenderse, entonces, todo lo relativo a la organización, dirección y vigilancia de los procesos electorales y todos los actos relativos al sufragio o, en palabras de la Sala Constitucional, “materia específicamente electoral”, para indicar que las competencias del Tribunal Supremo de Elecciones no tratan sobre otras materias de orden constitucional o derecho común (ver voto n.°3194-1992). Por último, el “veto” impuesto en el último párrafo del art. 97 constitucional tiene la única finalidad que, por el lapso establecido, no entre a regir ninguna reforma legal concerniente al proceso y la materia electoral. Al igual que con el Poder Judicial, la interpretación del art. 97 debe realizarse con miras a mantener el equilibrio entre las potestades de la Asamblea Legislativa y el Tribunal Supremo de Elecciones, sin privilegiar a uno u otro, de manera que cada uno pueda realizar sus funciones de manera independiente y separada como lo impone el propio texto constitucional. Una interpretación amplia de las restricciones establecidas en el art. 97 conlleva una restricción injustificada a la Asamblea Legislativa que entorpece la función legislativa. En relación con lo expuesto, los consultantes indican lo siguiente: i.- El expediente n.°21336 “Ley Marco de Empleo Público” no contiene normas que requieran de mayoría calificada porque el proyecto de ley no versa sobre “materia electoral”. Este proyecto no contiene normas que afecten la organización, dirección y vigilancia de los procesos electorales, los actos relativos al sufragio y la independencia del Tribunal Supremo de Elecciones. Conserva el núcleo esencial de funciones electorales que permite garantizar su independencia. Por ello, no es necesaria la consulta obligatoria. Las restantes disposiciones del proyecto de ley responden al objetivo general del proyecto que, como se indicó atrás, se refiere a la construcción de un sistema unificado de empleo público. ii.- El expediente n.°21336 “Ley Marco de Empleo Público” no se ve limitado por el art. 97 párrafo segundo de la Constitución Política porque el proyecto no entraría a regir en el período de veda dispuesto en dicha norma. Aún en el eventual caso que se estime que el expediente No. 21336 “Ley Marco de Empleo Público” trata sobre materia electoral, el impedimento del art. 97 párrafo 2° no le aplicaría porque los cambios propuestos tendrían eficacia mucho tiempo después de los lapsos determinados. Por tales razones, el proyecto en cuestión no requiere de mayoría calificada para ser aprobado en forma definitiva.

C.- Sobre el derecho a la intimidad de los funcionarios públicos, el art. 24 de la Constitución Política en relación con el principio de rendición de cuentas y transparencia (arts. 11, 27 y 30 de la Constitución Política) y la calificación de la votación del proyecto de ley en análisis. Explican que según un informe del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, el contenido del art. 12 del proyecto de ley propone la creación de un “registro centralizado de información estadística cualitativa y cuantitativa” denominado “Plataforma integrada de empleo público”. Tal registro, supone la administración y resguardo de una serie de datos personales de los servidores públicos, lo cual supone una limitación al derecho a la intimidad de ese grupo de trabajadores. Por tal motivo, es preciso que el proyecto se apruebe por mayoría calificada. Las razones por las que estiman que el proyecto no requiere de tal mayoría, son las siguientes. El registro centralizado de información contendrá información relativa al perfil laboral de las personas servidoras públicas. Es decir, no se trata de datos de carácter personal que revelen el origen racial o étnico, opiniones políticas, convicciones religiosas, espirituales o filosóficas, así como los relativos a la salud, la vida y la orientación sexual. Tampoco contendrá dirección exacta de la residencia, la fotografía, los números de teléfonos privados y otros datos de interés solo para su titular. Por “datos relativos al perfil laboral de las personas servidoras públicas” se entienden una serie de datos de las condiciones que rigen la relación de empleo público relativos al nombre y tipo de institución, número y clase de puesto, grupo profesional, especialidad, régimen al que pertenece, tipo de planilla, grupo ocupacional, condición de la plaza, condición del nombramiento, nombre completo del funcionario, número de cédula, fecha de ingreso a la Administración Pública, fecha de nacimiento, estado civil, grado académico, formación, área de conocimiento, monto salario único, monto salario base, anualidades, carrera profesional, dedicación exclusiva y disponibilidad, entre otros datos de esa naturaleza. También se encarga a la base de datos, llevar un registro de personas inelegibles y publicar la oferta de empleo público de la Administración. Toda esta información tiene como propósito proveer evidencia oportuna y exacta para la toma de decisiones en materia de empleo público. Estos datos ya están disponibles a la ciudadanía hoy día, gracias al “Convenio Marco para Promover un Estado Abierto de la República de Costa Rica, entre el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones”, así como la “Carta de Incorporación de Costa Rica a la Alianza para un Gobierno Abierto”. Los consultantes aportan varios links a sitios web donde se puede acceder, hoy día, a los datos que tendría dicho registro. Es claro, entonces, que no se trata de datos sensibles o personales de acceso restringido. Citan al efecto la sentencia n.°2014-004037 de la Sala Constitucional. Por tales razones, estiman que el proyecto en discusión no requiere mayoría calificada.

Solicitan al Tribunal que se evacue esta consulta en el sentido de que el proyecto de ley tramitado en el expediente n.°21336, Ley Marco de Empleo Público, no requiere voto calificado en segundo debate, por no afectar la organización ni el funcionamiento del Poder Judicial, no tratar sobre materia electoral y porque el registro creado por el art. 12, no contiene datos sensibles o personales de acceso restringido.

10.- El 3 de febrero de 2022 se apersonó la legisladora Laura Guido Pérez a indicar las razones por las cuales considera que en la tramitación del proyecto de ley no se ha incurrido en ningún vicio de procedimiento.

11.- En la substanciación del proceso se ha observado las formalidades de ley.

Redacta la magistrada Garro Vargas; excepto los considerandos en los que expresamente se indica que los redacta el magistrado Rueda Leal y,

CONSIDERANDO:

I.- ADMISIBILIDAD

En general sobre la admisibilidad de consultas de constitucionalidad facultativas luego de dictada una correspondiente al mismo expediente legislativo. Redacta el magistrado Rueda Leal

La Sala Constitucional, de acuerdo con el numeral 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, debe dictar opinión consultiva previa sobre proyectos legislativos e iniciativas de referéndum en cualquiera de sus modalidades, en estos supuestos:

“a) Preceptivamente, cuando se trate de proyectos de reformas constitucionales, o de reformas a la presente ley, así como de los tendientes a la aprobación de convenios o tratados internacionales, inclusive las reservas hechas o propuestas a unos u otros.

b) Respecto de cualesquiera otros proyectos de ley, de la aprobación legislativa de actos o contratos administrativos, o de reformas al Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa, cuando la consulta se presente por un número no menor de diez diputados.

c) Cuando lo soliciten la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones o la Contraloría General de la República, si se tratare de proyectos de ley o de mociones incorporadas a ellos, en cuya tramitación, contenido o efectos estimaren como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su respectiva competencia constitucional.

ch) Cuando lo solicite el Defensor de los Habitantes, por considerar que infringen derechos o libertades fundamentales reconocidos por la Constitución o los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en la República.

d) Cuando lo solicite el Tribunal Supremo de Elecciones, si se tratara de iniciativas de referéndum en cualquiera de sus modalidades”.

Además, los ordinales 97 y siguientes eiusdem regulan aspectos relativos a la tramitación de estas consultas en la jurisdicción constitucional:

“Artículo 97. En los casos del inciso a) del artículo anterior, la consulta la hará el Directorio de la Asamblea Legislativa. En los demás casos, los diputados o el órgano legitimado para hacerla.

Artículo 98- Cuando se trate de reformas constitucionales, la consulta deberá hacerse después de su aprobación en primer debate, en primera legislatura, y antes de la definitiva. Cuando se trate de otros proyectos o actos legislativos sujetos al trámite de emisión de las leyes deberá interponerse después de aprobados en primer debate y antes de serlo en tercero.

No obstante, cuando la Asamblea Legislativa tuviere un plazo constitucional o reglamentario para votar el proyecto, la consulta deberá hacerse con la anticipación debida y el proyecto se votará aunque no se haya recibido el criterio de la Sala.

En los demás supuestos, la consulta deberá plantearse antes de la aprobación definitiva.

En el caso de las iniciativas de referéndum, la consulta deberá plantearse antes de la autorización de recolección de firmas del Tribunal Supremo de Elecciones en el caso de la modalidad de iniciativa ciudadana y antes de la convocatoria a referéndum para las demás modalidades.

Artículo 99. Salvo que se trate de la consulta forzosa prevista en el inciso a) del artículo 96, la consulta deberá formularse en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto, así como de los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad.

Artículo 100. Recibida la consulta, la Sala lo comunicará a la Asamblea Legislativa y solicitará la remisión del respectivo expediente y sus antecedentes, de ser posible, o copias certificadas de ellos.

La consulta no interrumpirá ningún trámite, salvo el de votación del proyecto en tercer debate o, en su caso, la sanción y publicación del decreto respectivo, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 98.

Una vez evacuada la consulta, continuará la discusión del proyecto.

Artículo 101. La Sala evacuará la consulta dentro del mes siguiente a su recibo, y, al hacerlo, dictaminará sobre los aspectos y motivos consultados o sobre cualesquiera otros que considere relevantes desde el punto de vista constitucional.

El dictamen de la Sala sólo será vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado.

En todo caso, el dictamen no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad”.

Así, se observa en la normativa transcrita, que las consultas de constitucionalidad se encuentran previstas como un mecanismo de control previo de constitucionalidad dentro del proceso de formación de la ley.

Atinente al punto, la Sala, en la resolución n.º 2000008750 de las 14:53 horas de 4 de octubre de 2000, señaló:

En la consulta facultativa de constitucionalidad –como ésta (sic)- lo que se persigue es que la Asamblea Legislativa, antes de decidir en forma definitiva sobre un proyecto de ley, cuente con la opinión de la Sala Constitucional acerca de la conformidad o no del texto del proyecto con la Constitución Política, así como de si en su tramitación se han observado las disposiciones requeridas por la carta fundamental. En síntesis, puede decirse que únicamente se trata de observaciones no vinculantes ‑con la excepción que hace la ley en caso de que se establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado‑ tendentes a orientar al legislador en una determinada dirección o, incluso, a impulsarle a que siga la orientación que se indique ‑si se hizo alguna‑. Es, según la doctrina, un caso típico de control previo de constitucionalidad”.

Ergo, la consulta de constitucionalidad facultativa, como parte del referido control previo, en lo medular tiene como propósito brindar orientación al legislador en un determinado momento del proceso de formación de la ley, con la observación de que el dictamen de la Sala únicamente es vinculante en lo relativo a la existencia de trámites inconstitucionales en el proyecto consultado. Esto es así, porque no es natural que un órgano jurisdiccional ‑destinado básicamente al control de constitucionalidad a posteriori‑ actúe ab initio en el proceso de formación de la ley. Se trata de una colaboración particular y, ciertamente, plausible en el marco de una noción más contemporánea del principio de Separación de Poderes (aunque suprimida en otros ordenamientos jurídicos como España y Alemania), que debe ser aplicada de acuerdo con una hermenéutica que respete tal principio y el de Autocontención del Juez Constitucional, y no desnaturalice la consulta de constitucionalidad facultativa, según se explica infra.

De esta manera, a los efectos del sub examine, se debe tener presente lo que la jurisprudencia constitucional ha sostenido en cuanto al “principio de División de Poderes”, nombre clásico, o principio de “Separación de Funciones” o de “Separación de Funciones e Independencia de Poderes”, denominaciones más modernas, empleadas con frecuencia por la Sala Constitucional. Con independencia de la multiplicidad de sentidos y definiciones que doctrinariamente se le da a tal nomenclatura, grosso modo se infiere de la jurisprudencia constitucional, que tal principio alude a dos aspectos: por un lado, la distribución de funciones de los Poderes, es decir, cada Poder Público se especializa en el ejercicio de determinadas funciones que son consustanciales a su naturaleza jurídica‑constitucional en el entorno del régimen republicano y democrático resguardado en la Ley Fundamental; por otro, las funciones especializadas de cada Poder Público se cumplen sin interferencias indebidas de los otros Poderes, pero dentro de un sistema político de pesos y contrapesos (“checks and balances”); en palabras de Montesquieu (idea que también se observa expresamente en Locke y está inserta en la política de Aristóteles): solo el poder frena al poder (le pouvoir arréte le pouvoir). Ahora, en esta materia hallar el punto medio entre los extremos de la cuerda, es decir, encontrar el justo punto de equilibrio demanda un análisis de cada caso concreto, dentro de una concepción más bien dinámica y flexible, antes que anquilosada y rígida.

Asimismo, resulta de rigor traer a colación lo que la Sala ha manifestado sobre el principio de Autocontención del Juez Constitucional, según el cual, a la hora de interpretar y aplicar el derecho constitucional, se debe hacer de forma que no se trasgreda el núcleo esencial de las competencias propias de los otros Poderes Públicos (ver las sentencias números 2014006737 de las 9:30 horas del 16 de mayo de 2014, 2015-012251 de las 11:31 horas del 7 de agosto de 2015 y 2016017722 de las 9:30 horas del 2 de diciembre de 2016, entre muchas otras).

Dentro de este contexto, la función orientadora y preventiva de la jurisdicción constitucional con motivo de los procesos de constitucionalidad facultativos debe ser profesada dentro de los límites que imponen el principio de Separación de Funciones y el de Autocontención del Juez Constitucional, esto es, con la prudencia debida, toda vez que un ejercicio desbordado de aquella conllevaría un papel exorbitante de la jurisdicción constitucional en el proceso mismo de formación de la ley, lo que no solo desnaturalizaría el sentido jurídico de la consulta de constitucionalidad y el carácter predominantemente técnico-jurisdiccional del rol de esta Sala, sino que causaría un desequilibrio inconveniente en el cauce natural propio de la discusión política y el quehacer parlamentario en el Poder Legislativo. Es más, por la ruta de la admisión de consultas de constitucionalidad facultativas sin restricción alguna se caería en un sinfín de procesos de este tipo ante la Sala, vicio que de manera inapropiada retrasaría la definición parlamentaria en lo concerniente a su responsabilidad política y sus competencias constitucionales.

En la línea expuesta, una vez que el Tribunal Constitucional, con motivo de una consulta de constitucionalidad facultativa, orienta o guía a las personas legisladoras en cierta dirección, con base en los principios antedichos no puede ni debe luego, en procesos ulteriores de igual naturaleza, volver a pronunciarse sobre los mismos temas, ni asumir la tarea de revisar otra vez la labor de la persona legisladora en cuanto a los cambios derivados directa o indirectamente del dictamen original de la Sala, ni mucho menos definir si los lineamientos vertidos en el marco de una prudente función de colaboración fueron aplicados de forma correcta.

Por lo demás, no debe pasar inadvertido que el numeral 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional estatuye in fine: “En todo caso, el dictamen no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad.”

Verbigracia, el numeral 30 inciso a) eiusdem prevé la admisibilidad del amparo contra las leyes u otras disposiciones normativas cuando se impugnan junto con actos de aplicación individual de aquellas, o cuando se trata de normas de acción automática, de manera que sus preceptos resulten obligatorios inmediatamente por su sola promulgación, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o los hagan aplicables al perjudicado. En adición, el ordinal 48 eiusdem regula que, si la Sala califica las actuaciones u omisiones impugnadas en un amparo como razonablemente fundadas en normas vigentes, hayan sido estas atacadas o no también como violatorias de los derechos reclamados, así lo declarará en resolución fundada y suspenderá la tramitación de tal recurso, otorgándole al recurrente un término de quince días hábiles para formalizar una acción de inconstitucionalidad en contra de tales disposiciones. Asimismo, evidentemente queda la posibilidad de interponer una acción de inconstitucionalidad, siempre que se satisfagan los requisitos legales de admisión.

Con base en lo expuesto, bajo una mejor ponderación de la jurisprudencia vertida por este Tribunal (entre ellas, las sentencias números 2006005298 de las 8:30 horas de 21 de abril de 2006, 2008016221 de las 16:00 horas de 30 de octubre de 2008 y 2010012026 de las 12:46 horas de 9 de julio de 2010) y de modo más acorde con el principio de Separación de Funciones y el de Autocontención del Juez Constitucional, así como con la naturaleza jurídica de la consulta de constitucionalidad facultativa, se resuelve que, cuando se trata de una nueva consulta a un proyecto de ley ya dictaminado por la Sala, aquella solo será admisible a los efectos de resolver temas de discusión del todo novedosos en tal proyecto (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera pronunciado del todo en el dictamen anterior) o elementos absolutamente nuevos incorporados a aquel. Esta tesitura representa un punto de equilibrio entre posiciones extremas: a la Sala le permite, por una parte, desplegar su tarea orientadora y de colaboración (por mandato de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) dentro del proceso de formación de la ley, y, por otra, resguardar la naturaleza jurídica de la consulta de constitucionalidad facultativa y los principios constitucionales supracitados.

Corolario de lo anterior, en el sub iudice, este Tribunal solo se pronuncia sobre los aspectos novedosos objeto de la consulta n.º 21-025198-0007-CO, tal y como se desarrollará infra.

A.- Consulta de la Corte Suprema de Justicia. Exp. n.°21-025092-0007

1.- Mayoría. Redacta el magistrado Rueda Leal

Esta consulta, tramitada en el expediente n.º 21‑025092‑0007 y formulada por la Corte Suprema de Justicia luego de aprobado el proyecto de ley de marras en primer debate, se declara inevacuable por los siguientes motivos.

En primer lugar, este Tribunal, en el dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas del 31 de julio de 2021, ya se pronunció sobre la constitucionalidad de la sujeción del Poder Judicial a un único estatuto de empleo público:

“…es plausible sujetar a todos los poderes del Estado a un único estatuto de empleo público, con lo que la sujeción del Poder Judicial a esta ley no resulta inconstitucional, sí es inconstitucional por el hecho de no excluir a los (as) funcionarios (as) que ejercen las funciones jurisdiccionales -jueces- o para- jurisdiccionales -fiscales, defensores públicos y profesionales y personal especializado del Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios del nivel gerencial o de alta dirección política como los denomina el proyecto de ley, al igual que a los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función electoral -letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc., y quienes ejercen cargo de alta dirección política, así como el personal administrativo, profesional y técnico, que defina de forma exclusiva y excluyente cada jerarca del poder respectivo, pues, en estos casos, no es posible someterlo a directrices, disposiciones, circulares, manuales que emita Mideplán. Lo anterior significa, que el Poder Judicial sí estaría sometido a esas potestades que la ley le otorga al Mideplán cuando se trata del resto de los funcionarios -los que defina cada jerarca del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones de manera exclusiva y excluyente-, que forman parte del staff administrativo, auxiliar o personal de apoyo.”

En relación con lo anterior, en el informe afirmativo de mayoría de la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad se dispuso la modificación del artículo 6 del proyecto, referido a la creación del Sistema General de Empleo Público (lo cual se reitera en varios numerales del proyecto de ley). En lo particular, tal informe señaló:

“Bajo esta tesis, los integrantes de esta instancia legislativa que suscribimos el presente informe recomendamos adoptar la salvaguarda sugerida en el texto de la resolución, para que de forma clara y precisa, se subsanen los vicios de inconstitucionalidad, para ello se propone modificar el primer párrafo del artículo 6 Creación del Sistema General de Empleo Público, contenido en el Capítulo II Gobernanza del Empleo Público, adicionando una frase final, el cual se leerá: (…) “Se excluye de esta rectoría las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución..”

(…)

De manera que, con la redacción propuesta, se incorpora una salvaguarda en favor del Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, por lo que quedaría excluido de la rectoría del Mideplán (Poder Ejecutivo), observando rigurosamente los principios de separación de poderes y que no vacíe de contenido los grados de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorgan, así desarrollado en el voto No. 2021-17098.

Esta redacción se trabajó a partir de los conceptos expresados en el voto y el reconocimiento que hace la resolución de que dentro de cada poder existan dos regímenes: los que están sometidos a la rectoría y los que no. De manera que aquellos funcionarios que no ejercen una labor que esté directamente vinculada con las competencias exclusivas y excluyentes, funciones administrativas básicas, auxiliares que sí podrían -sin agravio a la Carta Magna- estar sometidos a la rectoría del Sistema General de Empleo Público a cargo del Mideplán.

Esta salvaguarda se repite en varias normas del texto sustitutivo adjunto, en los artículos que la Sala Constitucional analizó en el voto No. 2021-17098”. (Lo subrayado corresponde al original).

Ese texto y esas recomendaciones fueron acogidos posteriormente por el Plenario Legislativo.

En todo caso, de forma separada se analizará cada uno de los argumentos de la Corte Suprema de Justicia a efectos de evidenciar que, propiamente, los temas de fondo no constituyen, en el sentido expuesto, aspectos novedosos con respecto al dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021.

a.-Sobre la aplicación del Estatuto de Servicio Civil a todos los servidores judiciales

Aspectos consultados: El presidente de la Corte Suprema de Justicia indica que los artículos 9 inciso b) y 49 del proyecto de ley derogan de modo tácito el Estatuto de Servicio Judicial ‒normativa específica que regula las relaciones entre el Poder Judicial y sus servidores‒. Acota que las relaciones de empleo del Poder Judicial se estarían incorporando a las potestades de dirección y jerarquía de la Dirección General de Servicio Civil, toda vez que se amplían las competencias de ese órgano sobre todas las personas servidoras públicas. Menciona que la Dirección General de Servicio Civil, al ostentar personería jurídica instrumental, tendría máxima desconcentración y, en materia de sus competencias y objetivos, podría adoptar las decisiones que estimare oportunas sin necesidad de coordinar con los órganos del Poder Judicial. Arguye que no hay mención expresa a una relación de coordinación en lo que respecta a los cuerpos normativos específicos del Poder Judicial, por lo que tácitamente se buscan derogar las competencias atribuidas a órganos del Poder Judicial en el caso de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial y la Ley de Carrera Judicial, en beneficio de la indicada Dirección General de Servicio Civil, órgano de desconcentración máxima del Poder Ejecutivo. Arguye que lo anterior afecta la independencia judicial.

Normativa sometida a consulta: Las normas objetadas por la Corte Suprema de Justicia en este concreto apartado (numerales 9 inciso b) y 49 del proyecto de ley) disponen:

Art. 9- Funciones de las administraciones activas (…)

b) Es responsabilidad de las oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos elaborar y aplicar las pruebas de conocimientos, competencias y psicométricas, para efectos de los procesos de reclutamiento y selección de personal, efectuar los concursos internos y externos por oposición y méritos, los cuales deberán cumplir siempre al menos con los estándares que establezca la Dirección General de Servicio Civil para cada puesto, según su ámbito de competencia, y los lineamientos que se emitan según el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.

Además, incorporar dichos concursos en la oferta de empleo público de la Administración Pública y verificar que las personas servidoras públicas reciban la inducción debida sobre los deberes, las responsabilidades y las funciones del puesto, así como los deberes éticos de la función pública generales y particulares de la institución y puesto. (…)

Art. 49- Modificaciones

Se modifican las siguientes disposiciones normativas, de la manera que se describe a continuación: (…)

B) Se adiciona el inciso l) al artículo 13 y se reforman los artículos 1 y 7 bis de la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953. Los textos son los siguientes:

Artículo 13- Son atribuciones y funciones del director general de Servicio Civil: […]

l) Agotar la vía administrativa de los asuntos sometidos a la competencia de la Dirección General de Servicio Civil.

Artículo 1- Este estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Estado y las personas servidoras públicas, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública.

Artículo 7 bis- Se dota a la Dirección General de Servicio Civil de personalidad jurídica instrumental únicamente para efectos de manejar su propio presupuesto y con el fin de que cumpla sus objetivos de conformidad con la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953, demás leyes conexas, y administre su patrimonio.

Análisis de la Sala Constitucional: Al respecto, en el dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021, este Tribunal dispuso por mayoría:

“Sobre el inciso b) se consulta por cuanto se estaría sometiendo al Poder Judicial al Estatuto de Servicio Civil. Al respecto, observa esta Sala que, el artículo en cuestión adiciona y reforma algunos artículos del Estatuto de Servicio Civil, particularmente el artículo 1, tal como se observa en el siguiente sentido:

Estatuto de Servicio Civil

(versión actual)

Estatuto de Servicio Civil

(propuesta de reforma)

Artículo 1º.- Este Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública, y proteger a dichos servidores.

Artículo 1- Este estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Estado y las personas servidoras públicas, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública.

Así entonces, a partir del proyecto consultado, el Estatuto de Servicio Civil regularía las relaciones, no sólo al Poder Ejecutivo, sino en general de todo el Estado, incluido el Poder Judicial. Ello per se no sería inconstitucional, claro está, si se entiende que, la sujeción al Poder Judicial es a principios generales de empleo público y que, ello no implica que se esté derogando la normativa especial del Poder Judicial en estas materias, pues sobre esta materia de empleo público de los funcionarios prevalecería esta normativa especial por sobre el Estatuto de Servicio Civil. Además, la Dirección General de Servicio Civil no podría tener competencia respecto de los asuntos referidos al Poder Judicial. Bajo esta interpretación, el artículo 49 inciso b) no es inconstitucional, siempre que se interprete conforme a lo indicado”. (…)

21)Por mayoría se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, en el sentido de que el artículo 49 inciso b) no es inconstitucional, siempre que se interprete que la Dirección General de Servicio Civil carece de competencia respecto de los asuntos referidos al Poder Judicial y que no se está derogando su normativa especial en estas materias. Los magistrados Castillo Víquez, Salazar Alvarado y la magistrada Hernández López salvan el voto y declaran sin lugar el agravio porque no está referido al Poder Judicial, ni deroga su normativa especial en estas materias. (Lo destacado no corresponde al original).

En consecuencia, lo consultado por la Corte Suprema de Justicia no involucra temas de discusión novedosos en el proyecto de marras (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera pronunciado del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente nuevos incorporados a aquel, por lo que no hay mérito para emitir algún pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de constitucionalidad. Lo anterior no implica el aval de este Tribunal a los cambios efectuados en el proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021 (pues en esta fase no se están analizando las modificaciones sino únicamente si se trata o no de aspectos nuevos), ni tampoco impide el eventual control de constitucionalidad a posteriori que podría llegar a ejercerse sobre la norma propuesta (en caso de que se convierta en ley de la República).

 

 

b.- Sobre los artículos 6; 7 incisos a, c, f y l; 9 y 24

Aspectos consultados: El presidente de la Corte Suprema de Justicia cuestiona que estas normas significan una pérdida parcial de la competencia constitucional de la Corte Suprema de Justicia en materia de gobierno del Poder Judicial y abren la posibilidad de regular, mediante actos administrativos, lo atinente a este Poder, con infracción del principio de reserva de ley previsto en la Constitución Política. Señala que el proyecto obvia la existencia y las competencias propias de la Corte Suprema de Justicia, como órgano de gobierno del Poder Judicial, y establece una relación directa entre el Mideplán y la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial para ciertas personas servidoras. Menciona que el proyecto estatuye una relación directa de rectoría por parte del Mideplán con los órganos encargados de recursos humanos de los destinatarios de la ley, incluido el Poder Judicial. Lo anterior implica vaciar parcialmente de contenido las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia en materia de gestión del empleo de los servidores judiciales, así como las normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial que disponen competencias para ese órgano colegiado. Arguye que lo expuesto se da especialmente en los casos de las personas servidoras judiciales que, por sus labores, no están excluidas de los alcances de esta propuesta normativa y, respecto de las cuales, el Poder Judicial perdería competencias constitucionales de gobierno en favor del Mideplán. Acota que las normas implican una incorporación del Poder Judicial al proyecto en detrimento de la reserva de ley (en materia de su gobierno). Añade que se otorgan competencias al Mideplán para que emita disposiciones de manera directa a la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial, sin tomar en cuenta los respectivos órganos de gobierno, lo que afecta el principio constitucional de Separación de Poderes. Alega, en cuanto al inciso f) del artículo 7, que el Mideplán mantiene la competencia de emitir los lineamientos para la evaluación del desempeño; sin embargo, la Sala dejó a reserva de cada Poder la definición de su evaluación del desempeño para todo su funcionariado, pero el proyecto de ley mantiene esa competencia en Mideplán para determinados servidores. Reprocha la posibilidad de que el Mideplán emita lineamientos generales, reglamentaciones y directrices a la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial, específicamente en lo que se refiere a la temática de la evaluación del desempeño. Alude que se mantiene al Mideplán la competencia de emitir estos lineamientos en relación con parte de la población judicial, lo cual lesiona el principio de Separación de Poderes y la independencia judicial. Acerca del numeral 24 se ejemplifica que el Mideplán tendría competencias para imponer disposiciones de carácter general para la capacitación de todas las personas servidoras del Poder Judicial sin excepción, imponiéndose a lo que establezca la Dirección de Gestión Humana o la Escuela Judicial (incluyendo la denominada alta dirección pública).

Normativa sometida a consulta: Las normas consultadas regulan:

Art. 6- Creación del Sistema General de Empleo Público

La rectoría del Sistema General de Empleo Público estará a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Se excluye de esta rectoría las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.

Dicho sistema estará compuesto por lo siguiente:

a) El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán).

b) Las oficinas, los departamentos, las áreas, direcciones, unidades o denominaciones homólogas de Gestión de Recursos Humanos de las entidades y los órganos bajo el ámbito de aplicación de la presente ley.

c) La Dirección General de Servicio Civil, de conformidad con la regulación establecida en el Estatuto de Servicio Civil y su reglamento.

d) El conjunto de normas administrativas, políticas públicas, disposiciones de alcance general, reglamentos, circulares y manuales emitidos para la planificación, estandarización, simplificación, coherencia, óptima administración y evaluación del empleo público, según lo indicado por la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978.

e) Las directrices y resoluciones

Art. 7- Competencias del Mideplán

Son competencias del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) las siguientes:

a) Establecer, dirigir y coordinar la emisión de políticas públicas, los programas y planes nacionales de empleo público, conforme a la Ley 5525, Ley de Planificación Nacional, de 2 de mayo de 1974. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución. (…)

c) Emitir disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y coherencia del empleo público, según lo preceptuado en la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución. (…)

f) Emitir los lineamientos y principios generales para la evaluación del desempeño de las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución (…)

l) Establecer un sistema único y unificado de remuneración de la función pública de conformidad con esta ley y específica del salario y los beneficios de todas las personas funcionarias públicas. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.(…)

Art. 9- Funciones de las administraciones activas

a) Las oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos, de las instituciones incluidas en el artículo 2 de la presente ley, seguirán realizando sus funciones de conformidad con las disposiciones normativas atinentes en cada dependencia pública.

Asimismo, aplicarán y ejecutarán las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones laborales, que el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) remita a la respectiva institución, según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.

b) Es responsabilidad de las oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos elaborar y aplicar las pruebas de conocimientos, competencias y psicométricas, para efectos de los procesos de reclutamiento y selección de personal, efectuar los concursos internos y externos por oposición y méritos, los cuales deberán cumplir siempre al menos con los estándares que establezca la Dirección General de Servicio Civil para cada puesto, según su ámbito de competencia, y los lineamientos que se emitan según el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.

Además, incorporar dichos concursos en la oferta de empleo público de la Administración Pública y verificar que las personas servidoras públicas reciban la inducción debida sobre los deberes, las responsabilidades y las funciones del puesto, así como los deberes éticos de la función pública generales y particulares de la institución y puesto.

c) Las oficinas de gestión institucional de recursos humanos, de ministerios e instituciones u órganos adscritos bajo el ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil son dependencias técnicas de la Dirección General de Servicio Civil que, para todos los efectos, deberá coordinar la elaboración de las pruebas de reclutamiento y selección de personal con tales oficinas y desempeñar sus funciones de asesoramiento, capacitación y acompañamiento técnico.

Art. 24- Capacitación de la alta dirección pública

El personal de la alta dirección pública deberá recibir capacitación formal diferenciada, en caso de que lo requiera, para reforzar las competencias y los conocimientos técnicos que aseguren el buen ejercicio de la labor. También, deberán recibir capacitación en los temas actuales de innovación y desarrollo que el país requiera, de acuerdo con las tendencias globales de competitividad, para garantizar la modernización de la gestión pública, ajustándola a las prácticas más recientes.

El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), según lo permitido por la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, emitirá disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos para la capacitación de la alta dirección pública, para lo cual coordinará lo correspondiente con las escuelas, los centros e institutos de capacitación, formación y desarrollo profesional, o bien, con las unidades de recursos humanos de las entidades y órganos incluidos en el artículo 2 de la presente ley, según los requerimientos y las especificidades de cada dependencia pública.

En el caso de las entidades y los órganos incluidos bajo el ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil, el Centro de Capacitación y Desarrollo (Cecades) será responsable de potenciar las competencias de la alta dirección pública en el ejercicio de sus funciones con el objetivo de generar valor público, de conformidad con los lineamientos emitidos por Mideplán para tal efecto, a excepción del sector docente, donde esta responsabilidad será competencia del Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano (IDPUGS)”.

Análisis de la Sala Constitucional: En general, se acusa que estas normas propuestas ocasionan un desplazamiento parcial de competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia hacia el Mideplán, y que se impone una relación intersubjetiva de dirección entre la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial y ese ministerio. Se arguye, además, que esa normativa divide al Poder Judicial en varios tipos de servidores, lo que deja a un grupo de ellos bajo la dirección y control directo del Mideplán.

Al respecto, la Sala, en el dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021, resolvió:

Partiendo de esta idea cardinal, es claro que en materia de empleo público, en lo que atañe al personal de los poderes del Estado y los entes descentralizados por región y servicio, quienes ejercen tales competencias -jurisdiccionales, parajurisdiccionales, electorales- o participan de la gestión pública relativa a los fines constitucionalmente asignados a los citados entes, así como el personal administrativo de apoyo, profesional o técnico, que defina, de forma exclusiva y excluyente, cada poder y ente, no pueden quedar, de ninguna manera, bajo el poder de dirección del Poder Ejecutivo o del Mideplán. Hay, pues, un núcleo duro, un indisponible para el Poder Ejecutivo, que no puede ser ordenado en su actividad, ni mucho menos mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, que corresponde exclusivamente a cada poder del Estado y cada ente público.

Ahora bien, lo anterior no significa que todo el funcionariado de los poderes del Estado y de los entes supra citados esté excluido de la potestad de dirección. En el caso de los servicios administrativos básicos, auxiliares, que no inciden sobre las competencias exclusivas y excluyentes ni funciones administrativas necesarias para el cumplimiento de estas, cada poder del Estado y ente debe definir de forma exclusiva y excluyente cuáles de estas pueden estar sometidas a la potestad de dirección. Por ello, con base en el principio de independencia de poderes o funciones y los grados de autonomía garantizado constitucionalmente a cada ente, corresponde de manera exclusiva y excluyente a sus máximos órganos – Corte Plena, Consejo Superior del Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, Consejos Universitarios, Rectorías, Junta Directiva y Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, Concejo y Alcaldes Municipales- establecer cuáles son esos servicios administrativos básicos, auxiliares, comunes y similares a toda la Administración Pública que sí estarían sometidas a las potestades de dirección y reglamentaria del Poder Ejecutivo.(…)

“En lo que atañe a la evaluación del desempeño, queda reserva a cada poder del Estado, toda vez que esta materia es consustancial al ejercicio de sus competencias constitucionales. Quiere esto decir, que, en lo tocante a este extremo, todo el funcionariado de cada poder estaría sometido a las disposiciones internas que cada uno de estos dicten al respecto.” (Lo destacado no corresponde al original).

Precisamente, varias de las normas impugnadas en esta oportunidad (ordinales 6, 7, 9 y 32) excluyen expresamente de su ámbito de aplicación a los siguientes servidores públicos:

personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.

En consecuencia, lo consultado por la Corte Suprema de Justicia no involucra temas de discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera pronunciado del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente nuevos incorporados al proyecto de ley, por lo que no existe mérito para emitir algún pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de constitucionalidad. Lo anterior no implica el aval de este Tribunal a los cambios efectuados en el proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021 (pues en esta fase no se están analizando las modificaciones sino únicamente si se trata o no de aspectos nuevos), ni tampoco impide el eventual control de constitucionalidad a posteriori que podría llegar a ejercerse sobre la norma propuesta (en caso de que se convierta en ley de la República).

En relación con el artículo 24, en el escrito de la consulta no se desarrollan ni sustentan los eventuales cuestionamientos de constitucionalidad, por lo que a priori no es susceptible de análisis por parte de la Sala.

c.- Sobre la constitucionalidad del artículo 13

Aspectos consultados: El presidente de la Corte Suprema de Justicia indica que el artículo 13 del proyecto de ley deja al MIDEPAN la definición del contenido de los diferentes tipos de familia en que se dividiría el Poder Judicial. Objeta que la regulación de las familias de puestos de trabajo es muy pobre, por lo que se va a efectuar por medio de la potestad reglamentaria del Mideplán, en detrimento del principio de reserva legal consagrado en el artículo 154 de la Constitución Política. Asevera que las amplias potestades se evidencian en los artículos 32, 33 y 34 del proyecto de ley. Menciona que el proyecto divide a las personas servidoras judiciales en diferentes familias, sin distinguir las características propias de los puestos ni sus particularidades. Sostiene la necesidad de una tutela integral, armónica y sistémica de la relación de empleo del Poder Judicial para la tutela de su independencia, lo cual los deja siempre sujetos al criterio e interpretación del Mideplán. Argumenta que la sustracción de competencias constitucionales del Poder Judicial en favor de ese ministerio tiene un efecto colateral e indirecto en la independencia de las personas juzgadoras, toda vez que a mediano plazo podría significar injerencia en el perfil, calificación, valoración, nombramiento y capacitación de personas servidoras que brindan servicios de apoyo directos o indirectos, técnicos y no técnicos, absolutamente necesarios para la tramitación de los procesos jurisdiccionales y la continuidad de la prestación de servicios a las personas usuarias de la administración de justicia. Sostiene que el proyecto, lejos de dar seguridad jurídica en materia de relación de empleo de las personas servidoras judiciales, deja al arbitrio del jerarca de turno del Mideplán el llenar de contenido la regulación de cada una de las respectivas familias de puestos no contempladas en las excepciones introducidas a las normas.

Normativa sometida a consultaEn concreto se argumenta la constitucionalidad del numeral 13 y se mencionan los ordinales 32, 33 y 43, todos del proyecto de ley:

Art. 13- Régimen general de empleo público

Existirá un único régimen general de empleo público, el cual a su vez estará conformado por las siguientes familias de puestos que serán de aplicación en los órganos y entes de la Administración Pública, según las funciones que ejecute su personal:

a) Personas servidoras públicas bajo el ámbito de aplicación del título I y del título IV del Estatuto de Servicio Civil, así como a las que se desempeñan en las instituciones señaladas en el artículo 2 de la presente ley, que no estén incluidas en las restantes familias de puestos.

b) Personas servidoras públicas que se desempeñan en funciones en ciencias de la salud.

c) Personas servidoras públicas que se desempeñan en funciones policiales.

d) Personas docentes contempladas en el Estatuto del Servicio Civil, del título II y el título IV.

e) Personas docentes y académicas de la educación técnica.

f) Personas servidoras públicas que se desempeñan en funciones del servicio exterior.

g) Personas servidoras públicas que se desempeñan en cargos de confianza.

El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa tendrán cada uno su propia familia de puestos. Según la determinación que realice el respectivo ente, la correspondiente familia estará conformada por las personas servidoras públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas.

La creación de familias de puestos de empleo público es reserva de ley y deberá estar justificada por criterios técnicos y jurídicos coherentes con una eficiente y eficaz gestión pública. (…).

Art. 32- Grados dentro de las familias laborales

Cada familia laboral estará conformada por una serie de grados, cada uno de los cuales representa un grupo de puestos con perfil similar. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) definirá el número de grados requeridos dentro de cada familia laboral, así como sus características, como respuesta a una evaluación de todos los puestos dentro de la familia laboral.

Esta evaluación se realizará de acuerdo con una metodología de evaluación de puestos de trabajo.

El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa definirán los grados dentro de su familia laboral, según la determinación que realice la respectiva institución.

Los grados consistirán en un rango de puntos de remuneración, cuya progresión, dentro de los grados de cada entidad pública empleadora, considerará las directrices anuales emitidas por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa.

La progresión salarial dentro de un grado siempre estará supeditada a una evaluación satisfactoria del desempeño profesional.

Art. 33- Clasificación de puestos de trabajo en familias laborales y grados

El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa deberán desarrollar la clasificación de puestos de trabajo en familias laborales y grados, respecto de las personas servidoras públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas.

Los restantes puestos del servicio público deberán tener un manual de puestos detallado, preparado en un formato especificado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), con el fin de llevar a cabo el análisis y la evaluación del trabajo.

Las instituciones bajo la rectoría del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) le enviarán las descripciones para los puestos de trabajo en el formato que este defina. Estas descripciones reflejarán los deberes realmente desempeñados. La descripción del puesto, certificada por cada entidad, se analizará con el propósito de evaluar el trabajo.

Una vez que cada trabajo haya sido descrito, analizado y evaluado, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) lo asignará a una familia laboral y a un grado dentro de esa familia.

Art. 34- Columna salarial global

A partir de la metodología de valoración del trabajo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa elaborarán la columna salarial global de la familia correspondiente.

El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil elaborarán conjuntamente una columna salarial global para las instituciones bajo su ámbito de competencia. La columna iniciará secuencialmente del menor al mayor puntaje.

Los grados en cada una de las familias laborales se asignarán a uno o más puntos de remuneración en la columna salarial global. Los puntos de remuneración a los que se asigna cada grado se determinarán por referencia a:

a) La valoración de los factores del trabajo.

b) Las necesidades profesionales de cada familia laboral.

c) Empleos de referencia en cada familia laboral, de modo que haya igual salario por igual trabajo en todas las familias de empleo.” (Lo resaltado no corresponde al original).

Análisis de la Sala Constitucional: En el dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021, este Tribunal dispuso:

En cuanto al inciso f) del artículo 13 es inconstitucional porque no excluye a los funcionarios que realizan funciones para-jurisdiccionales -fiscales, defensores públicos y profesionales y personal especializado del Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios del nivel gerencial o de alta dirección política, al igual que a los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función electoral -letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc.-, y quienes ejercen cargos de alta dirección política. Además, no se excluye a todo el funcionario administrativo de apoyo, profesional y técnico, que los máximos órganos de los citados poderes del Estado definan, de forma exclusiva y excluyente, como indispensables o consustanciales para el ejercicio de sus competencias constitucionales. Máxime que, de conformidad con ese mismo artículo, inciso a), todos esos funcionarios quedarían incluidos en una categoría del Estatuto de Servicio Civil, lo que afecta la independencia tanto del Poder Judicial como del Tribunal Supremo de Elecciones partiendo del hecho de que el gobierno judicial y electoral lo ejerce la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Supremo de Elecciones de forma exclusiva y excluyente en lo que atañe a sus competencias constitucionales. Finalmente, hay que tener presente que la construcción de la familia, tal y como se explicó supra, corresponde, de forma exclusiva y excluyente, a cada poder del Estado.

Al respecto, la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad, luego de revisar el voto de la Sala, efectuó las siguientes consideraciones en su informe de mayoría (después avalado por el Plenario Legislativo):

El Artículo 13 del Capítulo IV Organización del Trabajo, regula el régimen general de empleo público, reconociendo la intención de los proponentes de la iniciativa de que exista un único régimen general de empleo público, el cual a su vez estará conformado por familias de puestos, cuyas funciones se determinarán a partir de lo que ejecute su personal. Esta disposición fue sujeta de examen por el Tribunal Constitucional, razón por la que vertieron criterio señalando los vicios que contenía.

Sobre estas dudas de constitucionalidad y su relación con las Municipalidades el voto indica: “Es inconstitucional, por no crear una familia de puestos de los empleados municipales y, por consiguiente, los incluye a todos en el Servicio Civil. No es posible pasar por alto que el Código Municipal, a partir del numeral 124 al 161 inclusive, contiene el Título V, que regula la relación de los servidores municipales y las administraciones publicas locales de forma pormenorizada, por un lado, y, el numeral 50 del proyecto de ley que establece que las derogatorias expresas ni siquiera hacen referencia a las normas que se encuentran en el citado Código, ni tampoco se hacen las modificaciones en el artículo 49 del proyecto consultado.”

En cuanto a la CCSS y el inciso b) de esta norma manifestó: “Es inconstitucional, por no incluir en el citado inciso a los servidores que realizan labores sustanciales y administrativas, profesionales y técnicos, necesarios para alcanzar los fines constitucionalmente asignados a la CCSS.”

Sobre el contenido normado en el inciso f) del Artículo 13 vinculado al Tribunal Supremo de Elecciones y Poder Judicial acotó: “Es inconstitucional porque no excluye a los funcionarios que realizan funciones para-jurisdiccionales -fiscales, defensores públicos y profesionales y personal especializado del Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios del nivel gerencial o de alta dirección política, al igual que a los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función electoral -letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc.-, y quienes ejercen cargos de alta dirección política. No se excluye a todo el funcionario administrativo de apoyo, profesional y técnico, que los máximos órganos de los citados poderes del Estado definan, de forma exclusiva y excluyente, como indispensables o consustanciales para el ejercicio de sus competencias constitucionales. Finalmente, hay que tener presente que la construcción de la familia, tal y como se explicó supra, corresponde, de forma exclusiva y excluyente, a cada poder del Estado.”

Observa la Sala Constitucional que del texto del artículo 13 se desprende la intención del legislador de que Mideplán tenga la facultad de llenar de contenido las regulaciones propias de las familias creadas, mediante simple acto administrativo, ello a pesar de que tiene reserva de ley la regulación del funcionamiento de los otros Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa.

Además, considera que existe distorsiones odiosas al crear las familias, cuando se está dividiendo al personal del TSE pese a que todos coadyuvan al cumplimiento de la función electoral. Solo a los magistrados del TSE estarían dentro del grupo indicado en el inciso f), pero todo el resto de funcionarios, que también coadyuvan al ejercicio de esta función tan importante para la democracia costarricense, quedarían integrando otro grupo de familia de puestos. Todos los funcionarios del TSE que coadyuvan a la función electoral, directamente o por apoyo, requieren contar con toda la independencia de criterio en sus actuaciones, en este sentido el voto de la Sala Constitucional ya se había decantado al respecto al indicar que “la intención del constituyente al crear este Poder, fue cercenar por completo la posibilidad de que los funcionarios electorales, se inmiscuyen en toda actividad política, con el fin de garantizar un Órgano Electoral independiente.” (sentencia n°2005-14298).

Respecto de las Universidades y el artículo 13 inciso e), el Tribunal Constitucional señalo: “Es inconstitucional, por no incluir en el citado inciso a los servidores que realizan investigación, acción social y cultural, así́ como el personal administrativo, profesional y técnico, necesario para alcanzar los fines constitucionalmente asignados a las universidades del Estado, en los términos que se explica en el considerando general.”

A partir del análisis realizado se propone adicionar la salvaguarda en un nuevo párrafo segundo que se leerá “El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa tendrán cada uno su propia familia de puestos. Según la determinación que realice el respectivo ente, la correspondiente familia estará conformada por las personas servidoras públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas.”

Con esta redacción se reafirma el principio constitucional de separación de poderes al reconocer que tendrán los otros Poderes de la República su propia familia de puestos, al igual para los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa. Lo que nos lleva a suprimir la indicación expresa en la norma del número de familias, porque no podría el artículo establecer la cantidad de familias de puestos, siendo que en la práctica y la aplicación de la futura Ley Marco de Empleo Público podrían llegar a ser más de ocho.

Finalmente, se sugiere al plenario legislativo con el texto sustitutivo que adjunto a las recomendaciones de este Informe eliminar la redacción del inciso f) y correr la numeración de los mismos, siendo el criterio de quienes suscribimos este informe que este inciso contiene vicios de constitucionalidad, que se subsanan con el párrafo que se adiciona a este artículo.” (Lo destacado no corresponde al original).

Así, la comisión acordó modificaciones al proyecto de ley original para adecuar la normativa mencionada a lo dictaminado por la Sala:

Siguiendo con el articulado sujeto a examen en la resolución 2021-17098, en relación con los artículos 31 (sobre la metodología de valoración del trabajo), 32 (Grados dentro de las familias laborales) y 34 (Columna salarial global), se indicó la existencia de dudas sobre su constitucionalidad.

El objetivo macro del proyecto de Ley Marco de Empleo Público es el sometimiento del aparato estatal a un sistema único de regulación del empleo público y la centralización de la rectoría en Mideplán, lo que la Sala Constitucional señala como una clara vulneración del principio de separación de poderes, como ya se ha venido sosteniendo a lo largo del informe. En este sentido indica el voto: “son inconstitucionales, en el tanto no excluye a los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la actividad universitaria-, es decir, aquellos que realizan funciones de docencia, investigación, extensión social y cultural, así como los que realizan funciones administrativas, profesionales y técnicas, necesarias para cumplir con criterios de eficacia y eficiencia los fines constitucionalmente asignados, y porque la definición de los factores de trabajo relevante, su peso relativo, el número de grado requeridos dentro de cada familia y sus características, y la elaboración de la columna salarial corresponde de forma exclusiva y excluyente a los máximos órganos de los entes universitarios. En esta materia en relación con el funcionariado que esté en la familia de puestos relativo a estos entes, establecido por el órgano jerárquico de cada universidad, todos estos aspectos al estar vinculados con el funcionariado necesario para alcanzar el fin constitucionalmente establecido la competencia resulta exclusiva y excluyente y, por consiguiente, Mideplán o el Poder Ejecutivo no les asiste ninguna potestad para definir ni elaborar ningún de esos extremos.”

La respuesta necesariamente implicaría que ese órgano -Mideplán-, interfiera en competencias que son exclusivas y excluyentes de los otros Poderes de la República, Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, así analizado a lo extenso del voto.

Específicamente del artículo 33, sobre la clasificación de puestos de trabajo en las Universidades Públicas manifestó: “la Sala Constitucional encuentra que es inconstitucional, en el tanto no excluye a los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la actividad universitaria-, es decir, aquellos que realizan funciones de docencia, investigación, extensión social y cultural, así como los que realizan funciones administrativas, profesionales y técnicas, necesarias para cumplir con criterios de eficacia y eficiencia los fines constitucionalmente asignados, y somete el manual de puestos de dichos funcionarios al análisis y evaluación del Mideplán, lo que -en atención a la autonomía universitaria- corresponde en forma exclusiva y excluyente a los máximos órganos de los entes universitarios por las razones que explicaron supra.”

En atención a este señalamiento, se reconoce que para alcanzar el fin constitucionalmente establecido entre la competencia que resulta exclusiva y excluyente a estas, a Mideplán no le asiste ninguna potestad para definir ni elaborar ninguno de los extremos regulados en los artículos 31, 32 y 34, y, por consiguiente, se propone variar la redacción de estos numerales, primero para que guarde coherencia con las otras modificaciones sugeridas e indicadas anteriormente y, segundo, para ajustar el texto a los argumentos esgrimidos en el voto sobre la potestad que le asiste al legislador para establecer un marco normativo en empleo público, que contenga un modelo para todos los servidores públicos de conformidad con los artículos 9, 11, 191 y 192 de la Constitución Política.

Con estas modificaciones consideramos que las normas se podrán ajustar a quiénes se les aplicaría y quiénes estarían excluidos, a la luz de la Resolución N° 2021-17098.

En consecuencia, lo consultado por la Corte Suprema de Justicia no involucra temas de discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera pronunciado del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente nuevos incorporados al proyecto de ley, por lo que no existe mérito para emitir algún pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de constitucionalidad. Lo anterior no implica el aval de este Tribunal a los cambios efectuados en el proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021 (pues en esta fase no se están analizando las modificaciones sino únicamente si se trata o no de aspectos nuevos), ni tampoco impide el eventual control de constitucionalidad a posteriori que podría llegar a ejercerse sobre la norma propuesta (en caso de que se convierta en ley de la República).

d.- Sobre la supresión de las relaciones de coordinación y cooperación entre poderes

Aspectos consultados: El presidente de la Corte Suprema de Justicia refiere que el proyecto elimina la relación coordinación-cooperación entre Poderes sobre empleo público y, por lo tanto, suprime las competencias constitucionales de los órganos de gobierno del Poder Judicial. Indica que el Poder Judicial no tendría una relación de coordinación y cooperación, sino que el cuerpo normativo estaría orientado a una exclusiva relación de dirección del Mideplán y la Dirección General de Servicio Civil. Cuestiona si la pérdida de competencias de los órganos de gobierno del Poder Judicial y la distinción de imposibilidad de coordinación y cooperación que se hace con respecto a este ‑en favor de determinados entes públicos‑, es acorde o no con el Derecho de la Constitución y con el diseño constitucional de relación entre Poderes. Consulta si debe entenderse que, a través de una ley, se elimina el principio constitucional que fundamenta la coordinación y cooperación entre Poderes en favor de una relación de dirección del Mideplán hacia un órgano administrativo del Poder Judicial.

Normativa sometida a consulta: El proyecto de ley de marras contemplaba adiciones normativas al Estatuto de Servicio Judicial y la Ley de Salarios del Poder Judicial; sin embargo, estas fueron suprimidas por la Comisión Especial Permanente de Consultas de Constitucionalidad. Las normas atinentes señalaban:

Art. 49- Modificaciones

Se modifican las siguientes disposiciones normativas, de la manera que se describe a continuación:

(…)

G)Se adiciona el artículo 85 a la Ley 5155, Estatuto de Servicio Judicial, de 10 de enero de 1973. El texto es el siguiente:

Artículo 85.- Las competencias definidas en la presente ley, para los órganos del Poder Judicial, serán realizadas en coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), en lo que corresponde a los temas a que se refiere la Ley General de Empleo Público.

H)Se adiciona el artículo 17 a la Ley 2422, Ley de Salarios del Poder Judicial, de 11 de agosto de 1959. El texto es el siguiente:

Artículo 17.- Las competencias definidas en la presente ley, para los órganos del Poder Judicial, serán realizadas en coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), en lo que corresponde a los temas a que se refiere la Ley General de Empleo Público.

Análisis de la Sala Constitucional: En el dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021, la Sala por mayoría consideró:

“Ahora bien, en el caso de los incisos g) y h) del artículo 49, estos resultan inconstitucionales por violar la independencia del Poder Judicial. Lo anterior por cuanto, por medio de tales incisos se pretendía realizar sendas adiciones al Estatuto de Servicio Judicial y a la Ley de Salarios del Poder Judicial, a efectos de incluir la injerencia del Mideplán en las competencias definidas en esta normativa especial, indicando que los órganos del Poder Judicial deberán realizar las competencias definidas en esas leyes, en coordinación con dicho ministerio. Ello resulta evidentemente violatorio del principio constitucional de independencia judicial, pues se trataría de un órgano del Poder Ejecutivo con el cual, las autoridades competentes del Poder Judicial, estaría obligadas a coordinar el ejercicio de sus competencias, en materia de empleo público de los funcionarios judiciales. Se tendría así a la Corte Plena, el presidente de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Personal, el Consejo de la Judicatura y el Departamento de Personal en obligada coordinación con Mideplán antes de la adopción de acciones en temas relacionados con el empleo público contenidos en el proyecto de ley sean: planificación del trabajo, organización del trabajo, gestión del empleo, gestión del rendimiento, gestión de la compensación y gestión de las relaciones laborales. En temas que son de competencia exclusiva del Poder Judicial, como lo es el manejo interno de su personal, resulta excluyente cualquier tipo de coordinación obligatoria con otro órgano del Estado. Si bien se trata de coordinación y no de dirección, es lo cierto que, en esta materia, que es propia del fuero interno de independencia judicial, ni siquiera la coordinación resultaría admisible para el ejercicio de competencias exclusivas del Poder Judicial. “La independencia judicial se manifiesta en diversos planos, en el plano externo, se traduce por la autonomía del Poder Judicial en materia económica y por la inamovilidad de su personal, así como, en lo funcional, por la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con criterios propios y no como resultado de presiones procedentes de determinados grupos, instituciones o personas.” (sentencia n°2000-005493). Además, debe recordarse lo que indica el art.154 Constitucional: “El Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley…”, no hay sumisión, ni siquiera en el plano de la coordinación, con otro órgano de otro poder de la República. Nótese que incluso están fuera del alcance del legislador, “las atribuciones constitucionales de ordenar, planificar o programar por ejemplo la función administrativa de manejo de personal.” (sentencia n°2017-009551), con mucha más razón, estarían fuera del alcance de otro poder de la República. Ello por cuanto, incluso se impide “una regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias.” (sentencia n°2018-019511). Por consiguiente, este Tribunal considera que los incisos g y h del artículo 49 contienen un vicio de inconstitucionalidad, por lesionar el principio de independencia de funciones que garantizan al Poder Judicial, los ordinales 9 y 154 de la Constitución Política”.

Asimismo, la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad recomendó al Plenario Legislativo eliminar tales incisos del proyecto de ley y correr la numeración correspondiente:

El artículo 49 Modificaciones, contenido en el Capítulo XI Modificaciones y Derogaciones a disposiciones finales, se encuentra dentro de los extremos consultados a la Sala Constitucional.

Específicamente, el voto del Tribunal Constitucional se refirió a la inconstitucionalidad de los incisos g) y h) en “tales incisos se pretendía realizar sendas adiciones al Estatuto de Servicio Judicial y a la Ley de Salarios del Poder Judicial, a efectos de incluir la injerencia del Mideplán en las competencias definidas en esta normativa especial, indicando que los órganos del Poder Judicial deberán realizar las competencias definidas en esas leyes, en coordinación con dicho ministerio. Ello resulta evidentemente violatorio del principio constitucional de independencia judicial” (...) “Se tendría así a la Corte Plena, el presidente de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Personal, el Consejo de la Judicatura y el Departamento de Personal en obligada coordinación con Mideplán antes de la adopción de acciones en temas relacionados con el empleo público (...) sean: planificación del trabajo, organización del trabajo, gestión del empleo, gestión del rendimiento, gestión de la compensación y gestión de las relaciones laborales. (...) En temas que son de competencia exclusiva del Poder Judicial, como lo es el manejo interno de su personal, resulta excluyente cualquier tipo de coordinación obligatoria con otro órgano del Estado. Si bien se trata de coordinación y no de dirección, es lo cierto que, en esta materia, que es propia del fuero interno de independencia judicial, ni siquiera la coordinación resultaría admisible para el ejercicio de competencias exclusivas del Poder Judicial. (...) Por consiguiente, este Tribunal considera que los incisos g y h del artículo 49 contienen un vicio de inconstitucionalidad, por lesionar el principio de independencia de funciones que garantizan al Poder Judicial, los ordinales 9 y 154 de la Constitución Política.”

Razón por la cual se concluye, que deben ser suprimidos del texto del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, los incisos g) y h), y correr la numeración.

En consecuencia, lo consultado por la Corte Suprema de Justicia no involucra temas de discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera pronunciado del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente nuevos incorporados al proyecto de ley, por lo que no existe mérito para emitir algún pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de constitucionalidad. Lo anterior no implica el aval de este Tribunal a los cambios efectuados en el proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021 (pues en esta fase no se están analizando las modificaciones sino únicamente si se trata o no de aspectos nuevos), ni tampoco impide el eventual control de constitucionalidad a posteriori que podría llegar a ejercerse sobre la norma propuesta (en caso de que se convierta en ley de la República).

e.- Sobre los artículos 7 inciso l) y 36

Aspectos consultados: El presidente de la Corte Suprema de Justicia indica que, conforme al ordinal 36 del proyecto de ley, se crea una competencia para la Dirección General de Servicio Civil, Mideplán y la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda, respecto de la política de remuneraciones del Poder Judicial, supeditándola a la aprobación respectiva por parte del Consejo de Gobierno. Aduce que lo anterior omite las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia, órgano de gobierno del Poder Judicial. Considera que el proyecto de ley supeditará la política de remuneraciones del Poder Judicial a una propuesta elaborada por tres órganos del Poder Ejecutivo ‑Dirección General de Servicio Civil (dependiente del Ministerio de la Presidencia), Autoridad Presupuestaria (dependiente del Ministerio de Hacienda) y Mideplán‑ y a la aprobación definitiva del Consejo de Gobierno. Expone que existe una derogatoria tácita de las competencias de la Corte Suprema de Justicia en materia de definición de remuneración de las personas servidoras judiciales y una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en las decisiones que al respecto se implementen en el Poder Judicial. Menciona que se estaría transgrediendo la reserva de ley en materia de competencias del Poder Judicial, estatuida en el artículo 154 de la Constitución Política. Objeta un sistema único de salarios a las personas servidoras que ejercen la judicatura, en el que los últimos se ven sometidos a decisiones del Poder Ejecutivo, con evidente negación de las competencias constitucionales ‑propias en la materia‑ de la Corte Suprema de Justicia.

Normativa sometida a consulta: Se consulta lo regulado en el ordinal 36 del proyecto de ley que estatuye:

Art. 36- Política de remuneración. La Dirección General Servicio Civil, MIDEPLAN y la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda prepararán conjuntamente una declaración anual de la política de remuneración que presentarán al Consejo de Gobierno para su aprobación. Esta política tendrá en cuenta:

a) El estado de los fondos públicos disponibles.

b) La importancia de que las remuneraciones públicas se mantengan competitivas respecto a las privadas, considerando todos los factores relevantes, como las tasas de empleo, la seguridad del empleo y la provisión de pensiones.

c) La sostenibilidad, transparencia, participación y responsabilidad de las finanzas públicas.

d) De manera prioritaria, la necesidad de atraer y mantener las personas más calificadas y mejor preparadas profesionalmente y evitar la fuga o el déficit de personal calificado.

Así como el inciso l) del numeral 7 del proyecto de ley:

“Art. 7- Competencias del Mideplán

Son competencias del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) las siguientes: (…)

l) Establecer un sistema único y unificado de remuneración de la función pública de conformidad con esta ley y específica del salario y los beneficios de todas las personas funcionarias públicas. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.

Análisis de la Sala Constitucional: En el dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021, la mayoría de este Tribunal resolvió:

…es plausible sujetar a todos los poderes del Estado a un único estatuto de empleo público, con lo que la sujeción del Poder Judicial a esta ley no resulta inconstitucional, sí es inconstitucional por el hecho de no excluir a los (as) funcionarios (as) que ejercen las funciones jurisdiccionales -jueces- o para- jurisdiccionales -fiscales, defensores públicos y profesionales y personal especializado del Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios del nivel gerencial o de alta dirección política como los denomina el proyecto de ley, al igual que a los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función electoral -letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc., y quienes ejercen cargo de alta dirección política, así como el personal administrativo, profesional y técnico, que defina de forma exclusiva y excluyente cada jerarca del poder respectivo, pues, en estos casos, no es posible someterlo a directrices, disposiciones, circulares, manuales que emita Mideplán. Lo anterior significa, que el Poder Judicial sí estaría sometido a esas potestades que la ley le otorga al Mideplán cuando se trata del resto de los funcionarios -los que defina cada jerarca del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones de manera exclusiva y excluyente-, que forman parte del staff administrativo, auxiliar o personal de apoyo.

Asimismo, atinente a la definición de la política salarial dispuso:

Finalmente, nótese que la definición de la política salarial es una competencia que el legislador le atribuye al Poder Ejecutivo, lo que resulta acorde con las potestades de Administración y Gobierno que la Constitución Política le asigna a ese poder en relación con su funcionario y otros entes que no gozan de competencias exclusivas y excluyentes o grados a autonomía que impiden la potestad de dirección. Ergo, son los entes universitarios los llamados a fijar su política de remuneración, así como el salario mínimo de inicio de la columna salarial única y el valor financiero que se asigne a cada punto de la columna del salario global, adoptando como parámetro los principios y postulados que dispone la norma cuestionada, con excepción de aquellos funcionarios que los jerarcas de estos entes decidan excluir de la columna porque realizan funciones administrativas básicas, auxiliares, que no están vinculadas a los fines constitucionalmente asignados. (Lo destacado no corresponde al original).

Por su parte, la Comisión Especial Permanente de Consultas de Constitucionalidad, en el dictamen afirmativo de mayoría, señaló:

De manera que, con la redacción propuesta, se incorpora una salvaguarda en favor del Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, por lo que quedaría excluido de la rectoría del Mideplán (Poder Ejecutivo), observando rigurosamente los principios de separación de poderes y que no vacíe de contenido los grados de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorgan, así desarrollado en el voto No. 2021-17098.

Esta redacción se trabajó a partir de los conceptos expresados en el voto y el reconocimiento que hace la resolución de que dentro de cada poder existan dos regímenes: los que están sometidos a la rectoría y los que no. De manera que aquellos funcionarios que no ejercen una labor que esté directamente vinculada con las competencias exclusivas y excluyentes, funciones administrativas básicas, auxiliares que sí podrían -sin agravio a la Carta Magna- estar sometidos a la rectoría del Sistema General de Empleo Público a cargo del Mideplán.

Esta salvaguarda se repite en varias normas del texto sustitutivo adjunto, en los artículos que la Sala Constitucional analizó en el voto No. 2021-17098.

Como se puede observar, la Comisión Especial Permanente de Consultas de Constitucionalidad, con base en su interpretación del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021, decidió excluir al Poder Judicial de la rectoría del Mideplán y, concretamente, de la fijación salarial de los servidores públicos que participan de su función exclusiva y excluyente. Incluso, en el inciso l) del artículo 7 citado supra se incluyó lo que los legisladores denominaron una “salvaguarda” con el propósito de subsanar los vicios de inconstitucionalidad apuntados por la mayoría de este Tribunal en la anterior opinión consultiva.

En consecuencia, lo consultado por la Corte Suprema de Justicia no involucra temas de discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera pronunciado del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente nuevos incorporados al proyecto de ley, por lo que no existe mérito para emitir algún pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de constitucionalidad. Lo anterior no implica el aval de este Tribunal a los cambios efectuados en el proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021 (pues en esta fase no se están analizando las modificaciones sino únicamente si se trata o no de aspectos nuevos), ni tampoco impide el eventual control de constitucionalidad a posteriori que podría llegar a ejercerse sobre la norma (en caso de que se convierta en ley de la República).

f. Sobre los artículos 12, 16 y 28

Como parte de la consulta y en el encabezado del escrito se citan los ordinales 12, 16 y 28 del proyecto de ley. Sin embargo, respecto a esas normas no hay un desarrollo particularizado de sus contenidos ni de los motivos que podrían provocar alguna duda de constitucionalidad. En consecuencia, respecto a estos numerales, la consulta resulta inevacuable.

2.- Minoría

a.- Razones diferentes del magistrado Castillo Víquez

Difiero de las razones que dan para declarar inevacuable la consulta de constitucionalidad facultativa, y en su lugar, al igual que en las otras dos, las declaro inevacuables con fundamento en los siguientes motivos. Este proyecto de ley viene por segunda vez a la Sala Constitucional en consulta de constitucionalidad facultativa. Si bien la Ley de la Jurisdicción Constitucional no regula el número de veces que un proyecto de ley puede ser consultado al Tribunal Constitucional, es lo cierto del caso de que la consulta de constitucionalidad facultativa -sea ordinaria o especial- tiene la característica de ser un proceso constitucional de naturaleza extraordinario, el cual le permite a la Sala Constitucional conocer de previo sobre la inconstitucionalidad de los vicios de procedimiento y de fondo que le indican los consultantes sobre un proyecto de ley o un proyecto de un acuerdo legislativo -reformas e interpretaciones al Reglamento de la Asamblea Legislativa-, amén de que, de conformidad con el numeral 101 de ese cuerpo normativo, la opinión consultiva de la Sala Constitucional, la cual sólo es vinculante para la Asamblea cuando encuentra vicios de procedimiento, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad a posteriori.

Por otra parte, si bien el control previo de constitucionalidad facultativo es un instrumento que se instituyó a favor de la oposición en el sistema político francés, en la década de los setenta, por el entonces presidente de la República Valéry Giscard d’Estaing (véase Ley Constitucional n.° 74-04 de 29 de octubre de 1974, Journal Oficial del 30 de octubre de 1974), es también lo cierto de que se han dado abusos en el uso de este proceso constitucional, lo que implicó que se eliminara en Alemania y España. En el segundo Estado, donde funcionó entre los años 1979 a 1985, a causa de la parálisis de la acción legislativa que puso en el peligro la eficacia de programa de gobierno, se optó por su supresión. Hoy en día el control previo solo está previsto en el caso del numeral 95, inciso 2, de la Constitución española del 27 de diciembre de 1978 -tratados internacionales- y para los proyectos o de las propuestas de reformas de los Estatutos de Autonomía, una vez aprobados por las Cortes Generales.

Pero no sólo se atenta contra la eficacia de la acción del gobierno cuando requiere de la aprobación de la ley, sino que, con el exceso de consultas de constitucionalidad facultativas sobre un mismo proyecto de ley, se “judicializa” la política. Tendencia que desde la óptica del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) tiene un efecto pernicioso, toda vez que lesiona el principio de equilibrio entre los Poderes del Estado. Nótese que la consulta de constitucionalidad facultativa fue creada para plantear las dudas y objeciones de constitucionalidad bajo el prisma de la colaboración entre los Poderes del Estado; aspectos que se tienen claro una vez que el proyecto de ley ha sido aprobado en primer debate, de ahí que las dudas y las objeciones de constitucionalidad deban de plantearse de una sola vez y no de forma diferida en el tiempo, ya que, cuando se presenta esta segunda situación, necesariamente, se afecta el buen funcionamiento de la Cámara y, eventualmente, se utiliza la consulta de constitucionalidad facultativa no con el propósito de salvaguardar los principios de supremacía constitucional ni del valor normativo de la Constitución, sino para impedir que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de sus facultades constitucionales y reglamentarias, decida sobre un asunto que ya está para su votación definitiva. De esta forma se desnaturaliza el control previo de constitucionalidad en su vertiente facultativa.

Confirma también nuestra postura, el hecho de que cuando se trata de la consulta de constitucionalidad preceptiva, y la Sala Constitucional señala un vicio, sea éste de procedimiento o de fondo, una vez que es subsanado por parte de la Cámara y aprobado el proyecto de ley nuevamente en primer debate, sea una reforma parcial a la Carta Fundamental, un tratado internacional o una reforma a la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el asunto no vuelve nuevamente a la Sala Constitucional en consulta de constitucionalidad preceptiva. Lo cual es lógico, toda vez que, en primer lugar, ya se cumplió con el mandato constitucional, sea de consultar a la Sala Constitucional, y, en segundo término, la responsabilidad de subsanar el vicio es un asunto que recae exclusivamente en la Asamblea Legislativa.

Es por estas razones y otras que se podrían esbozar, que la consulta de constitucionalidad facultativa sólo es admisible por una única vez y si reúne los requisitos que establece la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no así cuando se trata de la segunda, tercera, etc. consulta que se plantea en relación con un proyecto de ley. En estos supuestos, a mi modo de ver, el trámite de la consulta está precluido y, por consiguiente, la consulta resulta inadmisible y debe declararse inevacuable. De ahí que sea necesario volver a la postura que asumió la Sala Constitucional en el voto n.° 121-93, opinión consultiva con motivo de una segunda consulta de constitucionalidad facultativa sobre el “Proyecto de Ley General de Concesión de Obra Pública”, expediente legislativo n.° 11.344, en la que, por unanimidad, señaló lo siguiente:

“II. evidentemente, la consulta de constitucionalidad muestra un importante caso de cooperación interorgánica, en este caso entre la Asamblea Legislativa y la Sala Constitucional, cuya finalidad, en última instancia, es garantizar la supremacía del Derecho de la Constitución, pero, de modo mas (sic) inmediato y concreto, facilitar a la Asamblea Legislativa un juicio sobre la validez de las disposiciones que se propone dictar del procedimiento que sigue con este propósito. Obtener de la Sala este juicio no es solamente un medio para que en el proceso de producción de la Ley la Asamblea pueda alcanzar decisiones jurídicamente idóneas, aptas para satisfacer en gran medida, entre otros el principio de seguridad jurídica, es también aunque autoridad de la ley y la legitimación del órgano que la produce. En último efecto, del que podría decirse que tiene naturaleza política, quizás sea tan importarte como el primero –es decir, como el que se refiere a la idoneidad jurídica de las decisiones y a sus consecuencias-, y armoniza perfectamente, tanto como aquel, con la finalidad ya mencionada de garantizar la supremacía del Derecho de la Constitución. De allí que la constitucionalidad de manera tal que en este instituto converjan todas estas funciones y finalidades; así, por ejemplo, la suma de requisitos formales que la consulta facultativa o no prescriptiva debe satisfacer, y, formularla, las reglas sobre el trámite de proyectos sometidos a consulta (significativamente, el segundo párrafo del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) y el plazo fijado a la Sala para que la absuelva. Todas estas disposiciones, y aquellas que la propia Asamblea se ha dado en el Capítulo XVIII de su Reglamento, indican a la Sala que la potestad permisiva a resolución, y el auxilio que en consecuencia está en posibilidad de brindar a la Asamblea, deben ejercerse extremando el cuidado de que la interpretación y aplicación de las normas legales que le sirven de fundamento coincidan escrupulosamente con el correcto sentido del novedoso instituto de la consulta de constitucionalidad. Esto significa, entre otras cosas, que la interpretación de las normas que regulan la consulta no prescriptiva, más allá de la simple literalidad, debe tener presente, por una parte, que el dictamen que la Sala motivo solo es vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado y no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas pueden ser impugnada por la vía de control de constitucionalidad; y por otra, debe evitar que la Sala involuntariamente cause innecesaria morosidad en los trámites legislativos, porque esto sería una injustificable intromisión en el ámbito de actuación reservado a los diputados y a la propia Asamblea; o que origine procedimientos realmente o teóricamente prolongados o interminables, con infracción de la normativa constitucional que asegura a la Asamblea potestades de autorregulación; o que simplemente se constituya en un instrumento de obstrucción técnica, y, por ende, de indirecta participación en los procesos políticos que naturalmente tienen lugar en el órgano legislativo. Demás está decir que la interpretación de las normas que regulan su propia competencia corresponden exclusivamente a la Sala, por imperio de la ley (artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

III. como refieren correctamente los diputados que formulan la consulta, la Sala ya ejerció su potestad para absolver consultas de constitucionalidad en el caso del Proyecto de Ley General de Concesión de Obra Pública, que la Asamblea Legislativa tramita bajo el expediente N° 11344. En efecto, como resultado del ejercicio de esta potestad, se dictó la resolución de las doce horas del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos, mediante la cual se dio la opinión solicitada separadamente por dos grupos de diputados (previa acumulación de ambas consultas autorizadas por la resolución de esta Sala de las once horas cuarenta y cuatro minutos del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos. Más tarde, por resolución de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del nueve de diciembre de mil novecientos noventa y dos, la Sala denegó la solicitud de aclaración y adición que un grupo de diputados pidió con respecto a la primera de las resoluciones aquí citadas. Es de advertir, además, que la aclaración y adición denegadas coincide en lo esencial con la presente consulta en cuanto a la parte que en el único resultando de esta última está marcado “a) finalmente, la consulta que ahora se consulta se refiere, en lo sustantivo, a disposiciones del artículo 6 del Proyecto que ya estaban contenidas en el texto sometido en su oportunidad al conocimiento de esta Sala y sobre las cuales entonces se pidió su opinión. Estas peculiaridades del caso concreto, aunado a lo ya expuesto en los anteriores considerandos, sobre el modo de ejercicio de la potestad de la Sala, fundamentan el criterio de esta Sala en el sentido de que la presente consulta debe rechazarse de plano”. (Las negritas no corresponden al original).

Las razones que he esbozado también resultan aplicables al caso de la consulta de constitucionalidad facultativa especial, en la que se le da legitimación al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones, a la Contraloría General de la República y a la Defensoría de los Habitantes, toda vez que, al igual que los (as) diputados (as), tienen un momento procesal para plantearla de conformidad con las reglas que establece el numeral 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De ahí que tampoco es posible admitir una segunda consulta a uno de esos órganos, pues esto va contra del espíritu de este proceso constitucional de defensa de la Constitución, tal y como se ha explicado supra.

En consecuencia, con fundamento en todo lo expuesto, considero que las consultas de constitucionalidad acumuladas son inevacuables.

b.- Voto salvado de magistradas Garro Vargas y Picado Brenes

Redacta la magistrada Garro Vargas

Consideramos que la consulta formulada en el expediente n.°21-025092-0007 es admisible, a tenor de lo dispuesto por el art. 96 inciso c) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC) que señala:

Artículo 96- Por la vía de la consulta de constitucionalidad, la jurisdicción constitucional ejercerá la opinión consultiva previa sobre los proyectos legislativos e iniciativas de referéndum en cualquiera de sus modalidades, en los siguientes supuestos: (…)

c) Cuando lo soliciten la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones o la Contraloría General de la República, si se tratare de proyectos de ley o de mociones incorporadas a ellos, en cuya tramitación, contenido o efectos estimaren como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su respectiva competencia constitucional.

Dicha consulta fue planteada por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia en ejecución del acuerdo adoptado por tal órgano colegiado en la sesión n.°51-2021 del 30 de noviembre 2021, artículo IV, al estimarse ‒según se argumenta en la consulta‒ que el proyecto de ley cuestionado, por su contenido o efectos, afecta los principios y normas relacionadas con su competencia constitucional. Asimismo, el proyecto fue aprobado en primer debate, en concordancia con lo dispuesto en el art. 98 del citado cuerpo normativo que, en lo conducente, dice:

Artículo 98- Cuando se trate de reformas constitucionales, la consulta deberá hacerse después de su aprobación en primer debate, en primera legislatura, y antes de la definitiva. Cuando se trate de otros proyectos o actos legislativos sujetos al trámite de emisión de las leyes deberá interponerse después de aprobados en primer debate y antes de serlo en tercero.

No obstante, cuando la Asamblea Legislativa tuviere un plazo constitucional o reglamentario para votar el proyecto, la consulta deberá hacerse con la anticipación debida y el proyecto se votará aunque no se haya recibido el criterio de la Sala.

En los demás supuestos, la consulta deberá plantearse antes de la aprobación definitiva.

Además, si bien anteriormente admitimos y evacuamos la consulta de constitucionalidad de la Corte Suprema de Justicia, correspondiente al expediente n°21-012714-0007-CO, estimamos procedente conocer por el fondo esta nueva consulta institucional, al advertir que el proyecto de ley ha sufrido modificaciones sustanciales que ameritan una nueva opinión consultiva.

Por lo demás, conviene reiterar lo dicho en minoría en la anterior opinión consultiva, en el sentido de que no corresponde aplicar a las consultas institucionales (previstas en el art. 96 inciso c), ch) de la LJC) las limitaciones que fueron impuestas pretorianamente por la Sala Constitucional a las consultas facultativas legislativas (previstas en el art 96 inciso b) de la LJC). Al respecto, conjuntamente señalamos lo siguiente:

“[L]o consultado se refiere a aspectos del proyecto, relacionados con las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia. Resulta relevante ahondar en la importancia de este tipo de consultas para el Derecho de la Constitución. Mediante el control previo de constitucionalidad, el legislador ha permitido a varios órganos -relevantes para nuestro sistema democrático- el poder plantear la consulta y con ello evitar que proyectos viciados constitucionalmente por el fondo o la forma integren el ordenamiento positivo. Entonces, además de los diputados, el legislador habilitó a los siguientes órganos para que presentaran consultas en las que la Sala ejerciera el control previo: la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes. En el caso concreto de la Corte Suprema de Justicia se entiende que la consulta se puede hacer sobre proyectos de ley o mociones incorporadas a ellos, en cuya tramitación, contenido o efectos se estimare como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su respectiva competencia constitucional. Nótese que se trata de otorgarle a uno de los Poderes de la República, la posibilidad de evitar que un proyecto de ley se apruebe, en contra de lo que consideran son sus competencias constitucionales.

(…)

En primer lugar, establecer la fecha en la que se tiene por recibido el expediente legislativo como una limitante para recibir consultas legislativas nuevas, se determinó así por jurisprudencia y debido a la situación práctica indicada con los diputados, por lo que no resulta aplicable a otros supuestos que no tienen relación con consultas legislativas planteadas por diputados. Nótese que una cosa es la fecha de inicio del plazo del mes para resolver y otra la caducidad de la facultad de presentar nuevas consultas. La fecha de inicio del plazo del mes puede ser, desde el momento en que se recibe el expediente legislativo, pero también, en otros casos, desde la fecha de resolución de la Sala sobre la acumulación o desde la fecha de recibido de una prueba para mejor resolver que se ha ordenado. Ciertamente por jurisprudencia esta Sala ha señalado el momento a partir del cual corre el plazo del mes que tiene para resolver la consulta, pero ello lo ha hecho, como se ha dicho, con ocasión de la situación particular que se venía presentando con las consultas presentadas por diputados. Así, por ejemplo, se procedió cuando se dijo lo siguiente en el voto n°2007-009469:

“… esta Sala debe señalar que no resulta admisible la gestión que corre agregada a folio 841 del expediente, mediante la cual las y los diputados consultantes pretenden ampliar los argumentos de la consulta a otros aspectos no consultados en su escrito inicial. Lo anterior, no sólo por la inexistencia de una norma legal que los faculte para realizar dicha ampliación, sino además, porque el plazo de un mes con el que cuenta este Tribunal para pronunciarse, se haría imposible de cumplir si se permitiera que en cualquier momento se presenten nuevos argumentos o aspectos a evacuar. Nótese que los consultantes no acuden por aspectos sobrevinientes acaecidos con posterioridad a la presentación del documento inicial, sino que pretenden que la Sala valore nuevos argumentos que no presentaron inicialmente, lo cual es improcedente por las razones indicadas.”

En segundo lugar, no se puede hacer depender de un acto del Presidente de la Asamblea Legislativa (fecha en que envía copia del expediente legislativo a la Sala Constitucional) el plazo máximo en que otro Poder de la República, como lo es el Poder Judicial, pueda hacer uso de esta facultad legal de presentar por sí mismo una consulta facultativa de constitucionalidad. Nótese que muy fácilmente, si se admitiera tal argumento, un Poder de la República (Asamblea Legislativa) le estaría impidiendo a otro (Poder Judicial) plantear este control previo de constitucionalidad, y la facultad legal otorgada al Poder Judicial se haría nugatoria en la práctica. Ello en el eventual caso en que, planteada la consulta legislativa en una fecha determinada, en ese mismo acto la Asamblea Legislativa presente copia certificada del expediente legislativo. Por lo demás, no pasa inadvertido a esta minoría lo que podría ocurrir en la realidad en cuanto al tiempo que se necesita para redactar una consulta, pues, desde que el proyecto es votado en primer debate hasta que la Comisión de Redacción lo tiene listo para el público pueden pasar varios días, haciendo dificultoso el acceso inmediato al texto, tal cual quedó aprobado, y con ello, se retrasaría la consulta que cualquier otro órgano habilitado quisiera plantear, pues para hacerlo se debe tener a la vista el texto tal cual fue aprobado. Además, nótese que, la resolución que hace la Presidencia de la Sala Constitucional, cuando tiene por recibida una consulta, se notifica únicamente a la Asamblea Legislativa, no así a los otros órganos habilitados por la Ley de la Jurisdicción Constitucional para poder plantear consultas por ellos mismos. Entonces, no hay una comunicación formal hacia estos otros órganos sobre el recibido de la consulta presentada.

En tercer lugar, al tratarse de una consulta, cuyo sujeto legitimado es un órgano de composición compleja, como lo es la Corte Suprema de Justicia, se comprende que, la decisión de acudir en consulta a la Sala Constitucional requiere de su trámite interno, que va desde la discusión en Corte Plena hasta la aprobación del acuerdo respectivo, la redacción, la firma y la presentación de la consulta. Todo este conjunto de actos requiere de tiempo, y no es posible apresurar a la Corte para que lo haga antes del envío del expediente legislativo. Nótese que, el único plazo máximo que el legislador ha dispuesto es que la consulta se haga antes de la aprobación definitiva del proyecto en cuestión, tal como dispone el último párrafo del art.98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (“En los demás supuestos, la consulta deberá plantearse antes de la aprobación definitiva.”). No podría ahora, esta Sala actuar contra tal disposición legal para negar la admisibilidad de la consulta realizada por la Corte.

En cuarto lugar, en este caso se denota que, ciertamente, la consulta se hizo el 01 de julio del 2021, luego de aprobado el proyecto en primer debate (el 17 de junio del 2021) y antes de su aprobación definitiva. Además, al haberse acumulado mediante resolución 2021-015240 del 02 de julio del 2021, el mismo día en que se acumularon las otras consultas presentadas por los diputados, el plazo de “un mes” que tiene la Sala para resolver, se corre a la fecha de estas resoluciones de acumulación. Por lo tanto, el hecho de que se admita esta consulta de la Corte Suprema de Justicia, en nada mueve el inicio del plazo del mes para resolver, cual es, el 02 de julio del 2021. Es decir, la consulta de la Corte en este caso no retrasa el plazo con el que cuenta esta Sala para resolver la consulta. No resultando válido que esta Sala sí admita correr el plazo de inicio del mes para que corra a partir del 02 de julio del 2021 y no desde la fecha de recibido del expediente, pero aun así mantenga esta última fecha para limitar la presentación de la consulta realizada por la Corte Suprema de Justicia.

En quinto lugar, en el mismo sentido que se dio en el precedente resuelto mediante voto n°2016-018351 de las 11:15 horas del 14 de diciembre del 2016, se tuvo por admitida la consulta facultativa realizada por la Defensoría de los Habitantes (presentada en fecha 14 de noviembre del 2016), aún después de la fecha de recibido del expediente legislativo (aportado el 04 de noviembre del 2016). Situación que no debería ser distinta a la actual, en cuanto a admitir la consulta de la Corte Suprema de Justicia, aún luego de recibido el expediente legislativo.

En sexto lugar, en esta materia y cuando hay un vacío legal, debe imperar una interpretación a favor de la posibilidad de control, no excesivamente formalista, ni restrictiva, ello en atención al principio de supremacía constitucional. Tal como lo ha dicho esta Sala en un caso anterior donde había una laguna legal sobre la admisibilidad de las consultas legislativas:

Ante la laguna normativa sobre la admisibilidad de la consulta (…), este Tribunal Constitucional en aras de los principios de la supremacía constitucional contenido en los artículos 10 de la Constitución Política y 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de la eficacia directa e inmediata de la Constitución, de acuerdo con el cual no es necesario el desarrollo legislativo de los principios, valores y preceptos constitucionales, de la vinculación más fuerte de los derechos fundamentales, de la plenitud hermética del ordenamiento jurídico y de la seguridad, opta por admitirlas para que sean evacuadas en los extremos que más adelante serán determinados. La jurisdicción constitucional debe ser reflejo de la textura abierta y flexible del Derecho de la Constitución y su interpretación debe ser espiritual y no formal. Sobre el particular, el artículo 14 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que “(…) A falta de disposición expresa, se aplicarán los principios del Derecho Constitucional, así como los del Derecho Público y Procesal generales (…)”. Es claro que (…) No podría interpretarse de manera restrictiva esta competencia, tomando en consideración el principio de supremacía constitucional. Por lo anterior, este Tribunal estimó procedente dar curso a las consultas de constitucionalidad presentadas, por cuanto ante la existencia del vacío legal, debe interpretarse en favor de la posibilidad de control…” (ver voto n°2007-009469)”.

Adicionalmente, la magistrada Garro Vargas en su nota separada consignó estas razones adicionales:

“Además de lo referido en el voto salvado suscrito en conjunto con la magistrada Picado Brenes, estimé oportuno realizar una nota adicional para completar mis ideas en relación con la admisibilidad de la consulta de constitucionalidad formulada por la Corte Suprema de Justicia.

En primer lugar, como manifesté en la nota de la opinión consultiva n.°2020-013837, en nuestro diseño normativo el proceso de formación de las leyes está sometido al control de constitucionalidad, ejercido a través de la Sala Constitucional. Este sistema de control puede ser a priori o a posteriori. En ambos supuestos, y con sus específicas regulaciones, es obligación de este Tribunal examinar —si así se le somete a su consideración― la propuesta normativa y el procedimiento legislativo, con el fin de cotejarlo con las normas, principios y valores que conforman el Derecho de la Constitución. En el control de constitucionalidad a priori le corresponde a la Sala Constitucional fiscalizar y “conocer de las consultas sobre proyectos de reforma constitucional, de aprobación de convenios o tratados internacionales y de otros proyectos de ley, según se disponga en la ley”. Todo lo anterior, como una manifestación del principio de la supremacía constitucional que está consagrado en el art. 10 inciso b) de la Constitución Política y en los arts. 96 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC). Esta forma de control de constitucionalidad, igualmente de fuerte y válida que el control a posteriori, tiene una finalidad objetiva o abstracta, pero además preventiva y precautoria. Su propósito es evitar que proyectos de ley que contengan algún vicio de constitucionalidad formen parte del ordenamiento jurídico. En efecto, el propósito de las consultas de constitucionalidad no es otro que hacer valer la “supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica” (art. 1° de la LJC).

Una vez reconocida la importancia de este tipo de procesos, se hace necesario distinguir que las consultas de constitucionalidad a priori pueden ser legislativas preceptivas ―sobre proyectos de reforma constitucional o de aprobación de convenios o tratados internacionales— o facultativas —cualquier otro proyecto de ley―. En este segundo caso, pueden participar del control de constitucionalidad otros órganos constitucionales o de configuración legal que tienen una legitimación institucional u orgánica para consultar “proyectos de ley o mociones concretas incorporados a ellos en cuya tramitación, contenido o efectos estimaren como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su respectiva competencia constitucional” (art. 96 inciso c) de la LJC). Es un recurso excepcionalísimo ―pues en la historia de la Sala Constitucional prácticamente no hay antecedentes de su utilización— que procura permitir que estos órganos constitucionales, que son vitales en la configuración del Estado de Derecho, tengan la legitimación para velar precisamente por las competencias y atribuciones esenciales reconocidas de manera exclusiva y excluyente. Debe hacerse énfasis justamente en que el reconocimiento de esta legitimación deriva de la defensa de su respectiva competencia constitucional, de modo que es un instrumento inspirado en el propio principio de separación de funciones derivado del art. 9 constitucional, que se debe interpretar conjuntamente con las disposiciones que reconocen las funciones de gobierno y de administración judicial a la Corte Suprema de Justicia (arts. 152, 153 y 156 constitucionales), con las que recogen las competencias del Tribunal Supremo de Elecciones en lo relativo a la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio (art. 99 ídem) y con la que se refieren a la supervisión y vigilancia de la Hacienda Pública en el caso de la Contraloría General de la República (CGR) (art. 183 ídem).

Ahora bien, en relación con los requisitos para su presentación, es preciso destacar que la LJC no distingue y en su art. 98 estipula que deberá ser planteada “después de aprobados (los proyectos de ley) en primer debate y antes de serlo en tercero” y su art. 101 ordena, igualmente para todas las consultas, que la Sala la evacuará dentro del mes siguiente a su recibo. Es decir, los requisitos son los mismos para todos los supuestos examinados, sin que dichos plazos o exigencias dependan unos de otros. Por lo que no resulta admisible que este Tribunal distinga donde la ley no lo hace, y esto se estaría produciendo si se afirma que se trata de un plazo común. De este modo, si se considera que existe una omisión normativa, porque no se contempla los casos en que se presenten simultáneamente varias consultas —las legislativas facultativas y las orgánicas―, dicha laguna no puede ser suplida en detrimento de las prerrogativas dadas a los órganos supra citados para la defensa de sus respectivas competencias constitucionales y, concomitantemente, en perjuicio de la prerrogativa confiada a este Tribunal de velar por la supremacía de las normas y principios constitucionales. Igualmente, estimo que la interpretación y los límites para la admisión de este tipo de consultas no pueden ser tan severos que condicionen a un poder de la república y a un órgano que tienen rango de tal, o a un órgano constitucional como lo es la CGR. Por lo tanto, ante la situación fáctica bajo examen, no comparto la técnica empleada en el sentido de que, para llenar el vacío, se recurriera a una interpretación respecto de límites y requisitos que fueron establecidos para las consultas legislativas facultativas y extrapolarla a las consultas orgánicas, que son tan excepcionales en la labor de esta Sala Constitucional.

En este caso la mayoría indica que “la Sala Constitucional ha establecido como momento de inicio del plazo el recibido del expediente legislativo o la acumulación; a partir de esos momentos no es posible admitir nuevas consultas, sean de los (as) diputados (as) o de otros órganos externos al Parlamento”. Tal afirmación es imprecisa, pues la Sala ha establecido dicho plazo o tope a la propia Asamblea Legislativa, órgano encargado de remitir la copia certificada del expediente legislativo, no así a otros órganos de la República que no tendrían por qué verse supeditados a un límite que fue pensado para el Parlamento. Como se sabe, debido a una conocida y larga práctica de presentar varias consultas legislativas sobre determinados proyectos de ley, esta Sala estableció ese límite con la finalidad de restringir la presentación continua de múltiples consultas que podrían entorpecer tanto el trámite parlamentario como la propia competencia consultiva encomendada a este Tribunal. Nuevamente, si bien se trata de una “jurisprudencia reiterada” ―tal y como lo apunta la mayoría de la Sala— ha sido una línea jurisprudencial aplicada a los legisladores y no a otros órganos facultados legalmente para formular las consultas legislativas de constitucionalidad en defensa de sus competencias constitucionales”. (El destacado no corresponde al original)

En el sub lite, consideramos que no corresponde en una etapa de admisibilidad realizar conclusiones que pueden construirse solamente a partir de un pausado examen de fondo de los agravios planteados y de la nueva versión de la normativa sometida a consulta, la cual, desde nuestra perspectiva ciertamente contiene cambios sustanciales tal y como se examinará en el voto salvado (infra, considerando VII). Un ejemplo de tales cambios es la supresión de una necesaria relación de coordinación entre el Poder Judicial y el MIDEPLAN, cuando tal coordinación sea atinente a los servidores del Poder Judicial cuyos jerarcas hayan determinado que deben estar sujetos al régimen de la rectoría de dicho Ministerio.

 

 

B.- Consulta legislativa facultativa. Exp. n.°21-025198-0007-CO

1.- Sobre aspectos evacuables

a.- Mayoría. Redacta magistrado Rueda Leal

En el voto interlocutorio n.º 2021-027974 de las 9:25 horas de 14 de diciembre de 2021, la Sala dispuso admitir y acumular a este expediente (21-025092-0007-CO) la consulta facultativa de constitucionalidad tramitada originalmente en el expediente n.º 21-025198-0007-CO:

“I.- De previo.- Vista la solicitud planteada por la diputada Salas Duarte, se le admite como parte consultante en este proceso. Así las cosas, esta consulta se admite por haber sido suscrita por 15 diputados y diputadas, y ser planteada luego de la aprobación en primer debate del proyecto legislativo el 7 de noviembre de 2021, en la sesión ordinaria n.º 74 del Plenario Legislativo. Asimismo, se advierte que, aun cuando este proyecto de ley había sido consultado previamente a este Tribunal, y evacuada la misma por sentencia n.º 2021-17098; lo cierto es que procede la admisión de esta nueva consulta de constitucionalidad, al haber sido el proyecto de ley n.º 21.336 objeto de modificaciones sustanciales, que resultan posteriores al pronunciamiento previo, y que, en criterio de los y las diputadas consultantes, podrían constituir nuevos vicios de procedimiento.”(Lo destacado no corresponde al original).

Al respecto, aun cuando se dispuso la admisibilidad de la consulta tramitada en el expediente n.º 21-025198-0007-CO, esto fue a los efectos de acumularla a este expediente (n.º 21-025092-0007-CO), luego que se verificaran los aspectos formales relativos a la votación en primer debate y la cantidad de personas legisladoras firmantes. Nótese que en ese momento no se efectuó algún análisis del contenido de las consultas y las normas del proyecto. Ahora, tal y como se ha resuelto en otras consultas legislativas, el hecho de que se satisfagan tales requisitos formales no impide que, luego, alguno de sus extremos sea declarado inevacuable (ver dictamen n.º 2021027601 de las 12:15 horas de 8 de diciembre de 2021).

En el sub examine, conforme la tesitura expuesta a lo largo del sub iudice, cuando este Tribunal ha emitido un dictamen sobre un proyecto ley con motivo de una consulta de constitucionalidad facultativa, es improcedente, por la vía de una nueva consulta, volver a revisar tanto los cambios que directa o indirectamente deriven del criterio ya vertido, así como elementos incorporados al proyecto de ley que no sea absolutamente nuevos. Lo anterior no obsta para que se aplique un control de constitucionalidad posterior a través de los procesos contemplados en la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

En consecuencia, se analizará de forma individual si los extremos aquí consultados constituyen o no aspectos novedosos a fin de definir cuáles se pueden evacuar por esta vía procesal

i)- Sobre la aducida inconstitucionalidad del trámite de primer debate por la supuesta infracción al artículo 97 de la Constitución Política

Aspectos consultados: Las personas legisladoras consultantes consideran que, a la luz del ordinal 97 de la Constitución Política, la noción de materia electoral incluye la legislación que regula la organización y el funcionamiento del organismo electoral. Señalan que el proyecto de ley norma aspectos de empleo público atinentes al TSE, lo cual, desde su perspectiva, es materia electoral, por lo que se debe aplicar tal disposición, que reza así:

“Art. 97. Para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a materias electorales, la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones; para apartarse de su opinión se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros. Dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebración de una elección popular, la Asamblea Legislativa no podrá, sin embargo, convertir en leyes los proyectos sobre dichas materias respecto de los cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se hubiese manifestado en desacuerdo.”

Las diputadas y los diputados consultantes estiman que como el Tribunal Supremo de Elecciones, mediante el oficio n.º TSE 2800 2021 de 22 de noviembre de 2021, se manifestó en desacuerdo con el proyecto de ley, resulta inconstitucional el trámite de primer debate en la sesión ordinaria n.º 74 de 7 de diciembre de 2021 por haberse votado dentro del plazo de imposibilidad previsto en la norma constitucional (seis meses antes de la celebración de una elección popular).

Al respecto, se aprecia que este extremo sí resulta novedoso a los efectos del sub lite, toda vez que tanto la restricción temporal contemplada en el ordinal 97 de la Carta Magna (seis meses antes y cuatro después de una elección popular) como el citado oficio n.º TSE 2800 2021, en el que se plasma la oposición del TSE al proyecto con base en esa norma, son posteriores al primer dictamen emitido por la Sala (n.º 2021017098 de las 23:15 horas del 31 de julio de 2021) y del todo no fueron abordados en esa oportunidad. Ergo, este aspecto se declara admisible.

ii) Sobre la alegada transgresión al principio de publicidad y a los derechos de enmienda y participación democrática en el trámite del proyecto de ley con posterioridad al dictamen n.º 2021017098

Aspectos consultados: Las personas legisladoras consultantes, en relación con el principio de publicidad, sostienen que la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad sesionó en dos ocasiones de forma extraordinaria de previo a emitir el dictamen requerido por el Plenario. En la segunda sesión se aprobó por mayoría (cuatro votos a favor y uno en contra) la moción de fondo n.º 2-03 presentada la noche anterior a la misma sesión, a fin de recomendar que se acogiera un nuevo texto sobre el proyecto de ley 21.336. El diputado Muñoz Fonseca apeló la sesión extraordinaria n.º 2, en cuanto a la decisión de la presidencia de la comisión que admitió la moción que contenía una recomendación al Plenario Legislativo. Ese legislador consideró que la moción debía declararse inadmisible, porque su contenido sobrepasaba las facultades de la comisión; sin embargo, la impugnación fue rechazada por la mayoría (cuatro votos en contra y uno a favor). Añade que con cuatro votos a favor y uno en contra se aprobó dispensar de lectura la moción que contenía la recomendación al Plenario Legislativo. En concreto se objeta, que esa moción no fue subida al sitio web de la Asamblea Legislativa sino hasta el 19 de octubre de 2021 a las 19:18 horas, mientras que la sesión se celebró el 20 de octubre a partir de las 9:00 horas; aproximadamente transcurrieron catorce horas entre la publicación y la votación sin lectura de la moción). Refieren que el citado diputado dejó constando en actas su disconformidad ante una posible violación al principio de publicidad, al ser prácticamente imposible que a lo interno de la comisión de la Asamblea Legislativa y de la ciudadanía en general se tuviera conocimiento del contenido de una moción, que ni siquiera fue leída.

En adición, las personas legisladoras consultantes, en cuanto a los derechos de enmienda y participación democrática, señalan que la comisión rindió dos informes afirmativos: uno de mayorí