REVISTA
DE LA SALA CONSTITUCIONAL
Corte
Suprema de Justicia
Nro.
4. Noviembre 2022
ISSN:
2215-5724
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Fernando Castillo Víquez
(Director)
Fernando Castro Padilla
(Coordinador)
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Nota: Las opiniones expresadas en los artículos que se publiquen
son de exclusiva responsabilidad de sus autores o autoras y no reflejan
necesariamente la opinión de la Sala Constitucional, de la dirección de la
Revista, de las personas integrantes del Consejo Editorial o del Poder
Judicial.
Índice
Sección I.
Doctrina Extranjera.
El texto constitucional como disparador
de emociones y sentimientos. El caso de la primera constitución
afro-latino-americana (Haití, 1805).
Sección II.
Doctrina Nacional.
Las Concesiones de Obras Públicas en el Derecho
Romano.
La independencia judicial en
América Latina. Análisis de la jurisprudencia de la Sala Constitucional
y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Reflexión del principio de igualdad y no discriminación
interdisciplinariamente desde una perspectiva sociológica, filosófica y
jurídica. Una mirada hacia algunas
problemáticas sociales y el canal de comunicación con la legitimación
política.
Maikol
J. Andrade F., Suggey Rebeca Espinoza M. y Cristina Ramírez L.
Sección III. Jurisprudencia.
El Consejo Editorial se complace
en presentar el cuarto número de la Revista de la Sala Constitucional.
Para este número, en la sección
de doctrina extranjera, tenemos el honor de contar con un aporte del profesor
Néstor Pedro Sagüés, prestigioso investigador y académico del Derecho
Constitucional y Derecho Procesal Constitucional, quien suscribe el artículo
titulado “El texto constitucional como disparador de emociones y
sentimientos. El caso de la primera
constitución afro-latino-americana (Haití, 1805).”
Por su parte, en la sección de
doctrina nacional, se incluyen los siguientes artículos:
·
Nancy Hernández López, jueza de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, expone y comenta las líneas jurisprudenciales primordiales de dicho
tribunal en resguardo de los derechos de las personas privadas de su libertad,
en “La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en
materia de personas privadas de libertad”.
·
Fernando E. Lara Gamboa, magistrado suplente de la Sala Constitucional, nos
ofrece “Las Concesiones de Obras Públicas en el Derecho Romano”, con el
fin de entender los orígenes de una figura jurídica de particular relevancia
constitucional, como es el caso de la concesión de obra pública.
·
Alex Rojas Ortega escribe “La independencia judicial en América Latina.
Análisis de la jurisprudencia de la Sala Constitucional y de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos”, en que se examina la independencia
judicial como garantía fundamental en el Estado Constitucional de Derecho, a la
luz de la jurisprudencia de los citados órganos jurisdiccionales.
·
Maikol J. Andrade F., Suggey Rebeca Espinoza M. y Cristina Ramírez L., en “Reflexión
del principio de igualdad y no discriminación interdisciplinariamente desde una
perspectiva sociológica, filosófica y jurídica. Una mirada hacia algunas
problemáticas sociales y el canal de comunicación con la legitimación política”,
aportan un análisis crítico del principio de igualdad y de no discriminación
desde distintos enfoques.
En la sección de jurisprudencia
se transcriben dos pronunciamientos de esta Sala, referidos ambos al entonces
proyecto de "Ley
Marco de Empleo Público", expediente legislativo n° 21.336. En tales
pronunciamientos se desarrollan múltiples temas de especial interés, tales como
los criterios de admisibilidad de las consultas de
constitucionalidad, el marco constitucional del empleo público en Costa Rica, implicaciones
del principio constitucional de separación e independencia de funciones, la descentralización
administrativa y los grados de autonomía que poseen los entes descentralizados
por región y servicio para realizar los fines constitucionalmente asignados, el contenido y alcances del derecho fundamental a la objeción de
conciencia y los principales antecedentes jurisprudenciales de la Sala
Constitucional sobre negociación colectiva en el sector público.
De esta forma, se logra dar
continuidad a los objetivos trazados al lanzar esta revista digital, como medio
para facilitar la generación y difusión de doctrina extranjera y nacional y para
brindar divulgación a las líneas jurisprudenciales y precedentes más
significativos de este Tribunal Constitucional.
Finalmente, el Consejo Editorial
desea agradecer a las personas autoras de los artículos y a los miembros del
grupo de revisores de la revista, pues su aporte y esfuerzo han hecho posible la
publicación de este número.
Doctrina
Extranjera
Néstor Pedro Sagüés*
En homenaje
de José Palomino Manchego.
Resumen:
Cierta corriente del actual derecho constitucional
propone que aparte de las normas, sean considerados las emociones y los
sentimientos sociales que motivaron su sanción o que influyen en su aplicación
y vigencia.
La constitución de Haití de 1805 es la segunda nacional
en América (después de la de Estados Unidos), y la primera que elimina
totalmente a la esclavitud. Adopta como forma de gobierno una monarquía casi
absoluta, sin poder legislativo o judicial independientes. Su texto castiga a
los blancos, que salvo alguna excepción, no podían ser propietarios. Proclama
al Emperador Jacques I Dessalines “libertador y vengador”, y todos los
ciudadanos, sea cual fuere su color, son oficialmente declarados “negros”.
La constitución manipula sentimientos como ira, gozo, alegría por la
independencia nacional y la liberación de los esclavos, justicia, venganza,
miedo, agresividad y logro. Es una constitución paradigmáticamente retratista
que fotografía con crudeza un estado social de ánimo muy propio del lugar y del
momento.
Palabras clave:
Sentimientos constitucionales. Emociones
constitucionales. Constitución de Haití de 1805. Esclavos. Alegría. Justicia.
Venganza. Miedo. Agresión. Logro. Independencia Nacional.
Abstract:
One significant theory within constitutional law
proposes that we should consider not only the norm by itself, but also include
the feelings and social emotions which influenced passing the law and its
application.
Haiti's 1805 constitution is the second national
constitution in the Americas (after that of the United States), and the first
to eliminate slavery. It adopted a quasi-absolute monarchy as its form of
government, with no independent legislature or judiciary. Its text punished
white people, who, with a few exceptions, could not own property. It proclaims
Emperor Jacques I Dessalines "liberator and avenger", and all
citizens, whatever their color, are officially declared "blacks".
The constitution manipulates feelings, such as, joy, anger, joy for national
independence and the liberation of slaves, justice, revenge, fear, aggression,
and achievement. It is a paradigmatically portrait-like constitution that
crudely photographs a social state of mind very much of the place and time.
Keywords:
Constitutional sentiments.
Constitucional emotions. Haiti 1805
Constitution. Slaves. Joy. Anger.
National Independence. Justice. Revenge. Gear. Aggression. Fear. National Independence.
SUMARIO: 1. Introducción. Emociones y sentimientos en la
Constitución. 2. La constitución de Haití del 20 de mayo de 1805. El contexto
político. 3. La estructura del poder. 4. Emociones y sentimientos que anidan en
la presentación de la Constitución: ira, dignidad, justicia, libertad y logro.
5. Emociones y sentimientos en el texto constitucional. Liberación, alegría,
miedo, odio, agresividad y venganza. 6. Evaluación. El destino de la
constitución imperial. Bibliografía.
1. Introducción. Emociones y sentimientos en la
Constitución.
Una reciente convocatoria de la Asociación Internacional
de Derecho Constitucional programa un seminario en la Universidad Nacional de
Córdoba, Argentina, donde entre otros temas se aborda lo siguiente: A
historical account of constitucional emotions in Latin America.
No es frecuente el abordaje, en países latinoamericanos,
del rol de los sentimientos y emociones constitucionales en la construcción y
aplicación de las constituciones. Sin embargo, la importancia del asunto ha
sido adecuadamente destacada, por ejemplo, por András Sajó,[1] y empalma muy bien con posiciones jurídicas
bidimensionales (que entienden que el derecho comprende, además de su dimensión
normativa, otra existencial o sociológica), o tridimensionalistas (las que
añaden, a esos dos espacios, el axiológico o valorativo).[2] Resulta pues
feliz y oportuna la elección realizada para la reunión académica de referencia.
El tema, a todas luces, es amplísimo. Estimo adecuado
ceñirme a un aspecto de la cuestión: el
papel del texto constitucional como inductor de emociones y sentimientos
colectivos. Para ello, restringiré el análisis, como botón de muestra, a la
primera constitución promulgada por un país independiente de Latinoamérica,
como fue la de Haití del 20 de mayo de 1805.[3] El texto en
cuestión, conviene aclararlo, es en verdad de textura afro-latino-americana,
como se verá más en adelante.
Cabe apuntar que, especialmente durante el siglo XIX, los
documentos constitucionales latinoamericanos posteriores a dicho instrumento
incluyeron notas preliminares previas al texto constitucional propiamente
dicho, llamadas según los casos “manifiestos”, “declaraciones”, “pronunciamientos”,
“mensajes” o alocuciones parecidas. Eran redactadas por quien ejercía el poder constituyente, y su
propósito consistía en provocar en el lector actitudes vivenciales de
aceptación, apoyo y seguimiento al nuevo instrumento constitucional que se
ofertaba. Un papel similar lo cumplieron, y cumplen, varios “preámbulos”
constitucionales. Ocasionalmente, el texto constitucional mismo, en su
articulado, incluía e incluye conceptos estimulantes de emociones y
sentimientos. Aquí se ubica la constitución haitiana que mencionamos. La
tendencia que apuntamos continúa hasta el presente.
Digamos también que con posterioridad al
constitucionalismo liberal del siglo XIX, el constitucionalismo marxista
utilizó con mucha frecuencia y generoso empleo de renglones constitucionales la
técnica del recurso a la estimulación vivencial del lector. Sus preámbulos son,
en el sentido que indicamos, sumamente extensos y estimulantes para el mundo de
los sentimientos y de las emociones. La reciente constitución de Cuba de 2019
prosigue enfáticamente esa tendencia.
En todos estos casos, la Constitución (o su manifiesto
previo) manipula emociones y sentimientos con el propósito ideológico de
persuadir al público y reclutar apoyos a su favor. La manipulación a que
aludimos no es de por sí espuria o ilegítima;[4] puede ser correcta si responde a hechos o situaciones
ciertos. A la inversa, la manipulación perversa se funda en afirmaciones y
episodios falsos o solo parcialmente verídicos, e incluso desfigurados. En
ambos supuestos, no se trata de emociones o sentimientos ya existentes en el
medio social, sino a los auspiciados (inducidos, alegados, motivados) desde el
mismo instrumento textual de la Constitución.
Sabido es que la distinción entre “emociones” y “sentimientos”
no es pacífica entre los especialistas en psicología social. Ambos conceptos
aluden a experiencias vivenciales, pero al parecer las emociones son más
intensas, agudas y temporales (al estilo del miedo, ira, tristeza, alegría
asco, sorpresa), mientras que los sentimientos incluyen dosis de razonamiento y
componentes mentales cognitivos, aparte de resultar más prolongados (amor,
odio, culpa, vergüenza, fe, esperanza, felicidad, etc.). En paralelo, se
sostiene que la emoción precede al sentimiento, puede ser fácilmente observada
por otros y se la vincula con la supervivencia del sujeto, en tanto que el
sentimiento, casi siempre posterior a la emoción, puede resultar facial o
gestualmente más disimulado, menos perceptible por los terceros, psíquicamente
más elaborado y fundamentalmente al servicio del desarrollo de la persona en
cuestión.[5] Todo esto,
sin embargo, es opinable. Pero lo cierto es que tanto las emociones como los
sentimientos impactan, a menudo, en el comportamiento grupal, y estimulan (en
algunos supuestos, fuertemente) conductas políticas. En el tema que nos ocupa,
se trata de episodios de adhesión o de rechazo a una constitución.
En esta temática, como anticipé, he circunscripto su
análisis a la primera constitución latinoamericana (es decir, repetimos,
afro-latino-americana), propia de un Estado independiente, y con vigencia real,
aunque breve, cual fue la imperial de Haití del 20 de mayo de 1805, que
comentamos a continuación.
2. La constitución de Haití del 20 de mayo de 1805. El
contexto político.
En rigor de verdad, el documento sigue en parte a textos
constitucionales franceses preexistentes, y a la declaración de los derechos
del hombre y del ciudadano de 1789. Tal es su perfil “latino”
(franco-latino), retratado por ejemplo en sus art. 4º, cuando afirma que la ley
es una para todos (deriva, v. gr., de la Declaración de derechos del hombre y
del ciudadano incluida en la Constitución francesa de 1791), art. 8º, cuando
declara suspendida la ciudadanía a quienes hubieran incurrido en bancarrotas
(texto derivado de la constitución francesa de 1795, título II, art. 13), art.
21, al declarar a la persona del Emperador “sagrada e inviolable” (al
estilo de la constitución de Francia de 1791, capítulo II, art. 2º); art. 51,
respecto de la libertad de cultos (sigue también a la constitución francesa de
1791, título I, art. 3º); art. 11 de sus “Disposiciones generales”,
oportunidad en la que enuncia al matrimonio como acto puramente civil (se
inspira en el título II, art. 7º, de la constitución de Francia de 1791); art.
9 de las “Disposiciones generales”, al enunciar como deber de todo
haitiano el ser buen padre, buen hijo, buen hermano, o buen esposo (adopta el
modelo de la constitución de Francia de 1795, “Deberes”, art. 4º); art.
27 de las referidas “Disposiciones generales”, cuando prevé la
celebración de fiestas nacionales (como lo hizo el Título I, art. 13, de la
constitución francesa de 1791), etc. [6]
Pero el texto haitiano de 1805 asume en otros segmentos
un indudable perfil local propio. Su marco cultural es complejo. Pertenece al
mundo afro-latinoamericano, inmerso en un país con una escasa población de
origen francés (en torno, a la época, aproximadamente de un 10%), y el resto de
ella generalmente esclava, proveniente de África, más otro grupo, numérica,
económica y culturalmente importante, mestizo de tipo mulato, con mayor
proporción de hombres libres. La estratificación social y económica, según el
sistema local de castas, resultaba entonces muy complejo (se subdividía, v.
gr., en “grandes blancos”, “blancos-blancos”, “pequeños
blancos”, “blancos negros”, “blancos soldados”, entre otros).
Haití contaba entonces con cerca de tres millones de esclavos, una cantidad
impresionante si se tiene en cuenta lo reducido de su territorio. La
explotación laboral del siervo era brutal, y su período de vida promedio no
superaba los quince años.[7]
A poco de producirse la revolución francesa y de divulgarse
sus ideas de libertad, igualdad y fraternidad, comienzan naturalmente en Haití
los conflictos entre negros (en su mayor parte, esclavos) y mulatos contra
blancos, sumado a la intervención de cuerpos militares ingleses y españoles. En
1794 la población de color negra logra que dos delegados de la República
Francesa, Sonthonax y Polverel, reconozcan la extinción de la esclavitud.
Reimplantada esta por Napoleón, una impresionante fuerza de tareas suya
integrada por treinta mil soldados y cerca de cuarenta buques de guerra penetra
en Haití. La dirige el cuñado de Napoleón, Charles Leclerc. La represión
francesa es intensa y cruel, pero de todos modos negros y mulatos resultan
finalmente victoriosos en la decisiva batalla de Vertières (1803). Miles de blancos
abandonan la isla. Su emigración ya se había iniciado diez años antes, apenas
iniciados los disturbios.[8]
Durante los meses de febrero a abril de 1804 una cantidad
imprecisa de blancos (de tres mil a cinco mil), nativos franceses o criollos,
es asesinada en lo que después se llamó el genocidio blanco, único en su tipo
en América. Quien comanda el operativo es un ex esclavo, el general Jean
Jacques Dessalines, Gobernador General de Haití, que ese mismo año es
proclamado por sus oficiales Emperador, y coronado el 8 de octubre en El Cabo.[9]
Haití es el segundo país de América que se independiza,
después de haberlo hecho Estados Unidos en 1776. Proclama su soberanía, en
efecto, el 1º de enero de 1804. La constitución que comentamos, promulgada por
el ya emperador Jacques Iº Dessalines el 20 de mayo de 1805, es igualmente la
segunda de un país americano independiente, resultando la primera la
estadounidense de 1787.
3. La estructura del poder.
La Constitución haitiana que mencionamos diagrama un Imperio
“único e indivisible”, compuesto por “divisiones militares”,
(art. 15) cada una comandada por un general de división (art. 16). El gobierno
del imperio se confía a un Emperador, simultáneamente Jefe Supremo del Ejército
(art. 19), cargo para el cual el pueblo reconoce a Jacques Dessalines (art.
20), cuya persona es “sagrada e inviolable” (art. 21) La corona no es
hereditaria, sino electiva, por el Emperador precedente (arts. 23 y 26).
El Emperador tiene poderes cuasi omnímodos: hace,
promulga y revoca a las leyes, nombra a los altos funcionarios (incluyendo los
generales) y los jueces. Fija los gastos del Estado, declara la guerra y paz,
provee a la seguridad interior y defensa del Estado, absuelve o conmuta las
penas a los culpables (arts. 30 a 37). No hay un poder legislativo autónomo (es
decir, lo desempeña el Emperador), ni “poder judicial” (aunque los arts.
45 a 49 se ocupan “de los tribunales”, sin mencionar control de
constitucionalidad alguno). No obstante, existen algunos pocos topes a la autoridad
imperial: no podrá contar con una guardia de honor (art. 28), ni emprender guerra
de conquista o perturbar la paz y el régimen interior de las colonias
extranjeras (art. 36).
Como organismos estatales específicos la constitución
enuncia al Consejo de Estado, formado por los generales de división y de
brigada como miembros natos (art. 38), y el ministerio, integrado por dos
ministros y un secretario de estado (art. 39). El Consejo podrá reformar la
constitución, después del deceso del Emperador Jacques I (art. 2º de las “Disposiciones
generales” que van a continuación del cuerpo principal de la Constitución).
Las mismas disposiciones generales enuncian algunos
derechos personales básicos, conectados con el debido proceso, la propiedad, el
domicilio, el matrimonio civil y el divorcio. Existe libertad de cultos.
4. Emociones y sentimientos que anidan en la presentación
de la Constitución: ira, dignidad, justicia, libertad y logro.
El texto constitucional está precedido por una breve
introducción que realiza una comisión que invoca ser representativa del pueblo
haitiano, e intérprete de su voluntad. La conforman, como mandatarios, Henry Christophe, Clervaux, Vernet, Gabart, Pétion,
Geffrard, Toussaint Brave, Raphaël, Lalondrie, Romain, Capoix, Magny, Cangé,
Daut, Magloire Ambroise, Yayou, Jean-Luis François, Gérin, Moreau, Férou,
Bazelais y Martial Besse. La comisión vuelve a reiterar que el documento es la
expresión libre, espontánea e invariable de los corazones de quienes la
suscriben, y de la voluntad general de quienes así los constituyeron. La tácita
invocación a Rousseau, por esta explícita mención a la volonté général, es innegable.
La introducción estimula en parte emociones de ira y justa cólera: el texto
constitucional es presentado “frente a la naturaleza entera donde nosotros
hemos estado muy injustamente y durante mucho tiempo considerados como hijos
réprobos”, por obvia causa de negritud y esclavismo. Como contrapartida,
invoca un sentimiento de dignidad y
justicia: el proyecto constitucional se formula “en presencia del Ser
Supremo, delante del cual los mortales son iguales, y que ha esparcido tantas
especies de criaturas diferentes sobre la faz del globo, a fin de manifestar su
gloria y su poder, por la diversidad de sus obras”. El recurso ideológico defensista de las
personas de color es aquí sublimado y transportado a escala teológica: que
algunos seres humanos sean negros, rojos o amarillos no significa que sean
inferiores a los blancos, sino que, todo lo contrario, ello es una muestra del
enorme poder divino y de la providencia (o cuidado amoroso de Dios sobre las
criaturas) de realizar conscientemente cosas y seres distintos.
Otro segmento importante del despacho de la comisión, a
su final, es cuando vuelve a invocar a la “bondad divina” y a sus “decretos
inmortales” que le han permitido a Haití romper sus cadenas y aspirar a “constituir
un pueblo libre, civilizado e independiente”. Llama la atención el deseo
expreso de conformar un país “civilizado” (sic), tal como lo eran, o
pretendían serlo, las demás naciones occidentales de la época. La experiencia,
por cierto, era novedosa: una nación mayormente compuesta hacía meses atrás por
esclavos, se erguía como un Estado imperial en el nuevo mundo. Entran a jugar
aquí dos sentimientos importantes: los de libertad
y logro (afirmación o realización).
Rescatamos, en definitiva, las cinco emociones y
sentimientos latentes en el informe de la comisión de los titulados mandatarios
de la voluntad general: ira, dignidad,
justicia, libertad y logro.
A poco de presentado el proyecto constitucional, fue
sancionado y promulgado por el emperador Jacques I en la fecha indicada (20 de
mayo de 1805).
5. Emociones y sentimientos en el texto constitucional.
Liberación, alegría, miedo, odio, agresividad y venganza.
Las cláusulas de la Constitución, por su parte, retratan
diversas vivencias colectivas.
a)
Liberación. El art. 1º
proclama que el pueblo habitante de la isla de Santo Domingo conviene en formar
un estado libre, soberano e independiente de toda otra potencia del universo.
b)
Alegría. El art. 2º
declara abolida, para siempre, la esclavitud. Ello se reafirma con la
declaración de la igualdad ante la ley (art. 3º) que es “una para todos”
(art. 4).
c)
Miedo. Algunas
normas constitucionales amedrentan a sus infractores. Por ejemplo, el art. 7º
determina que la calidad de ciudadano de Haití se pierde por la emigración y
por la naturalización en país extranjero. Ambas se castigan con la pena de
muerte y la confiscación de bienes. La cláusula tiene nombre y apellido: la
mayoría blanca que emigró de Haití ante los primeros conflictos y el posterior
triunfo de negros y mulatos en la guerra civil e internacional.
d)
Odio, agresividad y venganza. Determinadas reglas constitucionales diseñan explícitamente
a un Estado racista (pero de color) que retribuye duramente a la antigua clase
blanca colonial y a la fuerza invasiva napoleónica los sufrimientos inferidos
durante siglos a la población esclava negra. El 11 de abril de 1805, el
emperador Dessalines dirá: “Les hemos retribuido a esos verdaderos caníbales
(se refiere a los blancos) guerra por guerra, crímenes por crímenes, atrocidad
por atrocidad: sí, he salvado a mi país, he vengado a América”.[10]
El espíritu vindicativo impregna gran parte del documento
constitucional.
Así, el art. 12 establece que ningún blanco, cualquiera
que sea su nacionalidad, podrá pisar tierra haitiana a título de jefe o de
propietario y añade que no podrá en el futuro adquirir alguna propiedad. La constitución prevé un par de excepciones:
primero, los polacos y alemanes naturalizados por el gobierno haitiano. Este
privilegio se justificó en favor de soldados de esas nacionalidades que,
integrando la fuerza de ocupación francesa, se pasaron de bando y lucharon a favor
de los haitianos de color. Y también, las mujeres blancas que sean
naturalizadas como haitianas por el gobierno Completando el círculo
antipatrimonial blanco, el art. 12 de las “Disposiciones generales” de
la Constitución aclara que toda propiedad que haya pertenecido a un blanco,
será confiscada en beneficio del Estado.
El art. 14 de la constitución agrega una disposición
antiblanca sui generis, única en el
derecho comparado: oficialmente,
todos los haitianos serán conocidos como “negros” (“Noirs”). Esto importa que cualquiera que haya sido la tonalidad
epitelial de un ciudadano del país, su calificación constitucional fue la de
negro.[11]
El art. 20, por su parte, proclama al emperador Jacques I
“vengador y libertador de sus ciudadanos” (vengueur et libérateur). De hecho, esto importa tanto un homenaje
al héroe militar de la lucha independentista, como legitimar al genocidio
antiblanco que encabezó en 1804.
Sintetizamos, entonces, estas emociones y sentimientos
promovidos por la Constitución: liberación,
gozo, miedo, odio, agresividad y venganza.
6. Evaluación. El destino de la constitución imperial.
La constitución haitiana de 1805 es, fundamentalmente,
una constitución retratista. Es
decir, fotografía una realidad, y de allí el mérito que tiene, que es el de su
sinceridad. Al revés de otros textos utopistas y por ello de algún modo
fraudulentos, no endulza ni distorsiona elementos claves respecto del ejercicio
del poder.
Dibuja un Estado embrionario, por cierto simple y con “poder
pesado”. No pretende disimular un régimen prácticamente despótico, diría
Montesquieu, sin división de poderes, con bases racistas, perseguidor de
minorías, racistas ellas también, que antes encarnaron, durante siglos, un
poder oligárquico e inhumanamente opresor.
Políticamente, esboza una caricatura de imperio, mala copia de otro “imperio”
(el francés) erigido en aquellos momentos por un general plebeyo pomposamente
coronado en Notre Dame de París, por
un Papa, como príncipe soberano y rey de reyes.
Como dijimos, la referida constitución haitiana, si
sumamos su presentación y su texto propiamente dicho, va a expresar
sinceramente, casi sin frenos inhibitorios, emociones y sentimientos muy
motivantes: ira, dignidad, justicia,
libertad, logro, liberación, alegría, miedo, odio, agresividad y venganza. Son diez motores del
comportamiento político eficaces y además, con buena respuesta en aquel medio
social. Es decir, fácticamente exitosos. Además, desde el punto de vista
histórico, resultaron bastante ciertos y explicables, por supuesto que en el
sangriento contexto donde fueron vertidos. La constitución retratista, en este
punto, es una buena muestra de realismo social.
Pero la Constitución de 1805 dejaba una asignatura
pendiente: partía del supuesto de que se había resuelto el problema de la
emancipación de Haití, en el sentido que los blancos habían sido derrotados, lo
que era cierto, consumándose así la “revolución increíble”. Los
vencedores fueron los negros y mulatos. El segundo drama, sin embargo, era
definir cuál de estos dos grupos prevalecería.
El 17 de octubre de 1806, el Emperador Jaques I
Dessalines, racialmente negro (algunas biografías indican que habría nacido en
África; otras, en cambio, en Haití), fue muerto en una emboscada, cerca de
Puerto Príncipe, en el sur del país. Su cuerpo, deshecho a sablazos, terminó
exhibido y apostrofado frente al palacio imperial de Puerto Príncipe.[12] A poco, la nación se dividió en dos Estados, uno en el
norte, que terminó reino, bajo Henry Christophe como monarca; y el sur,
república, presidido por Pétion. Ambos personajes, involucrados en la
conspiración y vinculados al sector mulato, habían presentado a Jacques
Dessalines el proyecto de constitución que este promulgó en 1805, y que
concluyó rápidamente su periplo con la artera ejecución del emperador “sagrado
e inviolable”.
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Tripier, Louis,
Constitutions qui ont régi la France, París, 1872, ed. Bulletin de la Législation Française.
Doctrina
Nacional
Nancy Hernández López*
“[s]i quieres
conocer una sociedad, visita sus cárceles”[13]
Fiódor Dostoyevski
Resumen:
En este artículo se exponen y
comentan las grandes líneas jurisprudenciales de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos respecto al tema de los derechos de las personas privadas de
libertad.
Palabras
clave:
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Derechos
humanos. Personas privadas de libertad.
Abstract:
This article presents and comments on the main
jurisprudential lines of the Inter-American Court of Human Rights regarding the
issue of the rights of persons deprived of liberty.
Keywords:
Inter-American Court of Human Rights. Human rights.
Persons deprived of liberty.
SUMARIO: Introducción. 1. La ejecución de la pena es la
cenicienta del sistema penal (un poco de contexto). 2. Líneas principales en el
desarrollo jurisprudencial en la materia. 3. El habeas corpus como mecanismo de
protección de los derechos humanos de las personas privadas de libertad.
Conclusión.
Introducción.
La Corte Interamericana ha emitido
una gran cantidad de resoluciones en la materia, tanto en casos contenciosos,
medidas provisionales y supervisión de cumplimiento. Resulta imposible por
razones de espacio ver su totalidad, pero trataré de comentar las grandes
líneas en la materia. Muy pronto saldrán nuevos parámetros, porque, la Corte,
en su integración anterior, emitió una Opinión Consultiva sobre Enfoques
Diferenciados Respecto de Determinados Grupos de Privados de Libertad OC/29/22
que a la fecha que remito este trabajo no está notificada, pero es importante
tomar en cuenta que va a agregar importantes estándares a los ya existentes. En
concreto la solicitud de opinión consultiva se hizo sobre: i) mujeres
embarazadas, en periodo de posparto y lactantes; ii) personas LGBTI; iii)
personas indígenas, iv) personas mayores, y v) niños y niñas que viven con sus
madres en prisión.
Por el objeto de la consulta parece
que no se incluyeron en la solicitud de opinión consultiva las personas
intersex o las personas con discapacidad, -incluidas las que tienen
enfermedades mentales- sin embargo, desde luego están cubiertas por la
Convención Americana y demás instrumentos internacionales aplicables a la
materia, considerando que el carácter universal, indivisible e interdependiente
de todos los derechos humanos, obliga a su interpretación a la luz del
principio de igualdad y no discriminación.
Ante esta premisa, el
cumplimiento de todos los otros derechos humanos debe garantizarse sin
distinción, respetando la diversidad de las poblaciones privadas de libertad,
en razón del sexo, del género, edad, orientación sexual, nacionalidad, cultura,
etnia, discapacidad y cualquier otra condición humana que le identifique y
tomando en cuenta sus enfoques diferenciados.
Estoy segura de que la
opinión consultiva vendrá a enriquecer muchísimo los estándares en esta
materia.
1. La ejecución de la pena es la cenicienta del sistema
penal (un poco de contexto).
La gran cantidad de
violaciones de derechos humanos que en materia de privados de libertad se
produce en la región, aparte de vergonzoso, es de los retos más grandes que
tenemos. Para tratar de entender algunas de las causas que han influido en esto
-desde luego no la única-, está reconocer que la ejecución de la pena sigue
siendo la cenicienta del sistema penal. No ha sido prioridad política su
abordaje.
Alberto Binder nos señala que
en los últimos 30 años en la mayoría de los países de la región se dio un paso
de gobiernos militarizados a democracias que buscaban fortalecer el estado
derecho, y ese paso no se podía dar si el sistema punitivo quedaba igual, bajo
estándares inquisitivos. Entonces se hicieron muchos esfuerzos por fortalecer
los poderes judiciales y su independencia, porque no podía haber credibilidad
en la ley y el estado de derecho, sin fortaleza de la justicia; eso le dio un
fuerte impulso a la democratización del proceso penal, y se invirtió mucho en
dar el paso de sistemas penales inquisitivos escritos o mixtos a orales y
acusatorios. Pero, por otra parte, la región apostó, ya en democracia, en la
mayoría de los países, por un populismo punitivo que vino a crear más delitos, aumentar
penas, como disparadores del número de personas privadas de libertad a eso hay
que sumarle el impacto de la política de lucha contra las drogas y la creciente
desigualdad social.
Entonces el cambio hacia un
proceso penal menos inquisitivo, no se tradujo en una reducción del número de
presos ni de presos sin condena y mucho menos se abandonó el ejercicio
arbitrario del poder. Por el contrario, estos males han aumentado a pesar de la
democracia y la pandemia naturalmente vino a agravar todo esto.
Y eso, desde luego ha tenido un impacto en la ejecución
de la pena que ha sido la parte del sistema penal menos atendida en el proceso
de reformas de las últimas décadas, entonces tenemos una región en la que la
población penitenciaria ha aumentado explosivamente en los últimos 25 años, en
algunos países se ha triplicado y hasta cuadruplicado, como muestran las
estadísticas del International Center for Prison Studies de King’s College de
Londres[14], y ello ha
deteriorado la atención digna que merece la población privada de libertad.
Pareciera que en la región se cree que la única forma de lograr el éxito en la
persecución del delito consiste en aumentar la cantidad de personas
encarceladas y construir más cárceles, aunque lo segundo no ha crecido al ritmo
de lo primero, generando altos niveles de hacinamiento, violencia,
enfrentamientos entre la policía penitenciaria y privados de libertad que van
desde tortura, ejecuciones,
violaciones, deterioro de las condiciones carcelarias uso abusivo de la fuerza
entre otros, como se refleja en los casos sometidos a la jurisdicción de la
Corte en las últimas décadas.
En resumen podemos señalar que la jurisprudencia y
resoluciones de la Corte Interamericana[15] se centran
sobre los siguientes grupos de problemas de nuestros sistemas carcelarios: i)
hacinamiento; ii) malas condiciones de encierro; iii) altos índices de
violencia y control de las autoridades; iv) empleo de la tortura y uso excesivo
de la fuerza por parte de los funcionarios encargados de la seguridad; v) uso
excesivo de la prisión preventiva; vi) ausencia de medidas que protejan a los
grupos vulnerables; viii) falta de programas laborales y la ausencia de
transparencia en la gestión penitenciaria; y x) corrupción. A lo que hay que
sumarle un sistema penal altamente selectivo, en el que predominan como
privados de libertad hombres jóvenes, de escasos recursos, baja escolaridad,
con muy bajos porcentajes de mujeres (entre 4% y 5%), en las mismas condiciones
de pobreza, baja escolaridad, en su mayoría por delitos relacionadas con
microtráfico, víctimas a su vez de una violencia estructural. Además, en su
mayoría son mujeres cabeza de hogar con un promedio de dos o tres dependientes,
lo cual genera un problema social que a su vez es un factor que reproduce la
violencia social.
2. Líneas
principales en el desarrollo jurisprudencial en la materia.
En la
jurisprudencia, sin duda alguna el eje transversal ha sido la dignidad humana
como límite al ejercicio del ius puniendi del Estado.
La Corte
ha considerado que los temas vinculados con las personas privadas de libertad
se ubican en su mayoría en el artículo 5 de la CADH por el riesgo que implica
la privación de libertad sobre la integridad física y psíquica de las personas.
Seguidamente
expondré las grandes líneas y temas más recurrentes en la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Corte), sin que sea
objeto cubrir la totalidad de la jurisprudencia, porque excedería el propósito
de este ensayo.
a. El Estado como garante de los derechos de las
personas privadas de libertad.
Ha
señalado la Corte que en los términos del artículo 5.2 de la Convención toda
persona privada de libertad tiene derecho a vivir en condiciones de detención
compatibles con su dignidad personal y que el Estado debe garantizarle el
derecho a la vida y a la integridad personal. En consecuencia, el Estado, como
responsable de los establecimientos de detención, es el garante de estos
derechos de los detenidos,[16] y en esa
posición, las autoridades penitenciarias ejercen un fuerte control o dominio (total)
sobre las personas que se encuentran sujetas a su custodia y por lo tanto
deben asumir una serie de
responsabilidades e iniciativas para
garantizar a los reclusos las condiciones necesarias para proteger su vida e
integridad física, desarrollar una vida digna y contribuir al goce efectivo de
aquellos derechos que bajo ninguna circunstancia, pueden restringirse o de
aquéllos cuya restricción no deriva necesariamente de la privación de libertad.[17]
No obstante lo anterior, ha señalado la Corte que si bien
es cierto se pueden restringir derechos fundamentales derivados de la privación
de libertad, como por ejemplo los derivados de la privacidad y de intimidad
familiar, esas restricciones deben limitarse de manera rigurosa, a aquellas
inevitables de su condición de encierro. En ninguna circunstancia pueden
restringirse innecesariamente aquellos derechos cuya restricción no deriva
necesariamente de la privación de libertad y en la medida estrictamente
posible. De no ser así, ello implicaría que la privación de libertad despoja a
la persona de su titularidad respecto de todos los derechos humanos, lo que no
es posible aceptar. [18]
Ha señalado también que, las obligaciones que
ineludiblemente debe asumir el Estado en su posición de garante, incluyen la
adopción de las medidas que puedan favorecer al mantenimiento de un clima de
respeto de los derechos humanos de las personas privadas de libertad entre sí,
evitar por ejemplo, la presencia de armas dentro de los establecimientos en
poder de los internos, reducir el hacinamiento, procurar las condiciones de
detención mínimas compatibles con su dignidad, y proveer personal capacitado y
en número suficiente para asegurar el adecuado y efectivo control, custodia y
vigilancia del centro penitenciario. Además, dadas las características de los
centros de detención, el Estado debe proteger a los reclusos de la violencia
que, en la ausencia de control estatal, pueda ocurrir entre los privados de
libertad.[19]
En esta misma línea, la Corte ha considerado que las
malas condiciones físicas y sanitarias de los lugares de detención, así como la
falta de luz y ventilación adecuadas, pueden ser, en sí mismas, violatorias del
artículo 5 de la Convención Americana, dependiendo de la intensidad de las
mismas, su duración y las características personales de quien las sufre, pues
pueden causar sufrimientos de una intensidad que exceda el límite inevitable de
sufrimiento que acarrea la detención, y porque conllevan sentimientos de
humillación e inferioridad. También ha señalado que los Estados no pueden
invocar privaciones económicas para justificar condiciones de detención que no
cumplan con los estándares mínimos internacionales en esta área y no respeten
la dignidad del ser humano[20].
El Estado como garante de los derechos de los privados de
libertad asume también obligaciones de prevención en aquellas situaciones que
pudieran conducir, incluso por acción u omisión, a la inviolabilidad del
derecho a la vida. En este sentido, si una persona fuera detenida en buen
estado de salud y posteriormente, muriera, recae en el Estado la obligación de
proveer una explicación satisfactoria y convincente de lo sucedido y desvirtuar
las alegaciones sobre su responsabilidad, mediante elementos probatorios
válidos, ya que en su condición de garante el Estado tiene tanto la
responsabilidad de garantizar los derechos del individuo bajo su custodia como
la de proveer la información y las pruebas relacionadas con el destino que ha
tenido la persona detenida.[21]
b. Finalidad de la pena de
prisión.
En
aplicación del artículo 5.6 CADH (Convención Americana sobre Derechos Humanos)
que exige que “las penas privativas de libertad tendrán como finalidad
esencial la reforma y la readaptación social de los condenados”, la
jurisprudencia de la Corte ha resuelto que de allí deriva la consecuente
obligación del Estado de garantizar el máximo contacto posible con su familia,
sus representantes y el mundo exterior. No se trata de un derecho absoluto,
pero en la decisión administrativa o judicial que establece el local de
cumplimiento de pena o el traslado de la persona privada de libertad, es
necesario tener en consideración, entre otros factores, que: i) la pena debe
tener como objetivo principal la readaptación o reintegración de la persona
privada de libertad; ii) el contacto con la familia y el mundo exterior es
fundamental en la rehabilitación social de personas privadas de libertad. Lo
anterior incluye el derecho a recibir visitas de familiares y representantes
legales; iii) la restricción a las visitas puede tener efectos en la integridad
personal de la persona privada de libertad y de sus familias; iv) la separación
de personas privadas de la libertad de sus familias de forma injustificada,
implica una afectación al artículo 17.1 de la Convención y eventualmente
también al artículo 11.2; v) en caso de que la transferencia no haya sido
solicitada por la persona privada de libertad, se debe, en la medida de lo
posible, consultar a éste sobre cada traslado de una prisión a otra, y
permitirle oponerse a dicha decisión administrativa y, si fuera el caso,
judicialmente.[22]
c. Prohibición de tortura, penas
crueles degradantes e inhumanas.
Todos los instrumentos
internacionales de derechos humanos de alcance general sean de carácter
regional o universal, contienen disposiciones generales sobre la prohibición
expresa de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes
así como de la prohibición de la imposición de penas corporales.
La Corte no ha desarrollado un listado de acciones
que puedan ser consideradas como tortura, pero sí ha establecido un conjunto de
criterios relevantes para identificarla y distinguirla de los tratos crueles
degradantes e inhumanos, como por ejemplo “que sea un acto intencional”,
“que cause severos sufrimientos físicos o mentales” y “que se cometa
con determinado fin o propósito”.[23]
En el caso Bueno Alves la Corte
explica cada uno de estos criterios. El acto intencional es el desplegado
deliberadamente y que no da cabida a la negligencia o al caso fortuito.
Respecto de los sufrimientos, toma en consideración, en primer término, el
medio utilizado, intensidad con la que se utiliza, duración de la acción
ofensiva y los daños físicos y mentales originados en la víctima. En segundo
término, la Corte considera “la particularidad de la víctima”, como la
edad, sexo, estado de salud y cualquier otra circunstancia personal. Y respecto
del fin o propósito, la Corte exige que la conducta tenga un fin, que en el
caso Bueno Alves fue la obtención de la confesión.
Con un grado menor de intensidad se encuentra la
categoría de tratos crueles, inhumano y degradantes, categorías que no alcanzan
el umbral de gravedad de la tortura y que deben evaluarse caso a caso. El trato
cruel e inhumano tendría una intensidad menor que la de la tortura; a modo de
ejemplo, interrogatorios sin lesiones que provoquen turbaciones síquicas. El carácter
de degradante se configuraría en casos de grave humillación o degradación.
Destacan como casos de trato cruel, inhumano y degradante la reclusión en
aislamiento prolongado, además de cualquier medida que ponga en grave peligro
la salud física o mental del recluso, como el aislamiento en celda reducida,
con falta de ventilación, sin cama ni condiciones de higiene; y la
incomunicación o las restricciones indebidas al régimen de visitas o la
detención en hacinamiento.[24]
También de relevancia es lo señalado en el sentido
de que para definir la tortura:
... la Corte debe tomar en cuenta la
definición que al respecto hace la primera parte del artículo 2 de la
Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura..., así como las
diversas definiciones contenidas en algunos de los instrumentos citados en el
párrafo anterior. Esto es particularmente relevante para el Tribunal, puesto que
conforme a su propia jurisprudencia, “al dar interpretación a un tratado no
sólo se toman en cuenta los acuerdos e instrumentos formalmente relacionados
con éste (inciso segundo del artículo 31 de la Convención de Viena), sino
también el sistema dentro del cual se inscribe (inciso tercero del artículo
31)”. Esta orientación tiene particular importancia para el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, que ha avanzado sustancialmente mediante
la interpretación evolutiva de los instrumentos internacionales de
protección. (párr 78)
Otro caso
emblemático en esta materia es el del Penal Miguel Castro Castro vs Perú[25], en el que entre otras agresiones, incluso
sexuales como se verá en segmentos posteriores, se comprobó que durante las
llamadas “requisas” a las que fueron expuestos los internos, las
autoridades infligieron a éstos golpes con varas de metal en las plantas de los
pies, trato comúnmente conocido como golpes de falanga. En la audiencia pública
ante la Corte el perito Wenzel expresó que el uso de estos golpes “es una práctica
que […] crea un dolor muy largo permanente [y] muy difícil
de tratar”, y “afecta[n] todo el sistema nervioso [debido a que l]as
plantas de los pies tienen una alta densidad de sensores nerviosos”. En el
mismo sentido el perito Quiroga señaló que esa práctica conocida como falanga
por los expertos en tratamiento de víctimas de tortura, “produce hematomas
locales e intenso dolor agudo con dificultad para caminar” y que “algunas
víctimas pueden sufrir de dolor crónico por engrosamiento de la aponeurosis
plantar e incluso fractura de los huesos del metatarso”. El perito señaló
que “est[e] método de castigo era […] colectivo [y] por su severidad y
consecuencias físicas y psicológicas [es] consistente con tortura”. En el
mismo sentido, el Protocolo de Estambul establece que la falanga es una forma
de tortura.
El caso del Penal Miguel
Castro Castro, se refiere a la responsabilidad internacional del Estado por la
utilización excesiva de la fuerza que resultó en la muerte de decenas de
presos, así como de numerosos heridos en el marco de un operativo en el centro
penitenciario Miguel Castro Castro. Los hechos del caso se desarrollan en marco
del conflicto armado en el Perú en el año 1992 época en que el Estado peruano
ejecutó un operativo denominado "Mudanza 1", cuya presunta
finalidad era el traslado de aproximadamente 90 mujeres recluidas en el centro
penal "Miguel Castro Castro", a centros penitenciarios
femeninos. La Policía Nacional derribó parte de la pared externa del patio del
pabellón 1A utilizando explosivos. Simultáneamente los efectivos policiales
tomaron el control de los techos del penal abriendo boquetes en los mismos,
desde los cuales realizaron disparos con armas de fuego. Asimismo, los agentes
estatales, policía y ejército utilizaron armas de guerra, explosivos, bombas
lacrimógenas, vomitivas y paralizantes en contra de los internos. Finalmente,
el ataque se produjo con cohetes disparados desde helicópteros, fuego de
mortero y granadas. La operación generó la muerte de decenas de internos, así como
de muchos heridos. Los internos sobrevivientes fueron objeto de golpes y
agresiones. Muchos de los heridos fueron mantenidos sin atención médica
por varios días y los heridos que fueron trasladados al hospital no recibieron
los medicamentos ni la atención médica que requerían.
Se comprobó en el caso que
el pabellón de mujeres 1A del Penal Miguel Castro Castro que incluía mujeres
embarazadas, fue atacado. Las internas que se encontraban en ese pabellón,
incluidas las embarazadas, se vieron obligadas a huir del ataque en dirección a
otro pabellón, sufrieron diversas heridas. Un dato que
muestra las condiciones extremas en que se desarrolló el ataque fue que las
privadas de libertad tuvieron que arrastrarse pegadas al piso, y pasar por
encima de cuerpos de personas fallecidas, para evitar ser alcanzadas por las
balas. Esta circunstancia resultó particularmente grave en el caso de las
mujeres embarazadas quienes se arrastraron sobre su vientre, lo cual generó
según una testigo “un clima de desesperación entre las mujeres”, de
forma tal que sentían que iban a morir. El ataque duró 4 días en que “[l]os
internos permanecieron con el terror de que iban a morir [, lo cual] originó un
sufrimiento psicológico y emocional intenso”.
En el caso se comprueba
asimismo que las internas, quienes se encontraban en deplorables condiciones,
fueron además desnudadas y obligadas a permanecer sin ropa durante casi todo el
tiempo que estuvieron en el hospital, que en algunos casos se prolongó durante
varios días y en otros durante semanas, y se encontraron vigiladas por agentes
armados.
Se reportó además agresión
sexual contra alguna de las prisioneras que fue sometida a una “inspección” vaginal
dactilar. Se determinó que esos hechos constituyeron una violación sexual que
por sus efectos se considera tortura.
En esa sentencia, también se resaltó que la
violencia sexual agrava las condiciones físicas, emocionales y psicológicas en
el caso de las mujeres detenidas con efectos devastadores y en la misma línea
de lo señalado por el Comité Internacional de la Cruz Roja, estableció la
obligación de asegurar que “las condiciones sanitarias [en los centros de
detención] sean adecuadas para mantener la higiene y la salud [de las
prisioneras], permitiéndoles acceso regular a retretes y permitiéndoles que se
bañen y que limpien su ropa regularmente”
y que se deben realizar arreglos especiales para las detenidas en
período menstrual, embarazadas, o acompañadas por sus hijos.
También quedó probado que en el caso que el Estado
desatendió las necesidades básicas de salud pre natal, con respecto a dos de
las internas, una de las cuales ni siquiera se “le brindó atención médica
post natal […], lo cual implicó una violación adicional a la integridad
personal de éstas”.
La Corte ha reconocido la
situación de especial vulnerabilidad de las mujeres embarazadas[26] más aún
cuando se encuentran privadas de libertad, señalando la necesidad de servicios
específicos, como por ejemplo lo relacionado a la atención en salud pre y post
natal, así como los servicios del parto, debido a que pueden ser sometidas a
prácticas perjudiciales y a específicas formas de violencia, malos tratos y
tortura, como la Corte verificó en el Caso Manuela Vs. El Salvador
(Párr. 200.). Por tanto, en el derecho internacional de los derechos humanos la
situación de las mujeres embarazadas, durante el parto, en período de posparto
y lactancia detenidas constituye un aspecto de especial atención que requiere
un enfoque diferenciado para asegurar la protección de sus derechos. Como por
ejemplo valorar prioridad en el uso de medidas
alternativas o sustitutivas en la aplicación y ejecución de la pena para
mujeres en el curso del embarazo, durante el parto y el período de posparto y
lactancia.[27]
d. Mujeres privadas de libertad:
violencia sexual.
La violencia en las
prisiones realmente se ensaña contra la mujer y es una de las expresiones más
extremas de la violencia por razones de género.
La Corte ha señalado en su jurisprudencia que la violación sexual de una
detenida por un agente del Estado es un acto especialmente grave y reprobable,
tomando en cuenta la vulnerabilidad de la víctima y el abuso de poder que
despliega el agente.
Siguiendo el criterio
jurisprudencial y normativo que impera tanto en el ámbito del derecho penal
internacional como en el derecho penal comparado, la Corte ha considerado que
la violación sexual “es cualquier acto de penetración vaginal o anal, sin
consentimiento de la víctima, mediante la utilización de otras partes del
cuerpo del agresor u objetos, así como la penetración bucal mediante el miembro
viril. Para que un acto sea considerado violación sexual, es suficiente que se
produzca una penetración, por superficial que sea” en los términos antes
descritos. Además, ha señalado que se debe entender que la penetración vaginal
se refiere a la penetración, con cualquier parte del cuerpo del agresor u
objetos, de cualquier orificio genital, incluyendo los labios mayores y
menores, así como el orificio vaginal. Esta interpretación es acorde a la
concepción de que cualquier tipo de penetración, por superficial que sea, es
suficiente para que un acto sea considerado violación sexual.[28]
Asimismo, ha señalado la
Corte que la violación sexual es considerada una forma de tortura en ciertas
circunstancias y que para calificarla como tal debe valorarse la
intencionalidad, a la severidad del sufrimiento y a la finalidad del acto,
tomando en consideración las circunstancias específicas de cada caso. El
tribunal ha considerado que “es inherente a la violación sexual el sufrimiento
severo de la víctima, y en términos generales, la violación sexual, al igual
que la tortura, persigue, entre otros, los fines de intimidar, degradar,
humillar, castigar o controlar a la persona que la sufre”. [29]
El Caso Espinoza
Gonzáles Vs. Perú[30] es un
ejemplo del tipo de violencia sexual que enfrentan muchas privadas de libertad.
En el análisis del caso se comprobó que la señora Espinoza durante su detención
fue objeto de desnudez forzosa y manoseos, le jalaron los senos y los vellos
púbicos y uno de sus agresores intentó introducirle el pene en su boca, actos
que implicaron la invasión física de su cuerpo. También se acreditó que,
durante el período mencionado, la señora Espinoza sufrió penetración vaginal y
anal con manos y, en este último caso, también con un objeto, los cuales
constituyeron actos de violación sexual.
Es importante resaltar el
abordaje de la valoración de la prueba que se hace en este caso, en el que se
resalta la necesidad de tomar en cuenta que, al momento de realizar las declaraciones,
pueden darse casos en que la mujer utiliza términos poco específicos y no
explicar las particularidades anatómicas de lo sucedido. Al respecto se señaló:
... “es común que las declarantes utilicen
términos confusos o ‘propios’ al momento de describir los actos de violencia
sexual a que fueron sometidas” y específicamente se refirió a la utilización
del término “manoseos” como una de las formas como las víctimas describían
actos de violencia sexual.
Así mismo resaltó el valor
que tiene el testimonio de la víctima, dado que por la naturaleza de esta forma
de violencia no siempre se puede esperar la existencia de pruebas gráficas o
documentales y, por ello, la declaración de la víctima constituye una prueba
fundamental sobre el hecho.
Otro caso de violación sexual sin penetración se
da en el caso del Penal Miguel Castro Castro en el que se comprobó que
una interna que fue trasladada al Hospital de la Sanidad de la Policía fue
objeto de una “inspección” vaginal dactilar, realizada “por varias
personas encapuchadas a la vez, con suma brusquedad, bajo el pretexto de
revisarla […]”.[31]
En ese caso, también se determinó que existió
violencia sexual al obligarse a las privadas de libertad a permanecer desnudas
y cubiertas con tan solo una sábana, estando rodeadas de hombres armados,
quienes aparentemente eran miembros de las fuerzas de seguridad del Estado. Lo
que califica este tratamiento de violencia sexual es que las mujeres fueron
constantemente observadas por hombres. La Corte, siguiendo la línea de la
jurisprudencia internacional y tomando en cuenta lo dispuesto en la Convención
para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, consideró
que “la violencia sexual se configura con acciones de naturaleza sexual que
se cometen en una persona sin su consentimiento, que además de comprender la
invasión física del cuerpo humano, pueden incluir actos que no involucren
penetración o incluso contacto físico alguno”. En el caso se determinó que:
El
haber forzado a las internas a permanecer desnudas en el hospital, vigiladas
por hombres armados, en el estado precario de salud en que se encontraban,
constituyó violencia sexual en los términos antes descritos, que les produjo
constante temor ante la posibilidad de que dicha violencia se extremara aún más
por parte de los agentes de seguridad, todo lo cual les ocasionó grave
sufrimiento psicológico y moral, que se añade al sufrimiento físico que ya
estaban padeciendo a causa de sus heridas. Dichos actos de violencia sexual
atentaron directamente contra la dignidad de esas mujeres.
e. Violencia sexual contra las
personas LGTBI+.
Las
personas lesbianas, gay, bisexuales, trans e intersex también son
particularmente vulnerables a la violencia sexual. Una de las razones de esta
vulnerabilidad se genera por el hecho de que las orientaciones sexuales e
identidades de género diversas desafían las nociones tradicionalmente aceptadas
del sexo, la sexualidad y el género. En consecuencia, la violencia sexual puede
adquirir un significado particular al ser perpetrada contra personas LGBTI,
debido a que puede ser utilizada para sancionar y degradar a las víctimas por
ser quienes son.
El caso Azul Rojas Marín y Otra Vs. Perú[32], es un
ejemplo de la orientación sexual utilizada como castigo y forma de humillación.
Azul
Rojas Marín al momento de su detención, el 25 de febrero de 2008, se identificaba
como hombre gay. Actualmente, se identifica como mujer. El 25 de febrero de
2008 a las 00:30 horas, la señora Rojas Marín se encontraba caminando sola a su
casa cuando se acercó un vehículo policial, uno de sus ocupantes le preguntó a
dónde se dirigía y le dijo: “¿a estas horas? Ten cuidado porque es muy tarde”.
Veinte minutos después los agentes estatales
regresaron, la registraron, la golpearon, y la obligaron a subir al vehículo
policial mientras le gritaban insultos y palabras despectivas con clara referencia
a su orientación sexual. Fue conducida a la Comisaría, donde fue desnudada
forzosamente, golpeada en varias oportunidades, y fue víctima de tortura y
violación sexual ya que en dos oportunidades los agentes estatales le
introdujeron una vara policial en el ano. La víctima permaneció hasta las 6
de la mañana en la Comisaría sin que se registrara su detención.
También
se advierte en la sentencia que hacer preguntas relativas a la vida sexual o
social de la víctima durante la investigación de lo sucedido es inapropiado,
innecesario y revictimizante.
El caso
Rojas Marín constituye el caso típico de un “delito de odio” o “hate
crime”, porque quedó totalmente comprobado que la agresión a la víctima
estuvo basada en su orientación sexual.
f. Prohibición de penas corporales.
La jurisprudencia de la
Corte Interamericana, ha considerado que el castigo corporal es incompatible
con las garantías internacionales contra la tortura y otros tratos crueles,
inhumanos y degradantes y representa una forma de castigo que ya no es
aceptable en una sociedad democrática.
Sobre este tema como
referencia se puede citar el caso Caesar Vs.
Trinidad y Tobago[33]. El
señor Caesar fue sometido a un castigo corporal de flagelación, en aplicación
de la sentencia emitida por la High Court de Trinidad y Tobago, en los términos
de la Ley de Penas Corporales, entonces vigente. Esta ley autorizaba a los
tribunales internos a ordenar la aplicación de penas corporales contra
cualquier delincuente masculino condenado por determinados delitos, además de
cualquier otro castigo que le sea aplicable, ya sea por flagelación con el “gato
de nueve colas”, por latigazos con una vara de tamarindo, abedul u otros
objetos, o “en cualquiera de los dos casos, cualquier otro instrumento que
el Presidente puede aprobar periódicamente”.
La Corte determinó que el “gato de nueve colas”
es un “instrumento utilizado para infligir una forma de castigo cruel,
inhumana y degradante” y agregó que las penas corporales son la
institucionalización de la violencia que, pese a ser permitida por la ley,
ordenada por las autoridades judiciales y ejecutada por las autoridades
penitenciarias, constituye una sanción incompatible con la Convención
Americana. El señor Caesar fue sometido a la amenaza de un abuso físico
inminente y fue intencionalmente forzado a presenciar los efectos de dicha pena
en otros reclusos, lo que le ocasionó angustia y miedo severos, durante el
período en que estuvo esperando su pena corporal en la cárcel. El señor Caesar
así lo describió:
Estaba
temblando. Fui llevado abajo a otro conjunto de celdas y puesto en una con
cuatro hombres más. Permanecimos en la celda toda la noche. Estaba tenso y
asustado y no dormí esa noche [...] Los funcionarios [se llevaron a uno de los
prisioneros y lo] trajeron aproximadamente media hora después. Me asusté mucho
cuando vi su condición. [...] Fue una tortura mental esperar mi turno [...]
estaba temblando. [...] Fui sometido al mismo trato en tres ocasiones más. En
cada una de ellas fui ubicado en una celda abajo con cuatro detenidos más. En
cada ocasión los otros hombres fueron golpeados y yo no. Fue mucha tortura para
mí. [...] Vi llorar [a algunos de ellos]. Sufrí tortura mental y emocional.
Estaba muy asustado en cada ocasión. [...]
La Corte declaró en el caso que la pena corporal
por flagelación, según ha sido examinado, debe ser considerada como una forma
de tortura y, por lo tanto, contraria per se al artículo 5.1 y 5.2 de la
Convención y a normas perentorias de derecho internacional.
g. Deber de investigar y valoración de la prueba
en actos constitutivos de tortura o muertes de privados de libertad.
La jurisprudencia
interamericana también ha establecido el deber del Estado de iniciar de oficio
e inmediatamente una investigación efectiva que permita identificar, juzgar y
sancionar a los responsables, cuando existe denuncia o razón fundada para creer
que se ha cometido un acto de tortura en violación del artículo 5 de la
Convención Americana. Asimismo, que recae en el Estado la obligación de proveer
una explicación satisfactoria y convincente de lo sucedido y desvirtuar las
alegaciones sobre su responsabilidad, mediante elementos probatorios adecuados
(carga de la prueba).[34] Al respecto, ha señalado la
Corte que si bien comúnmente, en principio, corresponde a la parte demandante,
la carga de la prueba de los hechos en que se funda su alegato, en los procesos sobre violaciones de derechos
humanos la defensa del Estado no puede descansar sobre la imposibilidad del
demandante de allegar pruebas, cuando es el Estado quien tiene el control de
los medios para aclarar hechos ocurridos dentro de su territorio. Los alegatos de maltratos ocurridos en
custodia policial son extremadamente difíciles de sustanciar para la víctima si
estuvo aislada del mundo exterior, sin acceso a médicos, abogados, familia o
amigos quienes podrán apoyar y reunir la evidencia necesaria. En ese sentido, a
Corte ha señalado que, corresponde a las autoridades judiciales el deber de
garantizar los derechos del detenido, lo que implica la obtención y el
aseguramiento de toda prueba que pueda acreditar los actos de tortura,
incluyendo exámenes médicos. Adicionalmente, se ha hecho énfasis en la
importancia que tiene el tiempo transcurrido para la realización de las
correspondientes pericias médicas para determinar fehacientemente la existencia
del daño, sobre todo cuando no se cuenta con testigos más allá de los
perpetradores y las propias víctimas y, en consecuencia, los elementos de
evidencia pueden ser escasos. De ello se desprende que para que una
investigación sobre hechos de tortura sea efectiva, la misma deberá ser
efectuada con prontitud. Por tanto, la falta de realización de un examen médico
de una persona que se encontraba bajo la custodia del Estado, o la realización del
mismo sin el cumplimiento de los estándares aplicables, no puede ser usado para
cuestionar la veracidad de los alegatos de maltrato de la presunta víctima. En
el mismo sentido, en casos donde se alegue agresiones sexuales, la falta de
evidencia médica no disminuye la veracidad de la declaración de la presunta
víctima.
En el caso J. vs. Perú,[35] la Corte
establece un importante criterio jurisprudencial al señalar que, dentro del
deber de garantía de los derechos del detenido, el Estado debe obtener y asegurar
toda prueba que pueda acreditar los actos contrarios a su integridad personal.
Así, por ejemplo, la Corte:
... considera que la
evidencia obtenida durante los exámenes médicos tiene un rol crucial durante
las investigaciones realizadas contra los detenidos y en los casos cuando este
alega maltrato […]. En este sentido, los alegatos de maltratos ocurridos en
custodia policial son extremadamente difíciles de sustanciar para la víctima si
estuvo aislada del mundo exterior, sin acceso a médicos, abogados, familia o
amigos quienes podrán apoyar y reunir la evidencia necesaria […]. Por tanto,
corresponde a las autoridades judiciales el deber de garantizar los derechos
del detenido, lo que implica la obtención y el aseguramiento de toda prueba que
pueda acreditar los actos de tortura, incluyendo exámenes médicos […].
Adicionalmente, es importante enfatizar que en los casos en los que existen
alegatos de supuestas torturas o malos tratos, el tiempo transcurrido para la
realización de las correspondientes pericias médicas es esencial para
determinar fehacientemente la existencia del daño, sobre todo cuando no se
cuenta con testigos más allá de los perpetradores y las propias víctimas y, en
consecuencia, los elementos de evidencia pueden ser escasos. De ello se desprende
que para que una investigación sobre hechos de tortura sea efectiva, la misma
deberá ser efectuada con prontitud […]. Por tanto, la falta de realización de
un examen médico de una persona que se encontraba bajo la custodia del Estado,
o la realización del mismo sin el cumplimiento de los estándares aplicables, no
puede ser usado para cuestionar la veracidad de los alegatos de maltrato de la
presunta víctima […]. En el mismo sentido, en casos donde se alegue agresiones
sexuales, la falta de evidencia médica no disminuye la veracidad de la
declaración de la presunta víctima …
En el caso citado, la Corte también recordó su
jurisprudencia respecto a los criterios aplicables a la valoración de la prueba
en casos de agresión sexual, tortura y malos tratos, señalando que para un
tribunal internacional los criterios de valoración de la prueba son menos
rígidos que en los sistemas legales internos y ha, sostenido que puede evaluar
libremente las pruebas. La Corte ha señalado que debe aplicar una valoración de
la prueba que tenga en cuenta la gravedad de la atribución de responsabilidad
internacional a un Estado y que, sin perjuicio de ello, sea capaz de crear la
convicción de la verdad de los hechos alegados. Para establecer que se ha
producido una violación de los derechos consagrados en la Convención, estima la
Corte que no es necesario que se pruebe la responsabilidad del Estado más allá
de toda duda razonable ni que se identifique individualmente a los agentes a
los cuales se atribuyen los hechos violatorios, sino que es suficiente
demostrar que se han verificado acciones u omisiones que hayan permitido la
perpetración de esas violaciones o que exista una obligación del Estado que
haya sido incumplida por éste. Además, la
Corte recuerda que es legítimo el uso de la prueba circunstancial, los indicios
y las presunciones para fundar una sentencia, siempre que de ellos puedan
inferirse conclusiones consistentes sobre los hechos.
h. Aislamiento e incomunicación.
En cuanto
al asilamiento e incomunicación, la Corte ha señalado que la incomunicación
debe ser excepcional, dado que el aislamiento del mundo exterior puede generar
una situación de extremo sufrimiento psicológico y moral y perturbaciones
psíquicas para el detenido y acrecienta el riesgo de agresión y arbitrariedad
en las cárceles. También que el aislamiento prolongado y la incomunicación
coactiva representan, por sí mismos, formas de tratamiento cruel e inhumano.
Las personas privadas de la libertad tienen derecho a contactar a sus familiares.
En el caso Cantoral Benavides Vs. Perú[36], al respecto señaló:
81. Surge del
expediente tramitado ante esta Corte que el señor Cantoral Benavides fue
mantenido en condiciones de incomunicación durante los primeros ocho días de su
detención [...].
82. En el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos se ha establecido que la
incomunicación debe ser excepcional y que su uso durante la detención puede
constituir un acto contrario a la dignidad humana.
83. Desde sus
primeras sentencias, esta Corte ha establecido que el aislamiento
prolongado y la incomunicación coactiva a los que se ve sometida la víctima
representan, por sí mismos, formas de tratamiento cruel e inhumano, lesivas de
la integridad psíquica y moral de la persona y del derecho de todo detenido al
respeto debido a la dignidad inherente al ser humano.
La Corte ha señalado que una de las razones por
las cuales la incomunicación es concebida como un instrumento excepcional es
por los graves efectos que tiene sobre el detenido. En efecto, el aislamiento
del mundo exterior produce en cualquier persona sufrimientos morales y
perturbaciones psíquicas, la coloca en una situación de particular
vulnerabilidad y acrecienta el riesgo de agresión y arbitrariedad en las
cárceles. Como ejemplo tenemos el caso Suárez Rosero Vs. Ecuador[37] quien, durante su incomunicación,
fue mantenido durante un plazo irrazonable en una celda húmeda y subterránea de
aproximadamente 15 metros cuadrados con otros 16 reclusos, sin condiciones
necesarias de higiene y se vio obligado a dormir sobre hojas de periódico y los
golpes y amenazas a los que fue sometido durante su detención. Todos estos
hechos confieren al tratamiento a que fue sometido el señor Suárez Rosero la
característica de cruel, inhumano y degradante. Debido a su incomunicación
durante los primeros 36 días de su detención, el señor Suárez Rosero no tuvo la
posibilidad de preparar debidamente su defensa, ya que no pudo contar con el
patrocinio letrado de un defensor público y, una vez que pudo obtener un abogado
de su elección, no tuvo posibilidad de comunicarse en forma libre y privada con
él. En el caso agrega la Corte:
89. Como ha dicho la Corte […], la
incomunicación es una medida excepcional para asegurar los resultados de una
investigación y que sólo puede aplicarse si es decretada de acuerdo con las
condiciones establecidas de antemano por la ley, tomada ésta en el sentido que
le atribuye el artículo 30 de la Convención Americana (La expresión “leyes” en
el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión
Consultiva OC-6/86 de 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 38). En el
presente caso, dichas condiciones están previstas en el artículo 22.19.h de
la Constitución Política del Ecuador, al disponer que “[e]n cualquiera de los
casos [el detenido] no podrá ser incomunicado por más de 24 horas”. Este
precepto es aplicable en virtud de la referencia al derecho interno contenida
en el artículo 7.2 de la Convención…
Otro
ejemplo es el caso De la Cruz
Flores Vs. Perú[38], en que la Corte comprobó que la
señora De La Cruz Flores estuvo incomunicada durante el primer mes de su
detención, y bajo aislamiento celular continuo durante el primer año, así como
que las visitas que podía recibir estaban sumamente restringidas. En el caso la Corte señaló:
127. Este
Tribunal ya ha señalado que “[e]n el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos se ha establecido que la incomunicación debe ser excepcional y que su
uso durante la detención puede constituir un acto contrario a la dignidad
humana”, dado que puede generar una situación de extremo sufrimiento
psicológico y moral para el detenido.
130. La sola constatación de que la
presunta víctima fue privada durante un mes de toda comunicación con el mundo
exterior permite a la Corte concluir que la señora María Teresa De La Cruz
Flores fue sometida a tratos crueles, inhumanos y degradantes. Durante su
incomunicación, estuvo en condiciones insalubres y no pudo cambiarse de ropa
durante un mes […]. Por otra parte, en aplicación del artículo 20 del Decreto
Ley No. 25.475, durante el año que estuvo en aislamiento sólo podía salir al
patio durante 30 minutos por día, tenía muy limitadas las posibilidades de lo
que podía leer y contaba con un régimen de visitas en extremo restringido.
Todos estos hechos confieren al tratamiento a que fue sometida la señora De La
Cruz Flores la característica de cruel, inhumano y degradante.
Por su parte, en el caso Raxcacó Reyes Vs. Guatemala[39], la Corte recordó que el Comité de
Derechos Humanos ha afirmado que mantener detenida a una persona en una celda
reducida, veintitrés horas al día, aislada de los demás presos, en oscuridad,
sin tener en qué ocuparse y sin que se le permita trabajar ni estudiar,
constituye una violación a su derecho a ser tratado humanamente y con el debido
respeto a la dignidad inherente al ser humano.
i.
Uso de la fuerza.
En cuanto al uso de la fuerza en centros carcelarios, la Corte
reconoce la facultad, e incluso, la obligación del Estado de garantizar la
seguridad y mantener el orden público dentro de las cárceles, pero
establece que el uso de la fuerza por parte de los cuerpos estatales debe estar
definido por la excepcionalidad, y debe ser utilizado proporcionalmente por las
autoridades. En este sentido, el Tribunal ha estimado que sólo podrá hacerse
uso de la fuerza o de instrumentos de coerción cuando se hayan agotado y
hayan fracasado todos los demás medios de control.
La jurisprudencia de la Corte permite el empleo de
armas, incluso letales por parte de los cuerpos de seguridad de la prisión
únicamente cuando sea estrictamente inevitable como en casos de legítima defensa
o cuanto sea necesario para proteger una vida siempre que resulten ineficaces
medidas menos extremas, acentuando en la necesidad de su utilización en forma
proporcionada con el fin de controlar o reducir a la impotencia una agresión o
amenaza. Además, exige que después de que se haya hecho uso de la fuerza, es
necesario adoptar medidas para asegurar de forma oportuna y eficaz la
asistencia médica.
Para efectos de analizar la proporcionalidad del
medio empleado por los agentes de seguridad, la Corte ha evaluado como
criterios la ocurrencia de un motín y sus características, el compromiso
delictual de los reclusos amotinados, si portaban armas y de qué tipo. En este
sentido, la Corte consideró en los casos Neira Alegría y Durand y Ugarte que las
características del motín, la peligrosidad de los presos y el uso de armas no
constituían elementos suficientes para justificar la utilización de artillería
de guerra por parte de los cuerpos de seguridad de la prisión. En el caso Penal Miguel Castro, la Corte
concluyó que no existió motín ni otra situación que ameritara el uso legítimo
de la fuerza; por el contrario, se trató de un ataque directo para atentar
contra la vida de los reclusos.
Asimismo, en el asunto de la Cárcel de Urso Branco respecto
Brasil[40], la Corte señaló que, en cuanto a
la disciplina y sanciones, los funcionarios de la cárcel “no deberán, en sus
relaciones con los reclusos, recurrir a la fuerza, salvo en caso de legítima
defensa, de tentativa de evasión o de resistencia por la fuerza o por inercia
física a una orden basada en la ley o en los reglamentos”, y que “[l]as
penas corporales, encierro en celda oscura, así como toda sanción cruel,
inhumana o degradante [están] completamente prohibidas como sanciones
disciplinarias”.
j. Condiciones en los lugares de detención y/o
centros carcelarios.
Según ha establecido la
jurisprudencia interamericana, en los términos del artículo 5.2 de la
Convención toda persona privada de libertad tiene derecho a vivir en
condiciones de detención compatibles con su dignidad personal y el Estado debe
garantizarle el derecho a la vida y a la integridad personal. [41]
En la sentencia Pacheco Teruel y otros vs.
Honduras (par. 67), la Corte sintetizó los principales estándares
sobre condiciones carcelarias y deber de prevención que el Estado debe
garantizar en favor de las personas privadas de libertad:
a) el hacinamiento
constituye en sí mismo una violación a la integridad personal; asimismo,
obstaculiza el normal desempeño de las funciones esenciales en los centros
penitenciarios;
b) la separación por
categorías deberá realizarse entre procesados y condenados y entre los menores
de edad de los adultos, (hay que agregar mujeres y hombres, indiciados y
sentenciados) con el objetivo de que los privados de libertad reciban el
tratamiento adecuado a su condición;
c) todo privado de
libertad tendrá acceso al agua potable para su consumo y al agua para su aseo
personal; la ausencia de suministro de agua potable constituye una falta grave
del Estado a sus deberes de garantía hacia las personas que se encuentran bajo
su custodia;
d) la alimentación que se
brinde, en los centros penitenciarios, debe ser de buena calidad y debe aportar
un valor nutritivo suficiente;
e) la atención médica debe
ser proporcionada regularmente, brindando el tratamiento adecuado que sea
necesario y a cargo del personal médico calificado cuando este sea necesario;
f) la educación, el
trabajo y la recreación son funciones esenciales de los centros penitenciarios,
las cuales deben ser brindadas a todas las personas privadas de libertad con el
fin de promover la rehabilitación y readaptación social de los internos;
g) las visitas deben ser
garantizadas en los centros penitenciarios. La reclusión bajo un régimen de
visitas restringido puede ser contraria a la integridad personal;
h) todas las celdas deben
contar con suficiente luz natural o artificial, ventilación y adecuadas
condiciones de higiene;
i) los servicios
sanitarios deben contar con condiciones de higiene y privacidad;
j) los Estados no pueden
alegar dificultades económicas para justificar condiciones de detención que no
cumplan con los estándares mínimos internacionales en la materia y que no
respeten la dignidad inherente del ser humano, y
k) las medidas
disciplinarias que constituyan un trato cruel, inhumano o degradante, incluidos
los castigos corporales, la reclusión en aislamiento prolongado, así como
cualquier otra medida que pueda poner en grave peligro la salud física o mental
del recluso están estrictamente prohibidas.
Un caso emblemático en cuanto a
condiciones carcelarias es el caso Montero Aranguren y otros (Retén de
Catia) Vs. Venezuela,[42] en el que se comprobó que ciertos internos
del Retén del Catia no solo tenían que excretar en presencia de sus compañeros,
sino que tenían que vivir entre excrementos, y hasta alimentarse en esas
circunstancias. La Corte considera que ese tipo de condiciones
carcelarias son completamente inaceptables, constituyen un desprecio a la
dignidad humana, un trato cruel, inhumano y degradante, un severo riesgo para
la salud y la vida, y una rotunda violación del artículo 5.1 y 5.2 de la Convención
Americana.
También hay que resaltar que en cuanto al acceso
al agua potable, la Corte ha precisado que todo privado de libertad tendrá
acceso al agua potable para su consumo y aseo personal y que la ausencia de
suministro de agua potable constituye una falta grave del Estado a sus deberes
de garantía hacia las personas que se encuentran bajo su custodia[43] y ha afirmado
que el derecho al agua se encuentra protegido por el artículo 26 de la
Convención Americana[44]. Si se toma en cuenta lo señalado
en las Reglas de Mandela y lo dicho por el Comité Internacional de la Cruz
Roja, se ha enfatizado que el acceso al agua implica un mínimo de 10 a 15
litros por persona; que es necesario también garantizar una cantidad mínima de
5 litros de agua para el aseo personal[45]; así
como garantizar su potabilidad para el consumo.
Además, la Corte ha establecido que el Estado en
su función de garante debe diseñar y aplicar una política penitenciaria de
prevención de situaciones críticas que pondría en peligro los derechos
fundamentales de los internos en custodia. En este sentido, el Estado debe
incorporar en el diseño, estructura, construcción, mejoras, manutención y
operación de los centros de detención, todos los mecanismos materiales que
reduzcan al mínimo el riesgo de que se produzcan situaciones de emergencia o
incendios y en el evento que se produzcan estas situaciones se pueda reaccionar
con la debida diligencia, garantizando la protección de los internos o una
evacuación segura de los locales. Entre esos mecanismos se encuentran sistemas
eficaces de detección y extinción de incendios, alarmas, así como protocolos de
acción en casos de emergencias que garanticen la seguridad de los privados de
libertad.
k. Derecho a la salud.
La Corte
ha señalado que los derechos a la vida y a la integridad se hallan directa e
inmediatamente vinculados con la atención a la salud humana[46]. Lo que
conlleva entre otras la obligación del Estado de garantizar la salud física y
mental de las personas privadas de libertad, específicamente mediante la
provisión de revisión médica regular y, cuando así se requiera, de un
tratamiento médico adecuado oportuno y, en su caso, especializado y acorde a
las especiales necesidades de atención que requieran las personas detenidas en
cuestión.[47]
En esa
línea de razonamiento la Corte ha señalado que “[e]n el régimen de la
Convención Americana, el sufrimiento y el deterioro a la integridad personal
causado por la falta de atención médica adecuada –y el consecuente daño a su
salud– de una persona privada de libertad pueden constituir por sí mismos
tratos crueles, inhumanos y degradantes”. [48]
En
definitiva, la prestación de servicios médicos de salud a los reclusos es una
responsabilidad primaria del Estado, por lo que deberá proveerse acceso gratuito
a los servicios necesarios sin discriminación por razón de su situación
jurídica. En esta medida, la Corte reitera que los servicios de salud deben
mantener un nivel de calidad equivalente respecto de quienes no están privados
de libertad. [49]
Derivado de
lo anterior, existe una obligación de garantizar una alimentación adecuada de
buena calidad y debe aportar un valor nutritivo suficiente[50]. Para ilustrar la importancia que
tiene la alimentación, especialmente, en personas con problemas de salud
específicos, cabe recordar el Caso
Chinchilla Sandoval y otros Vs. Guatemala[51], que se refiere a una mujer
privada de libertad sentenciada cuyo estado de salud se deterioró
progresivamente en relación con la diabetes y otros padecimientos de salud que
le generó una discapacidad a partir de una serie de complicaciones,
particularmente cuando le fue amputada una pierna, lo que la obligó a
movilizarse en silla de ruedas, en razón de lo cual se requerían ajustes en el
centro penitenciario que se alega no fueron debidamente realizados. Su
situación empeoró y, luego de sufrir una caída, murió en dicho centro. Se alega
que las autoridades penitenciarias y judiciales no atendieron debidamente su
situación y que los hechos no fueron investigados.
En
el análisis del caso, la Corte señala que las personas privadas de libertad que
padezcan enfermedades graves, crónicas o terminales no deben permanecer en
establecimientos carcelarios, salvo cuando los Estados puedan asegurar que
tienen unidades adecuadas de atención médica para brindarles una atención y
tratamiento especializado adecuados, que incluya espacios, equipo y personal
calificado (de medicina y enfermería). Asimismo, en tal supuesto, el Estado
debe suministrar alimentos adecuados y las dietas establecidas para cada caso
respecto de personas que padecen ese tipo de enfermedades. Los procesos de
alimentación deben ser controlados por el personal del sistema penitenciario,
de conformidad con la dieta prescrita por el personal médico, y bajo los
requerimientos mínimos establecidos para el respectivo suministro. En cualquier
caso, y más aún si la persona está evidentemente enferma, los Estados tienen la
obligación de asegurar que se mantenga un registro o expediente sobre el estado
de salud y tratamiento de toda persona que ingresa en un centro de privación de
libertad, ya sea en el propio lugar o en los hospitales o centros de atención
donde vaya a recibir el tratamiento.
La privada de libertad
padecía diabetes mellitus, enfermedad que requería de un tratamiento y dieta
específicos. Asimismo, varias otras enfermedades o padecimientos sufridos que tenían
relación con la evolución de dicha enfermedad, en particular los relacionados
con hipertensión arterial, enfermedad arterioesclerótica oclusiva y retinopatía
diabética. El Estado alegó que la señora Chinchilla se autodiagnosticó dieta
libre en contra de lo indicado por los médicos (“ingiriendo azúcares y otros
productos nocivos para su salud”). No obstante, se determinó que el Estado
no comprobó que el personal sanitario o de seguridad le proporcionara la
alimentación adecuada durante todo su período de prisión. La señora Chinchilla
reiteró ante el juzgado de ejecución lo declarado en agosto de 2003: “tengo
yo que preparar mis alimentos, porque yo no puedo consumir los que el centro me
proporciona, no puedo consumir azúcar, grasa ni condimentos, a veces tengo y a
veces no para proporcionármelos, a veces cuento con mi familia y a veces no”.
Otro
caso relevante es Vera Vera
y otra Vs. Ecuador[52], que
trata de un privado de libertad que cuando fue detenido, se encontraba herido
de bala y como consecuencia de ello posteriormente fallece. Se comprueba que
permaneció herido de bala diez días desde su detención hasta su muerte, sin que
se investigara el hecho y los responsables en la omisión de su debida atención.
La Corte señala que el Estado debió iniciar una investigación ya que su
fallecimiento ocurrió cuando el señor Vera Vera se encontraba bajo custodia
estatal.
3. El habeas corpus como mecanismo de
protección de los derechos humanos de las personas privadas de libertad.
Los estándares en esta materia son sin duda
relevantes, pero de poco sirven si no existe a lo interno de los estados un
recurso judicial efectivo que permita un acceso rápido y efectivo a la
población privada de libertad para hacerlos efectivos. En ese sentido, de
acuerdo con la jurisprudencia interamericana, el habeas corpus es el mecanismo
idóneo para que las personas que se encuentran detenidas puedan reclamar sus
derechos, según se determinó en la opinión consultiva 0C/8/87 del 30 de enero
de 1987(párr. 3), en la que incluso se estableció que debía garantizarse este
recurso aún en situaciones de emergencia o suspensión de garantías:
… aquellos
ordenamientos constitucionales y legales de los Estados Partes que autoricen,
explícita o implícitamente, la suspensión de los procedimientos de hábeas
corpus o de amparo en situaciones de emergencia, deben considerarse
incompatibles con las obligaciones internacionales que a esos Estados
impone la Convención.
El recurso de habeas corpus es un recurso judicial
que tiene por objeto la verificación de la legalidad de la privación de
libertad y exige la presentación del detenido ante el juez o tribunal
competente bajo cuya disposición queda la persona afectada. En este sentido es
esencial la función que cumple este instrumento como medio no sólo para
controlar el respeto a la vida e integridad de la persona, para impedir su
desaparición o la indeterminación de su lugar de detención, así como para
protegerla contra la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes.
Es indispensable facilitar el
acceso a la justicia de las personas privadas de libertad como remedio
jurisdiccional idóneo para garantizar su libertad e integridad física. No
obstante, a juzgar por la gran cantidad de casos que escalan al sistema
interamericano por no abordarse a través de los mecanismos de derecho interno
de los países, debe analizarse si a pesar de su existencia en los ordenamientos
internos de los países de la región, está funcionando como contrapeso efectivo
en esta materia. Ese es un diagnóstico relevante para determinar si se está
desnaturalizando su ejercicio –en cuáles países-, porque de ser así, es
equivalente a una suspensión de facto de esta garantía y [53] dada la situación estructural que está afectando el
sistema carcelario en la región, los estados deben fortalecer sus mecanismos de
protección porque son los primeros obligados a garantizar el respeto a los
derechos humanos.
Conclusión.
Las líneas jurisprudenciales expuestas son
apenas representativas -no exhaustivas- de algunas de las grandes líneas
desarrolladas por la jurisprudencia de la Corte Interamericana en materia de
personas privadas de libertad, que por razones de espacio no pueden ser
abordadas en su totalidad en este pequeño ensayo.
Pareciera
que la lucha por la dignidad humana de las personas privadas de libertad es la
representación del Mito de Sísifo de Albert Camus (1942) que nos habla
del esfuerzo a veces inútil e incesante o interminable del ser humano. Si
recuerdan, Sísifo, hizo enfadar a los dioses y como castigo, fue condenado a
perder la vista y a empujar perpetuamente una piedra gigante montaña arriba
hasta la cima, sólo para que volviese a caer rodando hasta el valle, desde
donde debía recogerlo y empujarlo nuevamente hasta la cumbre y así
indefinidamente, eternamente. Son 40 años de estar una y otra vez reafirmando
los estándares en la materia y es un ir y venir que a veces parece
interminable.
En resumidas cuentas, la gran conclusión a la que
podemos llegar es que en la región predominan sistemas carcelarios inhumanos,
que no resocializan y que, por el contrario, contribuyen a reproducir la
violencia en nuestras sociedades. Sin duda este es de los retos más grandes que
tenemos en materia de derechos humanos en la región.
Resumen:
A partir de las distintas
figuras de administración privada de bienes públicos, que se utilizaron en el
tiempo de los Romanos; se analiza la figura de la
concesión de obra pública en el derecho romano, examinando el uso que los
Romanos le dieron a esta herramienta jurídica.
Palabras
clave:
Derecho
Romano. Historia del Derecho. Concesiones Administrativas. Concesiones de Obra Pública.
Abstract:
Based on the different figures of private
administration of public property, which were used in Roman times, the figure
of the concession of public works in Roman law is analyzed, examining the use
that the Romans gave to this legal tool.
Keywords:
Roman Law. History of Law.
Administrative Concessions. Public Works Concessions.
SUMARIO: 1.-
Introducción. 2.- Clasificación de los bienes en el Derecho Romano. 3.- Los
Bienes Demaniales en el Derecho Romano. 4.- Régimen Jurídico de las Concesiones
Administrativas en el Derecho Romano. 5.- El Sujeto Concedente. 6.- Sujeto
Concesionario. 7.- Objeto de las Concesiones. 8.- La Concesión de Obras
Públicas. 9.- Conclusiones. 10.- Referencias bibliográficas.
1.-
Introducción.
La contratación administrativa y en particular el
contrato de concesión de obra pública, tienen una marcada importancia
constitucional, al estar mencionados de forma expresa en nuestra Constitución
Política, en sus artículos 121 inciso 14 y 182. Asimismo, debido a dicha
importancia, ha sido necesario el control jurisdiccional, el cual a lo largo de
los años ha quedado plasmado en la jurisprudencia constitucional.
Lo más aconsejable para estudiar algún tema, y poder
entenderlo a cabalidad, es hacerlo desde su comienzo, desde que empieza a
existir. En el campo del derecho no se deja de lado este consejo, sino más bien,
sirve para entender como una figura jurídica cambia, se desarrolla y se adapta
a los tiempos.
Según el Profesor Ortega y Gasset, “el único método
de pensamiento que proporciona alguna posibilidad de acierto en su manipulación
–cuando se trata de problemas sociales- es la razón histórica.”[54]
En el caso de la concesión de obra pública, se ha
generalizado la creencia de que es un contrato jurídico inventado relativamente
hace poco tiempo, sin embargo, la verdad es que los Romanos se nos adelantaron
por muchísimos años, y no solo usaron esta figura, sino que también les fue
sumamente útil.
Empezaré por examinar los distintos bienes públicos
existentes en Roma, y las diferencias entre ellos, para luego entrar a comentar
las concesiones que se dieron sobre éstos, terminando por la que más me
interesa, la concesión de obras públicas.
2.- Clasificación de los
bienes en el Derecho Romano.
Tanto las instituciones de Gayo como las de Justiniano,
en cuanto a derecho público, distinguían entre res in commercio o res in
patrimonio y las res extra commercio
o res extra patrimonio, mientras que
las demás clasificaciones regulaban las relaciones entre particulares.
Con la expresión res
in commercio los romanos se referían a todas aquellas cosas que pueden ser
objeto de derechos reales o de crédito por parte de los particulares; mientras
que la expresión res extra commercio
ser refería a las cosas no susceptibles de relaciones jurídico-patrimoniales,
sustraídas del tráfico jurídico, no pudiendo adquirirse como derecho real, ni
pudiendo ser objeto de negocios jurídicos entre particulares.
Las res extra
commercio, originalmente fuera del comercio de los hombres, se clasificaban
en dos grupos diferentes.
El primer grupo era por derecho divino conocido como res extra commercio divini iuris y el
segundo grupo era por derecho humano positivo
res extra commercium humani iuris.
Las res divini
iuris son dedicadas a la divinidad y son consideradas pertenecientes a los
dioses; cosas sagradas, religiosas y santas, y no susceptibles de ser objeto de
relaciones patrimoniales privadas.
Las res humani
iuris son el grupo de las cosas fuera del comercio por causas del derecho
humano. En general, aunque las res divini
iuris también podrían ser objeto de concesiones administrativas, son las res humani iuris las que en la sociedad
romana tenían más posibilidades de ser dadas en concesión.
Las res publicae
que son aquellas pertenecientes a la comunidad.[55] Los juristas romanos dividían esas cosas
públicas en dos grupos las res publicae
usu y las res publicae in pecunia
populi.
Las primeras eran aquellas que estaban al servicio de la
colectividad siendo de uso público, libre y gratuito de sus miembros. Bajo esta
clasificación encontramos los lagos, los estanques, los canales, los ríos, los
puertos, el foro, las basílicas, los grandes edificios públicos, las vías, los
caminos públicos, los campos públicos, los baños públicos y los teatros. Todos
estos bienes públicos también tienen la característica de ser inalienables.
Las mencionadas res
publicae in pecunia populi, que luego se convirtieron en las res fiscales, no estaban al servicio de
la colectividad en un sentido estricto, ya que, la colectividad no podía usar
estos bienes. Estos bienes sí estaban al servicio de la colectividad en sentido
indirecto, ya que, le hacían percibir al Estado una prestación económica. Estos
bienes comprendían la tierra que el Estado daba en arriendo, las minas, los
servicios públicos, los bienes confiscados del enemigo y las rentas públicas.
Por otro lado, las res
communes omniun, constituyó, por parte de Marciano, como un grupo
independiente de las res publicaes.
La inspiración existente para catalogar este grupo es más filosófica que
jurídica, ya que, tanto Marciano como Justiniano veían estas cosas, como
aquellas que por Derecho Natural son comunes a todos los hombres en el disfrute
y aprovechamiento, no pudiendo ser objeto de propiedad por los particulares.[56] Dentro de ellos figuran el aire, el agua, el
mar y las riberas del mar.[57]
También Marciano y Justiniano clasifican los res universitatis como parte de los res
publicaes, siendo éstos los objetos que se hayan en las ciudades, los teatros
o estadios; en fin, las cosas de la ciudad. Al no existir distinción entre
algunos tipos de res publicae y las res universitatis se deduce
que los segundos forman parte de los primeros.[58]
3.- Los Bienes Demaniales en
el Derecho Romano.
Considerando que las concesiones administrativas en Roma
se daban principalmente sobre bienes demaniales, resulta adecuado comentar un
poco lo que representaban los bienes demaniales en esta antigua sociedad.
Según los romanos las cosas sagradas o religiosas no
podían ser objeto de venta o transacciones pecuniarias, ya que, su naturaleza
no permitía la enajenación. Tampoco las cosas fuera del comercio, o cosas
públicas, eran susceptibles del comercio de los hombres. Es más, la nulidad de
las ventas de las res publicae,
aunque eran competencia del derecho civil, se consideraban nulas por
imposibilidad de la prestación.
También se decía que era nula la venta de aquellas cosas
que, por naturaleza, derecho de gentes o por las costumbres de la ciudad,
dejaron de hallarse en el comercio. Sin
embargo, es necesario distinguir que como las res publicae se dividen en in
publico usu y in pecuni populi, y
los primeros son para el uso y servicio público, no siendo permitida su
disposición; mientras que los segundos son bienes de renta pública, es decir
son bienes que le generan recursos económicos al Estado y pese a ser res publicae, sí se podría comerciar con
ellos. En resumen, de los res publicae
podríamos decir, que la gran mayoría eran inalienables y que una parte de ellos,
los res in pecuni populi sí eran
alienables.
Otra característica de los bienes demaniales en Roma era
la imprescriptibilidad, ya que, no podían ser adquiridos por ningún particular
por la vía de la prescripción positiva. La imprescriptibilidad se aplica a
todos los res publicae.
En múltiples ocasiones los emperadores dejaron muy claro
que ninguno de los bienes públicos o demaniales podían ser susceptibles de
cualquier tipo de prescripción adquisitiva, incluyendo no solo las cosas
sagradas, santas y públicas, sino también los bienes del Emperador.
Coherentemente con la inalienabilidad y la
imprescriptibilidad los bienes demaniales no podían ser susceptibles de
estipulaciones, legados, pignoraciones o servidumbres y la manera en que los
ciudadanos podían defender el derecho del ejercicio de los bienes públicos se
daba, tanto de manera interdictal por medio de un pretor en vía administrativa,
como utilizando la "actio
iniuriarium", que es un tipo de acción penal que tiene por objeto la
tutela de la personalidad individual.
Otras características de las res publicae in publico
usu, es que le pertenecían a un ente público, que su régimen de uso estaba
regulado por el titular y en principio era abierto a todos los miembros de la
colectividad.
También en el derecho romano, el choque de intereses
privados y públicos ocasionaba la subordinación del derecho privado hacia el
derecho público, pensando siempre en que los derechos de la colectividad se
sobreponían a los derechos de los particulares. Dada la relevancia que siempre
tuvieron las obras públicas para los romanos se dieron en múltiples ocasiones
este tipo de confrontación de intereses que llevó en algunas ocasiones a
expropiaciones forzosas con indemnización por razones de utilidad pública o de
interés social.
4.- Régimen Jurídico de las
Concesiones Administrativas en el Derecho Romano.
Coincido plenamente con don Santiago Castán cuando
afirma que:
... en Roma existió un auténtico Derecho administrativo,
claramente diferenciado del Derecho privado, y cuyas instituciones,
características o particularidades son casi idénticas a las actuales.
Cuestiones tales, como las relaciones Estado-individuo, el funcionario, la
jurisdicción administrativa, las administraciones municipales, los contratos
administrativos, el régimen jurídico de los bienes demaniales, los actos
administrativos nulos, la concesión administrativa, la responsabilidad de los
funcionarios públicos, la expropiación forzosa, etc., son figuras e
instituciones que fueron regulados con absoluta normalidad pero con gran
precisión por los romanos.[59]
También el Profesor Fernández de Buján afirma que cuando
a los estudiosos deciden estudiar las aportaciones históricas correspondientes
a la experiencia administrativa romana suelen:
... constatar la existencia de una compleja problemática
administrativa en el seno de una sociedad, como la romana, en constante
expansión y desarrollo, en la que se encuentran planteadas y satisfactoriamente
resueltas las grandes cuestiones teóricas y prácticas del Derecho
administrativo actual como: bienes patrimoniales y públicos, disponibles o no
disponibles, obras públicas, concesiones y autorizaciones, servicios públicos
prestados por sociedades privadas, justicia penal y administrativa, orden
público, policía central, local, funeraria, edilicia, asistencia sanitaria,
social e higiénica; práctica religiosa; relaciones con la administración
central.[60]
Dice además, el Prof. Fernández de Buján que:
... cabe señalar que destacados administrativistas
actuales, entre los que cabe citar en la doctrina española a García de
Enterría, Villar Palasí, Gallego Anabitarte, Parada Vázquez, Parejo Alfonso,
etc., han destacado y valorado en instituciones concretas la influencia
ejercida por el Derecho romano en el desarrollo y en la evolución del Derecho
administrativo moderno, y en el Derecho público en general, que la que ha sido
reconocida por la actual doctrina administrativa.[61]
Me inclino a pensar al igual que los profesores Castán y
Fernández de Buján, en el sentido de que pese a que el Derecho Administrativo
romano no poseía un cuerpo unitario de normas administrativas que separara
claramente el derecho administrativo del derecho privado, sí existió una
organización administrativa y un Derecho administrativo.
En la época de los antiguos romanos funcionaban algunos
sistemas de concesión administrativa que vale la pena comentar.
Tomando
en consideración que el Estado es quién administra los bienes de la
colectividad haciendo las veces de administrador de ellas, es el mismo Estado
quién en representación del pueblo romano puede disponer libremente de lo que
podría llamarse "bienes públicos de derecho privado".
Estos
res publicae in pecunia populi, son
susceptibles de cualquier tipo de negocio jurídico, como podría ser la venta,
la donación, el arrendamiento, la permuta y hasta la concesión administrativa,
muy usada en cuanto a minas. Por el contrario, las res publicae in publico usu no podían ser utilizadas como bienes
privados. Sin embargo, en algunos casos sí se podían dar en concesión
administrativa.
Pese
a lo antes dicho, los romanos contribuían económicamente a cambio del uso de
muchos de estos bienes públicos. Por ejemplo, es un hecho que en Roma
existieron tributos o tasas sobre el uso de algunos bienes públicos, como vías
y puentes, que por hacer uso de ellos se pagaban peajes.[62] También se pedían contribuciones por el uso de las
alcantarillas públicas, o se cobraban entradas a los teatros o baños públicos.
Aunque
en un principio no se cobró ningún tipo de peaje por el uso de las carreteras
romanas, luego se impuso sobre el uso de las carreteras más importantes,
usándose el nombre de portorium, con
el fin de recoger dinero para construir nuevas carreteras.
Definitivamente
era un hecho que, aunque los res publicae
in publico usu podían proporcionar al Estado una gran cantidad de dinero,
el cual era perfectamente legal su recolección.
El
ciudadano romano podía usar los bienes públicos sin la necesidad de ninguna
autorización estatal. Por ejemplo, él podía navegar sobre el mar, pasear por
las plazas y recoger agua de los ríos para sus necesidades entre otras muchas
cosas. Pero también se daba el caso en el que el uso del bien público podría
verse como una pequeña apropiación por parte de ese ciudadano, y allí sí era
necesaria la concesión administrativa sobre bienes in publico usu. Como es el caso de la construcción sobre el
litoral del mar, sobre suelo público, o el desvío de un río para el riego, o
cualquier otro uso que se le diera a los bienes públicos que fuera más allá del
uso normal y corriente que le daban los demás ciudadanos.
En el
Imperio Romano, era lícito que la administración permitiera a un particular el
uso y disfrute de algún bien público de manera exclusiva, y es por ello que
nunca existió una prohibición absoluta con respecto a la adquisición de derecho
sobre bienes de dominio público.
En
definitiva, lo que daba la administración era un título jurídico mediante el
que la Administración otorga a un particular el disfrute exclusivo de un bien
de dominio público, por medio de un acto de soberanía unilateral. Pese a que no
existió un régimen jurídico general que tutelara todas las posibles concesiones
que el Estado romano podía efectuar, se puede decir sin ningún titubeo, que se
trataban de concesiones administrativas.
Además
de las concesiones sobre lugares y bienes de dominio público, en el mundo
romano, el Estado tenía la opción de no desempeñar la función pública de manera
directa, por lo que se podía dar el caso de que se dejara ésta en manos de la
administración reservándose el poder concesional y de control.[63]
De
esta manera los romanos podían permitir que los particulares efectuaran obras
públicas y prestaran servicios públicos amparados en esta figura.
Las
concesiones más antiguas que se utilizaron en el derecho romano fueron sobre
tierras públicas. Al principio existió una controversia, de si era un
arrendamiento o una venta; ya que, en algunos casos el concesionario adquiría
el bien por medio de una concesión por tiempo indeterminado o a perpetuidad, lo
que era casi como una venta. Sin embargo, tenía que pagar una renta periódica
como si fuese arrendatario. Luego la misma doctrina romana fue desechando la
idea de la venta, ya que, no se consideró al concesionario como dueño.
Pese
a que existió una similitud en la terminología usada en el arrendamiento civil
y en las concesiones, algunas diferencias hacían ver que no se estaba actuando
dentro del ámbito del derecho privado, sino más bien dentro del ámbito del
derecho público.
Por
ejemplo, las relaciones entre el concedente y el concesionario y los terceros
son distintas; ya que, en la esfera privada la autonomía del particular puede
tener repercusiones para terceros; mientras que, en la concesión pública no era
posible. Por otro lado, en cuanto a la tutela de ambas instituciones se le
atribuyen al concesionario público procedimientos especiales diferentes al de
un simple arrendatario; ya que, existía el interdictum
de loco publico fruendo, aplicable contra el tercero que perturbara el
disfrute del lugar público dado en concesión.
Como
sería lógico pensar, las concesiones al igual que hoy en día, eran otorgadas
por la administración, quien las concedía por medio de sus representantes.
Durante
la existencia de Roma, fueron muchos quienes tuvieron facultades para dar
concesiones, siguientemente enumeraré a aquellos funcionarios que representaron
a la Administración en este negocio jurídico[64]:
El cónsul tuvo
facultades para efectuar concesiones públicas hasta la creación de la censura.
El censor
-magistrado- durante la República, fue el encargado de administrar el dominio
público.
Los ediles
-curules y plebeyos-, quienes estaban encargados de la policía de la ciudad,
las vías públicas y el cuidado de ciertos edificios públicos.
Los cuestores
-magistrados inferiores-, quienes otorgaron concesiones como ejecutores de las
providencias de otros magistrados superiores en funciones de administradores
del erario o por propia iniciativa si estaban revestidos de las atribuciones
para ello.
Quattuorviri -magistrados inferiores municipales- encargados de
distintas funciones, desde jurisdicción hasta policiacas o edilicias, dentro de
las cuales figuraba el arrendamiento de tierras públicas.
Duoviri -también magistrados inferiores municipales-, ellos se
encargaban durante la época republicana del arriendo de los edificios públicos
y tenían competencias sobre vías y caminos públicos, entre otras cosas.
Curatores rei publicae -delegados del poder central-, eran enviados por Roma a
los municipios y colonias para inspeccionar las finanzas, autorizar los
trabajos públicos y supervisar la administración de los dominios de la ciudad.
Los procuradores
y diversos curatores, quienes estaban
investidos de propia responsabilidad administrativa, y tuvieron potestades
sobre diferentes concesiones de la administración.
Las promagistraturas
-magistraturas extraordinarias- actuando en representación de las
magistraturas.
Por último, pero lejos de ser menos importante, el Príncipe, quien tuvo plenos poderes en
materia de dominio público, y quien al fin y al cabo delegaba en sus
representantes o delegados el poder concesional.
Cabe destacar que aunque antes de la creación
de los Censores, existieron las concesiones de obras públicas, después de su
creación la censura asumiría la mayor parte de la contratación pública.[65]
Los censores estuvieron a cargo de contratar
la mayor parte de las obras públicas, como acueductos, cloacas, vías,
basílicas, mercados, puentes, etc. Además de adjudicar las obras los censores
adjudicaron también la restauración y mantenimiento de obras ya construidas, y
también subastaban la recolección de vectigalia.
El sujeto concesionario, conocido en la antigua Roma
como conductor o redemptor, podía ser una persona física, es decir un individuo. La
concesión se le podía otorgar para él y su familia. Por otro lado, también
serían publicanus aquellos a quienes
el Estado les encomendara cobranzas de impuestos.
Es necesario dejar claro que los publicanus eran
redemptores, pero eran redemtores que se dedicaban únicamente al arriendo de
impuestos.
El término manceps fue utilizado para denominar a
todo aquel que adjudicaba una subasta pública de cualquier tipo, una contrata
pública, ya sea municipal o del pueblo romano, un botín de guerra, la
manutención de las obras públicas, el disfrute de tierras públicas, la
recolección de impuestos etc. Hay que diferenciar bien la diferencia que
existía entre el término Manceps (adjudicatario) con el término Praes
(garante), ya que, aunque en la mayoría de las veces el Manceps era
también Praes, era posible que el Praes fuera otra persona
diferente al Manceps. En otras palabras, lo usual era que el Manceps
fuera garante al mismo tiempo que adjudicatario, pero cuando los romanos
llamaban a alguien Praes era por que este era garante sin ser
adjudicatario.
Además del término Manceps, que como hemos visto
era muy amplio también existieron otros más específicos para los contratistas
públicos, según el tipo de contratación que realizaran. Estos términos fueron
el de Redemptor y el de Publicanus.
Redemptor era
aquella persona que licitaba en las locaciones, mientras que la persona
adjudicataria era el Manceps, por lo que se podría decir que el Manceps
era un Redemptor, pero no todo Redemptor era Manceps.
El término redemptor se utilizó tanto en las
contrataciones públicas como en las privadas, lo que haría también una
diferencia con el término manceps, que se utilizaba únicamente para los
adjudicatarios en subastas públicas.
En cuanto a los conductores, podemos decir que el
conductor era quien hacía el trabajo que se contrató. El redemptor que lograra
ser favorecido con la adjudicación de la contrata se convertía en manceps, y si
este hacía con sus propias manos el trabajo contratado también era considerado
conductor, sin embargo, el manceps, podría no ser quien trabajara directamente
en la contrata, sino solo quien proporcionara los materiales, y quien velara
por el cumplimento de misma. En este supuesto el Manceps podía contratar a
terceros para que estos trabajaran a su servicio con la finalidad de cumplir
con lo que el manceps había pactado. Estos terceros que no eran ni manceps ni
redemptor, pero que en definitiva trabajaban en la obra eran llamados
condutors. En pocas palabras era posible la subcontratación, pero quien era
responsable del cumplimiento de la obra era únicamente el manceps, aunque este
hubiera contratado con otros que no le hubieran cumplido a él.
Cuando la concesión permitía el disfrute o la
explotación de una propiedad pública, se tomaba en cuenta los conocimientos y
destrezas del conductor; ya que, por
ejemplo, la explotación de minas o de pesca requería una preparación y
conocimientos específicos que eran tomados en cuenta a la hora del
otorgamiento. Se podría decir que al igual que hoy en día, se exigían
requisitos para la adjudicación de determinadas concesiones.
En cuanto a las concesiones de tierras públicas, como en
este caso el interés del Estado no era que se explotara de la manera más
eficiente el bien público -minas, salinas, etc.-, sino más bien, que el bien
público generara una renta para el Estado, éste daba en concesión esas tierras
independientemente de la persona que lo explote. En otras palabras, en los
casos de las res publicae in pecunia
populi, como su cometido era generar renta a cambio del arrendamiento del
bien, no era relevante quién fuera a utilizar el bien, mientras pagara el canon
correspondiente.[66]
También hubo casos en que se daban concesiones a varias
personas, como por ejemplo los gremios, que solicitaban algún lugar para uso
exclusivo para sus reuniones o actos, o a asociaciones de personas para que
explotaran minas, pescaran con exclusividad en determinado lugar, trabajaran
tierras públicas, efectuaran obras públicas o prestaran servicios públicos.
Este tipo de concesiones se otorgaron con mayor frecuencia en la época
republicana.
Tomando en consideración que las concesiones no se
dieron únicamente sobre tierras públicas -ager
publicus-, sino también sobre la recaudación de tributos, la adjudicación
de obras y suministros públicos, fue necesario que los concesionarios se
agruparan en sociedades, para así poder hacer frente al capital requerido para
las prestaciones de dichos servicios, así también para poder cubrir los riesgos
que devinieran de la actividad.
Roma le encontró a estas sociedades una mayor utilidad
como concesionario, y por ello la figura del Manceps de la societas
-representante de la sociedad, o adjudicatario de la sociedad- empezó a tener
mucha importancia dentro de su vida cotidiana.
En la práctica la conveniencia del Estado de contratar
con sociedades para las cosas de mayor envergadura ocasionó que los
concesionarios individuales tuvieran concesiones sobre pequeñas parcelas,
derivaciones de agua, suelo público para construcciones privadas y pequeñas
minas, pero las societates solían
obtener concesiones sobre obras públicas, prestación de servicios, suministros
públicos, grandes minas, amplias extensiones de tierra pública, y por supuesto
recaudación de tributos.
7.- Objeto de las
Concesiones.
En la época romana existieron muchos tipos distintos de
concesiones, que tenían diferentes objetos.
La Administración romana dio en concesión tres tipos de
bienes inmuebles. La concesión de “ager
publicus”, la más antigua, que consistía en dar en concesión tierras
públicas incultas, a fin de que se explotaran a cambio de un canon.[67]
Por otro lado, también se utilizó mucho la concesión de
edificios públicos. Generalmente este tipo de concesión no se le daba a un
particular a título individual, sino más bien a un grupo de personas, ya que,
los edificios que eran objeto de este contrato eran templos, basílicas o
locales para reuniones o actos, que eran solicitados por gremios o colegios
profesionales de artistas o artesanos.[68]
Y finalmente el suelo público para la construcción. En
la antigua Roma era muy usual que el Estado dispusiera de suelo público
destinado a construcciones privadas. Este es el típico caso del “res publicae in pecunia populis”, ya
que, aunque estos bienes fueran demaniales, no tenían como finalidad la
prestación de un servicio público, sino más bien la recolección de
contribuciones como contraprestación del uso del suelo público. Es por ello que
algunos doctrinarios asemejan este tipo de concesiones a un simple
arrendamiento, ya que, es como si la Administración alquilara los bienes
inmuebles a los particulares con el único objetivo de recaudar dinero para el
fisco.[69] Dentro de este tipo de
concesiones yo añadiría las concesiones de edificaciones privadas en el mar o
la playa. En la antigua Roma estas zonas eran consideradas comunes y de dominio
público, ya que eran de vital importancia para la subsistencia del pueblo
romano.[70]
Las concesiones de agua, se podría decir que fue una
manera que utilizó el Estado Romano para que su gente pudiera utilizar el agua.
Tomando en consideración la importancia del agro para ellos, era de interés
público que el agua fuera utilizada para el riego de los campos. Dada la
importancia del agua era prohibido tomarla sin el permiso correspondiente o en
cantidades mayores que las concedidas. La manera en que tomaban el agua era
derivándola o tomándola desde los ríos o los acueductos públicos.[71]
A mi parecer este tipo de concesión, está más cerca de
ser una manera controlada de brindar un servicio público, que de una concesión
de la que actualmente conocemos, ya que, el fin que perseguía era que todos
pudieran utilizar el agua. Sin embargo, la figura jurídica utilizada por ellos
era la concesión.
En el caso de las concesiones de minas, no se ha
cambiado mucho desde el sistema de los romanos, ya que, hoy en día existen
muchos países que legalmente son los únicos dueños de los recursos minerales, y
por ello es necesario que el interesado en explotar una mina tenga que pedirle
a la Administración un permiso para hacerlo. Esto conlleva a que el
beneficiario de este permiso deba pagar cánones de explotación. En pocas
palabras se concedía la explotación de una mina a una persona individual o a un
grupo de personas a cambio de un precio.
En cuanto a la pesca, en el derecho romano desde la
época pre-romana se daba dos tipos distintos de concesión en este sentido. Se
daba la concesión sobre la pesca exclusiva en un lugar determinado, permitiendo
a un individuo de utilizar de manera exclusiva un área específica de un lago,
río, o mar. Por otro lado, se daba la concesión sobre la pesca de determinados
peces o moluscos, como, por ejemplo: atunes, ostras, etc. Es importante
resaltar que en estos dos casos siempre existió a cambio de la concesión el vectigal
piscariarum o canon de pesca, que era la contraprestación que obtenía el
Estado tanto de la sociedad como del individuo según fuera caso.[72]
Se podría decir que la concesión de arrendamiento de vectigalia
y de tributos fue un tipo de concesión de un servicio público, ya que, el
Estado le cedía a la societates vectigalium la función pública de
recaudar impuestos. Este tipo de concesión se dio por razones prácticas, ya
que, el Imperio imponía una gran cantidad de impuestos que eran mucho más fácil
de ser recolectados por las asociaciones que por el mismo Imperio.[73]
Además de este tipo de prestación de servicio público,
se dieron en concesión también los servicios de vigilancia contra el fuego,
policía, aprovisionamiento de la ciudad, baños públicos y otros más. Cuando el Estado
no prestaba estos servicios por él mismo, lo ponía en manos de los particulares
reservándose el derecho de control.[74]
También fue frecuente dar en concesión obras públicas,
lo que nos enseña que el nacimiento de la concesión de obras públicas
definitivamente se dio en la era Romana.
8.- La Concesión de Obras Públicas.
Finalmente,
la más importante para nuestros efectos, la Concesión de obras públicas. Se
dieron en concesión, obras públicas de diversa índole. Se concedieron obras
públicas municipales y estatales. Se construyeron carreteras, fortalezas,
palacios, faros, puentes, circos, baños públicos, cárceles, templos,
hospitales, acueductos y muchas otras obras públicas, de las cuales todavía
quedan en pie muchas de ellas. Roma destinaba gran parte de sus presupuestos a
la manutención, conservación y construcción de las obras públicas.
Un
ejemplo del uso de esta modalidad es que en la regulación de las vías públicas
del Derecho Romano se preveía la adjudicación, por concesión administrativa, de
la construcción de vías públicas a sociedades particulares.
El Estado y los Municipios en muchísimos casos
contrataban con las societates publicanorum para que éstas llevaran a
cabo la obra pública, el Estado al igual que hoy en día se reservaba el poder
de control sobre las obras emprendidas.
En el Digesto de Justiniano, Ulpiano dice:
Habiendo
tenido que pagar la pena por incumplimiento el arrendatario de una obra
<pública>, el fiador que intervino como su garante arrendó a otra persona
la construcción de aquella obra: no habiendo terminado tampoco la obra el
segundo arrendatario, no puede recusar el heredero del fiador el pago de los
intereses <moratorios>, ya que el primer contrato, por ser de buena fe,
obligaba en todo al fiador, y el segundo arriendo, al asumir él como propio el
riesgo, sustituyó enteramente la deuda con la ciudad. <y por ello comprendía
los intereses>[75]
Tomando como premisa que la contratación pública es un
acuerdo entre el poder público y uno o varios ciudadanos escogidos entre otros,
que versa sobre determinados bienes o actividades de carácter público. Es
necesario para que se pueda cumplir ese supuesto que el objeto sea un bien
público o una necesidad pública; que la contratación sea hecha de una manera
pública, dando a conocer los contratantes; y finalmente que existiera libertad
de concurrencia de las personas privadas interesadas en la contratación y un
procedimiento para la selección del concesionario.
En Roma, como afirma el Profesor Fernández de Buján, era
muy frecuente la contratación de una obra pública con una sociedad privada y su
importancia radicaba en que eran auténticos contratos administrativos
celebrados entre la Administración y los particulares. Es importante resaltar
que estos contratos entre la Administración y los particulares se basaban en
las leges locationes.
De hecho, la contrata pública más frecuentemente
mencionada por las fuentes del Derecho romano es la locatio. Y según el
Prof. Antonio Mateo antes que de que el derecho privado tipificara la locatio-conductio
como contrato consensual independiente ya se usaba el término locatio
para designar a determinadas contratas públicas.[76]
El término locatio según el Prof. Mateo se
refiere a la idea de que el magistrado “coloca” en manos del contratista
el bien público para su disfrute o el encargo de realizar determinada obra o
suministro. Esta idea está basada en la doctrina de Festo en cuanto que Locatio
viene de locare, que en su sentido originario significa poner o situar
algo.
Las concesiones de obras siempre estuvieron íntimamente
relacionadas con los botines de guerra. Los Romanos empezaron a utilizar el
mecanismo de la subasta para sacarle el mejor provecho a los botines de guerra.
Luego la subasta fue implementada a la contratación pública. En este tipo de subastas el adjudicatario
adquiría la propiedad civil de los bienes subastados.
En cuanto al pago, en la época de los romanos se podía
adelantar una cantidad antes que se hubiera cumplido el contrato sin embargo
esta cantidad perseguía facilitar al contratista la compra del material para
así poder iniciar de las obras. En ningún momento se tomó como que se estaba
pagando a tractos la obra que se estaba efectuando ya que el “solvere”
se le llamaba únicamente a la parte que se entregaba una vez terminada y
aprobada la obra. En otras palabras, no se daba un pago por tractos, sino un
adelanto de pago. Inclusive, es interesante ver como la misma Lex Locationis
obligaba a dar determinada cantidad –siete sestercios- por cada pie de obra
construido en piedra, para poder cubrir los gastos de materiales. Este dinero
se iba desembolsando a medida que se iba construyendo la obra, pero sin
constituir un pago a lo que hasta ese momento se había edificado.
Lo que nosotros hoy conocemos como adjudicatario en
aquel entonces se le conocía como Manceps. Pese a que el Manceps
era en definitiva el adquirente de la propiedad civil del botín, esté lo podía
transmitir.
Con respecto a la contratación pública los redemptores
tuvieron mayor protagonismo en cuanto a la construcción y mantenimiento de las
obras públicas. El mismo Cicerón en varios textos se refiere a los redemptores
no solo como el adjudicatario sino también como todos aquellos posibles
contratistas de la obra pública, quienes no pudieron adjudicarla.
Resulta ilustrativo retomar la cita hecha por el Dr.
Antonio Mateo donde escoge el libro primero de la segunda acción contra Verres,
sobre su desempaño de la pretura urbana para ilustrar como eran la contratación
de obras públicos en Roma.[77]
Según el relato de Cicerón,
P. Junio había tomado en arriendo el mantenimiento del templo de Cástor de los
cónsules Lucio Cornelio Sila y Quinto Cecilio Metelo (80 a.C.), pero murió,
dejando un hijo impúber, Junio, antes de que el modo en que había cumplido su
contrata fuera aprobado y, en consecuencia, pudiera continuar el mantenimiento
del templo el nuevo contratista, llamado Habonio. Por orden del Senado,
correspondió a los pretores P. Cecilio y C. Verres aprobar el correcto
cumplimiento de las contratas que llegaban a término, y entre ellas, la del
mantenimiento del templo de Cástor por parte del difunto Junio.
En el desempeño de este
encargo del Senado, Verres vio la ocasión de enriquecerse a costa del huérfano.
Primero intentó forzar a los tutores a ofrecerle dinero, amenazando con
desaprobar la gestión del difunto Junio, con el pretexto de que las columnas
del templo no estaban perpendiculares al suelo. Esto era algo que la Lex
Locationis en realidad no exigía, pero Verres pensaba que los tutores del menor
le comprarían su aprobación. Tal como esperaba, los tutores le ofrecieron
dinero, pero, como a Verres no le pareciera bastante, desaprobó definitivamente
la gestión del difunto, y decidió adjudicar una nueva contrata, supuestamente
para corregir aquel defecto de las columnas.
A esta subasta asistieron los
tutores del pupilo, y uno de ellos, su tío paterno Junio, ofreció cumplir la
nueva contrata por cuarenta mil sestercios; esperaba de este modo reducir al
mínimo el perjuicio del patrimonio del menor. Pero el pretor Verres le prohibió
acceder a la puja y adjudicó la obra a Habonio –cómplice suyo pese a ser tutor
testamentario del huérfano- en quinientos sesenta mil sestercios, lucrándose
con la diferencia y arruinando al pupilo.
El menor como heredero
del contratista incumplidor era responsable del pago de la nueva contrata.
Como
se deduce de todo lo expuesto, en Roma se podía dar en concesión tanto las res
publicae in publico usu como las res publica in pecunia populi,
siempre y cuando existiese un canon a cambio de la misma. Coincido con Don
Santiago Castán Pérez-Gomez cuando afirma que no hay una diferencia muy marcada
entre las cosas destinadas al uso público y las patrimoniales, ya que, la
comunidad podía conseguir de los bienes de uso público una contraprestación
económica.
Supuestamente
muchas cosas como el mar, las playas, edificios públicos, etc. eran de uso de
la colectividad, pero en algunos casos el mismo Estado le daba a unas pocas
personas, facultades superiores al normal uso público de las mismas, a cambio
de un tipo de arrendamiento que se llama vectigal. El término vectigal
se podría decir que es un término genérico por medio del cual se englobaban
todas las rentas percibidas por el Estado a cambio del uso de los bienes de
dominio público.
9.-
Conclusiones.
Discrepando
con el Ministro de Justicia Español, Sr. Silvela, que en su momento dijo que “lo
que constituye una verdadera innovación en nuestro derecho respecto al derecho
romano, es el contrato especial conocido en nuestra legislación administrativa
con el nombre de concesión. Esto es lo que verdaderamente puede considerarse
una novedad jurídica, por que el contrato de concesión no tiene, por decirlo
así, una casilla en el derecho romano en que se pueda clasificar, sino que es
una evolución, una forma nueva de derecho...”[78]; coincido con el Prof. Castán, cuando concluye
que a pesar de que en Roma no existió una ley general que regulara todas las
concesiones administrativas de dominio público, el sistema general concesional
romano puede deducirse al analizar cada concesión, siendo notorias las
coincidencias que existen entre ellas, aunque sean distintos los bienes objeto
de las mismas. También me parece acertado que el Profesor Fernández de Buján
diga, en ese mismo sentido, que en el derecho romano no existió una ley que
regulara de manera global y unitaria la concesión administrativa, con la
excepción de una ley general referida a las concesiones mineras, por lo que hay
que acudir a las leyes agrarias, leges locationes de los censores, leyes
municipales, edictos sobre cosas públicas e inscripciones epigráficas para
conocer y analizar las particularidades y múltiples concesiones que existieron.
Es un
hecho que los ordenamientos jurídicos, basados en el derecho romano, heredaron
una gran gama de concesiones administrativas que han sabido desarrollar al
pasar del tiempo y que el caso de la concesión de obra pública es un ejemplo de
la herencia romana en nuestros ordenamientos.
10.- Referencias bibliográficas.
Castán Pérez-Gómez, Santiago; Régimen Jurídico de las
Concesiones Administrativas en el Derecho Romano, Dykinson, Madrid, 1996.
CORPVS
INSCRIPTONVM LATINARVM (C.I.L.), Academia Litterarvm Regiaeborvssicae, Editio
Altera, MCMXVIII.
Digesto
de Justiniano, Tomo III (Libros 37-50), versión castellana por A. D´Ors, F. Hernández-Tejero,
P. Fuenteseca, M. García-Garrido y J. Burillo, Aranzadi, Pamplona, 1975.
Fernández de Buján,
Antonio; Derecho Público Romano, Civitas, Madrid, 2000.
Mascareñas; Carlos-E.
(Director); “Nueva Enciclopedia Jurídica”, Francisco Seix (editor), Barcelona,
1952.
Mateo, Antonio; Manceps
Redemptor Publicanus Contribución al estudio de los contratistas públicos en
Roma, Universidad de Cantabria, 1999.
Montoya Melgar, Alfredo
(Director); “Enciclopedia Jurídica Básica”, 1ª ed., Editorial Civitas, Madrid,
1995.
Pendás García, Benigno
(Coordinador); Derecho de los Contratos Públicos, 1ª ed., Praxis, Barcelona,
1995.
Alex Rojas Ortega*
Resumen:
El presente estudio está enfocado en la
independencia judicial como garantía fundamental en el Estado constitucional de
derecho y el análisis de lo que al respecto ha señalado la Sala Constitucional
y la Corte Interamericana de Derechos Humanos; ambos como garantes del bloque
constitucional y convencional, ante supuestos en que se ha acusado la
vulneración a esa garantía fundamental. Aunado a ello, el análisis que se
expone posibilita la reflexión acerca de la independencia judicial como un
presupuesto del Estado democrático de derecho en América Latina.
Palabras
clave:
Independencia judicial. Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Democracia. Estado de derecho.
Abstract:
This study is focused on judicial independence as a
fundamental guarantee in the constitutional rule of law and the analysis of
what the Constitutional Chamber and the Inter-American Court of Human Rights
have indicated in this regard, guarantors of the constitutional and
conventional bloc, in cases where the violation of this fundamental guarantee
has been accused. In addition to this, the analysis makes it possible to
reflect on judicial independence as a presupposition of the democratic rule of
law in Latin America.
Keywords:
Judicial independence. Inter-American Court of Human
Rights. Democracy. Rule of law.
SUMARIO: I.- Introducción. II.- La independencia
judicial y su relación con el principio de separación de funciones. III.- Criterio constitucional y convencional
acerca de la independencia judicial y su vulneración. IV.- Situación de la independencia judicial
en América Latina. V.-
Conclusiones. Fuentes
de información.
I.- Introducción.
Diversos
acontecimientos sucedidos en los últimos 20 años en América Latina, en los que
se ha constatado una persecución política por parte del Gobierno de turno en
contra de los jueces y juezas, Magistrados y Magistradas, del Poder Judicial de
diferentes países, con ocasión del criterio adoptado en algunos fallos
judiciales, han afectado el orden constitucional a través de la intromisión
política en la independencia judicial y en el control judicial del poder
público, con el claro objetivo de concentrar en una sola persona a los tres
Poderes de la República.
La
lesión a la independencia judicial no solo se constata a partir la presión e
influencia político partidista en ciertas esferas del ámbito jurisdiccional, es
decir, la politización de la justicia, sino que, además, ciertas conductas
administrativas del poder público, como se detallará más adelante, también
pueden significar un riesgo a la independencia judicial, sobre todo cuando se
provoca una afectación al plano de autonomía económica del Poder Judicial.
Ambos
tipos de mecanismos de invasión en la independencia judicial, erosionan al
Estado constitucional de derecho y generan efectos sumamente desfavorables en
la autonomía del Poder Judicial, así como en la legitimidad, confianza del
justiciable y efectividad del control judicial del poder público. A modo de
ejemplos y, entre otros, puede mencionarse los siguientes acontecimientos:
A.-
Caso de Perú.
En
1997, los señores Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo
Marsano, magistrados del Tribunal Constitucional del Perú, fueron destituidos
de sus cargos por presuntas irregularidades en la tramitación de la aclaratoria
a la sentencia que declaró la inaplicabilidad de la Ley Nro. 26.657, es decir,
con ocasión de sus decisiones judiciales. Tal situación fue denunciada ante la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y, posteriormente, mediante la
sentencia del caso del Tribunal Constitucional vs. Perú del 31 de enero del
2001, la Corte Interamericana de Derechos Humanos declaró la responsabilidad
del Estado peruano por lesionar la independencia judicial y las garantías al
control judicial.
B.-
Caso de Paraguay.
El 15
de agosto del 2003, Nicanor Duarte, al asumir su cargo como Presidente de la
República de Paraguay, realizó una serie de declaraciones respecto del Poder
Judicial indicando que era necesario “pulverizar al poder judicial corrupto”.
[79]
Bajo
ese contexto, el 18 de noviembre del 2003, la Cámara de Diputados formuló
acusación contra los señores Carlos Fernández Gadea, Luiz Lezcano Claude y
Bonifacio Ríos Avalos, Ministros de la Corte Suprema de Justicia de Paraguay, a
efectos de instaurar juicio político en su contra y comunicó la misma a la
Cámara de Senadores para el inicio de un procedimiento ad hoc, que
culminó en su destitución debido a los fallos adoptados por estos altos jueces
en el ejercicio de su función judicial.
Tal
situación fue denunciada ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
la cual en su informe “Garantías para la independencia de las y los
operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el
estado de derecho en las Américas, OEA/Ser.L/V/II.Doc.44, 5 de diciembre de
2013”, consideró que era “conveniente eliminar progresivamente el uso
del juicio político en la región para operadores de justicia, ya que esta
figura constituye un riesgo significativo a la independencia judicial.”
(CIDH, 2013, párr. 205). Esta situación fue elevada ante la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, quien emitió la sentencia del caso Ríos
Ávalos y otro vs. Paraguay del 19 de agosto del 2021, la cual será de
comentario más adelante en este estudio.
C.-
Caso de Costa Rica.
En
1998 y 1999, la Sala Constitucional se refirió a un aspecto que se estimó
contrario a la independencia de criterio que debe poseer garantizada todo juez
o jueza de la República; particularmente, se cuestionó lo que establecía el
Código de Trabajo en lo relativo a la obligatoriedad de la consulta al superior
jerárquico en cuanto a las resoluciones en materia laboral, en los casos en que
éstas no hubieren sido apeladas.
Por
otra parte, el 15 de noviembre del 2012, la Asamblea Legislativa, acordó tener
por no reelecto al magistrado de la Sala Constitucional, Fernando Cruz Castro,
argumentando razones de gobernabilidad (Marín, 2012); en aquella oportunidad,
incluso, el entonces Jefe de Fracción del Partido Liberación Nacional, expresó
que dicha situación era una “llamada de atención” a la Corte Suprema de
Justicia (Oviedo, 2012), debido a que, según estimaron los señores
legisladores, la Sala Constitucional se excedía en sus competencias.
Esa
situación produjo que el caso fuera llevado ante la Sala Constitucional, quien
mediante el voto nº 6247-2013 del 09 de mayo del 2013, declaró que, al momento
de adoptarse el acto impugnado en el seno de la Asamblea Legislativa, ya se
había producido la reelección automática del Magistrado Cruz.
Además,
también puede tomarse en consideración lo acontecido con el proyecto de Ley
Marco de Empleo Público, expediente legislativo nº 21336, el cual fue sometido
a consultas de constitucionalidad porque, entre otras cosas, se alegó la lesión
a la independencia judicial, en el tanto se pretendía sujetar a tal Poder de la
República a las disposiciones que dictara el Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) y la Dirección
General del Servicio Civil, en materia de empleo público.
D.-
Caso de El Salvador.
En marzo del 2021, el partido Nuevas Ideas del
presidente Bukele obtuvo mayoría legislativa especial en el Parlamento y ello,
fue el factor detonante para que el 1ª de mayo del 2021, la Asamblea
Legislativa salvadoreña, con el voto de esas mayorías recién instaladas,
destituyera al fiscal general de la República y a los magistrados de la Sala de
lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia para reemplazarlos por otros,
designados por el Poder Ejecutivo. La destitución de tales funcionarios se
justificó, en el caso de los magistrados, en haber adoptado resoluciones que el
Poder Ejecutivo estimó contrarias a las órdenes gubernamentales en materia
sanitaria para atender la pandemia por COVID-19.
Así, bajo ese contexto expuesto, cabe cuestionarse
si estos casos a los que se ha hecho referencia anteriormente, representan
verdaderos supuestos de ruptura del orden constitucional en América Latina y de
amenaza a los presupuestos de un Estado de derecho, tales como la protección de
derechos fundamentales, la garantía de un Poder Judicial independiente y
objetivo, el respeto de los derechos humanos y el control judicial del poder
público; lo anterior, más aun tomando en cuenta que, tal como lo señalara el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos[80], la
independencia de cualquier juez o jueza, supone que se cuente con un adecuado
proceso de nombramiento, con una duración establecida en el cargo y con una
garantía contra presiones externas.
II.- La independencia judicial y su
relación con el principio de separación de funciones.
La
noción del absolutismo, como una organización política basada en un poder de
alcances ilimitados, ejercitado por una sola persona, llámese rey, emperador o
monarca, dio origen al establecimiento de una concentración política en una
monarquía centralizada, que por sus efectos nocivos sobre la libertad de las
personas, provocó que surgiera la tesis de la división de poderes; dicha tesis
fue impulsada principalmente por Montesquieu (2000, p. XXIII-XXXIV), para quien
era necesario establecer una división de los poderes del Estado y colocar un
sistema de frenos y contrapesos, para evitar la concentración incontrolada del
poder.
En un
sentido similar, Aristóteles consideraba que para brindarle legitimidad a la
organización social que conlleva el Estado, era de importancia dividir el poder
político y encargar a diferentes centros de poder las diferentes funciones
deliberativas y magistraturas; para Aristóteles, “(…) la realeza se conserva por la
limitación de sus poderes. En la medida en que los reyes reducen su
esfera de competencia, por mayor tiempo, necesariamente, mantendrán intacto su
poder.” (1999,
p. 28-29).
De relevancia es mencionar que la noción
clásica de la división de poderes, posteriormente se plasmó en el artículo 16
de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789,
cuando dispuso que: “Una Sociedad en la que no esté́ establecida la
garantía de los Derechos, ni determinada la separación de los Poderes, carece
de Constitución.”
De tal
modo, el principio de separación de funciones, antes llamado como de división
de poderes, establece una clasificación de las funciones del Estado
(legislativa, ejecutiva y judicial) y designa un reparto de esas funciones en
diferentes órganos, detentadores del poder, que se complementan y se establecen
controles entre ellos, como parte del sistema de frenos y contrapesos del
Estado constitucional de derecho.
En ese
marco, el Poder Judicial es un órgano estatal que desempeña una función
transcendental en orden a controlar a los demás poderes del Estado y, sobre
todo, fungir como un guardián de los principios inherentes a un Estado
constitucional de derecho, tales como el de control judicial pleno de la
Administración Pública y de responsabilidad de la Administración y sus
funcionarios, así como el de respeto de los derechos fundamentales y humanos.
Todo ello, se vería en riesgo si el Poder Judicial no gozara de independencia
en sus funciones y sus jueces y juezas tuvieran comprometido su criterio por
razones externas, presiones e injerencias indebidas en el marco de la función
judicial.
A.- La
independencia judicial.
La
independencia del Poder Judicial posee una alta importancia, tanto a nivel
nacional o interno, como en el ámbito internacional, particularmente en lo
relacionado con el sistema interamericano de protección de los derechos
humanos, como con el sistema universal[81] de
protección de los mismos. Precisamente, la Administración Pública, entendida
como el Estado (integrado a su vez por los tres Poderes de la República, el
Tribunal Supremo de Elecciones y la Contraloría General de la República) y los
demás entes públicos descentralizados, así como sus respectivos funcionarios
(artículos 1 y 111 de la Ley General de la Administración Pública), en su
conjunto, debe respetar la independencia de la judicatura y existe la
obligación de adoptar todas las medidas apropiadas para que los jueces y juezas
puedan conocer y resolver los asuntos que conozcan con absoluta independencia,
imparcialidad y sin injerencias, presiones o intromisiones.
Lo
anterior debido a que, desde el punto de vista del autor, la eventual
vulneración a la independencia judicial puede provenir de cualquier ente u
órgano público, no solo de aquellos de naturaleza política, e inclusive,
también de personas particulares o de la propia organización interna del Poder
Judicial, de modo que esa independencia debe ser una garantía universal para el
propio juez o jueza, como para el justiciable que somete sus conflictos a la
jurisdicción.
Ahora
bien, el artículo 9 de la Constitución Política dispone que “El Gobierno de
la República es popular, representativo, participativo, alternativo y
responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes
entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.”
(Lo resaltado no es del original). Con ello, se confirma que el principio de
separación de funciones (antes llamado división de poderes), establece una
clasificación de las funciones estatales y una distribución orgánica del poder,
siendo que, bajo una dinámica de frenos y contrapesos, tales poderes se
controlan entre sí, en aras de evitar la concentración incontrolada del poder.
Por su
parte, el artículo 154 de la Constitución Política es el que se encarga de
establecer la independencia del Poder Judicial, cuando expresa que “El Poder
Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley, y las resoluciones
que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras
responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos legislativos.”
A partir de esta norma, que estipula el principio de reserva de jurisdicción,
esto es, la atribución constitucionalmente asignada en forma exclusiva al Poder
Judicial[82]
para conocer, resolver y ejecutar, con
autoridad de cosa juzgada, puede afirmarse que, también, se deja establecida la
independencia judicial cuando indica expresamente que el Poder Judicial y, en
consecuencia, los jueces y juezas de la República, solo están sometidos a lo
establecido en la Constitución y en la ley.
A su
vez, en el bloque de convencionalidad, el artículo 8 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, refiriéndose a las garantías judiciales, dispone: “Artículo 8 Garantías Judiciales. 1. Toda persona tiene
derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo
razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier
acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos
y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. (…)”. Y, en
alusión a lo expuesto, el Tribunal de Casación de lo
Contencioso Administrativo, en el voto nº 166-F-TC-2020 del 17 de setiembre del
2020, afirmó:
La
garantía constitucional de independencia judicial le asegura a los
justiciables que sus controversias serán decididas por las personas
juzgadoras, en atención y aplicación -únicamente- del propio Ordenamiento
Jurídico, sin presiones o injerencias de ningún tipo. Su efectividad resulta de
vital trascendencia para el mantenimiento del Estado de Derecho. El ejercicio
de esa potestad jurisdiccional independiente, se estructura y ejerce a través
de un canal de comunicación: el proceso jurisdiccional, el cual está organizado
en distintas etapas e instancias.
Por su
parte, la Sala Constitucional, en un voto emblemático, el nº
2883-1996 del 13 de junio de 1996, expresó que:
La
independencia es la ausencia de subordinación a otro, el no reconocimiento de
un mayor poder o autoridad. La independencia del juez es un concepto jurídico,
relativo a la ausencia de subordinación jurídica. La garantía de la
inamovilidad y el régimen de incompatibilidades tienen como fin asegurar la
total independencia de los miembros del Poder Judicial. (…) Es así como la
independencia es una garantía de la propia función
jurisdiccional. La independencia se reputa en relación al juez
en cuanto tal, por ser él quien tiene la potestad jurisdiccional.
A su
vez, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[83], ha
afirmado que la independencia judicial debe ser tutelada al más alto nivel,
siendo que, desde su punto de vista, solo son compatibles con la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, los juicios políticos contra jueces y juezas
“en los que se cumplen las garantías del debido proceso”, así como que,
es inaceptable que tales personas juzgadoras sean procesadas con ocasión de sus
decisiones judiciales.
Consecuentemente,
la independencia de los jueces y juezas, establecida con rango supremo en el
ordenamiento jurídico costarricense, es tanto una garantía para la solidez del
Estado constitucional de derecho, como también para los justiciables, pues en
ambos casos, es el Poder Judicial quien le brinda respaldo a las bases del
primero y efectividad a los intereses subjetivos del segundo.
B.- El
principio de separación de funciones como aliado de la independencia judicial.
En
íntima relación con la independencia judicial atribuida a los jueces y juezas
de la República, en virtud de lo establecido en el artículo 154 de la
Constitución Política, tenemos que el principio de separación de funciones
(art. 9 ibídem), garantiza el respeto de los derechos fundamentales y humanos,
y, al propio tiempo, es un mecanismo de contención del poder, que permite
controlar a los detentadores de dicho poder, preservar el Estado constitucional
y democrático de derecho y, además, establecer la responsabilidad del Estado y
de sus funcionarios.
Esa
función de contención del poder recae, de alguna manera, en los tres poderes
del Estado, sin embargo, en criterio del autor de esta investigación, su máxima
potencialidad se manifiesta en el control llevado a cabo por el Poder Judicial,
el que, además, verifica la juridicidad de los comportamientos y no la
oportunidad o conveniencia de los mismos. Sobre el particular, en el voto nº 13708-2006 del 13 de setiembre del 2006, la
Sala Constitucional afirmó:
El
artículo 9 de la Constitución Política consagra el Principio de División
de Poderes, el cual se constituye en uno de los pilares fundamentales del
Estado Democrático, en tanto establece un sistema de frenos y contrapesos que
garantiza el respeto de los valores, principios y normas constitucionales en
beneficio directo de los habitantes del país. Precisamente una de las
manifestaciones de esta regla, se encuentra en el Principio de Independencia
del Juez, el cual puede entenderse como la no sujeción del juzgador a elementos
externos que puedan influenciar no sólo en su decisión, sino además en el
desarrollo normal del proceso. Lo anterior, se garantiza con el establecimiento
de mecanismos normativas, tanto a nivel constitucional como legal, que prohíben
cualquier intervención externa que pueda influenciar al juzgador.
Asimismo,
existe una relación indisoluble entre la independencia del Poder Judicial y el
principio de separación de funciones; así, tal como lo ha afirmado García –
Sayán (2019):
El
principio de independencia del poder judicial se deriva de los elementos
esenciales del Estado de Derecho, en particular del principio de separación de
poderes. (…) La Constitución, las leyes y las políticas de un país deben
garantizar que el sistema de justicia sea verdaderamente independiente de los
demás poderes del Estado de manera que la población tenga la certeza de que
cuenta con un sistema de justicia que actúa y resuelve exclusivamente en base a
la Constitución y la ley.
Bajo
ese entendido, es lugar común afirmar que la independencia judicial desemboca
en un beneficio para todas las personas, puesto que es garantía para el
justiciable y la efectividad de sus derechos, así como para la
institucionalidad de cualquier país. En tal sentido, en
la sentencia nº 13323-2006 del 06 de setiembre del 2006, la Sala
Constitucional indicó:
El
artículo 9 de la Constitución Política consagra el Principio de División
de Poderes, el cual se constituye en uno de los pilares fundamentales del
Estado Democrático, en tanto establece un sistema de frenos y contrapesos que
garantiza el respeto de los valores, principios y normas constitucionales en
beneficio directo de los habitantes del país. Precisamente una de las
manifestaciones de esta regla, se encuentra en el Principio de Independencia
del Juez, el cual puede entenderse como la no sujeción del juzgador a elementos
externos que puedan influenciar no sólo en su decisión, sino además en el desarrollo
normal del proceso. Lo anterior, se garantiza con el establecimiento de
mecanismos normativas, tanto a nivel constitucional como legal, que prohíben
cualquier intervención externa que pueda influenciar al juzgador.
Como
se aprecia, la jurisprudencia constitucional, -vinculante erga omnes, en virtud
del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, establece un
vínculo directo entre el principio de separación de funciones y la
independencia del Poder Judicial, de modo tal que, para que dicho Poder de la
República funcione en forma efectiva y beneficiosa, como mecanismo de
contención del poder, debe estar exento de injerencias o intromisiones,
particularmente de aquellas que pretenden influenciar las decisiones judiciales
por parte de los órganos políticos (politización de la justicia) y de aquellas
en las que, se coloca en manos de las cortes y tribunales de justicia,
decisiones que debieron ser adoptadas por los órganos políticos, al tratarse de
aspectos directamente relacionados con la función de gobierno del Estado
(judicialización de la política). Ello, tal como lo ha afirmado el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos al señalar que “(…) en una sociedad democrática,
tanto los tribunales como las autoridades de instrucción deben permanecer libres
de cualquier presión política.” [84]
III.- Criterio constitucional y
convencional acerca de la independencia judicial y su vulneración.
La
independencia judicial, como principio y con contenidos específicos, sumamente
transcendentes para la vigencia y efectividad de un Estado constitucional de
derecho, ha sido abordada a nivel interno costarricense por el Tribunal
Constitucional y, además, a nivel internacional, por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos; de ese abordaje, podemos extraer los siguientes elementos
principales:
A.-
Posición asumida por la Sala Constitucional ante supuestos en que se ha acusado
la vulneración a la independencia judicial.
La
investigación efectuada arroja que son pocos los supuestos en que la Sala
Constitucional ha conocido de acusaciones acerca de la vulneración a la
independencia judicial. Sin embargo, a continuación, se hará referencia a
ellos.
i.- El
caso de las consultas obligatorias al superior en materia laboral.
En
1998 y 1999, la Sala Constitucional se refirió a lo que establecía el Código de
Trabajo, relativo a la obligatoriedad de la consulta de las resoluciones en los
casos que no fueren apeladas. Tal situación fue estimada inconstitucional por
implicar una lesión del principio de independencia del juez contenido en los
artículos 9 y 154 de la Constitución Política y 8.1 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos.
En tal
sentido, en la sentencia nº 5798-1998 del 11 de agosto de 1998, la Sala
Constitucional, en franca defensa de la independencia judicial, afirmó:
El juez que debe consultar lo que
resuelva, no es un juez independiente, su utilización dentro del sistema es
meramente utilitaria, a efecto de que se entienda de asuntos menores en la
tramitación, pues su criterio no es el que puede -en ningún caso- resolver lo
planteado, ya que el único válido es el de su superior, a quien debe
consultarle necesariamente lo que se disponga. Así las cosas, la jurisprudencia
obligatoria es otra manifestación de ese irrespeto de la independencia del juez
que campea en la región. Fácilmente se justifica como institución que propicia
la seguridad jurídica, pues conociendo lo resuelto por los Tribunales
Superiores podemos orientarnos en la interpretación de la ley y establecer con
meridiana seguridad la forma en que todos los administradores de justicia la
harán, pero en realidad reduce el ámbito de interpretación en que debe actuar
el juez y en consecuencia le afecta en su independencia, pues se le impone una
forma de interpretar la norma...
De
igual forma, en el voto nº 1807-1999 del 10 de marzo de 1999, refiriéndose al
mismo tema, la Sala Constitucional expresó:
Pero cuando se asegura que un Poder
Judicial es independiente, lo mismo se debe predicar de sus jueces, pues éstos
son los que deben hacer realidad la función a aquél encomendada. La independencia
que verdaderamente debe interesar -sin restarle importancia a la del Órgano
Judicial- es la del juez, relacionada con el caso concreto, pues ella es la que
funciona como garantía ciudadana, en los términos de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos.
La
postura de la Sala Constitucional, en el caso bajo comentario, ratificó la
independencia judicial, tanto del Poder Judicial como órgano del Estado, como
del respectivo juez o jueza al conocer de los asuntos sometidos a su
jurisdicción, pues a éste debe garantizársele estar libre de influencias
externas e internas, incluyendo las propias de su superior en grado, al fallar
de una determinada forma distinta a aquél.
ii.-
El caso del Magistrado Fernando Cruz en el 2012.
El 15
de noviembre del 2012, la Asamblea Legislativa, acordó tener por no reelecto al
magistrado de la Sala Constitucional, Fernando Cruz Castro, argumentando
razones de gobernabilidad (Marín, 2012); en aquella oportunidad, incluso, el
entonces Jefe de Fracción del Partido Liberación Nacional, expresó que dicha
situación era una “llamada de atención” a la Corte Suprema de Justicia
(Oviedo, 2012), debido a que, según estimaron los señores legisladores, la Sala
Constitucional se excedía en sus competencias.
Esa
situación produjo que el caso fuera llevado ante la Sala Constitucional, quien
mediante el voto nº 6247-2013 del 09 de mayo del 2013, se pronunció respecto
del plazo constitucional dentro del cual debe pronunciarse la Asamblea
Legislativa en cuanto a la reelección de un Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia; así, indicó la Sala Constitucional:
(…) al cumplirse el período de
cada Magistrado, su reelección se produce automáticamente, de pleno derecho,
por virtud de la propia Constitución, no de la voluntad legislativa —”se
considerarán reelegidos”, dice el artículo—; lo único, pues, que la Asamblea
Legislativa puede resolver es su ‘no reelección’, mediante la mayoría
calificada allí prevista. Con otras palabras: si al vencer el período la
Asamblea no ha resuelto nada, el Magistrado quedará reelecto, lo mismo que si,
al resolver expresamente, la tesis de la ‘no reelección’ no alcanza la dicha
mayoría…
Bajo
ese contexto, es dable afirmar que el acuerdo adoptado por el Parlamento, a
través del cual, fuera del plazo constitucionalmente establecido, se decidió la
no reelección del magistrado Cruz, se convirtió en una injerencia indebida en
la independencia judicial. Para la Sala Constitucional, la reelección de los
Magistrados y Magistradas de la Corte Suprema de Justicia, opera de manera
automática si al vencimiento del período por el cual fue electo, el Parlamento
no acuerda su no reelección.
iii.-
Consultas de constitucionalidad sobre el Proyecto de Ley Marco de Empleo
Público.
El
expediente legislativo nº 21336, relativo a la Ley Marco de Empleo Público, fue
sometido a consultas de constitucionalidad. Entre otras cosas, los consultantes
aseveraron la improcedencia de sujetar al Poder Judicial a las disposiciones
que dicte el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán) y a la Dirección General del Servicio Civil, en materia de
empleo público.
Muy
puntualmente, al efectuarse la consulta de constitucionalidad, se planteó al
Tribunal Constitucional, lo que eventualmente podría tratarse de una lesión a
la independencia judicial, al obligar al Poder Judicial a aplicar y ejecutar
las disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos en relación con
la planificación del trabajo, gestiones de empleo, de rendimiento, compensación
y de relacionales laborales que emita Mideplán, así como la sujeción de los
órganos del Poder Judicial cuyas competencias están asignadas en el Estatuto de
Servicio Judicial y en la Ley de Salarios del Poder Judicial, de coordinar todo
lo concerniente al empleo público con Mideplán en su condición
de órgano rector.
Al
respecto, en la sentencia nº 17098-2021 del 31 de julio del 2021, la Sala
Constitucional se refirió al proyecto de ley consultado y lo contrastó con el
principio de independencia judicial. Sobre el particular, la Sala
Constitucional afirmó lo siguiente:
… lo señalado en los distintos
precedentes supra citados, en el sentido que esta Sala ha entendido como válido
y justificado que el Poder Judicial cuente con su propio marco normativo, que
regula de forma específica, particular y diferenciada las relaciones de empleo
entre dicho Poder y sus servidores, no excluye reconocer que la Asamblea
Legislativa está habilitada por el Derecho de la Constitución -conforme la
intención del constituyente originario, según se desarrolló en el considerando
VIII de este voto- a establecer un estatuto único que comprenda a todos (as)
los (as) servidores (as) públicos, incluso a funcionarios (as) del Poder
Judicial, siempre y cuando, tal normativa, por su contenido o sus efectos, no
suprima, afecte en lo esencial, ni suponga trasladar las competencias
exclusivas y excluyentes que le corresponden al Poder Judicial a otros órganos
y entes, en infracción del principio de separación de poderes o funciones y, muy
en particular, del principio de independencia judicial, tal y como
se analizará continuación, respecto de las distintas normas consultadas…
Desde
el punto de vista de la Sala Constitucional, entre otros aspectos, los
artículos 6, 7 y 9 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, suponían una
inconstitucionalidad en el tanto sometían al Poder Judicial a la potestad de
dirección y reglamentaria del Poder Ejecutivo, así como a la verificación de si
cumplía o no con el cometido de la evaluación de desempeño, lo cual, la Sala
Constitucional estimó contrario al principio de independencia judicial.
Adicionalmente, la regulación propuesta en el proyecto de ley sometido a
consideración de la Sala Constitucional, suponía una injerencia de otros
Poderes de la República en la función propia del Poder Judicial, a las
competencias exclusivas del gobierno judicial, incluso a la autonomía económica
de tal Poder de la República y, con ello, un riesgo a la estabilidad de los
funcionarios judiciales, siendo ese aspecto necesario para un adecuado e
imparcial desempeño del cargo.
De
igual forma, en la sentencia nº 2872-2022 del 08 de febrero del 2022, al evacuar varias consultas facultativas de
constitucionalidad, de nuevo, sobre el proyecto de Ley Marco de Empleo Público,
la Sala Constitucional reafirmó la independencia judicial frente a cualquier
autoridad política y económica que pudiera pretender lesionarla. En tal
sentido, de nuevo, para el Tribunal Constitucional, el proyecto de ley
consultado era inconstitucional al sujetar al Poder Judicial a una relación de
dirección inter subjetiva respecto del Poder Ejecutivo; asimismo, la Sala
Constitucional expresó que lo relativo a los funcionarios judiciales, la
construcción de ¨familias¨ de funcionarios, los grados de tales familias,
las metodologías de valoración de trabajo, salario mínimo y máximo de cada
columna, la evaluación de desempeño, entre otras cosas, es parte de la
competencia constitucional del Poder Judicial y le corresponde en exclusiva a
dicho Poder establecer lo pertinente al respecto.
A esto
se puede agregar que un criterio similar había sido expuesto por la Sala
Constitucional en el voto nº 19511-2018 del 23 de noviembre del 2018, cuando
conoció de la consulta legislativa en relación con el proyecto de ¨Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas¨, respecto del cual, dicha Sala
estimó que contenía una regulación que era inaplicable para el Poder Judicial
en virtud del principio de independencia judicial, en cuanto atribuía la
rectoría en materia de empleo público al Mideplán y establecía la
obligatoriedad de los lineamientos técnicos y metodológicos de la Dirección
General de Servicio Civil, ambos del Poder Ejecutivo.
Resulta
de suma importancia mencionar que la independencia judicial posee también una
perspectiva de autonomía económica que, de forma refleja o indirecta, también
impacta la independencia de todo juez o jueza de la República; precisamente, en
la sentencia nº 2872-2022 del 08 de febrero
del 2022, la Sala Constitucional señaló que:
La independencia judicial se manifiesta
en diversos planos, en el plano externo, se traduce por la autonomía del Poder
Judicial en materia económica y por la inamovilidad de su personal, así como,
en lo funcional, por la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con
criterios propios y no como resultado de presiones procedentes de determinados
grupos, instituciones o personas.
En el
plano económico, la independencia judicial repercute en varios sentidos, pues
implica que los salarios de las personas juzgadoras sea un extremo propio de la
política remunerativa del Poder Judicial, en el que el Poder Ejecutivo no debe
incursionar, como también apareja el respetar el presupuesto necesario para que
el Poder Judicial, tanto en su labor jurisdiccional propiamente dicha como en
lo concerniente a los órganos auxiliares de la justicia, como el Organismo de
Investigación Judicial, Defensa Pública o el Ministerio Público, en su conjunto
como Poder Judicial, puedan contar con los recursos constitucionalmente
previstos para dar satisfacción al servicio público de administración de
justicia.
iv.-
La independencia judicial desde el punto de vista del usuario o justiciable.
En
adición a lo expuesto, la independencia judicial no es solo un aspecto tocante
a los ámbitos interno y externo del Poder Judicial, en cuanto Poder de la
República, sino que también implica una vertiente directamente relacionada con
las personas usuarias del servicio público de administración de justicia o
justiciables, dado que, la solidez del Poder Judicial, descansa en la
credibilidad y legitimidad que dicho Poder de la República representa para el
Estado constitucional de derecho.
Esta
dimensión enfocada en el justiciable, es precisamente una garantía para éste,
tal como lo manifestó la Sala Constitucional en la sentencia nº 5795-1998 del
11 de agosto de 1998, cuando conoció de una consulta judicial de
constitucionalidad en torno a si la discrepancia en relación con la
calificación del instructor respecto de la que hace el tribunal de apelaciones
en materia penal, y el obligar al instructor a que asumiera la calificación
dada por el superior, violentaba el debido proceso y el principio
constitucional de independencia de la persona juzgadora. En tal oportunidad, la
Sala Constitucional afirmó lo siguiente:
(…) también debe reconocerse que existe
una doble protección a su investidura, ya que la independencia del juez -como
garantía de las partes involucradas en el asunto sub judice- es hacia lo
externo y lo interno, en el sentido de que se le protege de las influencias e
incidencias -tanto externas como internas-, que pueda tener en uno u otro
sentido en la decisión de un caso concreto sometido a su conocimiento, para que
fallen con estricto apego a lo dispuesto en la normativa vigente; en otros
términos, se protege al juez para que ni las partes que intervienen en el
proceso, terceros, jueces superiores en grado, miembros "influyentes"
de los Poderes del Estado, aún el Judicial, puedan, influir en su decisión.
De
igual modo, en la sentencia nº 2872-2022 del 08 de febrero del 2022, la Sala Constitucional enfatizó en que la
independencia judicial es no solo una garantía para los jueces y juezas de la
República, sino también para las personas usuarias del servicio público, en el
sentido de que sus casos se decidirán con apego al ordenamiento jurídico, de
forma independiente e imparcial y así, se le imprime legitimidad y credibilidad
al Poder Judicial desde la perspectiva del justiciable.
B.-
Principios y garantías inherentes a un Estado que garantice la independencia
del Poder Judicial desde el bloque de convencionalidad.
A
través de los casos contenciosos que han llegado a conocimiento de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH), dicho Tribunal
internacional ha establecido una serie de principios y parámetros relativos a
la independencia judicial; precisamente, en el caso del
Tribunal Constitucional vs. Perú del 31 de enero del 2001, la Corte IDH
afirmó que “Esta Corte ha precisado que los jueces cuentan con garantías
específicas debido a la independencia necesaria del Poder Judicial, lo cual se
ha entendido como “esencial para el ejercicio de la función judicial”....
En tal sentido, este Tribunal ha afirmado que uno de los objetivos principales
que tiene la separación de los poderes públicos es la garantía de la
independencia judicial.”
De esa
forma, tenemos los siguientes principios y garantías, extraídas de las
sentencias de la Corte IDH:
i.-
Estabilidad en el cargo.
El caso Martínez Esquivia vs. Colombia fue sometido ante la
Corte IDH el 21 de mayo de 2019; en este caso se alegó una vulneración a la
independencia judicial, consistente en la declaración de insubsistente del
nombramiento de Yenina Martínez, Fiscal Delegada de Colombia. La declaratoria
de insubsistente, equivalía al cese o destitución de su nombramiento como
fiscal.
Así, a
través de su sentencia [Caso Martínez Esquivia vs. Colombia del 06 de octubre
del 2020], la Corte IDH condenó al Estado colombiano por violar la garantía de
estabilidad en el puesto de los funcionarios judiciales, lo cual, claramente,
la Corte extendió en beneficio de los fiscales del Ministerio Público, los
cuales, en criterio de la Corte “(…) solo deben ser sustituidos por incurrir
en faltas graves o por cumplirse el plazo o condición establecido en su
designación.” (Corte IDH, 2020, p. 22). Esa independencia en provecho de
los fiscales ha sido motivada por la Corte IDH [85] en el
que “(…) los Estados garanticen una investigación independiente y objetiva,
habiendo enfatizado que las autoridades a cargo de la investigación deben gozar
de independencia, de jure y de facto, lo que requiere “no sólo independencia
jerárquica o institucional, sino también independencia real.”
Adicionalmente,
en la sentencia antes mencionada, la Corte IDH ordenó que a la señora Yenina
Martínez, se le asignara un cargo con los mismos beneficios que obtuvo como
fiscal, respetando la garantía de inamovilidad; además, la Corte IDH afirmó:
“(…) la Corte considera que el Estado debe cubrir los aportes a la pensión
de la señora Martínez Esquivia, desde el momento de su desvinculación hasta el
momento en que hubiese tenido el derecho de acogerse a la misma (...)”
(Corte IDH, 2020, p. 42).
Ahora
bien, por paridad de razón y, quizá, con mayor énfasis dadas las funciones y
relevancia que reviste la función jurisdiccional, la garantía de estabilidad e
inamovilidad, es, originariamente, un instituto en relación y beneficio de los
jueces y juezas de la República, pero, en diversos fallos, como se mencionó,
también se ha extendido esa garantía en provecho de otros órganos del Poder
Judicial y auxiliares de la función jurisdiccional. De esa forma, desde el
punto de vista de la Corte IDH [86]
, la estabilidad en el cargo implica lo
siguiente:
a) La
separación del funcionario respecto de su cargo, debe obedecer exclusivamente a
las causales permitidas, ya sea por medio de un proceso que cumpla con las
garantías judiciales o porque se ha cumplido el término o período de su
mandato.
Esta
garantía es aplicable tanto en lo concerniente a las decisiones adoptadas en el
contexto de la función administrativa, por los órganos sancionadores de la
Administración, como en el caso de los juicios de naturaleza política que se
instauran en el seno de la Asamblea Legislativa. Lo anterior porque, si bien un
juicio político es una forma de control que ejercita el Poder Legislativo
respecto de las autoridades superiores de otros Poderes del Estado, cuya
finalidad es someter a examen de naturaleza política y eventualmente moral y
ética, la conducta de altos funcionarios, es lo cierto que ni aún en ese tipo
de juicios se pierde la garantía de inamovilidad de los jueces y juezas, así
como del derecho al debido proceso y defensa.
b) Los
jueces y juezas de la República solo pueden ser destituidos por faltas de disciplina
graves o incompetencia, y,
c)
Todo proceso seguido contra jueces o juezas deberá resolverse de acuerdo con
las normas de comportamiento judicial establecidas y mediante procedimientos
justos que aseguren la objetividad e imparcialidad según la Constitución o la
ley. Así, en el caso Reverón Trujillo vs. Venezuela,
sentencia de 30 de junio de 2009, la Corte IDH afirmó:
64. Los jueces que forman parte de la
carrera judicial cuentan, en primer lugar, con la estabilidad que brinda el ser
funcionario de carrera. El principio general en materia laboral para los
trabajadores públicos de carrera es la estabilidad, entendida como la
certidumbre que debe asistir al empleado en el sentido de que, mientras de su
parte haya observancia de las condiciones fijadas por la ley en relación con su
desempeño, no será removido. Lo anterior se debe a que los funcionarios
públicos han ingresado por medio de concursos o algún otro método legal que
determine los méritos y calidades de los aspirantes y forman parte de una
carrera permanente.
(...)
67. Ahora bien, los jueces, a
diferencia de los demás funcionarios públicos, cuentan con garantías reforzadas
debido a la independencia necesaria del Poder Judicial, lo cual la Corte ha
entendido como “esencial para el ejercicio de la función judicial”
Asimismo,
sobre este mismo asunto, el Estatuto del Juez Iberoamericano señala, en su
artículo 14, lo siguiente:
Artículo 14. PRINCIPIO DE INAMOVILIDAD.
Los jueces deben ser inamovibles desde el momento en que adquieren tal
categoría e ingresan a la Carrera Judicial, en los términos que la constitución
establezca. No obstante, podrán ser suspendidos o separados de sus cargos por
incapacidad física o mental, evaluación negativa de su desempeño profesional en
los casos en que la ley lo establezca, o destitución o separación del cargo
declarada en caso de responsabilidad penal o disciplinaria, por los órganos
legalmente establecidos, mediante procedimientos que garanticen el respeto del
debido proceso y, en particular, el de los derechos de audiencia, defensa,
contradicción y recursos legales que correspondan.
Aunado
a ello, a nivel interno, la Sala Constitucional también ha manifestado la
importancia que reviste el principio de inamovilidad para tutelar la
independencia de los jueces y juezas de la República; por ejemplo, en la
sentencia nº 4849-2009 del 20 de marzo del 2009, en el que se conoció de un
recurso de amparo interpuesto por un juez que consideró desproporcionado y
contrario a sus derechos fundamentales, en especial de su derecho a la
intimidad, el seguimiento y fotografías que se le tomaron en el marco de una
investigación preliminar llevada a cabo por el Tribunal de la Inspección
Judicial, la Sala Constitucional afirmó:
La independencia es la ausencia de
subordinación a otro, el no reconocimiento de un mayor poder o autoridad. La
independencia del juez es un concepto jurídico, relativo a la ausencia de
subordinación jurídica. La garantía de la inamovilidad y el régimen de
incompatibilidades tienen como fin asegurar la total independencia de los
miembros del Poder Judicial. (…) Es así como la independencia es una garantía
de la propia función jurisdiccional. La independencia se reputa en relación al
juez en cuanto tal, por ser él quien tiene la potestad jurisdiccional. Se trata
de impedir vínculos y relaciones que puedan conducir a una reducción fáctica de
la libertad del juez.
De esa
forma, la estabilidad en el cargo y, por ende, su inamovilidad, -salvo
supuestos expresamente establecidos en el ordenamiento jurídico- para las
personas juzgadoras, es un principio inherente a la independencia efectiva del
Poder Judicial.
ii.-
El deber de motivar cualquier acto que pueda afectar a las personas juzgadoras.
Para
la Corte IDH, cualquier decisión del Estado que pueda causar una afectación a
los jueces y juezas de la República, derivada de su actuación judicial, debe
estar debidamente motivada. Inclusive, en su reiterada jurisprudencia, la Corte
IDH[87] ha
señalado que es exigible a cualquier autoridad pública, sea administrativa,
legislativa o judicial, cuyas decisiones puedan afectar los derechos de las
personas, que adopte dichas decisiones con pleno respeto de las garantías del
debido proceso legal, incluyendo en ellas, la debida motivación de las
conductas.
Bien,
sobre el deber de motivación, la Corte IDH ha afirmado que:
[e]n cualquier materia, inclusive en la
laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la administración tiene
límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos.
Es importante que la actuación de la administración se encuentre regulada, y
ésta no puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las
garantías de los administrados.[88]
De la
misma forma, en el caso Apitz Barbera y otros vs.
Venezuela, supra, párr. 77, la Corte IDH afirmó que:
El deber de motivar las resoluciones es
una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege
el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho
suministra, y otorga credibilidad a las decisiones jurídicas en el marco de una
sociedad democrática.
De tal
modo, la motivación de las conductas del Estado, sea aquellas adoptadas en el
marco de una conducta administrativa o bien, de las que aun siendo de contenido
político, guardan estricta relación con el nombramiento o revocatoria del cargo
de un juez o jueza de la República, como sucede con la designación o
destitución de los magistrados y magistradas, deben estar debidamente
motivadas, no solo como garantía del debido proceso, sino que, además, por ser
manifestación directa de un Estado democrático que respeta la legitimidad de
las decisiones de los órganos estatales.
iii.-
Derecho de acceso al cargo en condiciones de igualdad y protección efectiva de
permanencia en el mismo.
El
artículo 23.1.c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece
el derecho a acceder a un cargo público, en condiciones generales de igualdad.
Ahora
bien, la Corte IDH ha interpretado que el acceso en condiciones de igualdad
constituiría una garantía insuficiente si no está acompañado por la protección
efectiva de la permanencia en aquello a lo que se accede [89]. A su
vez, lo anterior se sustenta en la relevante función que las juezas y los
jueces desempeñan en una democracia, siendo que se constituyen en garantes de
los derechos humanos, lo que exige reconocer y salvaguardar su independencia,
especialmente frente a los demás poderes estatales[90];
precisamente por ello, también cabe citar al Tribunal Europeo de Derechos
Humanos cuando afirmó que “(…) l]a misión del poder judicial en un estado
democrático es garantizar la existencia misma del [E]stado de derecho.”[91]
De tal
manera, en casos de destituciones o ceses arbitrarios de jueces y juezas, la
Corte ha considerado que este derecho se relaciona con la garantía de
estabilidad o inamovilidad de la persona juzgadora y, de la misma manera, puede
ser aplicado al caso de las y los fiscales. Para la Corte IDH [92], el
respeto y garantía de este derecho se cumple cuando los criterios y
procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución sean
razonables y objetivos, y que las personas no sean objeto de discriminación en
el ejercicio de este derecho; así, para la Corte IDH, la igualdad de
oportunidades en el acceso tiene una íntima relación con la estabilidad en el
cargo, siendo que, entonces, ambas garantizan la libertad frente a toda
injerencia o presión política.
iv.-
Derecho a la protección judicial y garantías judiciales.
La
Corte IDH
[93]
ha señalado que el artículo 25.1 de la
Convención contempla la obligación de los Estados parte de garantizar, a todas
las personas bajo su jurisdicción, un recurso judicial sencillo, rápido, ante
juez o tribunal competente y efectivo contra actos violatorios de sus derechos
fundamentales.
En
cuanto a la efectividad del recurso, la Corte ha establecido que para que tal
recurso efectivo exista, no basta con que esté previsto por la Constitución o
la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea
realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los
derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla.
De esa
forma, no podrán considerarse efectivos aquellos recursos que, por las
condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de
un caso dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, en ciertos
supuestos que ya han sido conocidos por la Corte IDH, como cuando su inutilidad
haya quedado demostrada en la práctica, porque falten los medios para ejecutar
sus decisiones o por cualquier otra situación que configure un cuadro de
denegación de justicia. Así, el proceso debe tender a la materialización de la
protección del derecho reconocido en el pronunciamiento judicial mediante la aplicación
idónea de dicho pronunciamiento y esta garantía está prevista también en
provecho de los funcionarios judiciales.
Es
decir, la garantía de un recurso judicial sencillo, rápido y efectivo, es
también un instrumento en beneficio de la estabilidad de los jueces y juezas
del Poder Judicial, ante conductas arbitrarias, ilegítimas y lesivas de la
independencia judicial. Ese recurso, en el marco del ordenamiento jurídico
costarricense, se concreta en el recurso de amparo que es susceptible de ser
interpuesto ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
Finalmente,
no menos relevante es mencionar que, en su jurisprudencia, la Corte IDH[94]
ha considerado que una demora
prolongada en el proceso puede llegar a constituir, por sí misma, una violación
a las garantías judiciales y, con ello, también a la oportuna, idónea y
necesaria tutela a la independencia de los jueces y juezas de la
República.
v.-
Inexistencia de injerencias o intromisiones externas al Poder Judicial.
Una de
las principales manifestaciones de la independencia judicial se encuentra en la
garantía de un Poder Judicial exento de intromisiones o injerencias externas,
principalmente provenientes del poder político, que pretenden presionar o
influir en las decisiones judiciales (fenómeno de la politización de la
justicia) y con ello, determinar la forma en la que resolverán los jueces y
juezas del sistema judicial.
Al
respecto, la Corte IDH ha afirmado que “El objetivo de la protección radica
en evitar que el sistema judicial, en general, y sus integrantes, en
particular, se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el
ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial, o
incluso por parte de quienes ejercen funciones de revisión o apelación.” [95]
La
Corte IDH[96]
también ha manifestado que el ejercicio autónomo de la función judicial debe
ser garantizado por el Estado tanto en su faceta institucional, esto es, en
relación con el Poder Judicial como sistema, como en su vertiente individual,
es decir, en relación con la persona de la jueza o el juez específico.
Tal
independencia judicial es absolutamente necesaria para que el Poder Judicial
constituya un verdadero órgano de control del poder estatal y, además, un
legítimo garante de los frenos y contrapesos propios del principio de
separación de funciones intrínseco a un Estado constitucional y democrático de
derecho. En ese tanto, en criterio del autor, el Poder Judicial debe ser
fortalecido mediante garantías internas estatales, que procuren la separación
absoluta del Poder Judicial y, particularmente de sus magistrados (as), jueces
y juezas, de los riesgos propios e inherentes al oportunismo, favoritismo y
amiguismos, de carácter político.
vi.-
Garantía del debido proceso.
El
artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece una
serie de garantías judiciales que le son aplicables a los jueces y juezas de la
República; particularmente, en su inciso 1, la norma de comentario señala que “Toda
persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo
razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier
acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos
y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. (…)”
En ese
sentido, en el caso Rico vs. Argentina del 02 de setiembre del 2019, la Corte
IDH afirmó que los juicios políticos, de los que podría eventualmente ser consecuencia
la destitución de funcionarios judiciales, “(…) no son contrarios a la
Convención per se, siempre y cuando en el marco de aquellos, se cumplan las
garantías del artículo 8 y existan criterios que limiten la discrecionalidad
del juzgador [en referencia al órgano que tramita y resuelve el juicio
político] con miras a proteger la garantía de independencia”.[97]
De tal
modo, la exigencia de observar las garantías del debido proceso en el marco de
un procedimiento sancionador o juicio político instaurado contra los jueces y
juezas del Poder Judicial, torna en necesario que las competencias de las
autoridades que intervengan en su trámite y decisión “(…) no se ejer[za]n de
manera subjetiva ni con base en discrecionalidad política”[98], sino
con base en criterios jurídicos y objetivos, en tanto lo contrario podría
suponer una afectación arbitraria a la función de las autoridades judiciales.
vii.-
Derecho a contar con una autoridad imparcial.
El
numeral 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, prevé que “Toda
persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo
razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial…”.
A tono con esta obligación convencional, si bien la imparcialidad personal o
subjetiva es un extremo que se presume - salvo prueba en contrario-, no debe
obviarse que los jueces y juezas del Poder Judicial no deben guardar prejuicios
o parcialidades de índole personal hacia los litigantes. Lo anterior, es una
clara garantía ligada a la independencia judicial.
Sobre
el particular, la Corte IDH en el caso Ríos Avalos y otros vs. Paraguay del 19
de agosto del 2021, expresó:
118. Esta Corte ha considerado que la
garantía de imparcialidad exige que el juez que interviene en una contienda
particular se aproxime a los hechos de la causa careciendo, de manera
subjetiva, de todo prejuicio y ofreciendo garantías suficientes, de índole
objetiva, que permitan desterrar toda duda que el justiciable o la comunidad
puedan albergar respecto de la ausencia de imparcialidad. Esta garantía implica
que los integrantes del tribunal, o de la autoridad a cargo del procedimiento,
no tengan un interés directo, una posición tomada, una preferencia por alguna
de las partes y que no se encuentren involucrados en la controversia, sino que
actúen única y exclusivamente conforme a –y movidos por– el derecho.
De tal
modo, debe entenderse que la garantía arriba mencionada relativa a la inamovilidad
de las personas juzgadoras, ideada precisamente en resguardo de su
independencia, también requiere que los procedimientos que puedan ser incoados
en contra de las autoridades judiciales aparejen que, en su trámite y decisión,
guarden imparcialidad y objetividad, como elementos inherentes e intrínsecos al
debido proceso.
IV.-
Situación de la independencia judicial en América Latina.
A.- Casos que originaron la
investigación.
Tal
como se mencionó antes, la presente investigación fue motivada en diferentes
hechos que, a nivel latinoamericano, han evidenciado una vulneración a la
independencia del Poder Judicial y, con ello, un riesgo latente para la
estabilidad del Estado constitucional de derecho; veamos:
1.-
Caso de Perú: En 1997, los señores Manuel Aguirre
Roca, Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano, magistrados del Tribunal
Constitucional del Perú, fueron destituidos de sus cargos con ocasión de sus
decisiones judiciales. Mediante la sentencia del caso Tribunal Constitucional
vs. Perú del 31 de enero del 2001, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
declaró la responsabilidad del Estado peruano por lesionar la independencia
judicial y las garantías al control judicial.
2.-
Caso Tribunal Constitucional vs Perú (2001): Sin
duda, uno de los casos más relevantes conocidos por la Corte IDH -y mencionado
antes- es el caso del Tribunal Constitucional vs Perú, en el que la Corte IDH
determinó la responsabilidad internacional del Estado peruano por la destitución
de tres jueces del Tribunal Constitucional, realizada mediante un juicio de
naturaleza político efectuado por el Congreso, sin que, además, se respetaran
las garantías del debido proceso. En tal caso, la Corte IDH expresó:
73.
Esta Corte considera que uno de los objetivos principales que tiene la
separación de los poderes públicos, es la garantía de la independencia de los
jueces y, para tales efectos, los diferentes sistemas políticos han ideado
procedimientos estrictos, tanto para su nombramiento como para su destitución.
Los Principios Básicos de las Naciones Unidas Relativos a la Independencia de
la Judicatura, establecen que: La independencia de la judicatura será
garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la legislación del
país. Todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y
acatarán la independencia de la judicatura.
De esa
forma, para la Corte IDH, uno de los objetivos del principio de separación de
funciones, lo constituye el garantizar la independencia del Poder Judicial.
3.-
Caso Apitz Barnera y otros vs. Venezuela (2008): En
este caso, la Corte IDH determinó la responsabilidad internacional del Estado
por la destitución, sin la garantía del debido proceso, de los jueces de la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, todo lo cual fue motivado en la
presunta comisión de un error judicial. En tal sentido, la Corte IDH indicó:
43.
La Corte observa que los Estados están obligados a asegurar que los jueces
provisorios sean independientes y, por ello, debe otorgarles cierto tipo de
estabilidad y permanencia en el cargo, puesto que la provisionalidad no
equivale a libre remoción. (…) [99]
En
consecuencia, la Corte IDH garantizó la independencia de los jueces y juezas y
reafirmó que el derecho a las debidas garantías judiciales, incluyendo el
acceso a la tutela judicial, establecidos en el artículo 8.1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, les resulta aplicable a los jueces y juezas
del Poder Judicial.
4.-
Caso de Costa Rica: El 15 de noviembre del 2012, la
Asamblea Legislativa, acordó tener por no reelecto al magistrado de la Sala
Constitucional, Fernando Cruz Castro, argumentando razones de gobernabilidad
(Marín, 2012); en aquella oportunidad, incluso, el entonces Jefe de Fracción
del Partido Liberación Nacional, expresó que dicha situación era una “llamada
de atención” a la Corte Suprema de Justicia (Oviedo, 2012), debido a que,
según estimaron los señores legisladores, la Sala Constitucional se excedía en
sus competencias.
5.-
Caso Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros) vs Ecuador (2013): En
este caso se estableció la responsabilidad internacional del Estado debido a la
destitución ilegítima de 27 magistrados de la Corte Suprema de Justicia; dicha
destitución fue efectuada sin seguir las reglas del debido proceso. Al
respecto, la Corte IDH indicó que:
155. Teniendo en cuenta los estándares
desarrollados, la Corte considera que: i) el respeto de las garantías
judiciales implica respetar la independencia judicial; ii) las dimensiones de
la independencia judicial se traducen en el derecho subjetivo del juez a que su
separación del cargo obedezca exclusivamente a las causales permitidas, ya sea
por medio de un proceso que cumpla con las garantías judiciales o porque se ha
cumplido el término o período de su mandato, y iii) cuando se afecta en forma
arbitraria la permanencia de los jueces en su cargo, se vulnera el derecho a la
independencia judicial consagrado en el artículo 8.1 de la Convención
Americana, en conjunción con el derecho de acceso y permanencia en condiciones
generales de igualdad en un cargo público, establecido en el artículo 23.1.c de
la Convención Americana.
Esta
sentencia de la Corte IDH proyecta una perspectiva importante de la
independencia judicial, en tanto reconoce que un pilar de la estabilidad en el
cargo de los jueces y juezas del Poder Judicial, lo constituye el que la
separación en el cargo lo sea solo ante las causales normativamente
establecidas y mediante un proceso con garantías mínimas.
6.-
Caso López Lone y otros vs Honduras (2015): En
esta oportunidad, la Corte IDH concluyó que los procedimientos disciplinarios a
los que fueron sometidos las presuntas víctimas en el Estado de Honduras no
estaban establecidos legalmente, así como que tampoco se garantizó la
imparcialidad en el procedimiento sancionatorio instaurado en contra de las
víctimas. Al respecto, la Corte IDH afirmó:
218.
La independencia de los jueces debe ser garantizada incluso al interior de la
rama judicial. Dicho ejercicio autónomo debe ser garantizado por el Estado
tanto en su faceta institucional, esto es, en relación con el Poder Judicial
como sistema, así como también en conexión con su vertiente individual, es
decir, con relación a la persona del juez específico. El objetivo de la
protección radica en evitar que el sistema judicial en general y sus
integrantes en particular se vean sometidos a posibles restricciones indebidas
en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o
incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o
apelación. Los justiciables tienen el derecho, derivado de la Convención
Americana, a que los jueces que resuelven sus controversias sean y aparenten
ser independientes.[100]
Para
la Corte IDH, es prioritario el garantizar que el sistema judicial -incluidos
las personas juzgadoras- estén alejados de presiones o restricciones en el
ejercicio de su función judicial.
7.-
Caso de El Salvador: En marzo del 2021, el partido Nuevas
Ideas del presidente Bukele obtuvo mayoría legislativa especial en el
Parlamento y ello, fue el factor detonante para que el 1ª de mayo del 2021, la
Asamblea Legislativa salvadoreña, con el voto de esas mayorías recién
instaladas, destituyera al fiscal general de la República y a los magistrados
de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia para
reemplazarlos por otros, designados por el Poder Ejecutivo. La destitución de
tales funcionarios se justificó, en el caso de los magistrados, en haber
adoptado resoluciones que el Poder Ejecutivo estimó contrarias a las órdenes
gubernamentales en materia sanitaria para atender la pandemia por COVID-19.
B.-
Casos recientes conocidos por la Corte IDH relacionados con la vulneración a la
independencia judicial.
La
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha conocido recientemente de ciertos
casos relevantes, en los que se ha acusado la vulneración a la independencia
judicial; cabe resaltar que, en sus pronunciamientos, la Corte IDH se ha
mostrado garante del principio de independencia del Poder Judicial.
Precisamente, en ese sentido, la Corte IDH ha manifestado:
Dicho
ejercicio autónomo debe ser garantizado por el Estado tanto en su faceta
institucional, esto es, en relación con el Poder Judicial como sistema, así
como también en conexión con su vertiente individual, es decir, con relación a
la persona del juez específico. El objetivo de la protección radica en evitar
que el sistema judicial en general y sus integrantes en particular se vean
sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por
parte de órganos ajenos al Poder Judicial o incluso por parte de aquellos
magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación. Adicionalmente, el
Estado está en el deber de garantizar una apariencia de independencia de la
magistratura que inspire legitimidad y confianza suficiente no sólo al
justiciable, sino a los ciudadanos en una sociedad democrática.[101]
Bajo
ese contexto, es clara la necesidad de que la función judicial esté exenta de
presiones, injerencias o intromisiones, lo cual, como bien lo señala la Corte
IDH, provoca un efecto positivo para el Estado constitucional de derecho, en
una doble vertiente, pues es una garantía para los jueces y juezas de la
República, que les libra de injerencias externas indebidas, mientras que,
también es una garantía para el justiciable, consistente en que su pretensión
será conocida ante un tribunal de justicia imparcial e independiente, tal como
lo exige el numeral 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. De
esa forma, podemos mencionar los siguientes casos:
1.-
Caso Villaseñor Velarde y otros vs Guatemala (2019): En la
sentencia de este caso del 05 de febrero de 2019, la
Corte IDH acreditó la responsabilidad internacional del Estado de Guatemala al
incumplir y no garantizar a la señora jueza Villaseñor su derecho a la
integridad personal, lo que, a su vez, afectó su independencia judicial.
Asimismo, se acreditó una violación a su derecho a las garantías y protección
judiciales.
Al
respecto, la Corte IDH manifestó:
89.
Entre tales hechos, se ha señalado que: en diversas ocasiones la Jueza recibió
amenazas; varias veces destruyeron una llanta del automóvil de la señora
Villaseñor; se intentó forzar la puerta de dicho vehículo; dos hombres intentaron
ingresar a la casa de la Jueza; hubo presencia de personas fuera de esa
residencia, a quienes se escuchó proferir expresiones amenazantes, inclusive
amenazas de muerte, tales como “a esa vieja la tenemos que matar” u otras
similares; dos hombres intentaron ingresar en la misma residencia, y que el 29
de agosto una persona asignada a la seguridad de la señora Villaseñor fue
retenida, golpeada, drogada e interrogada sobre la actividad de la señora
Villaseñor en causas judiciales. Además, se ha referido que los captores
expresaron que “iban a matar” a quienes vivían en la residencia de la Jueza.
Las indicaciones de las circunstancias señaladas se relacionan a una situación
de inseguridad respecto de jueces o juezas en Guatemala (supra párr. 32). 90. La
reiteración y continuidad de los hechos debía haber llamado la atención del
Estado, sin perjuicio de que no todos ellos hubiesen debido ser materia de
investigación; pero queda claro que se trató de una continuidad intimidatoria o
concatenada de hechos, que pone de relieve por lo menos la necesidad de agotar
los esfuerzos para individualizar sus fuentes y motivaciones.
Como
puede apreciarse, esta sentencia de la Corte IDH es
emblemática, pues relaciona directamente la integridad personal de los
juzgadores, con el ejercicio de su función jurisdiccional en forma
independiente.
2.- Caso Martínez Esquivia vs Colombia
(2020): El
caso Martínez Esquivia vs. Colombia fue sometido ante la Corte
IDH el 21 de mayo de 2019; en este caso se alegó una vulneración a la independencia
judicial, consistente en la declaración de insubsistente del nombramiento de la
señora Yenina Martínez, Fiscal Delegada de Colombia, donde aunado a esa
insubsistencia declarada de su nombramiento por parte del Fiscal General de la
Nación, su nombramiento nunca fue definido en el plazo que se ejercitaría.
Así, a
través de su sentencia del 06 de octubre del 2020, la Corte IDH condenó al
Estado de Colombia por violar la garantía de estabilidad en el puesto de los
funcionarios judiciales, lo cual, la Corte extendió en beneficio de los
fiscales del Ministerio Público.
3.-
Caso Casa Nina vs Perú (2020): El 30 de junio de 1998, el señor Julio
Casa Nina fue nombrado por la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público como
Fiscal Adjunto Provincial Provisional de la Fiscalía Provincial Mixta de La
Mar. Ahora bien, el 21 de enero del 2003, la Fiscal de la Nación dio por
concluido el segundo nombramiento de Casa Nina sin ninguna razón justificada de
manera legal. Al respecto, la autoridad argumentó que su decisión fue tomada
bajo las “necesidades del servicio” y que la víctima no contaba con
ninguna seguridad ya que el nombramiento era meramente provisional.
Sobre
el particular, en su sentencia del 24 de noviembre del 2020, la Corte IDH
consideró que las garantías a un adecuado nombramiento, a la inamovilidad en el
cargo y a la protección contra presiones externas, también amparan la labor de
las y los fiscales, y no solamente a los jueces y juezas, del Poder Judicial.
De esa manera, la Corte IDH estimó vulneradas las garantías de inamovilidad en
el cargo e independencia de los órganos de investigación judicial, con la
consecuente condena para el Estado peruano.
4.-
Caso Urrutia Laubreaux vs. Chile (2020): En
este asunto, se acusó la lesión de derechos humanos en contra de un juez de la
República, particularmente la libertad de expresión, por haber sido sancionado
con la “censura por escrito” al remitir
un trabajo académico a la Corte Suprema de Justicia chilena, criticando sus
actuaciones durante el régimen militar.
Ahora bien, es importante mencionar que,
desde el punto de vista de la Corte IDH, los jueces y juezas de la República,
pueden estar sujetos a restricciones diferentes a las de la generalidad de las
personas e inclusive, en sentidos que no afectarían al resto, con la finalidad
de guardar la dignidad, la imparcialidad e independencia de la función
jurisdiccional. Sin embargo, ello no puede significar el despojar al juez o
jueza de su libertad de expresión. Sobre el particular, la Corte IDH afirmó lo
siguiente:
(…) el trabajo académico
realizado por el señor Urrutia Laubreaux constituyó un ejercicio de su
libertad de expresión. Este Tribunal considera que, si bien la libertad de
expresión de las personas que ejercen funciones jurisdiccionales puede estar
sujeta a mayores restricciones que la de otras personas, esto no implica que
cualquier expresión de un Juez o Jueza puede ser restringida. En este
sentido, no es acorde a la Convención Americana sancionar las expresiones
realizadas en un trabajo académico sobre un tema general y no un caso concreto,
como el realizado por la presunta víctima en el presente caso.
Cabe mencionar que la Corte Suprema de Chile
reconoció, cesó y reparó la lesión a la libertad de expresión que se había
producido en perjuicio de la víctima, pero la sanción se había mantenido en la
hoja de vida de éste durante más de 13 años, lo cual, desde el punto de vista
de la Corte IDH, afectó su carrera judicial.
Finalmente, la Corte IDH también consideró
que el prohibir a los jueces y juezas que hagan crítica del funcionamiento
interno del Poder Judicial, o bien, el requerir para ello la autorización de un
jerarca del mismo Poder, apareja que las personas juzgadoras carezcan de
independencia judicial interna.
5.-
Caso Ríos Ávalos y otro vs. Paraguay (2021): El
18 de noviembre del 2003, la Cámara de Diputados formuló acusación contra
Carlos Fernández Gadea, Luiz Lezcano Claude y Bonifacio Ríos Avalos, Ministros
de la Corte Suprema de Justicia de Paraguay, a efectos de instaurar juicio
político en su contra con ocasión de sus decisiones judiciales e instauró un
procedimiento ad hoc, que culminó en su destitución. La audiencia
pública ante la Corte IDH fue realizada los días 1, 2 y 3 de marzo del 2021 y
mediante la sentencia del caso Ríos Avalos y otro vs. Paraguay del 19 de agosto
del 2021, la Corte IDH afirmó lo siguiente:
114. (…) esta Corte reitera que el
juicio político y la posterior destitución de las presuntas víctimas se basó en
cargos relacionados con decisiones judiciales que el Congreso Nacional, por
medio de ambas Cámaras, no podía revisar… de forma que el Poder Legislativo se
arrogó la potestad de cuestionar el criterio legal y la interpretación jurídica
sostenidas en los votos y opiniones expresadas por las autoridades judiciales
al emitir aquellas decisiones, todo lo cual le está vedado... Lo anterior no
obsta a que los miembros de los otros Poderes del Estado, conforme a la
naturaleza de su labor política, emitan críticas u opiniones respecto de las
decisiones judiciales, cuestión que, en tanto no encubra un mecanismo de
presión externa ni determine la remoción de las autoridades judiciales, no
supone un atentado contra la independencia inherente a estas últimas.
Así,
desde el punto de vista de la Corte IDH, la destitución de los funcionarios
judiciales, motivada en el contenido de sus decisiones judiciales, produjo una
grave afectación a la independencia judicial en Paraguay, siendo acreditada la
lesión a las garantías de estabilidad y de protección de las personas
juzgadoras frente a presiones externas.
C.-
Análisis crítico sobre el
riesgo a la independencia judicial y a la garantía de tutela a esa
independencia en nuestro ordenamiento jurídico.
El
ordenamiento jurídico costarricense garantiza la independencia del Poder
Judicial y el principio de separación de funciones, el cual, se caracteriza por
evitar la concentración incontrolada del poder y por fungir como un sistema de
frenos y contrapesos, en la búsqueda incesante de la satisfacción del interés
público y el control del poder.
Bajo
ese contexto, la independencia judicial procura que el Poder Judicial -y sus
jueces y juezas- estén libres de presiones externas, intromisiones e
influencias políticas o de cualquier otra naturaleza, que, de alguna manera,
pretendan tomar control de las decisiones jurisdiccionales; así, la
independencia judicial es una garantía constitucional del Estado constitucional
y democrático de derecho.
Como
puede apreciarse en esta investigación, tanto la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, como la Sala Constitucional, son férreas en la protección de
la independencia del Poder Judicial, dando paso a una serie de principios que,
en el criterio del autor, refuerzan la imparcialidad y la credibilidad del
Poder Judicial tanto a lo interno como Poder de la República, como a lo
externo, sobre todo para con las personas usuarias del servicio público de
administración de justicia, no solo para tener garantía de que sus procesos
serán resueltos por personas íntegras, imparciales e independientes, sino
también como expresión de que tales procesos obtienen una solución conforme a
derecho y no bajo parámetros políticos, de favoritismos o subjetivismos.
Lo anterior se ve acentuado si se considera que, en
virtud del principio de la supremacía constitucional, establecido en los
artículos 7 y 10 de la Constitución Política y 1ª de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, así como en atención de la eficacia directa e inmediata del
Derecho de la Constitución, a partir del cual no es necesario el desarrollo
legislativo de los principios, valores y preceptos constitucionales, la
independencia judicial debe ser valorada e interpretada en forma amplia,
siempre en resguardo de la objetividad, imparcialidad, independencia y
protección judicial de la judicatura y de los justiciables.
V.- Conclusiones.
La
independencia judicial es una garantía que posee, a su vez, una doble
perspectiva, pues funciona como garantía de la estabilidad de un Estado
constitucional y democrático de derecho, a partir de la imposibilidad de
invadir, incursionar o influenciar en la función jurisdiccional, mientras que,
también, es una garantía para el justiciable, en el sentido de que sus
pretensiones serán conocida por jueces y juezas imparciales, objetivos e
independientes, que resolverán a partir de parámetros jurídicos.
Esa garantía
de independencia de la judicatura conlleva que, en la instauración de
procedimientos administrativos o juicios políticos contra jueces y juezas del
Poder Judicial, el órgano que tramita y resuelve los mismos, está impedido de
revisar el fundamento o el contenido de las decisiones judiciales, de modo que,
precisamente por ello, la protección de la independencia judicial impide
deducir responsabilidad por los votos y opiniones que se emitan en el ejercicio
de la función jurisdiccional, exceptuando el supuesto de faltas dolosas al
ordenamiento jurídico o comprobada incompetencia. De otro modo, las autoridades
judiciales se podrían ver sometidas a interferencias indebidas en el ejercicio
de sus funciones, en claro detrimento de la independencia que debe garantizárseles
para que cumplan eficazmente su importante rol en un Estado constitucional de
derecho.
Finalmente,
tal como pudo apreciarse en la investigación, el principio de independencia
judicial posee rango constitucional (artículo 48 de la Constitución Política),
al encontrarse no solo previsto en el artículo 8.1 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, sino también en las sentencias de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, siendo ello parte del bloque de
convencionalidad al que Costa Rica se encuentra sujeta como parte del Sistema
Interamericano de Protección de los Derechos Humanos.
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Salvador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de febrero de 2019.
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Interamericana de Derechos Humanos. (2019).
Caso Villaseñor Velarde y otros vs. Guatemala, del 05 de febrero de
2019.
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Caso Rico vs. Argentina, del 02 de setiembre de 2019.
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nº 19511-2018 del 23 de noviembre del 2018. Corte Suprema de Justicia.
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(2008). Caso Guja vs. Moldavia [GS], No. 14277/04. Sentencia de 12 de febrero
de 2008.
Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
(2012). Caso Harabin Vs. Eslovaquia, No. 58688/11. Sentencia de 20 de noviembre
de 2012.
Tribunal Europeo de Derechos Humanos. (1989).
Langborger case, cesision of 27 January 1989, Series A No. 155.
Suggey Rebeca Espinoza Mora **
Cristina Ramírez León ***
Resumen:
Se pretende abordar la base fundamental del principio de igualdad
y de no discriminación a partir del ángulo jurídico, según sus manifestaciones
de igualdad formal y material; así como, desde una visión humanista de los
derechos fundamentales y la justicia constitucional con base en el enfoque
filosófico y sociológico como punto de partida. La sensibilización del tema se
realiza a través de la revisión de discursos hegemónicos que permean la
interpretación de los fenómenos sociales que acontecen sobre poblaciones en
situación de vulnerabilidad.
Palabras claves:
Principio de igualdad. Principio de no discriminación. Dignidad.
Derechos Humanos. Discriminación histórica. Descolonización. VIH. Interseccionalidad.
Participación ciudadana. Género.
Abstract:
It
is intended to address the fundamental basis of the principle of equality and
non-discrimination from the legal angle, according to its manifestations of
formal and material equality, as well as from a humanistic vision of
fundamental rights and constitutional justice with the philosophical and
sociological approach as point. The awareness of the issue is carried out
through the review of hegemonic discourses that permeate the interpretation of
social phenomena that occur on populations in situations of vulnerability.
Keywords:
Principle of equality. Principle of
non-discrimination. Dignity. Human Rights. Historical discrimination. Decolonization.
HIV. Intersectionality. Citizen participation. Gender.
SUMARIO: Introducción. 1.- El principio de igualdad: breve repaso jurídico. 2.- El
principio de igualdad, una suerte de problematización de la vertiente liberal y
la idea universalista. 3. La protesta en la democracia como derecho
fundamental desde una perspectiva de género. Consideraciones Finales.
Referencias.
Introducción.
Las
líneas que devienen a continuación desarrollan un compendio interdisciplinar
desde tres aristas: la jurídica, la filosófica y la sociológica, que juntas
intentan teorizar y problematizar la igualdad. Inicialmente, en una breve
trayectoria histórica clasificada entre la igualdad formal-jurídica o de iure y la igualdad material-sustancial o
de hecho. Esta línea temporal también construye un marco teórico, constituyendo
así perspectivas que dan en un inicio una conformación del término y una
confrontación de juristas y teóricos que han colaborado con la interpretación
del principio de igualdad en los Derechos Fundamentales de los seres humanos;
así como, la trascendencia y transformación.
Este
primer esbozo introduce el apartado precedente sobre la problematización de la
idea universal del avance con respecto a los principios de igualdad, no
discriminación y dignidad humana desde un plano sistémico-democrático,
enfocando su fundamento y bases en el Derecho Constitucional y Derecho
Internacional que responden a los fenómenos sociales según el contexto
correspondiente. Además, desmantela y desmitifica algunos discursos dominantes,
los cuales son el claro reflejo de una sociedad desigual alimentada de la
lógica jerárquica, consagrada en ciertos rasgos de élites mantenidas en el
espacio-tiempo. Articula este análisis crítico-teórico en materia del VIH sobre
poblaciones vulnerables, a partir de una cosmovisión apegada al concepto de
interseccionalidad y consolida la importancia de la educación temprana para
impedir estos focos que fomentan la discriminación hacia algunas poblaciones.
La puesta
en escena de una sociedad desigual pone en evidencia el trabajo que se debe
seguir realizando de manera articulada, tema central que da hincapié al último
apartado de este artículo. Acá, se continúa la línea del principio de igualdad
en consonancia con lo antes expuesto y coloca como eje central la voz de la
protesta, la activación ciudadana en materia política donde se ven conformadas
redes u organizaciones en defensa de sus derechos irrenunciables, causando así
incomodidad y haciendo ruido a la conformidad de las políticas públicas. De
igual manera, ilustra la población de mujeres que trabajan la tierra y son
invisibilizadas en la esfera global: económica, social, política y cultural que
confluye con la perpetuación de la violencia al no tomarlas en cuenta como
sujetas de Derecho; por lo tanto, se sigue dando forma a esta
desigualdad.
1.- El principio de igualdad: breve repaso jurídico.
La igualdad ante la ley se
conecta históricamente con el concepto griego de isonomía, igualdad de las leyes para todas las personas. Para Piza
(citado por Didier, 2008, p.47) el
concepto griego de isonomía tiene
similitudes con el concepto romano de aequabilitas,
al ser sinónimo de generalidad, certeza de la ley y por su límite al poder
discrecional de la autoridad. Posteriormente, estos conceptos fueron
recuperados de forma parcial en la Inglaterra de los siglos XV a XVII, no
obstante, la idea de igualdad se desdibujó durante varias centurias. En el siglo XVII los ingleses iniciaron una lucha por
recuperar el sentido originario de la igualdad ante la ley, mediante las
disputas del Parlamento con la monarquía, pero no fue una igualdad para todos
los ingleses, por cuanto algunos derechos del Bill of Rights (1688) solo se reconocieron para los súbditos
protestantes.
La
Declaración de la Independencia de los Estados Unidos (1776) constituye un hito
histórico fundamental, por cuanto proclama como verdad evidente que “todos los hombres son creados iguales”.
Asimismo, unos años después, la Declaración francesa de los Derechos del Hombre
y del Ciudadano (1789) consagró la igualdad de todos los seres humanos
frente a la ley. Conforme lo señala Bobbio (citado por Didier,
2008):
…el blanco principal de la afirmación de que todos son iguales
frente a la ley es el Estado de órdenes o de castas; el Estado en el que los
ciudadanos están divididos en categorías jurídicas diversas y distintas;
dispuestas en un orden jerárquico rígido, de ahí que las superiores tengan
privilegios que las inferiores no tienen, mientras que estas tienen cargas de
las que aquellas están exentas; el paso del Estado estamental al Estado liberal
burgués aparece claro para quien tome en consideración la diferencia entre el
Código prusiano de 1794 que contempla tres órdenes en que queda dividida la
sociedad civil, los campesinos, los burgueses y la nobleza y el Código
napoleónico de 1804, donde solo hay ciudadanos. (p. 48)
Para
Rubio (citado por Didier, 2008, p.48)
la concepción de la igualdad ante la ley de la ideología de la Revolución
Francesa y en el instrumento jurídico que la proclamó, se corresponde con
la idea de ley en cuanto norma general y abstracta; no obstante, atañe a que la
persona legisladora tiene total libertad para dotar de relevancia jurídica a
cualquier diferencia de hecho que la realidad ofrezca. Es decir, el principio
de igualdad del Estado burgués no impuso restricciones en los criterios
escogidos por la persona creadora de la norma para clasificar, salvo las
diferencias propias de la sociedad estamental, y en modo alguno se puede hacer
derivar una pretensión jurídica frente a la persona legisladora, sino más bien
el deber de los órganos estatales de aplicar las leyes sin acepción de personas.
Desde esta perspectiva, el principio de igualdad ante
la ley sólo se presentó como una exigencia de igualdad en la aplicación de las
normas jurídicas generales, confundiéndose con el principio de legalidad, en
tanto impone la sumisión de la persona juzgadora y de la administración a la
ley.
La
concepción de la igualdad como límite a la persona legisladora se introduce por
primera vez en el Derecho continental europeo con la Constitución Alemana de
1919, la que proclama en el artículo 119.1 que “todos los alemanes son
iguales ante la ley”. Tras la segunda guerra mundial Carmona (1994) indica
que:
... las tesis de Leibholz triunfaron en toda línea, sobre todo por
la conversión de la igualdad en un derecho fundamental, vinculante para el
legislador. Así lo establece claramente el artículo 1.3. de la Ley Fundamental
de Bonn y así se desprende de la doctrina y jurisprudencia constitucionales
alemanas. Y tras ellas, llegaron a las mismas conclusiones la Corte
Constitucional italiana, el Tribunal de Estrasburgo… (p. 269)
En el
ámbito del Derecho constitucional de Estados Unidos el reconocimiento del
principio de igualdad como límite frente a la legislación fue anterior al
europeo. En el Derecho estadounidense, es recién en 1870, cuando se
incorporaron las enmiendas decimotercera a decimoquinta de la Constitución
Federal, estableciéndose cláusulas específicas de no discriminación por razón
de raza o servidumbre, y la consagración de la igual protección de las
leyes.
1.1
La doble dimensión del principio de igualdad.
El
reconocimiento de que el principio de igualdad posee dos dimensiones es asumido
casi que sin distinciones: igualdad formal, jurídica o de iure e igualdad material, sustancial o de hecho, sin que esto “... sea
óbice para reconocer el carácter unitario y dinámico de la igualdad, como valor
y principio ético, político y jurídico que presenta dos vertientes, pero que no
son incompatibles, sino complementarias entre sí” (Fernández, como
se cita en Didier, 2008, p. 50).
Para
Bobbio (citado por Didier, 2008, p.51)
la igualdad de iure se identifica con
el principio de igualdad ante la ley, que se proyecta en diversas facetas: en
primer lugar, la igualdad en la norma jurídica general, que obliga a la persona
creadora de la norma a no efectuar discriminaciones arbitrarias o irrazonables;
la igualdad frente a la norma jurídica, que tiene la intención de vincular al
órgano encargado de aplicarla; finalmente, la igualdad de derechos, que indica
que todas las personas son titulares por igual de determinados derechos, es
decir, derechos humanos. Este último punto concreta el factor material,
en tanto que si la persona creadora de la norma concede a algunos seres humanos
y deniegue a otros, el goce de uno o más derechos humanos, cometerá una
discriminación irrazonable.
La
igualdad de hecho atiende a las condiciones de los sectores o grupos de
personas de forma social, económica o culturalmente menos favorecidos, e impone
al Estado, mediante la realización de acciones positivas, el deber de remover
los obstáculos que impidan a tales personas un ejercicio real y efectivo de sus
derechos fundamentales; así también, gozar de una igualdad de oportunidades o
de resultados, según los bienes y aspectos en relación con los cuales se
pretenda alcanzar esta; exigencias del principio de igualdad de iure.
El principio
de igualdad formal, jurídica o iure,
se encuentra consagrado en la mayor parte de las Constituciones de los Estados
democráticos y en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos mediante
formulaciones diversas, pero semejantes entre sí. Si se realiza una
interpretación literal de la máxima de la igualdad, única y exclusivamente al
significado gramatical, la igualdad ante la ley sería traducida con el hecho de
que todas las personas se hallan igualmente sometidas a ella, sin distinción.
Esta interpretación refuerza lo indicado por Alexy (citado por Didier, 2008, p.53) en
tanto la vinculación de los órganos de aplicación del derecho a las normas
dictadas por la persona legisladora, la cual no le establece exigencias a
esta, es decir, no la vincula, afirma además que “... el principio de
igualdad ante la ley existe en la medida en que la relación jurídica entre
antecedente y consecuente (o sea, la imputación de la consecuencia jurídica al
supuesto de hecho) establecida en una norma jurídica general, sea respetada al
nivel de la aplicación de esta a los casos concretos…” (p. 53).
A partir
de esto se puede afirmar que, la interpretación gramatical es insuficiente,
puesto que la persona legisladora se hallaría facultada para efectuar cualquier
tipo de discriminación, creando así categorías de personas, sin que sea posible
someter tales clasificaciones a un control de constitucionalidad, lo que supone
un control de razonabilidad, sin perder de vista el objetivo por el que dicho
principio mereció consagración en numerosos instrumentos jurídicos de la
cultura occidental, puesto que obedeció al paso del estado estamental al estado
liberal burgués, con el objetivo de eliminar las categorías dispuestas en un
orden jerárquico rígido (Bobbio, como se cita en Didier,
2008, p.54).
En
conclusión, el principio de igualdad ante la ley implica una exigencia de
igualdad frente a la ley en su aplicación, pues todas las personas se hallan de
la misma forma sometidas a ella; así como también, a una exigencia de igualdad
en la ley. Este principio se transforma en un mandato que impone al Estado el
deber de respetarlo, tanto en la formulación como en la aplicación de las
normas. Así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional Español, el que ha
sostenido que:
El principio de igualdad que garantiza la Constitución opera en
dos planos distintos. De una parte, frente al legislador o frente al poder
reglamentario, impidiendo que (...) se otorgue relevancia jurídica a
circunstancias que, o bien no pueden ser tomadas nunca en consideración por
prohibirlo así expresamente la propia Constitución, o bien no guardan relación
alguna con el sentido de la regulación que, al incluirlas, incurre en
arbitrariedad y es por eso discriminatoria. En otro plano, en el de la
aplicación, la igualdad ante la ley obliga a que esta sea aplicada de modo
igual a todos aquellos que se encuentran en la misma situación (…) e impone que
un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones
en casos sustancialmente iguales y que cuando el órgano en cuestión considere
que debe apartarse de sus precedentes tiene que ofrecer para ello una
fundamentación suficiente y razonable. (STC[102]
en Didier, 2008, p.55)
Del
principio de igualdad en la ley o en las normas jurídicas generales, se deriva
el principio de igualdad de derechos que deben ser reconocidos de la misma
manera a todos los seres humanos en razón de su sola condición de tales; por lo
que, la introducción de criterios diferenciadores por los que se deniegue a algunos
seres humanos el goce de tales derechos implicaría un supuesto de
discriminación arbitraria o irrazonable.
1.2
Igualdad en la norma jurídica general.
La
determinación del contenido y las implicaciones de la igualdad en la
formulación de las normas jurídicas generales han sido obra de la
jurisprudencia constitucional de diversos estados, con algunas diferencias y
coincidencias. Tanto la doctrina como la jurisprudencia constitucional han
señalado que el principio de igualdad exige equiparar y diferenciar; razón por
la cual, en parte, no toda discriminación puede considerarse una violación de
tal principio, y por otra, un tratamiento igualitario, que ignore diferencias
relevantes, puede constituir discriminación. En numerosos casos, admite tanto
equiparar como diferenciar, existiendo al respecto libertad de configuración
para la persona legisladora; por cuanto, los problemas que plantea la
aplicación del principio de igualdad implican, en última instancia, problemas
de justicia distributiva o conmutativa, tales como: problemas de distribución
de recursos, oportunidades, beneficios, roles, cargos, responsabilidades,
impuestos y cargas, o bien, problemas que surgen en las relaciones y tratos
entre individuos e individuas y/o entre grupos. Con respecto a estos problemas
pueden existir una gama de respuestas razonables (Finnis como se cita en
Didier, p. 56), y no siempre y en todos los casos una única respuesta correcta,
rigiendo dentro de la gama de respuestas razonables el principio de libertad de
configuración del legislador.
La
exigencia de que las distinciones normativas sean razonables, vincula al
principio de igualdad con el de razonabilidad, transformándose el juicio de
igualdad constitucional en un juicio de razonabilidad de las diferenciaciones
normativas. En este sentido, se ha afirmado que “... la estructura misma del
juicio de igualdad no puede sino conducir a una valoración también en términos
de razonabilidad” (Viola, como se cita en
Didier, 2008, p. 59). El problema consiste en determinar cuándo un criterio es
razonable a los fines de diferenciar o equiparar, a partir de las dinámicas de
las jurisprudencias constitucionales y, así, examinar los parámetros de control
de razonabilidad de las distinciones normativas en los casos específicos donde
se planteó la violación de dicho principio, bajo la formulación de un análisis
crítico de los criterios utilizados jurisprudencialmente y proponiendo así
mismo otras vías de fundamentación.
1.3
Igualdad de derechos.
La
igualdad de derechos significa que todas las personas son titulares de los
denominados derechos humanos, a los que se refiere la Declaración Universal de
Derechos Humanos. Un principio fundamental de estos es que ellos:
...no
deben su origen a la condición o rol de la persona, sino que son inherentes al
hecho de ser humano: por eso (...), las declaraciones y pactos internacionales
sobre esos derechos insisten reiteradamente que los posee toda persona con
independencia de cualquier condición. (Hervada, como se cita en Didier, 2008,
p. 59)
Así, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
(1948) expresa que “los Estados americanos han reconocido que los
derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de
determinado Estado, sino que tienen como fundamento los atributos de la persona
humana” (Didier, 2008, pp. 59-60). Esta idea es
reiterada por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, también
denominada Pacto de San José de Costa Rica (1969). En igual sentido, el
preámbulo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Políticos
(1966) declara que los derechos allí reconocidos “... se desprenden de la
dignidad inherente a la persona humana”.
Paradójicamente,
esta igualdad de derechos que se proclama en las declaraciones y tratados
internacionales de derechos humanos, muchas veces no se ve reflejada en la
realidad de los hechos y de los órdenes jurídicos nacionales, donde en nombre
de un malentendido ejercicio de los derechos de libertad, por lo que está en
juego el reconocimiento de la universalidad de estos y de la común naturaleza
que les sirve de fundamento. Cualquier criterio que pretenda imponerse, otorgando
el calificativo de personas a un grupo de seres humanos por la capacidad de
realizar ciertas funciones o por la posesión de determinados caracteres
accidentales, implica la exclusión de otro grupo de seres humanos, precisamente
los más débiles y vulnerables, los que no tienen voz ni fuerza en el proceso
político para defender sus derechos frente a la voluntad de la mayoría.
Acertadamente se ha señalado que,
... los derechos humanos dependen del hecho de que nadie tiene la
prerrogativa de definir el círculo de aquellos a quienes corresponden o dejan
de corresponder. Esto significa que, aunque se fundamenten en el carácter de
persona del ser humano, se deben reconocer para todo ser que descienda del
hombre y a partir del primer momento de su existencia natural, sin que sea
lícito añadir cualquier criterio adicional. (Spaemann, como se cita en Didier,
2008, p. 62).
Cuando se niega la igualdad de los débiles en la titularidad de
los derechos humanos, entre ellos el derecho a la vida y se antepone la libertad
de los fuertes, se introduce, como indica Spaemann (citado
por Didier, 2008, p. 63) “... el criterio de la
fuerza como patrón de convivencia, que es exactamente lo contrario a una
comunidad política que se organiza sobre el respeto al Derecho”. Para Hervada
(citado por Didier, 2008, p. 63) “... ser
persona en sentido jurídico es preexistente a toda ley positiva, la personalidad jurídica debe
reconocerse a todo ser humano independientemente de su condición… cualquiera
sea su raza o casta”. Compartiendo lo
expuesto, el artículo 6 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos,
norma que es reproducida por el artículo 16 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Político, expresa que “todo ser humano tiene derecho, en todas
partes, al reconocimiento de su personalidad jurídica”; por tanto, todo ser humano tiene derecho en
todas partes a ser reconocido como persona ante la ley y como consecuencia de
ello es titular de los derechos humanos en razón de su misma humanidad y con
independencia de cualquier otra condición.
La falta
de reconocimiento por parte del orden jurídico del carácter de personas a
determinados grupos de seres humanos supone una violación del principio de
igualdad de iure, en tanto implica
efectuar clasificaciones o categorías entre seres humanos, sobre la base de
criterios arbitrariamente escogidos, los que merecen ser calificados,
parafraseando a la jurisprudencia estadounidense, como verdaderamente
sospechosos y cuyo común denominador es la situación de indefensión y
vulnerabilidad en que tales seres humanos se encuentran.
1.4
Igualdad en la aplicación de la norma jurídica
general.
El común
denominador de la igualdad en la aplicación de las normas con la igualdad en la
formulación de las normas jurídicas reside en que ambas presentan la misma
exigencia “... que no se establezcan desigualdades injustificadas en los
criterios utilizados por el legislador o por el juez para atribuir derechos y
deberes, bien genéricamente o bien, en su aplicación, individualizadamente”
(Ruiz, como se cita en Didier, 2008, p. 64).
Para
Bobbio (citado por Didier, 2008, p. 64)
el principio de igualdad en la aplicación de la ley presupone, entre otras
cosas, el rechazo de la teoría mecanicista, en donde la aplicación de las
normas consiste en subsumir el caso en el supuesto de hecho, sin necesidad de
efectuar una labor de interpretación valorativa[103].
Desde esta perspectiva de la teoría mecanicista, el principio de igualdad ante
la ley se confundiría con el de legalidad, pues constituye la sola exigencia de
cumplir con lo impuesto en las normas jurídicas generales. En efecto,
…si las leyes sólo fueran susceptibles de una interpretación
única, si no dejaran a quien ha de aplicarlas margen alguno de libertad para la
apreciación de los hechos, ni utilizaran conceptos indeterminados, ni otorgarán discrecionalidad alguna en cuanto a la oportunidad de su
aplicación, la garantía de la igualdad se confundiría en buena medida con la de
la legalidad. (Rubio, como se cita en Didier, 2008, p. 65)
Es decir, el reconocimiento del principio de igualdad en la
aplicación de las normas implica asumir que, tanto la persona juzgadora como la
administración, ejercen un poder de creación jurídica en la tarea de aplicación
de la ley, a través de las sentencias y de los reglamentos.
1.5
El principio de igualdad de hecho.
El
principio de igualdad material o de hecho complementa al principio de igualdad
formal o de iure, pues atiende a las
condiciones de los sectores o grupos de personas de forma: social, cultural,
política, o económicamente menos favorecidos; o sea, que se encuentran en una
posición de debilidad respecto de tales condiciones. El denominado
constitucionalismo social significó la superación de un derecho a la
igualdad concebido en su dimensión exclusivamente formal, mediante la
incorporación a las Constituciones de los denominados derechos sociales o de
segunda generación. Para Bidart (citado por Didier,
2008, p. 75) indica que la función social de los
derechos individuales se preocupa por estructurar un orden social y económico,
a fin de lograr la remoción de los obstáculos que permita a todas las personas
una igualdad de oportunidades, un ejercicio real y efectivo de las libertades y
derechos subjetivos.
Para
Contreras los derechos sociales suponen una intervención correctora de los
poderes públicos, evitando que la libertad se convierta en coartada para la
explotación de las personas más débiles y la igualdad formal devenga en
cobertura ideológica de la desigualdad material.
Los derechos sociales han sido introducidos precisamente para
enmendar este despropósito; la política social del Estado debe ser, por tanto,
un agente compensador nivelador que contrarreste (en parte) la dinámica de
desigualdad generada por la economía de mercado (Contreras,
como se cita en Didier, 2008, p. 76).
Según
Pérez Luño (citado por Didier, 2008, p. 76) la igualdad material
entendida como igualdad económica o igual división de bienes entre los
ciudadanos aparece históricamente mucho antes que la igualdad formal o de iure, remontándose a las formaciones
sociales primitivas donde existían reglas encaminadas a garantizar una
utilización comunitaria de los bienes, y al cristianismo de la antigüedad y del
medioevo que proclamó una igualdad radical de todas las personas,
condenó el uso indebido de las riquezas y propulsó la exigencia de
compartir las cosas que posee con quienes más lo necesitan.
No
resulta posible conceptualizar el principio de igualdad material o de hecho, y
menos aún determinar las exigencias que este plantea, sin asumir una
determinada teoría de la justicia y del Estado:
...cuando se penetra en la esfera de la igualdad material se está
haciendo referencia, se quiera o no, al problema de los criterios de la
justicia material (...). En particular, la temática de la igualdad material
presenta rasgos comunes con la teoría de la justicia distributiva y con la
teoría de la justicia social…; pues en efecto, ...son posibles numerosas teorías
de la igualdad de hecho recíprocamente incompatibles... y ... toda teoría de la
igualdad fáctica es un programa para la distribución de los bienes
distribuibles en una sociedad. (Alexy, como se cita en Didier, 2008, p. 77)
1.6
Igualdad de oportunidades e igualdad de resultados.
La
igualdad material o real ha sido entendida de diversos modos, mientras que para
las tendencias liberales esta ha de expresarse como igualdad de oportunidades
para el libre desarrollo de la personalidad o de los planes de vida, para las
teorías de influencia socialista ha de comprender también la igualdad de
resultados, esto es, indica Pérez Luño (citado por Didier, 2008, p. 77) “...la
garantía de unos niveles mínimos de bienestar básico para todos con
independencia de su contribución directa al proceso productivo o del libre
ejercicio de sus capacidades” .
La
igualdad de oportunidades, que originariamente fue interpretada en sentido
negativo o meramente formal, como ausencia de incapacidades, ha ido adquiriendo
una significación positiva. Así, la igualdad de oportunidades tiene lugar
cuando “... cada miembro de una comunidad, sean cuales fueren su cuna, su
trabajo o su posición social, posee de hecho y no sólo formalmente
posibilidades iguales de hacer uso de sus prendas naturales, físicas, morales e
intelectuales” (Tawney, como se cita en Didier, 2008, p. 78).
La
igualdad de oportunidades o de resultados no garantiza el libre desarrollo de la personalidad si no
está acompañada por una igualdad de resultados. Para Peces Barba (citado por Didier, 2008, p. 78), a
partir de las diversas teorías que se han desarrollado al respecto, parece
evidente que la igualdad de resultados ha de alcanzarse en lo que se refiere a
la satisfacción de las necesidades básicas, tales como: la salud, la seguridad
social, la vivienda, la educación y la cultura; expresadas a manera de derechos
fundamentales sociales mínimos: la educación escolar, la formación profesional,
entre otros. Finnis (citado por Didier, 2008, p. 78) afirma que, “con respecto a la realización de los
bienes humanos básicos, hasta un cierto nivel mínimo para cada miembro de la
comunidad, el criterio principal es la necesidad”. El contenido de los
bienes humanos básicos se identifica al menos en parte con las necesidades
básicas, aunque es más amplio puesto que constituyen principios pre-morales
dotados de una mayor generalidad. Tales bienes humanos consisten en aspectos
básicos de la plena realización humana, que incluye: la salud y la procreación,
el conocimiento, el juego, la experiencia estética, la sociabilidad o amistad,
la razonabilidad práctica y la religión, en el sentido de reflexión sobre si
hay un origen trascendente del orden de cosas universales, de la libertad y
razón humana.
La doctrina constitucional
parece estar de acuerdo con que la igualdad material no se traduce en un puro
igualitarismo, donde todas las personas disfruten de las mismas condiciones
económicas, sociales y culturales, sino que ella impone “... asegurar a
todos un mínimo vital indispensable para el respeto de la dignidad de la
persona y para el ejercicio de los derechos fundamentales...” (Carmona,
citado por Didier, 2008, p. 80). En este sentido, el
Tribunal Constitucional español, en la sentencia 32/1981 hace referencia a
pautas de prestaciones mínimas que deben proporcionarse a las personas
ciudadanas; asimismo, indicó que la exigencia de proteger la dignidad de la
persona no puede ser solamente un derecho de defensa negativo, sino que existe
también un derecho del individuo a una actuación positiva del Estado.
En
efecto, el principio de igualdad material ha tenido gran valor para la
fundamentación de los derechos económicos, sociales y culturales. Estos
derechos constituyen la categoría complementaria de las libertades
tradicionales en la configuración del sistema de los derechos fundamentales de
los regímenes políticos democráticos. Su razón de ser estriba en asegurar el
marco de condiciones materiales para el pleno desarrollo de la
personalidad.
En
conclusión, cabría afirmar que el principio de igualdad material o de hecho
exige tanto una igualdad de oportunidades para el libre desarrollo de la
personalidad, como una igualdad de resultados. Determinar en qué aspectos
ha de lograrse esta igualdad en los puntos de llegada dependerá de la teoría de
la justicia que se sustente, como así también de las circunstancias históricas.
No obstante, Contreras (citado en Didier, 2008, p. 82)
indica que existe cierto consenso en la doctrina constitucional de los estados
occidentales democráticos que la igualdad de resultados ha de garantizarse como
mínimo en lo que se refiere a la satisfacción de las necesidades básicas, las
que constituyen el objeto de los derechos fundamentales sociales; además de
presupuestos indispensables para el ejercicio de la libertad. Tales necesidades
comprenden no sólo los medios materiales de subsistencia, alimentación,
vestimenta, salud y vivienda, sino también los recursos intelectuales o
culturales, la formación escolar y profesional. Es esta igualdad de resultados
la que complementa y hace posible una efectiva igualdad de oportunidades.
1.7
La igualdad de hecho y su consagración
constitucional.
El
principio de igualdad material o de hecho fue consagrado por diversas
Constituciones del siglo XX, inspiradas en una concepción de Estado democrático
y social, que significó la superación del Estado liberal o gendarme y el
reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales. Así, la
Constitución italiana de 1947 establece en su artículo 3.2 que:
Es misión de la República remover los obstáculos de orden
económico y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los
ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona humana y la participación
efectiva de todos los trabajadores en la organización política, económica y
social del país (Alexy, como se cita en Didier, 2008,
p. 83).
Con una redacción similar, indica Didier (2008), la Constitución
española de 1978, en su artículo 9.2, prescribe que:
Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para
que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra
sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impiden o dificulten su
plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida
política, económica, cultural y social. (p.83)
El logro
de una igualdad material o de hecho con respecto a determinadas personas o
grupos, ha sido invocado por la jurisprudencia constitucional como objetivo
para justificar la razonabilidad de una desigualdad formal de tratamiento. Así,
el Tribunal Constitucional español ha resuelto en la sentencia 98/1985 que el
artículo 9.2 de la Constitución española puede funcionar como un principio que
matice la igualdad formal del artículo 14 de esta. Del mismo modo, desde la
doctrina italiana, afirma Pizzorusso (1984) que,
...la igualdad sustancial justifica las excepciones sólo
aparentes, que debe experimentar la igualdad formal con vistas a eliminar los
efectos de las discriminaciones del pasado o las disparidades de hecho
originadas en la injusticia de la naturaleza, vale decir la tutela positiva de
la igualdad... (p. 173)
Coincidentemente, indica Didier (2008) que el Tribunal
Constitucional ha sostenido que “la promoción de determinados grupos
significa tratar a otros desigualmente” (p. 85) y, se aclara, desde la
doctrina de que crear igualdad de hecho implica una desigualdad de iure. No obstante, para Alexy (citado por Didier, 2008,
p. 85) que, la creación de una igualdad de hecho puede hacerse valer como una
razón suficiente para el permiso de un tratamiento desigual.
Resulta
claro que, el principio de igualdad de hecho vincula a la persona legisladora,
quien en virtud del principio de libertad de configuración, tiene competencia
para llevar adelante acciones positivas que tiendan al logro de una igualdad de
oportunidades o resultados de determinados grupos o personas. Las cuales se
encuentran en una posición de debilidad o desventaja económica, política,
cultural o social. Sin embargo, no es sencillo determinar si dicha dimensión de
la igualdad vincula al órgano jurisdiccional, al punto de erigirse en
fundamento para demandar judicialmente el reconocimiento de derechos. La
respuesta a dicho interrogante puede ser dada en el marco de una discusión
iusfilosófica y politológica, aunque también desde un análisis dogmático
de las normas iusfundamentales que forman parte del orden constitucional de cada
país.
Para
Alexy (citado por Didier, 2008, p. 86) el principio de igualdad de hecho puede servir de
fundamento de derechos concretos definitivos a la creación de la igualdad de
hecho, tales como aquellos vinculados con el mínimo vital. Para Didier (2008)
se debe de reconocer que, la norma constitucional constituye un criterio
interpretativo del resto del ordenamiento jurídico según lo expuesto en la sentencia
98/1985 del Tribunal Constitucional español, e indica que este la ha invocado
para fundamentar la reparación de una discriminación normativa por razón de
sexo y resolvió igualar por arriba,
extendiendo a los varones beneficios salariales otorgados únicamente a las
mujeres. En este sentido, sostuvo que en la sentencia 81/1982 y la sentencia
98/1983 el Tribunal Constitucional español
(citado por Didier, 2008,
p. 87) que:
Dado el carácter social y democrático del Estado de Derecho que
nuestra Constitución erige y la obligación que al Estado imponen los arts. 9.2.
y 35 de la Constitución (...) debe entenderse que no se puede privar al
trabajador sin razón suficiente para ello de las conquistas sociales ya
conseguidas. De esta manera (...) no debe restablecerse la igualdad privando a
las mujeres de los beneficios que en el pasado hubiera adquirido, sino otorgando
los mismos derechos al hombre que realiza idénticos trabajos y actividad
profesional.
En síntesis, los criterios formales y materiales de
igualdad, deben de ser utilizados en conjunto y aplicando antinomias, para así
realizar un trato diferenciado que sea idóneo, necesario y proporcional en
sentido estricto.
Muestra
de ello, es el voto No. 10289-2018 de la Sala Constitucional, dictado a las
14:36 horas del 26 de junio de 2018, dentro del proceso de amparo No.
17-005693-0007-CO, en el que las recurrentes acuden a la Jurisdicción
Constitucional y exponen que: el 07 de febrero de 2017, fueron discriminadas
por su orientación sexual por parte del personal del Bar y Restaurante
Micheladas. Asimismo, las accionantes acusaron haber sido objeto de discriminación,
en el mismo local comercial, el 25 de marzo de 2017.
En la sentencia
supracitada, la Sala Constitucional se ha externado con respecto a los
principios de igualdad y no discriminación indicando que la igualdad debe
entenderse en un plano más amplio dado que las circunstancias que se dan en
cada supuesto en específico se pueden solventar de manera distinta dando un
tratamiento diverso por la particularidad de cada caso en concreto, es decir,
la igualdad ante la ley no implica una igualdad material o económica real y
efectiva, más bien supone objetivos constitucionales legítimos dando como
resultado tres consecuencias finales: a) existe dificultad en las leyes con
fines contradictorios a normas o principios constitucionales; b) cuando se dan estos
fines, la diferenciación de trato debe ser vigilada y justificada; y c) finalmente,
cuando se persigue un fin tutelado constitucionalmente, esta diferenciación es
válida estando sujeta a las exigencias derivadas del principio.
En este sentido, es
contrario a la dignidad humana y al principio de igualdad la diferencia de
trato fundada en la orientación sexual. La protección y tutela de este derecho
por parte de los diferentes instrumentos internacionales han servido para la
prohibición de la discriminación basada en el sexo, manifestándose la Sala
Constitucional al respecto:
Como
principio jurídico fundamental contenido en la Constitución Política de Costa
Rica el respeto a la dignidad de todo ser humano y, en consecuencia, la
prohibición absoluta de realizar cualquier tipo de discriminación contraria a
esa dignidad. Discriminar, en términos generales, es diferenciar en perjuicio
de los derechos y la dignidad de un ser humano o grupo de ellos; en este caso
de los homosexuales. A partir de lo anterior, puede válidamente afirmarse que
la discriminación por motivos de orientación sexual es contraria al concepto de
dignidad debidamente consagrado en la Constitución Política y en los Tratados
Internacionales en materia de Derechos Humanos suscritos por nuestro país.
La
población LGTB adquiere una posición política y socialmente en pro de sus
derechos fundamentales, sin embargo, subsisten resistencias sociales y
culturales más allá de los espacios privados, incluso hay restricción de
derechos desde el marco jurídico para esta población. La Corte Interamericana
de Derechos Humanos (Corte IDH) ha señalado que la noción de igualdad se
desprende directamente de la unidad de naturaleza del género humano y es
inseparable de la dignidad esencial de la persona, frente a la cual es
incompatible toda situación que, por considerar superior a un determinado
grupo, conduzca a tratarlo con privilegio (Caso Atala Riffo y niñas vs. Chile).
Además, la Corte IDH ha establecido que los Estados deben abstenerse de
realizar acciones que de cualquier manera vayan dirigidas directa o
indirectamente a crear situaciones de discriminación de jure o de facto. Los Estados están obligados a adoptar medidas
positivas para revertir o cambiar situaciones discriminatorias existentes en
sus sociedades, en perjuicio de determinado grupo de personas. Esto implica el
deber especial de protección que el Estado debe ejercer con respecto a las
actuaciones y prácticas de terceros que, bajo su tolerancia o aquiescencia,
creen, mantienen o favorecen las situaciones discriminatorias (Opinión
Consultiva OC-18/03 del 17 de septiembre de 2003). La interpretación de las
normas a nivel internacional y constitucional no debe ser contraria a la
dignidad humana, ni debe de prever práctica discriminatoria alguna.
2.- El principio de igualdad, una suerte de problematización de la
vertiente liberal y la idea universalista.
El
principio de igualdad tanto en su dimensión formal como material es uno de los
parámetros a los que aspiran los sistemas democráticos actualmente, una
exigencia que se ha extendido en las ramas del derecho y principalmente en la
del Derecho Constitucional; a partir del repaso de esta acepción, el concepto
de igualdad ha tenido distintas relevancias como constantes revisiones a lo
largo de la historia. Si el concepto de igualdad responde al contexto, y
constituye una exigencia en los parámetros de la organización social,
económica, jurídica y política de nuestro tiempo, es menester revisar las
variantes y significación, que si bien se asumen como universales, no la
podemos dar por acabada. Ahora bien, estas consideraciones que conforman tanto
los principios fundamentales como el sistema de los Derechos Humanos son tan
complejas como las fuentes de las que derivan. Al realizar un breve
acercamiento en los anales y en los instrumentos que alberga el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, se puede destacar como mínimo el
pensamiento liberal y la vertiente democrática. Un brevísimo recorrido por
algunos puntos álgidos en este apartado deviene en la apreciación del avance
del principio de igualdad hacia una confluencia más íntegra que cobija, además,
el principio de no discriminación y de la dignidad humana.
Para Nash
y David (2010) las ideas de igualdad en relación con
la justicia desde Aristóteles resultan insuficientes en tanto el juicio de
valor forma parte de la presunción de un juicio de igualdad; razón por la cual,
el argumento que presenta es lógicamente equivocado, pues
indica que el trato diferenciado es permitido siempre
y cuando su aplicación se encuentre bajo un mismo supuesto de hecho, por lo que
es necesario determinar cuáles son los criterios que facultan la distinción
como legítima, y que además debe ser homogénea entre las personas que incide,
por lo cual desmejora su aplicación, al facultar, por ejemplo, la segregación
racial para brindar el mismo trato.
Con la
edificación del Estado Moderno, en el discurso de la igualdad liberal, la
versión del sujeto de igualdad está posicionado en un ámbito del goce y
disfrute de bienes y derechos. Para Bobbio (1993) la máxima “Todos los
hombres son o nacen iguales” (p. 55) tiene una carga emotiva positiva que
no corresponde propiamente al pronunciamiento de la igualdad, que se contrapone
a situaciones u ordenamientos en los cuales no todos, más bien muy pocos,
disfrutan de bienes y derechos de los que otros carecen; asimismo, para Barrere
(2003) la igualdad sobre la que se sustenta la concepción jurídico-política
moderna es “una igualdad entre individuos, varones, blancos y propietarios”
(p. 7), toda vez que el pacto social de Rousseau, Locke, Kant e incluso,
anteriormente, Hobbes (p. 8), que edificó la legitimidad del Estado y del
Derecho moderno fue posible gracias a un previo pacto o contrato sexual en el
que las mujeres quedaban excluidas. Para mayor claridad Pateman (1995) enuncia
que los términos 'hombres' e 'individuos' en que son leídos como
genérico y universal, o como inclusivo a todo el mundo corresponde a una
interpretación errónea, cuando en realidad para la mayoría de los teóricos
clásicos del contrato la libertad natural y la igualdad eran derecho de
nacimiento de un sexo, sólo los hombres nacen libres e iguales (p.
15). Los teóricos del contrato antes mencionados, indica Pateman (1995)
fundaron la diferencia sexual como una diferencia política (p. 13), la
diferencia entre la libertad natural de los hombres y la sujeción natural de
las mujeres:
La idea de que la diferencia sexual es relevante arroja nueva luz
sobre la tradición, de ahí que sea necesaria una relectura y reinterpretación
de los textos clásicos ya que, una vez adoptada esta perspectiva, los clásicos
«no pueden ser leídos como nos habían enseñado a leerlos». La tradición
occidental del pensamiento político y social tiene que revisarse desde esta óptica
y, por tanto, atender a: de qué manera se leen las obras de los teóricos, qué
obras son consideradas importantes, por qué se excluyen los trescientos años de
historia del feminismo. (Agra en Pateman, 1995, p. XII)
En este
sentido, acota Hountondji (1985):
Europa no inventó los derechos humanos, como tampoco inventó la
idea de dignidad humana. Simplemente fue capaz de realizar sobre este tema –y
ese fue su mérito– una investigación sistemática que adquirió la forma de una
discusión progresiva abierta. De esta manera produjo no la cosa, sino el
discurso sobre la cosa. (p. 457)
Bajo esa misma perspectiva los Derechos Humanos cuyo despliegue y
relectura responde a un proceso inacabado, de actualización, articulación y
perfeccionamiento constante, con la Declaración Universal como punto de
partida, la narrativa dominante y hegemónica de los Derechos Humanos se
enfrenta también al paradigma Decolonial[104],
a partir del giro epistemológico que plantea Aníbal Quijano en su tesis de la
Colonialidad del Poder (1992),
donde hace mención a aspectos en relación con la raza, el sexo biológico y de
clase que surgió a finales de los años ochenta en América Latina y que
presupone un proyecto de “desprendimiento epistémico”[105] de la Modernidad
Occidental.
Segato (2015) en este discurso de Quijano (1992), destaca la
centralidad que le atribuye a la raza para la comprensión de las desigualdades,
y se convierte en el eje o idea de la sociología de la colonialidad, en tanto
permite reconstruir el hilo de las memorias intervenidas por la mirada
colonizadora, que consiste en homogeneizar las diferencias; de esta forma, raza
y género son el resultado de la biologización de la jerarquía como distribución
de posiciones desiguales en el orden patriarcal, es decir, una esfera pública,
blanca y masculina que engloba el concepto de “Humanidad” y de
representación universal. Esta formulación crítica inspiró una reorientación
importante en el pensamiento filosófico, histórico en el área de las ciencias
sociales en América Latina, pero que no se refiere únicamente a la región, sino
que engloba la idea de poder hegemónico, de manera que Quijano logró colocar a
América como eje central del relato, y su constitución como el punto de
referencia que le permite a Europa considerarse como el centro de su discurso
moderno, es decir, el surgimiento del capitalismo y otras categorías que les
permiten circular alrededor del relato de la modernidad, incluida la noción de
raza.
En Walsh
(2013) también se encuentra la utilización de dualismos que expuso Quijano, con
la ventaja de que esos dualismos de alguna u otra forma permite la relación de
complementariedad, que permite tránsitos medios entre ellos, como dicotómicos
hombre-naturaleza, mente-cuerpo, civilizados-bárbaros, entre otros, y en las
ideas de raza y género como instrumentos de clasificación jerárquica y patrones
de poder eurocéntricos, que devienen en un
racismo epistémico cuyos valores son los de lo evolucionado y lo desarrollado
(p. 26). En esta misma línea, Segato (2015) advierte que los dualismos en la
modernidad son en realidad binarismos, cuyo objetivo es suplementar o fijar en
términos de bueno y malo, y una vez que esa relación binaria se “universaliza”
o se generaliza su representatividad, la manifestación de la otredad encarna un
problema (p. 89). Y esa cualidad ontológica debe ser ecualizada mediante una
suerte de equivalencia universal. Asimismo, interpreta la ley como un campo de
lucha en donde el capital simbólico representa y legitima la tradición y los
códigos morales de quien administra el control:
En esta perspectiva, el texto de la ley es una narrativa maestra
de la nación, y de eso deriva la pugna por inscribir una posición en la ley y
obtener legitimidad y audibilidad dentro de esa narrativa. Se trata de
verdaderas e importantes luchas simbólicas. Algunos ejemplos, entre otros
posibles, como la lucha en torno de la cuestión del aborto o el casamiento gay,
son particularmente reveladores, pues no es meramente la legislación sobre las
prácticas concretas lo que está en juego –estas prácticas encuentran su camino
con o sin la ley - sino la inscripción de las mismas y, con esto, el propio
estatus de existencia y de legitimidad, en la nación, de las comunidades
morales que las endosan. Esas luchas simbólicas no más hacen que reconocer el
poder nominador del Derecho, entronizado por el estado como la palabra
autorizada de la nación, capaz por esto no sólo de regular sino también de
crear, de dar estatus de realidad a las entidades cuyos derechos garantiza,
instituyendo su existencia a partir del mero acto de nominación. (Segato, 2004,
p. 6)
La
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en adelante CIDH (2019), menciona
que los grupos en situación de vulnerabilidad o discriminación histórica varían
en las sociedades por distintos acontecimientos y contextos, de tal manera que
pueden surgir nuevos grupos que sean objeto de alguna clase de discriminación,
que antes no habían sido reconocidos como tal, por su origen étnico, político o
religioso. El reconocimiento de esta condición permite que se ejecuten
políticas que aseguren su inclusión y protección oportuna de derechos, en favor
de la igualdad y la no discriminación, tal es el caso del grupo de personas que
viven con VIH, por ejemplo.
La
Comisión ha sostenido en virtud de los referidos principios de no
discriminación e igualdad de oportunidades que, el Estado debe adoptar medidas
que no representen una carga desmedida sobre los sectores más vulnerables de la
sociedad y deberá considerar y valorar si existen patrones estructurales alrededor
de las circunstancias históricas, materiales, temporales y espaciales que
rodean esa situación de discriminación. Además, utiliza en su jurisprudencia
tanto reparaciones estructurales de los estereotipos y prácticas que perpetúen
la discriminación, así como el concepto de “interseccionalidad” [106] para el análisis de la
discriminación, considerando aquellos casos en que se presenta la confluencia
en forma transversal de múltiples factores de vulnerabilidad y riesgo de
discriminación asociados a una serie de condiciones particulares, y cómo esas condiciones
particulares se intersectan para generar situaciones complejas; por ejemplo la
condición de niña, mujer, persona en situación de pobreza y persona viviendo
con el VIH.
Bajo estos parámetros es importante traer a colación la
sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del Caso Gonzales Lluy vs. Ecuador del primero de
septiembre de 2015,
en cuanto uno de los hechos relevantes es la mención de la interseccionalidad
en la sentencia, la cual tuvo como punto de partida la suspensión del centro
educativo de la niña Talía por constituir un riesgo por vivir con VIH, según
indicaron las personas a cargo de dicho centro en sus declaraciones. Al
respecto la Corte Interamericana de Derechos Humanos destacó en la sentencia el derecho a disponer de información
oportuna y libre de prejuicios sobre el VIH y promovió que vivir con VIH es una
categoría prohibida de discriminación.
Otro aporte significativo, fue la mención de la decisión adoptada
por la Sala Constitucional de Costa Rica como ejemplo de juicio estricto de
igualdad, cuyas valoraciones judiciales son más precisas cuando se trata del
artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos:
La Sala Constitucional ha enfatizado que cuando se imponen las
restricciones innecesarias e irrazonables en el lugar de empleo a personas con
SIDA constituye una discriminación. Se exige una justificación fuerte,
razonable y proporcionada de toda distinción de trato o de toda singularidad
normativa. Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, sentencia nº 01874 de 29 de
enero de 2010. (Corte IDH, 2015, p. 76).
En cuanto a la interseccionalidad el aporte de la Corte
IDH (2015) implica la manifestación de múltiples
factores de vulnerabilidad y riesgo de discriminación asociados a la condición
de niña, mujer, persona en situación de pobreza y persona que vive con VIH,
dice al respecto:
Si alguno de dichos factores no hubiese existido, la
discriminación habría tenido una naturaleza diferente. (…) Por todo lo
anterior, la Corte considera que el Estado ecuatoriano violó el derecho a la
educación contenido en el artículo 13 del Protocolo de San Salvador, en
relación con los artículos 19 y 1.1 de la Convención Americana en perjuicio de
Talía Gonzales Lluy. (pp. 87-88)
Se puso en evidencia, además, la necesidad de profundizar sobre
los contenidos del derecho a la educación como valor indicador de las
características de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y
adaptabilidad, en tanto el derecho a la educación fue analizado a partir del
principio de igualdad y no discriminación.
En esta
misma línea de la educación, tanto Walsh como Segato (2015) lograron articular
desde la enseñanza universitaria su proyecto intelectual con la idea de incluir
en la formación de las personas, responsabilidades en el cuidado activo de la
sociedad y la naturaleza, deconstruir la historicidad y convocar la capacidad
crítica a partir de la inclusión de los derechos humanos como contenido, en
tanto se debe tomar responsabilidad en el proceso histórico de la génesis de
los derechos, como patrimonio abierto de la colectividad, lo que propiciará,
según Segato (2015), “el reconocimiento de
aquellos que padecen de una opresión común y permitirá la articulación de sus
luchas” (p. 284). Resulta fundamental la educación, capacitación y manejo
de la información pública en esta materia, así como la responsabilidad y
compromiso de las personas en su ámbito político y democrático; es decir, en
los procesos que involucran la puesta en escena y la necesidad de regulación y
revisión constante de estas categorías, no solo en la producción y en el
sistema normativo de la ley sino en la pedagogía del discurso.
La Comisión
en el Compendio sobre la igualdad y no discriminación (2019) reflexiona que son los Estados parte los que deben
determinar a cuáles grupos se les debe brindar atención prioritaria según el
contexto o momento histórico para que se dispongan medidas oportunas en los
planes de acción (p. 35). Es deber de los Estados configurar esas políticas,
identificar los grupos en vulnerabilidad y fijar la implementación para
garantizar los derechos, sobre todo, tomando en consideración que pueden surgir
problemáticas contemporáneas que evidencien las necesidades especiales de esos
grupos ya identificados.
Uno de
los casos que despertó el interés internacional en la lucha histórica por los
derechos humanos, ocurrió en el campo de la bioética, específicamente la
problemática de la bioética versó en sus inicios entre los años 1947 y 1948
bajo el contexto de los crímenes de guerra y de la humanidad perpetrados por
los médicos nazis, según indica Tealdi (2010). Posteriormente su concepto se
acuñó como un “campo normativo universalista de las ciencias de la vida y la
salud” (p. 40) y se fortaleció durante la década de los sesenta en Estados
Unidos. La concepción liberal de la bioética se consolidó a partir de una
sucesión de avances y descubrimientos en el ámbito tecno-científico sobre la
vida. No obstante, en 1997 se denunciaron
una serie de experimentos llevados a cabo por organismos públicos
administrativos y académicos en los Estados Unidos en países afectados por la
pobreza. Esta serie de investigaciones se realizó con mujeres embarazadas que
viven con VIH y personas recién nacidas, las cuales no estaban recibiendo
tratamiento al participar en las investigaciones porque la costumbre en sus
países de origen era la de no recibir tratamiento por su situación de pobreza.
Dicha denuncia puso en el foco nuevamente ese doble estándar moral maleable
según la disposición económica de los países, y la reformulación de los
problemas éticos del desarrollo científico y tecnológico, cuyas visiones de
interés económico han sido contrapuestas en torno a las relaciones entre ética
y derechos humanos.
Según
Segato (2004) es relevante la forma en que circula y se propaga activamente el
discurso de la ley y de los derechos humanos, por cuanto esa divulgación es la
que permitirá la producción de sensibilidades éticas y de introducir cambios en
la moral vigente, pues es justamente el impulso ético el motor del pensamiento
crítico para evaluar leyes e imposiciones morales inadecuadas (p. 12). Con base
en esto, refuerza la importancia de la circulación de los trabajos de reflexión
teórico-político y de los discursos que incidan en ese intento, como su propio
trabajo de la modelización de la violencia para pensar críticamente sobre cómo
esa violencia se fija detrás de los eventos fragmentarios, y que producen a su
vez los eventos de discriminación.
La
apropiación de esas luchas y ese impulso ético acaece en generar normativas y
legislaciones que realmente tengan vigencia material, además de la simbólica,
con el fin de transformar, disuadir y permear la sensibilidad ética, como un
avance pedagógico que pone a disposición una “caja de herramientas”, en
palabras de Foucault[107], que funciona como
instrumento de la revisión constante y urgente del devenir de la categoría de
derechos humanos por su carácter progresivo y amplio. Señala Foucault (2019)
que el papel de la persona intelectual ha evolucionado al trabajo desde lo no
universal, sino en sectores determinados que permitan avanzar en las luchas de
forma más inmediata y concreta, de tal manera que el reconocimiento de la
heterogeneidad no conduce a la fragmentación de la condición humana, sino que
por el contrario contribuye a una real aplicación de los derechos humanos,
basada en el principio de la pluralidad, el respeto de las diferencias y de la
diversidad (p. 37). Finalmente, la aspiración es el alcance de un Estado
democrático de derecho que satisfaga la evolución en la sociedad, en tanto,
parafraseando a Ferrajoli (2019), los derechos son producto de conquistas y
movimientos que desestructuran paradigmas jurídicos, sociales y políticos.
3. La protesta en la democracia como derecho fundamental desde una
perspectiva de género.
“Cualesquiera decisiones que tomemos serán, no obstante,
injustas a menos que consideremos a plena luz las perspectivas de las víctimas
y otorguemos a sus voces su debido peso. Hacer menos que eso sería no sólo
injusto, sino políticamente peligroso. Los ciudadanos democráticos tienen la
mejor oportunidad para tomar las decisiones más tolerables, pero esto no siempre
es así, debido a lo extensa, variada y duradera que es la injusticia humana.”
(Shklar, 2013, p. 200).
En el
marco del sistema democrático costarricense los Derechos Fundamentales los
cuales son la base del Estado de Derecho una vez se garanticen, tutelen y sean
aplicados en el espacio-tiempo a la población. Es evidente que estos derechos
son irrumpidos diariamente con repercusiones más voluminosas a colectivos
minoritarios o a quienes se han visto afectados y afectadas históricamente por
grupos de poder preponderantes a menor o mayor escala. Si bien es cierto,
existe un trabajo continuo desde el activismo referido a la lucha social y al
parecer interminable, enraizada en problemáticas sociales teñidas de:
injusticia, inequidad, desigualdad, despojo, arbitrariedad. A medida que exista
un amparo legal que contribuya y legitime los derechos sustentados en el
ordenamiento jurídico, confluye un aire esperanzador por el cual se pueda
cobijar precisamente a las personas que ven mayormente vulnerados sus derechos,
porque los Derechos Fundamentales pueden estar plasmados en la Carta Magna y
pueden confabular un papel trascendental en las políticas públicas.
Sin
embargo, en la realidad social existe una afección con incidencia perenne, y
teniendo en cuenta que de lo que se habla es de vidas humanas, conviene pensar
si en realidad se concientiza o si al menos alguna vez se pone en tela de duda
el acercamiento desde un enfoque humanista. Las gestiones realizadas por los
Convenios Internacionales y la Corte Suprema de Justicia obedecen a un
acercamiento más próximo, pero sin duda alguna debiéndose posicionar desde una
lógica de deconstrucción y construcción permanente del ordenamiento jurídico
para poder aportar al contexto microsocial y dejar de lado el conformismo en
las políticas públicas.
No
solamente debería de haber investigación social que colabore desde la esfera
académica disciplinaria e instituciones públicas, sino un activismo ciudadano
que contribuya al fortalecimiento y construcción de una democracia más nítida,
justa e igualitaria. Se puede ver confrontada la idea de Shklar (2013) sobre la
pasividad ciudadana, en tanto exista un descontento social sobre cómo se
trabaja desde el Estado sin reflexionar en la injerencia que pueda ocasionar
una participación activa de todas las personas pertenecientes al Estado-Nación.
La aceptación de esta lógica desigual tratada desde un plano político,
económico y público por un teórico clásico como Rousseau indica que es
comprehensible que sin igualdad no puede haber libertad, dado que, la
subsistencia y calidad de vida de la población son producto de un sistema
económico justificado desde la meritocracia.
Si se indaga en qué consiste precisamente el mayor bien de todos,
que debe ser el fin de todo sistema de legislación, se hallará que se reduce a
dos objetos principales: la libertad y la igualdad; la Libertad, porque toda
dependencia particular es fuerza quitada al cuerpo del Estado; la igualdad,
porque la Libertad no puede subsistir sin ella. (Rousseau, 2017, p.42)
En la
esfera social hay una disconformidad permanente, no obstante, admitida; en este
sentido, si se observa sin mayor detalle la desigualdad entre ricos y pobres
confabula esa admisibilidad, ya de por sí concatenada en nuestra cosmovisión,
fortalecida en la socialización de cada ciudadano y ciudadana. Un ejemplo, bajo
esta misma línea del autor, es el privilegio de heredar y continuar generación
tras generación con la misma prerrogativa de estratificación económica
(Rousseau, 2017).
La
naturalización de los hechos sociales, sin ser problematizados y estando
contenidos conjuntamente de injusticia, se convierten en el diario vivir de las
personas. Sería importante plantearse la intencionalidad de nuestra crianza más
allá de la formación de seres productivos con ciertos preceptos morales, pues
existe una limitante de lucha social, no hay una socialización primaria para
formar ciudadanos y ciudadanas empoderadas que hagan valer sus derechos o que
exista una oposición rotunda ante la injusticia. Foucault (2002) se refiere a
esta idea, dice que el cuerpo es: manipulado, formado, educado, obedece y
responde, se vuelve hábil o cuyas fuerzas se multiplican, esta reducción
materialista responde a la teoría general de la educación, dominada por la
noción de “docilidad” y, de esta forma, unir al cuerpo analizable con el
cuerpo manipulable; este cuerpo dócil puede ser: sometido, utilizado,
transformado y perfeccionado, indica el autor (p. 125).
La
carencia de una construcción sociopolítica-cultural es, en suma, una consecuencia
profundamente demarcada del reflejo de la pasividad en la democracia
costarricense. Shklar (2013) retoma la necesidad de que el Estado democrático
escuche la voz de la protesta, la haga parte de las políticas públicas y la
conforme, y a partir de esto, sea la esencia de un todo, una labor colectiva.
Al tomar como precursor el clamor popular, porque, al fin y al cabo, ¿cuál es
la finalidad de la gobernanza?...
En la política democrática es especialmente significativa
precisamente porque las promesas rotas por parte de los agentes oficiales
pueden constituir sin lugar a dudas una mala acción pública, negaciones de
derechos legalmente reconocidos o bien fallos generales a la hora de efectuar
deberes cívicos. (Shklar, 2013, p. 175)
El canal
de comunicación es fundamental en concordancia con el reconocimiento y
legitimación de los derechos de todas las personas, siendo la activación
ciudadana la base para poder construir un espacio político más justo e
igualitario. No se da por hecho que la democracia desde esta perspectiva esté
más cercana a una utopía política, sino que estando conscientes de estas
falencias se deba de transmitir el descontento social activamente. Bajo esta
tonalidad vaga de una cultura pasiva en el espacio político-democrático la
mediación de las instituciones públicas o tratados internacionales contribuyen
a la integración de la voz del pueblo, pero que, en sentido estricto, es una
solución a los efectos y consecuencias de las problemáticas sociales y no un
filtro inicial para evitarlos.
La transgresión de los principios de igualdad y
justicia son vividos en carne propia por poblaciones en diversidad de
contextos, espacios y condiciones; es por lo que, se podría determinar que
todos los Derechos Fundamentales por los cuales se apela y se lucha a diario
son imbuidos por las poblaciones más afectadas llevando su protagonismo en la
defensa de sus Derechos. En este apartado, se puede traer a colación las
mujeres que trabajan la tierra, grupos que por sólo el hecho de nacer ya están
en desigualdad e injusticia notable en comparación con las demás mujeres y, por
supuesto, demás población. Si se focaliza desde el término de
interseccionalidad, el cual ya fue abarcado en el apartado anterior, se podría
observar qué categoría jurídica, vista así inicialmente, coadyuva para poder
comprender el contexto, analizar omisiones jurídicas y agudizar las
desigualdades. Es, por supuesto, un fenómeno social que prevalecía antes de
este acontecimiento, pero que no había sido nombrado anteriormente.
En función
de esto, la fuerza laboral de la mujer en el campo agrícola contribuye a la
economía mundial, al abastecer la alimentación de la humanidad y lograr su
reproducción de vida. Sin ser reconocida socialmente, la función de ellas en el
marco sociocultural es fundamental para la vida en sociedad; a pesar de esto,
suelen verse invisibilizados sus derechos. En el caso de Costa Rica, según
datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (2012), en adelante INEC,
alrededor de 900.000 mujeres son denominadas “mujeres de campo” o
“rurales”, las cuales trabajan la tierra INEC (2012) (citado por Bonilla, 2017,
p.32).
Bajo esta
lógica, existen
características esenciales de las mujeres de campo en
Latinoamérica que contribuyen a una mirada más microsocial para así poder
describir su contexto social, cultural, económico y político. Las mujeres que
trabajan el campo agrícola no son una mayoría, pero sí un porcentaje importante
que reproduce y produce la vida en sociedad y a su vez hay una demarcada
desigualdad en relación con los hombres que trabajan la tierra o proyectos
pecuarios, agrícolas o en industrias, porque existe una deslegitimación de las
responsabilidades dadas sin ser reconocidas en el plano público y económico.
(Bonilla, 2017, p. 33).
La autora rescata que los primeros estudios en discriminación sacan
a la luz que las jornadas de trabajo de las mujeres están contenidas de más
horas de trabajo en comparación a los hombres[108].
La invisibilización de la contribución y las labores de subsistencia que realizan
no sólo en el campo agrícola, sino en los demás espacios sociales, son señales
que logran dibujar la visión de mundo occidental-patriarcal preponderante aún
en la actualidad, donde en ocasiones se intentan anteponer como fenómenos
sociales ajenos a la realidad o que ocurrían en el pasado (Bonilla, 2017, p.
39). Agnes Rehema
Chisiwa (2022) se refiere a las responsabilidades diarias que afronta a
diario:
“Las agricultoras nos enfrentamos a muchos retos debido a las
diversas funciones que desempeñamos”, dice Agnes. “Las mujeres soportan toda la
carga de las responsabilidades familiares, desde que se levantan hasta que se
acuestan. Persiste la expectativa de que ellas laven los platos, limpien la
casa, vayan a buscar agua al pozo, al tiempo que soportan los embarazos,
asisten a reuniones escolares y cocinan para sus maridos e hijos. Además,
tienen que asistir a las reuniones de la comunidad y trabajar en las granjas”
(párr. 4).
Bajo este
canal de ideas se podría remitir al término “Economía”, proveniente de
la palabra griega oikosnomia que
significa “gestión de hogar”, en este sentido, esta disciplina debería
de incluir la producción que se lleva a cabo en los hogares dentro del mercado;
sin embargo, nunca ha sido así y se ha desarrollado más bien en la producción
del sistema capitalista (Carrasco, 2006, p. 2). Este fantasma que funciona como
coartada para la reproducción viciada y cíclica de estos roles preestablecidos
son sobrecargas sin el reconocimiento debido. Es sabido que estas labores no
son ni siquiera remuneradas y, observados desde la Economía Feminista, sino se
está inmersa dentro de este sistema capitalista, básicamente no existen, no son
sujetas que aportan económicamente al mercado.
Bonilla
(2017) indica que esta lógica es autopercibida, como una ayuda a la fuente
principal del trabajo masculino, solo como un aporte al ingreso neto del hogar
(p. 37). Según el INEC (primer trimestre de 2022) el ingreso bruto medio en el
empleo principal por sexo en el sector agrícola contaba con una brecha del
94.5% (correspondiente al cociente entre el ingreso bruto corriente del empleo
principal de la mujer entre el ingreso bruto corriente del empleo principal del
hombre) viéndose reflejado con una cantidad de hombres de 308.728 y mujeres
291.712.
Como parte de la labor agrícola, básicamente dirigida a la
producción de alimentos realizan trabajos que incluyen preparación de los
terrenos e insumos para mejoramiento de suelos, conservación de semillas,
siembra, atención de cultivos, cosecha y, en la mayoría de los casos, una serie
de labores poscosecha para la conservación de los alimentos. Las mujeres
atienden producción en pequeñas cantidades de proteínas, vitaminas, en diversos
cultivos para la diversificación de la dieta. (Bonilla, 2017, p.34)
Bonilla
(2017) analiza el mecanismo de dominación donde colabora con la idea del
pensamiento occidentalizado, donde la mujer es condicionada e inferiorizada
debido a la no valoración de la contribución en el trabajo agrícola, se da un
registro por debajo de lo que realmente trabaja o no se contabiliza del todo,
repercutiendo en la dimensión laboral económica. “A las mujeres del campo se
les asigna una posición de tercera o cuarta categoría, por su condición de
clase, de etnia, de género, edad, escolaridad y forma de producir”
(p.34).
En la mayoría de las familias el producto del trabajo de los
hombres llega a ser transado en el mercado, mediante la venta de excedentes o
productos que se cultivan para llevar al mercado. El trabajo de los hombres se
convierte en dinero. Esta dimensión hace que se valore como principal fuente
económica a los hombres. Sexta condición que caracteriza a las mujeres del
campo: No poseen ni manejan dinero, aunque hacen una importante contribución
económica. (Bonilla, 2017, p. 38)
La Sala Constitucional
ya se ha externado en esta materia en la resolución Nº 20103-2020, al
contribuir a la idea de que esta crisis global de la COVID-19 pone en evidencia
que básicamente la economía formal y la vida cotidiana están formadas a raíz
del trabajo invisible y, por supuesto, no remunerado
de las mujeres, debido a la intensificación exponencial del trabajo en casa y
cuidados necesarios. Aquí se vislumbra que la economía es fundamental y a la
vez invisibilizada. Las mujeres dedican tres veces más tiempo que los hombres
al trabajo doméstico y de cuidados no remunerados, teniendo un peso real en la
vida de ellas. El trabajo no remunerado en Costa Rica equivale a un 25.3% del
Producto Interno Bruto (PIB), esto demarca una desigualdad en la división del
trabajo, que ya existía, pero se dio un alza por la pandemia acontecida.
Las
sociedades mercantiles se ven alimentadas con estas dinámicas que reproducen la
idealización del capital como fuente de dominio y deliberan el fortalecimiento
de algunos grupos de poder que se han mantenido históricamente. El pensamiento
económico occidental se vio transformado en la Revolución Industrial y la
transición sufrida por el capitalismo liberal imperante como el nuevo orden
socioeconómico. A raíz de este comportamiento económico pasa a considerarse una
disciplina autónoma, con un sesgo antropocéntrico, androcéntrico y
eurocéntrico. El ser humano como centro, dejando la naturaleza rezagada;
además, este humano es: hombre, blanco, burgués, adulto, heterosexual, sin
discapacidad, dentro del urbanismo y economía activa. Esta construcción social
del sistema económico moderno subyace en el sesgo intrínseco que contrapone a
la otredad y, por supuesto, no concuerda con este modelo sociocultural
dominante del cual reiteradamente se ha dicho que está demarcado de exclusión,
con una óptica reduccionista y jerarquizada de lo que se entiende por Economía
(Agenjo, 2021). Las relaciones de Poder que viven a diario las mujeres respecto
a otros grupos poblacionales evidencia que el artículo 33 de la Constitución
Política no lleva congruencia con la realidad. En este sentido, Michel Foucault
(2002) se dirige a esta lógica de poder contenida en las relaciones sociales
que suelen estar legitimadas:
Pero el cuerpo está también directamente inmerso en un campo
político; las relaciones de poder operan sobre él una presa inmediata; lo
cercan, lo marcan, lo doman, lo someten a suplicio, lo fuerzan a unos trabajos,
lo obligan a unas ceremonias, exigen de él unos signos. Este cerco político del
cuerpo va unido, de acuerdo con unas relaciones complejas y recíprocas, a la
utilización económica del cuerpo; el cuerpo, en una buena parte, está imbuido
de relaciones de poder y de dominación, como fuerza de producción; pero en
cambio, su constitución como fuerza de trabajo sólo es posible si se halla
prendido en un sistema de sujeción (en el que la necesidad es también un
instrumento político cuidadosamente dispuesto, calculado y utilizado). (p.26)
El
reflejo de este desequilibrio social marca la pauta sobre la importancia de la
conformación de movilizaciones sociales de mujeres que trabajan la tierra y
conforman redes de apoyo. Bonilla (2017) interactúa con esta idea de la
funcionalidad que tienen estas redes si se observa desde una dimensión
nacional, porque favorece una articulación respecto a las distintas
circunstancias en común con otras comunidades u otras mujeres. A estos efectos,
a lo interno también contribuye tener una percepción más feminista en sus
contextos de vida “… se da un despertar feminista, una conciencia de género
y una identificación entre mujeres ante la violencia vivida en varias
direcciones, violencia sexual, violencia física, violencia sobre sus bienes,
violencia estructural” (p. 208). Bonilla (2017) de esta forma, ejemplifica
cuando los hombres van y trabajan a las plantaciones de las trasnacionales,
momento en el que mayoritariamente las mujeres indígenas y campesinas, cuidan y
defienden la tierra, porque mientras los hombres están aprendiendo técnicas de
producción modernas con agrotóxicos y monocultivos, las mujeres producen
saludablemente (p. 209).
Dentro de
la manifestación activa se encuentra la fraternidad, solidaridad y sororidad
que no es palpable en sus propios hogares, comunidad y a nivel país, debido a
factores como: la clase, género, estrato social, entre otros. El trabajo
colectivo en estas agrupaciones invita a reflexionar sobre el nacimiento de sus
necesidades y condiciones que conllevan a la defensa de sus derechos y
reconocimiento de sus labores no remuneradas; así como, la validación de sus
saberes tradicionales, procedimientos de curación y el uso de plantas, por
ejemplo. Por lo tanto, fortalece el imaginario sobre su identidad y connota su
fuerza hacia ellas mismas como mujeres campesinas, parteras, hierberas,
cuidadoras, “cuestiones de mujeres”; de esta manera, legitiman su
autonomía (Bonilla, 2017, p. 209).
La
función de la red emerge en la visibilización que puedan surgir con el trabajo
en colectivo y, claramente, de forma individual se vuelve más complejo. Esta
lucha por la autonomía económica, posicionamiento a nivel social y el
reconocimiento de la diversidad de mujeres es en materia de Derechos
Fundamentales una conciencia de lucha y una construcción constante de estos
colectivos oportunos para no enmudecer. La voz de la
protesta no ha sido callada, hay una recurrente activación de movimientos
sociales que realizan esfuerzos para poder organizarse, emanciparse y articular
con otras agrupaciones de interés el salto desmerecido en temas sobre
desvinculación de decisiones trascendentales que sufren frente a una lógica
impositiva.
Aunado a
esto está el caso de la sentencia No. 037-2021-VII del Tribunal Contencioso
Administrativo, la cual es interpuesta por La Asociación Red de Mujeres Rurales
de Costa Rica, solicitando la nulidad del Decreto Ejecutivo No. 40300-MAG
(Reglamento para el registro de variedades comerciales). Este documento estuvo
viciado a través de la omisión de consultar a las comunidades indígenas del
país, así establecido en el numeral 169 del Convenio de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) y el artículo 82 de la Ley de Biodiversidad,
esta indica que deben de propiciar un canal comunicativo a los territorios
indígenas cada vez que deseen tomar una decisión en las que se puedan ver
susceptibles sus costumbres, tradiciones y sus usos cotidianos sobre la
semilla. En este caso, el decreto pretendía realizar un registro de semillas
tradicionales, criollas y locales a cargo de la Oficina Nacional de Semillas,
logrando con esto el impedimento de llevar a cabo actividades sin fines de
lucro y la apertura de la industrialización, además de, rezagar las prácticas
tradicionales; todo esto sin la consulta previa a las poblaciones de interés.
Así, el Tribunal Contencioso Administrativo declara con lugar la demanda a raíz
del decreto viciado.
La Red de
mujeres concatena un papel trascendental político, económico, social y
culturalmente importante, gracias a que las desigualdades en materia de género
se han sacado a la luz debido a las luchas sociales de los colectivos de
mujeres por medio de estas agrupaciones, y han causado incomodidad a los grupos
dominantes, porque no hay silencio mientras se den estas conformaciones en pro
de los Derechos Fundamentales. La Sala
Constitucional y la Corte Interamericana de Derechos Humanos son la máxima
autoridad y las que al fin y al cabo legitiman estas voces, llevan el timón en
la protección y garantizan los derechos fundamentales del ser humano. Si bien
es cierto, existe un trabajo colectivo de parte de los movimientos sociales que
alimentan por sí solos la gestión continua de no callar las injusticias en
proclive de las problemáticas sociales, también están condicionados al respaldo
de la regulación jurídica estatal e internacional.
El Caso
González y otras (“Campo Algodonero”) Vs. México (sentencia de 16 de noviembre
de 2009), Caso Fornerón e Hija Vs. Argentina (sentencia de 27 de
abril de 2012), Caso Artavia Murillo y otros Vs. Costa Rica (sentencia de 28 de
noviembre de 2012), Caso Velásquez Paiz y otros Vs. Guatemala (sentencia de 23
de mayo de 2017), Caso Ramírez Escobar y otros Vs. Guatemala (sentencia
de 9 de Marzo de 2018) (todas sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos), son casos
que fomentan la protección en materia de Derechos Fundamentales con respecto a
la subordinación de la mujer en las diferentes prácticas que están basadas en
estereotipos implícitos y explícitos de género socialmente dominantes, que
siguen persistiendo y repercutiendo, convirtiéndose así en las causas y
consecuencias de la violencia de género. De la misma forma, se puede ver
reflejado en el cuadernillo de jurisprudencia Nº 4 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre
Derechos Humanos y Mujeres. La Declaración Americana, por su parte, en el
artículo II establece que: “Todas las personas son iguales ante la Ley y
tienen los deberes y derechos consagrados en esta Declaración sin distinción de
raza, sexo, idioma, credo ni otra alguna”. Estos principios también se
pueden ver manifestados en el artículo 1.3 de la Carta de las Naciones Unidas y
en el artículo 3 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos
(OEA).
Es claro
que, si la voz del pueblo no es escuchada por el Estado o internacionalmente,
en dado caso, en última instancia no tendría sentido alguno, pues el ordenamiento
jurídico es el que valida los Derechos Fundamentales de las personas, aun así,
con todo y esta legitimación la normativa jurídica no es suficientemente
alcanzada, aplicada y compenetrada en su totalidad por la población. Estas
dinámicas fortalecen y hacen ruido a la comodidad de las políticas públicas y
en ocasiones a la conformidad de la democracia. Podría verse una performática a
la espera de una aceptación jurídica, también la lucha de Derechos
Fundamentales que deben de ser otorgados a partir de una modificación de la
realidad futura, que valide estos derechos que tuvieron que ser otorgados en un
principio.
Consideraciones Finales.
El
principio de igualdad desprende una discusión amplia que aún y cuando tenga una
delimitación oportuna apenas podríamos considerar el inicio de un fundamento
teórico pertinente, el estudio previo consolida una estructuración básica del
cimiento de este principio y todo lo que se engloba a partir de éste. No es sin
más necesario traer este tema a colación y someterlo a las problemáticas
sociales actuales, en pleno contexto, teñido de: conservadurismo, racismo, sexismo, clasismo, elitismo,
xenofobia, homofobia, lesbofobia, entre otros fenómenos sociales que sirven
como piedra de tropiezo para seguir alimentando la lejanía de este principio
tan importante en la cotidianidad.
Las
sociedades están en constante cambio y transformación fomentando estudios de
investigación social, esta producción anterior da una pincelada del estudio
jurídico-teórico y científico-social en materia de Derechos Humanos, como se
trabaja en la actualidad desde supremacías legales como la Sala Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia y Tratados Internacionales. A razón de esto,
podemos indicar ciertas pautas no conclusas dado que sería muy prematuro, pero
sí fortalecerían una nueva tesis de estudio.
La
organización social desde distintas instituciones sociales como: la familia,
cultura, educación, entre otros, son coproductores de nuestra socialización
primaria y secundaria, y fortalecen ciertos pensamientos o los pueden debilitar
a través del tiempo. Es congruente entre estas instituciones una tónica lineal,
comunicativa y generalizada al trasladar la información a partir de:
simbología, lenguaje, comportamientos, desestimaciones y valoraciones para
poder llenar de contenido al ciudadano o ciudadana. La Educación denotada como
uno de los eslabones más importantes colabora con esta idea central de recurrir
a un aprendizaje menos analítico, pensante, crítico, objetivo y más allegado a
la docilidad y conformismo, repercutiendo así en la formación ciudadana. No
obstante, esta compresión histórica hacia algunos grupos coacciona y posibilita
la apertura de organizaciones sociales, punto trascendental, porque a pesar de
su formación o no formación educativa-institucional, las agrupaciones más
vulnerables no soportan el recargo, discriminación, invisibilización y
violencia constante que viven en la sociedad, teniendo presente que no todas
las personas se organizan y crean redes de apoyo, existen muchas que sí lo
hacen y esto no es sinónimo de solvencia absoluta, pero sí hay una clara
activación ciudadana consolidando la voz de la protesta.
El
descontento social trasluce la adquisición de Derechos Fundamentales y acoge
las prácticas deconstructivas de la realidad social que intervienen con la
transformación política, social, cultural y económica. El canal de comunicación
entre la legitimación institucional y las necesidades de la población es
limitado burocráticamente o, peor aún, son parte de las carencias ciudadanas
que son justificadas desde una lógica elitista o normalizadas por agrupaciones
que dan por sentado la meritocracia en distintos ámbitos. La comodidad y
privilegio dentro de las instituciones públicas a partir de agrupaciones políticas
siguen perpetuando condiciones exacerbadas y a la vez fomentan una supuesta
articulación y mejoramiento ciudadano, muy alejado de lo que podríamos conocer
como la aplicación de un principio de igualdad. Sin embargo, no se deben dejar
de lado los esfuerzos de la Sala Constitucional con la tenencia de las
interposiciones de diferentes recursos en virtud de la defensa de derechos
proferidos en la calidad de vida humana y que de alguna forma dan cercanía y
voz a quien sobrevenga una circunstancia que lo amerite.
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Voto Nro. 2021-017098Expediente: 21-011713-0007-CO Tipo de asunto: Consulta
Facultativa de Constitucionalidad Proyecto consultado: “Ley Marco de Empleo Público”,
expediente legislativo n.°21.336. Descriptores: Criterios de admisibilidad de
las consultas de constitucionalidad, régimen de empleo público, separación e
independencia de funciones, descentralización administrativa, objeción de conciencia, negociación colectiva. |
Tabla
de Contenido
I.- De
previo. (redacta
el magistrado Castillo Víquez)
II.- Sobre
la admisibilidad de las consultas facultativas de constitucionalidad
planteadas.
Voto
salvado del magistrado Castillo Víquez sobre el expediente n°21-012118-0007-CO.
Nota del
Magistrado Salazar Alvarado respecto de la admisibilidad de la Consulta
Legislativa.
IV.- Sobre
el plazo para resolver esta consulta.
V.- Sobre
el objeto de la consulta.
VI.- Sobre
los vicios de PROCEDIMIENTO consultados.
VII.-
Sobre los vicios de FONDO consultados y en general sobre el proyecto
consultado.
VIII.-
Considerando general. (redacta el magistrado Castillo Víquez)
Consideraciones
particulares de la magistrada Garro Vargas sobre este considerando general.
Consideraciones
particulares de la magistrada Picado Brenes sobre este considerando general.
IX.- Sobre
la consulta de violación a la independencia judicial.
3) Sobre el
examen del Articulado consultado.
X.- Sobre
la consulta de violación a la independencia del Tribunal Supremo de Elecciones.
3) Sobre
el examen del Articulado consultado.
XI.- Sobre
la consulta de violación a la Autonomía Universitaria.
2)
Antecedentes Jurisprudenciales sobre la Autonomía Universitaria.
3)
Análisis concreto de lo consultado.
5) Votos
salvados, razones y notas sobre la consulta en cuanto a las Universidades
Públicas.
XII.-
Sobre la consulta de violación a la autonomía de la Caja Costarricense de
Seguro Social.
3)
Análisis concreto de lo consultado.
Sobre el
artículo 2.b. Ámbito de cobertura respecto de la CCSS (redacta magistrada
Picado Brenes).
Sobre el
artículo 9. Oficina de Recursos Humanos en la CCSS (redacta magistrada Picado
Brenes).
Sobre el
artículo 13.b. Familia de Puestos respecto de la CCSS (redacta magistrado
Castillo Víquez).
Sobre el
artículo 14. Reclutamiento y selección en la CCSS (redacta magistrada Picado
Brenes).
Sobre el
artículo 17. Puestos de Alta Dirección en la CCSS (redacta magistrada Picado
Brenes).
5) Razones
y notas sobre la consulta en cuanto a la CCSS.
a) Nota
separada del magistrado Castillo Víquez en relación con la CCSS.
XIII.-
Sobre la consulta de violación a la autonomía de las Municipalidades.
2)
Antecedentes Jurisprudenciales sobre la Autonomía de Gobierno de las
Municipalidades.
3)
Análisis concreto de lo consultado.
5) Razones
y notas sobre la consulta en cuanto a las Municipalidades.
XIV.-
Sobre la consulta de violación a la autonomía de las Instituciones Autónomas.
2)
Antecedentes Jurisprudenciales.
3)
Análisis concreto de lo consultado.
5) Razones
diferentes e interpretación.
Razones
diferentes del magistrado Rueda Leal en cuanto al inciso g) del artículo 23 del
proyecto.
2)
Antecedentes Jurisprudenciales sobre el Derecho fundamental a la Negociación
Colectiva.
3)
Análisis concreto de lo consultado (redacta el magistrado Castillo Víquez).
1)
Análisis concreto de los aspectos consultados.
XVIII.-
Sobre la consultada violación al derecho de igualdad salarial y el salario
global.
2)
Antecedentes Jurisprudenciales sobre el derecho fundamental a la igualdad de
salario.
3)
Análisis concreto de lo consultado (redacta el magistrado Castillo Víquez).
d) Razones
diferentes del magistrado Rueda Leal, en cuanto a los transitorios XI y XII
consultados.
1)
Análisis concreto de los aspectos consultados.
3) Voto
salvado y Razones particulares.
2)
Antecedentes Jurisprudenciales.
3)
Análisis concreto de lo consultado.
Notas del
magistrado Castillo Víquez sobre los puntos 1, 4, 6 y 45 del Por Tanto.
Nota de la
magistrada Hernández López.
Nota del
magistrado Rueda Leal.
Nota final
de la magistrada Garro Vargas.
Nota del
magistrado Araya García.
Nota
general de la magistrada Picado Brenes.
XXIV.-
DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE.
|
Voto Nro. 2021-017098 Expediente: 21-011713-0007-CO Tipo de asunto: Consulta
Facultativa de Constitucionalidad Proyecto consultado: “Ley Marco de Empleo Público”,
expediente legislativo n.°21.336. Descriptores: Criterios de admisibilidad de las consultas de constitucionalidad,
régimen de empleo público, separación e independencia de funciones, descentralización administrativa, objeción de conciencia,
negociación colectiva. |
Transcripción
de Contenido
Exp: 21-011713-0007-CO
Res. Nº2021-017098
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA. San José,
a las veintitrés horas quince minutos del treinta
y uno de julio del dos mil veintiuno.
Consulta legislativa facultativa de
constitucionalidad interpuesta por los diputados JOSÉ MARÍA VILLALTA FLOREZ-ESTRADA,
PAOLA VEGA RODRÍGUEZ, PATRICIA VILLEGAS ÁLVAREZ, WALTER MUÑOZ CÉSPEDES, WELMER
RAMOS GONZÁLEZ, FRANGGI NICOLÁS SOLANO, ARACELLY SALAS EDUARTE, IVONNE ACUÑA
CABRERA, FLORIA MARÍA SEGREDA SAGOT, SHIRLEY DIAZ MEJÍA, LUIS RAMÓN CARRANZA
CASCANTE, KARINE NIÑO GUTIÉRREZ, DANIEL ULATE VALENCIANO, referente al proyecto de Ley denominado "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita
en el expediente legislativo n° 21.336.
Resultando:
1.- La consulta se
recibió en la Secretaría de la Sala a las 17 horas 31 minutos
del 17 de junio de 2021. Los
consultantes solicitan a la Sala que se pronuncie acerca de la
constitucionalidad de varias normas del proyecto de ley denominado
"LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente
legislativo n° 21.336, debido a que fueron incluidos el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones, las Universidades Públicas, la Caja
Costarricense de Seguro Social, las municipalidades y las instituciones
autónomas y semiautónomas; dentro de su ámbito de aplicación, lo que consideran
contrario a los artículos 9, 11, 33, 73, 83, 84, 85, 87, 99, 140 inciso 18,
154, 156, 168, 170 y 188 de la Constitución Política, principios
constitucionales y diversos convenios internacionales. Asimismo, consultan la
posible inconstitucionalidad del inciso g) del artículo 23 del proyecto en
cuestión (objeción de conciencia), por violación de los principios
constitucionales de legalidad y seguridad jurídica, de razonabilidad y
proporcionalidad y convenios internacionales. También, cuestionan la
constitucionalidad del artículo 43 y el transitorio XV, por violación del
artículo 62 de la Constitución Política y el Convenio n° 98 sobre el Derecho de
Sindicación y Negociación Colectiva, de la Organización Internacional de
Trabajo (OIT), entre otros convenios y principios constitucionales. Señalan la
posible violación a los principios de proporcionalidad y razonabilidad por la
sanción de inhabilitación contenida en el inciso a) del artículo 4 del proyecto
de ley consultado. Igualmente, la inconstitucionalidad del transitorio XI por
violación de los artículos constitucionales 33, 57, 68 y 56 y convenios
internacionales; por violentar los principios constitucionales de igualdad
salarial y el principio de no discriminación salarial. Asimismo, indican
aspectos de constitucionalidad del procedimiento parlamentario, reclaman la
violación del derecho de enmienda, así como los principios de participación
democrática y razonabilidad, debido a la forma en que se acumularon las
mociones en la resolución de admisibilidad de la presidencia, así como respecto
a la moción de reiteración n° 138-210 de la diputada Vega Rodríguez, pues no se
puso en conocimiento del Pleno, omitiendo su posterior votación
2.- Mediante escrito
presentado a las 19 horas del 17 de junio del 2021 el diputado Mario Castillo
Méndez solicita se tenga por retirada su firma de la consulta presentada.
3.- Mediante
escrito presentado a las 9:22 horas del 18 de junio del 2021 la diputada Zoila
Rosa Volio Pacheco solicita se tenga por retirada su firma de la consulta
presentada.
4.- Mediante
resolución de las 13:15 horas del 18 de junio del 2021 la Presidencia de la
Sala Constitucional indica que tiene por recibida la consulta legislativa
presentada. Asimismo, solicita al Directorio de la Asamblea Legislativa la
remisión del expediente legislativo número 21.336 o bien copia certificada del
mismo. Además, advierte que el plazo que establece el artículo 101 de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional empieza a contar una vez que se tenga por
recibidos los documentos solicitados.
5.- Mediante
escrito presentado a las 16:47 horas del 21 de junio del 2021 el diputado
Dragos Dolanescu Valenciano manifiesta que suscribe la consulta presentada.
6.- Mediante
escrito presentado a las 09 horas del 22 de junio del 2021 Carlos Alberto Gómez
Ramos en su calidad de Secretario General del Sindicato de la Salud y la
Seguridad Social (SISSS) realiza varias consideraciones en contra del proyecto
de ley consultado, indicando que contiene graves contravenciones a la Carta
Magna que vulneran la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social, las
Universidades Públicas y el Régimen Municipal.
7.- Mediante
resolución de las 11:54 horas del 25 de junio del 2021 el Presidente de la Sala
Constitucional tiene por recibida copia certificada del expediente legislativo
y traslada la consulta a la oficina del Magistrado Cruz Castro, a quien por
turno corresponde el fondo del asunto.
8.- Mediante
escrito presentado a las 11:59 horas del 25 de junio del 2021 varios diputados de
la Asamblea Legislativa presentan lo que denominan “coadyuvancia pasiva” y
realizan manifestaciones sobre la constitucionalidad del texto del inciso g)
del artículo 23 del expediente legislativo n°21.336.
9.- El 28 de junio de 2021, el
Magistrado Fernando Cruz Castro planteó gestión de inhibitoria para conocer la
presente consulta.
10.- Por escrito recibido a las
11:41 horas del 28 de junio de 2021, los firmantes, quienes indican ser
representantes de organizaciones sindicales y comunales y de la sociedad civil,
plantean “Solicitud ante la Sala Constitucional de Parte del Pueblo de
Costa Rica por Acción Popular; de Conformidad con el Artículo 9 de la
Constitución Política”. Solicitan la uniforme interpretación de los
principios constitucionales, así como la aplicación de los derechos y
libertades fundamentales consagrados en la Constitución Política y en los
instrumentos Internacionales de Derechos Humanos vigentes en Costa Rica,
declarando inconstitucional el que califican como nefasto proyecto de ley de empleo
público. Consideran que los Magistrados Castillo Víquez y Hernández López deben
separarse del conocimiento de este proceso, por lo que solicitan su recusación.
11.- Por resolución de las 10:57
horas del 29 de junio de 2021, la Presidencia a.i de la Sala Constitucional
otorgó a los Magistrados Castillo Víquez y Hernández López, término de 48 horas
para referirse a la recusación planteada en su contra.
12.- Mediante escrito presentado
a las 17:39 horas del 29 de junio de 2021, los diputados Wálter Muñoz Céspedes
y Patricia Villegas Álvarez, manifiestan que su único apoyo a una consulta de
constitucionalidad en los términos de lo establecido en el artículo 96 inciso
b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sobre el proyecto de
ley N° 21.336, es a la consulta tramitada bajo el
expediente N° 21-011713-000-CO.
13.- Mediante escrito presentado a las 19:37 horas del 29 de junio de
2021, se recibe escrito firmado por varios diputados de la Asamblea
Legislativa, rotulado: “Escrito para Mejor Resolver”, con el fin de colaborar y
ayudar en la comprensión de los aspectos formulados mediante las consultas
facultativas de constitucionalidad N° 21-011713-0007-CO y
21-011915-0007-CO en el marco del expediente legislativo N° 21.336.
Someten a consideración de este Tribunal los argumentos jurídicos que, en su
criterio fundamentan la conformidad del proyecto con el Derecho de la
Constitución.
14.- Mediante escrito presentado
a las 9:30 horas del 30 de junio de 2021, la diputada Sylvia Patricia Villegas
Álvarez aclara que el escrito de consulta facultativa dirigido a este Tribunal,
lo suscribió excepto en cuanto a los alegatos que se refieren a la objeción de
conciencia.
15.- Por escrito presentado a las
9:30 horas del 30 de junio de 2021, el diputado Wálter Muñoz Céspedes aclara
que el escrito de consulta facultativa dirigido a este Tribunal, lo suscribió
excepto en cuanto a los alegatos que se refieren a la objeción de conciencia.
16.- Por escrito presentado a las
9:32 horas del 30 de junio de 2021, el diputado Dragos Dolanescu Valenciano
manifiesta que su único apoyo a una consulta de constitucionalidad en los
términos de lo establecido en el artículo 96 inciso b) de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, sobre el proyecto de ley N° 21.336, es a
la consulta tramitada bajo el expediente N° 21-011713-000-CO.
17.- Mediante escrito presentado a las 10:21 horas del 30 de junio de
2021, el Magistrado Fernando Castillo Víquez, contesta la audiencia otorgada
mediante resolución de las 10:57 horas del 29 de junio de 2021. Solicita que se
rechace de plano la gestión en la que se le recusa y subsidiariamente, en el
caso que se admita, se declare sin lugar la recusación.
18.- Mediante oficio presentado a las 11:17 horas del 30 de
junio de 2021, la Magistrada Nancy Hernández López contesta la resolución de
las 10:57 horas del 29 de junio de 2021. Considera que no le asiste motivo
alguno de inhibitoria o recusación en este proceso.
19.- Por escrito entregado a las
15:41 horas del 30 de junio de 2021, la diputada Shirley Díez Mejías ratifica
la adhesión a la consulta facultativa interpuesta por sus compañeros y solicita
que se declare que el proyecto de ley N° 21.336 es disconforme con el
ordenamiento jurídico constitucional. Aclara que el otro escrito que suscribió,
referente a apoyar la objeción de conciencia debe ser considerado como
subsidiario y únicamente para el caso que el proyecto de ley sea hallado
conforme a la Constitución Política, se mantenga incólume el tema aprobado de
objeción de conciencia.
20.- Mediante escrito presentado
a las 19:27 horas del 30 de junio de 2021, la diputada Paola Vega Rodríguez
solicita que se le permita consultar el expediente
electrónico N° 21-011713-0007-CO, en línea, para lo cual aporta su
número de cédula de identidad.
21.- Por resolución de las 13:40
horas del 01 de julio de 2021, la presidencia a.i de la Sala
Constitucional rechazó las gestiones de recusación planteadas en contra de los
Magistrados Castillo Víquez y Hernández López.
22.- Por resolución de las 10:56 horas del 02 de julio de 2021, la
presidencia de la Sala
Constitucional resuelve, sobre la inhibitoria presentada, tener por separado
del conocimiento de este asunto al magistrado Fernando Cruz Castro. Además, se
declara habilitado para conocer del presente asunto al magistrado suplente que
lo sustituya, de conformidad con el artículo 49 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial.
23.- Por voto N° 2021-015105 de las 9:15 horas del 2 de julio de
2021, se dispuso acumular la consulta legislativa N° 21-011915-0007-CO,
interpuesta a las 08:11 horas del 22 de junio del 2021, por los
diputados: Aracelly Salas Eduarte, Carmen Chan Mora, David Gourzong Cerdas, Erick
Rodríguez Steller, María Inés Solís Quirós, Marulin Azofeifa Trejos, Oscar
Cascante Cascante, Otto Roberto Vargas Víquez, Pablo Heriberto Abarca Mora,
Pedro Muñoz Fonseca y Melvin Núñez Piña, a este proceso. Manifiestan que
el proyecto fue aprobado en primer
debate en la sesión ordinaria N° 017 del 17 de junio de 2021. Indican que el proyecto sometido a consulta contempla un ordenamiento del esquema de remuneraciones en el sector público, que
tiene como elemento fundamental la
implementación del denominado “salario global”. Este salario será determinado por el órgano rector, de acuerdo a una metodología
de remuneración del trabajo para el servicio público, consistente en un
esquema de factor de puntos en el que las
puntuaciones se asignarán a los puestos de acuerdo con los análisis de los factores de riesgo relevantes. Este esquema de
salario global contempla que todas las personas servidoras públicas, serán
remuneradas de acuerdo con esa ley, incluidos los
servidores actuales. El Transitorio XI del proyecto desarrolla las normas que
regulan la aplicación de la nueva normativa a los funcionarios actuales
y, al hacerlo, estiman que lesiona los
artículos 11, 33, 56 y 57 de la Constitución Política.
En primer lugar, el Transitorio dispone que los servidores públicos que devengan
un salario menor que el que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de
salario global, continuará devengándolo hasta que el mismo iguale al que le
correspondería. Esto supone que los servidores de nuevo ingreso serán remunerados
bajo el esquema de salario global desde el inicio de la relación, pero los que ya
laboran para la función pública, no, pese a que las funciones, responsabilidades, condiciones y otras características del
puesto son iguales o similares. Así, para un
puesto con idénticas condiciones, no se pagará un mismo salario. Así concebido, el
Transitorio XI genera dos escalas salariales diferentes, para un mismo puesto
de trabajo. El proyecto de ley en cuestión diseña un esquema salarial que no es
accesible para los funcionarios públicos actuales. Esa duplicidad de regímenes para dos tipos de funcionarios, genera una
clara discriminación e injusticia. La metodología basada en factores de
puntos, debe tomar en consideración muchos
aspectos, entre ellos, niveles requeridos de conocimiento y experiencia, margen
de discrecionalidad para la toma de decisiones, complejidad del
trabajo, etc. Se aspira a que el salario sea acorde con las funciones y el nivel de responsabilidad que deberá ejercer el
funcionario público para ese puesto en
específico. Estiman que todos los funcionarios públicos deberían ser trasladados al nuevo régimen laboral. No hacerlo, supone
una violación al principio de seguridad jurídica y contradicción interna entre
el Transitorio XI y el artículo 1° de la ley. Ese criterio fue recogido por
el Departamento de Servicios Técnicos en el oficio AL-DEST-CJU-027-2021 del
6 de abril de 2021. En dicho oficio, se advierte que el proyecto mantiene,
no solo diferencias salariales por puestos idénticos, sino varias clases de
salarios. Esto lesiona el principio de igualdad
salarial, desarrollado por la Sala Constitucional y la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, para apartarse del cual
se requieren justificaciones objetivas y razonadas que, en este caso, no
existen. La única justificación, por parte de
los proponentes del Transitorio XI, alude a razones fiscales y de finanzas públicas. Los diputados consultantes cuestionan
los artículos 2 y 3 del proyecto, que regulan el
tema de la cobertura y las exclusiones, indicando claramente a cuáles instituciones
se le aplicará la ley, cuales quedan por fuera, con lo cual contrarían el objetivo del proyecto que busca una ley marco de
empleo público de carácter general. Si bien existen instituciones con una
dinámica diferente y características particulares, todas son, al final,
instituciones públicas donde el Estado funge como patrono
único. Se excluyen a las empresas e instituciones públicas en
competencia, cuando ellas también perciben y manejan fondos públicos en mayor o menor grado. No constan en el expediente, justificaciones idóneas, razonables y proporcionales para generar
exclusiones del proyecto de ley. El artículo 191
constitucional demuestra que el constituyente previó que las relaciones entre el
Estado y los funcionarios debía regirse por una única regulación y estatuto, sin
exclusiones ni diferenciación. La posición de la Contraloría General de la
República fue reafirmada por el oficio N° 77695 del 28 de mayo de 2021, que llamó la atención sobre la necesidad de que se
establezcan parámetros y límites claros para
su accionar en aspectos que impliquen la disposición de recursos públicos
por cualquier mecanismo. Manifiestan que cuestionan los artículos 21 y 22 por
la posible violación de los artículos 11, 41, 121 y 129 de la Constitución Política
y los principios de defensa, razonabilidad, legalidad, debido proceso, reserva
de ley y seguridad jurídica. Señalan que uno de los puntos esenciales del proyecto
de ley es la reforma y modificación de los procesos de despido de los
funcionarios públicos en la gestión pública. La uniformidad de un proceso de
despido es necesario para la ruta del ordenamiento y la congruencia constitucional. No obstante, el procedimiento previsto en
el artículo 22 del proyecto de ley, lesiona
una serie de normas y principios constitucionales. El contenido de este artículo se reúne de igual forma en el artículo 49
inciso b), que refiere a una serie de reformas al
estatuto del servicio civil. En la reforma al artículo 43 de la
Ley N° 1581 se busca incorporar ese procedimiento de despido; sin embargo, se encuentran serias diferencias, incongruencias y
contradicciones que resultan violatorias de los
principios de seguridad jurídica y legalidad. Así, no existen claridad en cuanto a plazos, recepción de pruebas, derecho de
defensa, entre otros. Esto fue puesto de manifiesto por el Tribunal de Servicio
Civil. La redacción actual del proyecto crea
una absoluta confusión en cuanto al procedimiento de despido y los
ámbitos de competencia en cada una de las instancias: No puede el Tribunal
de Servicio Civil tener competencia para conocer de los despidos en primera y
segunda instancia, por ejemplo. El debido proceso es una garantía constitucional que se debe respetar en cualquier
procedimiento, sea administrativo o judicial. El
procedimiento desarrollado en el proyecto de ley, lesiona lo desarrollado por la
Sala Constitucional en relación con el debido proceso, en primer lugar por
violación al principio de legalidad en cuanto a los vacíos normativos y las antinomias que se generan con las
contradicciones existentes y, por otro lado, por
no contemplar los derechos fundamentales. Esto fue puesto en evidencia por la
Corte Suprema de Justicia por medio del oficio N° SP-62-2021 del 3 de
junio de 2021, mediante el cual alertan al legislador sobre las graves deficiencias que tienen los artículos 21 y 22 del proyecto:
confusión entre conceptos de caducidad y
prescripción, menoscabo de la oralidad en el proceso, excepciones previas y otros. Manifiestan también que los artículos 39,
40, 41 y 42 del proyecto, lesionan los
artículos 11, 176, 179 y 190 de la Constitución Política, así como los principios de razonabilidad y las reglas unívocas de la
ciencia y la técnica, los principios elementales de justicia, lógica y
conveniencia, así como la violación al principio de
sostenibilidad fiscal. Al proyecto de ley marco de empleo público, en su segundo día de mociones vía artículo 137, se le
incorporaron los artículos 39, 40, 41 y 42. Estos
artículos versan sobre un permiso no remunerado para reducir hasta un tercio la
jornada laboral, el permiso de paternidad y la ampliación de la licencia de
maternidad hasta por dos meses adicionales. La inclusión de este tipo de
disposiciones se hizo sin tomar en consideración ningún estudio de costos ni fuente de recursos para cubrir los mismos. Tampoco
se consideró la opinión de la Caja Costarricense de Seguro Social que, en
relación con la licencia remunerada de maternidad, debe cubrir por partes
iguales, junto con el patrono, el pago de la
licencia. Esto lesiona el artículo 188 de la Constitución Política, pues implica
una erogación de recursos importantes, tanto para el Estado como para el CCSS.
Adicionalmente, al no contar con estudios técnicos ni fundamento que
demuestre los efectos que podrían tener estas disposiciones, tampoco se
consideró la posible afectación al funcionamiento de cada institución y la prestación de servicios. Lo mismo sucede con el
permiso de paternidad. El artículo 176 de la
Constitución Política, dispone que la gestión pública se conducirá de forma
sostenible, transparente y responsable; sin embargo, la inclusión de estos artículos pone en evidencia una lesión al
principio de responsabilidad financiera y
lesiona la autonomía administrativa y financiera de la CCSS. Por otra parte,
los artículos 39 y 40 se contradicen entre sí, contradicciones que se encuentran en otras disposiciones del proyecto, como sucede con
el artículo 7 bis, y los incisos b) y e) del
artículo 49. Agregan que los artículos 7, 12, 14, 16 y 17 lesionan los artículos 9, 156, 191 y 192 de la Constitución Política.
Manifiestan que el proyecto de ley regula el
tema de la rectoría del empleo público. Los constituyentes indicaron que el
Estatuto del Servicio Civil regularía las relaciones entre el Estado y los servidores públicos. Si bien el proyecto busca
uniformar el ordenamiento del empleo público, las competencias y atribuciones
que se dan al rector de la materia, el
Ministerio de Planificación, van más allá. El artículo 7 le otorga potestades excesivamente amplias, teniendo injerencia e
intervención dentro de otros poderes de la república y
las instituciones autónomas, como por ejemplo, definir procesos de reclutamiento,
evaluación de desempeño, remuneración y dictado de disposiciones de
alcance general, directrices y reglamentos de obligado acatamiento. Eso supone una violación al principio de división de
poderes. Sobre este aspecto se manifestó la Corte
Suprema de Justicia en el oficio N° SP-62-2021 del 3 de junio de 2021. En relación con los vicios de procedimiento,
alegan que durante la tramitación del
proyecto se han producido algunos, vulnerando principios como el derecho de
enmienda de los y las diputadas, Así, una vez precluido el plazo para la
presentación de mociones de reiteración según el artículo 138 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la presidencia emitió una resolución de admisibilidad y acumulación de las mociones de
reiteración. Sin embargo, esta potestad se
extralimitó y se produjo una indebida acumulación de mociones y diversas incongruencias en los criterios utilizados al
efecto. No quedan claros los parámetros utilizados
para declarar la inadmisibilidad de una moción y de otra no, pese a estar en
idénticas condiciones. Se admiten mociones aprobadas en comisión, pero se rechazan otras. En la Comisión permanente ordinaria
de Gobierno y Administración, por mayoría significativa de diputados, se aprobó
la moción de fondo 329, la cual fue reiterada por la moción número 18
(declarada inadmisible) y en el proceso de
mociones de reiteración se aprobó una moción que borró por completo el contenido
pretendido y aprobado en comisión. Por tanto, de haberse admitido la moción de
reiteración, como era la voluntad de los legisladores, el contenido pudo
haberse resguardado en el texto. No obstante, por una interpretación extensiva y
contradictoria, se declaró inadmisible y no pudo garantizarse el contenido de la
misma. También, en el punto 28 de la resolución, se acumulan las mociones de
reiteración 198 y 272, por estar referidas al mismo articulado, pretende modificar el párrafo final del párrafo segundo y
existir una evidente conexidad con los fines
pretendidos por los proponentes. Pese a ello, existe la moción 344, que busca
exactamente el mismo contenido de las mociones de reiteración 198 y 72. Hay una
nueva contradicción en la resolución de admisibilidad y una violación al
principio de igualdad, legalidad y objetividad. La indebida acumulación supone una falta al contenido de la resolución y
provoca la nulidad de la misma. La diputada
Aracelly Salas Eduarte, suscribió también la consulta legislativa N°° 21-11713 0007-CO, referida al mismo proyecto de
ley. Mediante escrito presentado a las 16:18 hrs. del 23 de junio, el diputado Melvin Núñez Piña, se adhirió a la presente consulta. Por escrito
presentado a las 19:37 horas del 29 de junio de 2021, los diputados Laura Guido Pérez, Vita María Monge Granados, Enrique Sánchez Carballo, Nielsen Pérez Pérez, Catalina Montero Gómez, Carolina Hidalgo Herrera, Mario Castillo Méndez, Carlos Avendaño Calvo, Mileidi Alvarado
Arias, Giovanni Gómez Obando, Eduardo Cruickshank Smith, Jonathan Prendas,
Ignacio Alpízar Castro, Harllan Hoepelman Páez, Carlos Ricardo Benavides
Jiménez, Wagner Jiménez Zúñiga, Paola Valladares Rosado, Luis Fdo. Chacón Monge, Yorleni León Marchena, Ana Lucía Delgado Orozco, Luis Antonio Aiza
Campos, Silvia Hernández Sánchez, Erwen Masís Castro, María José Corrales
Villalta presentan una coadyuvancia pasiva en relación con la consulta planteada.
24.- Por voto N° 2021-015137
de las 9:15 horas del 2 de julio de 2021, se dispuso acumular la consulta
legislativa N° 21-012118-0007-CO, interpuesta a las 18:47 horas
del 23 de junio del 2021, por los diputados: Erwen Masís
Castro, Enrique Sánchez Carballo, Aida Montiel Héctor, María Monge Granados,
Carolina Hidalgo Herrera, Paola Valladares Rosado, Gustavo Viales Villegas,
Roberto Thompson Chacón, Jorge Fonseca Fonseca y Zoila Rosa Volio
Pacheco, a este proceso. Señalan, los diputados consultantes, que el citado proyecto de ley fue aprobado, en primer
debate, en la sesión ordinaria nro. 17 del
Plenario Legislativo del 17 de junio de 2021. Indican que consultan sobre la inconstitucionalidad del artículo 23, inciso g),
por violación de los principios constitucionales
de legalidad, seguridad jurídica, razonabilidad y proporcionalidad, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 18.3) y la Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 12.3).
Manifiestan que, en 1948, la Declaración
Universal de Derechos Humanos reconoció que toda persona tiene libertad de
pensamiento, de conciencia y de religión, en su artículo 18. Afirman que en tal numeral existe un reconocimiento a la capacidad
individual o colectiva de expresarse
libremente sobre sus creencias o religión. Añaden que el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado en 1966, ampara y reconoce la libertad de pensamiento, conciencia y de religión de las
personas, respetando las condiciones y
limitaciones legales que permiten su pleno ejercicio, según lo señala su artículo 18. Indican que esa misma norma establece
que el ejercicio de este derecho no puede sobreponerse a las limitaciones
prescritas por la ley que sean necesarias para
proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos o los derechos y libertades fundamentales de las demás
personas. Por su parte, en el año de 1987, la
resolución nro. 46 de la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de la
Naciones Unidas reconoció la objeción de conciencia con respecto al
servicio militar. En ese caso en particular, en resguardo de los derechos humanos, la objeción de conciencia respaldó la negativa
de realizar el servicio militar en virtud de
la libertad de pensamiento, conciencia y religión ya reconocidas en el marco internacional proveniente del reconocimiento del
derecho a negarse a prestar servicio militar para imponer el apartheid. Esta
posición se reafirmó en 1989, cuando la
Comisión de Derechos Humanos, por medio de la resolución 1989/59, reconoció el
derecho de tener objeciones de conciencia en relación con el servicio militar
como un derecho humano en apego a lo establecido por la Declaración Universal de
Derechos Humanos así como el Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos. A nivel internacional, los derechos humanos han reconocido y analizado
el roce de la objeción de conciencia con el derecho a la salud, ante la
posibilidad que el ejercicio de este derecho impida que se brinda una correcta atención sanitaria y de salud a los usuarios del
servicio. El artículo 18.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, así como el artículo 12.3 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, establecen que la libertad de manifestar la
propia religión y las propias creencias está sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley y que sean
necesarias para proteger la seguridad, el orden,
la salud o la moral públicos o los derechos o libertades de los demás. Así,
debe entenderse que, para un funcionario que brinda sus servicios en el área de la salud, el ejercicio de la objeción de
conciencia procede únicamente cuando esa
negativa no implique una lesión a los derechos humanos de los pacientes (sean
estos hombres, mujeres o niños). Específicamente, sobre el respeto de la libertad de
conciencia en los profesionales en salud, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha resuelto que deben respetarse los derechos de sus pacientes como usuarios de un servicio público y es por
este motivo que debe existir una clara manera de ejercer el derecho para
evitar vulneraciones. En Costa Rica, la Sala Constitucional, mediante la
resolución n° 01619-2020, ya se ha pronunciado
sobre la objeción de conciencia. La Sala es consecuente con el respeto de los
derechos humanos en el ejercicio del derecho de objeción de conciencia en el tanto
no exista roce con otros derechos. Sobre el ejercicio de la objeción de
conciencia en el ámbito jurisdiccional, en la supra citada resolución ha establecido: “IX.- Conclusión. El principio de igualdad y
no discriminación es un elemento esencial del servicio público de
Administración de Justicia, por lo que sus usuarios
deben recibir un trato igualitario en la atención, el trámite, resolución y ejecución de los distintos asuntos que se
conocen en todas las instancias judiciales. Por su
parte, la mayoría del Tribunal considera que es posible ejercer el derecho a la
objeción de conciencia en la función jurisdiccional -aunque en el presente caso
se trata del ejercicio de una función judicial-. En estos supuestos, se concilia dos derechos fundamentales, sin embargo, no se
vacía del contenido esencial al primero
-igualdad y no discriminación-, toda vez que ante un caso de objeción de conciencia de un juzgador relativo a realizar el
acto de matrimonio, el Consejo Superior del Poder Judicial debe adoptar todas
las medidas necesarias para que el servicio público de Administración de
Justicia se brinde a las parejas del mismo
sexo en las mismas condiciones y tiempos de respuesta que le da a las personas
heterosexuales. Finalmente, es claro que todas aquellas personas que se nombren
con posterioridad a la entrada en vigor del matrimonio de personas del mismo
sexo no pueden ejercer el derecho a la objeción de conciencia, pues
voluntariamente han aceptado esa función al ofertar y aceptar el cargo...". Como se desprende del análisis planteado,
la objeción de conciencia se entiende como un
derecho (reconocido) que permite que los individuos rechacen una conducta
que les está siendo exigida por ley, por razones que les sean contrarias o afecten
sus creencias. A la luz del proyecto de ley en consulta, lo propuesto por el
artículo 23, inciso g), del proyecto en cuestión, al incluir de manera abierta y desregulada, la posibilidad de que los
funcionarios públicos puedan negarse a recibir
formación técnica y capacitaciones que sean obligatorias y necesarias para el
ejercicio del cargo que desempeñan con la mera comunicación mediante declaración
jurada, podría considerarse un ejercicio abusivo y contrario a los derechos
humanos de los demás ciudadanos. Analizando el articulado del proyecto en
consulta, entran en discrepancia un cúmulo de derechos, tanto de los
funcionarios como de los ciudadanos que reciben servicios de estos servidores públicos. Por medio de la resolución nro. 02965-
2020 de la Sala Constitución, se reconoce por
parte de este órgano constitucional la igualdad universalidad en el trato que debe darle la administración a los usuarios. Los
servicios públicos deben atender las demandas de los administrados, sin que se aleguen razones que puedan poner en riesgo el ejercicio de esos derechos
frente a la administración en igualdad de condiciones sin que se impongan
derechos individuales del funcionario. Los funcionarios públicos para poder
ejercer sus funciones de manera proba,
eficiente y efectiva ameritan necesariamente tener los conocimientos técnicos y administrativos que les permitan desempeñar sus funciones. Además, existe una obligación del Estado de capacitar a los funcionarios para que la operación estatal sea acorde a los parámetros
de prestación de los servicios públicos que deben garantizarse a los
ciudadanos. Es importante señalar que la necesaria capacitación de funcionarios
no puede ser entendida como un adoctrinamiento
o imposición de condiciones para los servidores públicos, sino que las
capacitaciones se convierten en un necesario traslado o intercambio de
información que debe hacerse llegar a los funcionarios para que realicen sus funciones de conformidad con las condiciones para
las que han sido contratados. La capacitación de los funcionarios no solo es un
derecho de ellos como funcionarios, sino que
es una garantía de los ciudadanos que reciben el servicio, esto en el entendido de
que si el funcionario no cuenta con los conocimientos suficientes para
brindar el servicio público para el que ha sido contratado no podrá resolver o en
su defecto orientar al ciudadano que recibe el servicio. Cuestionan cómo puede
determinar un funcionario público, de previo a recibir una capacitación, que la
misma atenta contra sus creencias o convicciones personales. Alegan que incluir la
objeción de conciencia dentro de este proyecto de ley podría tornarlo
inconstitucional en la medida que el Estado permitiría a funcionarios desatender el cumplimiento de potestades públicas, que son obligatorias y que alguien debe hacerlas. Afirman que la solución que ya
la Sala Constitucional ha dado a este tema, como ya se mencionó, es que las
jerarquías institucionales deben adoptar
planes para evitar que ocurra una desatención del servicio público, porque si bien
es cierto el funcionario tiene ese derecho, no puede limitarse o perjudicar al ciudadano sobre cuyo trámite un funcionario
objetante se excusa de atender. Además, también
este órgano constitucional ha dicho que los funcionarios cuando asumen un
cargo sobre el cual deben realizar determinados actos, están obligados a
cumplirlos sin derecho a objeción de conciencia, en el tanto han aceptado ejercer el cargo público conforme al derecho vigente
al momento de su nombramiento. Así, debe entenderse que los funcionarios
deben ejercer las funciones para las que fueron contratados cumpliendo a cabalidad
con las funciones asignadas y respetando los derechos humanos inherentes a
los individuos: derechos políticos, sexuales, de información, de salud y
educación. El abordaje de este tema durante la
tramitación del proyecto acompañado del rechazo de mociones que pretendían aclarar
y delimitar el ejercicio de la objeción de conciencia para que no existieran
vulneraciones a otros derechos fundamentales terminó siendo una vulneración a
derechos fundamentales en sí misma. La negativa de recibir una capacitación
y formarse en temas acordes con su cargo, podría vulnerar, por ejemplo, el
derecho del ciudadano a recibir adecuada atención de salud, un correcto servicio de
los órganos que imparten justicia o un mensaje sesgado o equivocado por parte de
instituciones educativas. El considerar la objeción de conciencia como un
mero trámite sin mayores condiciones y restricciones, sin ninguna
seriedad técnica, solo para polemizar y polarizar a la sociedad costarricense resulta contrario a los derechos humanos reconocidos
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y se contrapone a la
obligación que tiene el Estado y que debe
garantizar esta Asamblea Legislativa sobre el resguardo de la legalidad y seguridad jurídica que deben acompañar las leyes que
se emiten. En razón de los argumentos
expuestos, estiman que la inclusión de la objeción de conciencia en el artículo 23, inciso g), del proyecto de ley denominado
"Ley Marco de Empleo Público",
expediente legislativo n° 21336, incluido en la redacción del proyecto de ley votado en primer debate, podría constituir una violación
a los principios constitucionales y a los derechos humanos, razón por la cual
se somete ante este Tribunal Constitucional
para que en definitiva se indique si se infringe o no la Constitución Política. Mediante escrito recibido en esta
Sala, a las 8:40 horas del 29 de junio de 2021, los diputados Jonathan
Prendas Rodríguez, Ignacio Alpízar Castro, Marulin Azofeifa Trejos, Harllan Hoepelman Páez, Carmen Chan Mora, Nidia
Céspedes Cisneros, Erick Rodríguez Steller, María Vita Monge Granados, Patricia
Villegas Álvarez, Walter Muñoz Céspedes, Eduardo Cruickshank Smith y Xiomara
Rodríguez Hernández indican que formulan coadyuvancia pasiva en la presente consulta.
25.- Por
voto N° 2021-015240 de las 9:15 horas del 2 de julio de 2021, se
dispuso acumular la consulta legislativa N° 21-012714-0007-CO,
planteada a las 11:45 horas del 01 de julio del 2021, por Fernando
Cruz Castro, en su condición de Presidente de la Corte Suprema de Justicia, a
este proceso. Se consulta en lo que se
refiere a las posibles afectaciones que podrían darse a las competencias
constitucionales de esta Corte y del Poder Judicial, con motivo del contenido y efectos de su normativa, para lo cual se autorizó
al Presidente de este órgano su interposición. De previo a entrar a
realizar los cuestionamientos de
constitucionalidad, indica que, resulta procedente hacer referencia a una serie de consideraciones de orden general conocidas en
el seno de la Corte Suprema de Justicia, con
motivo de la consulta constitucional planteada por la Asamblea Legislativa, con
respecto a la afectación en la organización y funcionamiento del
Poder Judicial, por parte del proyecto de ley en consulta. Advierte que algunos de los temas objeto de esta consulta de
constitucionalidad sobre afectación a competencias
constitucionales de la Corte Suprema de Justicia ya habían sido advertidos
previamente a la aprobación en el primer debate del proyecto de ley; empero, la Asamblea Legislativa hizo caso omiso al
respecto, como también respecto de sendas mociones tendientes a tutelar
las competencias constitucionales del Poder
Judicial, las cuales fueron rechazadas de manera sistemática. Refiere que el
análisis planteado en su momento con motivo de la consulta respecto de la afectación
y funcionamiento del Poder Judicial es un marco inicial de valoración realizado
por la Corte Suprema de Justicia, mas no puede ser estimado como
delimitante o exclusivo para efectos de la consulta respectiva, toda vez que se
incorpora una serie de elementos valorados en la propuesta planteada y las
intervenciones realizadas en la respectiva sesión en donde se aprobó la
presentación de la presente consulta. En este sentido, en el análisis original
con motivo de la determinación de afectación y funcionamiento del Poder
Judicial, se estimó por parte del Magistrado ponente del informe respectivo y
que fue acogido por la Corte Suprema de Justicia, que el proyecto plantea la
incorporación del Poder Judicial dentro una normativa general de empleo
público, sin tomar en cuenta su naturaleza jurídica, su conformación orgánica
ni la particularidad de las funciones que desempeñan las personas servidoras en
sus distintos ámbitos. En este sentido, a pesar de que se pretende incentivar
la participación conjunta en algunas actividades, el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) sigue siendo la entidad
gubernamental, por ende, externa al Poder Judicial, la que abarca mayormente
las competencias sobre lo que se ha denominado la "Gobernanza del Sistema
General de Empleo Público", de ahí que se mantenga una clara violación al
principio de independencia de Poderes o separación de poderes. En este orden de
ideas se continúa desconociendo el régimen salarial particular del Poder
Judicial, como sistema oficial de retribución para todos los puestos incluidos
en el Manual Descriptivo de Clases del Poder Judicial, instrumento que fue
elaborado por el órgano técnico correspondiente de la Corte Suprema de Justicia
y aprobado por acuerdo de la Corte Plena con base en las disposiciones
establecidas por la Lev Orgánica del Poder Judicial y del Estatuto de Servicio
Judicial; así como en consideración a las necesidades y particularidades
propias de la institución. Señala que, en este orden de ideas, el proyecto
elimina las competencias de la Corte Suprema de Justicia en la materia y las
traslada abiertamente al Mideplán, cuyo titular es plenamente dependiente
del Presidente de la República. Resalta que, tanto el referido sistema de pago
autóctono de la institución, como las regulaciones propias en materia de empleo
de las personas servidoras judiciales dispuesta por la Corte Suprema de
Justicia, encuentra respaldo en varias leyes, como lo son la Ley n°2422
del 11 de agosto de 1959 y sus reformas, la denominada "Ley de Salarios
del Poder Judicial". En esta última ley, se establece la competencia del
Departamento de Personal o Gestión Humana para elaborar y mantener al día el
Manual de Clasificación de Puestos, competencia que evidentemente se vería
afectada negativamente por la nueva normativa general que abarca al sector
público como un todo, máxime cuando -desde el 30 de setiembre de 2019- ya esta
Corte Plena había acordado trabajar en un modelo de salario global o salario
único que responda a criterios técnicos, financieros y jurídicos propios de la
institución. Insiste en que, además, de que los puestos por méritos a la
carrera judicial, este Poder de la República comprende a las personas
servidoras judiciales que conforman el Organismo de Investigación Judicial, el
Ministerio Público, la Defensa Pública, entre muchas otras. Estos factores son
importantes para prevenir esta fuga del talento humano y la desincentivación
del ingreso de personal administrativo, técnico y profesional a la institución,
que es algo que la ley promueve, pero aquí deja de lado. El proyecto elimina la
injerencia del órgano constitucional de gobierno del Poder Judicial, Corte
Suprema de Justicia en lo atinente a la regulación del empleo público en dicho
Poder, ya que esta y la escala salarial de sus servidores pasa a ser
administrada por una cartera ministerial del Poder Ejecutivo, como lo
es Mideplán, con la respectiva intromisión interna en la estructura y
funcionamiento exclusivos de este Poder de la República. Pide que se tome en
cuenta que, la nueva escala salarial que se encuentra en gestación -ajustada
técnicamente a la naturaleza del Poder Judicial- requiere de estudios aptos
para definir el salario competitivo y los componentes salariales a incluir en
el salario único. La modalidad de revaloración de estos puestos implica también
estudios periódicos de mercado para determinar la forma en que estos puestos
serán revalorados. Existe vasta jurisprudencia constitucional que advierte que
el régimen salarial del Poder Judicial es único y exclusivo de Corte Plena.
Advierte que la omisión de realizar una diferenciación a nivel legal y/
establecer límites entre hechos progresivos salariales, representa una aclara
afectación a la independencia del Poder Judicial. Refiere que en el proyecto se
mantiene el trato igualitario para personas inmersas en distintas
circunstancias, con lo cual se desconoce el contenido básico de lo dispuesto en
el artículo 33 de la Constitución Política. Al partirse o sugerir como premisa
el salario del Presidente de la República, se deja de lado que este tiene
funciones y formaciones muy diversas, lo cual genera un impacto en el salario
de las demás personas funcionarias nombradas por idoneidad, como la
deseabilidad del cargo con una responsabilidad no atribuida adecuadamente. Con
la introducción de un capítulo referente a la evaluación del desempeño, se
desconocen los esfuerzos del Poder Judicial en la creación de planes sobre este
tema en concreto. Este proceso forma parte de un desarrollo evolutivo que la
Dirección de Gestión Humana y Distribución inició desde el año 2012, en
complemento con el planteamiento estratégico organizacional. Tal situación ha
venido pasando de un enfoque tradicional de la administración de personas hacia
un modelo integral de gestión del talento por competencias basado
conceptualmente en un fundamento metodológico, que no se puede pretender
homogenizar con el resto del Estado y bajo criterios técnicos que no comparte
la fundamentación que ha venido promoviéndose. El modelo adoptado por la
Dirección de Gestión Humana, se basa en el enfoque integral para la
distribución del talento por competencias, el cual genera entradas v salidas en
los subprocesos de pagos, selección, evaluación y capacitación; cuya base
esencial se fundamenta en la descripción, clasificación y valoración de los
puestos. Este ha sido un objetivo esencial para dotar al Poder Judicial de
personal idóneo, así como para mantenerlo y desarrollar las competencias,
habilidades y motivación suficiente para alcanzar los objetivos de esta
institución. En consecuencia, el sometimiento de un cambio generaría el riesgo
operativo para cumplir planes de largo plazo trazados por este Poder Judicial,
en cuanto al tema estratégico de gestión del personal. Señala que, debe recordarse
que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 156 de la Constitución
Política, se le otorga un sustento constitucional a la estructura
jurisdiccional del Poder Judicial, en tanto a actividad exclusivamente
encomendada a este, además que se hace una previsión a otro régimen como lo es
el del Servicio Civil, con el fin de que eventualmente la Ley de Carrera
Administrativa y las relaciones estatutarias de otros órganos y personas
funcionarias que coadyuvan en dicha función desde otros ámbitos. De una
relación del mencionado 156 con el 177, también constitucional, se vislumbra
una atenuación a la independencia presupuestaria que le dio el constituyente al
Poder Judicial, derivado de la autonomía para ejercer exclusivamente esa
función jurisdiccional, por lo que, en dichas disposiciones, debe entenderse
incluido básicamente el sector de la judicatura. Lo anterior, significa que, al
haber personas servidoras de este Poder de la República encargadas de ejercer
una función jurisdiccional que deriva de una norma constitucional, se les debe
dar un trato independiente, en razón de esa misma disposición. Indica que, otra
norma a considerar para el planteamiento del tema relativo a la injerencia del
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y, por ende, del
Poder Ejecutivo en este otro Poder de la República, es el numeral 153 de la
Constitución Política, que expone que la administración de justicia mediante
órganos jurisdiccionales debidamente establecidos en una función exclusiva del
Poder Judicial. Ahora bien, dada la naturaleza que caracteriza al Poder
Judicial como órgano constitucional complementariamente a esa exclusiva función
de decidir asuntos jurisdiccionales que se someten a su conocimiento y a la
dilución de funciones que permea los tres poderes de la República, artículo 9,
se hace más palmaria la necesidad de evitar cualquier intromisión que por vía
legal o por otro tipo, se pretenda hacer en su funcionamiento. Al ser la
entidad encargada de dirimir los asuntos jurisdiccionales o judiciales, según
las diferentes jurisdicciones o competencias, es indiscutible que se maneja
información y datos sensibles de las personas usuarias que no deberían migrar
por ser del domino de otros órganos externos, y que podría vulnerar el derecho
a la intimidad de otras personas, aspecto que no se ve solventado con la simple
mención a la ley 8968, Protección de la Persona Frente a los Datos Sensibles o
Personales, artículo 12 del proyecto. Asimismo, al incluirse la judicatura
dentro de las ocho familias a que alude el numeral 12 del proyecto,
concretamente en el inciso f). se daría un roce con más normas constitucionales
lo cual pone de manifiesto que, aún con mayoría calificada, el proyecto
presenta, algunos vicios de inconstitucionalidad. Luego, al plantearse que el
presupuesto debe ser utilizado para pagar salarios de acuerdo con criterios de
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, se da una incidencia
nociva en la judicatura, en los impuestos al valor agregado en la judicatura.
Asimismo, al incluirse en una misma familia a las personas que administran
justicia junto con magistrados y magistradas del Tribunal Supremo de
Elecciones, se desconocen aspectos que los diferencian como son, las
naturalezas de las funciones, la cantidad operativa entre ambos tipos de
personas funcionarias públicas. Las indicadas afectaciones como se indicará a
continuación tienen no solo una incidencia directa en la organización v
funcionamiento del Poder Judicial, sino que, en lo medular, el contenido y
efectos del proyecto consultado tienen consecuencias directas en el ejercicio
de competencias constitucionalmente asignadas a dicho Poder y concretamente a
la Corte Suprema de Justicia. Indica que el objeto medular de la consulta es
que, con la interpretación y aplicación del contenido y efectos de los
siguientes artículos del proyecto en cuestión podría estarse afectando las
competencias constitucionales exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de
Justicia, respecto del gobierno del Poder Judicial, en materia de regulación,
ordenamiento, dirección control de la relación de empleo de los servidores
judiciales: i. Los ordinales 6 y 9, al trasladar esas competencias para
ejercicio del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica,
dependiente del Poder Ejecutivo. El proyecto, en su contenido obvia la
existencia y competencias propias de la Corte Suprema de Justicia, como órgano
de gobierno del Poder Judicial y, establece, por el contrario, una relación
directa entre Mideplán y la Dirección de Gestión Humana del Poder
Judicial. Se estima que la relación vertical y absoluta – pues denota
que Mideplán emitirá directamente actos administrativos con efectos
finales y firmes y reglamentos dirigidos a las oficinas de recursos humanos,
incluida la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial-, podría presentar
un roce con el derecho de la Constitución, en tanto implica una abierta
injerencia del Poder Ejecutivo en las decisiones más elementales en materia de
administración del personal de la judicatura, fiscales, etc; sin tomar en
consideración de modo alguno el parecer de la Corte Suprema de Justicia.
Conforme lo anterior, no existirá una relación de coordinación-cooperación
entre Poderes, sino la imposición de las disposiciones de Mideplán a
las instancias técnicas obviando la existencia de los órganos constitucionales
competentes encargados del gobierno de los Poderes de República, y en el caso
del Poder Judicial, de la Corte Suprema de Justicia, conforme lo establece la
Constitución Política. Advierte que esas normas implican vaciar de contenido
las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia en materia de
gestión del empleo de los servidores judiciales y, consecuentemente de las
normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial que así disponen competencias
para dicho órgano colegiado. Señala que, si bien el proyecto de ley indica al
principio la frase "sin perjuicio del principio de separación de Poderes
establecido en la Constitución Política", la misma se vacía de contenido
si se advierte que el resto del articulado del proyecto de ley es absolutamente
contradictorio con lo dispuesto. De un análisis de las normas, como se ha
indicado, se evidencia que el mismo propone una relación de carácter vertical
del Mideplán para con las unidades de recursos humanos y en el caso
del Poder Judicial con la Dirección de Gestión Humana, obviando la Corte
Suprema de Justicia como órgano de gobierno de dicho Poder a la hora de definir
lo relativo a materia de empleo público. Si se lee con detenimiento los
alcances del Proyecto de ley se advierte que se deja una serie de definiciones
en materia de empleo público del Poder Judicial, a la concreción que realice
el Mideplán mediante simple acto administrativo. La observación
indicada respecto de que la frase que pretende tutelar la independencia de
poderes, no fue considerada en el resto del articulado a la hora de concretar
las competencias de Mideplán, fue debidamente advertida en su momento en
la Comisión Legislativa respectiva, pero la moción correspondiente fue rechazada
por mayoría de los diputados presentes. Advierte que la fórmula empleada por el
proyecto de ley pretende copiar de alguna manera lo dispuesto en la Ley de la
Administración Financiera y Presupuestos Públicos, mas, a diferencia de esta se
vacía de contenido a la hora de concretar el cómo se van a hacer efectivas las
relaciones intersubjetivas basadas en su contenido. En este sentido, advierte
de la discusión legislativa respectiva que, en el caso del proyecto de ley
consultado, se propuso una redacción similar al artículo 21 de la Ley de la
Administración Financiera y Presupuestos Públicos, pero fue rechazada en su
momento, lo que evidencia la falta de voluntad en establecer una mera relación
de coordinación con el Poder Judicial a los efectos de la aplicación del
proyecto de ley de análisis, y el objetivo de establecer una relación de
dirección por parte de Mideplán, se desprende del hecho que solamente en
la norma que se indicará se dio previsión de la indicada cooperación de la
siguiente manera: "Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo
de Elecciones, las instituciones de educación superior estatal las
corporaciones municipales y las ligas de municipalidades a través de la Unión
Nacional de Gobiernos Locales y las instituciones autónomas construirán
conjuntamente con Mideplán, Autoridad Presupuestaria y Dirección General
de Servicio Civil la respectiva columna salarial global, con base en el
principio de coordinación interinstitucional". Pero, si se da una lectura
integral del proyecto, se evidenciará que solamente en esa norma y solo para
efectos de la columna salarial global existe la previsión de respetar el
principio de separación de poderes, toda vez que en ningún otro artículo se
hace la salvedad de la relación de coordinación que debe existir entre Poderes,
base fundamental de la independencia judicial. No obstante, la norma anterior,
debe advertirse que nuevamente la definición final de la columna salarial
global quedará exclusivamente en manos de órganos del Poder Ejecutivo, en tanto
que el proyecto señala: “Artículo 34- Columna salarial global. A partir de la
metodología de valoración del trabajo, el Ministerio de Planificación Nacional
y Política Económica (Mideplán), la Secretaría Técnica de la Autoridad
Presupuestaria y la Dirección General del Servicio Civil elaborarán
conjuntamente una columna salarial global. La columna iniciará secuencialmente
del menor al mayor puntaje.". Así, a pesar de establecer una norma que, en
principio, establece la relación de cooperación en tema de columna salarial
global, se advierte que, en nada obliga a los órganos del Ministerio de la
Presidencia, el Ministerio de Hacienda y Mideplán lo que indique el
Poder Judicial. Y a ello se le suma, que la relación de Mideplán es
con la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial y no con la Corte Suprema
de Justicia, lo que constituiría un grave vicio de inconstitucionalidad, toda
vez que Mideplán "coordinará" con la indicada Dirección la
definición de columna salarial global del Poder Judicial (ver artículo 6
incisos a y b, y 9 inciso a del proyecto de ley) ignorando del todo al máximo
órgano de gobierno de dicho Poder. En el caso concreto del Poder Judicial, lo
pretendido con el artículo objetado del proyecto de ley, podría implicar una
regresión y una afectación al principio de progresividad en el derecho que
tienen todas las personas costarricenses a un Poder Judicial, no sujeto a
riesgos de injerencia de otros Poderes, es decir, a la independencia judicial.
Consecuentemente, sería contrario al derecho de la Constitución la regresividad
en materia de independencia judicial por cualquier motivo y abrir la
oportunidad de que los órganos de control de los poderes públicos puedan ser
minados de alguna manera en la toma de decisiones. El objetivo del legislador
fue establecer una relación estatutaria particular para las personas servidoras
del Poder Judicial, con el fin de fortalecer la independencia del mismo, sin
apartarse de una relación de empleo público. Con el proyecto de ley en
cuestión, implicaría un vaciamiento de contenido de varias leyes y una
derogatoria tácita de las competencias que la Ley Orgánica del Poder Judicial
establece para los órganos de gobierno y dirección del Poder Judicial, lo cual
es contrario a la triada normativa, consustancial a la independencia judicial
(refiere la sentencia de esta Sala n° 2018- 19511). Complementario a lo
anterior, debe tomarse en consideración que la creación del régimen único de
empleo y la incorporación del Poder Judicial en el mismo, implicará la
posibilidad de que Mideplán tenga injerencia en la relación de empleo
de las personas servidoras judiciales pertenecientes a la judicatura, al
Ministerio Público y el Organismo de Investigación Judicial. El proyecto de ley
no hace ningún tipo de tratamiento particular para el Ministerio Público y el
Organismo de Investigación Judicial, más bien lo incorpora en las
"familias" cuyo contenido será competencia exclusiva mediante simple
acto administrativo de Mideplán, derogando tácitamente las competencias
establecidas en las Leyes Orgánica del Poder Judicial, Ley Orgánica del
Ministerio Público y la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial.
Ello supone una regresión en cuanto a la independencia que posee el Ministerio
Público y el OIJ, y una abierta amenaza de que el Poder Ejecutivo asuma
competencias propias de la persona a cargo de la Fiscalía General de la
República y del Director o Directora del Organismo de Investigación Judicial.
De esa manera, un órgano desconcentrado dependiente del Ministerio de la Presidencia,
la Dirección General de la República, tendrá potestades de dirección para con
la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial en temas relacionados con
competencias, pruebas psicométricas, procesos de reclutamiento y selección del
personal judicial y, en particular, de jueces y juezas, fiscales y fiscalas y
agentes del Organismo de Investigación Judicial. Este proyecto de ley está
trasladando competencias constitucionales en lo que corresponde al órgano de
gobierno del Poder Judicial, sea la Corte Suprema de Justicia, a un simple
órgano del Poder Ejecutivo, lo que se estima podría afectar la independencia
judicial. ii. Señala que el ordinal 13 del proyecto en cuestión violenta la
reserva de ley en materia de regulación propia del Poder Judicial prevista por
la Asamblea Nacional Constituyente, al dejar al dictado de actos
administrativos y reglamentos emitidos por el Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica, dependiente del Poder Ejecutivo, la regulación
de empleo del Poder Judicial fundamentalmente en lo que atañe al llenado de
contenido de las indicadas "familias" a que se refiere el indicado
proyecto. La regulación de las indicadas familias en el proyecto es muy pobre,
por lo que se entiende que la misma se realizará por ejercicio de la potestad
reglamentaria, vía reglamento e inclusive normativa de rango inferior, toda vez
que la distinción implica un tratamiento singular, según el tipo de prestación
de servicios de que se trate. Lo anterior, es contrario a la reserva de ley constitucional
que se desprende del artículo 154 de la Constitución Política. Con lo anterior,
se vacía de contenido la potestad auto normativa del Poder Judicial y se
traslada la posibilidad de regulación en reglamentos autónomos hacia la
adopción de reglamentos, y peor aún, de disposiciones de alcance general,
directrices, circulares, manuales, y resoluciones por parte del indicado
Ministerio. iii. Con la interpretación y aplicación del contenido y efectos de
los artículos de este proyecto podría estarse afectando las competencias
constitucionales exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de Justicia,
respecto del gobierno del Poder Judicial, en materia de regulación,
ordenamiento, dirección, control de la relación de empleo de los servidores
judiciales al obviarse las mismas, al establecer una relación de dirección y de
control directa entre el Ministerio de Planificación Nacional Política
Económica dependiente del Poder Ejecutivo y la Dirección de Recursos Humanos
del Poder Judicial. Consecuentemente el proyecto lejos de dar seguridad
jurídica en materia de relación de empleo de las personas servidoras
judiciales, deja al arbitrio del jerarca de turno del Mideplán, el llenar
de contenido la regulación de cada una de las respectivas familias de puestos
(refiere los artículos del proyecto 6, 7, 9, 11, 12, 13, 16, 17, 23, 24, 28,
30, 31, 32, 33, 34, 46, transitorio II, transitorio IV, transitorio IX, y
transitorio X). iv. Por otra parte, cuestiona la constitucionalidad de que el
proyecto de ley incorpora a los puestos de Dirección del Poder Judicial,
incluidos los integrantes del Consejo Superior, la persona a cargo de la
Fiscalía General de la República y aquella a cargo del Organismo de
Investigación Judicial como puestos de "Alta Dirección Pública", bajo
la injerencia abierta del Mideplán (artículos 5, 17, 18, y 24). El
proyecto de ley supeditará la política de remuneraciones del Poder Judicial a
una propuesta elaborada por tres órganos del Poder Ejecutivo -Dirección General
de Servicio Civil, dependiente del Ministerio de la Presidencia, Autoridad
Presupuestaria, dependiente del Ministerio de Hacienda y Mideplán, y a la
aprobación definitiva del Consejo de Gobierno. Con lo anterior, existe una
derogatoria tácita de las competencias de la Corte Suprema de Justicia en
materia de definición de remuneración de las personas servidoras judiciales y
una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en las decisiones que al respecto se
implementen en el Poder Judicial. Se nulifican las competencias
constitucionales de la Corte Suprema de Justicia y se atribuye al Poder
Ejecutivo decisiones que tienen abierto impacto en el funcionamiento del Poder
Judicial. v. Indica que el proyecto de ley en cuestión (artículo 21) podría
eliminar el régimen disciplinario propio del Poder Judicial y las competencias
de la Corte Suprema de Justicia en la materia y en orden al ejercicio de la
potestad reglamentaria respectiva. El establecimiento de un solo procedimiento
administrativo para todo el sector público deroga tácitamente la normativa de la
Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio Público y
la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial en materia de
procedimiento sancionatorio con abierta afectación a la independencia judicial.
vi. Estima que el proyecto de ley en cuestión vulnera los siguientes parámetros
de constitucionalidad: artículos 152, 154 y 156 constitucionales, las
sentencias de esta Sala 1993-6240 y 2018-19511, y los principios pro persona,
de separación de Poderes, de coordinación armoniosa entre Poderes, de
progresividad de derechos fundamentales y la independencia judicial. Algunas de
las afectaciones que podría generar el proyecto de ley de consulta en cuanto a
su contenido y efectos en las competencias constitucionales de la Corte Suprema
de Justicia y el Poder Judicial, ya fueron previamente advertidos cuando este
órgano se pronunció sobre la afectación en la
organización y funcionamiento del mismo ante consulta de la Asamblea
Legislativa, conforme el artículo 167 Constitucional, siendo así que este
último Poder hizo caso omiso de dichas observaciones de vicios de
constitucionalidad por temas de afectación a las competencias constitucionales
indicadas. Señala que, de una lectura pausada del proyecto de ley, se advierte
que en el tema medular de la presente consulta el mismo es impreciso y confuso
en la delimitación de competencias tanto en lo técnico como en el
direccionamiento político, así como en las disposiciones generales y
particulares en materia de empleo público, por lo que ese solo hecho genera un
riesgo de que se produzca una intromisión en diferentes ámbitos del Poder
Judicial, que podrían trascender el tema inmediato de empleo público hacia el
núcleo duro de la independencia judicial. El solo hecho de que mediante acto
administrativo o reglamento, el Mideplán pueda imponer las
regulaciones propias en materia de empleo de personas juzgadoras y fiscales,
debe llamar al análisis de la incidencia de que dicho Ministerio asuma
competencias del órgano constitucional Corte Suprema de Justicia con evidente
riesgo de ser un instrumento hostil a la separación de Poderes y un medio en
manos de un eventual Poder Ejecutivo que desee emplearla para afectar nuestro
sistema democrático hacia alternativas autoritarias. Debe entenderse que la
independencia judicial no solo se refiere propiamente a la independencia de
criterio del juzgador, sino una serie de manifestaciones en los ámbitos
administrativos, de financiamiento, de funcionamiento, ad intra y ad extra que
implican necesariamente que todo órgano perteneciente a otro Poder de la
República, tiene competencias acotadas a la razón de ser de su existencia y no
debe emitir simples actos administrativos que desborden la misma y se inmiscuya
en el ejercicio de competencias constitucionales por parte del Poder Judicial.
26.- Mediante escrito recibido a
las 11:15 horas el 5 de julio de 2021, Enrique Egloff Gerli y Rigoberto Vega
Arias, Presidente y Vicepresidente, respectivamente, de la Asociación Cámara de
Industrias de Costa Rica, plantean coadyuvancia a la consulta de
constitucionalidad que se tramita en el
expediente N° 21-011713-000-CO. Solicitan que se rechace la consulta
en cuanto a los alegados vicios de procedimiento y las supuestas
inconstitucionalidades de los artículos 2 a), 3, 6 b), 10 a), 12, 14, 15, 16,
17, 18, 19, 43, 49 incisos g) y g) (sic), Transitorio XI y Transitorio XV, por
estar tales normas ajustadas a derecho. En cuanto a la objeción de
los otros artículos consultados están de acuerdo en que deben
declararse inconstitucionales. Solicitan que se declare que la consulta de la
Corte Plena fue presentada extemporáneamente.
27.- Por escrito
recibido a las 11:21 horas del 7 de julio de 2021, la diputada Paola Valladares
Rosado manifiesta que retira su firma de la Consulta Facultativa de Constitucional N° 21-12118-0007-CO.
28.- Mediante
escrito incorporado al expediente electrónico a las 14:40 horas del 13 de julio
de 2021, Jose Manuel Garita Herrera, en su condición de presidente de la Conferencia Episcopal Nacional de
Costa Rica plantea gestión de coadyuvancia pasiva. Alega que su
representada se opone a los argumentos realizados en contra del inciso g) del
artículo 23 del proyecto de ley consultado. Al respecto, alega que la
conciencia moral es un juicio de la razón por el cual los seres humanos
reconocen la cualidad moral de un acto específico. En todo lo que dice y hace,
el ser humano está obligado a seguir fielmente lo que sabe que es
justo y recto. Expresa que la libertad de pensamiento, conciencia y religión
son derechos fundamentales de todo ser humano, y esas libertades incluyen la
libertad de cambiar de religión y/o creencias, en virtud de lo cual resulta
absurdo pensar que un patrono al contratar a un empleado pretenda que este no
pueda cambiar sus creencias sobre determinado tema. Cita los artículos 1 y 18
de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 18 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, 12 y 13 de la Convención Americana de Derechos
Humanos, y las sentencia N° 01619-20 y 2017-11531 de este Tribunal.
Considera que existe una coerción impropia, al disponer que solo personas que
aceptan el matrimonio entre personas del mismo sexo serán contratadas en el
Poder Judicial como jueces, pues tal medida obliga a hacer un acto en
contra de la propia conciencia bajo amenaza de despido. Afirma que
los alegatos contra el artículo 23 deben ser rechazados, pues limitan y
restringen la libertad de pensamiento, de conciencia y de expresión en una
forma desproporcional, vaciando de contenido dichas libertades y lo más grave,
violando el principio de reserva de ley.
29.- A las
10:39 horas del 15 de julio de 2021, Mario Rojas Vílchez, Secretario General de la Confederación de Trabajadores
Rerum Novarum, presenta coadyuvancia a la consulta facultativa de
constitucionalidad planteada sobre el expediente
legislativo N° 21.336. Considera improcedente que el proyecto en
cuestión pretenda limitar la negociación colectiva, en contraposición con la
Constitución Política y los convenios internacionales de la OIT. Estima también
que la sanción de inhabilitación contenida en el artículo 4 inciso a) es
inconstitucional por violentar los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, al tratarse de una aplicación genérica ante cualquier despido
sin importar sus motivos. Finalmente, concluye que la igualdad salarial que se
propone es inconstitucional, pues adiciona elementos como puesto, jornada y
condiciones, que no pueden ni deben considerarse.
30.- En escrito
agregado a las 13:50 horas de 20 de julio de 2021 se apersona Fernando Cruz
Castro en su condición de Presidente de la Corte Suprema de Justicia para
ampliar las consideraciones sobre la admisibilidad de la consulta facultativa
institucional de constitucionalidad respecto del proyecto de ley 21.336
denominado “Ley General de Empleo Público” planteada por su representada, con
sustento en las siguientes razones: 1) Sobre la diferente naturaleza de la
consulta de constitucionalidad expresada por la Asamblea Legislativa y la Corte
Suprema de Justicia. Manifiesta que a partir de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional se advierte que la consulta de constitucionalidad realizada por
la Asamblea Legislativa, posee una naturaleza diferente a la consulta que
realiza la Corte Suprema de Justicia. Indica que la primera tiene un
procedimiento definido de manera específica en la ley, en tanto que se
determinó que podía -en determinados casos- ser preceptiva y, en otros, tener
naturaleza facultativa; además reviste una serie de formalidades específicas
para ese Poder orientadas a que se origine en supuestos determinados y
concretos, mas no con las limitaciones propias de la consulta institucional.
Añade que, conforme a lo anterior, debe advertirse que el legislador hizo la
previsión de una relación colaborativa entre el Poder Legislativo-Poder
Judicial vía Sala Constitucional, en cuanto a la pureza de la norma infra
constitucional en la preparación del respectivo acto parlamentario para
garantizar la supremacía de la Constitución Política, siendo muestra de ello la
naturaleza de dictamen que reviste lo que resuelva el órgano de control de
constitucionalidad. Argumenta que, por el contrario, en el caso de la consulta
institucional, la previsión del legislador fue orientada a tutelar, no tanto la
relación coordinación-cooperación entre Poderes, como el control ex ante la
separación de Poderes, siendo por ello que el legislador adoptó la previsión de
dicho mecanismo para que el Poder Judicial pudiera consultar si estimare que
podría darse una afectación a su competencia constitucional; distinción que se
refleja inclusive en la regulación de una u otra consulta y que se puede
advertir en el cuadro adjunto. Manifiesta que lo anterior tiene su
razón de ser en la naturaleza misma de la consulta legislativa toda vez que se
realiza ante la voluntad de un grupo de integrantes del órgano constitucional
encargado de la aprobación del proyecto, de someter la consulta para que la
Sala Constitucional haga revisión, como parte del proceso de formación que el
mismo órgano realiza del proyecto de ley en donde las dudas planteadas se
traducen en una consulta. Argumenta que, en ese sentido, la afectación no posee
una limitación concreta en cuanto a su objeto dado que la tutela constitucional
ex ante se realiza respecto del ordenamiento jurídico mismo aplicable y visto
como un todo, en abstracto de la existencia o no de intereses o derechos
afectados y conforme a valoraciones no exclusivamente de afectación
competencial, sino de roce con el derecho de la Constitución, tanto en aspectos
procesales o trámite legislativo como de fondo. Aduce que, por el contrario, en
el caso de la consulta institucional, se busca un objeto diferente, tiene
legitimación institucional u orgánica tasada o numerus clausus sin posibilidad
de interpretaciones para extenderse a otros órganos del Estado, siempre será de
carácter facultativo y su legitimación para consultar radica en el
carácter de órganos constitucionales o esenciales del Estado que tienen una
serie de competencias y atribuciones expresamente concedidas por la
Constitución de manera exclusiva y excluyente, además de contar con un estatuto
de independencia funcional, siendo que lo consultado debe versar únicamente
sobre las competencias constitucionales expresamente atribuidas a esos órganos
de manera exclusiva y excluyente puesto que, si la consulta excede esa órbita,
será inadmisible y la Sala Constitucional ni tendría que evacuarla, lo que
permite que tales órganos constitucionales procuren velar por la supremacía
constitucional en lo que concierne a sus competencias y atribuciones constitucionales
exclusivas y excluyentes, previniéndose así el surgimiento de cualquier
conflicto de competencias constitucionales. 2) Lo resuelto sobre
admisibilidad ante el único precedente de una consulta institucional anterior
en donde se valoró el tema: señala que en diferentes medios de comunicación se
ha externado la opinión de que procede aplicar lo resuelto por la Sala
Constitucional sobre la admisibilidad de consultas legislativas previamente
realizadas; sin embargo, estima que ese argumento no lleva razón porque lo que
procede es la aplicación del único precedente en donde se valoró la
admisibilidad de una consulta institucional por parte de la Sala
Constitucional, según sentencia número 2007-009469 de las 10 horas del 3 de
julio de 2007, en la que se admitía una consulta institucional planteada por la
Defensoría de los Habitantes para ser evacuada indicando que el pueblo como
soberano debe someterse a la Constitución Política y frente a la existencia de
un referéndum, la Sala no pierde su competencia para realizar el
respectivo control de constitucionalidad según lo dispone el artículo 10 de la
Constitución, sin que pueda interpretarse de manera restrictiva esta
competencia tomando en consideración el principio de supremacía constitucional,
por lo que la Sala estimó procedente dar curso a las consultas de
constitucionalidad presentadas por cuanto, ante la existencia de un vacío
legal, debe interpretarse en favor de la posibilidad de control para evitar que
el pueblo acuda a las urnas sin tener claros los aspectos de
constitucionalidad. Señala que debe considerarse que no resulta de aplicación
lo resuelto respecto de la admisibilidad de la consulta legislativa a la
consulta de la Sala Constitucional planteada por la Corte Suprema de Justicia
toda vez que ambos parten de naturalezas y procedimientos diferentes. Aduce que
en el caso de la Asamblea Legislativa hubo una notificación de la presentación
y curso de la consulta realizada por los diputados que, en el caso de la Corte
Suprema de Justicia no se hizo y, consecuentemente, no es dable interpretar que
se pueda restringir la posibilidad de que este último órgano constitucional
tenga limitada la posibilidad de interponer la consulta a la recepción de un
expediente legislativo cuya notificación solo se realiza al Poder Legislativo
por lo que solo puede tener efectos jurídicos para dicho Poder y no con el
resto de poderes a los que no se les notificó y, por ende, desconocen
formalmente de la respectiva solicitud del expediente legislativo. 3) Sobre la
prevalencia del derecho de la Constitución al momento de determinar la
admisibilidad de la consulta: aduce que no es óbice indicar que un referente
fundamental para resolver sobre la consulta planteada por la Corte Suprema de
Justicia, es la prevalencia del derecho de la Constitución. Aduce que, como se
indicó en la consulta de constitucionalidad, dada la trascendencia de lo
consultado, la Sala debe aplicar los principios pro homine, informalidad de las
formas, pro actione, pro sentencia en tutela de los más altos valores del
sistema democrático y republicano, y determinar por el fondo si el proyecto de
ley lesiona o no las competencias constitucionales, exclusivas y excluyentes de
la Corte Suprema de Justicia y el Poder Judicial. Argumenta que, en ese
sentido, la supremacía del derecho de la Constitución implica el necesario
conocimiento por el fondo de cualquier duda de constitucionalidad ex ante la
aprobación en definitiva de un proyecto de ley, cuando el ordenamiento así lo
permita, con el propósito buscado por el legislador de velar de manera previa
por la pureza y calidad del ordenamiento infra constitucional, abriendo la
posibilidad de que se colabore en la preparación del acto parlamentario para
garantizar su conformidad con el derecho de la Constitución. Señala que, dada
la naturaleza preventiva o precautoria de esta forma de control de
constitucionalidad, es menester que el juzgador emplee un criterio pro actione
en el sentido de que, si se plantea una novedosa aunque normada consulta
institucional de constitucionalidad, no se sacrifique la posibilidad de que una
normativa que podría ser imperfecta por su desapego al derecho de la
Constitución, se incorpore al ordenamiento jurídico. Argumenta que, del
contenido de la consulta planteada se evidencia que su propósito es velar por
la pureza y calidad constitucional de la Ley de Empleo Público como parte del
ordenamiento jurídico infra-constitucional, con un propósito preventivo de que
dicho cuerpo normativo se inserte en el ordenamiento jurídico con abierta
violación de las competencias constitucionales del Poder Judicial. Indica que
al ser el control de constitucionalidad a priori un proceso constitucional no
contencioso en el que no existe una controversia o contención de intereses,
denegar la posibilidad de dar curso a la solicitud planteada y entrar a
resolver por el fondo, lo único que lesiona es al sistema democrático
republicano en tanto limita la revisión de la pureza constitucional de la norma
al no haber terceros que puedan alegar derechos o intereses legítimos afectados
por la revisión constitucional realizada por la Sala Constitucional. Señala que
al entrar a conocer una consulta de constitucionalidad institucional por el
fondo como la planteada, se contribuye a dar una mayor seguridad a las
relaciones jurídicas que puedan derivarse del cuerpo normativo objeto de
cuestionamiento y evitar ulteriores conflictos de intereses que podrían
derivarse de normas inconstitucionales, responsabilidad para el Estado y carga
de procesos constitucionales posteriores contenciosos que serían sometidos a
conocimiento de la Sala Constitucional, sino que se entra a conocer el control
ex ante previsto sabiamente por el legislador. Considera que la consulta
planteada trasciende el mero interés competencial constitucional en tanto
que este es medio para tutelar situaciones jurídicas subjetivas a futuro,
evitar y reparar lesiones a los derechos fundamentales y, ante todo, tutelar la
estructura y lógica constitucional prevista por la Asamblea Nacional
Constituyente en el año 1949. Finaliza solicitando que se resuelva de
conformidad.
31.- Mediante
documento presentado en la Secretaría de la Sala a las 18:34 horas de 20 de
julio de 2021 se apersonan la diputada Laura Guido Pérez, y los diputados
Víctor Morales Mora, Luis Ramón Carranza, Nielsen Pérez y Mario Castillo
Méndez, para manifestar que se refieren a las diferentes consultas facultativas
de constitucionalidad interpuestas en relación con el proyecto de “Ley Marco de
Empleo Público” que se tramita en expediente legislativo No. 21.336, con el
ánimo de aclarar y argumentar a favor del proyecto de ley. 1)
Inadmisibilidad de la Consulta Facultativa de Constitucionalidad interpuesta
por la Corte Suprema de Justicia, expediente 21-012714-0007-CO y acumulada al
expediente 21-011713-0007-CO: consideran que la consulta planteada por la Corte
Suprema de Justicia al amparo del inciso 3 del artículo 96 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional es inadmisible porque fue interpuesta de manera
extemporánea según la propia jurisprudencia de la Sala Constitucional: a) el
Plenario de la Asamblea Legislativa terminó de conocer todas las mociones de
fondo, reiteración y revisión presentadas al proyecto de “Ley Marco de Empleo
Público”, expediente 21.336 en la sesión ordinaria número 7 del 24 de mayo de
2021; b) el texto actualizado del proyecto de ley fue consultado a la Corte
Suprema de Justicia mediante oficio AL-DSDI-OFI-2021 de 25 de mayo de 2021; c)
la Corte Suprema de Justicia mediante oficio No. SP-62-2021 de 3 de junio de
2021 contestó la consulta formulada por la Asamblea Legislativa del proyecto
“Ley Marco de Empleo Público” indicando que, para su estimable conocimiento y
fines consiguientes, se transcribía el acuerdo tomado por la Corte Plena en
sesión ordinaria No. 22-2021 de 2 de junio de 2021; d) el proyecto “Ley
Marco de Empleo Público”, expediente 21.336 fue votado y aprobado en primer
debate el 17 de junio de 2021 según consta en el acta de la sesión ordinaria
del Plenario número 17; la Presidencia señaló como fecha para su Segundo Debate
el 24 de junio de 2021; e) la votación en primer debate del proyecto fue
ampliamente publicitada por la Asamblea Legislativa y los diferentes medios de
comunicación escrita, radial y televisiva en todo el territorio nacional; f) el
primer escrito presentado a la Sala Constitucional a efecto de consultar la
constitucionalidad del proyecto “Ley Marco de Empleo Público” fue recibido el
17 de junio de 2021 a las 17:31 horas; g) en resolución interlocutoria de
las 13:15 horas de 18 de junio de 2021, la Sala Constitucional dio por recibida
la consulta facultativa indicada y solicitó a la Asamblea Legislativa la
remisión del expediente legislativo número 21.336; h) por medio del oficio sin
número y fechado 24 de junio de 2021, el Directorio de la Asamblea Legislativa
remitió el expediente legislativo número 21.336 correspondiente al proyecto
“Ley Marco de Empleo Público” que fue recibido por la Sala Constitucional el 25
de junio de 2021 a las 11:34 horas; i) en resolución interlocutoria de las
11:54 horas de 25 de junio de 2021, la Sala Constitucional tuvo por recibida la
copia certificada del expediente legislativo solicitado y se trasladó la
consulta a la oficina del Magistrado Fernando Cruz Castro a quien por turno
corresponde el estudio del fondo; j) la consulta facultativa de
constitucionalidad promovida por la Corte Suprema de Justicia, fue presentada
ante la Sala Constitucional a las 11:45 horas del 1 de julio de 2021 de
conformidad con lo indicado en el resultando primero de la resolución
interlocutoria de la Sala Constitucional, de las 9:15 horas de 2 de julio de
2021. Advierten que el escrito de Consulta Facultativa de la Corte Suprema de
Justicia se presentó después de haber sido remitido el expediente legislativo
por la Asamblea Legislativa a pesar de que la Corte Plena y su Presidencia
estaban debidamente enterados de la tramitación, de la etapa procesal y del
texto actualizado del proyecto de “Ley Marco de Empleo Público” expediente
21.336. Añaden que el oficio SP-62-2021 de 3 de junio de 2021 remitido por la Corte
Suprema de Justicia, evidencia un alto grado de conocimiento así como también
que los magistrados y magistradas tenían claras sus oposiciones y las posibles
inconstitucionalidades contenidas en el proyecto de ley en discusión; es decir,
la Corte Plena contó con la oportunidad y un tiempo razonable y prudencial para
poder presentar con diligencia una consulta facultativa de constitucionalidad y
en ese sentido destaca que desde que la Corte Plena conoció en consulta el
texto actualizado del proyecto hasta la recepción del expediente legislativo
por la propia Sala Constitucional, transcurrieron más de 3 semanas. Indican que
la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha establecido en el caso del
artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que los diferentes
escritos de consulta de constitucionalidad a un proyecto de ley, deben ser
interpuestos y solo pueden ser ampliados antes de ser recibido el expediente
legislativo por la Sala Constitucional (ver sentencias 2016-015712,
2018-019511, 2019-009220 y 2020-009185). Afirman que, son sustento en esos
precedentes, el término para la presentación de las diferentes consultas
facultativas de constitucionalidad, constituye un criterio jurisprudencial
consolidado de la Sala Constitucional, el cual consideran que es apropiado y
coherente con la Ley de la Jurisdicción Constitucional por las siguientes
razones: a) la posibilidad de interponer una consulta facultativa de
constitucionalidad puede constituir una importante herramienta para el debate
legislativo pero si no posee límites, puede ser utilizada para obstaculizar el
debate legislativo y evitar la manifestación de la voluntad de las mayorías
parlamentarias y, por tanto, transgredir el principio democrático, por lo que
el plazo del mes, establecido en el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional y el término para la presentación de las consultas facultativas
de constitucionalidad, son importantes para evitar que este instrumento sea
utilizado para “Filibusterismo Parlamentario”; abuso que puede ser cometido por
los diputados y diputadas de la Asamblea Legislativa, como por los otros
órganos legitimados para la interposición de una consulta facultativa como son
la Defensoría de los Habitantes, la Corte Suprema de Justicia o la Contraloría
General de la República. Aducen que la ausencia de este límite podría
significar, para este caso o para el futuro, que la presentación fraccionada en
el tiempo de esos escritos sirva para suspender indefinidamente la votación de
un proyecto de ley en segundo debate o su sanción. b) El término definido
por la Sala Constitucional es coherente con la naturaleza procesal de la
consulta facultativa de constitucionalidad en el sentido de que es un proceso
sumarísimo, no resulta vinculante por el fondo y no precluye la posibilidad
para que, posteriormente, las normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las
vías de control de constitucionalidad, según lo establecido en los artículos 96
y 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo cual, la declaración de
inadmisibilidad de una consulta facultativa por extemporánea, no implica una
negativa al derecho de justicia para los diputados o los otros órganos, tampoco
es un impedimento para interponer una acción de inconstitucionalidad que es un
proceso que sí permite un análisis reposado y a detalle. Indican que esto
muestra que el proceso pone especial énfasis a la obligatoriedad del plazo de
un mes respecto a cuantos puedan acudir e incluso a los argumentos expuestos en
los diferentes escritos. c) La Ley de la Jurisdicción Constitucional en su
artículo 101 no diferencia entre las consultas facultativas o preceptivas y
tampoco lo hace entre quienes están legitimados para interponer una consulta de
constitucionalidad por lo que el plazo del mes dispuesto por la norma es el
mismo para todos los casos, por lo cual no sería coherente con la ley que las
reglas y los términos para la presentación de las consultas de
constitucionalidad, se tramiten de forma diferente por quien la
interponga. Indican que en atención a lo dicho, son del criterio de que la
consulta facultativa de constitucionalidad interpuesta por la Corte Suprema de
Justicia, debe ser declarada como inadmisible por haber sido presentada el 1 de
julio de 2021 cuando ya había sido entregado por la Asamblea Legislativa y
recibido por la Sala Constitucional, el expediente legislativo del proyecto de
“Ley Marco de Empleo Público”. Señalan que la Corte Suprema de Justicia contó
con la oportunidad y el tiempo prudencial de más de 3 semanas para decidir y
presentar su consulta de constitucionalidad en tiempo, según los parámetros
establecidos por la Ley y la jurisprudencia de la Sala Constitucional, por lo
que si aquélla no cumplió con los términos de ley, se debe a la falta de
previsión de la Corte Plena y sus autoridades. Advierten que la Corte Suprema
de Justicia no puede excusarse en que sus plazos o tiempos de respuesta son
flexibles en virtud de su condición de órgano colegiado pues ese pretexto sería
falaz, toda vez que cualquier órgano colegiado de derecho público puede ser
convocado por su presidencia a sesiones extraordinarias en caso de tener que
resolver asuntos con plazos fatales o por cualquier otro motivo de fuerza
mayor. Añaden que aparte de que no pueden alegar ignorancia de la ley, no puede
la Corte pretender de la Sala un trato procesal privilegiado debido a que la
Ley de la Jurisdicción Constitucional no contiene la mínima previsión al
respecto. Finalizan solicitando que se consideren los argumentos expuestos
supra y se proceda a declarar inadmisible la consulta facultativa de
constitucionalidad interpuesta por la Corte Suprema de Justicia.
32.- En los
procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de
la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término
que establece el artículo 101 ibidem.
Redacta la Magistrada Picado Brenes, salvo aquellos
considerandos en donde se indique la redacción expresa del Magistrado Castillo
Víquez; y,
Considerando:
I.- De
previo.- (redacta el magistrado Castillo Víquez)
Quienes suscribimos esta opinión consultiva dejamos
constancia de que en este caso hay razones justificadas para no
plantear ninguna inhibitoria, pese a que el proyecto de ley consultado nos
afecta. En primer lugar, estamos ante una ley de carácter general que afecta a
todos los empleados públicos, excepto aquellos que laboran en empresas públicas
que están en régimen de competencia, de forma tal que nos afecta en nuestra
condición de magistrados (as) -propietarios (as) y
suplentes- como aquellos (as) que imparten lecciones en universidades
públicas. En segundo término, al afectar la normativa que contiene el proyecto
de ley, tanto a los (as) magistrados (as) propietarios (as) como a los (as)
magistrados (as) suplentes, estos (as) últimos porque se les paga como salario
la sustitución a partir de un día, es lógico suponer de antemano que a todos
(as) nos asiste motivo de inhibitoria, por lo que, en aplicación del numeral 29
de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el Tribunal debe ser integrado por
los mismos magistrados (as) propietarios (as) y suplentes que desde un inicio
era los que lo integraban. Dicho en otras palabras, no tiene sentido que todos
(as) nos inhibamos, trámite que podría tardar de tres a cinco meses, para
llegar al mismo punto de inicio; máxime que en este caso el artículo
101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece un plazo de
un mes para evacuar la consulta de constitucionalidad facultativa a partir de
recibidos los expedientes legislativos o su acumulación, salvo causas de
interrupción. También es lógico suponer que la mayoría de los (as) magistrados
(as) propietarios (as) y suplentes tienen parientes cercanos -hijos (as),
hermanos (as), cuñados (as), etc.-, por lo que les asistiría también motivo de
inhibitoria, lo que supondría nuevamente que el Tribunal quedará desintegrado
prácticamente en su totalidad. Por otra parte, en la sesión N°22-2021
de la Corte Suprema de Justicia, celebrada el día 02 de junio de 2021, artículo
Único, los magistrados suplentes José Paulino Hernández Gutiérrez,
Mauricio Chacón Jiménez y Ronald Salazar Murillo participaron de la discusión
del proyecto de ley que se consulta, al igual que en
la sesión N°27-2021 de 30 de junio de 2021 del citado órgano,
artículo I, la magistrada suplente y los magistrados suplentes Lucila
Monge Pizarro, José Paulino Hernández Gutiérrez, Mauricio Chacón Jiménez,
Alejandro Delgado Faith y Hubert Fernández Argüello participaron de la sesión
en la que se acordó plantear una consulta de constitucionalidad facultativa a
la Sala Constitucional, por lo que ya adelantaron criterio y, por consiguiente,
no podrían ni deberían integrar el Tribunal que va a resolver las consulta
de constitucionalidad acumuladas. Finalmente, y no por ello menos importante,
hay que tener presente que en el caso de los (as) magistrados (as)
suplentes que son abogados (as) litigantes, ese hecho no desvirtúa lo que se
viene afirmando, por la elemental razón de que ellos (as) son funcionarios
públicos y, cuando ejercen la magistratura, la normativa consultada también los
(as) afecta, ya que reciben salario a partir de un día de sustitución. Por
lo anterior, lo procedente es que todos
los magistrados (as) propietarios (as) conozcan de
este asunto; siendo la única inhibitoria presentada y aceptada, la
del magistrado propietario Fernando Cruz Castro, en razón de que, por su
condición de presidente de la Corte Suprema de Justicia ya ha emitido
criterio sobre el proyecto consultado. Además, nótese que este
mismo magistrado ha presentado, en representación de toda la Corte Suprema
de Justicia, una consulta facultativa por su parte. Así que no puede fungir a
la vez como parte y como juez, en este caso. En sustitución del magistrado
Cruz Castro se nombró a la suplente, la magistrada suplente Ana María
Picado Brenes.
II.- Sobre la admisibilidad de las consultas facultativas de
constitucionalidad planteadas.-
De conformidad con lo que dispone la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, este Tribunal Constitucional puede ejercer la
opinión consultiva previa sobre los proyectos legislativos. Dentro de los
diferentes tipos de consulta de constitucionalidad, nos encontramos con la
consulta facultativa contemplada en el inciso b) del artículo 96 de la citada
ley, planteada por diputados de la Asamblea Legislativa, con los requisitos que
se dirán. Además, con la consulta facultativa contemplada en el inciso c) del
artículo 96 de la citada ley, planteada por la Corte Suprema de Justicia, en
aspectos relacionados con su competencia constitucional. En este caso, nos encontramos con tres consultas
facultativas presentadas por diputados y con una consulta presentada por
el Presidente de la Corte Suprema de Justicia. Las cuatro consultas fueron
acumuladas a este expediente mediante resoluciones números
2021-15105, 2021-15137 y 2021-15240, del 02 de julio del 2021. Se
procede al examen de admisibilidad de cada uno de estos supuestos por separado.
1) Sobre la admisibilidad de las consultas facultativas presentadas por los
diputados (art.96.b de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).-
Mediante tres escritos diferentes se presentaron a
la Sala Constitucional tres consultas facultativas legislativas presentadas por
diputados de la Asamblea Legislativa. La admisibilidad de cada una de estas
consultas se examina de forma individualizada.
a) Consulta
facultativa expediente n°21-011713-0007-CO:
El día 17 de junio del 2021, un escrito suscrito
por 15 diputados (quedando como válidas 14 firmas), presentan la primera
consulta facultativa de constitucionalidad, asignándosele el número de
expediente 21-011713-0007-CO. Esta consulta, presentada con base en el
art.96.b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional debe reunir dos
requisitos para su admisibilidad: debe presentarse por un número no menor de
diez diputados y debe hacerse después de que el proyecto consultado haya sido
aprobado en primer debate (o antes, si la Asamblea Legislativa tuviere un plazo
constitucional o reglamentario para votarlo). Dado que, el primer
debate se dio en sesión ordinaria n°17 del 17 de junio del 2021, y esta
consulta fue presentada en horas de la tarde de ese día; y dado que,
fueron 14 los diputados que finalmente suscribieron la consulta, esta
cumple a cabalidad con los requisitos mencionados. Cabe mencionar que, el
escrito inicial es firmado por 15 diputados. Luego, antes de la fecha de
recibido del expediente legislativo (el 25 de junio, fecha que esta Sala ha
tenido como límite para este tipo de escritos, según voto n°2018-019511 y
2014-012887), en fechas 17 y 18 de junio dos diputados solicitaran tener por
retirada su firma (diputado Mario Castillo Méndez y la diputada Zoila Rosa
Volio Pacheco), retiro que se tiene como válido. Posteriormente,
un nuevo diputado (diputado Dragos Dolanescu Valenciano) solicita el
21 de junio (igualmente antes de la fecha de recibido del expediente
legislativo) que se agregue su firma a la consulta, agregado que se tiene como
válido. Teniendo en ese momento un total de 14 firmas válidas. Debe tomarse en
cuenta que, la firma de la diputada Aracelly Salas Eduarte aparece en esta
consulta y en la segunda, dado que no puede tenerse por admitida en las dos
-según jurisprudencia de esta Sala- se admite como válida únicamente en esta
primera consulta. No se admiten los rechazos parciales de firmas, realizados
el 30 de junio, presentados por tres diputados (Sylvia Patricia Villegas,
Walter Muñoz y Shirley Díaz Mejías) por cuanto, independientemente de
cuándo se realicen, resulta inadmisible para esta Sala los retiros
parciales de firma. Cuando se suscribe una consulta se suscribe en su
totalidad, por ello, no se admite
una firma parcial ni un retiro parcial, ni antes ni después de recibido el expediente
legislativo.
Por lo tanto, se tiene esta consulta como admitida
con la firma de 14 diputados, número que cumple con el requisito
mencionado, de ser presentada por un mínimo de 10 diputados.
b) Consulta
facultativa expediente n°21-011915-0007-CO:
La segunda consulta facultativa
presentada por diputados fue recibida en esta Sala a las 08:11 horas del 22 de
junio del 2021. En el escrito de interposición se consigna la firma de 10
diputados (quedando como válidas 10 firmas). Tramitada bajo expediente
n°21-011915-0007-CO y acumulada a este expediente por resolución número
2021-015105 de las 9:15 horas del 2 de julio de 2021. Ahora bien,
se observan lo siguientes hechos: la consulta es inicialmente presentada por 10
diputados. Siendo que, una de las diputadas (Aracelly Salas Eduarte)
suscribió también la primera consulta n°21-011713-0007-CO, esta Sala
tiene la primera firma como válida y por tanto, se tiene por no presentada
en ésta segunda consulta, así quedaron nueve firmas como válidas. Sin embargo, luego, un diputado (Melvin Núñez
Piña) se adhiere a esta consulta por escrito presentado el 23 de junio, con
anterioridad al recibido del expediente legislativo. Así entonces, se tiene
esta consulta por presentada con la firma de 10 diputados, número que
cumple con el requisito mencionado, de ser presentada por un mínimo de 10
diputados.
c) Consulta
facultativa expediente n°21-012118-0007-CO:
La tercera consulta facultativa presentada por
diputados fue recibida en esta Sala a las 18:47 horas del 23 de junio del
2021, con la firma de 10 diputados. Tramitada bajo expediente
n°21-012118-0007-CO y acumulada a este expediente por resolución número
2021-015137 de las 9:15 horas del 2 de julio de 2021. Por lo tanto, se cumple con
el número mínimo de 10 diputados. Número que no cambia por el hecho de que una
diputada (Zoila Rosa Volio) haya suscrito la primera consulta, pues se tuvo por
retirada su firma en esa primera consulta (mediante escrito del 18 de junio,
antes de recibido el expediente legislativo) y por lo tanto, nada obstaba para
tenerla por admitida en esta. Además, el retiro de la firma de otra diputada
(Paola Valladares) por el hecho de ser presentada el 07 de julio, con
posterioridad a la presentación del expediente legislativo, hace que no se
pueda admitir su retiro, y que por lo tanto, esta consulta mantenga la firma de
10 diputados.
Así entonces, por unanimidad se
consideran admisibles las primeras dos consultas y por mayoría se considera
admisible la tercera consulta. Ello por cuanto, las tres consultas
presentadas cumplen con los dos requisitos mencionados. Todas fueron
presentadas por al menos 10 diputados, y todas fueron presentadas luego de
aprobado el proyecto en primer debate. Además, en cuanto al requisito de orden
fijado por esta Sala en estos casos, todas fueron presentadas antes de que se
presentara a esta Sala el expediente legislativo, es decir, antes del 25 de
junio del 2021. En conclusión, las tres consultas anteriores se tienen por
admitidas.
Razones
diferentes del magistrado Rueda Leal en cuanto a la admisibilidad de la
consulta del expediente n.° 21-011713-0007-CO.
Advierto que en la sentencia
n.° 2014-012887 de las 14:30 horas del 8 de agosto de 2014, junto con los
Magistrados Cruz Castro y Salazar Alvarado, me pronuncié en este sentido:
“XV.- Nota
de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Salazar Alvarado, sobre el retiro
de firmas (Redacta el Magistrado Rueda Leal).-
Una
situación ocurrida durante la tramitación de este expediente ha llamado la
atención de los suscritos Magistrados. A raíz de ella, hemos considerado
necesario poner esta nota, pues si bien no se trata de un punto cuestionado
o de gran incidencia en este proceso de consulta legislativa, sí se ha
manifestado de manera patente y requiere, a nuestro criterio, ser abordado. Es
necesario observar lo ocurrido en este expediente para comprender a cabalidad
la observación de los firmantes.
La primera
consulta de constitucionalidad fue planteada el 22 de abril de 2014 por Carmen
Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda
Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta
Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis
Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar y
José Joaquín Porras Contreras (12 diputados).
El 28 de
abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar retira su firma; lo mismo
hacen, el 29 de abril de 2014 y mediante sendos memoriales, Carlos Góngora
Fuentes y José Joaquín Porras Contreras. Ese mismo día, por escritos
separados, María Eugenia Venegas Renauld y Damaris Quintana Porras adicionan
sus firmas a la consulta.
En cuanto a la segunda
consulta, ella fue planteada el 29 de abril de 2014 por Adonay Enríquez
Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría
Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera,
María Ocampo Baltodano, Mireya
Zamora Alvarado y Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 diputados). Ese mismo día,
Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri
retiraron sus firmas y, unas horas después, adicionaron nuevamente sus firmas.
Posteriormente, el 2 de junio de 2014, ya siendo exdiputados, María
Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas de la
consulta.
La Sala se
ha referido a la buena fe procesal que debe imperar en los procedimientos de
consulta facultativa:
“… En
ese particular, esta jurisdicción, es del criterio, que, en la primera ocasión
en la que los Diputados formulan una consulta legislativa facultativa, deben de
indicar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de forma como de
fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Esto, ya que, de lo
contrario, la consulta legislativa facultativa sería empleada como un
instrumento para prolongar, indebidamente, el procedimiento legislativo,
trastrocando sus fines. La necesidad de consultar en una sola ocasión los posibles defectos de
constitucionalidad, obedece también, a la lealtad y buena fe procesales que
deben imperar en la utilización de cualquier mecanismo que ofrezca el
ordenamiento jurídico para someter a la fiscalización jurisdiccional una determinada
conducta. También hay razones de economía procedimental legislativa que imponen
esta nueva postura, por cuanto, bien podrían los diputados plantear tantas
consultas legislativas facultativas respecto de un proyecto que no ha sufrido
modificaciones esenciales o
sustanciales, como estimen necesarias, dando lugar a una cadena interminable de
consultas. Debe tomarse en consideración, tal y como lo prescribe el ordinal
101, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que el dictamen
vertido por la Sala Constitucional en la consulta, “En todo caso, no
precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas
puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad”. Por
consiguiente, en adelante, esta Sala, únicamente, evacuará una nueva
consulta legislativa cuando, al haber sido devuelto a la corriente legislativa
el proyecto de ley -luego, claro está, de haber sido conocida la primera de
tales consultas por este órgano jurisdiccional-, se le hayan introducido al mismo modificaciones o enmiendas de carácter
sustancial.” (Sentencia número 2011-14965 de las 9:34 horas del 2 de
noviembre de 2011)
Admitir el
libre desistimiento en la consultas de constitucionalidad da pie para que
ocurran situaciones donde, contrario a la buena fe procesal, las
firmas de los diputados son retiradas o adicionadas según la
estrategia parlamentaria de cada legislador o partido político, y no, como
debería ser, con el sincero interés de velar por la constitucionalidad del
proyecto. Nuestra opinión es que tal tipo de vicios lleva a una perversión
del mecanismo de la consulta facultativa de constitucionalidad, en la medida
que la sujeta a los vaivenes y peripecias de la política. En otras palabras, el
uso de la consulta parlamentaria facultativa para los efectos de la táctica
legislativa contribuye a la judicialización de la política, cuando la
independencia judicial y la división de poderes exigen que el Poder Judicial y,
como parte de él, la Sala Constitucional se protejan en la medida de lo posible
de dicho fenómeno.
Por lo
demás, los suscritos enfatizamos que en materia de acciones de
inconstitucionalidad, se ha establecido que “no existe norma que autorice el
desistimiento de una acción de inconstitucionalidad” (sentencias números
2013-008946 de las 14:30 horas del 3 de julio de 2013, 2013-004620 las 14:30
horas treinta del 10 de abril de 2013 y 2013-005095 de las 14:30 horas del 17
de abril de 2013). En virtud de lo anterior y haciendo especial
hincapié en la necesidad de proteger a la Sala Constitucional de las
incidencias políticas, consideramos que las consultas legislativas que hayan
sido presentadas cumpliendo el requisito del artículo 96 inciso b) de la Ley de
la Jurisdicción Constitucional, deben ser tramitadas como corresponda, haciendo
caso omiso a las gestiones de retiro de firmas que se presentaren
posteriormente”. (Destacado no corresponde al original).
En el sub examine, determino que esta
consulta fue presentada originalmente por 15 diputados, entre ellos, el
diputado Mario Castillo Méndez y la diputada Zoila Rosa Volio Pacheco.
Posteriormente, los días 17 y 18 de junio, ellos solicitaron el retiro de sus
firmas en esta consulta. En aplicación de la jurisprudencia transcrita,
considero improcedente el retiro de tales firmas, por lo que considero que
deben ser agregadas al número total de firmas.
Nota separada
de la magistrada Garro Vargas en relación a la admisibilidad de la consulta
tramitada en el expediente n°21-011713-0007-CO
He considerado
necesario consignar esta nota separada para perfilar mi postura en relación con
las manifestaciones de los legisladores que plantearon un “retiro parcial” de
la consulta legislativa relativa al expediente n.°21-011713-0007-CO.
Como se acreditó
que dicha manifestación de voluntad fue planteada luego de recibida la copia
certificada íntegra del expediente legislativo —momento a partir del cual la
Sala rechaza la posibilidad de retirar firmas—, estimo que resulta innecesario
que este Tribunal se pronuncie sobre si esta es procedente en sí misma. No
obstante, coincido con la mayoría de la Sala en el sentido de que no caben los
retiros parciales (es decir, sobre el contenido) a consultas legislativas
dirigidas ante la Sala Constitucional.
Razones
diferentes de la magistrada Hernández López sobre la admisibilidad de la
segunda consulta expediente n°21-11915-007-CO
Desde la sentencia
2014-012887, he sido consistente en señalar que la firma repetida de diputados
en distintas consultas presentadas en tiempo (es decir antes de la recepción
del expediente), son admisibles en cuanto tengan temas nuevos no planteados
originalmente en la consulta anterior. Desde mi punto de vista, la
participación de un mismo diputado o diputada en distintas consultas no está
limitada por la ley y por ende, no podría la Sala obstaculizar el ejercicio de
esa facultad otorgada a los integrantes del Poder Legislativo mediante una
interpretación. Considero que la Sala no debe distinguir donde la ley no
distingue y menos con una interpretación restrictiva que limite el ejercicio de
esta potestad.
Razones
diferentes de la magistrada Garro Vargas en relación a la admisibilidad de la
consulta tramitada en el expediente n°21-011915-0007-CO
En el caso
concreto, y bajo una mejor ponderación, me separo de la línea mayoritaria de la
Sala por estimar que sí cabe que un legislador o legisladora pueda firmar una
nueva consulta facultativa de constitucionalidad, pese a que haya suscrito otra
sobre el mismo proyecto de ley. Lo anterior bajo el entendido de que la firma
de la consulta anterior se tenga por no puesta. En otras palabras, una
manifestación de voluntad mediante la cual se suscribe una consulta legislativa
posterior implica que la firma anterior se tenga por retirada. Todo lo
cual podría ser realizado únicamente si es de previo a la recepción de la copia
certificada íntegra del expediente legislativo, momento a partir del cual
resulta improcedente el retiro o la suma de firmas.
Con esta
interpretación se procura cumplir con los requisitos exigidos por la Sala, en
el sentido que no es válido que un diputado o diputada suscriba simultáneamente
más de una consulta legislativa y, además, se pretende tutelar su más reciente
manifestación de voluntad.
Para sostener lo
dicho considero que debe tomarse en cuenta lo siguiente: A los legisladores se
les admite la posibilidad de retirar la firma o adherirse a una consulta ya
formulada, siempre que sea de previo a la recepción de la copia certificada
íntegra del expediente legislativo. Por otro lado, tal como está resolviendo la
Sala, no cabe el retiro parcial de una consulta ya planteada. De manera que es
lógico que se les reconozca la posibilidad de suscribir otra consulta posterior
que podría ser más afín a sus convicciones y a sus intereses. En tal caso, se
entiende que implícitamente retira su firma de la consulta formulada
previamente.
Lo que no resulta
admisible —y en eso coincido con la mayoría de la Sala— es la simultaneidad. Es
decir, que se suscriba una consulta posterior y se mantenga y contabilice la
firma de la consulta realizada preliminarmente.
Con esta
interpretación que propongo se acata la ratio del legislador,
que impuso un requisito de un mínimo de diez firmas para admitir una consulta
facultativa de constitucionalidad; pero, de forma paralela, se respeta la intención
o soberanía del legislador al considerar como válida su más reciente
manifestación formal de voluntad. En ese sentido, estimo pertinente traer a
colación lo dicho por este Tribunal en anteriores oportunidades:
“El Tribunal, reconociendo el derecho de los
diputados para acudir en consulta, ha ejercido su competencia profusamente,
dándole respuesta a las consultas legislativas facultativas que se le
hacen, pero el ejercicio del derecho debe hacerse en los términos fijados
por la ley que rige la Jurisdicción, de manera ordenada y razonada; permitir el
acceso en forma indiscriminada, puede conducir a desnaturalizar el proceso y
convertirlo en un abuso de ese derecho, puesto que de lógica deberá entenderse,
entonces, que puedan formularse tantas consultas como combinaciones de diez
diputados sean posibles” (ver
la opinión consultiva n.°2000-03220, criterio que fue reiterado posteriormente
en las siguientes 2014-12887, 2016-9874 y 2018-019511).
En consecuencia,
para los legisladores solo resulta legítimo suscribir una única consulta
facultativa de constitucionalidad y no varias, y, de darse esta situación,
únicamente se entiende eficaz su última firma, por ser la manifestación de
voluntad más reciente. Se entendería que tácitamente se está retirando de la primera
consulta legislativa. Estos movimientos, insisto, son válidos únicamente si se
concretan de previo a la recepción, por parte de esta Sala Constitucional, de
la copia certificada íntegra del expediente legislativo.
Nota separada de la magistrada Picado Brenes en
relación a la admisibilidad de la consulta formulada mediante expediente
n°21-011915-0007-CO (punto 2 del Por Tanto)
Sobre la segunda
consulta facultativa presentada por diputados, recibida en esta Sala a las 08:11 horas
del 22 de junio del 2021, se observa que el diputado Melvin Núñez
Piña se adhiere a esta consulta por escrito presentado el 23 de junio. Es
decir, su adhesión se dio con anterioridad a la llegada a la Sala del
expediente legislativo. En este sentido, considero que tal adhesión del
diputado Melvin Núñez es admisible, precisamente por haberse presentado antes
de la llegada del expediente legislativo. Si la adhesión se hubiese presentado
después del 25 de junio -fecha en que ingresa a la Sala el expediente
Legislativo- dicha adhesión no podría admitirse.
Voto salvado
del magistrado Castillo Víquez sobre el expediente n°21-012118-0007-CO
Conforme a mi
línea de votación (véase, entre otras, la opinión consultiva n.° 2014-012887),
declaro inevacuable la tercera consulta de constitucionalidad, toda vez que una
diputada retiró su firma de la consulta el 7 de julio del año en curso y, por
consiguiente, la consulta queda únicamente con nueve firmas. Ergo, soy de la
tesis de que en cualquier momento un (a) diputado (a) puede retirar la firma y,
en este caso, la consulta de constitucionalidad no cumple con el requisito de
las diez firmas; se trata de una inadmisibilidad sobreviniente. Lo anterior no
significa que no concurra a la discusión y votación sobre la objeción de
conciencia, toda vez que este extremo se consulta en la primera consulta de
constitucionalidad facultativa que sí fue admitida.
Voto salvado
del magistrado Rueda Leal con respecto a la consulta formulada en el expediente
n.° 21-012118-0007-CO.
Tal como señalé en mis razones diferentes que
analizaron la admisibilidad del expediente n.° 21-011713-0007-CO, estimo
improcedente el retiro de firmas de los diputados en materia de consultas
legislativas. Por este motivo, reitero que rechazo el retiro de firma de
la diputada Zoila Rosa Volio Pacheco de la consulta n.° 21-011713-0007-CO.
Dado que su firma debe ser agregada a esa consulta, entonces no puede ser
validada para el expediente n.° 21-012118-0007-CO, lo que significa que
este último queda solo con nueve firmas (incluyendo la de la diputada Paola
Valladares, cuyo retiro rechazo de manera análoga). Ahora bien, tal cantidad es
insuficiente para cumplir el requisito de admisibilidad establecido por el
numeral 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional,
que exige la firma de 10 diputados. En ese tanto, declaro inevacuable esta
consulta.
Nota del
Magistrado Salazar Alvarado respecto de la admisibilidad de la Consulta
Legislativa.
En
Sentencia N° 2014-012887 de las 14:30 horas del 8 de agosto de 2014, suscribí,
junto con los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, la siguiente nota con
respecto al retiro de firmas en el proceso de una consulta legislativa:
“XV.- Nota de los Magistrados Cruz Castro,
Rueda Leal y Salazar Alvarado, sobre el retiro de firmas (Redacta el Magistrado
Rueda Leal).-
“Una situación ocurrida durante la tramitación de
este expediente ha llamado la atención de los suscritos Magistrados. A raíz de
ella, hemos considerado necesario poner esta nota, pues si bien no se trata de
un punto cuestionado o de gran incidencia en este proceso de consulta
legislativa, sí se ha manifestado de manera patente y requiere, a nuestro
criterio, ser abordado. Es necesario observar lo ocurrido en este expediente
para comprender a cabalidad la observación de los firmantes.
“La primera consulta de constitucionalidad fue
planteada el 22 de abril de 2014 por Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza
Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira,
José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco
Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor
Aguilar y José Joaquín Porras Contreras (12 diputados).
“El 28 de abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar
retira su firma; lo mismo hacen, el 29 de abril de 2014 y mediante sendos
memoriales, Carlos Góngora Fuentes y José Joaquín Porras Contreras. Ese mismo
día, por escritos separados, María Eugenia Venegas Renauld y Damaris Quintana
Porras adicionan sus firmas a la consulta.
“En cuanto a la segunda consulta, ella fue
planteada el 29 de abril de 2014 por Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana
Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas,
Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya
Zamora Alvarado y Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 diputados). Ese mismo día,
Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri
retiraron sus firmas y, unas horas después, adicionaron nuevamente sus firmas.
Posteriormente, el 2 de junio de 2014, ya siendo exdiputados, María Ocampo
Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas de la consulta.
“La Sala se ha referido a la buena fe procesal que
debe imperar en los procedimientos de consulta facultativa:
“… En ese particular, esta jurisdicción, es del
criterio, que, en la primera ocasión en la que los Diputados formulan una
consulta legislativa facultativa, deben de indicar todos y cada uno de los
vicios constitucionales -tanto de forma como de fondo-, que estimen
presentes en el proyecto de ley. Esto, ya que, de lo contrario, la consulta
legislativa facultativa sería empleada como un instrumento para prolongar,
indebidamente, el procedimiento legislativo, trastrocando sus fines. La
necesidad de consultar en una sola ocasión los posibles defectos de
constitucionalidad, obedece también, a la lealtad y buena fe procesales que
deben imperar en la utilización de cualquier mecanismo que ofrezca el
ordenamiento jurídico para someter a la fiscalización jurisdiccional una
determinada conducta. También hay razones de economía procedimental legislativa
que imponen esta nueva postura, por cuanto, bien podrían los diputados plantear
tantas consultas legislativas facultativas respecto de un proyecto que no ha
sufrido modificaciones esenciales o sustanciales, como estimen necesarias,
dando lugar a una cadena interminable de consultas. Debe tomarse en
consideración, tal y como lo prescribe el ordinal 101, párrafo 2°, de la Ley de
la Jurisdicción Constitucional que el dictamen vertido por la Sala Constitucional
en la consulta, “En todo caso, no precluye la posibilidad de que posteriormente
la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de
constitucionalidad”. Por consiguiente, en adelante, esta Sala, únicamente,
evacuará una nueva consulta legislativa cuando, al haber sido devuelto a la
corriente legislativa el proyecto de ley -luego, claro está, de haber sido
conocida la primera de tales consultas por este órgano jurisdiccional-, se le
hayan introducido al mismo modificaciones o enmiendas de carácter sustancial.”
(Sentencia número 2011-14965 de las 9:34 horas del 2 de noviembre de 2011).
“Admitir el libre desistimiento en la consultas de
constitucionalidad da pie para que ocurran situaciones donde, contrario a la
buena fe procesal, las firmas de los diputados son retiradas o adicionadas
según la estrategia parlamentaria de cada legislador o partido político, y no,
como debería ser, con el sincero interés de velar por la constitucionalidad del
proyecto. Nuestra opinión es que tal tipo de vicios lleva a una perversión del
mecanismo de la consulta facultativa de constitucionalidad, en la medida que la
sujeta a los vaivenes y peripecias de la política. En otras palabras, el uso de
la consulta parlamentaria facultativa para los efectos de la táctica
legislativa contribuye a la judicialización de la política, cuando la
independencia judicial y la división de poderes exigen que el Poder Judicial y,
como parte de él, la Sala Constitucional se protejan en la medida de lo posible
de dicho fenómeno.
“Por lo demás, los suscritos enfatizamos que en
materia de acciones de inconstitucionalidad, se ha establecido que “no existe
norma que autorice el desistimiento de una acción de inconstitucionalidad”
(sentencias números 2013-008946 de las 14:30 horas del 3 de julio de 2013,
2013-004620 las 14:30 horas treinta del 10 de abril de 2013 y 2013-005095 de
las 14:30 horas del 17 de abril de 2013). En virtud de lo anterior y haciendo
especial hincapié en la necesidad de proteger a la Sala Constitucional de las
incidencias políticas, consideramos que las consultas legislativas que hayan
sido presentadas cumpliendo el requisito del artículo 96 inciso b) de la Ley de
la Jurisdicción Constitucional, deben ser tramitadas como corresponda, haciendo
caso omiso a las gestiones de retiro de firmas que se presentaren
posteriormente”.
Luego,
en Sentencia N° 2016-004651 de las 12:40 horas del 6 de abril de 2016, consigné
otra nota en la que aclaré los alcances de mi posición respecto al tema, en los
siguientes términos:
“Si bien, en la Sentencia N° 2014-12887, de las
14:30 horas, del 8 de agosto de 2014, suscribí nota conjunta con los
Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, respecto del retiro de firmas en una
consulta legislativa de constitucionalidad, en el caso bajo estudio, en el que
el recurrente desiste de la presente acción de inconstitucionalidad, coincido
con el voto de mayoría, que tiene por desistida la acción, por cuanto, la
misma, aún no había sido admitida para estudio cuando el accionante presentó el
desistimiento, en virtud de haberse dictado a su favor una sentencia
absolutoria, de ahí la diferencia -esencial- con la nota suscrita en aquella
consulta. Ergo, sobra decir que, en criterio del suscrito, es viable, desde el
punto de vista procesal, desistir de una acción de inconstitucionalidad
mientras la misma no haya sido admitida para estudio, como aconteció en ésta”.
De
lo dicho en las notas citadas, se desprende que, tanto en vía de consulta
legislativa facultativa de constitucionalidad, como en vía de acción de
inconstitucionalidad, es válido, para el suscrito, el retiro de firmas o el
desistimiento -según el caso- siempre y cuando ello acontezca antes de que la Sala
reciba la copia certificada del expediente legislativo (en consulta legislativa
facultativa) o no haya sido aún admitida para su estudio (en acción de
inconstitucionalidad).
En
este mismo orden de ideas, sí es posible, en una consulta legislativa de constitucionalidad,
retirar válidamente una firma antes de que la Sala reciba la copia certificada
del expediente legislativo -momento a partir del cual corre el plazo mensual
para resolver-, así como también debe entenderse, que se debe tener válidamente
como consultante al diputado o diputada que, antes de que este Tribunal reciba
la referida copia del expediente legislativo, solicite que se le tenga como
firmante de la consulta.
En
la consulta legislativa N° 21-11713-0007-CO, consta que en total fue presentada
inicialmente por quince diputados, de los cuales el diputado Mario Castillo
Méndez retira su firma el 17 de junio, y la diputada Zoila Rosa Volio Pacheco
se retracta el 18 de junio; a su vez, el diputado Dragos Dolanescu Valenciano,
solicitó se le tuviera como firmante de la consulta el 21de junio pasado, todo
lo anterior, retiro y presentación de firmas, sucede antes del ingreso del
expediente legislativo N° 21.336. En este sentido, no existe impedimento para
que tanto la diputada como el diputado puedan retirar sus firmas de la consulta
facultativa que en su momento procesal formularon, como fue explicado líneas
atrás. Tampoco encuentro impedimento para que se tenga como firmante de la
consulta al diputado Dolanescu Valenciano. Dichas gestiones fueron incoadas
antes del recibido del expediente legislativo el 25 de junio pasado.
Posteriormente, como se explica más adelante, la diputada Aracelly Salas
Eduarte, suscribe una segunda consulta legislativa (N° 21-11915-0007-CO, lo que
solo afecta su participación en esta consulta legislativa). Ahora bien, dicho
lo anterior, la consulta que nos ocupa queda rubricada válidamente por catorce
diputados. Finalmente, coincido en que debe rechazarse la solicitud para
separarse de algún punto de la consulta, parcialmente (objeción de conciencia),
si esa solicitud se formula con posterioridad al ingreso del expediente, como
sucedió con las manifestaciones de la diputada Sylvia Patricia Villegas Álvarez
y del diputado Walter Muñoz Céspedes, en gestiones del 30 de junio pasado.
En
cuanto a la consulta legislativa N° 21-11915-0007-CO, se tiene que fue
presentada por diez diputados, si bien la diputada Aracelly Salas Eduarte
también había suscrito la consulta legislativa N° 21-11713-0007-CO, es
importante mantener la obligación del consultante de señalar todos y cada uno
de los vicios constitucionales -tanto de forma como de fondo-, que estimen
presentes en el proyecto de ley. Se busca evitar, que la consulta legislativa
facultativa sea usada para prolongar el procedimiento legislativo, invirtiendo
su finalidad. En este sentido, se deben reiterar las razones dadas en las notas
que fueron antes transcritas. En consecuencia, para el suscrito, la firma de la
diputada Salas Eduarte sería admisible con la primera, pero no para la segunda.
En consecuencia, estimo que se admite con las diez firmas, junto con la
presentada por el diputado Melvin Núñez Piña, cuando la presentó el 23 de
junio; es decir, antes del 25 de junio que ingresó el expediente legislativo a
la Sala.
Finalmente,
respecto de la consulta legislativa N° 21-12118-0007-CO, coincido con la
mayoría de la Sala de que no es posible admitir el retiro de la firma de la
diputada Paola Valladares Rosado, dado que la solicitud fue formulada el 7 de
julio pasado, cuando evidentemente había sido aportado a la Sala Constitucional
el expediente legislativo, en fecha 25 de junio pasado. Es decir, la
solicitud del retiro de su firma no procede con base en el reiterado criterio
antes expuesto. En cuanto al problema de la reiteración de la firma de la
diputada Zoila Rosa Volio Pacheco (entre la primera y esta última consulta
legislativa), estimo que es admisible, pues basta precisar que la petición de
tenerla por excluida de la primera consulta fue presentada el 18 de junio, y
que la decisión de apoyar a la última consulta legislativa fue posterior a esa
fecha, resulta válida porque ocurre antes del ingreso del expediente
legislativo. Véase, que esta última consulta legislativa ingresa el día 23 de
junio, con posterioridad a la solicitud de retiro (18 de junio), y antes de la
fecha del ingreso del expediente legislativo el día 25.
Por
todo lo expuesto, lo propio es tenerlos como consultantes, salvo el caso del
diputado Castillo Méndez, conforme a los razonamientos expresados.
2) Sobre la admisibilidad de la consulta facultativa presentada por
el Presidente de la Corte Suprema de Justicia (art.96.c de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional).- (redacta el Magistrado Castillo Víquez)
Por mayoría se declara inevacuable la consulta de
constitucionalidad facultativa especial presentada por la Corte Suprema
de Justicia por las razones que a continuación se explican. En primer
lugar, hay que tener presente que la Sala Constitucional tiene un plazo de un
mes fijado por ley para evacuar la consulta admitida. En ese sentido, y con el
fin de que el trámite de la opinión consultiva no se convierta en un obstáculo
para que el Parlamento ejerza la potestad legislativa, este Tribunal tiene que
establecer un momento de inicio del plazo para tener certeza cuál es el último
día para evacuarla. Es por ello por lo que la Sala Constitucional ha
establecido como momento de inicio del plazo el recibido del expediente
legislativo o la acumulación; a partir de esos momentos no es posible admitir
nuevas consultas, sean de los (as) diputados (as) o de otros órganos externos
al Parlamento. En segundo término, es claro que la Corte Suprema de
Justicia conoce esta postura del Tribunal -ha sido una jurisprudencia
reiterada-, por ello, y máxime que el proyecto en su versión original y
final fueron objeto de consulta constitucional a este poder del Estado de
conformidad con el numeral 167 de la Carta Fundamental, es claro que la Corte
Suprema de Justicia tenía el tiempo suficiente para hacer la consulta antes de
recibido el expediente legislativo o de la acumulación de las
consultas. Finalmente, si el inicio del plazo que ha definido la Sala
se corriera a causa de nuevas consultas de constitucionalidad facultativas
especiales por parte de los órganos externos, el plazo podría ampliarse hasta
por cinco meses, todo lo cual conllevaría no solo una vulneración del numeral
101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sino que constituiría una
interferencia indebida en el iter del proyecto de ley en
el procedimiento parlamentario, con el agravante, que los tiempos y momentos
políticos en la Asamblea Legislativa son cambiantes y volátiles, por
lo que podría, en muchos casos, dar al traste con los acuerdos concertados
en la Asamblea Legislativa. De ahí que por las razones antes apuntadas, la
consulta presentada por la Corte Suprema de Justicia es inevacuable por
extemporánea.
Voto salvado
de las magistradas Garro Vargas y Picado
Brenes quienes admiten la consulta (con redacción
de la última)
Esta consulta presentada por la Corte Suprema de
Justicia se hace con base en el art.96.c) de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional. Conforme a tal norma, debe reunir los siguientes requisitos
para su admisibilidad: debe tratarse de una consulta sobre un proyecto
legislativo (objeto), debe presentarla el órgano legitimado para hacerla
(sujeto), debe presentarse después de aprobado el proyecto en primer debate
(momento), deberá formularse en memorial razonado con expresión de los aspectos
cuestionados (forma) y lo consultado debe estar referido a aspectos
relacionados con su competencia constitucional. En este caso, la consulta
formulada por la Corte Suprema de Justicia cumple a cabalidad con todos los
requisitos anteriores: la consulta se presenta sobre el proyecto de Ley
denominado "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el
expediente legislativo n° 21.336; la presenta el Presidente de la Corte Suprema
de Justicia conforme artículo I del acuerdo de sesión de Corte Plena número
27-2021 del 30 de junio del 2021. Además, se presenta luego de aprobado el
proyecto en primer debate (dado el 17 de junio del 2021) y en memorial
razonado. Asimismo, lo consultado se refiere a aspectos del proyecto,
relacionados con las competencias constitucionales de la Corte Suprema de
Justicia. Resulta relevante ahondar en la importancia de este tipo de consultas
para el Derecho de la Constitución. Mediante el control previo de
constitucionalidad, el legislador ha permitido a varios órganos -relevantes
para nuestro sistema democrático- el poder plantear la consulta y con ello
evitar que proyectos viciados constitucionalmente por el fondo o la forma
integren el ordenamiento positivo. Entonces, además de los diputados, el
legislador habilitó a los siguientes órganos para que presentaran consultas en
las que la Sala ejerciera el control previo: la Corte Suprema de Justicia,
el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la
Defensoría de los Habitantes. En el caso concreto de la Corte Suprema de
Justicia se entiende que la consulta se puede hacer sobre proyectos de ley o
mociones incorporadas a ellos, en cuya tramitación, contenido o efectos se
estimare como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios
o normas relativos a su respectiva competencia constitucional. Nótese que se
trata de otorgarle a uno de los Poderes de la República, la posibilidad de
evitar que un proyecto de ley se apruebe, en contra de lo que consideran son
sus competencias constitucionales. Tal como lo dijo desde entonces Alexander
Hamilton (uno de padres fundadores de los Estados Unidos), en su ensayo El
Federalista N° 78, y como hoy en día la doctrina lo respalda, el Poder judicial
es el más débil de los tres Poderes, porque "no tiene influencia sobre la
espada o el bolso... Realmente se puede decir que no tiene FUERZA. NI VOLUNTAD,
sino simplemente juicio". Así entonces, esta es una de las pocas
facultades que el legislador le ha otorgado al Poder Judicial para hacer
respetar sus competencias constitucionales, de previo a que la norma sea aprobada
como ley de la República. Ahora bien, hay un aspecto que resulta relevante
recalcar. Se venía presentando una situación en la práctica: varios grupos de
diputados presentaban sobre un mismo proyecto de ley varias consultas
legislativas, diferidas en el tiempo, corriendo casi ad infinitum el plazo de
un mes que tiene la Sala Constitucional para resolver. De esta forma, ante el
vacío legal que regulara el plazo máximo que tenían los diputados para
presentar consultas y el momento a partir del cual empezaba a correr el plazo
de un mes que se tiene para resolver la consulta, esta Sala determinó, por
jurisprudencia constitucional, regular tal situación y estableció que, luego de
la fecha en que se tiene por recibida la copia certificada del expediente
legislativo, empieza a correr el plazo para evacuar la consulta, y por ello, a
partir de allí, no era posible tener por admitidas nuevas consultas
facultativas. Sin embargo, nótese que tal limitación resultó aplicable
únicamente a las consultas presentadas por diputados (art.96.b) pues la casi
totalidad de las consultas que se presentaron durante más de 30 años de
historia de esta Sala Constitucional lo fueron por parte de diputados. Además,
nótese que, el momento a partir del cual empezaba a correr el plazo de un mes que
tiene esta Sala para resolver la consulta, se ha tenido a partir del recibo del
expediente legislativo, pero también a partir de la acumulación (ver voto
n°2017-009690) o del recibo de la solicitud de prueba para mejor resolver (ver
voto n°2014-003969). Por ello, el momento en que la Sala tiene por recibido el
expediente legislativo, no puede tenerse como único criterio para empezar a
contar el plazo del mes, ni tampoco puede aplicarse como limitante o plazo de
caducidad para la admisibilidad de otro tipo de consultas realizadas con base
en otros incisos del art.96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En
primer lugar, establecer la fecha en la que se tiene por recibido el
expediente legislativo como una limitante para recibir consultas legislativas
nuevas, se determinó así por jurisprudencia y debido a la situación práctica
indicada con los diputados, por lo que no resulta aplicable a otros supuestos
que no tienen relación con consultas legislativas planteadas por diputados.
Nótese que una cosa es la fecha de inicio del plazo del mes para resolver y
otra la caducidad de la facultad de presentar nuevas consultas. La fecha de
inicio del plazo del mes puede ser, desde el momento en que se recibe el
expediente legislativo, pero también, en otros casos, desde la fecha de
resolución de la Sala sobre la acumulación o desde la fecha de recibido de una
prueba para mejor resolver que se ha ordenado. Ciertamente por jurisprudencia
esta Sala ha señalado el momento a partir del cual corre el plazo del mes que tiene
para resolver la consulta, pero ello lo ha hecho, como se ha dicho, con ocasión
ocasión de la situación particular que se venía presentando con las consultas
presentadas por diputados. Así, por ejemplo, se procedió cuando se dijo lo
siguiente en el voto n°2007-009469:
“… esta Sala
debe señalar que no resulta admisible la gestión que corre agregada a folio 841
del expediente, mediante la cual las y los diputados consultantes pretenden
ampliar los argumentos de la consulta a otros aspectos no consultados en su
escrito inicial. Lo anterior, no sólo por la inexistencia de una norma
legal que los faculte para realizar dicha ampliación, sino además, porque el
plazo de un mes con el que cuenta este Tribunal para pronunciarse, se haría
imposible de cumplir si se permitiera que en cualquier momento se presenten
nuevos argumentos o aspectos a evacuar. Nótese que los consultantes no acuden
por aspectos sobrevinientes acaecidos con posterioridad a la presentación del
documento inicial, sino que pretenden que la Sala valore nuevos argumentos que
no presentaron inicialmente, lo cual es improcedente por las
razones indicadas.”
En segundo lugar, no se puede hacer depender de un acto del
Presidente de la Asamblea Legislativa (fecha en que envía copia del expediente
legislativo a la Sala Constitucional) el plazo máximo en que otro Poder de la
República, como lo es el Poder Judicial, pueda hacer uso de esta facultad legal
de presentar por sí mismo una consulta facultativa de constitucionalidad.
Nótese que muy fácilmente, si se admitiera tal argumento, un Poder de la
República (Asamblea Legislativa) le estaría impidiendo a otro (Poder Judicial)
plantear este control previo de constitucionalidad, y la facultad legal
otorgada al Poder Judicial se haría nugatoria en la práctica. Ello en el
eventual caso en que, planteada la consulta legislativa en una fecha
determinada, en ese mismo acto la Asamblea Legislativa presente copia
certificada del expediente legislativo. Por lo demás, no pasa inadvertido a
esta minoría lo que podría ocurrir en la realidad en cuanto al tiempo que se
necesita para redactar una consulta, pues, desde que el proyecto es votado en
primer debate hasta que la Comisión de Redacción lo tiene listo para el público
pueden pasar varios días, haciendo dificultoso el acceso inmediato al texto,
tal cual quedó aprobado, y con ello, se retrasaría la consulta que cualquier
otro órgano habilitado quisiera plantear, pues para hacerlo se debe tener a la
vista el texto tal cual fue aprobado. Además, nótese que, la resolución que hace
la Presidencia de la Sala Constitucional, cuando tiene por recibida una
consulta, se notifica únicamente a la Asamblea Legislativa, no así a los otros
órganos habilitados por la Ley de la Jurisdicción Constitucional para poder
plantear consultas por ellos mismos. Entonces, no hay una comunicación formal
hacia estos otros órganos sobre el recibido de la consulta presentada. En
tercer lugar, al tratarse de una consulta, cuyo sujeto legitimado es un
órgano de composición compleja, como lo es la Corte Suprema de Justicia, se
comprende que, la decisión de acudir en consulta a la Sala Constitucional
requiere de su trámite interno, que va desde la discusión en Corte Plena hasta
la aprobación del acuerdo respectivo, la redacción, la firma y la presentación
de la consulta. Todo este conjunto de actos requiere de tiempo, y no es posible
apresurar a la Corte para que lo haga antes del envío del expediente
legislativo. Nótese que, el único plazo máximo que el legislador ha dispuesto,
es que la consulta se haga antes de la aprobación definitiva del proyecto en
cuestión, tal como dispone el último párrafo del art.98 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional (“En los demás supuestos, la consulta deberá
plantearse antes de la aprobación definitiva.”). No podría ahora, esta Sala
actuar contra tal disposición legal para negar la admisibilidad de la consulta
realizada por la Corte. En cuarto lugar, en este caso se denota
que, ciertamente, la consulta se hizo el 01 de julio del 2021, luego de
aprobado el proyecto en primer debate (el 17 de junio del 2021) y antes de su
aprobación definitiva. Además, al haberse acumulado mediante resolución
2021-015240 del 02 de julio del 2021, el mismo día en que se acumularon las
otras consultas presentadas por los diputados, el plazo de “un mes” que tiene
la Sala para resolver, se corre a la fecha de estas resoluciones de
acumulación. Por lo tanto, el hecho de que se admita esta consulta de la Corte
Suprema de Justicia, en nada mueve el inicio del plazo del mes para resolver,
cual es, el 02 de julio del 2021. Es decir, la consulta de la Corte en este
caso, no retrasa el plazo con el que cuenta esta Sala para resolver la
consulta. No resultando válido que esta Sala sí admita correr el plazo de
inicio del mes para que corra a partir del 02 de julio del 2021 y no desde la
fecha de recibido del expediente, pero aun así mantenga esta última fecha para
limitar la presentación de la consulta realizada por la Corte Suprema de
Justicia. En quinto lugar, en el mismo sentido que se dio en el
precedente resuelto mediante voto n°2016-018351 de las 11:15 horas del 14 de
diciembre del 2016, se tuvo por admitida la consulta facultativa realizada por
la Defensoría de los Habitantes (presentada en fecha 14 de noviembre del 2016),
aún después de la fecha de recibido del expediente legislativo (aportado el 04
de noviembre del 2016). Situación que no debería ser distinta a la actual, en
cuanto a admitir la consulta de la Corte Suprema de Justicia, aún luego de
recibido el expediente legislativo. En sexto lugar, en esta materia
y cuando hay un vacío legal, debe imperar una interpretación a favor de la
posibilidad de control, no excesivamente formalista, ni restrictiva, ello en
atención al principio de supremacía constitucional. Tal como lo ha dicho esta
Sala en un caso anterior donde había una laguna legal sobre la admisibilidad de
las consultas legislativas:
“Ante la
laguna normativa sobre la admisibilidad de la consulta (…), este
Tribunal Constitucional en aras de los principios de la supremacía
constitucional contenido en los artículos 10 de la Constitución Política y 1°
de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de la eficacia directa e inmediata
de la Constitución, de acuerdo con el cual no es necesario el desarrollo
legislativo de los principios, valores y preceptos constitucionales, de la
vinculación más fuerte de los derechos fundamentales, de la plenitud hermética
del ordenamiento jurídico y de la seguridad, opta por admitirlas para
que sean evacuadas en los extremos que más adelante serán determinados.
La jurisdicción constitucional debe ser reflejo de la textura
abierta y flexible del Derecho de la Constitución y su interpretación debe ser
espiritual y no formal. Sobre el particular, el artículo 14 de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que “(…) A falta de disposición
expresa, se aplicarán los principios del Derecho Constitucional, así como los
del Derecho Público y Procesal generales (…)”. Es claro que (…) No
podría interpretarse de manera restrictiva esta competencia, tomando en
consideración el principio de supremacía constitucional. Por lo anterior,
este Tribunal estimó procedente dar curso a las consultas de constitucionalidad
presentadas, por cuanto ante la existencia del vacío legal, debe
interpretarse en favor de la posibilidad de control…” (ver voto
n°2007-009469).
En conclusión, conforme con la jurisprudencia
anterior de flexibilidad en la admisibilidad y conforme a los argumentos dados,
procedemos a salvar el voto por considerar que esta consulta presentada por la
Corte Suprema de Justicia debe también tenerse por admitida. En este sentido,
como estimamos esta consulta admisible, corresponde que nos pronunciemos sobre
lo consultado a tenor del artículo 99 que rige esta jurisdicción.
a) Se evacua la consulta y se consideran
inconstitucionales los artículos 13, 32, 33, 34 y 36 del proyecto, en cuanto al
Poder Judicial.
Sobre el artículo 13 del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público: Considera la Corte Suprema de Justicia que el artículo 13 del
proyecto le otorga a Mideplán la potestad de llenar de contenido las
regulaciones propias de las familias creadas en el proyecto de Ley, mediante
simple acto administrativo, ello a pesar de que la regulación del
funcionamiento del Poder Judicial es reserva de ley y, por ende, como el
numeral no determina cómo se llena de contenido a esas “familias” ni sus
regulaciones propias, podría ser contrario al Derecho de la Constitución que
ese llenado se realice mediante acto administrativo de Mideplán. Se manifiesta
que la regulación de las indicadas familias en el artículo 13 del proyecto, es
muy pobre, por lo que se entiende que se realizará por ejercicio de la potestad
reglamentaria, vía reglamento, e inclusive a través de normativa de rango
inferior, toda vez que la distinción entre familias implica un tratamiento
singular según el tipo de prestación de servicios de que se trate, lo cual es
contrario al artículo 154 de la Constitución Política. Se indica en la consulta
que se traslada la posibilidad de definir las diferentes relaciones de empleo
en el Poder Judicial a regulaciones propias de normas de rango inferior por
parte del Mideplán, con lo cual se está vaciando de contenido la potestad auto
normativa del Poder Judicial y trasladando la posibilidad de regulación en
reglamentos autónomos, hacia la adopción de otro tipo de reglamentos y
peor aún, de disposiciones de alcance general, directrices, circulares,
manuales y resoluciones por parte del Mideplán. Se considera que, con lo
anterior, se puede poner en riesgo la razón de ser de la norma constitucional
indicada en función de la independencia judicial, toda vez que el Mideplán
tendrá plenas competencias para determinar la regulación propia de cada familia
mediante simple reglamento o, incluso lo que es más grave, mediante acto administrativo,
sin respetarse que la regulación del Poder Judicial, en cuanto a su
organización y funcionamiento, es de reserva de ley. Se advierte que la
reserva de ley del artículo 154 constitucional, es amplia porque pretende
salvaguardar la independencia judicial y, consecuentemente, lo relacionado con
el funcionamiento del Poder Judicial, no puede dejarse a simple acto
administrativo de Mideplán.
Sobre el particular, después del respectivo
análisis de lo argumentado en la consulta del Poder Judicial en cuanto al
artículo 13, se concluye que efectivamente dicha norma roza con la
Constitución. Al revisar la integralidad del proyecto y lo que puede preverse
que sucederá con la aplicación específica de ese numeral, es claro que si
el contenido de la frase “familias de puestos” así como las regulaciones que la
harían aplicable, se emitirán mediante el ejercicio de la potestad
reglamentaria, vía reglamento, e inclusive a través de normativa de rango
inferior como podría ser a través de disposiciones de alcance general,
directrices, circulares, manuales y resoluciones, todo ello emitido por parte
del Mideplán, quien será el ente rector de la materia de empleo público.
Sobre el particular, la Sala Constitucional ha sido
muy clara en establecer que la independencia del Poder Judicial se traduce, en
materia económica y por la inamovilidad de su personal, así como, en lo
funcional, por la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con
criterios propios y no como resultado de presiones procedentes de determinados
grupos, instituciones o personas (ver sentencia número 2000-5493). Recuérdese
que la independencia del Poder Judicial se refiere a la existencia de un
conjunto de garantías que pretenden evitar llegar a ser controlado por otros
órganos gubernamentales, como los poderes Ejecutivo y Legislativo. El Estado de
la Justicia afirma que: “A mayor influencia de esos otros actores sobre
la selección del personal y de los casos por atender, sobre las decisiones
administrativas, la jurisdicción y el cumplimiento de las leyes, menor es la
independencia del Poder Judicial” (Informe Estado de la Justicia 1,
2015, página 92). En ese sentido, el sistema de administración de justicia es
autónomo en tanto dependa de él mismo y no de otros poderes; a nivel externo
esa independencia es la ausencia de presiones o influencias externas que hagan
vulnerable a la institución, como resultado de amenazas a la disponibilidad de
recursos que le permitan desarrollar su labor con autonomía, a la estabilidad
laboral y las posibilidades de ascenso de sus funcionarios, a su integridad y
patrimonio, y a sus capacidades de infraestructura para atender las demandas
ciudadanas.
Igualmente es de interés recordar que en la opinión
consultiva n°2018-019511, en que se conoció de la consulta legislativa respecto
del proyecto de "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas"
(expediente legislativo nro. 20.580), esta Sala concluyó -luego de realizar una
labor interpretativa respecto del contenido del proyecto- que, en concreto, lo
previsto en los numerales 46, 47 y 49, atinentes a la “rectoría de la materia
empleo público de Mideplán” y “la obligatoriedad de los lineamientos técnicos y
metodológicos de la Dirección General del (sic) Servicio Civil”, no aplicaban
para el Poder Judicial; interpretación que se hizo tomando en consideración el
principio de independencia del Poder Judicial. Luego, además, partir de la
opinión consultiva anterior, la Sala ha avalado la existencia, procedencia y
necesidad de un régimen particular de empleo público para los servidores del
Poder Judicial.
En consecuencia, lo establecido en el artículo 13
del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, resulta inconstitucional porque
las amplias potestades que se le otorgan a Mideplán, para que vía normativa
infralegal, pueda elaborar el contenido de las familias de puestos que se
aplicarían en el Poder Judicial, lo cual resulta lesivo del principio de
independencia judicial.
Sobre el artículo 32 del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público: El artículo 32 del proyecto establece que cada familia laboral
estará conformada por una serie de grados, cada uno de los cuales representa un
grupo de puestos con perfil similar, siendo el Mideplán el que definirá el
número de grados requeridos dentro de cada familia laboral así como sus características;
grados que consistirán en un rango de puntos de remuneración. Sobre el
particular, se afirma en la consulta presentada por la Corte Suprema de
Justicia, que de este numeral también se desprenden amplísimas potestades que
se le otorgan al Mideplán sobre la posibilidad de llenar el contenido de las
familias así como sus características, dejándose esa determinación sujeta al
criterio e interpretación de Mideplán, considerando que el deliberado vacío en
la regulación de las familias va en beneficio del mero acto administrativo a
través del cual Mideplán, lo regulará. Se estima en la consulta que lo anterior
se dispone en perjuicio de la independencia que ostenta el Poder Judicial para
regular todo lo relativo a la gestión de su recurso humano, pero también en
detrimento de la seguridad jurídica en materia de relación de empleo de las
personas servidoras judiciales.
Sobre el particular, se concluye que lleva razón la
Corte Suprema de Justicia al considerar que esta norma también lesiona el
Derecho de la Constitución por cuanto, una vez más, su contenido deja al
arbitrio del jerarca de turno de Mideplán, emitir la regulación correspondiente
a los grados de las familias laborales, así como también establecer los grupos
de puestos del Poder Judicial con perfil similar, sus características, la
metodología de evaluación de los puestos de trabajo así como la evaluación en
sí misma que será la que determinará los puntos de remuneración de cada grado y
la progresión salarial de los puntos que se pagará al servidor, lo cual se hará
a partir de una evaluación satisfactoria del desempeño profesional, también
realizada por Mideplán. En consecuencia, es más que evidente que competencias
que otrora eran propias, exclusivas y excluyentes del Poder Judicial, ahora
serán de un órgano del Poder Ejecutivo, con la consiguiente vulneración al
principio de independencia judicial que ello implica, pero además, es cierto
que se sujetará a los empleados a una constante incerteza en cuanto a esos
aspectos que finalmente redundará en una vulneración del principio de seguridad
jurídica en su perjuicio.
Del contenido del artículo 32 bajo estudio se
desprende que ahí, una vez más, se estarían trasladando competencias
constitucionales que le correspondían al órgano de gobierno del Poder Judicial
que es la Corte Suprema de Justicia, para dárselas a un órgano del Poder
Ejecutivo, lo que indudablemente lesionaría la independencia judicial, pero
además va a ocasionar un desequilibrio en la relación de poderes en perjuicio
del Poder Judicial porque el Mideplán tendrá amplias potestades en abierta
injerencia en el funcionamiento del Poder Judicial, con la consiguiente
vulneración del principio de separación de poderes según el cual, un Poder de
la República no puede interferir ni imponerse a otro Poder, en el ejercicio de
sus funciones y atribuciones que le son propias. En consecuencia, el artículo
32 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, es inconstitucional.
Sobre el artículo 33 del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público: La Corte Suprema de Justicia estima que el artículo 33 del
proyecto bajo estudio es inconstitucional porque, una vez más, le otorga
amplias competencias al Mideplán que, según este numeral, será el que realizará
la clasificación de puestos de trabajo en familias laborales y grados, ya que
todos los puestos del servicio público deberán tener un manual de puestos
detallado que será preparado por ese órgano del Poder Ejecutivo. Según este
artículo, las descripciones de los puestos de trabajo reflejarán los deberes
realmente desempeñados y, una vez que cada trabajo haya sido descrito,
analizado y evaluado, el Mideplán lo asignará a una familia laboral y a un
grado dentro de esa familia. En la consulta se considera que esa posibilidad de
definir las diferentes relaciones de empleo en el Poder Judicial a regulaciones
propias de normas de rango inferior hechas por Mideplán, vulnerarían la reserva
de ley en esta materia y, por ende, se estaría vaciando de contenido la
potestad auto normativa del Poder Judicial, con el consiguiente daño a la
independencia judicial, toda vez que el Mideplán tendrá plenas competencias
para determinar la regulación propia de cada familia mediante simple reglamento
o acto administrativo. Se advierte en la consulta la gravedad de esa situación,
en particular con referencia a los fiscales, pues se incorporarían como parte
de una familia común, sin distinguir y tomar en cuenta sus características
propias y las particularidades del puesto, todo a criterio del Mideplán, pero
en perjuicio de la independencia del Poder Judicial, porque abre la posibilidad
de una abierta injerencia en su funcionamiento que perfectamente se podría
hacer mediante un simple acto administrativo por parte de la persona a cargo de
Mideplán. Se considera en la consulta que existe un riesgo porque una serie de
cargos del Poder Judicial -como jueces, fiscales, defensores, miembros del
Consejo Superior- que deberían de estar vedados a la injerencia de otros
Poderes de la República por seguridad jurídica, independencia judicial y tutela
de las libertades públicas, con este proyecto estarán ahora sometidos al
control de Mideplán; se estima que esto representa un riesgo de llegar a ser un
instrumento hostil a la separación de Poderes y un medio en manos de un
eventual Poder Ejecutivo que desee emplearla para afectar el sistema
democrático hacia alternativas autoritarias.
Al respecto, consideramos que, en cuanto a este
punto, lleva razón el cuestionamiento planteado por la Corte Suprema de
Justicia en la consulta bajo estudio, toda vez que es cierto que el artículo 33
del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, también otorga amplias
competencias a Mideplán en lo que se refiere a la potestad para clasificar
puestos de trabajo en familias laborales y grados. De la lectura del artículo
33 del proyecto es fácil deducir que se vulnerará la separación de poderes, la
reserva de ley establecida constitucionalmente a favor del Poder Judicial, así
como la independencia judicial, toda vez que -de nuevo- le atribuye a Mideplán
una potestad en cuanto a la gestión del talento humano que siempre ha sido
propia del órgano de gobierno del Poder Judicial y que ahora se podrá ejercer,
inclusive, a través de simples actos administrativos que van a producir
efectos propios en la organización y funcionamiento del Poder Judicial. A
partir de tan amplias potestades que se le otorgarán a Mideplán, solo quedarán
para el Poder Judicial escasas competencias residuales, las cuales serían
insignificantes a la luz de todo lo que se le trasladaría a aquel órgano del
Poder Ejecutivo, según se observa en el proyecto de Ley consultado. El Mideplán
quedaría con amplias competencias que podrá realizar de manera unilateral y
vertical de su parte, en abierta violación a la independencia de poderes, pues
le está eliminado competencias constitucionales a la Corte Suprema de Justicia
a favor de un órgano del Poder Ejecutivo que, además, es de libre remoción y
nombramiento por parte del Presidente de la República. En consecuencia, el
artículo 33 resulta lesivo del Derecho de la Constitución y así se declara.
Sobre el artículo 34 del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público: En el artículo 34 del proyecto bajo estudio se establece la
columna salarial global que será elaborada por el Mideplán, la Secretaría
Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General del Servicio
Civil. Sobre el particular, en la consulta de la Corte Suprema de Justicia se
recuerda que el Poder Judicial tiene competencias constitucionales asignadas en
cuanto a su función de gobierno, reconocidas por la propia Sala Constitucional
en la sentencia nº 2017-009551 en donde se ha indicado que los artículos 153 y
154 constitucionales contienen atribuciones esenciales, sea habilitaciones
explícitas e implícitas del Poder Judicial relacionadas con su función de
gobierno y dentro de éstas se encuentra la potestad de la organización del
personal del Poder Judicial; función de gobierno que hace a la Corte Suprema de
Justicia, la primera intérprete de la normativa aplicable a su personal por
tratarse de materia correspondiente a su organización y funcionamiento, y no es
dable que mediante simple acto administrativo se le imponga cómo debe regular
su relación de empleo público según se pretende con el proyecto de ley
consultado, y con el artículo 33, en particular. Se argumenta además en la
consulta que a pesar de que esta norma, en principio, establece una relación de
cooperación para realizar la columna salarial global, lo que indique el Poder
Judicial en nada obliga a los órganos del Ministerio de la Presidencia, del
Ministerio de Hacienda y de Mideplán. Aunado a esto se establece que la
relación de Mideplán será con la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial
y no con la Corte Suprema de Justicia, por lo que hay un grave vicio de
inconstitucionalidad, ya que Mideplán “coordinará” con esa Dirección la
definición de columna salarial global del Poder Judicial, ignorando del todo al
máximo órgano de gobierno del Poder Judicial que es la Corte Plena. Por eso
estiman que con este artículo se da una regresión y una afectación al principio
de progresividad en el derecho que tienen todas las personas a un Poder
Judicial no expuesto a riesgos de injerencia de otros poderes, es decir, a la
independencia judicial.
Estimamos que en cuanto a este artículo debe
decirse que la Sala Constitucional fue muy clara en la opinión consultiva nº
2018-019511 al señalar que la “rectoría de la materia empleo público de
Mideplán” y “la obligatoriedad de los lineamientos técnicos y
metodológicos de la Dirección General del (sic) Servicio Civil”, que se contenían
en el proyecto de "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas"
(expediente legislativo nº 20.580), no aplicaban para el Poder Judicial;
interpretación que se hizo tomando en consideración el principio de
independencia del Poder Judicial. No obstante, en el proyecto bajo estudio, se
observa que el legislador hizo caso omiso de aquel criterio y, en su lugar,
ahora somete a consideración de este Tribunal normativa que evidentemente
lesiona los principios de separación de poderes y la independencia judicial,
toda vez que, con normas como este artículo 34, pretende que el Mideplán junto
con la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General
de Servicio Civil, sean los que elaboren la columna salarial global a aplicar a
los empleados del Poder Judicial, en absoluta contradicción con lo dispuesto en
el artículo 152 constitucional que dispone que “el Poder Judicial se
ejerce por la Corte Suprema de Justicia”, y en los artículos 9 y 154 que
disponen, respectivamente, el principio de separación de poderes y el principio
de independencia de ese Poder de la República. Recuérdese que la Sala ha hecho
expresa referencia a la improcedencia de que una instancia externa asuma la
rectoría o imponga criterios sobre el Poder Judicial en estas materias y, por
el contrario, ha destacado que la independencia y autonomía funcional
reconocida expresamente al Poder Judicial en el propio texto constitucional
(artículos 9, 152 y siguientes y 177) materializada y garantizada en sus
propias normas orgánicas, impone a los jerarcas del Poder Judicial la
competencia y la responsabilidad para decidir -sin injerencias indebidas- en
las distintas materias, entre ellas, las que actualmente son objeto de
regulación en el proyecto de Ley Marco de Empleo Público consultado (ver
sentencias n°2019-25268 y 550-91).
Asimismo debe decirse que este Tribunal fue muy
claro en la opinión consultiva nº 2018-019511 al señalar que la independencia
del Poder Judicial es uno de los cimientos cardinales del Estado de Derecho costarricense
y que a partir de los artículos 9, 154 y 156 de la Constitución Política, se ha
creado un profuso marco normativo específicamente diseñado para regular al
Poder Judicial, como son la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica
del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación
Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial, el Estatuto de Servicio
Judicial, entre otras, que tienen la intención de regular a este Poder y velar
porque se garantice su independencia frente a los otros Poderes de la
República. Igualmente se señaló en esa resolución que la toma de decisiones en
materia laboral, sean generales o concretas:
“… se
encuentran ya reguladas por el mencionado marco normativo del Poder Judicial,
imposibilitando que una instancia externa asuma la “rectoría” o imponga
criterios sobre ese Poder. Es más, dicho marco normativo está diseñado para
garantizar la eficiencia de la función judicial y proteger a los servidores
judiciales de injerencias externas”.
De esta manera, la Sala ha reconocido que el Poder
Judicial es clave para la democracia costarricense, tanto así que “El hecho
de que Costa Rica tenga hoy la democracia más antigua y estable de América
Latina es inimaginable sin el funcionamiento de un robusto sistema de administración
de justicia y sin los esfuerzos recientes para modernizarlo.” (ver
voto n°2018-005758). Entonces, “si no se le da la importancia al Poder
Judicial en el Estado social y democrático de Derecho para su correcto
funcionamiento, su debilitamiento conduce a formas de gobiernos
antidemocráticas, prueba de ello es que una de las funciones que primer
controlan los gobiernos autoritarios o totalitarios es la judicial, de ahí la
importancia de que todo sistema democrático tenga un Poder Judicial robusto.” (ver
voto n°2017-09551). Este artículo 34 del proyecto tal como está consignado,
sería lesionar al Poder Judicial y a su independencia -como la clave de la
robustez de este Poder-, así como al principio de separación de poderes, pero
más grave aún, ocasionar su debilitamiento en perjuicio de la democracia.
Por otra parte, debe decirse que, en cuanto a
empleo público, es clara la sujeción que tiene el Poder Judicial a los
principios fundamentales del régimen de empleo público del artículo 191
constitucional, incluso en concordancia con el artículo 11 de la Constitución
Política, toda vez que también está sometido al respectivo procedimiento de
evaluación de resultados y rendición de cuentas. Adicionalmente, la Sala ha
entendido como válido y justificado que el Poder Judicial cuente con su propio
marco normativo que regula de forma específica, particular y diferenciada, las
relaciones de empleo entre dicho Poder y sus servidores y la evaluación de su
desempeño y, como se dijo supra, se ha reconocido que dicho marco normativo
-integrado, entre otros, por la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley
Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación
Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial y el Estatuto de Servicio
Judicial-, está específicamente diseñado para garantizar la eficiencia de la
función judicial y la independencia del Poder Judicial, al punto que se ha
sentado, como criterio jurisprudencial, que se está en presencia de normativa
especial que tiene preponderancia frente a las disposiciones generales y no
puede ser derogada, al menos no tácitamente, por una norma posterior de
carácter general. En consecuencia, el artículo 34 del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público, es lesivo del Derecho de la Constitución y así se declara.
Sobre el artículo 36 del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público: En la consulta se indica que el proyecto supedita la política
de remuneración del Poder Judicial a una definición de la Dirección General de
Servicio Civil, Mideplán y la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de
Hacienda, así como la aprobación respectiva por parte del Consejo de Gobierno.
Estiman que en ese numeral se crea una competencia para esas tres instancias,
supeditándola a la aprobación respectiva del Consejo de Gobierno, obviando las
competencias constitucionales del órgano de gobierno del Poder Judicial que es
la Corte Suprema de Justicia, con lo cual existe una derogatoria tácita de las
competencias de la Corte Suprema de Justicia en materia de definición de
remuneración de las personas servidoras judiciales y una abierta injerencia del
Poder Ejecutivo en las decisiones que, al respecto, se implementen en el Poder
Judicial, anulándose las competencias constitucionales de la Corte Suprema
de Justicia y atribuyéndose al Poder Ejecutivo, decisiones que tienen abierto
impacto en el funcionamiento del Poder Judicial. Se argumenta además que la
relación vertical y absoluta de Consejo de Gobierno con base en la actuación de
órganos propios del Poder Ejecutivo, violenta la relación de
coordinación-cooperación que debe existir entre Poderes de la República y
establece una relación de dirección que implica un vicio de
inconstitucionalidad en tanto es una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en
las decisiones más elementales en materia de remuneraciones del personal de la
judicatura, fiscales, etc., sin tomar en consideración, en modo alguno, el
parecer de la Corte Suprema de Justicia o el Consejo Superior del Poder
Judicial. Se recuerda en la consulta que en el sistema de frenos y contrapesos
que regula la Constitución Política, conforme a un Estado democrático, solo una
Ley con votación de 38 diputados puede anteponerse al criterio de Corte y no
con una mera interpretación del Poder Ejecutivo que se pueda determinar cómo
debe ser su funcionamiento. Se recuerda en la consulta que la Corte Suprema de
Justicia tiene competencias exclusivas y excluyentes respecto del gobierno del
Poder Judicial en materia de fijación salarial de su personal.
En relación con este artículo 36, debe recordarse
que la Sala Constitucional en la sentencia número n°550-91 manifestó que en
atención al principio de independencia judicial, en el caso específico del
Poder Judicial, está plenamente justificado que tenga una regulación especial,
separada y diferenciada en materia de remuneración salarial de sus empleados,
sujeta a los principios constitucionales fundamentales que prevén los artículos
191 y 192 en cuanto a la idoneidad comprobada:
“(…) en el
caso de los poderes, su propia independencia constitucional, garantizada en
general por el artículo 9° de la Constitución y, en los del Poder Judicial y
del Tribunal Supremo de Elecciones por las de los artículos 99 y siguientes,
152 y siguientes y 177 de la misma, así como sus propias normas orgánicas,
imponen a sus jerarcas la atribución y la responsabilidad de fijar la
remuneración, gastos de representación y otras facilidades inherentes a los
cargos, de sus propios miembros y subalternos, dentro, naturalmente, de sus
disponibilidades presupuestarias, independientemente, desde luego, de que sus
montos puedan coincidir o no con los de los diputados.”
Desde esta perspectiva entonces, le corresponderá
al Poder Judicial establecer todo lo relativo a la remuneración salarial de sus
empleados, de modo que cualquier interferencia que, sobre la materia, pretenda
hacer otro Poder de la República en relación con el Poder Judicial, implicará
una lesión a su independencia, pero también a la separación de poderes. La Sala
Constitucional en sentencia n°03575-1996, ha sido muy clara al establecer que,
en relación con empleo público:
“… es posible
concluir que el órgano estatal competente en esta materia es cada poder de la
República, dado que son estos- Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Tribunal
Supremo de Elecciones- los más capacitados para determinar sus necesidades y
conocer sus particularidades condiciones”.
Sin duda alguna, lleva razón la anterior cita pues
quién más capacitado que cada Poder de la República, para determinar cuáles son
las necesidades de personal que tiene o que espera tener, en qué áreas lo
necesita, bajo qué condiciones se pueden hacer las contrataciones y qué
requisitos solicitar, y cuál sería la correcta remuneración a pagar, entre
otros aspectos que, en el caso del Poder Judicial, son propios de su naturaleza
y de las funciones que le corresponde llevar a cabo. Desde esta
perspectiva, no es válido entonces que sea un ente externo, proveniente del
Poder Ejecutivo como es el Mideplán, el que determine la política de
remuneración de los empleados del Poder Judicial cuando ni siquiera tiene
conocimiento pleno y oportuno sobre las características de sus empleados, las
necesidades institucionales y el tipo de remuneración que les corresponde en
atención a la peligrosidad de sus funciones, la responsabilidad que tienen en
su ejercicio, la urgencia de su actuación, entre otros aspectos que le
corresponde al Poder Judicial reconocer y validar. Permitir que sea un órgano
externo proveniente del Poder Ejecutivo, el que determine la política de
remuneración de los empleados del Poder Judicial, sin tener aquél conocimiento
sobre las necesidades institucionales, implica no sólo una vulneración del
principio de independencia del Poder Judicial, sino también de la separación de
poderes.
En este punto interesa resaltar lo que manifestó la
Sala Constitucional en la sentencia nº 2017-009551 en relación con la
importancia del Poder Judicial en el Estado de Derecho y del ejercicio de su
función administrativa con independencia:
“El Poder
Judicial no es hoy en día un poder “vacío” o “devaluado” (como se le
consideraba en los inicios del Estado moderno); es precisamente uno de los
objetivos claros de los dictadores bajarle el perfil a su independencia, minar
la independencia económica o rellenando las cortes con jueces “orientados ideológicamente”
(court-packing que afortunadamente no ocurrió en los EEUU a pesar de una amplia
mayoría partidaria en el Congreso en sintonía con su presidente F. D.
Roosevelt, pero con sombrías críticas entre sus propias filas); si no se le da
la importancia al Poder Judicial en el Estado social y democrático de Derecho
para su correcto funcionamiento, su debilitamiento conduce a forma de gobiernos
antidemocráticas, prueba de ello es que uno de las funciones que primero
controlan los gobiernos autoritarios o totalitarios es la judicial, de ahí la
importancia de que todo sistema democrático tenga un Poder Judicial robusto.”
(…) “tanto las funciones legislativas como las judiciales requieren de una
estructura administrativa de apoyo para la consecución de su función esencial o
primaria, como lo es la función administrativa que le ayuda a canalizar toda su
actividad; la que, lógicamente, alcanza al recurso humano o del personal de los
Poderes de la República, entretanto, detrás de la función fundamental está la administrativa
del personal, agentes y servidores (as) públicos (as), etc.”
No puede dejarse de lado tampoco que este Tribunal
en la opinión consultiva n°2018-019511, indicó que las normas especiales
que regulan al Poder Judicial velan porque se garantice su independencia
respecto de los otros poderes, y la interpretación sistemática constitucional
impide una regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o
lineamientos procedentes de otras instancias:
“… Entre las
normas de este marco se cuentan la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley
Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación
Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial, el Estatuto de Servicio
Judicial (incluida su reforma por la Ley de Carrera Judicial), etc. De manera
clara, las normas supra enunciadas tienen la intención de regular concretamente
al Poder Judicial, velando por que se garantice su independencia frente a los
otros Poderes de la República”.
(…) “Es más,
dicho marco normativo está diseñado para garantizar la eficiencia de la función
judicial y proteger a los servidores judiciales de injerencias externas, tal
como indica el artículo 1 del Estatuto de Servicio Judicial: “Artículo 1º.- El
presente Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder
Judicial y sus servidores, con el fin de garantizar la eficiencia de la función
judicial y de proteger a esos servidores.” Nótese que la norma determina que
las relaciones de empleo entre el Poder Judicial y sus servidores se encuentran
reguladas por el Estatuto y su reglamento. La interpretación sistemática a que
obliga ese numeral impide una regulación indirecta del servicio judicial
mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias. Esto se
verifica porque el dictado del reglamento a que refiere la norma es, a su vez,
competencia exclusiva de la Corte, como indica el mismo Estatuto: “Artículo
5º.- Antes de dictar un reglamento interior de trabajo, ya sea de carácter
general para todos los servidores judiciales o aplicables sólo a un grupo de
ellos, la Corte pondrá en conocimiento de esos servidores el proyecto
respectivo, por el medio más adecuado, a fin de que hagan por escrito las
observaciones del caso, dentro de un término de quince días. La Corte tomará en
cuenta esas observaciones para resolver lo que corresponda, y el reglamento que
dicte será obligatorio sin más trámite, ocho días después de su publicación en
el "Boletín Judicial". Una garantía más de la independencia del Poder
Judicial en el tema de empleo es que el Jefe del Departamento de Personal se
encuentra vinculado al Presidente de la Corte, excluyendo la injerencia de
instancias externas: “Artículo 6º.- El Departamento de Personal del Poder
Judicial funcionará bajo la dirección de un Jefe que dependerá directamente del
Presidente de la Corte y será nombrado por la Corte Plena”.
Así las cosas, es más que evidente que el artículo
36 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público bajo estudio, resulta
inconstitucional porque lesiona los principios de separación de poderes y la
independencia judicial pues, de su contenido se desprende que la remuneración
salarial de los empleados del Poder Judicial provendría de directrices o
lineamientos procedentes de otras instancias ajenas al Poder Judicial,
específicamente del Poder Ejecutivo, con la consiguiente injerencia de un Poder
de la República sobre el Poder Judicial.
En conclusión, consideramos que los artículos 13,
32, 33, 34 y 36 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público son
inconstitucionales en cuanto se refiere a su aplicación al Poder Judicial. Lo
anterior se considera así por cuanto, tal y como se dijo supra, en todos esos
artículos se establecen potestades para el Mideplán que interfieren con la
independencia del Poder Judicial y con el principio de separación de poderes,
debiendo tenerse presente una vez más, que ningún órgano del Poder Ejecutivo, y
por lo tanto externo a la Corte Suprema de Justicia pueden emitir directrices u
órdenes en materia de empleo público.
b) Se evacua la consulta y se remite a la opinión
vertida en el por tanto de este expediente, respecto de los artículos 6, 7, 9,
13.f, 17, 18 y 21 del proyecto.
En cuanto a este extremo, al igual que por
unanimidad este Tribunal indicó, al analizarse cada uno de los artículos 6, 7,
9, 13.f, 17, 18 y 21 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público respecto del
Poder Judicial, esta minoría considera que son inconstitucionales por las
mismas razones ahí señaladas, por lo que se remite a cada punto en concreto de
la sentencia general y a las respectivas matizaciones en los votos separados
que se fueron consignando en cada apartado. En términos generales, valga
mencionar que al amparo de estos artículos del proyecto bajo estudio, se estima
que son inconstitucionales porque afectan la independencia de Poder
Judicial en cuanto lo somete a la potestad de dirección y reglamentaria de
Mideplán, así como a la verificación de si cumplen o no con el cometido de la
evaluación del desempeño y no se excluye de la potestad de dirección, debiendo
enfatizarse que la potestad de dirección y reglamentación que se atribuye en
este proyecto al Poder Ejecutivo es incompatible con el principio de separación
de poderes o funciones, toda vez que no le corresponde ordenar su actividad,
estableciendo metas y objetivos. En lo que atañe a la evaluación del desempeño,
debe quedar reservada a cada poder del Estado, toda vez que esta materia es
consustancial al ejercicio de sus competencias constitucionales. En
consecuencia, tal obligación para el Departamento de Gestión Humana del Poder
Judicial, implicará una violación al principio de separación de poderes y
a la independencia judicial, conforme los alcances que la jurisprudencia
constitucional le ha dado a tales principios básicos en la democracia
costarricense. Recuérdese que, el principio de división de poderes, o como se
le conoce más recientemente, principio de separación de funciones, está
consagrado en el artículo 9 de la Constitución Política y se erige en “uno
de los pilares fundamentales del Estado Democrático, en tanto establece un
sistema de frenos y contrapesos que garantiza el respeto de los valores,
principios y normas constitucionales en beneficio directo de los habitantes del
país.” (sentencia n°2006-013708). Tal principio hace posible que cada
Poder del Estado pueda ejercer su función con independencia de los otros
(sentencia n°6829-1993), y no solo como un principio de aplicación interna para
el buen funcionamiento del Estado de Derecho, sino además, porque el principio
de independencia judicial, en su dimensión externa, asegura un conjunto de
garantías que pretenden evitar que el Poder Judicial sea controlado por otros
órganos gubernamentales. La ausencia de presiones o influencias externas le
permiten desarrollar su labor con autonomía, para atender las demandas
ciudadanas. Por otro lado, en su dimensión interna, la independencia judicial
es más que una garantía para los jueces, pues constituye también “una
garantía para los particulares (partes del proceso), en el sentido de que sus
casos se decidirán con apego estricto a la Constitución y las leyes” (sentencia
n°5795-1998). De esta forma, “estamos ante el derecho de los ciudadanos
a contar con jueces independientes” (sentencia n°2001-006632). La
independencia del Poder Judicial se traduce, en materia económica y por la
inamovilidad de su personal, así como, en lo funcional, por la posibilidad real
de tomar sus decisiones de acuerdo con criterios propios y no como resultado de
presiones procedentes de determinados grupos, instituciones o personas (ver sentencia
n°2000-005493). Entonces, está plenamente justificado que en el caso específico
del Poder Judicial tenga una regulación especial, separada y diferenciada,
aunque sujeta a los principios constitucionales fundamentales que prevén los
artículos 191 y 192 (ver sentencia n°1991-550), pero no bajo las disposiciones
generales, directrices y reglamentos de un órgano de otro Poder de la
República, como se pretende con este proyecto de ley. Debe tenerse en cuenta
que la normativa especial que regula al Poder Judicial “impide una
regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos
procedentes de otras instancias.” (opinión consultiva n°2018-019511);
así como que “las atribuciones constitucionales de ordenar, planificar
o programar por ejemplo la función administrativa de manejo de personal” (sentencia
n°2017-009551) son una parte esencial de la función administrativa del Poder
Judicial que coadyuva al efectivo ejercicio de su función judicial, pues “tanto
las funciones legislativas como las judiciales requieren de una estructura
administrativa de apoyo para la consecución de su función esencial o primaria,
como lo es la función administrativa que le ayuda a canalizar toda su
actividad; la que, lógicamente, alcanza al recurso humano o del personal de los
Poderes de la República, entretanto, detrás de la función fundamental está la
administrativa del personal, agentes y servidores (as) públicos (as), etc.” (sentencia
n°2017-009551). Finalmente nótese que, en la resolución n°2018-019511, en que
se conoció de la consulta legislativa respecto del proyecto de "Ley
de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas" (expediente
legislativo nro. 20.580), esta Sala concluyó -luego de realizar una labor
interpretativa respecto del contenido del proyecto- que, en concreto, lo
previsto en los numerales 46, 47 y 49, atinentes a la “rectoría de la
materia empleo público de Mideplán” y “la obligatoriedad de los
lineamientos técnicos y metodológicos de la Dirección General del (sic)
Servicio Civil”, no aplicaban para el Poder Judicial; interpretación que se
hizo, tomando en consideración el principio de independencia del Poder
Judicial. Por otra parte, no es válido que algunos funcionarios del Poder
Judicial queden incluidos en una categoría del Estatuto de Servicio Civil, toda
vez que ello afecta la independencia del Poder Judicial partiendo del
hecho de que el gobierno judicial lo ejerce la Corte Suprema de Justicia,
de forma exclusiva y excluyente en lo que atañe a sus competencias
constitucionales. Al amparo del artículo 154 constitucional, se somete al Poder
Judicial únicamente a la Constitución y a la ley, pero no a disposiciones del
Poder Ejecutivo y los puestos de gran relevancia dentro del Poder Judicial,
deben estar particularmente protegidos de la injerencia de otros Poderes de la
República. Igualmente debe tomarse en cuenta que, en el Poder Judicial, se
requiere la estabilidad del personal y ello es necesario para un adecuado e
imparcial desempeño del cargo, lo que es incompatible con una subordinación a
las disposiciones que emita al respecto el Mideplán.
Aunado a lo anterior debe decirse que el ejercicio
de la potestad disciplinaria de los servidores del Poder Judicial es parte
esencial de la independencia judicial y ese Poder ya goza de normativa interna
que dispone el ejercicio de la potestad disciplinaria, por lo que las normas
del proyecto bajo estudio que se refieran a esa materia, no serían de
aplicación en el Poder Judicial y tal como esta Sala lo indicó mediante el voto
n°2009-004849. Así entonces, en consonancia con el principio de independencia
judicial, la entidad con competencia disciplinaria será, exclusivamente el
propio Poder Judicial.
c) Se declara inevacuable la consulta, por falta de
fundamentación, respecto de los artículos 1, 5.a, 11, 12, 14, 16, 23, 24, 26,
28, 30, 31, 35, 46, transitorio II, transitorio IV, IX y X.
En la consulta de la Corte Suprema de Justicia, se
hace referencia a los artículos 1, 5.a, 11, 12, 14, 16, 23, 24, 26, 28, 30, 31,
35, 46, transitorio II, transitorio IV, IX y X, todos del proyecto de Ley Marco
de Empleo Público, como parte de los artículos respecto de los cuales se
consideró necesario plantear consulta formal a este Tribunal.
No obstante lo anterior, esta minoría considera que
los alegatos planteados en relación con esos numerales
carecen completamente de la fundamentación jurídica exigida por el
artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para admitir este tipo
de acciones procesales, pues además de no darse una explicación clara de los argumentos
por los cuales se considera que pudiese existir roces de
constitucionalidad en esos artículos y normas transitorias, no se hace tampoco
una referencia expresa de los principios constitucionales que se consideran
infringidos con las normas bajo estudio, ni de los motivos que justifican las
inquietudes que llevaron a la Corte Suprema de Justicia a consultar en relación
con esos numerales. En ese sentido, debe recordarse que la jurisprudencia de la
Sala ha sido enfática en señalar que la consulta debe ser formulada de manera
razonada, con indicación clara de lo cuestionado y de los motivos por los
cuales se tienen dudas u objeciones al proyecto de ley.
Bajo este orden de consideraciones, al constatarse
en el presente caso que se ha omitido cumplir con esos requerimientos,
consideramos que resulta inevacuable la consulta de constitucionalidad sobre el
proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente
legislativo n° 21.336, en cuanto a los artículos 1, 5.a, 11, 12, 14, 16, 23,
24, 26, 28, 30, 31, 35, 46, transitorio II, transitorio IV, IX y X, todos del
proyecto de Ley Marco de Empleo Público, por falta de fundamentación de lo
consultado.
En conclusión sobre el fondo de lo consultado por
la Corte Suprema de Justicia consideramos que: a) Los artículos 13, 32, 33, 34
y 36 del proyecto son inconstitucionales, en cuanto al Poder Judicial; b) Debe
remitirse a la opinión vertida en el por tanto de este expediente, respecto de
los artículos 6, 7, 9, 13.f, 17, 18 y 21 del proyecto; c) Resulta inevacuable
la consulta, por falta de fundamentación, respecto de los artículos 1, 5.a, 11,
12, 14, 16, 23, 24, 26, 28, 30, 31, 35, 46, transitorio II, transitorio IV, IX
y X.
Nota del
magistrado Rueda Leal con respecto a la consulta planteada en el expediente
n.° 21-012714-0007-CO por la Corte Suprema de Justicia.
En el caso de marras, concurro con el criterio de
mayoría, toda vez que estimo que una interpretación de la normativa que
regula la consulta legislativa obliga a limitar el plazo para interponer tal
consulta. En torno a este tema, puntualizo que, en la sentencia
n.° 2016-18351 de las 11:15 horas del 14 de diciembre de 2016, la Sala
rechazó una gestión de coadyuvancia de la Defensora de los Habitantes y de
oficio procedió a tramitarla como una nueva consulta facultativa, que fue
entonces acumulada a la original. Tal intervención de la Defensora de los
Habitantes ocurrió con posterioridad a la entrega del expediente
legislativo del caso. Con respecto a ese precedente, aclaro que no integré el
Tribunal en esa oportunidad y, por tanto, no suscribí tal criterio.
Considero, en todo caso, que debe imperar el razonamiento desarrollado en esta
resolución, pues posibilita que la
decisión de la Sala recaiga en un plazo razonable, evitando una interferencia
indirecta en el procedimiento legislativo. Por otro lado, rechazo la
posibilidad de que la Sala convierta una coadyuvancia en una nueva consulta de
manera oficiosa, pues no existe norma alguna que autorice tal proceder y,
además, desconoce el formalismo de los procesos de control de
constitucionalidad. Véase que la Ley de la Jurisdicción Constitucional
sí permite la conversión de un recurso de habeas corpus en uno de
amparo (artículo 28), dado que tales procesos buscan la protección de
derechos fundamentales y, por ese motivo, se basan en el informalismo para su
tramitación. En contraste, el proceso de consulta constitucionalidad tiene otra
finalidad, el cual consiste -como su nombre lo
indica- en que la Sala revise la constitucionalidad de un proyecto de ley
y otros en los términos del numeral 96 de la Ley de cita. La decisión que recae
en esos procesos puede incidir en la vigencia del ordenamiento jurídico, por lo
que su tramitación está sujeta a estrictos formalismos, lo que lleva a negar
tanto la citada coadyuvancia como su conversión de oficio.
Nota de la
magistrada Garro Vargas en relación con la admisibilidad de la consulta
legislativa planteada por la Corte Suprema de Justicia
Además de lo
referido en el voto salvado suscrito en conjunto con la magistrada Picado
Brenes, estimé oportuno realizar una nota adicional para completar mis ideas en
relación con la admisibilidad de la consulta de constitucionalidad formulada
por la Corte Suprema de Justicia.
En primer lugar,
como manifesté en la nota de la opinión consultiva n.°2020-013837, en nuestro
diseño normativo el proceso de formación de las leyes está sometido al control
de constitucionalidad, ejercido a través de la Sala Constitucional. Este
sistema de control puede ser a priori o a posteriori.
En ambos supuestos, y con sus específicas regulaciones, es obligación de este
Tribunal examinar —si así se le somete a su consideración— la propuesta
normativa y el procedimiento legislativo, con el fin de cotejarlo con las
normas, principios y valores que conforman el Derecho de la Constitución. En el
control de constitucionalidad a priori le corresponde a la
Sala Constitucional fiscalizar y “conocer de las consultas sobre
proyectos de reforma constitucional, de aprobación de convenios o tratados internacionales
y de otros proyectos de ley, según se disponga en la ley”. Todo lo
anterior, como una manifestación del principio de la supremacía constitucional
que está consagrado en el art. 10 inciso b) de la Constitución Política y en
los arts. 96 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC).
Esta forma de control de constitucionalidad, igualmente de fuerte y válida que
el control a posteriori, tiene una finalidad objetiva o abstracta,
pero además preventiva y precautoria. Su propósito es evitar que proyectos de
ley que contengan algún vicio de constitucionalidad formen parte del
ordenamiento jurídico. En efecto, el propósito de las consultas de
constitucionalidad no es otro que hacer valer la “supremacía de las
normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario
vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los
derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los
instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica” (art.
1° de la LJC).
Una vez reconocida
la importancia de este tipo de procesos, se hace necesario distinguir que las
consultas de constitucionalidad a priori pueden ser
legislativas preceptivas —sobre proyectos de reforma constitucional o de
aprobación de convenios o tratados internacionales— o facultativas —cualquier
otro proyecto de ley—. En este segundo caso, pueden participar del control de
constitucionalidad otros órganos constitucionales o de configuración legal que
tienen una legitimación institucional u orgánica para consultar “proyectos
de ley o mociones concretas incorporados a ellos en cuya tramitación, contenido
o efectos estimaren como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los
principios o normas relativos a su respectiva competencia constitucional” (art.
96 inciso c) de la LJC). Es un recurso excepcionalísimo —pues en la historia de
la Sala Constitucional prácticamente no hay antecedentes de su utilización— que
procura permitir que estos órganos constitucionales, que son vitales en la
configuración del Estado de Derecho, tengan la legitimación para velar
precisamente por las competencias y atribuciones esenciales reconocidas de
manera exclusiva y excluyente. Debe hacerse énfasis justamente en que el
reconocimiento de esta legitimación deriva de la defensa de su respectiva
competencia constitucional, de modo que es un instrumento inspirado en el
propio principio de separación de funciones derivado del art. 9 constitucional,
que se debe interpretar conjuntamente con las disposiciones que reconocen las
funciones de gobierno y de administración judicial a la Corte Suprema de
Justicia (arts. 152, 153 y 156 constitucionales), con las que recogen las
competencias del Tribunal Supremo de Elecciones en lo relativo a la organización,
dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio (art. 99 ídem) y con
la que se refieren a la supervisión y vigilancia de la Hacienda Pública en el
caso de la Contraloría General de la República (CGR) (art. 183 ídem).
Ahora bien, en relación
con los requisitos para su presentación, es preciso destacar que la LJC no
distingue y en su art. 98 estipula que deberá ser planteada “después de
aprobados (los proyectos de ley) en primer debate y antes de
serlo en tercero” y su art. 101 ordena, igualmente para todas las
consultas, que la Sala la evacuará dentro del mes siguiente a su recibo. Es
decir, los requisitos son los mismos para todos los supuestos examinados, sin
que dichos plazos o exigencias dependan unos de otros. Por lo que no resulta
admisible que este Tribunal distinga donde la ley no lo hace, y esto se estaría
produciendo si se afirma que se trata de un plazo común. De este modo, si se
considera que existe una omisión normativa, porque no se contempla los casos en
que se presenten simultáneamente varias consultas —las legislativas
facultativas y las orgánicas—, dicha laguna no puede ser suplida en detrimento
de las prerrogativas dadas a los órganos supra citados para la
defensa de sus respectivas competencias constitucionales y, concomitantemente,
en perjuicio de la prerrogativa confiada a este Tribunal de velar por la
supremacía de las normas y principios constitucionales. Igualmente, estimo que
la interpretación y los límites para la admisión de este tipo de consultas no pueden
ser tan severos que condicionen a un poder de la república y a un órgano que
tienen rango de tal, o a un órgano constitucional como lo es la CGR. Por lo
tanto, ante la situación fáctica bajo examen, no comparto la técnica empleada
en el sentido de que, para llenar el vacío, se recurriera a una interpretación
respecto de límites y requisitos que fueron establecidos para las consultas
legislativas facultativas y extrapolarla a las consultas orgánicas, que son tan
excepcionales en la labor de esta Sala Constitucional.
En este caso la
mayoría indica que “la Sala Constitucional ha establecido como momento
de inicio del plazo el recibido del expediente legislativo o la acumulación; a
partir de esos momentos no es posible admitir nuevas consultas, sean de los (as)
diputados (as) o de otros órganos externos al Parlamento”. Tal afirmación
es imprecisa, pues la Sala ha establecido dicho plazo o tope a la propia
Asamblea Legislativa, órgano encargado de remitir la copia certificada del
expediente legislativo, no así a otros órganos de la república que no tendrían
por qué verse supeditados a un límite que fue pensado para el Parlamento. Como
se sabe, debido a una conocida y larga práctica de presentar varias consultas
legislativas sobre determinados proyectos de ley, esta Sala estableció ese
límite con la finalidad de restringir la presentación continua de múltiples
consultas que podrían entorpecer tanto el trámite parlamentario como la propia
competencia consultiva encomendada a este Tribunal. Nuevamente, si bien se trata
de una “jurisprudencia reiterada” —tal y como lo apunta la mayoría
de la Sala— ha sido una línea jurisprudencial aplicada a los legisladores y no
a otros órganos facultados legalmente para formular las consultas legislativas
de constitucionalidad en defensa de sus competencias constitucionales. Distinto
sería el supuesto en que se haya formulado una consulta orgánica o varias
consultas orgánicas. En tal caso sí sería factible afirmar que se puede
realizar una integración normativa y precisar que, desde el momento en que se
presenta una consulta orgánica, el plazo de un mes los rige a todos los demás
órganos, siendo que, por lo demás, es algo absolutamente atípico, pues nunca se
han interpuesto varias consultas orgánicas de constitucionalidad.
Tampoco comparto
que se trate de una “interferencia indebida en el iter del proyecto de
ley”, en la medida que estamos ante una facultad otorgada por el propio
legislador a otros poderes de la república y a otras autoridades para afinar la
constitucionalidad de un determinado proyecto de ley respecto de sus
respectivas competencias constitucionales.
Por lo demás, el
hecho de que el proyecto de ley le hubiera sido consultado anteriormente a la
Corte Suprema de Justicia no implica que este no pueda sufrir modificaciones en
el propio iter legislativo que justifiquen una adecuada espera
para realizar una consulta formal sobre el texto definitivo, lo cual, además,
no puede ser aprobado en forma unilateral por el Presidente de dicha Corte,
sino que requería una formal decisión del órgano de gobierno del Poder
Judicial, sea la Corte Suprema de Justicia (ver arts. 156 y 167 de la
Constitución Política).
Finalmente, tal y
como apuntó en nuestro voto salvado, el hecho de admitir a conocimiento esta
consulta legislativa no comportaba ningún beneficio anómalo a favor de la Corte
Suprema de Justicia, justamente porque el plazo que regía a la Sala fue el de
la acumulación de las otras consultas legislativas. Obsérvese que esta consulta
orgánica ingresó en fecha 1° de julio de 2021 y el voto
mediante el cual se acumularon las consultas legislativas de los legisladores
es de fecha 2 de julio de 2021 (ver resoluciones números
2021-015137 y 2021-015105). Por lo tanto, en nada hubiera perjudicado el
trámite parlamentario del proyecto de ley consultado si se hubiera admitido
esta consulta legislativa y, por lo tanto, se ajustaba la Sala al plazo de
evacuación de un mes posterior a la acumulación de las consultas que sí
consideró admisibles. Es decir, si la propia Sala tiene el plazo de un mes para
la resolución de esta opinión consultiva de ningún modo implicaba entorpecer el
procedimiento parlamentario, pues justamente la consulta de la Corte ingresó de
previo a la acumulación y, por lo tanto, a la ampliación del plazo para la
resolución de las dudas de constitucionalidad formuladas.
En consecuencia,
reitero mi consideración en el sentido de que esta consulta orgánica de
constitucionalidad es admisible.
III.- Sobre la
denegatoria de los escritos presentados el 22, 25, 28, 29 de junio y 05, 13, 15 y 20 de julio del 2021.-
A este expediente de consulta legislativa se han
presentado varios escritos: El 22 de junio del 2021 el Secretario General
del Sindicato de la Salud y la Seguridad Social realiza varias
manifestaciones en contra del proyecto de ley consultado. El 25 de junio del
2021 varios diputados presentan lo que denominan “coadyuvancia pasiva” y se
manifiestan sobre la constitucionalidad del proyecto consultado. El 28 de junio
del 2021 varios representantes de organizaciones sindicales y comunales y de la
sociedad civil solicitan declarar inconstitucional el proyecto de ley
consultado. El 29 de junio del 2021 varios diputados realizan manifestaciones
sobre la conformidad constitucional del proyecto consultado. El 05 de julio del
2021 representantes de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica plantea
lo que denomina “coadyuvancia”
y solicitan se rechace la consulta presentada. Luego, el 13 y 15 de julio
del 2021, el presidente de la Conferencia Episcopal Nacional de Costa Rica
y el Secretario General de la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum,
respectivamente, presentan lo que denominan coadyuvancia pasiva y se refieren
al tema de la objeción de conciencia. Finalmente el 20 de julio del 2021,
varios diputados se apersonan a argumentar sobre la inadmisibilidad de
la Consulta Facultativa de Constitucionalidad interpuesta por la
Corte Suprema de Justicia. Sobre todas estas gestiones, con
manifestaciones a favor y en contra del proyecto consultado, procede señalar que la intervención adhesiva
activa o pasiva no está prevista para los mecanismos de consulta legislativa,
en los que pueden existir simples opiniones jurídicas contrapuestas acerca de
la regularidad constitucional de un proyecto de ley, lo
que sí procede en los procesos de amparo o de acciones
de inconstitucionalidad -artículos 34 y 83 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional; tal como lo ha indicado esta Sala en casos anteriores por
tratarse la consulta facultativa de constitucionalidad de un proyecto de ley,
siendo un proceso donde no se admiten coadyuvancias, ni a favor ni en
contra del proyecto consultado, lo que procede es la
denegatoria del trámite de todos estos escritos (ver al respecto los votos
n°2019-020596, n°2008-15760, n°2007-009469, n°2005-009618, n°2004-1603, entre
otros).
IV.- Sobre el
plazo para resolver esta consulta.-
Cuando se trata de consultas facultativas de
constitucionalidad, y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 101 de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional, la Sala Constitucional evacua la
consulta dentro del mes siguiente. Como fecha de partida para empezar a contar
el inicio de este mes se ha indicado que es, en principio, a partir
de la fecha de recibido del expediente legislativo. En este caso, la copia
certificada del expediente legislativo consultado se tuvo por recibida mediante
resolución de la Sala de las 11:54 horas del 25 de junio del 2021. Sin
embargo, al acumularse posteriormente, tres consultas mediante
resoluciones del 02 de julio del 2021, el plazo de un mes empezó a contar a
partir de esta última fecha. Así entonces el plazo que tiene esta
Sala para resolver vencería el día 02 de agosto del
2021.
V.- Sobre el
objeto de la consulta.-
A partir de
las tres consultas admisibles presentadas se tiene que se
consulta sobre el proyecto denominado "LEY MARCO DE EMPLEO
PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
tanto por temas de procedimiento como por temas de fondo. En síntesis, se
consultan sobre los siguientes aspectos:
Sobre los vicios de PROCEDIMIENTO consultados:
1) Vicios
sustanciales del procedimiento (violación al derecho de enmienda y
participación democrática): Indican los consultantes que la Presidencia
incurrió en vicios sustanciales del procedimiento por violación
del derecho de enmienda y participación democrática por las razones
siguientes:
a.
Al emitir la Resolución de admisibilidad de Mociones de Reiteración
sobre el proyecto de Ley Marco de Empleo Público, expediente 21.336;
b.
Al declarar improcedentes mociones que reiteraban mociones de fondo que
habían sido aprobadas en Comisión, pero admitir otras;
c.
Por acumular mociones por considerarlas idénticas, similares o
razonablemente equivalentes pero sin acumular otras que sí lo eran, sin un
criterio objetivo válido para proceder de esa forma; y,
d.
Por no poner en conocimiento del Pleno una moción debidamente admitida.
Sobre los vicios de FONDO consultados:
2) Violación a la
independencia judicial: consultan sobre la constitucionalidad de varios
artículos, por considerar que violan los artículos 9, 154 y 156 de la
Constitución Política, el art.10 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, el art.14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el
art.8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Ello por cuanto las
disposiciones consultadas pretenden someter al Poder Judicial a las
disposiciones que dicte el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán) y a la Dirección General del Servicio Civil, en
materia de empleo público.
3) Violación por
incluir al Tribunal Supremo de Elecciones: consultan sobre la constitucionalidad del
artículo 2.a y otros, por considerar que viola los artículos 9 y
99 de la Constitución Política, al obligar al TSE a aplicar y ejecutar las
disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos que emita el Mideplán (art.6, 7.d, 9, 13.b, 14, 17 y 18) en
violación de su independencia, permitiendo una injerencia del Poder Ejecutivo
en materia que le está vedada por mandato constitucional y en retroceso del
Estado de Derecho.
4) Violación de
la Autonomía Universitaria: consultan sobre la constitucionalidad del
artículo 6 y otros, por considerar que viola el principio de autonomía
universitaria contenida en los artículos 84, 85 y 87 de la Constitución
Política. Consideran que se viola la autonomía universitaria al someter al
régimen de empleo de las personas docentes e investigadoras de las
instituciones de educación superior, a planes de desarrollo, regímenes
salariales, evaluaciones de desempeño, directrices, órdenes, instrucciones y
circulares dictados por Mideplán y en algunos casos por la Dirección
General del Servicio Civil y la Autoridad Presupuestaria.
5) Violación por
incluir a la Caja Costarricense de Seguro Social: consultan
sobre la constitucionalidad del artículo 2.b y otros, por considerar que
viola la autonomía de la CCSS y los artículos 73, 188, 11, 33 y 140.18 de la
Constitución Política. Consideran inconstitucional someter a la CCSS a las
directrices, lineamientos y reglamentos que emita Mideplán en temas
relacionados con el empleo público sean: planificación del trabajo,
organización del trabajo, gestión del empleo, gestión de rendimiento, gestión
de la compensación y gestión de las relaciones laborales, así como el conjunto
de disposiciones del proyecto que se expone de seguido.
6) Violación de
la Autonomía de las Municipalidades: consultan sobre la constitucionalidad del
artículo 2.c y otros, por considerar que viola la autonomía de las
Municipalidades. Ello por cuanto, es inconstitucional sujetar a las
Corporaciones Municipales a aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance
general, directrices y reglamentos que emita el Mideplán en temas
relacionados con planificación del trabajo, organización del trabajo, gestión
del empleo, gestión del rendimiento o evaluación de desempeño, gestión de la
compensación y gestión de las relaciones laborales, la sujeción de las oficinas
de recursos humanos al Sistema General de Empleo Público, entre otros.
7) Violación de
la autonomía de las Instituciones Autónomas: consultan
sobre la constitucionalidad del artículo 2.b y otros, por considerar que
viola la autonomía de las instituciones autónomas.
8) Violación del principio de seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad
y razonabilidad (objeción de conciencia): Consultan
sobre la constitucionalidad del artículo 23.g, en cuanto incluye la objeción de
conciencia, por considerar que viola la posibilidad de que las personas
funcionarias públicas puedan alegar
la objeción de conciencia con el fin de no recibir formación y capacitaciones
que el Estado ha considerado obligatorias. Consideran que es
inconstitucional por violentar los principios de legalidad y de seguridad
jurídicas, de proporcionalidad y razonabilidad al no regular las condiciones,
parámetros y restricciones que impidan la violación de derechos humanos
fundamentales comprendidos en el Derecho Convencional y plenamente reconocidos
por nuestro ordenamiento jurídico. En ese sentido, consideran que no es posible
apelar a la objeción de conciencia para promover la desigualdad, el maltrato y
la discriminación desde un puesto de poder, por ejemplo.
9) Violación del
derecho de sindicación y negociación colectiva: consultan
sobre la constitucionalidad del artículo 43 y el transitorio XV del proyecto,
por cuanto se prohíbe la negociación colectiva en materia salarial, y
otros temas, que abarcaría prácticamente todo lo negociable, vaciando de
contenido la posibilidad de cualquier acuerdo que busque mejorar las condiciones
labores de las personas trabajadoras en contraposición con lo dispuesto en el
artículo 62 constitucional, del Convenio sobre el derecho de sindicación y de
negociación colectiva, 1949, N° 98 de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), artículos 4 y 6; Convención Americana de Derechos
Humanos, Pacto de San José de Costa Rica, artículo 2; Pacto Internacional de
los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículos 2 y 8; el
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos
en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de San
Salvador, artículo 5; el numeral 7 de la Constitución
Política; además del art. 690 del Código de Trabajo. Todo en violación
además del principio de progresividad.
10) Violación
de los principios de razonabilidad y proporcionalidad (sanción de
inhabilitación general): consultan sobre la constitucionalidad del
artículo 4.a del proyecto por cuanto incluye una sanción de inhabilitación
general, en contraposición de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad. Indican que se
trata de una sanción genérica y automática, que se aplicaría a
cualquier tipo de despido, indistintamente si se trata de faltas graves o
leves, sin que el órgano sancionador entre a valorar la gravedad de la conducta
y sin que exista una ponderación de los derechos que se verán afectados.
11) Violación del
derecho al salario y el principio de igualdad (salario global): consultan
sobre la constitucionalidad de los Transitorios XI y
XII que incluyen unas reglas para la aplicación del “salario
global”, por considerar que ello viola el derecho al salario
(art.57), el principio de no discriminación en materia salarial (art.68), la
obligación del Estado de no establecer condiciones contrarias a la dignidad
humana (art.56) y la irrenunciabilidad de los derechos (art.74). Además, los
art.23 y 28 de la Declaración Universal de Derechos Humanos,
art.14 de la Declaración Americana
sobre Derechos y Deberes del Hombre,
art.6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, art.7 del Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de San Salvador. Convenio 131
OIT sobre la fijación de salarios mínimos (ley 5851), Convenio 95 OIT sobre la
protección del salario (ley 2561). Convenio 100 OIT Igualdad de salario en
labor de hombres y mujeres (ley 2561). Art.1 del Convenio N°111
Relativo a la Discriminación en Materia de Empleo y Ocupación, OIT (Ley 2848).
Ello por cuanto, el transitorio permite la coexistencia de tres salarios
diferentes para personas que se desempeñan en idénticas funciones y
condiciones; y se pretende dar un trato igual a quienes no se encuentran en
condiciones de igualdad o jurídicamente idénticas.
12) Violación al
debido proceso (proceso único de despido): Se consulta
sobre los artículos 21 y 22 del proyecto, en el tanto se
establece un procedimiento administrativo especial para el despido,
pues consideran que no existe claridad en cuanto a plazos, recepción
de prueba, derecho de defensa, entre otros. Todo en violación del principio
constitucional del debido proceso y seguridad jurídica.
13) Violación al
principio de sostenibilidad fiscal por la posibilidad de los permisos: Se consulta sobre los artículos 39, 40, 41 y
42 del proyecto en cuanto se establece la posibilidad de un permiso
no remunerado para reducir la jornada laboral, el permiso de paternidad y la
ampliación de la licencia de maternidad. Consideran que todo ello se
hace sin ningún estudio de costos ni fuentes de recursos. Sin contar con
el criterio de la CCSS al respecto, pese a que ello incide de manera directa en
sus finanzas.
14) Violación por
la exclusión de las empresas públicas en competencia: Se indica que, si bien las empresas públicas
en competencia, telecomunicaciones y seguros principalmente, deben de buscar
aumentar su competitividad, hacer una exclusión de los principios de
transparencia, excelencia en el servicio, participación ciudadana, carece de
motivos objetivos y fundamentados para su exclusión del empleo
público. Además, se excluye al Benemérito Cuerpo de Bomberos, que
dicen se rigen por el Derecho Privado, pero no se excluyó a otros como
Recope y al Instituto Nacional de Aprendizaje.
Cada uno de los vicios anteriores se examinan por
separado a continuación. Se procede a revisar únicamente los extremos
cuestionados en forma concreta por los consultantes y no aspectos generales de
constitucionalidad de la normativa consultada, según lo dispone el artículo 99
de la ley que rige esta jurisdicción. En este sentido debe quedar claro que,
sobre aquellas normas del proyecto de ley en cuestión sobre las cuales esta
Sala no se pronuncie (sea porque no fueron consultadas o por la fundamentación
insuficiente de los consultantes), no se está indicando que sean o que no sean
constitucionales, así que debe entenderse que no fueron analizadas por esta
Sala y no hay criterio externado sobre su constitucionalidad. Por otro lado, se
aclara además que, el texto que tiene a la vista esta Sala para realizar el
examen de cada norma consultada, es la “Redacción Final” con fecha 23 de junio
del 2021.
VI.- Sobre los
vicios de PROCEDIMIENTO consultados.-
Los consultantes consideran que la Presidencia
incurrió en vicios sustanciales del procedimiento por violación de derecho de
enmienda y participación democrática, por las razones siguiente: al emitir
la resolución de admisibilidad de mociones de reiteración sobre
el proyecto de ley en cuestión; al declarar improcedentes mociones que
reiteraban mociones de fondo que habían sido aprobadas en Comisión, pero
admitir otras; por acumular mociones al considerarlas idénticas,
similares o razonablemente equivalentes, pero sin acumular otras que sí lo
eran, sin un criterio objetivo válido para proceder de esa forma; y, por último,
por no poner en conocimiento del Pleno una moción debidamente admitida. Para
proceder al examen de estos vicios de procedimiento, se procederá primero a
indicar la cronología que ha seguido el proyecto consultado (1), se verá la
jurisprudencia de esta Sala sobre los vicios sustanciales de procedimiento y
las mociones (2), para finalmente examinar lo consultado sobre los vicios de
forma (3).
1) Cronología del
procedimiento legislativo del proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO
PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336.-
A partir de los distintos tomos del expediente
legislativo, se tiene que, en resumen, el proyecto de ley consultado siguió el
siguiente procedimiento:
1) El 08 de abril de 2019, el ministro
de la Presidencia presentó a la Secretaría de la Asamblea
Legislativa el proyecto “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” expediente N° 21.336 (ver
folio 1, Tomo 1 del expediente legislativo).
2) El 29 de abril de 2019, el Departamento de Archivo, Investigación y
Trámite remitió a la Imprenta Nacional, el expediente legislativo,
para su publicación en el Diario Oficial (ver folio 110, Tomo 1 del expediente
legislativo).
3) El 30 de mayo de 2019, la Comisión Permanente Ordinaria de
Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa recibió el
proyecto de estudio.
4) Por oficio N° AL-DEST-CO-069-2019 del 6 de junio de 2019, el
Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea
Legislativa remitió a la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y
Administración, la lista de consultas obligatorias relativas
el expediente N° 21.336 (ver folio 118, Tomo 1 del expediente legislativo).
5) Por oficio N° TSE-1388-2019 de 2 de julio de 2019, el presidente
del Tribunal Supremo de Elecciones rindió criterio sobre el
proyecto de ley N° 21.336 solicitado por la Comisión Permanente Ordinaria de
Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa (ver folio 450, Tomo 2 del
expediente legislativo).
6) Por oficio N° SP-146-2019 de 3 de julio de 2019, la Corte
Suprema de Justicia contestó la solicitud de criterio de la Comisión
Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa,
en relación con el proyecto de ley N° 21.336 (ver folio 496, Tomo 2 del
expediente legislativo).
7) Por oficio N° SJD-885-2019 de 5 de julio de 2019, la Junta Directiva de
la Caja Costarricense de Seguro Social remitió a la Comisión
Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea
Legislativa, el criterio solicitado en relación con el proyecto de
ley N° 21.336 (ver folio 592, Tomo 2 del expediente legislativo).
8) Por oficio N° DJ-1110 de 30 de agosto de 2019, la Contraloría
General de la República remitió a la Comisión Permanente Ordinaria de
Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, el criterio
solicitado en relación con el proyecto de ley N° 21.336 (ver folio 1541, Tomo 6
del expediente legislativo). (Ver folio 5802, Tomo 20, criterio sobre texto
sustitutivo).
9) Por oficio N° OJ-132-2019 de 12 de noviembre de 2019, la Procuraduría
General de la República remitió a la Comisión Permanente Ordinaria de
Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, el criterio
solicitado en relación con el proyecto de ley N° 21.336 (ver folio 1975, Tomo 7
del expediente legislativo y folio 3133, Tomo 11). (ver folio 5672, Tomo 19,
criterio sobre texto sustitutivo).
10) El 3 de marzo de 2020, el Departamento de Servicios Técnicos de la
Asamblea Legislativa envió a la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y
Administración, el informe jurídico del expediente
legislativo N° 21.336 “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” (ver folio 1993, Tomo 7 del
expediente legislativo).
11) Por oficios Mideplán-DM-OF-0663-2020 y DM-620-2020, ambos de 18 de mayo
de 2020, los Ministerios de la Presidencia y de Planificación Nacional y Política
Económica, enviaron a la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y
Administración de la Asamblea Legislativa, el texto sustitutivo del proyecto de ley
“LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” expediente legislativo N° 21.336 (ver folio 2069,
Tomo 7 del expediente legislativo).
12) El 16 de junio de 2020, la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y
Administración de la Asamblea Legislativa aprobó una moción de
fondo de texto sustitutivo del expediente N° 21.336 “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” (ver folios 2142
y 2255, Tomo 8 del expediente legislativo).
13) En sesión ordinaria de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y
Administración de la Asamblea Legislativa N° 03 del 16 de junio de 2020, se
aprobó una moción para que se consulte el texto sustitutivo del
proyecto de ley N° 21.336 a las instituciones y organizaciones públicas
señaladas en el acta (ver folio 2256, Tomo 8 del expediente legislativo).
14) El 03 de noviembre de 2020, la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno
y Administración de la Asamblea Legislativa aprobó otra moción de fondo
de texto
sustitutivo del expediente N° 21.336
“LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” (ver folios 4472 y 4589, Tomo 15 del expediente
legislativo).
15) El 04 de noviembre de 2020, el Departamento de Estudios, Referencias y
Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa emitió el informe N° AL-CJU-066-2020, denominado Informe de Consulta
“Publicidad de las Sesiones” (ver folio 4643, Tomo 16 del expediente
legislativo).
16) Según acta N° 21 del 4 de noviembre
de 2020, la Comisión
Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea
Legislativa aprobó otro
texto sustitutivo (ver folios 4648 y 4768 del Tomo 16).
17) En sesión ordinaria N° 22 del 10 de noviembre de 2020, la Comisión
Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa
aprobó una moción para que se publicara el texto del
expediente N° 21.336 “Ley Marco de Empleo Público”. Asimismo, para que
se realizaran las consultas obligatorias a las
instituciones y organizaciones (ver folios 4859 al 4862, Tomo 16 del expediente
legislativo).
18) El 10 de noviembre de 2020, el Departamento de Estudios, Referencias y
Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa emitió el Informe de Consulta N° AL-CJU-068-2020, denominado “Aplicación del Principio de
Corrección Formal del Procedimiento para Corregir Vicios Esenciales y no
Esenciales en el Trámite Legislativo” (ver folio 4870, Tomo 16 del expediente
legislativo).
19) El 10 de noviembre de 2020, la
Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea
Legislativa emitió los dictámenes de minoría
afirmativo (folio 5263 y siguientes, Tomo 18 del expediente legislativo) y
mayoría afirmativo (afirmativo) (folios 5432 y siguientes, Tomo 18 del
expediente legislativo).
20) Por oficio N° AL-DEST-CO-346-2020 del 12 de noviembre de 2020, el
Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea
Legislativa indicó a la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, la lista
de instituciones a las que deberían hacerse consultas obligatorias
sobre el proyecto de ley N° 21.336 (ver folio 5187, Tomo 17 del expediente
legislativo).
21) El 18 de noviembre de 2020, la Comisión Permanente de Gobierno y Administración entregó
al Directorio Legislativo, el proyecto de ley N° 21.336 “Ley Marco de
Empleo Público” (ver folio 5567, Tomo 18 del expediente legislativo).
22) En sesión ordinaria del Plenario N° 28 del 21 de enero
de 2021, se inició la discusión por el fondo en el trámite del
primer debate del expediente N° 21.336 “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” (ver folio
6851, Tomo 25 del expediente legislativo).
23) El 4 de febrero de 2021 la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y
Administración de la Asamblea Legislativa entregó a la Secretaría del
Directorio, el primer informe de mociones vía 137 del expediente
N° 21.336 “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” (ver folio 6910, Tomo 25 del expediente
legislativo).
24) En la sesión plenaria N° 38 del 18 de febrero de 2021, se
presentaron 474 mociones de fondo, las cuales se trasladaron a la
Comisión Dictaminadora (ver folios 7574 y 7576, Tomo 28 del expediente
legislativo).
25) El 10 de marzo de 2021, la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y
Administración de la Asamblea Legislativa entregó a la Secretaría del
Directorio, el segundo informe de mociones vía 137 del expediente
N° 21.336 “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” (ver folio 7661, Tomo 28 del expediente
legislativo).
26) En sesión ordinaria N° 50 del Plenario Legislativo, del 16 de marzo de
2021, la Presidencia consultó a las señoras y señores diputados, si
presentarían mociones de reiteración (art. 138 del Reglamento), lo
cual fue confirmado por varias señoras y señores diputados (ver folio 8895,
Tomo 35 del expediente legislativo).
27) En sesión ordinaria N° 51 del Plenario Legislativo, del 18 de marzo de
2021, la Presidencia emitió una resolución sobre la admisibilidad de las mociones de reiteración (ver folios 8997 al 9004, Tomo 35 del expediente legislativo).
28) En sesión extraordinaria del Plenario N° 83 del 22 de marzo de 2021, se
conoció la moción de orden de apelación sobre la resolución de
la Presidencia respecto a la admisibilidad de las mociones de reiteración, la
cual fue desechada. Igualmente, se inició la discusión de las
mociones de reiteración (ver folio 9341 al 9351, Tomo 36 del expediente
legislativo).
29) En sesión extraordinaria del Plenario N° 84 del 23 de marzo de 2021,
se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración
(ver folio 9554 y 9731, Tomo 38 del expediente legislativo).
30) En sesión extraordinaria del Plenario N° 85 del 24 de marzo de 2021,
se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración
(ver folios 10046 y 10126, Tomo 40 del expediente legislativo).
31) En sesión ordinaria del Plenario N° 052 del 5 de abril de 2021, se
anunció la presentación de mociones de revisión y se siguió con
el conocimiento de las mociones de reiteración (ver folios 10329 y 10361, Tomo
41 del expediente legislativo).
32) En sesión extraordinaria del Plenario N° 86 del 06 de abril de 2021,
se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración
(ver folios 10446, Tomo 41 y folio 10497, Tomo 42 del expediente legislativo).
33) En sesión extraordinaria del Plenario N° 87 del 06 de abril de 2021,
se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración
(ver folios 10616, Tomo 42 y 10670, Tomo 43 del expediente legislativo).
34) El 6 de abril de 2021, el Departamento de Estudios, Referencias y
Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa emitió el “Informe
sobre el Texto en Discusión en el Plenario del Expediente N° 21336 Ley Marco de
Empleo Público: Conexidad, Aspectos de Constitucionalidad y de Procedimiento”
(ver folio 10799, Tomo 43 del expediente legislativo).
35) En sesión extraordinaria del Plenario N° 88 del 07 de abril de 2021,
se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración
(ver folios 10996, Tomo 44 y 11264, Tomo 45 del expediente legislativo).
36) En sesión extraordinaria del Plenario N° 89 del 07 de abril de 2021,
se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración
(ver folio 11204, Tomo 45 y folio 11250, Tomo 46 del expediente legislativo).
37) En sesión extraordinaria del Plenario N° 90 del 08 de abril de 2021,
se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración
(ver folios 11345 y 11375, Tomo 46 del expediente legislativo).
38) En sesión extraordinaria del Plenario N° 91 del 08 de abril de 2021,
se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración
(ver folios 11476 y 11532, Tomo 47 del expediente legislativo).
39) En sesión extraordinaria del Plenario N° 92 del 12 de abril de 2021,
se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración
(ver folios 11648, Tomo 47 y 11699, Tomo 48 del expediente legislativo).
40) En sesión extraordinaria del Plenario N° 93 del 12 de abril de 2021,
se continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración
y de revisión (ver folios 12062 y 12212, Tomo 50 del expediente legislativo).
41) En sesión extraordinaria del Plenario N° 94 del 13 de abril de 2021,
se continuó con el conocimiento de las mociones de revisión
(ver folios 12359 y 12412, Tomo 51 del expediente legislativo).
42) En sesión extraordinaria del Plenario N° 95 del 13 de abril de 2021, se continuó con
el conocimiento de las mociones de revisión (ver folios 12521, Tomo 51 y 12583,
Tomo 52 del expediente legislativo).
43) En sesión extraordinaria del Plenario N° 96 del 14 de abril de 2021,
se continuó con el conocimiento de las mociones de revisión
(ver folios 12761 y 12813, Tomo 53 del expediente legislativo).
44) En sesión extraordinaria del Plenario N° 97 del 14 de abril de 2021,
se continuó con el conocimiento de las mociones de revisión
(ver folios 12920 y 12981, Tomo 54 del expediente legislativo).
45) En sesión ordinaria del Plenario N° 053 del 15 de abril de 2021, se
conocieron mociones de revisión, orden y se continuó la discusión
de fondo del proyecto de ley N° 21336 (ver folios 13071 y 13090, Tomo 54 del
expediente legislativo).
46) En sesión extraordinaria del Plenario N° 99 del 20 de abril de 2021, se
continuó con el conocimiento de las mociones de revisión (ver
folios 13133 y 13207, Tomo 55 del expediente legislativo).
47) En sesión extraordinaria del Plenario N° 101 del 21 de abril de 2021, se
continuó con el conocimiento de las mociones de revisión (ver
folios 13346 y 13389, Tomo 56 del expediente legislativo).
48) En sesión ordinaria del Plenario N° 06 del 18 de mayo de 2021, se
presentó y aprobó una moción de orden de posposición (ver
folio 13498, Tomo 57 del expediente legislativo).
49) En sesión extraordinaria del Plenario N° 002 del 19 de mayo de 2021, se
presentó y aprobó una moción de orden que autorizaba realizar
una sesión extraordinaria el 20 de mayo de 2021 (ver folios
13506 y 13508, Tomo 57 del expediente legislativo).
50) En sesión extraordinaria del Plenario N° 003 del 20 de mayo de 2021, se
continuó con el conocimiento de las mociones de revisión (ver
folios 13514 y 13611, Tomo 57 del expediente legislativo).
51) En sesión ordinaria del Plenario N° 07 del 24 de mayo de 2021, se
finalizó el conocimiento de todas las mociones de fondo y de revisión del
expediente N° 21.336. Finalmente, se instruyó a la Secretaría del Directorio
para realizar las consultas obligatorias y ordenar la publicación del
proyecto (ver folios 13770, 13773 y 13852, Tomo 58 del expediente legislativo).
52) El 25 de mayo de 2021 el Departamento de Gestión Documental y Archivo
Legislativo envió a la Imprenta Nacional, el texto actualizado del proyecto de ley N° 21.336 para su publicación (ver
folio 13949, Tomo 58 del expediente legislativo).
53) Por oficio N° AL-DSDI-OFI-0053-2021 del 25 de mayo de 2021, se solicitó
criterio sobre el texto actualizado del expediente legislativo N° 21.336 a las
siguientes autoridades públicas: Corte Suprema de Justicia,
Tribunal Supremo de Elecciones, Caja Costarricense de Seguro Social, Consejo
Nacional de Rectores, universidades públicas, Consejo Superior de Educación y
municipalidades (ver folio 13909, Tomo 58 del expediente legislativo).
54) El texto actualizado del proyecto de ley N° 21.336 fue publicado en
el Diario Oficial La Gaceta N° 100, Alcance N° 105 del 26 de mayo de 2021 (ver
folio 13951, Tomo 58 del expediente legislativo).
55) Por oficio del 28 de mayo de 2021, la Contraloría General de la
República atendió la solicitud de criterio en relación con
el texto actualizado del proyecto N° 21.336 (ver folio 14354, Tomo 60 del
expediente legislativo).
56) Por oficio N° SCI-544-2021 del 2 de junio de 2021, el Instituto
Tecnológico de Cartago aportó el criterio solicitado en
relación con el texto actualizado del proyecto N° 21.336 (ver folio 14436,
Tomo 61 del expediente legislativo).
57) Por oficio N° OF-CNR-14-2021 del 2 de junio de 2021, el Consejo
Nacional Rectores aportó el criterio solicitado en
relación con el texto actualizado del proyecto N° 21.336 (ver folio 14538,
Tomo 61 del expediente legislativo).
58) Por oficio N° SP-62-2021 del 03 de junio de 2021, la Corte
Suprema de Justicia atendió la solicitud de criterio en relación
con el texto actualizado del proyecto N° 21.336 (ver folio 14504, Tomo 61
del expediente legislativo).
59) Por oficio N° UNA-SCU-ACUE-136-2021 del 03 de junio de 2021, la
Universidad Nacional atendió la solicitud de criterio en relación
con el texto actualizado del proyecto N° 21.336 (ver folio 14566, Tomo 61
del expediente legislativo).
60) Por oficio TSE-1226-2021 del 03 de junio de 2021, el Tribunal
Supremo de Elecciones atendió la solicitud de criterio en
relación con el texto actualizado del proyecto N° 21.336 (ver folio 14642,
Tomo 62 del expediente legislativo).
61) Por oficio N° REF-CU-2021-181 del 04 de junio de 2021, la Universidad
Estatal a Distancia atendió la solicitud de criterio en relación
con el texto actualizado del proyecto N° 21.336 (ver folio 14631, Tomo 62
del expediente legislativo).
62) En sesión ordinaria del Plenario N° 14 del 10 de junio de 2021, se
aprobó una moción de alteración del orden del día, para que el
expediente legislativo N° 21.336, ocupara el primer lugar antes de los
segundos debates, hasta su votación final (ver folios 14751 y 14754, Tomo
63 del expediente legislativo).
63) En sesión ordinaria del Plenario N° 15 del 14 de junio de 2021, se
aprobó una moción de orden de posposición. Se continuó la discusión por
el fondo, en primer debate del proyecto de ley N° 21.336 (ver folio 14794,
Tomo 63 del expediente legislativo).
64) En sesión ordinaria del Plenario N° 16 del 15 de junio de 2021, se
aprobó una moción de orden de posposición. Se continuó la discusión por
el fondo, en primer debate, del proyecto de ley N° 21.336 (ver folios
14849 y 14851, Tomo 63 del expediente legislativo).
65) En sesión ordinaria del Plenario N° 17 del 17 de junio de 2021, se
aprobó una moción de orden de posposición. Se continuó y finalizó la discusión
en primer debate del proyecto de ley N° 21.336, quedando
aprobado con 32 votos a favor y 15 en contra (ver folios 14922, 14926y 14947,
Tomo 64 del expediente legislativo).
66) El 17 de junio de 2021, ingresó a la Secretaría de la Sala
Constitucional la consulta facultativa de constitucionalidad N°
21-011713-0007-CO, referida al expediente legislativo N° 21.336 “Ley Marco
del Empleo Público” (ver folio 14965, Tomo 64 del expediente legislativo).
Ahora bien, las objeciones puntuales de
constitucionalidad que se plantean al respecto, son las siguientes:
-Violación del derecho de enmienda, al haber
declarado inadmisibles las mociones de reiteración 18, 231 y 250, por tratarse
de mociones de fondo que, aun cuando fueron aprobadas por la comisión
dictaminadora, fueron modificadas posteriormente: Consideran
los diputados, por ejemplo, que la moción 138-231 se declaró inadmisible a
pesar de que la proponente indicó a la Presidencia en su apelación
que, aunque fue aprobada la moción de fondo que se reiteró,
posteriormente se aprobó otra moción que dejó sin efecto la anterior. En igual
sentido se expresó el diputado proponente de la moción 138-18; sin embargo, la
Presidencia sí admitió la moción 138-345, que reiteró la moción
122-137 también fue aprobada por la Comisión de Gobierno y
Administración en la sesión extraordinaria n° 02 del 26 de enero de 2021. Esa diputada sí pudo
defender la moción y esta resultó nuevamente aprobada en la sesión extraordinaria
del Plenario n° 93.
-Consideran que la resolución mediante la cual se
dispuso acumular parcialmente las mociones de reiteración, excede lo dispuesto
en los artículos 27 y 138 del Reglamento Legislativo y violenta el derecho de
participación democrática, enmienda y razonabilidad: Consideran
los diputados que, no se acumularon mociones que sí coincidían, tales como: las
mociones de reiteración 184 y 251 que reiteran la moción de fondo 102, las
mociones de reiteración 194 y 270 que reiteran la moción de fondo 355, las
mociones 138-195 y 138-271 que reiteran la moción de fondo 310 y las mociones 138-130, 138-273 que reiteran la
moción de fondo 433 y la moción 344 que debió acumularse a las mociones de
reiteración 198 y 272. Estiman la indebida acumulación en el inciso 4 de
la moción 138-154, pues esta pretendía modificar el artículo 2 y adicionar el
3, mientras que las otras, solo proponían adicionar el artículo 3. Agregan que,
al finalizar el conocimiento de las mociones de reiteración, el presidente puso
en conocimiento la moción 138-154 dando la palabra al proponente para su
defensa y sometiéndola a votación del Pleno, modificando la resolución de forma
unilateral.
-Violación al derecho de enmienda y participación
democrática de la diputada Paola Vega Rodríguez: Aducen
que, pese a que la moción de reiteración 138-210 fue admitida, pues no consta
en la resolución cuestionada que no lo fuera, y tampoco que se acumulara con
otras mociones, la Presidencia no la puso en conocimiento del Pleno, por lo que
se omitió su posterior votación. Refieren que, lo correspondiente era
conocer la moción 138-210, luego de la 138-207 (ya que las mociones 13-208 y
138-209 fueron retiradas por sus proponentes) en
la sesión extraordinaria n° 88, celebrada
el 7 de abril de 2021.
2) Sobre la jurisprudencia de esta Sala en cuanto a vicios sustanciales del
procedimiento y el rechazo de mociones.-
El tema de vicios sustanciales en el procedimiento
parlamentario ha sido analizado en varias oportunidades por esta Sala. La
jurisprudencia constitucional ha indicado en general que, la potestad de reglamentación interna de la
Asamblea Legislativa se puede ejercer libre y autónomamente, en tanto, claro
está, no enfrente disposiciones, principios o valores constitucionales. La
potestad del Parlamento para dictar las normas de su propio gobierno interno (interna
corporis), no solo está prevista por la Constitución Política
en su artículo 121 inciso 22, sino que es consustancial al sistema democrático
y específica de la Asamblea Legislativa como poder constitucional, a tenor del
Título IX de la Carta Fundamental. Esta potestad es intrínseca de la Asamblea
Legislativa, la cual desarrolla, con absoluta independencia de
los otros órganos del Estado, en virtud del principio establecido en el
artículo 9 de la Carta Fundamental. Sin embargo, como toda potestad, su
ejercicio está sujeto a limitaciones, cuales son: el
acatamiento del Derecho de la Constitución, es decir, al conjunto de valores,
principios y normas constitucionales. En reconocimiento de esa “interna
corporis”, esta Sala ha reconocido que su función en materia de
procedimiento legislativo es únicamente la de declarar, aquellos vicios
sustanciales, que violen los principios y valores constitucionales
aplicables a la materia, pues de lo contrario estaría afectando la capacidad
autonormativa y funcional del parlamento (interna corporis), distorsionando su
papel de guardián de la supremacía constitucional, por el de una especie de
senado ad hoc. De esta forma, sólo frente
a violaciones evidentes o groseras, de los principios constitucionales que
rigen el derecho parlamentario, sería legítima la intervención de esta
Jurisdicción Constitucional. Así, los defectos controlables por parte de la
Sala, son aquellos que se refieren a la violación de algún requisito o
trámite "sustancial" previsto en la Constitución o, en su caso,
establecido en el Reglamento de la Asamblea Legislativa. La intervención de la
Sala en materia de procedimiento legislativo, conforme a lo señalado, sólo debe
darse en caso de la utilización de estas potestades con evidente abuso de
poder, que resulte en la anulación de un derecho y no en su armonización con el
resto de los principios constitucionales del derecho parlamentario. Luego, en
concreto sobre el derecho de enmienda de los diputados, esta
Sala ha dicho que, la participación de los diputados en las Comisiones
Permanentes Ordinarias está regulado en los artículos 123 y 124 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, que reconocen el derecho de cualquier diputado a
presentar mociones escritas “que considere como reforma del caso a cada
proyecto”, y las mociones de fondo podrán tramitarse desde el día de
publicación del proyecto de ley y mientras no haya sido votado el mismo en la
Comisión correspondiente. Las mociones de fondo son aquellas propuestas de los
diputados destinadas a modificar el proyecto de ley en cuanto al fondo. Es
decir, la contribución de cada diputado en el proceso de formación de la ley se
ejerce mediante una propuesta escrita, que procura mejorar, aclarar, modificar,
suprimir o adicionar las proposiciones normativas incluidas en incisos,
artículos, secciones, capítulos o títulos de un proyecto de ley, lo que
significa la posibilidad de influir y determinar los contenidos que finalmente
son aprobados por la Asamblea Legislativa, y que constituye el ejercicio de un
derecho de todos los integrantes de dicho Poder, el derecho de enmienda, que a
su vez define uno de los aspectos esenciales de la actividad legislativa y de
nuestro régimen democrático. Como todo derecho tiene sus límites, entre los
cuales, está el respeto al principio de conexidad, el cual garantiza a su
vez, el derecho a la iniciativa en la formación de la ley y la debida
publicidad de la propuesta. Ahora bien, en concreto sobre el rechazo
de mociones, esta Sala ha resuelto lo siguiente:
-La facultad de mocionar que el
Reglamento de la Asamblea Legislativa concede a todos los diputados, tiene como
finalidad asegurar la posibilidad de participación de todos los grupos que la
conforman, permitiéndoles ejercer, ampliamente, su papel de formadores de la
ley, sea que estén en la "situación" o en la "oposición"
respecto de la opinión de la mayoría, debido a su carácter de representantes
del pueblo (artículo 105 de la Constitución). Los únicos límites admisibles
a esta facultad son los que expresamente consten en la Constitución Política, o
bien en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, siempre que en este último
caso no restrinjan, en forma excesiva, el derecho de todo diputado a
mocionar, afectando el núcleo esencial de dicha atribución (ver sentencia
n°2000-003220).
-La Presidencia de la Comisión puede, en aras de
racionalizar la discusión y el debate, incluso de oficio, agrupar
mociones que tengan conexión íntima, identidad de contenido o cuando
sean razonablemente equivalentes o reiteración de otras pendientes de
resolverse o ya resueltas, así como rechazar las que no se ajusten a lo
establecido. En caso de ser ayuna de motivación la resolución, el Diputado
puede plantear la apelación del caso para que el vicio sea subsanado (ver
sentencias números 2007-002901 y 2007-009699).
-La facultad de rechazo de mociones por
parte del presidente debe ser entendida restrictivamente y
únicamente respecto de cuestiones de forma, oportunidad o razones de
evidente improcedencia (ver sentencia n°2005-007428).
-Se configura un vicio sustancial en el
procedimiento legislativo que lesiona el derecho de enmienda y de
participación, cuando mociones admitidas no son sometidas a
votación (ver sentencia n°2008-004569).
En conclusión, de todo
lo anterior se desprende que, la facultad de mocionar de todos los diputados de
la Asamblea Legislativa admite como únicos límites los que expresamente consten
en la Constitución Política, o bien en el Reglamento de la Asamblea Legislativa,
siempre que no restrinjan en forma excesiva o afecte el núcleo esencial de
dicha atribución (derecho de enmienda del diputado). Por ello,
es posible que el presidente de la Asamblea Legislativa proceda a
acumular mociones, mediante una resolución motivada.
Tomando como base la jurisprudencia anterior, se
procede al examen de lo consultado sobre los vicios de procedimiento. En
concreto, se consultan los siguientes tres puntos sobre la resolución adoptada
por la Presidencia, sobre la admisibilidad de mociones de reiteración, adoptada
en la sesión ordinaria n°51 del 18 de
marzo de 2021:
-Declarar inadmisibles mociones de
reiteración, porque eran mociones de fondo ya aprobadas en Comisión.
-Acumular unas mociones de reiteración por
considerarlas idénticas, pero no acumular otras que sí lo eran.
-No poner en conocimiento del Plenario una moción
admitida.
Al respecto, se observa del expediente legislativo
lo siguiente:
Ciertamente, en la
sesión plenaria ordinaria n° 51 del 18 de
marzo de 2021, el Presidente de la Asamblea Legislativa emitió una
resolución sobre la admisibilidad de las mociones de reiteración, en la
que desarrolla tres puntos (ver folios 8997 al 9017, Tomo 35 del
expediente legislativo), refiriéndose este análisis únicamente a los dos
primeros, de interés para este estudio”:
I.
Se tuvieron por inadmisibles las mociones de
reiteración identificadas con los números 18, 231 y 250, por corresponder
a mociones de fondo que fueron aprobadas en la comisión dictaminadora.
II.
Se agrupó la discusión de varias mociones de
reiteración, por considerar que eran “idénticas, similares o razonablemente
equivalentes”. Serían discutidas en un solo acto, pero votadas de forma
individual.
-Sobre las mociones de reiteración declaradas
como inadmisibles, en razón de tenerse como aprobadas en Comisión: Revisado
el expediente, se constata la apelación planteada contra el rechazo de la
moción 138-231 de la diputada Vega Rodríguez y 138-18 del diputado Abarca
Mora, así como la apelación general del diputado Welmer Ramos
(diputado proponente de la moción 138-250). Lo anterior es
relevante, porque la Sala ha determinado que los vicios de procedimiento
deben ser advertidos en su momento, para poder luego consultarse sobre
ellos en la consulta de constitucionalidad que se presente. Vista la apelación
planteada de estas mociones, procede su examen. Ciertamente habría una
arbitrariedad y consecuente vicio sustancial, si se demostrara que, las
mociones 138-18, 138-231 y 138-250 fueron aprobadas en Comisión, pero que otra
moción aprobada posteriormente en comisión “les cayó
encima” y luego se rechazara la posibilidad de reiterarlas. Ahora bien, en el caso de las mociones 138-231 y
138-250, el escrito de interposición de la consulta no advierte con claridad
cuál fue esa otra moción que les cayó encima o en qué momento
procesal sucedió. En total fueron conocidas 777 mociones de fondo y fueron
planteadas 352 de reiteración. Esto implicaría que sea la Sala quien deba
revisar todas las mociones de fondo aprobadas, luego de que la moción de
fondo referida en la moción de reiteración 138-231 y 138-250, fueran aprobadas,
a fin de encontrar, conforme su contenido, la supuesta moción que
luego las dejó sin efecto, revisión que, a todas luces, es
improcedente por parte de esta Sala. Este Tribunal, en reiteradas
ocasiones, ha señalado que en el libelo de
interposición deben expresarse no solo los artículos del proyecto
cuya constitucionalidad se cuestiona o consulta, sino manifestarse de manera
clara y suficiente los motivos por los cuales se estima que una norma del
proyecto puede ser inconstitucional, pues caso contrario la consulta sería
inadmisible (ver, en este sentido, sentencias números 1995-5399-95, 1995-5544,
1999-7085, 2001-11643 y 2012-9253). En cuanto al caso de la moción
138-18, los consultantes fundamentan el vicio cuando citan lo que el
diputado Abarca Mora señaló al apelar lo siguiente:
“…Esa moción
se refiere a la moción 329 del segundo día de mociones y que de aprobarse la 80
o la 81 de segundo día de mociones, básicamente quedaría fuera del texto a
pesar de que fue aprobada y por eso usted la está excluyendo, ya en repetidas
ocasiones en el Plenario se han aceptado y admitido mociones aprobadas
precisamente para preservar el espíritu del legislador y en este caso yo le
llamo la atención en función de que si usted me rechaza esa moción y se aprueba
la 80 o la 81 del segundo día, le podemos hacer un daño al proyecto y
borraríamos algo que está hoy en el texto base…”.
Es decir, se pide la admisión de una moción de
reiteración de una moción ya aprobada en Comisión, para asegurar que no vaya a
ser modificada posteriormente. Sin embargo, aunque en este caso sí estuvo
fundamentado el argumento, no puede esta Sala sustentar un vicio de procedimiento
en un supuesto incierto, a saber, que se lleguen a aprobar mociones que
probablemente le puedan caer encima. Lo que procedería en esos casos es que el
diputado interesado, durante la moción de reiteración de la moción que le pueda
caer encima, defienda el texto aprobado para que se rechace esa moción de
reiteración. Y si ya el Plenario decide ir en contra, esa sería la decisión
mayoritaria. Nótese que, no se ha demostrado que sea una costumbre
parlamentaria el hecho de admitir mociones de reiteración basadas en el temor
de que otra moción la sustituya. Además, según consta a folio 11458 del
expediente legislativo, el mismo diputado Abarca votó a favor de la moción que
dice afectaba la suya.
-Sobre la indebida acumulación de mociones de
reiteración: Se examina únicamente el posible vicio de indebida
acumulación de la moción 138-154 por tratarse de un aspecto directamente
relacionado con el derecho de enmienda de los diputados. Los otros argumentos,
en cuanto a que otras mociones debieron acumularse y no se hizo así, es una
decisión de Presidencia que más bien favorece el derecho de enmienda y por ello
no puede considerarse como un vicio sustancial, así que no procede en esta sede
su examen. Dicho lo anterior, consta que la moción de reiteración 154 fue planteada
por el diputado Villalta (ver folio 9308, Tomo 36 del expediente legislativo).
Esta moción fue acumulada junto con las mociones 13, 138, 179, 180, 181, 246,
247, 248 y 349, por la presidencia de la Asamblea Legislativa, “por existir una
evidente conexidad en los fines pretendidos por los proponentes” (ver folio
8983, Tomo 35). Consta la apelación de la acumulación de la moción
138-154, con fundamento en que, se propone modificar dos artículos (el
art.2 y el art.3). Tal como lo hizo ver el promovente en la apelación, dicha
moción propone reiterar la moción de fondo que busca modificar el artículo 2 y
adicionar el artículo 3 del proyecto de ley, mientras que el resto de las
mociones acumuladas solo proponen adicionar el artículo 3. En este sentido se
constata que, el presidente de la Asamblea decidió ponerla en
conocimiento, indicando que: “es una reposición que se debe hacer por
un indebido acumulamiento de mociones. Entonces debemos proceder a conocer la
moción 154, de don José María Villalta Flórez-Estrada//. En consecuencia, en
discusión la moción 154 y hará uso de la palabra el diputado Villalta
Flórez-Estrada.” Así entonces, en este caso, pese a la indebida
acumulación inicial, luego fue puesta a discusión de forma separada y el
diputado proponente pudo hacer uso de la palabra para defenderla. Por lo tanto,
no se evidencia vicio alguno de procedimiento por este aspecto, porque la
situación fue subsanada en el momento, como los mismos consultantes indican en
su escrito de interposición.
-Sobre la no puesta en discusión de la moción de
reiteración 138-210: Se alega la violación al derecho de enmienda y
participación democrática de la diputada Paola Vega Rodríguez, toda vez que,
pese a que la moción de reiteración 138-210 fue admitida, no consta en la
resolución cuestionada que no lo fuera, y tampoco que se acumulara con otras
mociones, la Presidencia no la puso en conocimiento del Pleno, por lo que se
omitió su posterior votación. Una vez revisada la resolución de la
presidencia de ese órgano se tiene que, en efecto, la moción 138-210 no fue
rechazada ni acumulada, pero del examen que hace esta Sala del expediente
legislativo se plantea la duda sobre si existía voluntad de la proponente en su
puesta en discusión. La moción pretendía modificar el inciso c) del artículo 13
o su artículo equivalente en caso de que la numeración variara para que dijera:
“ARTÍCULO
13- Régimen General de Empleo Público
c) Personas
servidoras públicas que se desempeñan en funciones policiales, de conformidad
con el artículo 6 de la Ley General de Policía, N° 7410, de 26 de mayo de 1994,
el artículo 2 de la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial (OIJ),
N° 5524, del 07 de mayo de 1974, y el capítulo IX del Código Municipal, N°
7794, del 30 de abril de 1998.”
Se pudo acreditar que en el tomo 45 folios 11214 y
11215, consta esa moción con un sello que dice “retirada” y firmado por la
diputada Vega, de fecha 7 de abril. Luego, revisada la sesión extraordinaria n° 88 del Pleno, celebrada el 7 de abril de 2021, el
presidente solo mencionó que la diputada Vega había retirado las mociones 166,
195, 201, 224, 172, 192, 194, 195, 196, 199, 200, 205, 206, 208, 209, 211, 212,
213, 214, 224, 228, 229, 230, 169, 175, 176, 177, 184, 202 y 221. De este
modo, se constata una contradicción, entre la moción con el sello de
“retirada” con la firma de la misma diputada Vega, y luego, lo consignado en el
acta donde se omite hacer referencia a tal moción como retirada. Más allá de
que es materia ajena a esta Sala determinar en este caso, cuál acto tiene mayor
validez, si el sello de retirado con la firma de la diputada o lo consignado en
el acta, no se observa que la diputada Vega haya evidenciado o manifestado ante
el Plenario la situación. Tal como se dijo supra, los vicios de procedimiento
deben ser advertidos en su momento, para luego ser planteados vía consulta
de constitucionalidad. En este caso, como se dijo no consta que la
diputada Vega haya advertido el vicio, por el contrario, se observa su
firma en el sello de “retirada” la moción. Así las cosas, no se puede
considerar su falta de discusión como un vicio sustancial del procedimiento.
1)
No se encuentra vicio de procedimiento sustancial en cuanto al argumento
de la inadmisibilidad de las mociones 138-231 y 138-250, ello por
cuanto no se fundamentó en el escrito de esta consulta cuál fue la moción que
las modificó y “les cayó encima”; y en cuanto a la
inadmisibilidad de la moción 138-18, por cuanto se fundamentó en un hecho
incierto (la probabilidad de que otra moción le cayera encima).
2)
No se encuentra vicio de procedimiento sustancial en cuanto al argumento
de la indebida acumulación de la moción 138-154 por cuanto,
aunque fue indebidamente acumulada al inicio, luego
el presidente de la Asamblea la desacumuló y permitió su discusión
separada.
3)
No se encuentra vicio de procedimiento sustancial en cuanto al argumento
de la falta de discusión de la moción 138-210 de la diputada Paola Vega, por
cuanto tal moción consta en el expediente legislativo con sello de retirada y
con la firma de la diputada proponente.
VII.- Sobre
los vicios de FONDO consultados y en general sobre el proyecto
consultado.-
Sobre el proyecto consultado, denominado
"LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente
legislativo n° 21.336, se admitieron las tres
consultas facultativas legislativas presentadas por los diputados. Todas
las cuales fueron acumuladas a este expediente principal. Agrupados todos
los aspectos de fondo consultados, se tiene que, seis de ellos se refieren al
ámbito de cobertura del proyecto (en cuanto a la inclusión del Poder
Judicial, del Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidad Públicas, de
la Caja Costarricense de Seguro Social, de las Municipalidades y de las
Instituciones Autónomas) y a otros temas como la objeción de
conciencia, el derecho de negociación colectiva, la sanción de
inhabilitación, el salario global y el debido proceso. Cada uno
de estos temas se analizará por separado en los considerandos siguientes.
Sin embargo, a modo de contextualización procede realizar una explicación
general del proyecto consultado. En cuanto a la justificación que
se da en la exposición de motivos de este proyecto (ver texto
base) se indica que el mismo “tiene el propósito de ser
una piedra angular para encaminar el servicio público hacia un ordenamiento
jurídico más homogéneo entre sí, dirigido a disminuir las distorsiones
generadas por la fragmentación, en un contexto de eficacia y eficiencia.”.
Lo anterior por cuanto se considera que: “El Estado debe regular la
relación con las personas servidoras públicas, bajo normas y principios
generales que rijan a toda la institucionalidad pública, salvaguardando la
independencia de poderes y las particularidades de los subregímenes de empleo
público, … pero siempre, procurando en todo momento, la satisfacción del
interés público, garantizado la ciudadanía reciba bienes y servicios con
calidad y oportunidad.” Además se
indica que, ya la Ley N°9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas otorgó la rectoría del empleo público al Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica, en el artículo 46 del título III, buscando con
ello revivir el espíritu del constituyente. Finalmente se indica en esta
exposición de motivos que, “Este proyecto de Ley Marco de Empleo
Público busca atender en conjunto las recomendaciones emitidas por diferentes
instancias nacionales e internacionales, tales como la Contraloría General de
la República y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo.” Siendo que, de seguido se hace referencia a esas
recomendaciones, indicando en el caso de la OCDE la recomendación de migrar
gradualmente hacia un esquema de salario único para los nuevos funcionarios; y
en el caso de “la Contraloría General de la República ha llamado la
atención sobre la necesidad de revisar el esquema de remuneraciones,
principalmente de aquellos incentivos salariales que generan disparidades entre
los mismos tipos de puesto, como es el caso de las anualidades.” Además, “la
necesidad de vincular los incentivos a mecanismos de evaluación del desempeño y
de su continua revisión.” Luego, con base en esas razones el proyecto
pretende crear una Ley Marco de Empleo Público, en un texto de 50 artículos y
15 disposiciones transitorias, para que rija un año después de su publicación.
En 10 capítulos se regulan aspectos como:
· CAPÍTULO
I. DISPOSICIONES GENERALES
· CAPÍTULO II.
GOBERNANZA DEL EMPLEO PÚBLICO
· CAPÍTULO III.
PLANIFICACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO
· CAPÍTULO IV.
ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO
· CAPÍTULO V. GESTIÓN
DEL EMPLEO
· CAPÍTULO VI. GESTIÓN
DEL DESARROLLO
· CAPÍTULO VII. GESTIÓN
DEL DESEMPEÑO
· CAPÍTULO VIII. GESTIÓN
DE LA COMPENSACIÓN
· CAPÍTULO IX. GESTIÓN
DE LAS RELACIONES LABORALES
· CAPÍTULO X.
DISPOSICIONES VARIAS
Dentro del articulado, se destacan los siguientes.
El objetivo de la ley sería “Regular las relaciones
estatutarias, de empleo público y de empleo mixto, entre la Administración
Pública y las personas servidoras públicas (…) de
conformidad con el imperativo constitucional de un único régimen de empleo público
(…)” (art.1).
Incluyendo, dentro de su ámbito de cobertura a todo el aparato
estatal, centralizado y descentralizado (art.2). Procediendo a excluir,
básicamente a los entes públicos no estatales, el Cuerpo de Bomberos y a las
empresas públicas en competencia (art.3). Luego, en el capítulo II, se crea un
Sistema General de Empleo Público, cuya rectoría estará a cargo del Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), estableciéndose en
el art.7 todas sus competencias en un amplio listado que
incluye, desde establecer políticas públicas, programas y planes nacionales de
empleo público; emitir disposiciones de alcance general, directrices y
reglamentos; emitir lineamientos y principios generales para la evaluación de
desempeño y; establecer un sistema único y unificado de remuneración de la
función pública; entre otras. Luego, en el capítulo IV se indica la
existencia de un único régimen general de empleo público, compuesto
por ocho familias de puestos (art.8). Estableciéndose reglas generales para
todo el proceso de reclutamiento y selección de nuevo ingreso
(art.15) y un único procedimiento de despido (art.21).
Asimismo, unas reglas generales sobre la evaluación de desempeño (art.29) y
sobre el salario (art.30), con el establecimiento de un régimen salarial
unificado para todo el servicio público (art.35). Finalmente se establecen
reglas generales para temas como vacaciones (art.38), y permisos; además de
disposiciones varias, como por ejemplo, en cuanto a las negociaciones colectivas
(art.43).
VIII.- Considerando
general.- (redacta el
magistrado Castillo Víquez)
En el Estado
Constitucional de Derecho toda norma infraconstitucional debe leerse,
interpretarse y aplicarse de conformidad con el Derecho de la Constitución
(valores, principios y normas). Partiendo desde esta perspectiva, el
análisis del proyecto de ley consultado se realizará adoptando como marco
de referencia lo anterior, de forma tal que se hará una lectura integral y
teniendo muy en cuenta el principio de separación de poderes o funciones, así
como los principios constitucionales que regulan la descentralización
administrativa, especialmente los grados de autonomía que poseen los entes
descentralizados por región y servicio para realizar los fines
constitucionalmente asignados.
Buena parte de las cuestiones consultadas implica
realizar un análisis sobre cuál es la relación entre la ley -el ejercicio de la
potestad legislativa- con el principio de separación de poderes, la
independencia de estos en el ejercicio de sus competencias exclusivas y
excluyentes, la autonomía universitaria y la municipal. No hay que perder de
vista que no hay un compartimento o un área de exclusión a la ley en lo que
atañe a las competencias exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de Justicia,
del Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidades del Estado y de las
municipalidades. Prueba de lo que venimos afirmando es la existencia de la
consulta constitucional regulada en los numerales 88, 98,167 y 190 de la Carta
Fundamental. En otras palabras, si el constituyente originario hubiese querido
excluir de la potestad de legislar a los poderes del Estado y a los entes
descentralizados no hubiese establecido la consulta constitucional cuando la
Asamblea Legislativa, en ejercicio de la potestad legislativa, pretende regular
la organización y el funcionamiento de esos poderes y esos entes. En caso de
las municipalidades, si bien no instituyó la consulta constitucional de manera
expresa -para la mayoría de este Tribunal sí-, lo cierto del caso es que la
materia local, en la que aplica la autonomía política de conformidad con los
numerales 169 y 170 constitucionales, el Parlamento, en ejercicio de la
potestad de legislar, puede regular la organización y las competencias
municipales.
Otra cuestión que necesariamente se debe abordar,
partiendo del hecho de que la Asamblea Legislativa, en ejercicio de la potestad
de legislar, tiene una competencia constitucional para regular la organización
y las funciones de los poderes y los entes descentralizados, no para suprimir
las autonomías autoorganizativa o autonormativa -en el
caso de las universidades estatales-, la política -en el caso de la
municipalidades y la CCSS- y la administrativa -en el
caso de las instituciones autónomas-, es si, en lo que atañe a una función
típicamente administrativa -empleo público- en relación con ciertos puestos de
trabajo vinculados directamente a las competencias exclusivas y excluyentes
puede o no afectarlas, las que se derivan de esos grados de independencia, es
decir, los puestos relativos a la competencia en las materias en las que
hay exclusividad en su ejercicio, los cuales deben ser definidos de forma
exclusiva y excluyentes por los órganos constitucionales y los entes con fines
constitucionalmente asignados y para lo que les dota de grados de
autonomía con basamento constitucional. Quiere esto decir que el legislador
tiene un límite en el ejercicio de la potestad de legislar, pues no las puede
suprimir, o afectar, en sus elementos esenciales, ni trasladar a otros entes u
órganos.
Hay que tener presente que un Estado unitariamente
concentrado como el costarricense, todos los entes públicos están sometidos al
principio de unidad estatal, toda vez que autonomía no significa soberanía,
sino simple y llanamente independencia en el ejercicio de las competencias
exclusivas y excluyentes. Sobre el principio de unidad estatal se ha afirmado
que independientemente del grado de autonomía que tenga un ente
descentralizado, este está estrechamente vinculado al Estado por una serie de principios
y normas que están en el Derecho de la Constitución, a manera ejemplo, los
numerales 11, 48, 49, 182, 184 y 192 de la Carta Fundamental, que estatuyen los
principios de legalidad, rendición de cuenta y transparencia, el respeto
irrestricto a los derechos fundamentales y los derechos públicos
subjetivos y su tutela judicial efectiva en las jurisdicciones constitucional y
contencioso-administrativa, los principios y procedimientos de contratación
administrativa, la aprobación y fiscalización de los presupuestos por parte de
la Contraloría General de la República y control de este órgano de relevancia
constitucional sobre el uso de los fondos públicos, el sometimiento a los
principios nucleares del servicio civil, etc. En esta dirección, no es inconstitucional
que el legislador someta a toda la Administración Pública a una ley
marco de empleo público, siempre y cuando observe rigurosamente los principios
de separación de poderes y no vacíe de contenido los grados de autonomía que el
Derecho de la Constitución le otorgan a las universidades del Estado, a la CCSS
y a las municipalidades.
No es posible pasar por alto que toda la actividad
relativa a nombramientos, evaluaciones, régimen disciplinario, topes
salariales, valoración del trabajo, gestión de la compensación, clasificación
de puestos, columnas salariales, etc., es una actividad típicamente
administrativa. Tampoco se puede obviar que los poderes del Estado con
exclusión del ejecutivo -siguiendo un criterio subjetivo es quien realiza
la actividad administrativa por naturaleza, artículo 1.° de la Ley General de
la Administración Pública-, excepcionalmente realizan actividad administrativa
–criterio objetivo, artículo 2, inciso b) del Código Procesal
Contencioso-Administrativo-, tal y como ocurre con la
materia de empleo público. La clave de bóveda está en determinar si hay
actividades administrativas en este ámbito que resultan indispensables para
garantizar las competencias exclusivas y excluyentes de los poderes del Estado.
La respuesta es afirmativa, en el sentido de que, si bien se trata de una
actividad administrativa su ejercicio corresponde a los órganos
constitucionales y entes públicos que gozan de autonomía grado tres y dos. Lo
que significa, que esos órganos y entes están llamados a acatar los principios
y postulados establecidos en la Ley, pero con la particularidad que es a estos
a quienes corresponde aplicarla y ceñirse estrictamente a lo que se establezca.
Esta postura, hace que resulte inadmisible, desde la óptica constitucional, el
ejercicio por parte del Poder Ejecutivo u otro de sus órganos de un poder de
jerarquía, de dirección, de reglamentación interna sobre los poderes del
Estado, las universidades del Estado, la CCSS y las municipalidades.
De acuerdo al diseño de distribución de
competencias, que responde al principio de separación de poderes y a los grados
de autonomía, establecido por el constituyente originario a favor de los
órganos constitucionales -poderes del Estado- y entes públicos
descentralizados por región -corporaciones municipales- y servicios
-universidades estatales y la CCSS-, es claro que la potestad de dirección que
corresponde al Poder Ejecutivo o a uno de sus órganos -Mideplán- resulta
incompatible con ese principio constitucional y los grados de autonomía que
gozan ciertos entes. Dicho de otra forma, la potestad de dictar directrices
-mandatos especiales que ordenan la actividad de un órgano o un ente fijándole
metas y objetivos, mas no un acto concreto- no es constitucional cuando afecta
o incide en las competencias exclusivas y excluyentes de los otros poderes del
Estado o en los fines constitucionalmente asignados a los entes de base
corporativa o institucional que gozan de un grado de autonomía tres
-autoorganizativa o normativa- o dos -política- o en aquellas actividades
administrativas necesarias para el ejercicio de esas competencias. Partiendo de
esta idea cardinal, es claro que en materia de empleo público, en lo que atañe
al personal de los poderes del Estado y los entes descentralizados por región y
servicio, quienes ejercen tales competencias -jurisdiccionales,
parajurisdiccionales, electorales- o participan de la gestión pública relativa
a los fines constitucionalmente asignados a los citados entes, así como el
personal administrativo de apoyo, profesional o técnico, que defina, de forma
exclusiva y excluyente, cada poder y ente, no pueden quedar, de ninguna manera,
bajo el poder de dirección del Poder Ejecutivo o de Mideplán. Hay, pues, un
núcleo duro, un indisponible para el Poder Ejecutivo, que no puede ser ordenado
en su actividad, ni mucho menos mediante el ejercicio de la potestad
reglamentaria, que corresponde exclusivamente a cada poder del Estado y cada
ente público.
Ahora bien, lo anterior no significa que todo el
funcionariado de los poderes del Estado y de los entes supra citados
esté excluido de la potestad de dirección. En el caso de los servicios
administrativos básicos, auxiliares, que no inciden sobre las competencias
exclusivas y excluyentes ni funciones administrativas necesarias para el
cumplimiento de estas, cada poder del Estado y ente debe definir de
forma exclusiva y excluyente cuáles de estas pueden estar sometidas a la
potestad de dirección. Por ello, con base en el principio de independencia
de poderes o funciones y los grados de autonomía garantizado
constitucionalmente a cada ente, corresponde de manera exclusiva y excluyente a
sus máximos órganos – Corte Plena, Consejo Superior del Poder Judicial,
Tribunal Supremo de Elecciones, Consejos Universitarios, Rectorías, Junta
Directiva y Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social,
Concejo y Alcaldes Municipales- establecer cuáles son esos servicios
administrativos básicos, auxiliares, comunes y similares a toda la
Administración Pública que sí estarían sometidas a las potestades de dirección
y reglamentaria del Poder Ejecutivo.
Ergo, al no establecer el proyecto de ley esa
salvaguarda -una norma clara y precisa- en este sentido, este Tribunal
concluye, como se explicará más adelante, que hay una serie de vicios de
inconstitucionalidad que quebrantan la independencia judicial, electoral y las
autonomías de las universidades del Estado, la CCSS y las Municipalidades.
En otro orden de ideas, también deben tener claro
los (as) diputados (as) que todo lo que atañe al funcionariado de los poderes
del Estado y los entes con fines constitucionales asignados establezcan como
parte de sus competencias -constitucionales o administrativas- lo relativo a la
construcción de la familia, los grados de esta, la metodología de valoración de
trabajo, los factores de trabajo relevantes a asignar, el salario mínimo y
máximo de cada columna, los fundamentos técnicos para fijar los salarios, el
manual descriptivo de cada puesto, la evaluación del desempeño, etc., les corresponde,
de forma exclusiva y excluyente, definirlo a cada uno de estos, como se
explicará al analizar la normativa que se tacha de inconstitucional en las
consultadas admitidas.
No menos importante es el hecho de que, lo
referente a evaluación del desempeño y el ejercicio de la potestad
disciplinaria, queda reservado a cada poder del Estado y a los entes supra citados,
toda vez que estas potestades son consustanciales al ejercicio de sus
competencias constitucionales o a la realización de los fines constitucionalmente
fijados. Quiere esto decir, que en lo tocante a estos temas todo el
funcionariado de cada poder y ente quedan sometidos a las disposiciones
internas que cada uno de estos dicten al respecto.
Una última cuestión, antes de referirnos a cada
agravio que plantean los (as) consultantes, y es que en sentencias número 1992-1696 de las 15:30 horas del
23 de agosto de 1992, 2018-14905 de las 12:30 horas del 7 de setiembre de 2018
y 2018-231 de las 11:00 horas del 10 de enero de 2018, reiteradas en la 2019-14347,
se reafirmó que es factible la existencia de diferentes regímenes
laborales en la administración pública, siempre y cuando se rijan por los
principios comunes de idoneidad y estabilidad en el empleo, tal como el régimen
estatutario. Este Tribunal ha señalado que nuestros constituyentes
originales consignaron en la Constitución Política de 1949, que debía
existir un régimen laboral administrativo que regulara las relaciones entre los
servidores públicos y el Estado, a fin de proteger a los primeros de
destituciones arbitrarias (estabilidad en el empleo) y de profesionalizar la
función pública (búsqueda de la eficiencia en el servicio y de la idoneidad del
funcionario). El objeto de tal cometido era procurar que la
Administración Pública contara con factores organizativos que le permitieran
satisfacer el derecho de los ciudadanos al buen funcionamiento de los servicios
públicos. En atención a ello, se dispuso constitucionalmente que el
procedimiento para seleccionar y nombrar a un servidor en la Administración
Pública debía cumplir con los principios fundamentales que prevén los artículos
191 y 192, con los cuales se procura personal idóneo para ocupar un puesto
público, con el propósito de garantizar la eficiencia y efectividad en la
función pública.
Se visualiza un régimen de servicio civil, no como
un privilegio corporativo, sino como una garantía de la imparcialidad
institucional, que regula la función pública, garantiza la selección del
personal con base en criterios de mérito y capacidad, así como en un justo
equilibrio entre derechos y responsabilidades de los empleados públicos. Se ha
indicado también, que dicha legislación debe prever instrumentos que a las
diferentes administraciones les faciliten la planificación, ordenación y
utilización más eficiente de su personal. De ahí que la relación laboral de
empleo público esté sujeta a ciertas especificidades y principios, como los de
mérito y capacidad en el acceso, y también a determinadas normas de derecho
público, como el régimen de incompatibilidades, que garanticen objetividad e
imparcialidad en la prestación del servicio público.
Se estableció que los Constituyentes originarios,
al discutir los títulos referentes a las Instituciones Autónomas y al Servicio
Civil, estimaron elevarlos a nivel constitucional con el anhelo -por una parte-
de desconcentrar el poder del ejecutivo en cuanto a las nuevas funciones
que le fueron encomendadas al Estado, y sus influencias político-electorales
sobre su funcionamiento. Por otra parte, consideraron los graves efectos que
provocaban los cambios de gobierno sobre el personal de la Administración
Pública ante la falta de un instrumento jurídico adecuado que los protegiera.
En esos precedentes se destacó el siguiente análisis realizado a partir de las
actas de la Constituyente:
"El
Representante Facio expresó que todos están de acuerdo en que algún día han de
estar cobijados los empleados de la Administración Pública por una adecuada Ley
de Servicio Civil. También están de acuerdo en que una ley de esta
naturaleza es muy compleja y no puede promulgarse de un momento a otro, o de un
solo golpe. Es necesario irla adaptando poco a poco a la realidad y
conveniencias nacionales. Agregó que en el Proyecto del 49 incorporaron un
capítulo especial sobre el Servicio Civil, algunas de cuyas disposiciones las
someterán a conocimiento de la Cámara en su oportunidad. En el Proyecto se
deja establecida constitucionalmente la carrera administrativa, para que no
vuelvan a ocurrir en nuestro país los sucesos pasados, cuando los empleados
eran removidos de sus cargos por simples maniobras politiqueras. Sin
embargo, los de la Comisión Redactora del Proyecto se dieron cuenta de la
diferencia de establecer en Costa Rica la Ley de Servicio Civil. Por eso
fue que solucionaron el problema mediante un transitorio, redactado en los
términos siguientes:
"Las
disposiciones del Título XIII entrarán en vigencia el mismo día que la Ley de
Servicio Civil, la cual se aplicará gradualmente, de tal modo que en un plazo
(sic) no mayor de diez años, cubra la totalidad de los servidores
públicos." (Tomo III, Actas de la Asamblea Nacional Constituyente No.
132, pág. 120 y 121). -
Dicha moción
-de incluir dos incisos en el artículo 140 de la Constitución Política- fue
sometida a votación, alcanzando un empate, por lo que debió ser conocida y
votada en la sesión siguiente. En relación al segundo inciso propuesto, fue
desechado. -
III Conforme
con lo anterior, luego de amplias discusiones se aprobó el artículo 140, inciso
1… Por todo lo anterior, se dispuso para el artículo 140, inciso 1) y 2) de la
Constitución Política, la aprobación definitiva el artículo 140.-X de las
Disposiciones Transitorias, al establecer que:
"La Ley
de Servicio Civil no entrará en vigencia antes del ocho de noviembre de mil
novecientos cincuenta ni después del primero de junio de mil novecientos
cincuenta y tres, según lo acuerde la Asamblea Legislativa. Esa ley podrá,
además, disponer que sus normas se apliquen gradualmente a los diversos
departamentos de la Administración Pública; en todo caso, dicha ley deberá
proteger a la totalidad de los servidores públicos incluidos en el inciso
segundo del artículo 140, a más tardar el ocho de noviembre de mil novecientos
cincuenta y nueve. Mientras no entre en vigencia la Ley de Servicio Civil,
el Presidente de la República y el respectivo Ministro de Gobierno, podrán
nombrar y remover libremente a todos los funcionarios de su dependencia,
incluso a los Directores y Gerentes de las Instituciones Autónomas y a los
integrantes de las Juntas y organismos oficiales, cuyos nombramientos hubieran
sido hechos con anterioridad a la fecha de vigencia de esta Constitución, aún
cuando tales designaciones lo fueren por período fijo."
V Después de
aprobado el Capítulo de las Instituciones Autónomas, los constituyentes
entraron a conocer el Título y Capítulo Único del Servicio Civil, artículos que
definieron el ámbito de aplicación y sus principios. En aquellas fechas,
muchos de los servidores públicos, eran removidos de sus puestos para dar
cabida a los partidarios del nuevo gobierno, lesionando el funcionamiento de la
administración pública. Precisamente para atacar este mal, un grupo de
constituyentes propugnó la creación de ese instrumento jurídico a fin de dotar
a la Administración Pública de una mayor eficiencia administrativa y
funcional. El primer artículo propuesto establecía que "Un estatuto
de Servicio Civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos,
con el propósito de garantizar la eficiencia de los servicios, los cuales serán
desempeñados con un criterio técnico y por el personal estrictamente
necesario.". El Diputado Fournier, resumió el propósito del estatuto, al
decir que era para regular las relaciones entre el Estado y sus servidores
públicos. Ello tuvo -como es de esperar- reacciones de apoyo y de
resistencia por parte de algunos diputados, incluyendo el Representante
Esquivel quien consideró innecesario su inclusión por existir el artículo 140,
inciso 1) y 2) de la Constitución Política, numeral que ya estaba aprobado por
la Asamblea Nacional Constituyente. No obstante la resistencia citada,
queda claro que el tema no había sido agotado con la sola aprobación de esos
incisos, pues incluso el régimen estatutario fue ampliado en su concepto. Así
con motivo de la discusión del artículo 192, el Diputado Fournier resaltó:
"Es
imprescindible decir lo esencial de la Ley de Servicio Civil, esto es, que a
ningún empleado se le podrá remover de su puesto, sino es por causales de
despido que establece el Código de Trabajo, o en caso de reducción forzosa de
servicios por falta absoluta de fondos o para conseguir una más eficaz y
económica organización de los mismos. Se garantizan al empleado y al
Estado."
Se destacó en la discusión supra referida, que no
bastaba la mera enunciación de la Ley de Servicio Civil en la Constitución
Política, sino que era necesario citar los principios fundamentales del
estatuto de la función pública, la forma de nombramiento a base de idoneidad
comprobada, y su remoción, mediante una legislación predeterminada como lo era
la legislación de trabajo, o para casos de reducción forzosa de servicios, ya
sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.
Sin embargo, esta Sala advirtió que lo planteado por el Poder Ejecutivo ante la
Asamblea Legislativa el 14 de abril de 1953, según el expediente n.º 1581, fue
un proyecto que circunscribió únicamente a sus funcionarios dentro de su ámbito
competencial, a pesar de que la voluntad del Constituyente era aprobar
un estatuto para el Estado, lo que produjo las consecuencias e
interpretaciones aplicativas de una normativa ajena a lo pretendido por el
Constituyente. Se advirtió, explícitamente lo siguiente:
“VI… Es claro
que la intención del constituyente era la de crear un régimen laboral
administrativo. De la lectura de las actas de la Asamblea Nacional
Constituyente se distingue la figura del empleado público y del trabajador
privado. Es indudable que la ausencia de un régimen jurídico que regule
apropiadamente las relaciones entre el Estado y sus servidores, quebranta el
artículo 191 de la Constitución Política, lo que conlleva también al
quebrantamiento del artículo 11 de la Carta Magna…
VII. Por una
parte, la Ley que se emitió (Estatuto del Servicio Civil) tiene alcances
parciales, ya que la iniciativa tomada por el Poder Ejecutivo al respecto
solamente tuvo como propósito regular las relaciones con sus servidores, esto
es, dentro de su ámbito competencial. Desde este ángulo de enfoque, se
ha dejado por fuera la regulación de las relaciones de servicio entre los entes
públicos menores, pues era algo en lo que no tenía interés el Ejecutivo, o
simplemente no era lo que consideraba más urgente. Por otra parte, el
Estatuto del Servicio Civil reguló apenas algunos de los aspectos de la
relación de los servidores con el Estado como los relativos a derechos, deberes
de los servidores, su selección, clasificación, promoción, traslados,
disciplina y régimen de despido -entre los más importantes-, que evidentemente
atañen a una de las preocupaciones expresadas en la Asamblea Nacional
Constituyente, esto es, la que tiene relación con la idoneidad y la eficiencia
del servicio, pero no tocó otros aspectos no menos importantes, como es el que
subyace en el planteamiento de esta acción, es decir, la regulación del propio
régimen económico de esa relación y el sometimiento de los otros entes
administrativos al régimen laboral público. Este vacío, sin embargo, no
autoriza utilizar mecanismos previstos para una relación privada, a una
relación de empleo público que se debe regir por principios propios y
diferentes.” (Lo que está entre negritas no corresponde al original).
La Sala fue clara en esos precedentes que, del
examen de las discusiones de los Constituyentes, existe un mandato y no una
simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la
administración pública y sus servidores, criterios propios o especiales, para
lo cual, conforme al transitorio referido, debía la Asamblea Legislativa
promulgar entre el 8 de noviembre de 1950 y el 1 de junio de 1953, la Ley de
Servicio Civil que tendría como característica principal su aplicación
paulatina en las oficinas de distinta naturaleza de la Administración Pública,
lo cual no fue cumplido a cabalidad en su momento.
Tal como quedó expuesto en la línea jurisprudencial
inicial, a partir del año 1949, el ordenamiento jurídico que regula la relación
de empleo entre la administración pública y sus servidores en nuestro país se
rige por el derecho público. Este régimen implica, necesariamente, que esa
relación, por su propia naturaleza, se basa en principios generales propios, no
solo distintos a los del sector laboral privado, sino incluso, muchas veces
contrapuestos a estos.
Según se indicó, el “legislador…, optó por
regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el
Estatuto de Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo)
y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los
restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas.” (véanse
las sentencias n.°1990-1119 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990
y n.°2004-7476 de las 14:04 horas del 30 de abril de 2004, entre otras). Y
ello, según reconoció este Tribunal, es consecuente con una interpretación
sistemática de la Constitución Política, que también reconoce la autonomía de
las instituciones autónomas y el grado de independencia a cada uno de los
Poderes del Estado.
En sentencia n.° 1999-5966 de las 10:30 horas del
30 de julio de 1999, este Tribunal señaló lo siguiente:
“SEXTO: EL
RÉGIMEN DE EMPLEO DE LOS SERVIDORES DE LA COMISIÓN QUE SE CREA EN LA LEY.
La consulta indica que "el hecho de que los funcionarios regulares estén
sometidos a un régimen de empleo especial" viola el artículo 191
Constitucional y aunque la Sala ya ha establecido en su jurisprudencia que
cuando la norma fundamental se refiere a "un estatuto de servicio
civil" no dice un único estatuto, pues los distintos Poderes que
ejercen el gobierno de la República (artículo 9° constitucional) pueden tener
su propio régimen estatutario. En relación con este tema, puede consultarse
la abundante jurisprudencia de esta Sala, en particular los fundamentos de las
sentencias números 1148-90, de las diecisiete horas del veintiuno de setiembre
de mil novecientos noventa y 1696-92, de las 15 horas y treinta minutos del día
veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y dos. Lo que sí constituye una
violación de las previsiones constitucionales dichas, es que un órgano adscrito
al Poder Ejecutivo, independientemente de los nombramientos que pudieran o
debieran realizarse con motivo y para atender una emergencia, pueda contar con
"un régimen especial de empleo" y en el que el papel de la Dirección
General de Servicio Civil quede limitado a coordinarlo e inspeccionarlo.
En ese
sentido, pues, llevan razón los consultantes y la norma, en los términos que
fue concebida, debe eliminarse. Únicamente debería agregarse aquí, que con
motivo de una emergencia, se podrían utilizar mecanismos excepcionales de
contratación de personal, pero esto estaría autorizado por principio y ni
siquiera en base a una norma que lo autorizara.”
De este modo, han sido aceptados otros estatutos
que regulan esta relación de empleo público; empero, imponiendo en cada una de
esas regulaciones como límite esencial, el cumplimiento del principio de
idoneidad y de estabilidad en la relación laboral en el sector público,
independientemente del régimen diferenciado que se adopte, de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 191 y 192 constitucionales. Así lo reafirmó esta
Sala, en las sentencias números 2001-5694 de las 16:23 horas del 26 de junio de
2001, 2011-014624 de las 15:50 horas de 26
de octubre de 2011, y 2006-17746 de las 14:36 horas del 11 de diciembre de
2006.
Así las cosas, los principios y normas
constitucionales que regentan el Servicio Civil se extienden al régimen de
empleo público de los entes administrativos, pues la intención del constituyente
fue crear un régimen laboral administrativo, con sus propios principios,
derivados de la naturaleza estatutaria de la relación entre los funcionarios
públicos y el Estado, y aunque lo concibió de un modo general, en el artículo
192 constitucional también dejó prevista la necesidad de establecer excepciones
a esa única regulación. Así lo evidenció este Tribunal en la sentencia n.°
1990-1119, al indicar lo siguiente:
“…El
legislador, sin embargo, optó por regular el servicio no de modo general, sino
por sectores, promulgando así el Estatuto del Servicio Civil (que se aplica a
los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para
regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en
algunas instituciones descentralizadas. No obstante, a pesar de que el
legislador no recogió la idea del constituyente y reguló sólo parcialmente el
servicio público, es lo cierto, que los principios básicos del régimen
(escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los
funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como
de los entes descentralizados. Mas, esto en principio, porque el artículo 192
constitucional introduce otros elementos importantes al disponer al inicio “con
las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil
determinen”, frase que obliga a matizar las conclusiones anteriores respecto al
ámbito de aplicación del régimen o estatuto de servicio civil. Es obvio
que en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores
públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de
escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las
relaciones confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que
los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios
–la mayoría- no a todos. La Constitución misma señaló varios casos de
funcionarios de libre escogencia y remoción como son los ministros de gobierno,
los miembros de la fuerza pública, los directores de instituciones autónomas,
representantes diplomáticos, y en general, "los empleados y funcionarios
que ocupen cargos de confianza" (art. 140 inciso 1), dejando a la ley (Ley
de Servicio Civil dice el artículo 140) la determinación de otros funcionarios,
que en casos muy calificados, pudieran ser excluidos del régimen general. Esta
posibilidad de excluir ciertos funcionarios la reitera el artículo 192. Se
repite que la intención del constituyente fue la de que existiera una sola ley,
un Estatuto, que regulara todo el servicio público. No obstante, lo importante
es que se dejó al legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en
detalle de la cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo
hizo, en leyes separadas, sin detrimento del mandato constitucional. Por vía de
ley el legislador ha excluido varios casos del régimen común. El Estatuto de
Servicio Civil en sus artículos 3, 4 y 5, menciona un buen número de
funcionarios que no se consideran dentro del régimen. También por ley especial
se han excluido los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, que
son de nombramiento del ejecutivo, y en general, una serie de funcionarios,
nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en
una relación de servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de
subordinación jerárquica, sino más bien de dirección o colaboración, donde no
median órdenes, sino más bien directrices, en unos casos; o bien, en una
relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el
nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello independientemente de
la naturaleza permanente de la función. Esta relación de confianza puede
fundarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos,
de orden personal; pero también puede derivar de elementos objetivos nacidos de
una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria
para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas. Los casos
de excepción, está claro, han de ser muy calificados, con las especiales
características señaladas que justifiquen un trato desigual. Así ha de ser,
pues por vía de excepción injustificada el legislador podría hacer nugatoria la
disposición constitucional que tiende a la estabilidad laboral del empleado
público y a la racionalidad del reclutamiento, como regla general. Pero si el
cargo tiene alguna característica especial que lo justifique, la excepción será
válida.”. (El énfasis no es del original)
Como fácilmente se deduce de lo que llevamos dicho,
la intención del constituyente originario fue someter a un régimen de Derecho
administrativo -estatutario- todas las relaciones de empleo público, es decir,
ningún órgano ni ente de la Administración Pública, central o descentralizada,
quedó exento de este deber, de ahí que, si bien pueden existir estatutos
especiales -propios de los órganos y entes descentralizados-, siempre y cuando
respondan a los principios cardinales que se encuentran consagrados en la Carta
Fundamental, también es lo cierto que es constitucionalmente válido que haya un
estatuto único que regula las relaciones entre la Administración Pública,
central y descentralizada, y sus servidores. Lo anterior significa, que la
Asamblea Legislativa está habilitada por el Derecho de la Constitución a
establecer un estatuto único que comprenda a todos (as) los (as) servidores
(as) públicos, con las excepciones que la Constitución -incisos 1 y 2 del
artículo 140- y el citado estatuto determine, por lo que, en este extremo, el
proyecto de ley consultado no resulta contrario al citado Derecho y,
lógicamente, siempre y cuando no se supriman, afecte en lo esencial, ni se
trasladen las competencias exclusivas y excluyentes que le corresponden a los
poderes del Estado y a los entes descentralizados a otros órganos y entes según
el principio de separación de poderes o funciones o el grado de autonomía,
respectivamente.
Corresponde ahora el análisis de los agravios
-dudas o vicios de inconstitucionalidad- que invocan los (as) consultantes.
Consideraciones particulares de la
magistrada Garro Vargas sobre este considerando general
Coincido plenamente con lo que el considerando
general suscrito por la mayoría afirma:
“No es
inconstitucional que el legislador someta a toda la Administración Pública a
una ley marco de empleo público, siempre y cuando observe rigurosamente los
principios de separación de poderes y no vacíe de contenido los grados
de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorgan a las universidades
del Estado, a la CCSS y a las municipalidades”.
Por eso, como se refleja en las notas que he
consignado en esta resolución, estimo que el legislador bien puede establecer
un marco normativo general en esta materia, que contenga un modelo de empleo
para todos los servidores públicos, en el que se contemplen los lineamientos de
compensación, valoración del rendimiento, demostración de la idoneidad y de la
responsabilidad en el ejercicio de las funciones, etc. Es decir, ese marco bien
podría plasmar y desarrollar los principios constitucionales de idoneidad,
estabilidad laboral, eficiencia e inamovilidad, evaluación de resultados,
rendición de cuentas, responsabilidad para el cumplimiento de los deberes (todo
de conformidad con los arts. 9, 11, 191 y 192 de la Constitución Política).
Sin embargo, en los términos en los que
está planteado el proyecto de ley consultado se advierten serios roces con
la Constitución. Uno de ellos se refiere al alcance de las competencias de
la rectoría ejercida por el Mideplan. A esa cartera ministerial del Poder
Ejecutivo se le otorgan unas atribuciones sin tener en consideración la
independencia de los poderes de la república ni las autonomías de
gobierno reconocidas constitucionalmente.
En estas consideraciones particulares me propongo
explicar, con el mayor respeto, por qué tampoco comparto algunas
argumentaciones que contiene el considerando general, referidas a las
condiciones para que se tenga por inconstitucionales las competencias de dicha
rectoría.
Ese considerando, en primer término, hace una
distinción entre funcionarios, atendiendo al tipo de labor que realizan:
“La clave de
bóveda está en determinar si hay actividades administrativas en este
ámbito que resultan indispensables para garantizar las competencias exclusivas
y excluyentes de los poderes del Estado”.
Esto significa que la Sala Constitucional, sin
fundamento normativo constitucional alguno, divide los funcionarios públicos
entre aquellos que ejercen una labor que incide en las competencias exclusivas
y excluyentes del poder o de la institución con autonomía reconocida
constitucionalmente, y los que ejercen una labor que supuestamente no incide.
Tal división la hace en función de señalar que estos
últimos sí podrían estar sujetos a tal rectoría:
“[L]a potestad
de dictar directrices (…) no es constitucional cuando afecta o incide en
las competencias exclusivas y excluyentes de los otros poderes del Estado o en
los fines constitucionalmente asignados a los entes de base corporativa o
institucional que gozan de un grado de autonomía tres -autoorganizativa o
normativa- o dos -política- o en aquellas actividades administrativas
necesarias para el ejercicio de esas competencias.
Ergo, según ese considerando, sí sería
constitucional el sometimiento a esas directrices cuando no afecta tales
competencias. Por eso agrega:
Ahora bien, lo
anterior no significa que todo el funcionariado de los poderes del Estado y de
los entes supra citados esté excluido de la potestad de
dirección. En el caso de los servicios administrativos básicos, auxiliares, que
no inciden sobre las competencias exclusivas y excluyentes ni funciones
administrativas necesarias para el cumplimiento de estas, cada poder
del Estado y ente debe definir de forma exclusiva y excluyente cuáles de estas
pueden estar sometidas a la potestad de dirección. Por ello, con base en el
principio de independencia de poderes o funciones y los grados de autonomía
garantizado constitucionalmente a cada ente, corresponde de manera exclusiva y excluyente
a sus máximos órganos – Corte Plena, Consejo Superior del Poder
Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, Consejos Universitarios, Rectorías,
Junta Directiva y Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro
Social, Concejo y Alcaldes Municipales- establecer cuáles son esos servicios
administrativos básicos, auxiliares, comunes y similares a toda la
Administración Pública que sí estarían sometidas a las potestades de
dirección y reglamentaria del Poder Ejecutivo.
Recapitulando: Primero introduce la distinción
entre servidores públicos que realizan funciones atinentes a la competencia
designada al poder (o institución con autonomía reconocida constitucionalmente)
y otros que no las realizan. Luego señala que a los máximos órganos respectivos
les corresponde hacer esa distinción. Lo anterior está en función de
esclarecer cuáles servicios dentro de cada poder o institución sí estarán
sometidos a las potestades de dirección y reglamentación ejercidas por el Mideplan.
Al respecto, en primer lugar, llama la atención que
en dicho considerando la mayoría de la Sala Constitucional introduzca un
elemento que no está en el proyecto de ley sometido a consulta, y lo
presenta como condición de constitucionalidad: que haya una distinción de
funcionarios y que la distinción la realice cada poder o institución con
autonomía otorgada constitucionamente. Sobre el particular, ha de recordarse
que lo que le corresponde a este Tribunal es advertir los presuntos vicios de
constitucionalidad consultados y no proponer o realizar consideraciones sobre
aspectos que no están expresamente cuestionados en la consulta ni contemplados
ni en el proyecto de ley
En segundo lugar, con tales argumentaciones
obviamente se estaría diciendo que lo inconstitucional sería que los funcionarios
que ejercen labores que inciden directamente en las competencias del poder o de
la institución en cuestión se encuentren bajo la mencionada rectoría. Y lo
inconstitucional también sería que la distinción entre uno y otro tipo de
funcionarios la realice el legislador o el Mideplán. Además, se avala que
dentro de cada poder existan dos regímenes: los que están sometidos a la
rectoría y los que no. Entonces, los funcionarios que no ejercen una labor que
supuestamente está directamente vinculada con las competencias exclusivas
podrían, según ese considerando general, sin agravio a la Constitución, estar
sometidos a la mencionada rectoría. No obstante, estimo que las competencias
otorgadas a esa rectoría ejercida por Mideplan
sobre esos otros funcionarios tampoco es constitucional, porque incide en la
independencia o la autonomía de las respectivas organizaciones en cuestión
(poderes, Tribunal Supremo de Elecciones, la Caja Costarricense de Seguro
Social, las universidades públicas o las municipalidades). Al respecto, debe
tenerse presente que la independencia y la autonomía son cualidades orgánicas,
reconocidas constitucionalmente a los poderes o instituciones –según sea
el caso–. No son características de los sujetos que ahí laboran. A la vez,
la labor de todos los funcionarios que forman parte de ese poder o institución,
sin excepción ni distinción, está integrada en la consecución del fin
propio y exclusivo de estos. Es verdad que dentro de cada uno de los poderes o
de las instituciones que gozan de una autonomía reconocida constitucionalmente
hay funcionarios que solo coadyuvan de manera más o menos directa en el
ejercicio de las propias competencias de la organización; sin embargo, su labor
la desempeñan como parte de un todo unitario, que tiene unos fines específicos.
Por ejemplo, un economista puede trabajar como asesor legislativo, como asesor
en un ministerio, etc.; lo mismo una secretaria: podría serlo de una
municipalidad o de un poder de la república. Sin embargo,
aunque la labor de cada uno sea materialmente muy similar a la de un colega
suyo que trabaja en otra institución, lo cierto es que se ejerce no
desvinculada sino integrada a los fines propios del poder o de la institución
de que se trate.
Además, cabe agregar que en el ejercicio de
esa labor ese servidor tiene acceso a información y le corresponde establecer
relaciones propias de su cargo. Esto último, que parece una banalidad, no lo
es, y el legislador lo ha tenido muy en cuenta, al establecer prohibiciones e
impedimentos, tanto para funcionarios como para exfuncionarios. Y lo ha tenido
en cuenta justamente porque sabe que, aunque la independencia o la
autonomía –repito– son cualidades orgánicas y no de los funcionarios
de los poderes o instituciones, debe regir un marco normativo que asegure que
los sujetos que integran esas organizaciones no lesionen con sus actos la
respectiva independencia o autonomía, según sea el caso. Si eso es así, tampoco
parece jurídicamente razonable que se entienda como constitucionalmente
válido que dentro de cada poder o institución con autonomía dada por la
Constitución haya funcionarios estén sometidos a una cartera ministerial del
Poder Ejecutivo, como si se tratara de sujetos que no están plenamente
integrados a la organización a la que pertenecen. Se consumaría por esta
vía, lo que el Constituyente quiso evitar y el legislador hasta la fecha ha
procurado resguardar: la no injerencia de un poder en otro o en una institución
con autonomía reconocida constitucionalmente.
Entonces, por ser una característica orgánica, la
independencia cubre a todo el poder de la república. Lo mismo se podría decir
de las instituciones dotadas de autonomía de gobierno. Ahora bien, precisamente
como se trata de una cualidad orgánica, es verdad, lo afirma la mayoría:
[Q] ue “resulte
inadmisible, desde la óptica constitucional, el ejercicio por parte del Poder
Ejecutivo u otro de sus órganos de un poder de jerarquía, de dirección, de
reglamentación interna sobre los poderes del Estado, las universidades del
Estado, la CCSS y las municipalidades”.
Pero téngase presente que eso es inadmisible
respecto de la organización como un todo y de quienes la integran, y esto
último sin realizar la distinción entre los funcionarios.
Entonces, sí hay actividades indispensables
porque inciden directamente en esas competencias y otras que no; pero eso no
significa que estas últimas puedan estar reguladas, controladas, sometidas a un
poder distinto de aquel poder –o de aquella institución con autonomía
constitucionalmente reconocida– en el que laboran. El hecho de que algunas
tareas no sean “indispensables” no separa a los funcionaros que las
ejercen de su vinculación a la jerarquía dentro de ese poder o esa institución,
según corresponda. Es decir, la sujeción de los servidores públicos al propio
poder o institución autónoma hace posible, eficaz, la independencia o de la
autonomía otorgada por la Constitución.
El considerando general también señala:
“Tampoco se
puede obviar que los poderes del Estado con exclusión del ejecutivo
-siguiendo un criterio subjetivo es quien realiza la actividad administrativa
por naturaleza, artículo 1.° de la Ley General de la Administración
Pública-, excepcionalmente realizan actividad administrativa –criterio
objetivo, artículo 2, inciso b) del Código Procesal Contencioso-Administrativo-,
tal y como ocurre con la materia de empleo público”.
Estimo que tal afirmación debe matizarse. De hecho,
el Código Procesal Contencioso Administrativo señala:
Art. 1. (…)
3) Para los fines de la presente Ley, se entenderá por Administración
Pública:
a) La
Administración central.
b) Los Poderes
Legislativo, Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones, cuando realicen
funciones administrativas.
c) La
Administración descentralizada, institucional y territorial, y las demás
entidades de Derecho público
De manera que no es tan preciso afirmar que los
poderes –con exclusión del Ejecutivo– sólo por excepción realizan
función administrativa. Lo cierto es que todos realizan función
administrativa, pero sólo uno (el Poder Ejecutivo, en el nivel central) tiene,
como atribución principal, la función administrativa. Es decir, en la
distribución orgánica (poderes, órganos, instituciones con autonomía reconocida
por la Constitución, gobiernos locales, etc.) todos ejercen función
administrativa. Es más, también realizan la normativa y la judicial (aunque
ésta en sentido lado: administran justicia administrativa). No obstante, al
Poder Ejecutivo se le atribuye por antonomasia la función administrativa o de
gobierno, al Poder Legislativo la función normativa y al Poder Judicial la
judicial, que, en su caso, es justicia jurisdiccional (aunque también, a lo
interno, la administrativa). Pero, es claro que en todos se ejercen las tres
funciones que son esenciales para el engranaje y la consecución de los fines del
respectivo poder. Lo mismo cabría señalar respecto de los gobiernos locales,
las universidades públicas y la Caja Costarricense de Seguro Social. Entonces,
para lo que aquí interesa, ha de subrayarse que la función administrativa
la ejercen todos los poderes y las instituciones mencionadas, aunque con
diversa intensidad y alcance. Por eso, si todos ejercen función administrativa,
no parece que se les deba sustraer aquella que se refiere al régimen de sus
propios funcionarios, y lo que esto lleva consigo, que –como bien dice el
considerando general– es “actividad típicamente administrativa”.
A la luz de lo anterior, tengo mis serias reservas
sobre la propuesta de dicho considerando. Incluso si se dijera que, en
principio, cada poder o institución sí podría tener la facultad de definir
cuáles funcionarios ejercen una labor denominada “indispensable”, lo que se
torna inconstitucional es que esa distinción se realice con el propósito de traspasar ese sector de servidores públicos a la
sujeción de otro poder de la república, pues ello implicaría romper el modelo
republicano diseñado por la Constitución Política. Aceptar dicha propuesta
supondría entender que sólo el Poder Ejecutivo ejerce verdadera función administrativa y que eso daría
pie a que los otros poderes, al menos en materia de empleo público,
puedan –o quizá deban– abdicar de la administración (de su
gobierno e, incluso, de su regulación).
Entonces, no corresponde que esta distinción vacíe
de contenido la eficacia misma de la independencia de los poderes y de las
autonomías reconocidas constitucionalmente. Por eso, si el legislador hiciera
esa distinción irrespetaría esas características orgánicas, por lo que
resultaría inconstitucional. Otorgarle esa facultad de distinción al propio
Mideplan resulta, también desde el punto de vista constitucional, absolutamente
inadmisible. Sin embargo, aunque no es inconstitucional en sí misma dar
legalmente a los jerarcas de los propios poderes –o a las
instituciones dotadas de autonomía de gobierno– la facultad de distinguir
los servidores que sí realizan funciones que inciden en las propias
competencias exclusivas y excluyentes, de aquellos que supuestamente no las
realizan, lo cierto es que tal facultad tampoco sana de raíz las
infracciones constitucionales del proyecto de ley sometido a consulta, sobre
todo, si tal distinción tiene como objetivo autorizar la rectoría del Mideplan
sobre estos últimos funcionarios.
Además, dejar esa definición en manos de los
respectivos jerarcas –transitorios per se– es someterlos a una enorme presión por parte los
propios servidores subalternos, porque no es difícil imaginar que muchos de
ellos estimarán, con o sin razón, que su labor incide directamente en el fin
último de la propia institución. Por eso no se puede descartar que el ejercicio
de esa facultad pudiese tener el efecto de enconar disparidades e iniquidades,
que es justamente lo que el proyecto de ley pretende eliminar. Esto no sólo
porque, como he dicho, se estaría avalando que a lo interno de cada
organización existieran dos regímenes, sino porque también cabría la
posibilidad de que los jerarcas no realicen tal distinción o prácticamente la
dejen sin efecto. Entonces, el hecho de que los jerarcas tengan la
facultad de hacer esa distinción no necesariamente consigue el efecto deseado
en el proyecto. Por lo que la propuesta parece lesionar los principios de
razonabilidad y de seguridad jurídica.
El espíritu del establecimiento de un estatuto de
servicio civil, según se puede recordar de las actas de la constituyente, y de
la lectura de los arts. 191 y 192 de la Constitución Política, es que no
hubiera injerencias políticas del Poder Ejecutivo respectivo en las relaciones
entre el Estado y los servidores públicos. No obstante, el establecimiento de
una rectoría del Sistema General de Empleo Público a cargo del Mideplan, con la
expresa posibilidad de emitir disposiciones de alcance general, directrices,
reglamentos en relación con la planificación, la organización del trabajo,
la gestión de empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación
y de las relaciones labores por sobre otros poderes de la república e
instituciones con autonomía reconocida constitucionalmente permite lo que
pretendía evitar el Constituyente: esa injerencia política. Esto es
así porque se trata de una rectoría en manos una cartera del Poder
Ejecutivo, cuya cabeza es de libre remoción del Presidente de la República, y
sus competencias tienen efectos transversales, pues no conocen las fronteras
que señalan la independencia de poderes y las autonomías constitucionalmente
establecidas.
Consideraciones
particulares de la magistrada Picado Brenes sobre este considerando general
Desde mi punto de
vista, el tema del empleo público tiene una evidente trascendencia sobre la
democracia costarricense, sobre la organización del aparato estatal y en
general sobre el Estado de Derecho. Por ello, considero oportuno subrayar
algunos aspectos que la Jurisprudencia de esta Sala ha establecido
sobre el empleo público y el Estatuto de Servicio Civil. El empleo
público en Costa Rica, como un régimen estatutario particular de Derecho
Público, tiene sus bases constitucionales en los artículos 191 y 192 de la
Constitución Política. Antes de 1949 el empleo público en Costa Rica estaba
regulado básicamente por el derecho privado (Código Civil inicialmente y Código
de Trabajo posteriormente). Por ello resulta tan trascendental la regulación
constitucional de esta materia que se dio en 1949. Del debate en la Asamblea
Nacional Constituyente de dichos artículos se concluye que el empleo público en
Costa Rica está regulado por un marco jurídico especial, el
Derecho Público, constituyendo un verdadero régimen estatutario. Nuestros
Constituyentes al discutir los títulos referentes a las Instituciones Autónomas
y al Servicio Civil, estimaron elevarlos a nivel constitucional con el anhelo
-por una parte- de desconcentrar el poder del Ejecutivo en
cuanto a las nuevas funciones que le fueron encomendadas al Estado, y sus
influencias político-electorales sobre su funcionamiento. Por otra parte,
consideraron los graves efectos que provocaban los cambios de gobierno sobre el
personal de la administración pública ante la falta de un instrumento jurídico
adecuado que los protegiera (ver voto n°1992-001696). Tal como
lo ha dicho esta Sala en anteriores oportunidades (ver voto n°2018-00231),
nuestros constituyentes originales consignaron en la Constitución Política de
1949, que debía existir un régimen laboral administrativo que regulara las
relaciones entre los servidores públicos y el Estado, a fin de proteger a los primeros de
destituciones arbitrarias (estabilidad en el empleo) y de profesionalizar la
función pública (búsqueda de la eficiencia en el servicio y de la idoneidad del
funcionario). El objeto de tal cometido fue procurar que la Administración
Pública contara con factores organizativos que le permitieran satisfacer el
derecho de los ciudadanos al buen funcionamiento de los servicios públicos. El
régimen de servicio civil no se erige entonces como un privilegio corporativo,
sino como una garantía de la imparcialidad institucional.
Ahora bien, en cuanto a este tema, en relación con varios aspectos que se
consultan, resulta relevante determinar si el Estatuto de Servicio Civil, que
menciona el art.191 Constitucional, se refiere a UN único estatuto y si abarca
a todos los servidores del Estado (Administración Pública Central y
Administración Pública Descentralizada). A raíz de la jurisprudencia
constitucional, considero que, resulta acorde al mandato del Constituyente, que
pueda haber una ley general de empleo público en Costa Rica. Lo anterior,
siempre y cuando se trate de una ley que contenga sólo principios generales,
disposiciones generales, criterios orientadores y que respete el resto de
principios resguardados en la Constitución, como son el principio de separación
de funciones y el grado de autonomías de las distintas instituciones descentralizadas.
Esos principios o lineamientos generales servirían para desarrollar la
despolitización del empleo público, por medio del aseguramiento del
cumplimiento de los principios de ingreso mediante idoneidad comprobada y la
permanencia mediante el principio de la estabilidad, según lo establece el
art.191 y 192 constitucionales. Lo cual supone entonces que, estaría fuera del
marco constitucional, todo lo que exceda lo anterior, por ejemplo, si tal ley
pretendiera la creación de una rectoría en materia de empleo público a cargo de
un órgano que opere por sobre el resto de los Poderes de la República y por
sobre la Administración descentralizada (territorial y funcional); y además, si
se establecen normas que pretendan regular aspectos del fuero interno de la
independencia de Poderes y de las autonomías. En estos casos, tanto el Poder
Ejecutivo, como el Poder Legislativo tienen vedadas sus competencias.
Este tema de
cuáles funcionarios públicos y cuáles no, están cubiertos por el Servicio
Civil, ya fue abordado por esta Sala (ver sentencia número 1990-01119), donde
de manera inicial se dijo lo siguiente:
“II.- En cuanto al punto primero: a cuáles
funcionarios cubre el Régimen de Servicio Civil? Un estudio de las
actas de la Asamblea Constituyente, revela que los diputados quisieron acoger,
con rango constitucional, el régimen especial de servicio público que
denominaron servicio civil, y que existía ya en otras constituciones
latinoamericanas por aquella fecha. Sin embargo, el constituyente evitó ser
excesivamente detallista o reglamentista en esta materia,
y se resolvió más bien por incluir en la Constitución sólo los principios
fundamentales que habrían de definir dicho régimen, a saber: especialidad para
el servidor público, requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y
garantía de estabilidad en el servicio, todo con fin de lograr mayor eficiencia
en la administración dejando a la ley el desarrollo de la institución. (Acta
No. 167, art. 3, T. III). El artículo 191 emplea el término "estatuto"
de servicio civil en vez de "régimen" de servicio civil, lo cual tuvo
su sentido, pues sobre el criterio minoritario que propugnaba por una
regulación dispersa, prevaleció la tesis de que fuera un estatuto, un solo
cuerpo legal el que regulara el servicio público, desarrollando las garantías
mínimas establecidas por la Constitución. (Acta No. 167, art.3, T. III,
pág.477). El legislador, sin embargo, optó por regular el servicio no
de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio
Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente
otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes
poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. No obstante, a
pesar de que el legislador no recogió la idea del constituyente y reguló sólo
parcialmente el servicio público, es lo cierto que los principios básicos del
régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los
funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como
de los entes descentralizados. Mas, esto en principio, porque el artículo 192
constitucional introduce otros elementos importantes al disponer al inicio
"con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil
determinen", frase que obliga a matizar las conclusiones anteriores,
respecto al ámbito de aplicación del régimen o estatuto de servicio
civil. Es obvio que en la mente del constituyente estaba la idea de que
no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen
especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las
funciones de cada cargo, las relaciones de confianza y dependencia no son
iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del
artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios -la mayoría- no a todos. La
Constitución misma señaló varios casos de funcionarios de libre escogencia y
remoción como son los ministros de gobierno, los miembros de la fuerza pública,
los directores de instituciones autónomas, representantes diplomáticos, y en
general, "los empleados y funcionarios que ocupen cargos de
confianza" (art. 140 inciso 1), dejando a la ley (Ley de Servicio Civil
dice el artículo 140) la determinación de otros funcionarios, que en casos muy calificados,
pudieran ser excluidos del régimen general. Esta posibilidad de excluir ciertos
funcionarios la reitera el artículo 192. Se repite que la intención del
constituyente fue la de que existiera una sola ley, un Estatuto, que regulara
todo el servicio público. No obstante, lo importante es que se dejó al
legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en detalle de la
cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo hizo, en leyes
separadas, sin detrimento del mandato constitucional. Por vía de ley el
legislador ha excluido varios casos del régimen común. (…).”
Luego, la Sala
aclara la posición anterior sobre la existencia de un solo cuerpo legal para
realizar una interpretación sistemática de la Constitución, mediante sentencia
número 2018-00231, cuando indica lo siguiente:
“III.- Sobre el régimen estatutario.
Nuestros constituyentes originales consignaron en la Constitución Política de
1949, que debía existir un régimen laboral administrativo que regulara las
relaciones entre los servidores públicos y el Estado, a fin de proteger a los
primeros de destituciones arbitrarias (estabilidad en el empleo) y de
profesionalizar la función pública (búsqueda de la eficiencia en el servicio y
de la idoneidad del funcionario). El objeto de tal cometido fue procurar que la
Administración Pública contara con factores organizativos que le permitieran
satisfacer el derecho de los ciudadanos al buen funcionamiento de los servicios
públicos. Para ello, el procedimiento para seleccionar y nombrar a un servidor en
la Administración Pública, debe cumplir con los principios fundamentales que
prevén los artículos 191 y 192 constitucionales, con lo que se procura personal
idóneo para ocupar un puesto público, con el propósito de garantizar la
eficiencia y efectividad en la función pública. El régimen de servicio civil no
se erige entonces como un privilegio corporativo, sino como una garantía de la
imparcialidad institucional.
(…)
VI… Es claro que la intención del constituyente
era la de crear un régimen laboral administrativo. De la lectura de
las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se distingue la figura del
empleado público y del trabajador privado. Es indudable que la ausencia de un
régimen jurídico que regule apropiadamente las relaciones entre el Estado y sus
servidores, quebranta el artículo 191 de la Constitución Política, lo que
conlleva también al quebrantamiento del artículo 11 de la Carta Magna…
(…) XI En opinión de la Sala, entonces, los
artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de
principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del
sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional
Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración
Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias
derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios,
ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas
veces contrapuestos a éstos…”
Expuesto lo anterior, resulta claro y evidente, que
, a partir del año 1949, el ordenamiento jurídico que regula la relación de
empleo entre la administración pública y sus servidores en nuestro país, se
rige por el derecho público, principio que se reitera en el artículo 112 de
la Ley General de la Administración Pública (ver al efecto, la sentencia No.
1995-3125 de las 16:24 horas del 14 de junio de 1995). Este régimen implica,
necesariamente - como se indicó en el precedente supracitado - que esa relación,
por su propia naturaleza, se basa en principios generales propios, no solo
distintos a los del derecho laboral (privado), sino incluso muchas veces
contrapuestos a estos. Ahora bien, según ha evidenciado este Tribunal en su
jurisprudencia, el “legislador,…, optó por regular el servicio no de modo
general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio Civil (que
se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros
estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del
Estado y en algunas instituciones descentralizadas.” (ver sentencias No.
1990-1119 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990 y 2004-7476 de las
14:04 horas del 30 de abril de 2004, entre otras). Lo anterior, es
consecuente con una interpretación sistemática de la Constitución Política, que
también reconoce la autonomía de las instituciones autónomas y el grado de
independencia a cada uno de los Poderes del Estado. Así lo precisó
también la Sala en la sentencia No. 1999-5966 de las 10:30 horas del 30 de
julio de 1999, al resolver la consulta facultativa de constitucionalidad del
Proyecto de Ley “Reforma a la Ley Nacional de Emergencias N°4374 del 14 de
agosto de 1969”, e indicar lo siguiente: “La consulta indica que "el hecho
de que los funcionarios regulares estén sometidos a un régimen de empleo
especial" viola el artículo 191 Constitucional y aunque la Sala ya ha
establecido en su jurisprudencia que cuando la norma fundamental se refiere a
"un estatuto de servicio civil" no dice un único estatuto, pues los
distintos Poderes que ejercen el gobierno de la República (artículo 9°
constitucional) pueden tener su propio régimen estatutario…”.
(…) De acuerdo con lo señalado por la Sala en la
sentencia No. 2003-10615, la redacción finalmente dada al artículo 191, junto
con el proceso de profunda descentralización que experimentó el Estado
costarricense a partir de 1949, conllevaron
a que actualmente resulte válida la existencia de diversas relaciones
estatutarias en la Administración, en atención a la independencia funcional y
autonomía administrativa que el ordenamiento asegura a varias instituciones
públicas. Sin embargo,
“lo que no resulta legítimo –según se dijo- es que las relaciones entre cada
Administración-patrono y sus funcionarios se rijan por reglas concertadas
(contractuales) entre ambas partes, como válidamente ocurre en las relaciones
de empleo privado.”
(…)
Corolario de lo anterior, la relación de empleo
público que aplica a los servidores públicos, es una relación especial de derecho
público o estatutaria, que por tal naturaleza jurídica tiene limitaciones en
cuanto a la aplicación del derecho laboral común. Asimismo, su regulación está
sometida a los ordinales 11, 191 y 192 de la Constitución Política. (…)”
A partir de lo anterior, considero que se puede
llegar a las siguientes conclusiones:
-PRIMERA: Un
solo régimen público de empleo público, pero no un UNICO Estatuto, que debe
interpretarse a la luz de los Principios de independencia de poderes y de las
autonomías: La regulación del empleo público por sectores, “es
consecuente con una interpretación sistemática de la Constitución Política, que
también reconoce la autonomía de las instituciones autónomas y el grado de
independencia a cada uno de los Poderes del Estado.” (ver sentencia
n°2018-00231). Así entonces, “cuando la norma fundamental se refiere a
"un estatuto de servicio civil" no dice un único estatuto, pues los
distintos Poderes que ejercen el gobierno de la República (artículo 9°
constitucional) pueden tener su propio régimen estatutario…” (ver
sentencia n°1999-005966). Por ello, no puede entenderse “uno” como un único
instrumento jurídico, sino como un régimen único de principios y
garantías: “al hablar la Constitución de un solo régimen aplicable a
los servidores públicos, no restringió el concepto al "estatuto" al
de un instrumento jurídico único, sino que pretende concretar el régimen
uniforme de principios y garantías que regulen la protección de los derechos
laborales del servidor público, especialmente atendiendo a su derecho a la
estabilidad” (ver sentencia n°1993-06240). A lo que se
refiere el Constituyente entonces, es a un solo régimen público que cubra a
todos los funcionarios al servicio del Estado, es decir, a un régimen de
Derecho público (donde se garantiza el ingreso por idoneidad y la permanencia
con estabilidad), distinto del derecho privado o contractual. Pero no se
refiere a un solo cuerpo normativo, pues resulta “válida la existencia de
diversas relaciones estatutarias en la Administración, en atención a la
independencia funcional y autonomía administrativa que el ordenamiento asegura
a varias instituciones públicas.” (ver sentencia n°2018-00231).
-SEGUNDA: Principios
del régimen de servicio civil (solo normas con principios generales) de
aplicación obligatoria a todo el Estado: Los principios básicos del
régimen de servicio civil (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo)
cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la
administración central, como de los entes descentralizados. Pues, el legislador
optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando
así el Estatuto de Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder
Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios
en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones
descentralizadas. Así por ejemplo, la promulgación de la Ley de Personal de la
Asamblea Legislativa n° 4556 del 29 de abril de 1970. Pese a esa diversidad de
leyes, resulta evidente que los principios constitucionales del servicio civil
se aplican a la totalidad de funcionarios públicos y a todos los sectores que
existen. Estos principios, y no las normas concretas del Estatuto de Servicio
Civil, son los obligatorios para todo el aparato estatal, pues el Constituyente
quiso poner fin a la práctica de que muchos de los servidores públicos eran
removidos de sus puestos para dar cabida a los partidarios del nuevo gobierno.
Es decir, el Constituyente quiso despolitizar el nombramiento y la remoción de
funcionarios públicos de sus puestos, con el establecimiento de estos dos
grandes principios que se enumeran en el art.192 Constitucional (idoneidad y
estabilidad).
-TERCERA: Reconocimiento
de varios casos excluidos por el propio Constituyente: En la mente del
constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían
estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las
especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones de
confianza y dependencia no son iguales en todos los casos (ver voto
n°2018-0231). Así se deja en manos de la misma Constitución y del legislador,
varios casos excluidos del régimen común, tal como lo dice la frase con la que
comienza el art.192 Constitucional: “Con las excepciones que esta
Constitución y el estatuto de servicio civil determinen.”
-CUARTA: Reconocimiento
de régimen diferenciado de empleo, en varios casos: En diversa
jurisprudencia esta Sala ha reconocido un régimen diferenciado que regula, por
ejemplo, a los funcionarios judiciales (ver sentencia n°2001-005694 y
n°2018-019511), a la Caja Costarricense de Seguro Social (ver sentencia
n°2011-014624) y al Instituto Costarricense de Electricidad (ver sentencia
n°2006-017746). Es claro, entonces, que el Constituyente hace referencia a un
solo régimen de empleo público (de Derecho público y con base en los principios
de idoneidad y estabilidad), pero no a un único Estatuto o marco jurídico para
todo el aparato estatal.
-QUINTA: La única
forma de entender “Un Estatuto” aplicable a todo el Estado es entenderlo como
“Un régimen”: La única forma de interpretar correctamente el texto
constitucional cuando dice “Un estatuto” lo es en el sentido de entender que
existe un solo régimen estatutario, con principios y normas propias, distintas
al derecho privado, para resguardar la idoneidad y la estabilidad, pero no para
someter a todo el aparato estatal, por encima del principio de independencia de
poderes y de las limitaciones de la tutela administrativa, a una serie de
normas provenientes de un solo cuerpo normativo. Un solo régimen estatutario,
que garantice los principios de idoneidad y estabilidad en todo el régimen de
empleo de todo el aparato estatal, es algo muy distinto a centralizar en un
solo cuerpo normativo, que le da todas las competencias y potestades en la
materia de empleo público a un órgano del Poder Ejecutivo. Pues entenderlo así
es totalmente contrario a la intención del Constituyente de despolitizar el
empleo público. Es claro que en la mente del constituyente estaba la idea de
que NO todos los servidores públicos podrían estar cubiertos por un solo cuerpo
normativo, y menos, un cuerpo normativo manejado y centralizado por el Poder
Ejecutivo.
-SEXTA: Régimen
de autonomías establecido por el Constituyente para evitar la concentración de
poder.- El Constituyente de 1949 estableció un sistema de división de
poderes y un régimen de autonomías como base de nuestro Derecho de la
Constitución. Todo ello quedó plasmado en diferentes artículos del texto
constitucional vigente. El principio de separación de poderes (art.9
Constitucional), la autonomía de gobierno de las Municipalidades (art.170), la
autonomía de gobierno de la Caja Costarricense del Seguro Social (art. 73), la
autonomía plena de las universidades públicas (art. 84 y 85), la autonomía de
las instituciones autónomas (art.188). Al respecto el diputado Rodrigo Facio
Brenes fue claro al manifestar en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente
que: “(…) lo que busca el régimen de las autonomías es descentralizar
las funciones económicas fundamentales del Estado en términos tales que el
crecimiento administrativo propio del mundo moderno no implique una extensión
correspondiente del poder político del Ejecutivo. La tesis según la cual el
Presidente, o el Ejecutivo, deben tener todas las atribuciones en última
instancia; la teoría según la cual el Presidente debe ejercer la jerarquía
única de la Administración, esa es la teoría estatista o totalitarizante [sic];
la de las autonomías, la que busca multiplicar los jerarcas para evitar la
concentración de poder y de recursos, es la tesis democrática. (…)” (Acta
N°166, 13/X/1949, p.5). Todo lo cual se complementa además, con un régimen de
descentralización del poder y de despolitización del empleo público, lo cual es
incompatible con un solo cuerpo normativo centralizando competencias en el
Poder Ejecutivo.
Por lo demás,
considero necesario realizar estas dos reflexiones adicionales frente a la
Independencia de Poderes y al régimen de autonomías:
-SETIMA: La
exclusión de Poderes opera tanto para el Poder Ejecutivo como para el Poder
Legislativo.- En el caso concreto del Poder Judicial, existe un ámbito
vedado para el Poder Ejecutivo, pero también para el Poder Legislativo. No
comparto los argumentos que se indican en el considerando general de esta
sentencia, en el sentido de que, “no hay un compartimento o un área de
exclusión a la ley en lo que atañe a las competencias exclusivas y excluyentes
de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo de Elecciones, de las
Universidades del Estado y de las municipalidades.” Todo lo contrario,
en lo que atañe a las competencias exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema
de Justicia, del Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidades del
Estado, de la CCSS y de las municipalidades, SI hay un área de exclusión, pero
no solo del Ejecutivo, sino también del Legislador. El Poder Ejecutivo, a
través de Mideplán, no podría operar nunca como un jerarca respecto de los
Departamentos de Recursos Humanos de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal
Supremo de Elecciones, de las Universidades del Estado, de la CCSS y de las
municipalidades. Pero además, tampoco el Poder Legislativo, por medio del
ejercicio de su potestad legislativa, podría nunca incursionar en aspectos de
las competencias internas de esas mismas instituciones. Lo anterior, en virtud
de los alcances de protección que tiene el principio constitucional de
separación de poderes y de la descentralización administrativa. Así por
ejemplo, no podría el legislador dictar normas para indicarle a la Corte
Suprema de Justicia, cuáles parámetros seguir y cuáles no en el proceso de
selección, reclutamiento, evaluación, salarios, despido, entre otros. Puede
establecer lineamientos generales que atiendan al contenido de las normas
constitucionales (idoneidad, estabilidad en el empleo, eficiencia,
transparencia, control de cuentas), pero no puede incursionar en el cómo debe
proceder el Poder Judicial a operacionalizar todos esos aspectos, que son del
ámbito de su independencia administrativa. Considero que resulta inadmisible,
desde la óptica constitucional, la emisión de normas legales (Poder
Legislativo) en relación con las competencias internas del resto de Poderes del
Estado. En síntesis, así como resulta inadmisible que el Poder Ejecutivo ejerza
un poder de jerarquía, de dirección, de reglamentación interna sobre los
poderes del Estado, las universidades del Estado, la CCSS y las
municipalidades; asimismo resulta inadmisible que el Poder Legislativo emita
leyes que contengan normas que le ordenen a los otros Poderes del Estado o a
los entes descentralizados, la forma en cómo proceder con sus competencias.
-OCTAVA: Hay
un ámbito de exclusión del Poder Legislativo y del Ejecutivo respecto de
CUALESQUIERA de las competencias: Respecto de cualesquiera de las
competencias de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo de
Elecciones, de las Universidades del Estado, de la CCSS y de las
municipalidades, opera un ámbito de exclusión para el Poder Legislativo y para
el Poder Ejecutivo. No comparto la tesis de la mayoría de dividir las
competencias de un Poder de la República entre competencias exclusivas y
competencias no exclusivas, como si solo se pudiera hablar del principio de
separación de poderes en las primeras y no en las segundas. Claramente, en
cualesquiera de las competencias asignadas a un Poder de la República, ningún
otro puede intervenir. Considero que esas divisiones ponen en peligro los
fundamentos de un Estado de Derecho, de considerar que, en las denominadas
“competencias no exclusivas ni excluyentes” entonces sí puede haber
interferencia de un Poder sobre otro. Nada más peligroso y alejado de lo que
debe considerarse como el principio de separación de poderes. En este sentido,
proceder a diseccionar, desmembrar, dividir o diferenciar los servicios que
presta cada Poder de la República entre: servicios exclusivos y excluyentes, y
servicios administrativos auxiliares, para permitir la injerencia de Poderes en
estos últimos, es una distorsión odiosa a los fundamentos más básicos de
nuestro Estado de Derecho. Sería tanto como admitir que, no se admite que un
Poder pueda ingresar “todo su brazo” sobre otro Poder, pero si se admite el
ingreso de “una mano de ese brazo”, que en este caso sería justamente esos servicios
administrativos auxiliares. Injerencia es injerencia, mucha o poca, pero
finalmente es injerencia. Conforme al artículo 16 de la Declaración de derechos
del hombre y del ciudadano:
“Una Sociedad en la que no esté establecida la
garantía de los Derechos, ni determinada la separación de los Poderes, carece
de Constitución. “
En este sentido,
dejaríamos de tener una Constitución si se admitiese una atenuación al
principio de separación de Poderes. Claramente nuestro artículo 9 Constitucional
indica que el Gobierno de la República “lo ejercen el pueblo y tres
Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el
Judicial.” Así, los tres Poderes de la República son distintos e
independientes. No puede haber independencia si un Poder tiene injerencia sobre
otro, aún cuando esa injerencia sea solo respecto de los denominados “servicios
administrativos auxiliares”. Este sería el caso entonces de que Mideplán pueda
tener injerencia sobre los “servicios administrativos auxiliares” del Poder
Judicial. Ya lo decía en la Constituyente (acta n°88) el Diputado ESQUIVEL
cuando expresó que “el concepto clásico de la independencia de los Poderes
constituye un equilibrio entre los distintos organismos del Estado. Además viene
a ser una garantía para los ciudadanos.” No se trata entonces de la
defensa de un fuero especial del Poder Judicial, por ejemplo, sino de la
defensa de la verdadera independencia de Poderes como una garantía para los
ciudadanos, para la Constitución y para el Estado de Derecho. Estoy de acuerdo
en que, no es inconstitucional que el legislador someta a toda la
Administración Pública a una ley marco de empleo público, pero únicamente en
cuanto a principios y lineamientos generales y además, como lo dice el
considerando general, “siempre y cuando observe rigurosamente los principios
de separación de poderes y no vacíe de contenido los grados de autonomía que el
Derecho de la Constitución le otorgan a las universidades del Estado, a la CCSS
y a las municipalidades.” Pero este condicionamiento se vacía de
contenido si se aceptara que, en materia de empleo público, Mideplán (órgano
del Poder Ejecutivo) pudiera tener injerencia, competencias, decisión y
jerarquía sobre los “servicios administrativos auxiliares” de la Corte Suprema
de Justicia, del Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidades del
Estado, de la CCSS y de las municipalidades. Aún cuando el considerando general
indique que es cada poder del Estado y cada ente quien define cuáles son esos “servicios
administrativos auxiliares”, ello no elimina el hecho de que se trataría de una
especie de “injerencia consentida”, y por tanto, siempre “injerencia”. En este
punto, no se entiende cómo podría ello ser operacionalizado en la práctica,
pues puede perfectamente entonces, el Poder Judicial indicar que no tiene
servicios administrativos auxiliares, sino que todos los servicios son de su
competencia exclusiva y excluyente, y de esa manera, vetar la intervención del
Mideplán sobre esos servicios. Por lo demás, debe hacerse notar que, el
Poder Judicial por ejemplo, no podría desarrollar todas sus funciones si no
contara con todo el personal que tiene, en todas las áreas y con total
independencia, pues cada persona, desde el más humilde de los puestos hasta el
más alto en la escala jerárquica, son parte de un engranaje que hace que la
institución pueda realizar cada día sus funciones y prestar los servicios
constitucionalmente asignados.
En
síntesis, considero que el
Constituyente, al hacer referencia a un Estatuto de Servicio Civil se estaba
refiriendo a un régimen general de Derecho Público, con sus dos pilares
fundamentales (idoneidad y estabilidad), pero no a un solo marco normativo. De
querer el legislador la existencia de una sola ley para regular el empleo
público estaría limitado a regular únicamente aspectos generales de los
artículos 191 y 192, pero no, como se intentó hacer con el proyecto de ley en
consulta, incursionando en aspectos que son de competencia de los distintos
Poderes del Estado y de los entes descentralizados. Por lo demás, para la real
vigencia del principio constitucional de separación de Poderes, le está
completamente vedado a cada Poder de la República incursionar en las
competencias de otro Poder, aún cuando se trate de competencias que se
consideren “servicios auxiliares administrativos”.
IX.- Sobre
la consulta de violación a la independencia judicial.-
Los consultantes diputados consideran
que los siguientes artículos del proyecto de "LEY MARCO DE
EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n°
21.336, son violatorios del principio de independencia judicial
y por tanto de los artículos
9, 154 y 156 de la Constitución Política, el art.10 de la Declaración Universal
de Derechos Humanos, el art.14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y el art.8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. En concreto, consultan sobre los
artículos indicados, sea en el encabezado del título general o
en el resto del texto del escrito de interposición:
·
2.a (ámbito de cobertura),
·
6.b (rectoría de Mideplan),
·
7 (competencias de Mideplan),
·
9.a (oficinas de Recursos Humanos),
·
12 (base de datos)
·
13 (familias de puestos),
·
14 (reclutamiento y selección),
·
15 (postulados de reclutamiento y selección)
·
17 (personal de Alta Dirección),
·
18 (plazo de prueba y plazo de nombramiento),
·
19 (movilidad o traslados)
·
21 (régimen único de despido),
·
22 (proceso de despido),
·
31 (metodología de trabajo)
·
49 incisos a, b, g y h (reforma a normativa).
En primer lugar, sobre los artículos 12 (base de
datos), 13.h (familia de puestos de confianza), 15 (postulados de reclutamiento
y selección), 19 (movilidad o traslados), y 31 (metodología de trabajo), dado
que no se realiza la fundamentación suficiente que permita a esta Sala tener
claridad sobre lo consultado, se declara inevacuable la consulta por falta de
fundamentación. Observa la Sala que a pesar de lo que señalaron en la
consulta, lo cierto del caso es que no lo fundamentaron de manera adecuada y
con esa omisión, no le permiten a este Tribunal tener certeza sobre cuál es el
cuestionamiento que plantean y los motivos por los cuales pudieron estimar que
tales normas, eventualmente, podrían tener problemas de constitucionalidad en
general o bien, en concreto, en relación con el Poder Judicial y el Tribunal
Supremo de Elecciones. Sobre el particular, debe recordarse lo que dispone el
artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el cual dice:
"Artículo
99.- Salvo que se trate de la consulta forzosa prevista en el inciso a)
del artículo 96, la consulta deberá formularse en memorial razonado, con
expresión de los aspectos cuestionados del proyecto, así como de los motivos
por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad."
Frente a ese panorama, al no contar la Sala con
mayores elementos para realizar el análisis de este numeral, lo que procede es,
por unanimidad, declarar inevacuable la consulta de constitucionalidad
sobre el proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el
expediente legislativo n° 21.336, en cuanto a los artículos 12 (base de
datos), 13.h (familia de puestos de confianza), 15 (postulados de reclutamiento
y selección), 19 (movilidad o traslados), y 31 (metodología de trabajo), por
falta de fundamentación de lo consultado, respecto del Poder Judicial y del
Tribunal Supremo de Elecciones. Así entonces, debe entenderse que esta Sala omite realizar
pronunciamiento alguno sobre la constitucionalidad o no de estas normas.
Ahora bien, sobre el resto de normas, los
consultantes las consideran inconstitucionales por cuanto pretenden
someter al Poder Judicial a las disposiciones que dicte el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) y a la Dirección
General del Servicio Civil, en materia de empleo público. Indican que
el proyecto permite que un órgano del Poder Ejecutivo se meta en la gestión del
empleo del Poder Judicial, incluso dictando resoluciones o
circulares (art.7). Permitiendo intromisiones que van más allá de lo puramente
administrativo o salarial. Consideran que es evidente la violación a los
principios de separación de poderes, autonomía e independencia del Poder
Judicial. Indican que, el proyecto violenta el principio de separación de
poderes, la autonomía e independencia del Poder Judicial, los principios de
legalidad, seguridad, proporcionalidad y razonabilidad, por cuanto pretende
regular las relaciones de empleo entre las personas servidoras y el Poder
Judicial (art.2.a), sometiéndole a la aplicación del Estatuto de Servicio Civil
según la reforma al art.1 de su cuerpo legal (art.49.B), al incluir al
Departamento de Gestión Humana de ese Poder a la rectoría de Mideplán (art.6),
quedando obligado a aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general,
directrices y reglamentos en relación con la planificación del trabajo, las
gestiones de empleo, de rendimiento, de compensación y de relacionales
laborales que emita Mideplán (art.9), al establecer un único régimen de empleo
público del cual formarán parte las personas que administran justicia (art.13),
al disponer el reclutamiento y selección del personal del Poder Judicial de
acuerdo a disposiciones de alcance general, directrices, reglamentos,
circulares, manuales y resoluciones de Mideplán a cada familia de puestos (art.14),
al igual que para el personal de alta dirección técnica para el cual dispone de
6 meses de periodo de prueba y 6 años de nombramiento (art.17 y 18), con
posibilidad de prórroga anual sujeta a la evaluación de desempeño, y la
sujeción de los órganos del Poder Judicial cuyas competencias están asignadas
en el Estatuto de Servicio Judicial y la Ley de Salarios del Poder Judicial, de
coordinar todo concerniente al empleo público con Mideplán en su condición
de órgano rector. Además,
del establecimiento de un único procedimiento de despido cuando ya se tiene uno
regulado en la normativa especial (art.21 y 22) .
Así entonces se procede al examen de los artículos
indicados. Realizándose de previo, un resumen jurisprudencial sobre el tema de
independencia judicial, el cual servirá de contexto para el examen de cada
artículo consultado.
2) Antecedentes Jurisprudenciales sobre el Principio Constitucional
de separación de poderes y el principio constitucional de
independencia judicial
Para comprender lo trascendental que resulta el
tema de la independencia judicial para un Estado de Derecho como el nuestro, se
debe partir de otro principio básico en todo sistema democrático, el principio
de separación de poderes. Desde la Declaración de derechos del hombre y
el ciudadano de 1789, en el artículo 16, se indica lo siguiente:
“Artículo
16.- Una Sociedad en la que no esté establecida la garantía de los
Derechos, ni determinada la separación de los Poderes, carece de Constitución.
“
Lo cual quiere decir que, uno de los dos pilares
fundamentales para la existencia verdadera de una Constitución, es el resguardo
del principio de separación de poderes. Según reiterada jurisprudencia
constitucional sobre este principio, el Gobierno de la República lo ejercen el
pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí: El Legislativo,
el Ejecutivo y el Judicial. Consagrado en el artículo 9 de la Constitución
Política y se erige en “uno de los pilares fundamentales del Estado
Democrático, en tanto establece un sistema de frenos y contrapesos que
garantiza el respeto de los valores, principios y normas constitucionales en
beneficio directo de los habitantes del país.” (sentencia
n°2006-013708). Desde la sentencia n°6829-1993 se indicó
que, la teoría de la separación de Poderes se interpreta como la necesidad de
que cada Órgano del Estado ejerza su función con independencia de los otros
(artículo 9 de la Constitución Política). Si bien no pueden darse
interferencias o invasiones a la función asignada, necesariamente deben producirse
colaboraciones entre Poderes. En la actualidad, la doctrina y la práctica
constitucionales afirman que lo conveniente es hablar de una separación de
funciones, es decir, de la distribución de ellas entre los diferentes órganos
estatales. Propiamente sobre la independencia del Poder Judicial y
la independencia de los jueces existe también abundante
jurisprudencia de esta Sala. En general, se ha afirmado que, en los regímenes
políticos democráticos, el principio de independencia del juez, en particular,
y del Poder Judicial, en general, tiene un valor fundamental porque sobre él
descansan la legitimidad del juez y la imparcialidad de la decisión judicial.
Se ha indicado que resulta toral para el adecuado funcionamiento del Estado
democrático de Derecho –entendido bajo su postulado de primacía del derecho–
que la función jurisdiccional pueda ejercerse sin presiones indebidas, en el
seno de un Poder Judicial verdaderamente independiente. Principio que, en el
caso costarricense, no solo tiene debido sustento constitucional, sino que en
múltiples instrumentos internacionales se contempla. Esta Sala ha resaltado
desde sus inicios la importancia de la independencia judicial al reafirmar que
la administración de justicia es una competencia exclusiva del Poder Judicial
(ver sentencia n°1991-0441 y 1994- 2358, 1996-6989, 1999-4555, 2006-7965). La
Corte Interamericana de Derechos Humanos –órgano jurisdiccional del
Sistema Interamericano de Protección- ha determinado:
“(…) uno de
los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos es la
garantía de la independencia de los jueces” (Corte IDH.
Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 31 de enero de 2001 Serie C No. 71, párr. 73).
Asimismo ha indicado que “Dicho ejercicio
autónomo debe ser garantizado por el Estado tanto en su faceta
institucional, esto es, en relación con el Poder Judicial como sistema, así
como también en conexión con su vertiente individual, es decir, con
relación a la persona del juez específico. El objetivo de la protección radica
en evitar que el sistema judicial en general y sus integrantes en particular se
vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función
por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o incluso por parte de aquellos
magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación. Adicionalmente, el
Estado está en el deber de garantizar una apariencia de independencia de la
magistratura que inspire legitimidad y confianza suficiente no sólo al
justiciable, sino a los ciudadanos en una sociedad democrática”. (Corte
IDH. Caso Apitz Barbera y otros “Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo” vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182, párr. 55.).
En la sentencia n°1999-1807 se indicó
el fundamento constitucional y convencional del principio de independencia
judicial, resaltándose la independencia externa (del Poder
Judicial como órgano) y la interna (la del juez):
“VIII.- La
independencia del Poder Judicial se encuentra garantizada constitucionalmente
en los artículos 9 y 154. También la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, normativa de rango internacional de aplicación directa en nuestro país
se refiere al tema. La Convención Americana sobre Derechos Humanos
establece la independencia del juez como un derecho humano, al disponer en el
artículo 8.1 que: «1.- Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas
garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la
determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral o de cualquier
otro carácter. 2.- ...» La independencia del Órgano Judicial se plantea hacia
lo externo. El Órgano Judicial es independiente frente a los otros Poderes del
Estado, no así el juez cuya independencia debe ser analizada de una forma más
compleja. Pero cuando se asegura que un Poder Judicial es independiente, lo
mismo se debe predicar de sus jueces, pues éstos son los que deben hacer
realidad la función a aquél encomendada. La independencia que verdaderamente
debe interesar -sin restarle importancia a la del Órgano Judicial- es la del
juez, relacionada con el caso concreto, pues ella es la que funciona como
garantía ciudadana, en los términos de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos. La independencia efectiva del Poder Judicial coadyuva a que los jueces
que lo conforman también puedan serlo, pero bien puede darse que el Órgano como
un todo tenga normativamente garantizada su independencia, pero que sus
miembros no sean independientes, por múltiples razones” (citado en los
votos n° 2006-15252, 2008-9495, 2008-16529).
Sobre la relación entre independencia del juez y
el principio de imparcialidad, en el voto n°1998-2378 se
indicó: “La independencia e imparcialidad del juez constituyen
conceptos relacionados entre sí y son indudablemente principios constitucionales
en un régimen político como el nuestro. La independencia determina
que el juez esté solo sometido a la Constitución y a la Ley y la
imparcialidad significa que para la resolución del caso el juez no se
dejará llevar por ningún otro interés fuera del de la aplicación correcta de la
ley y la solución justa del caso”.
De la independencia judicial como una garantía para
los jueces y un derecho fundamental (garantía para las partes
del proceso), en la sentencia n°1998-5795 se dispuso: “De
lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución Política, que dice: “El
Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley, y las
resoluciones que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras
responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos
legislativos” deriva el principio de la independencia del Poder
Judicial, el cual comprende tanto al órgano o institución como un todo, como al
Juez en el conocimiento de los asuntos que le son sometidos a su juicio. En
relación con este funcionario, también debe reconocerse que existe una doble
protección a su investidura, ya que la independencia del juez -como garantía de
las partes involucradas en el asunto sub judice- es hacia lo externo y lo
interno, en el sentido de que se le protege de las influencias e incidencias
-tanto externas como internas-, que pueda tener en uno u otro sentido en la
decisión de un caso concreto sometido a su conocimiento, para que fallen con
estricto apego a lo dispuesto en la normativa vigente; en otros términos, se
protege al juez para que ni las partes que intervienen en el proceso, terceros,
jueces superiores en grado, miembros “influyentes” de los Poderes del
Estado, aún el Judicial, puedan, influir en su decisión, por lo que mucho
menos cabría, la obligación -impuesta por parte del superior en grado- de
fallar en una determinada manera un caso concreto o coaccionar al juzgador en
ese sentido. La garantía de independencia de los jueces más que una garantía
para estos funcionarios -que efectivamente si lo es-, constituye una garantía
para los particulares (partes del proceso), en el sentido de que sus casos se
decidirán con apego estricto a la Constitución y las leyes”.
De lo cual se desprende que, en la definición de
Independencia Judicial se incluyen los siguientes dos tipos:
• Independencia judicial externa: se
refiere a la existencia de un conjunto de garantías que pretenden evitar que
una Corte sea controlada por otros órganos gubernamentales, como los poderes
Ejecutivo y Legislativo. Es la relación del Poder Judicial con otros actores
del sistema político. En este sentido el sistema de administración de justicia
es autónomo en tanto dependa de él mismo y no de otros poderes. Independencia
externa es la ausencia de presiones o influencias externas que hagan vulnerable
a la institución, como resultado de amenazas a la disponibilidad de recursos
que le permitan desarrollar su labor con autonomía, a la estabilidad laboral y
las posibilidades de ascenso de sus funcionarios, a su integridad y patrimonio,
y a sus capacidades de infraestructura para atender las demandas ciudadanas.
• Independencia judicial interna:
tiene que ver con la habilidad de los jueces de dictar sentencias sin miedo a
represalias.
La “independencia de ejercicio” (el hecho de que un
juez resuelva un conflicto libre de injerencias impropias) se convierte en
“independencia estructural” (el conjunto de garantías formales y condiciones
estructurales que protegen al juez y al Poder Judicial de cualquier tipo de
intervención o control). En el voto n°2001-6632 se enfatizó en la
importancia y rango constitucional del principio de independencia del Poder
Judicial, además como derecho de los ciudadanos, al
indicarse: “Nadie puede hoy restar el valor trascendental que desempeña
en el real funcionamiento del Estado democrático de derecho, la independencia
de los jueces. Está claramente aceptado que más que un principio, y todavía más
allá de lo que pudiera señalarse como un privilegio otorgado al Juez, estamos
ante el derecho de los ciudadanos a contar con jueces independientes”. Posteriormente,
en la sentencia n°2015-15726 se recalca el principio de
independencia judicial, además como un valor fundamental del
régimen democrático: “III.- ACERCA DEL PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA DEL
JUEZ. Dentro de los regímenes políticos democráticos, el principio de
independencia del juez, en particular, y del Poder Judicial, en general,
tiene un valor fundamental porque sobre él descansan la
legitimidad del juez y la imparcialidad de la decisión judicial”. También
se puede mencionar la sentencia n° 2000-5493 donde se indicó
que la independencia del Poder Judicial se traduce, en materia
económica y por la inamovilidad de su personal, así como, en lo
funcional, por la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con
criterios propios y no como resultado de presiones procedentes de determinados
grupos, instituciones o personas:
“En cuanto al
principio de independencia judicial, debemos señalar que constitucionalmente
este principio deriva del artículo 153 de la Constitución Política que señala:
"Corresponde al Poder Judicial además de las funciones que esta
Constitución le señala, conocer de las causas civiles, penales, comerciales, de
trabajo y contencioso-administrativas así como de las otras que establezca la
ley, cualquiera que sea su naturaleza y la calidad de las personas que
intervengan; resolver definitivamente sobre ellas y ejecutar las resoluciones
que pronuncie, con la ayuda de la fuerza pública si fuere necesario." El
artículo 154 constitucional, en este mismo sentido indica: "El Poder
Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley, y las resoluciones
que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras
responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos
legislativos." El marco jurídico establecido constitucionalmente
relacionado con la independencia judicial se ve complementado por los artículos
1 a 8 al de la Ley Orgánica del Poder Judicial que desarrollan los presupuestos
constitucionales. Debemos hacer referencia además de los artículos 162 al 173
de la Ley Orgánica del Poder Judicial que hacen mención de la jurisdicción y
competencia de los jueces, en especial interesa citar los siguientes: “Artículo
162. La facultad de administrar justicia se adquiere con el cargo al que está
anexa y se pierde o suspende para todos los negocios cuando, por cualquier
motivo, el juez deja de serlo o queda suspendido temporalmente en sus
funciones." "Artículo 165. Todo juez tiene limitada su competencia al
territorio y a la clase de asuntos que le estén señalados para ejercerla; las
diligencias que los procesos de que conozca exijan se hagan en el territorio de
otro juez, sólo podrán practicarlas por medio de éste, salvo autorización legal
en contrario. El juez sólo podrá conocer de los asuntos no sometidos a su
competencia, cuando le fuere legalmente prorrogada o delegada. Tomando
en consideración el marco jurídico anterior esta Sala considera que el
principio de independencia del juzgador podría definirse como aquella potestad
dada por la Constitución y la ley por medio de la cual el juez, cumpliendo en
su ámbito competencial y jurisdiccional ejerce el poder que le ha sido delegado
por el Estado de resolver un conflicto planteado por los particulares o por la
misma Administración. Este principio va ligado directamente a los principios de
unidad y monopolio de la jurisdicción, así como de imparcialidad y competencia.
La
independencia judicial se manifiesta en diversos planos, en el plano externo,
se traduce por la autonomía del Poder Judicial en materia económica y por la
inamovilidad de su personal, así como, en lo funcional, por la posibilidad real
de tomar sus decisiones de acuerdo con criterios propios y no como resultado de
presiones procedentes de determinados grupos, instituciones o personas. Ahora
bien, en el plano interno, la independencia consiste en la autonomía de que
deben gozar en sus decisiones las instancias judiciales inferiores con respecto
a las de rango superior. Además, en un Estado Democrático y de Derecho
como el nuestro, la otra cara de la independencia es la responsabilidad del
personal judicial, así como el control sobre sus actividades. Sobre el
contenido y naturaleza de la independencia judicial interna el aparato judicial
supone, que los tribunales inferiores gozan de autonomía en sus decisiones
jurisdiccionales con respecto a los de rango superior. Sin embargo, legalmente
no constituye una violación a este principio la existencia de los recursos
tradicionalmente previstos por la ley (apelación, revisión, casación y otros),
a menos que sean utilizados en forma irregular”.
Todo lo anterior, se contempla en las
siguientes fuentes, algunas de las cuales, no son normas
vigentes en Costa Rica, pero son documentos que reflejan
una clara doctrina sobre el tema:
• Constitución Política. Art. 9 (independientes),
154 (“El Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley…”) y
177 (autonomía financiera).
• El art.8.1 de la Convención Americana de Derechos
Humanos (“por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial”).
• “Principios básicos relativos a la independencia
de la judicatura”, adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas
sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán
del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y confirmados por la Asamblea
General en sus resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de
diciembre de 1985, en el principio 11.
• “Carta Europea sobre el Estatuto de los Jueces”,
adoptada en Estrasburgo, entre el 8 y el 10 de julio de 1998, párrafos 6.1 y
6.4.
• “Estatuto del Juez Iberoamericano”, aprobado en
la VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales
Supremos de Justicia, celebrada en Santa Cruz de Tenerife, Islas Canarias,
España, los días 23, 24 y 25 de mayo de 2001, en el artículo 32 (“Art. 32.
Remuneración. Los jueces deben recibir una remuneración suficiente, irreductible
y acorde con la importancia de la función que desempeñan y con las exigencias y
responsabilidades que conlleva”)
• El Informe N° 1 del 23 de noviembre del 2001,
rendido por el Consejo Consultivo de Jueces Europeos (CCJE), al examinar el
tema de la independencia e inamovilidad de los jueces. Con respecto al tema de
los salarios de los jueces.
• El Estatuto de Justicia y Derechos de las
Personas Usuarias del Sistema Judicial, aprobado por la Corte Plena, en cuyos
artículos 19, 20, 21, 22, 23 y 24, se hace referencia a la independencia del
Poder Judicial y de los jueces. El artículo 49, del citado Estatuto, consagra
también, al igual que los instrumentos internacionales examinados, el principio
del salario irreductible del juez.
Por otra parte, además de lo dicho sobre la
temática de empleo público, debe indicarse que los principios
básicos derivados de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política no
son ajenos al Poder Judicial. Así, por ejemplo, la Sala ha remitido
expresamente a los principios derivados de tales numerales al resolver sobre el
sistema de nombramiento en el Poder Judicial (voto n°2001-05694). Lo que debe
complementarse, necesariamente, con lo dispuesto por el artículo 156 de la
Constitución Política, que, respecto del Poder Judicial, establece:
“ARTÍCULO
156.- La Corte Suprema de Justicia es el tribunal superior del
Poder Judicial, y de ella dependen los tribunales, funcionarios y empleados en
el ramo judicial, sin perjuicio de lo que dispone esta Constitución sobre
servicio civil.”
Ahora bien -y en lo que interesa a esta consulta-,
debe indicarse que existen varios precedentes de la Sala en que, expresamente,
se entiende como plenamente justificado que en el caso específico del Poder
Judicial tenga una regulación especial, separada y diferenciada -aunque,
sujeta a los principios constitucionales fundamentales que prevén los artículos
191 y 192-. Se puede citar, en primer lugar, el voto n°550-1991, que
indica:
“(…) en
el caso de los poderes, su propia independencia constitucional, garantizada en
general por el artículo 9° de la Constitución y, en los del Poder Judicial y
del Tribunal Supremo de Elecciones por las de los artículos 99 y siguientes,
152 y siguientes y 177 de la misma, así como sus propias normas
orgánicas, imponen a sus jerarcas la atribución y la responsabilidad de fijar
la remuneración, gastos de representación y otras facilidades inherentes a los
cargos, de sus propios miembros y subalternos, dentro, naturalmente, de sus
disponibilidades presupuestarias, independientemente, desde luego, de que sus
montos puedan coincidir o no con los de los diputados.”
Luego, en el voto
n°01472-1994, la Sala indicó que, en efecto, los artículos 191 y 192 de
la Constitución Política fundamentan la existencia de “un régimen de empleo
regido por el Derecho Público, dentro del sector público”, con “principios
generales propios”, por lo que “las relaciones laborales existentes
entre el Estado y sus servidores deben concebirse como un todo, regulado por
principios, disposiciones y políticas generales, sin distinción, salvo las
excepciones expresamente contempladas por la ley, respecto de los centros
funcionales de los que dependan aquellos servidores”. Ahora bien, en ese
mismo voto, se agregó:
“(…) ha
establecido esta Sala que no resulta posible la equiparación, indiscriminada,
de remuneraciones entre los miembros de los poderes públicos, pues el imponer
un tratamiento igual a situaciones o funcionarios que se encuentran
objetivamente en circunstancias de desigualdad, quebrantaría, en general, el
principio de igualdad y específicamente en materia de salarios y condiciones de
trabajo, el 57 de la Constitución, habida cuenta de no ser los mismos
requisitos, limitaciones, prohibiciones o condiciones de ejercicio del cargo de
los funcionarios o empleados del ejecutivo con los de los miembros de los demás
poderes u órganos constitucionales. En efecto, el principio de
igualdad ante la ley no es de carácter absoluto, pues no concede un derecho a
ser equiparado a cualquier individuo, sino más bien a exigir que la ley no haga
diferencias entre dos o más personas que se encuentren en una misma situación
jurídica o en condiciones idénticas, o sea que no puede pretenderse un trato
igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales.”
Por otra parte, sobre la excepción del Poder
Judicial al régimen único de empleo y a política
salarial como política de gobierno, en la sentencia n°1994-3309,
la Sala expresó:
“VII.-
Definida la política salarial como parte de la política de gobierno, es
necesario reiterar que cuando el constituyente descentralizó el Poder
Ejecutivo, procuró evitar las injerencias arbitrarias y antitécnicas en cuanto
a la gestión de cada una de esas instituciones, definida por ley. Pero no optó
el legislador constituyente por crear un régimen salarial o laboral segregado
del Poder Ejecutivo central, pues no hay duda que el Título XV, Capítulo Unico
de la Constitución Política tiene como antecedente inmediato, la práctica
anterior de destituir masivamente a los funcionarios y empleados estatales con
ocasión de cada cambio de gobierno. La antítesis de esta práctica entonces es
un sistema de servicio público estable, profesional, permanente, regido por un
cuerpo normativo integrado y coherente, estableciéndose un régimen único de
empleo para los servidores públicos que incluye a la totalidad de las
instituciones del Estado, con la excepción hecha del artículo 156 de la
Carta Magna en cuanto al Poder Judicial”.
Mientras que, en el voto n°1996-03575, la
Sala señaló que el órgano estatal competente en materia de empleo público es
cada poder de la República, dado que son estos- Ejecutivo, Legislativo,
Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones- los más capacitados para determinar
sus necesidades y conocer sus particulares condiciones:
“(…) De
la jurisprudencia citada se desprende además de la existencia del Régimen de
Empleo Público, que el legislador ordinario al desarrollar en la práctica los
artículos 191 y 192 de la Constitución Política, no lo hizo mediante la
promulgación de una única ley sino que lo hizo mediante la aprobación de varias
leyes relacionadas con el tema en cuestión, y ejemplo de ello es el Estatuto de
Servicio Civil, el cual es una legislación parcial que le es aplicable
únicamente a los servidores del Poder Ejecutivo. En este orden de ideas y de
conformidad con el artículo 9 Constitucional, en relación al principio de
separación de poderes, interpretado por esta Sala en sentencia N°6829-93 de las
ocho y treinta y tres horas del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa
y tres, como una separación de funciones al disponer:
"II.- LA
TEORIA DE LA SEPARACION DE PODERES. La teoría de la separación de Poderes
tradicionalmente se interpreta como la necesidad de que cada Órgano del Estado
ejerza su función con independencia de los otros (artículo 9o.de la
Constitución Política). Si bien no pueden darse interferencias o invasiones a
la función asignada, necesariamente deben producirse colaboraciones entre
Poderes. En la actualidad, la doctrina y la práctica constitucionales afirman
que no existe absoluta separación, aún más, nada impide que una misma función -
no primaria- sea ejercida por dos Poderes o por todos, razón por la que no se
puede hablar de una rígida distribución de competencias en razón de la función
y la materia. El Estado es una unidad de acción y de poder, pero esa unidad no
existiría si cada Poder fuere un organismo independiente, aislado, con amplia
libertad de decisión, por lo que en realidad no se puede hablar de una división
de Poderes en sentido estricto; el Poder del Estado es único, aunque las
funciones estatales sean varias. Lo conveniente es hablar de una separación de
funciones, es decir, de la distribución de ellas entre los diferentes órganos
estatales. Esta separación de funciones parte del problema técnico de la
división del trabajo: el Estado debe cumplir ciertas funciones y éstas deben
ser realizadas por el órgano estatal más competente..."
Además, y para
mayor abundamiento esta Sala en sentencia número 990-92 de las dieciséis horas
treinta minutos del catorce de abril de mil novecientos noventa y dos, dispuso:
"Segundo: La positivación del " principio democrático" en el
artículo 1° de la Constitución, constituye uno de los pilares, el núcleo vale
decir, en que se asienta nuestro sistema republicano y en ese carácter de valor
supremo del Estado Constitucional de Derecho, debe tener eficacia directa sobre
el resto de fuentes del ordenamiento jurídico infraconstitucional y obviamente
sobre el Reglamento, de donde se sigue que la potestad del parlamento para
dictar las normas de su propio gobierno interno( interna corporis), no sólo
está prevista por la Constitución Política en su artículo 121 inciso 22, sino
que es consustancial al sistema democrático y específica de la Asamblea
Legislativa como poder constitucional, a tenor del Título IX de la Carta
Fundamental..."
Así, aplicado
el anterior principio a la materia en estudio, sea el Régimen del Empleo
Público, es posible concluir que el órgano estatal competente en esta materia
es cada poder de la República, dado que son estos- Ejecutivo, Legislativo,
Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones- los más capacitados para determinar
sus necesidades y conocer sus particularidades condiciones.”
Lo anterior no óbice, para que se incluya dentro de
una Ley de Empleo Público al Poder Judicial, tal como se ha
explicado supra, en el considerando general de esta sentencia.
Luego, en el voto n°1999-919, este Tribunal
conoció la consulta de constitucionalidad formulada respecto del entonces
proyecto de Ley de Administración Financiera de la República y Presupuesto
Públicos, que, incluso, contenía -y contiene- una norma análoga a la
introducida en el proyecto ahora en consulta, la cual dice:
"Artículo
1.- Ámbito de aplicación
La presente
ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes
administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:
(…)
b) Los Poderes
Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y
órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes
estatuido en la Constitución Política.
(…)
En tal oportunidad estimó esta Sala que, en efecto,
no se infringía el principio de separación de poderes, dado que -según se
derivaba del resto del articulado del proyecto- los lineamientos y directrices
emitidos por el Poder Ejecutivo requerían, necesariamente, la aprobación de los
jerarcas de los órganos mencionados en el citado inciso b, que son “poseedores de
independencia funcional constitucional respecto del Poder Ejecutivo”. En concreto,
se señaló:
“En lo referente a la
separación de poderes, considera esta Sala que, de la lectura atenta de los
numerales de cita, se desprende que el proyecto consultado pretende dar a la
Autoridad Presupuestaria competencias para elaborar en fase preliminar -pues
luego requieren de aprobación por parte del Poder Ejecutivo- los lineamientos y
directrices que determinarán el funcionamiento de la Administración en materia
presupuestaria. Sobre la eficacia de tales disposiciones ya se referirá la Sala
en este mismo considerando. En lo que respecta estrictamente a los órganos
abarcados por el inciso b) del artículo 1 del proyecto, todos estos
caracterizados por ser poseedores de independencia funcional constitucional
respecto del Poder Ejecutivo, el mismo texto de los artículos 21 inciso b) y
23 in fine dispone que la aprobación de tales directrices
compete a los jerarcas de tales órganos, cabiendo a la Autoridad Presupuestaria
tan solo la función de proponer tales lineamientos. Es decir, que el
mismo texto prevé un dispositivo que respeta la independencia funcional dada a
los órganos del inciso b) del artículo 1° en materia presupuestaria, ya que el
hecho de que los jerarcas de los órganos mencionados no apruebe los lineamientos
dichos no acarrea ninguna consecuencia jurídica. Debido a lo anterior, cabe
concluir que los artículos citados no representan alguna forma de afrenta a la
separación de poderes, consagrada en el artículo 9° constitucional.”
Luego, al pronunciarse esta Sala, específicamente
sobre el régimen disciplinario en el caso del Poder
Judicial y sobre su normativa especial, en el voto n°1995-01265,
se indicó:
“(…) debe
el accionante tener en cuenta que el Poder Judicial, no obstante que es un Poder
del Estado, y regirse por el Derecho Administrativo, tiene un régimen
especial en razón de la función que desarrolla; y en materia de relación de
empleo público, aunque los principios generales están dados en el Derecho
Administrativo y en el Derecho Laboral -como parámetros-, las
especificaciones se regulan de conformidad con la normativa que se refiere
específicamente al Poder Judicial, así, se rige de conformidad con lo
dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial, el Estatuto de Servicio Judicial,
el Reglamento sobre concurso de antecedentes para nombrar funcionarios que
administren justicia, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial,
el Reglamento sobre la Calificación para los Empleados del Poder Judicial, etc.
Como se observa, se trata de una normativa especial, que no puede ser
derogada tácitamente por una norma posterior de carácter general, como
afirma el accionante.” (reiterado voto n°2017-003450).
Existen múltiples votos de la Sala en que se
destaca la particular relevancia que supone la adecuada regulación y aplicación
del régimen disciplinario en resguardo de la independencia del juez. La Sala ha
destacado la íntima relación entre la independencia judicial y el
sistema de nombramiento, remoción y régimen disciplinario de los jueces.
Así, por ejemplo, en el voto n°2009-4849, se realizó un amplio
desarrollo sobre este tema:
“(…) Resulta
toral para el adecuado funcionamiento del Estado democrático de Derecho
–entendido bajo su postulado de primacía del derecho– que la función
jurisdiccional pueda ejercerse sin presiones indebidas, en el seno de un Poder
Judicial verdaderamente independiente, según lo ha establecido en repetidas
ocasiones la Sala:
“A) PRINCIPIO
DE INDEPENDENCIA.- La Constitución Política en su artículo 9 establece que el
Gobierno de la República es ejercido por tres Poderes distintos e
independientes entre sí: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Por otra parte, el
párrafo tercero de este artículo señala la existencia del Tribunal Supremo de
Elecciones con el rango e independencia de los Poderes del Estado. Debe
resaltarse la nota de independencia del Poder Judicial en relación a los otros
Poderes del Estado. Esta independencia debe concurrir en los jueces, quienes
tienen la misión de administrar justicia.
La independencia
es la ausencia de subordinación a otro, el no reconocimiento de un mayor poder
o autoridad. La independencia del juez es un concepto jurídico, relativo a la
ausencia de subordinación jurídica. La garantía de la inamovilidad y el régimen
de incompatibilidades tienen como fin asegurar la total independencia de los
miembros del Poder Judicial. (…)
Es así como la
independencia es una garantía de la propia función jurisdiccional. La
independencia se reputa en relación al juez en cuanto tal, por ser él quien
tiene la potestad jurisdiccional. Se trata de impedir vínculos y relaciones que
puedan conducir a una reducción fáctica de la libertad del
juez.” (sentencia #2883-96 de las 17:00 horas del 13 de junio de 1996)
Desde luego el
principio postulado en abstracto requiere ser concretizado en cabeza de todos y
cada uno de los jueces. En otras palabras, el principio meramente orgánico que
se defiende para el Poder Judicial es, al mismo tiempo, la independencia que se
garantiza a cada juez en su caso particular, traducida, adicionalmente y por
encima de todo, en el derecho fundamental de las partes de todo proceso a
contar con un árbitro imparcial que diga el derecho del caso sometido a su
conocimiento:
“VIII.- La
independencia del Poder Judicial se encuentra garantizada constitucionalmente
en los artículos 9 y 154. También la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, normativa de rango internacional de aplicación directa en nuestro país
se refiere al tema. La Convención Americana sobre Derechos Humanos establece la
independencia del juez como un derecho humano, al disponer en el artículo 8.1
que:
«1.- Toda
persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un
plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier
acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos
y obligaciones de orden civil, laboral o de cualquier otro carácter.
2.- ...»
La
independencia del Órgano Judicial se plantea hacia lo externo. El Órgano
Judicial es independiente frente a los otros Poderes del Estado, no así el juez
cuya independencia debe ser analizada de una forma más compleja. Pero cuando se
asegura que un Poder Judicial es independiente, lo mismo se debe predicar de
sus jueces, pues éstos son los que deben hacer realidad la función a aquél
encomendada. La independencia que verdaderamente debe interesar -sin restarle
importancia a la del Órgano Judicial- es la del juez, relacionada con el caso
concreto, pues ella es la que funciona como garantía ciudadana, en los términos
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La independencia efectiva
del Poder Judicial coadyuva a que los jueces que lo conforman también puedan
serlo, pero bien puede darse que el Órgano como un todo tenga normativamente
garantizada su independencia, pero que sus miembros no sean independientes, por
múltiples razones.” ( sentencia #5790- 99 de las 16:21 horas del 11
de agosto de 1999)
Sobre el tema
puede también citarse el pronunciamiento #5795-98 de las 16:12 horas del 11 de
agosto de 1998:
“De lo
dispuesto en el artículo 154 de la Constitución Política, que dice:
"El Poder
Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley, y las resoluciones
que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras
responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos
legislativos"
deriva el
principio de la independencia del Poder Judicial, el cual comprende tanto al
órgano o institución como un todo, como al Juez en el conocimiento de los
asuntos que le son sometidos a su juicio. En relación con este funcionario,
también debe reconocerse que existe una doble protección a su investidura, ya
que la independencia del juez -como garantía de las partes involucradas en el
asunto sub judice- es hacia lo externo y lo interno, en el sentido de que se le
protege de las influencias e incidencias -tanto externas como internas-, que
pueda tener en uno u otro sentido en la decisión de un caso concreto sometido a
su conocimiento, para que fallen con estricto apego a lo dispuesto en la
normativa vigente; en otros términos, se protege al juez para que ni las partes
que intervienen en el proceso, terceros, jueces superiores en grado, miembros
"influyentes" de los Poderes del Estado, aún el Judicial, puedan,
influir en su decisión, por lo que mucho menos cabría, la obligación -impuesta
por parte del superior en grado- de fallar en una determinada manera un caso
concreto o coaccionar al juzgador en ese sentido. La garantía de independencia
de los jueces más que una garantía para estos funcionarios -que efectivamente
si lo es-, constituye una garantía para los particulares (partes del proceso),
en el sentido de que sus casos se decidirán con apego estricto a la
Constitución y las leyes.”
Y en la
decisión #2001-6632 de las 16:21 horas del 10 de julio de 2001 se
enfatizó en la importancia y rango constitucional del principio de
independencia del Poder Judicial:
“Nadie puede
hoy restar el valor trascendental que desempeña en el real funcionamiento del
Estado democrático de derecho, la independencia de los jueces. Está claramente
aceptado que más que un principio, y todavía más allá de lo que pudiera
señalarse como un privilegio otorgado al Juez, estamos ante el derecho de los
ciudadanos a contar con jueces independientes. Pero, simultáneamente a esta
consideración de valor fundamental, puede afirmarse que estamos ante una tarea,
si no inconclusa, que al menos demanda una actitud de permanente vigilia, pues
es históricamente reciente el verdadero empeño por alcanzar una independencia
en este campo. Es más, sincerándonos, podría decirse que todavía este derecho
de las personas (ciudadano, justiciable, usuario o como se diga), no está aun
bien receptado –incorporado y aplicado- en los ordenamientos jurídicos. Como
señalan algunos autores, la fórmula según la cual el juez "sólo" ha
de estar sujeto a la ley (similar a como la recoge nuestro artículo 154
Constitucional) se concibió totalmente dirigida a excluir la intervención o
injerencia del soberano (monarca) en las decisiones jurisdiccionales. Claro que
en el interés de poner al juez a buen recaudo del soberano, se lo adscribía
abruptamente a la concepción de una aplicación mecánica o cuasi mecánica de la
ley como expresión de la soberanía popular, cuestión ésta que, para fortuna,
está hoy totalmente superada. Por ello, en una correcta inteligencia de las
bondades institucionales de contar –ayer, hoy y siempre- con jueces
independientes, debemos retener el concepto de "soberano" para aplicárselo
a cualquiera que, por fuera o más allá de los medios procesalmente dispuestos
para revisar las resoluciones de los jueces, quiera imponer indebidamente
criterios o formas de actuación a éstos. En el moderno diseño del ordenamiento
jurídico costarricense, soberano no es siquiera la ley, ya que el juez no está
sujeto por la ley, cualquiera que ésta sea, sino por la ley que a la vez sea
legítimamente constitucional, pero en definitiva, incluso habrá hipótesis en
las que quedará sujeto, por encima de una disposición Constitucional, por una
norma o un principio contenido en algún instrumento internacional de Derechos
Humanos vigente en el país. Esto está consagrado en lo más alto de nuestro
ordenamiento, y en tal sentido podemos remitirnos al artículo 48 de la
Constitución Política. Como se refirió, el artículo 154 Constitucional recoge
el principio de la independencia del juez, pero además, no obstante que no
cuenta con la potencia jurídica que se quisiera, finalmente puede citarse el
Código de Ética Judicial, aprobado definitivamente por nuestra Corte Suprema de
Justicia el día veintiocho de febrero del año dos mil, cuyo artículo segundo,
en lo conducente, dispone:
"Artículo
2°. PRINCIPIOS A PRIORI DE LAS NORMAS DE ESTE CÓDIGO.
Se entienden
como principios apriorísticos, necesarios para un buen desenvolvimiento de la
administración de justicia:
… 2. La
independencia del Juez o de la Jueza, que solamente está sometido (a) a la
Constitución y a la ley, es decir, al ordenamiento jurídico, sus valores y principios
superiores…"
De conformidad
con lo anteriormente expuesto, debe afirmarse que el juez no tiene soberanos
sobre sí en el desempeño jurisdiccional y por eso mismo, es que se le protege a
través de prohibiciones o incompatibilidades para realizar otro tipo de
actividades, dado que también, desde ese ángulo de análisis, la independencia
se convierte en garantía de imparcialidad, una nota que debe acompañar el
ejercicio de la jurisdicción en el día a día.”
IV.- En armonía con
la anterior línea jurisprudencial, los Principios Básicos Relativos a la
Independencia de la Judicatura, adoptados por el Séptimo Congreso de las
Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente,
celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y confirmados
por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y
40/146 de 13 de diciembre de 1985 disponen:
“Independencia
de la judicatura
“1. La
independencia de la judicatura será garantizada por el Estado y proclamada por
la Constitución o la legislación del país. Todas las instituciones
gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la independencia de la
judicatura.
2. Los jueces
resolverán los asuntos que conozcan con imparcialidad, basándose en los hechos
y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias,
alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o
indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo. (…)”
Texto que
confirma que es respecto de los jueces considerados en su esfera individual que
resulta especialmente pertinente la diferencia entre la independencia externa e
interna, entendiendo la primera como la independencia de otros órganos o entes
estatales, así como de grupos de presión en general, mientras que la segunda
advierte sobre la coacción que pueda ejercerse dentro de la propia organización
judicial, ya sea por autoridades jurisdiccionales de instancias ulteriores o
por funcionarios administrativos que están en posición de poder frente a los
jueces.
V.- Relación
de la independencia judicial con el nombramiento, remoción y régimen
disciplinario de los jueces. No es casual que en los diferentes
instrumentos y declaraciones que se ocupan del tema de la independencia
judicial se aborden aspectos de orden administrativo como son la designación de
los jueces, su destitución y la aplicación de sanciones disciplinarias. En esa
dimensión práctica e individualizada al final de cuentas se juega su fuero de
protección de cara a presiones de toda clase. Un juez que pueda ser designado
mediante mecanismos opacos, o cuya destitución o sanción pueda
producirse sin justificación suficiente por parte de cualquier tipo de
autoridad, es un juez en una situación francamente vulnerable. En los
Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura de Naciones
Unidas, anteriormente citados, se estipula:
“Medidas
disciplinarias, suspensión y separación del cargo.
“17. Toda
acusación o queja formulada contra un juez por su actuación judicial y profesional
se tramitará con prontitud e imparcialidad con arreglo al procedimiento
pertinente. El juez tendrá derecho a ser oído imparcialmente. En esa etapa
inicial, el examen de la cuestión será confidencial, a menos que el juez
solicite lo contrario.
18. Los jueces
sólo podrán ser suspendidos o separados de sus cargos por incapacidad o
comportamiento que los inhabilite para seguir desempeñando sus funciones.
19. Todo
procedimiento para la adopción de medidas disciplinarias, la suspensión o la
separación del cargo se resolverá de acuerdo con las normas establecidas de
comportamiento judicial.
20. Las
decisiones que se adopten en los procedimientos disciplinarios, de suspensión o
de separación del cargo estarán sujetas a una revisión independiente. Podrá no
aplicarse este principio a las decisiones del tribunal supremo y a las del
órgano legislativo en los procedimientos de recusación o similares.”
De la misma
forma, el Estatuto del Juez Iberoamericano, adoptado por la Unión Internacional
de Magistrados, se ocupa del ejercicio de la potestad sancionatoria sobre los
jueces:
“6.-
RÉGIMEN DISCIPLINARIO.
La Ley deberá
tipificar, de la forma más concretamente posible los hechos que constituyan
infracción disciplinaria de los Jueces.
La entidad con
competencia disciplinaria será, exclusivamente del propio Poder Judicial.
El
procedimiento disciplinario, que podrá ser instado por cualquier persona,
órgano de soberanía o del Estado, dará lugar al empleo de todos los medios de
defensa y específicamente contradictorio.
Las sanciones
disciplinarias más graves sólo podrán ser adoptadas por mayoría cualificada.”
Igual
tendencia sigue el Estatuto Universal del Juez, aprobado en la reunión del
Consejo Central de la Unión Internacional de Magistrados en Taipei, Taiwán, el
17 de noviembre de 1999:
“Art.11:
Administración y principios en materia de disciplina.
La gestión
administrativa y disciplinaria de los miembros del poder judicial debe
ejercerse en condiciones que permitan preservar su independencia, y se
fundamenta sobre la puesta en práctica de criterios objetivos y adaptados.
Cuando esto no
está suficientemente asegurado por otras vías resultantes de una probada
tradición, la administración judicial y la acción disciplinaria deben
ser competencia de un órgano independiente integrado por una parte sustancial y
representativa de jueces.
Las sanciones
disciplinarias frente a los jueces no pueden adoptarse mas que por motivos
inicialmente previstos por la ley, y observando reglas de procedimiento
predeterminadas.”
Adicionalmente,
con carácter meramente ilustrativo, se considera relevante traer a colación que
la Comisión Europea de la democracia por el derecho, conocida como Comisión de
Venecia (órgano consultivo del Consejo de Europa sobre cuestiones
constitucionales), al rendir una opinión sobre la Ley sobre responsabilidad y
procedimientos disciplinarios de los jueces ordinarios en Georgia, en marzo de
2007, enfatizó en el necesario equilibrio entre la responsabilidad
disciplinaria de los jueces y las garantías de su independencia, sin
comprometer esta última, limitándola inútilmente. En esa oportunidad, se
recordó la disposición 5.1 de la Carta europea sobre el estatuto de los jueces
que dice:
“La falta por
parte de un juez o una jueza a uno de sus deberes expresamente establecidos en
el estatuto no puede dar lugar a una sanción, salvo que sea impuesta mediante
una decisión, basada en una proposición, recomendación o acuerdo de una
jurisdicción o instancia compuesta por, al menos, una mitad de jueces; y en el
marco de un procedimiento contradictorio donde el juez o jueza investigados
puedan hacerse asistir por un defensor. La escala de sanciones susceptibles de
aplicación debe estar precisada por el estatuto y su aplicación sometida al
principio de proporcionalidad. (…)”
Así, el régimen
disciplinario podría tornarse en una herramienta amenazante para la
independencia del juez e, indirectamente, para el Estado de Derecho. Un juez no
puede ser separado de su cargo durante la duración de su mandato, ni
sancionado, excepto por razones de peso (violación ética, ineptitud, por
ejemplo), siguiendo las garantías del debido proceso. Procedimientos apropiados
de designación, para ascensos y en materia disciplinaria -que no sólo estén
plasmados en el papel, sino que se cumplan en la práctica– son primordiales
para proteger lo que se ha denominado la seguridad de permanencia de los
jueces. En el caso específico de la potestad sancionatoria, un procedimiento
disciplinario bien estructurado, las protecciones de debido proceso y la
proporcionalidad entre sanción e infracción, reducen la vulnerabilidad a los
abusos que perjudican la independencia judicial.”
Por su parte, en el voto n°2017-009551, la
Sala analizó la constitucionalidad del inciso g) del artículo 2 de la Ley de
Protección al Trabajador, en cuanto preveía: “Entidades supervisadas. Todas
las entidades autorizadas, la CCSS en lo relativo al Régimen de Invalidez,
Vejez y Muerte y todas las entidades administradoras de regímenes de pensiones
creados por leyes o convenciones colectivas, antes de la vigencia de esta ley”.
Se cuestionaba, en particular, que la SUPEN pudiese fiscalizar el Fondo de
Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial. En tal precedente, se analizó el
contenido del principio de separaciones de funciones, en relación con los
principios de unidad coordinación y unidad del Estado. Finalmente, se concluyó
que que la normativa era constitucional, pues para que fuera inconstitucional
debía:
“interfiere,
en efecto, con las atribuciones constitucionales de ordenar, planificar
o programar por ejemplo la función administrativa de manejo de personal, de
impartir justicia o relacionada con ésta, las que estarán fuera del alcance del
legislador, pero este no es el caso. Por otra parte, el problema no parece
estar transitando en la interferencia que produciría un exceso de regulación
del legislador sobre las formas y medios que debe utilizar el Consejo Superior
del Poder Judicial para alcanzar los fines fijados para el fondo, si así fuera,
podría impugnarse judicialmente por ese motivo”.
En ese mismo voto se recalcó la importancia del
Poder Judicial en el Estado de Derecho y del ejercicio de su función
administrativa con independencia:
“El Poder
Judicial no es hoy en día un poder “vacío” o “devaluado” (como se le
consideraba en los inicios del Estado moderno); es precisamente uno de los
objetivos claros de los dictadores bajarle el perfil a su independencia, minar
la independencia económica o rellenando las cortes con jueces “orientados
ideológicamente” (court-packing que afortunadamente no ocurrió en los EEUU a
pesar de una amplia mayoría partidaria en el Congreso en sintonía con su
presidente F. D. Roosevelt, pero con sombrías críticas entre sus propias
filas); si no se le da la importancia al Poder Judicial en el Estado social y democrático
de Derecho para su correcto funcionamiento, su debilitamiento conduce a forma
de gobiernos antidemocráticas, prueba de ello es que uno de las funciones que
primero controlan los gobiernos autoritarios o totalitarios es la judicial, de
ahí la importancia de que todo sistema democrático tenga un Poder Judicial
robusto.” (…) “tanto las funciones legislativas como las
judiciales requieren de una estructura administrativa de apoyo para la
consecución de su función esencial o primaria, como lo es la función
administrativa que le ayuda a canalizar toda su actividad; la que, lógicamente,
alcanza al recurso humano o del personal de los Poderes de la República,
entretanto, detrás de la función fundamental está la administrativa del
personal, agentes y servidores (as) públicos (as), etc.”
Así, en el voto n°2018-019511, en que se
conoció de la consulta legislativa respecto del proyecto de "Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Publicas" (expediente legislativo nro.
20.580), esta Sala concluyó -luego de realizar una labor interpretativa
respecto del contenido del proyecto- que, en concreto, lo previsto en los
numerales 46, 47 y 49, atinentes a la “rectoría de la materia empleo público
de Mideplán” y “la obligatoriedad de los lineamientos técnicos y
metodológicos de la Dirección General del (sic) Servicio Civil”,
no aplicaban para el Poder Judicial. Interpretación que se hizo, tomando
en consideración el principio de independencia del Poder Judicial. En
particular, se indicó:
“La lectura
del marco constitucional inicia con el reconocimiento de la independencia del
Poder Judicial, uno de los cimientos cardinales de nuestro Estado de Derecho:
“ARTÍCULO
9º-El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo,
alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e
independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.
Ninguno de los
Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias. (…)”
“ARTÍCULO
154.- El Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley, y las
resoluciones que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras
responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos
legislativos.”
“ARTÍCULO
156.- La Corte Suprema de Justicia es el tribunal superior del Poder Judicial,
y de ella dependen los tribunales, funcionarios y empleados en el ramo
judicial, sin perjuicio de lo que dispone esta Constitución sobre servicio
civil.”
Estas
disposiciones constitucionales han dado pie al desarrollo de un profuso marco
normativo, específicamente diseñado para regular al Poder Judicial. Entre las
normas de este marco se cuentan la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley
Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación
Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial, el Estatuto de Servicio
Judicial (incluida su reforma por la Ley de Carrera Judicial), etc.
De manera
clara, las normas supra enunciadas tienen la intención de regular concretamente
al Poder Judicial, velando por que se garantice su independencia frente a los
otros Poderes de la República.
El hecho de
que el Poder Judicial goce de una regulación particular pone en la palestra el
segundo punto de análisis de la interpretación sistemática. En este sentido,
debe estudiarse si existen normas particulares para el Poder Judicial y
verificar su relación con el articulado cuestionado.
Independientemente
de que el ordinal 47 del proyecto hable de “salvedades”, se observa que
la evaluación del desempeño y la competencia en la toma de decisiones en
materia laboral, sean generales o concretas, se encuentran ya reguladas por el
mencionado marco normativo del Poder Judicial, imposibilitando que una
instancia externa asuma la “rectoría” o imponga criterios sobre ese Poder. Es
más, dicho marco normativo está diseñado para garantizar la eficiencia
de la función judicial y proteger a los servidores judiciales de
injerencias externas, tal como indica el artículo 1 del Estatuto de
Servicio Judicial:
“Artículo 1º.-
El presente Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder
Judicial y sus servidores, con el fin de garantizar la eficiencia de la función
judicial y de proteger a esos servidores.”
Nótese que la
norma determina que las relaciones de empleo entre el Poder Judicial y sus
servidores se encuentran reguladas por el Estatuto y su reglamento. La
interpretación sistemática a que obliga ese numeral impide una regulación
indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes
de otras instancias. Esto se verifica porque el dictado del reglamento
a que refiere la norma es, a su vez, competencia exclusiva de la Corte, como
indica el mismo Estatuto:
“Artículo 5º.-
Antes de dictar un reglamento interior de trabajo, ya sea de carácter general
para todos los servidores judiciales o aplicables sólo a un grupo de ellos, la
Corte pondrá en conocimiento de esos servidores el proyecto respectivo, por el
medio más adecuado, a fin de que hagan por escrito las observaciones del caso,
dentro de un término de quince días.
La Corte
tomará en cuenta esas observaciones para resolver lo que corresponda, y el
reglamento que dicte será obligatorio sin más trámite, ocho días después de su
publicación en el "Boletín Judicial".”
Una garantía
más de la independencia del Poder Judicial en el tema de empleo es que el Jefe
del Departamento de Personal se encuentra vinculado al Presidente de la Corte,
excluyendo la injerencia de instancias externas:
“Artículo 6º.-
El Departamento de Personal del Poder Judicial funcionará bajo la dirección de
un Jefe que dependerá directamente del Presidente de la Corte y será nombrado
por la Corte Plena.”
Luego, el
detalle de la normativa del Estatuto de Servicio Judicial distingue las
diferentes competencias en materia de evaluación del desempeño, lo que
corrobora la existencia de normativa especial para ese Poder. Así, verbigracia,
los numerales 8 y 10 del Estatuto de Servicio Judicial rezan:
“Artículo 8º.-
Corresponde al Jefe del Departamento de Personal:
c) Establecer
los procedimientos e instrumentos técnicos necesarios para una mayor eficiencia
del personal entre ellos la calificación periódica de servicios, el expediente
y prontuario de cada servidor y los formularios que sean de utilidad técnica;
(…)
Artículo 10.-
La calificación periódica de servicios se hará anualmente por el Jefe de cada
oficina judicial respecto de los subalternos que laboren en ella, usando
formularios especiales que el Jefe del Departamento de Personal enviará a las
diferentes oficinas en los meses que él determine. (…)”
Es decir, las
calificaciones periódicas del personal judicial, como sería la evaluación
anual, son efectuadas mediante los procedimientos fijados por el Jefe del
Departamento de Personal del Poder Judicial. Se trata de normas especiales,
atinentes en forma exclusiva al Poder Judicial, que se impondrían a las normas
generales del proyecto, dado el caso de que entraren en vigor.
La Sala
resalta que el proyecto de ley no deroga ni modifica de manera alguna las
disposiciones anteriormente transcritas, ni ninguna otra del Estatuto de
Servicio Judicial. Este Estatuto rige la materia de empleo en el
Poder Judicial y representa una garantía para los servidores judiciales, en
consonancia con los postulados constitucionales que salvaguardan la independencia
judicial; su modificación o derogatoria no podría ser tácita ni provenir de una
mera inferencia, pues ello denotaría el desconocimiento de las reglas
hermenéuticas.
Por otro lado,
ante el cuestionamiento de que el artículo 49 del proyecto ordena al Poder
Judicial el acatamiento obligatorio de los lineamientos de la Dirección General
de Servicio Civil, lo cierto es que la relación entre dicha Dirección y el
Poder Judicial conoce una norma específica, según se desprende del citado
ordinal 8:
“(…) El Jefe
del Departamento de Personal podrá hacer a la Dirección General de Servicio
Civil las consultas que fueran necesarias y solicitar a esta Dirección el
asesoramiento que corresponda, para la mejor realización de sus funciones. (…)”
Es decir, el
marco legal del Poder Judicial prevé la potestad del Jefe de su Departamento de
Personal (hoy denominado Gestión Humana) de consultar a la Dirección General de
Servicio Civil y solicitar su asesoramiento para la realización de sus
funciones. Dichas funciones incluyen, tal como se vio, la obligación de
determinar los procedimientos e instrumentos técnicos para la calificación
periódica del personal (numeral 8 supra citado). Tal disposición de ley
especial vuelve inaplicable al Poder Judicial las normas cuestionadas del
proyecto n°20.580.
De nuevo, se
recuerda que se trata de una norma especial que tiene preponderancia frente a
la disposición general. Además, se destaca que las normas del Estatuto de
Servicio Judicial permanecerían incólumes tras la reforma propuesta mediante el
proyecto n°20.580, pues este no lo modifica ni deroga.
En conclusión,
visto que el capítulo VI de la pretendida modificación a la Ley de Salarios de
la Administración Pública contempla una excepción al Poder Judicial, aunado al
hecho de que este último tiene normativa de rango legal especial relacionada
con la evaluación del desempeño de sus funcionarios, no se observa que el
proyecto de ley consultado incida realmente en la organización o el
funcionamiento del Poder Judicial”.
En ese mismo voto se indicó que
las normas especiales que regulan al Poder Judicial velan
porque se garantice su independencia respecto de los otros poderes, y la
interpretación sistemática constitucional impide una regulación indirecta del
servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes de otras
instancias:
“La
lectura del marco constitucional inicia con el reconocimiento de la
independencia del Poder Judicial, uno de los cimientos cardinales de nuestro
Estado de Derecho: “ARTÍCULO
9 º-El Gobierno de la República es popular, representativo,
participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes
distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el
Judicial. Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le
son propias. (…)” “ARTÍCULO 154.- El Poder Judicial sólo está
sometido a la Constitución y a la ley, y las resoluciones que dicte en los
asuntos de su competencia no le imponen otras responsabilidades que las
expresamente señaladas por los preceptos legislativos.” “ARTÍCULO 156.- La Corte
Suprema de Justicia es el tribunal superior del Poder Judicial, y de ella
dependen los tribunales, funcionarios y empleados en el ramo judicial, sin
perjuicio de lo que dispone esta Constitución sobre servicio civil.” Estas disposiciones constitucionales
han dado pie al desarrollo de un profuso marco normativo, específicamente
diseñado para regular al Poder Judicial. Entre las normas de este marco se
cuentan la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio
Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, la Ley de
Salarios del Poder Judicial, el Estatuto de Servicio Judicial (incluida su
reforma por la Ley de Carrera Judicial), etc. De manera clara, las
normas supra enunciadas tienen la intención de regular concretamente
al Poder Judicial, velando por que se garantice su independencia frente a los
otros Poderes de la República”.
(…)
“Es más, dicho marco normativo está diseñado para garantizar la
eficiencia de la función judicial y proteger a los servidores
judiciales de injerencias externas, tal como indica el artículo 1
del Estatuto de Servicio Judicial: “Artículo
1º.- El presente Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el
Poder Judicial y sus servidores, con el fin de garantizar la eficiencia de la
función judicial y de proteger a esos servidores.” Nótese que la norma determina que las
relaciones de empleo entre el Poder Judicial y sus servidores se encuentran
reguladas por el Estatuto y su reglamento. La interpretación sistemática a
que obliga ese numeral impide una regulación indirecta del servicio judicial
mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias.
Esto se verifica porque el dictado del reglamento a que refiere la norma es, a
su vez, competencia exclusiva de la Corte, como indica el mismo Estatuto: “Artículo 5º.- Antes de dictar un
reglamento interior de trabajo, ya sea de carácter general para todos los
servidores judiciales o aplicables sólo a un grupo de ellos, la Corte pondrá en
conocimiento de esos servidores el proyecto respectivo, por el medio más
adecuado, a fin de que hagan por escrito las observaciones del caso, dentro de
un término de quince días. La
Corte tomará en cuenta esas observaciones para resolver lo que corresponda, y
el reglamento que dicte será obligatorio sin más trámite, ocho días después de
su publicación en el "Boletín Judicial". Una garantía más de
la independencia del Poder Judicial en el tema de empleo es que el Jefe del
Departamento de Personal se encuentra vinculado al Presidente de la Corte,
excluyendo la injerencia de instancias externas: “Artículo 6º.- El Departamento de
Personal del Poder Judicial funcionará bajo la dirección de un Jefe que
dependerá directamente del Presidente de la Corte y será nombrado por la Corte
Plena”. (Lo
subrayado no corresponde al original).
En cuanto al carácter especial que
tiene el Estatuto de Servicio Judicial, su escala salarial y
su relación con la independencia judicial en esta materia, se indicó lo siguiente:
“El
Estatuto rige la materia de empleo en el Poder Judicial y representa una
garantía para los servidores judiciales, en consonancia con los postulados
constitucionales que salvaguardan la independencia judicial; su modificación o
derogatoria no podría ser tácita ni provenir de una mera inferencia, pues ello
denotaría el desconocimiento de las reglas hermenéuticas”.
(…) “La
Sala no omite subrayar que las normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial,
Ley de Salarios del Poder Judicial y el Estatuto de Servicio Judicial no se ven
afectadas por la reforma propuesta. Dichas normas posibilitan la
autonomía del Poder Judicial en lo referido a cambiar su escala salarial o
variar los salarios base”.
Concretamente se analizó la materia salarial, al
señalar:
“En
cuanto a la materia salarial.
Atinente a este punto, el acuerdo ya mencionado plantea:
“2.) De conformidad con el anterior informe, se determina
que el proyecto sí afecta la organización y funcionamiento del Poder Judicial,
y que hay oposición al mismo, siempre y cuando no se elimine lo referente a:
(…)
d.- Las restricciones establecidas en el proyecto de ley en materia
salarial y sus respectivos componentes para los funcionarios y las funcionarias
del Poder Judicial.”
Tras analizar el articulado del proyecto n°20.580, tocante a las
modificaciones a la Ley de Salarios de la Administración Pública, la Sala
recuerda que la afectación al sueldo de los funcionarios judiciales puede
incidir en la independencia judicial. Según se expresó someramente en el citado
voto n°2018-5758 de las 15:40 horas del 12 de abril de 2018:
“(…) Lo que sí es parte de la independencia judicial es que los jueces
tengan una suficiencia económica digna, estando activos e inactivos, (…)”
Ahora bien, se debe resaltar que la normativa cuestionada no es
particular para los funcionarios judiciales, sino que abarca de manera
generalizada a la Administración Pública. La importancia de este punto radica
en el hecho de que la Sala ha sustentado un criterio sólido en cuanto a la
improcedencia de consultas institucionales obligatorias (como las dispuestas en
los numerales 167 y 190 de la Constitución Política), cuando un proyecto es de
carácter nacional o general:
(…)
En el caso de marras, las normas del proyecto relacionadas con materia
salarial tienen aplicación general, sin que este Tribunal tenga elementos para
considerar que estas llegarán a afectar en tal grado el sustento financiero de
los funcionarios dedicados a la administración de justicia, como para que no se
asegure al menos “una suficiencia económica digna”.
La Sala no omite subrayar que las normas de la Ley Orgánica del Poder
Judicial, Ley de Salarios del Poder Judicial y el Estatuto de Servicio Judicial
no se ven afectadas por la reforma propuesta. Dichas normas posibilitan la
autonomía del Poder Judicial en lo referido a cambiar su escala salarial o
variar los salarios base. En ese sentido, nótese lo manifestado por la
Ministra de Hacienda a Corte Plena:
“En cuanto a la posibilidad de que el proyecto afecte la independencia
del Poder Judicial al regular la aplicación de determinados pluses, quisiera
señalar de manera respetuosa que el proyecto no afecta o elimina la potestad
del Poder Judicial de modificar su escala salarial o modificar los salarios bases.
De modo que, si el Poder Judicial considerara que es necesario aumentar el
salario de algún funcionario, tiene toda la potestad y autonomía para hacerlo.
Particularmente, si el Poder Judicial considera que, ante la regulación de la
dedicación exclusiva o las anualidades, es necesario incrementar el salario de
algún funcionario, puede hacerlo al amparo de su independencia en materia
salarial.”
Esta observación no solo es compartida por la Sala, sino que determina
con claridad indiscutible que el proyecto consultado no afecta la organización
o funcionamiento del Poder Judicial en materia salarial.
Con fundamento en lo supra explicado, la Sala determina que la normativa
cuestionada del proyecto legislativo 20.580 no afecta, en el sentido expuesto,
la organización o funcionamiento del Poder Judicial.”
Finalmente, de forma más reciente, en el voto n°2019-25268,
en que se cuestionaban sendos acuerdos de Corte Plena relacionado con el
incremento salarial de los jueces, fiscales y defensores (lo mismo que
Secretarios de Sala y abogados asistentes), la Sala resolvió:
“Igualmente,
este Tribunal, en la sentencia número 550-91 de las 18:50 horas del 15 de marzo
de 1991, mencionó que, “en el caso de los poderes, su propia independencia
constitucional, garantizada en general por el artículo 9° de la Constitución y,
en los del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones por las de los
artículos 99 y siguientes, 152 y siguientes y 177 de la misma, así como sus
propias normas orgánicas, imponen a sus jerarcas la atribución y la
responsabilidad de fijar la remuneración, gastos de representación y otras
facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y subalternos,
dentro, naturalmente, de sus disponibilidades presupuestarias,
independientemente, desde luego, de que sus montos puedan coincidir o no con
los de los diputados”. De lo anterior, se deduce que los salarios en el
Poder Judicial se deben fijar la remuneración, gastos de representación y otras
facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y subalternos,
dentro, naturalmente, de sus disponibilidades presupuestarias, siendo que
existen cargos que ostentarán diferentes remuneraciones, lo cual, no violenta
el principio de igualdad.
Asimismo, los
acuerdos impugnados no lesionan los principios de razonabilidad ni de
proporcionalidad, así como otros principios como son los de legalidad y
confianza legítima, puesto que esos acuerdos fueron aprobados por Corte
Plena, es decir, por el órgano habilitado normativamente para tal situación. Lo
anterior, en atribución a sus competencias constitucionales y legales que le
han sido atribuidas. Al respecto, es menester recordar que el artículo 9 de
la Constitución Política indica que “el Gobierno de la República es popular,
representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo
y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el
Ejecutivo y el Judicial”. Asimismo, el numeral 152 de la Constitución Política
señala que “el Poder Judicial se ejerce por la Corte Suprema de Justicia y por
los demás tribunales que establezca la ley”. En un sentido similar, el artículo
154 del mismo texto constitucional establece que “el Poder Judicial sólo está
sometido a la Constitución y a la ley, y las resoluciones que dicte en los asuntos
de su competencia no le imponen otras responsabilidades que las expresamente
señaladas por los preceptos legislativos”. Siguiendo la línea impuesta en la
Carta Magna, la Ley Orgánica del Poder Judicial, en su artículo 2, menciona que
“el Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución Política y la ley. Las
resoluciones que dicte, en los asuntos de su competencia, no le imponen más
responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos
legislativos. No obstante, la autoridad superior de la Corte prevalecerá sobre
su desempeño, para garantizar que la administración de justicia sea pronta y
cumplida”. Igualmente, el numeral 59 de esa misma ley, señala que “corresponde
a la Corte Suprema de Justicia: (…) 3.- Aprobar el proyecto de presupuesto del
Poder Judicial, el cual, una vez promulgado por la Asamblea Legislativa, podrá
ejecutar por medio del Consejo”. En esta misma línea, el Estatuto de Servicio
Civil, en el artículo 8, determina que “corresponde al Jefe del Departamento de
Personal: a) Analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Judicial
comprendidos en esta ley, y asignarles la respectiva categoría dentro de la
Escala de Sueldos de la Ley de Salarios, todo sujeto a la posterior aprobación
de la Corte Plena”. Asimismo, el numeral 62 de ese cuerpo normativa, establece
que “el Departamento de Personal efectuará los estudios para determinar el
monto posible de los beneficios que deban reconocerse a los servidores
judiciales de acuerdo con la Ley de Salarios, a fin de que la Corte Plena haga
las asignaciones necesarias en el presupuesto de cada año”.
En síntesis,
los acuerdos impugnados no lesionan los principios de razonabilidad, ni
proporcionalidad, ni legalidad, ni confianza legítima, ya que estos acuerdos
fueron aprobados por Corte Plena, es decir, por el órgano habilitado
normativamente para tal situación. Lo anterior, en atribución a sus
competencias constitucionales y legales que le han sido atribuidas.”
De esta forma, con sustento en los precedentes
previamente transcritos, se puede derivar que esta Sala ha reconocido que el
Poder Judicial es clave para la democracia costarricense, tanto así que, “El
hecho de que Costa Rica tenga hoy la democracia más antigua y estable de
América Latina es inimaginable sin el funcionamiento de un robusto sistema de
administración de justicia y sin los esfuerzos recientes para modernizarlo.” (ver voto n°2018-005758). Así entonces, “si no se le da la
importancia al Poder Judicial en el Estado social y democrático de Derecho para
su correcto funcionamiento, su debilitamiento conduce a formas de gobiernos
antidemocráticas, prueba de ello es que uno de las funciones que primer
controlan los gobiernos autoritarios o totalitarios es la judicial, de ahí la
importancia de que todo sistema democrático tenga un Poder Judicial
robusto.” (ver voto n°2017-09551). Siendo justamente el
principio de independencia judicial clave para esta robustez. En cuanto a
empleo público, es clara la sujeción del Poder Judicial a los principios
fundamentales del régimen de empleo público del art.191. Incluso, en
concordancia con el artículo 11 de la Constitución Política, es claro que el
Poder Judicial está sometido al respectivo procedimiento de evaluación de
resultados y rendición de cuentas. No obstante, la Sala ha entendido como
válido y justificado que el Poder Judicial cuente con su propio marco
normativo, que regula de forma específica, particular y diferenciada las
relaciones de empleo entre dicho Poder y sus servidores y la evaluación de su
desempeño. Es más, se ha indicado que dicho marco normativo (integrado, entre
otros, por la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio
Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, la Ley de
Salarios del Poder Judicial y el Estatuto de Servicio Judicial), está
específicamente diseñado para garantizar la eficiencia de la función judicial y
la independencia del Poder Judicial. Al punto que se ha sentado, como criterio
jurisprudencial, que se está en presencia de normativa especial que tiene
preponderancia frente a las disposiciones generales y no puede ser tácitamente
derogada por una norma posterior de carácter general. Asimismo, la Sala ha
hecho expresa referencia a la improcedencia de que una instancia externa asuma
la rectoría o imponga criterios sobre el Poder Judicial en estas materias. Por
el contrario, ha destacado que la independencia y autonomía funcional
reconocida expresamente al Poder Judicial en el propio texto constitucional
(artículos 9, 152 y siguientes y 177) y materializada y garantizada en sus
propias normas orgánicas, impone a los jerarcas del Poder Judicial la
competencia y la responsabilidad para decidir -sin injerencias indebidas- en
las distintas materias que son objeto de regulación en el proyecto de ley
consultado.
Finalmente, en cuanto a Derecho
Comparado, es oportuno mencionar el artículo 64 de la Constitución
Francesa de 1958 se dice que el Presidente de la República es el principal
llamado a garantizar la independencia de la autoridad judicial, y que, es una
Ley Orgánica, particular del Poder Judicial, la que regulará el estatuto
jurídico de los magistrados. Así dice:
“ARTICLE
64.
Le Président
de la République est garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire.
Il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature.
Une loi organique porte statut des magistrats.
Les magistrats
du siège sont inamovibles.” (Traducción libre: “Artículo 64. El Presidente de
la República es garante de la independencia de la autoridad judicial. Para
ello, el Presidente de la República es asistido por el Consejo Superior de la
Magistratura. Una ley orgánica regulará el estatuto jurídico de los
Magistrados. Los magistrados elegidos son inamovibles.”)
Ahora bien, lo señalado en
los distintos precedentes supra citados, en el sentido que esta
Sala ha entendido como válido y justificado que el Poder Judicial
cuente con su propio marco normativo, que regula de forma específica,
particular y diferenciada las relaciones de empleo entre dicho Poder y sus
servidores, no excluye reconocer que la Asamblea Legislativa está
habilitada por el Derecho de la Constitución -conforme la intención del
constituyente originario, según se desarrolló en el considerando VIII de
este voto- a establecer un estatuto único que comprenda a todos (as) los
(as) servidores (as) públicos, incluso
a funcionarios (as) del Poder Judicial, siempre y cuando,
tal normativa, por su contenido o sus efectos, no suprima, afecte en lo
esencial, ni suponga trasladar las competencias exclusivas y
excluyentes que le corresponden al Poder Judicial a otros órganos y entes,
en infracción del principio de separación de poderes o funciones y,
muy en particular, del principio de independencia judicial, tal y
como se analizará continuación, respecto de las distintas normas
consultadas.
3) Sobre el examen del Articulado consultado
Sobre el artículo 2.a (ámbito de cobertura), respecto del
Poder Judicial (Redacta el
magistrado Castillo Víquez)
Se consulta sobre la norma siguiente:
“ARTÍCULO
2- Ámbito de cobertura
Esta ley es
aplicable a las personas servidoras públicas de las siguientes entidades y
órganos bajo el principio de Estado como patrono único:
a) Los Poderes de
la República (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sus órganos
auxiliares y adscritos, y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), sin
perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución
Política.
(…)”
Ante tal panorama, y retomando lo que se
expuso supra, en el sentido de que es plausible sujetar a todos los
poderes del Estado a un único estatuto de empleo público, con lo que la
sujeción del Poder Judicial a esta ley no resulta inconstitucional, sí es
inconstitucional por el hecho de no excluir a los (as) funcionarios (as) que
ejercen las funciones jurisdiccionales -jueces- o para- jurisdiccionales -fiscales,
defensores públicos y profesionales y personal especializado del Organismo de
Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios del nivel gerencial o de alta
dirección política como los denomina el proyecto de ley, al igual que a los
funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función electoral
-letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc., y quienes ejercen
cargo de alta dirección política, así como el personal administrativo,
profesional y técnico, que defina de forma exclusiva y excluyente cada jerarca
del poder respectivo, pues, en estos casos, no es posible someterlo a
directrices, disposiciones, circulares, manuales que emita Mideplán. Lo
anterior significa, que el Poder Judicial sí estaría sometido a esas potestades
que la ley le otorga al Mideplán cuando se trata del resto de los funcionarios
-los que defina cada jerarca del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de
Elecciones de manera exclusiva y excluyente-, que forman parte del staff
administrativo, auxiliar o personal de apoyo. Se podrá argumentar en contra de
lo que estamos afirmando que el numeral 49 del proyecto de ley
consultado, en el inciso g) que adiciona el artículo 85 a la Ley n.°
5155, Estatuto Judicial, de 10 de enero de 1973, en el sentido de que las competencias
en el proyecto de ley, para los órganos del Poder Judicial, se realizarán en
coordinación con Mideplán, en los que corresponde a los temas a que se
refiere el citado proyecto; y el inciso h), que adiciona el artículo 17 a la
Ley n.° 2422, Ley de Salarios del Poder Judicial, de 11 de agosto de 1959, en
el sentido de que las competencias definidas en el proyecto de ley, para los
órganos del Poder Judicial, también es realizada en coordinación con el citado
ministerio, en la misma dirección, así como el hecho de que el inciso a)
del artículo 2 establece que el ámbito de cobertura el proyecto de ley lo es
sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la
Constitución Política, el Poder Judicial lo hará a través de la coordinación
institucional con MIDEPLAN, por lo que no es cierto que está sometido al
primero a las directrices, disposiciones, circulares, manuales que emita el
segundo en lo que atañe; empero tal objeción resulta injustificada a causa de
la imprecisión de la normativa que se pretende aprobar, pues en una materia de
tanta importancia la Ley debe de ser clara y precisa, aspecto que, en muchos
casos, se echa de menos. De ahí que resulta pertinente concluir que sí hay
vicios de inconstitucionalidad. Nótese que en el numeral 3 del proyecto de ley
consultado, que regula la exclusión de los entes de esta normativa, no se hace
ninguna salvaguarda en favor del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de
Elecciones.
Sobre el artículo 6 (rectoría de Mideplán), respecto del Poder Judicial (Redacta el magistrado Castillo Víquez)
Se consulta sobre la norma siguiente:
“ARTÍCULO
6- Creación del Sistema General de Empleo Público
La rectoría del
Sistema General de Empleo Público estará a cargo del Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Dicho sistema estará
compuesto por lo siguiente:
a) El
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán).
b) Las
oficinas, los departamentos, las áreas, direcciones, unidades o denominaciones
homólogas de Gestión de Recursos Humanos de las entidades y los órganos bajo el
ámbito de aplicación de la presente ley. (…)”
En relación con el artículo 6, inciso b, del
proyecto de ley consultado es inconstitucional, toda vez que somete a la
potestad de dirección del Poder Ejecutivo al Poder Judicial y al Tribunal
Supremo de Elecciones, lo que resulta contrario a los principios de
independencia judicial y electoral. De ahí que las oficinas, los departamentos,
las áreas, direcciones, unidades de Gestión de Recursos Humanos de estos
poderes no pueden estar bajo la citada potestad, excepto en lo que atañe a
quienes presten servicios administrativos básicos, auxiliares, que no inciden
sobre las competencias exclusivas y excluyentes ni funciones administrativas
necesarias para el cumplimiento de estas, definidos, exclusivamente, por los
jerarcas del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones.
Sobre el
artículo 7 (competencias de Mideplán), respecto del Poder Judicial (Redacta el magistrado Castillo Víquez)
Se consulta sobre la norma siguiente:
“ARTÍCULO
7- Competencias del Mideplán
Son
competencias del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplan) las siguientes:
a) Establecer,
dirigir y coordinar la emisión de políticas públicas, programas y planes
nacionales de empleo público, conforme a la Ley 5525, Ley de Planificación
Nacional, de 2 de mayo de 1974.
b) Establecer
mecanismos de discusión, participación y concertación con las corporaciones
municipales a través de la Unión de Gobiernos Locales y las instituciones de
educación superior universitaria estatal, en materia de empleo público.
c) Emitir
disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos, que tiendan a la
estandarización, simplificación y coherencia del empleo público, según lo
preceptuado en la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de
mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la
Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.
d) Asesorar a
las entidades y los órganos incluidos, bajo el ámbito de cobertura de la
presente ley, para la correcta implementación de las políticas públicas, las
disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos que se
emitan en el marco de la rectoría política en empleo público y la Ley 6227, Ley
General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de
la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de
1957.
e) Administrar
y mantener actualizada la plataforma integrada del empleo público.
f) Publicar la
oferta de empleo público, a través de la plataforma virtual que alimentarán las
entidades y los órganos
incluidos del ámbito de cobertura de la presente ley.
g) Emitir los
lineamientos y principios generales para la evaluación del desempeño.
h) Administrar
e implementar las acciones de investigación, innovación y formulación de
propuestas de empleo público.
i) Dirigir y
coordinar la ejecución de las competencias inherentes en materia de empleo
público con el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil,
entre otras dependencias técnicas en la materia de empleo público, lo
concerniente a la materia de empleo público.
j) Recolectar,
analizar y divulgar información en materia de empleo público de las entidades y
los órganos para la mejora y modernización de estos. A tal efecto, establecerá
un sistema de indicadores, mediante el establecimiento de criterios de
coordinación, para homogeneizar la recopilación y difusión de datos.
k) Preparar
una estrategia coherente e integral para el aprendizaje y el desarrollo en todo
el servicio público, estableciendo cómo se desarrollará la capacidad a largo
plazo para estándares de dirección y competencia profesional más altos y
proporcionando orientación a las instituciones públicas sobre cómo planificar y
aplicar las actividades dentro de la estrategia.
l) Coordinar
con la Procuraduría de la Ética Pública para emitir las disposiciones de
alcance general, las directrices y los reglamentos, para la instrucción de las
personas servidoras públicas sobre los deberes, las responsabilidades y las
funciones del cargo, así como los deberes éticos que rigen la función pública,
que resulten procedentes según la Ley 6227, Ley General de la Administración
Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios
de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.
m) Establecer
un sistema único y unificado de remuneración de la función pública de conformidad
con esta ley y especifica del salario y los beneficios de todas las personas
funcionarias públicas.
n) Realizar
diagnósticos en materia de recursos humanos de las entidades y los órganos
incluidos para lograr un adecuado redimensionamiento de las planillas
existentes y la elaboración de criterios generales que delimiten los sectores
cuya actividad, por su valor estratégico institucional, así como la vinculación
con la actividad sustantiva, se debería reservar para que sean realizadas
exclusivamente por personas servidoras públicas. Además, analizar los que
sirvan de orientación para delimitar la prestación de los que podrían ser
externalizados y las condiciones de prestación de estos.
o) Prospectar
las tendencias globales del futuro del empleo público, con el propósito de
informar la planificación de este.
p) Analizar la
eficiencia y eficacia de los mecanismos de evaluación, a efectos de determinar
si estos cumplen o no su cometido.
q) Evaluar el
sistema general de empleo público en términos de eficiencia, eficacia,
economía, simplicidad y calidad.”
En relación con el artículo 7, incisos d), g) y p)
resultan inconstitucionales, pues afecta la independencia de Poder Judicial y
el Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto los somete a la potestad de
dirección y reglamentaria de Mideplán, así como a la verificación de si cumplen
o no con el cometido de la evaluación del desempeño y no se excluye de la
potestad de dirección. Hay que enfatizar que el principio de separación de
poderes o funciones es incompatible con la potestad de dirección y
reglamentación que ejerce el Poder Ejecutivo, toda vez que no puede ordenar su
actividad, estableciendo metas y objetivos. En lo que atañe a la
evaluación del desempeño, queda reserva a cada poder del Estado, toda vez
que esta materia es consustancial al ejercicio de sus competencias
constitucionales. Quiere esto decir, que, en lo tocante a este extremo,
todo el funcionariado de cada poder estaría sometido a las disposiciones
internas que cada uno de estos dicten al respecto.
Sobre el
artículo 9.a.- Oficinas de Recursos Humanos respecto del Poder Judicial (Redacta
la magistrada Picado Brenes)
Se consulta sobre el artículo siguiente:
“ARTÍCULO
9- Funciones de las administraciones activas
a) Las
oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las
denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos, de las instituciones
incluidas en el artículo 2 de la presente ley, seguirán realizando sus
funciones de conformidad con las disposiciones normativas atinentes en cada
dependencia pública.
Asimismo,
aplicarán y ejecutarán las disposiciones de alcance general, las directrices y
los reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo,
la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la
compensación y la gestión de las relaciones laborales, que el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) remita a la respectiva
institución, según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2
de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la
Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.
b) Es
responsabilidad de las oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones,
las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos
elaborar y aplicar las pruebas de conocimientos, competencias y psicométricas,
para efectos de los procesos de reclutamiento y selección de personal, efectuar
los concursos internos y externos por oposición y méritos, los cuales deberán
cumplir siempre al menos con los estándares que establezca la Dirección
General del de Servicio Civil para cada puesto, según su
ámbito de competencia, y los lineamientos que se emitan según el artículo 46 de
la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de
1957.
Además,
incorporar dichos concursos en la oferta de empleo público de la Administración
Pública y verificar que las personas servidoras públicas reciban la inducción
debida sobre los deberes, las responsabilidades y las funciones del puesto, así
como los deberes éticos de la función pública generales y particulares de la
institución y puesto.
c) Las
oficinas de gestión institucional de recursos humanos, de ministerios e
instituciones u órganos adscritos bajo el ámbito de aplicación del Estatuto de
Servicio Civil, son dependencias técnicas de la Dirección General de Servicio
Civil que, para todos los efectos, deberá coordinar la elaboración de las
pruebas de reclutamiento y selección de personal con tales oficinas y
desempeñar sus funciones de asesoramiento, capacitación y acompañamiento
técnico.”
Tal como se observa, el artículo 9 consultado
establece ciertas funciones para todas las oficinas, departamentos, áreas,
direcciones o las unidades de recursos humanos, de todas las instituciones
incluidas en el proyecto, en cuenta, para el Departamento de Gestión Humana del
Poder Judicial. Así entonces, en lo que se refiere propiamente a la consulta
realizada en cuanto al Poder Judicial, el segundo párrafo del inciso a) le
impone al Departamento de Gestión Humana de dicho Poder de la República que
aplique y ejecute las disposiciones de alcance general, las directrices y los
reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo, la
gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y
la gestión de las relaciones laborales, que Mideplán le remita. Lo cual,
implicaría que un órgano del Poder Ejecutivo, como lo es Mideplán, le imponga
al Poder Judicial la aplicación y ejecución de sus disposiciones, directrices y
reglamentos, y en materias que son de resorte exclusivo del Poder Judicial como
lo es la planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la
gestión del rendimiento, la gestión de la compensación o salarios y la gestión
de las relaciones laborales. Siendo claramente tal obligación para el
Departamento de Gestión Humana del Poder Judicial una violación al principio de
separación de poderes y a la independencia judicial, conforme los alcances que
la jurisprudencia constitucional le ha dado a tales principios básicos de
nuestra democracia. Recuérdese que, el principio de división de poderes, o como
se le conoce más recientemente, principio de separación de funciones, está
consagrado en el artículo 9 de la Constitución Política y se erige en “uno
de los pilares fundamentales del Estado Democrático, en tanto establece un
sistema de frenos y contrapesos que garantiza el respeto de los valores,
principios y normas constitucionales en beneficio directo de los habitantes del
país.” (sentencia n°2006-013708). Haciendo posible que cada Poder del
Estado pueda ejercer su función con independencia de los otros (sentencia
n°6829-1993), y no solo como un principio de aplicación interna para el buen
funcionamiento del Estado de Derecho, sino además, porque el principio de
independencia judicial, en su dimensión externa, asegura un conjunto de
garantías que pretenden evitar que una Corte sea controlada por otros órganos
gubernamentales, es la ausencia de presiones o influencias externas que hagan
vulnerable a la institución, como resultado de amenazas a la disponibilidad de
recursos que le permitan desarrollar su labor con autonomía, a la estabilidad
laboral y las posibilidades de ascenso de sus funcionarios, a su integridad y
patrimonio, y a sus capacidades de infraestructura para atender las demandas
ciudadanas. Por otro lado, en su dimensión interna, la independencia judicial
es más que una garantía para los jueces, pues constituye también “una
garantía para los particulares (partes del proceso), en el sentido de que sus
casos se decidirán con apego estricto a la Constitución y las leyes” (sentencia
n°5795-1998), “estamos ante el derecho de los ciudadanos a contar con
jueces independientes” (sentencia n°2001-006632). La
independencia del Poder Judicial se traduce, en materia económica y por la
inamovilidad de su personal, así como, en lo funcional, por la posibilidad real
de tomar sus decisiones de acuerdo con criterios propios y no como resultado de
presiones procedentes de determinados grupos, instituciones o personas (ver sentencia n°2000-005493). Así está plenamente
justificado que en el caso específico del Poder Judicial tenga una regulación
especial, separada y diferenciada, aunque sujeta a los principios constitucionales
fundamentales que prevén los artículos 191 y 192 (ver sentencia n°1991-550),
pero no bajo las disposiciones generales, directrices y reglamentos de un
órgano de otro Poder de la República, como lo pretendía esta norma del proyecto
consultada. Pues, la normativa especial que regula al Poder Judicial “impide
una regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o
lineamientos procedentes de otras instancias.” (sentencia
n°2018-019511). Ello por cuanto, “…el Régimen del Empleo Público, es posible
concluir que el órgano estatal competente en esta materia es cada poder de la
República, dado que son estos- Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Tribunal
Supremo de Elecciones- los más capacitados para determinar sus necesidades y
conocer sus particularidades condiciones.” (sentencia n°03575-1996).
Siendo “las atribuciones constitucionales de ordenar, planificar o programar
por ejemplo la función administrativa de manejo de personal” (sentencia
n°2017-009551), una parte esencial de la función administrativa del Poder
Judicial que coadyuva al efectivo ejercicio de su función judicial, pues “tanto
las funciones legislativas como las judiciales requieren de una estructura
administrativa de apoyo para la consecución de su función esencial o primaria,
como lo es la función administrativa que le ayuda a canalizar toda su
actividad; la que, lógicamente, alcanza al recurso humano o del personal de los
Poderes de la República, entretanto, detrás de la función fundamental está la
administrativa del personal, agentes y servidores (as) públicos (as),
etc.” (sentencia n°2017-009551). Finalmente nótese que, en la
sentencia n°2018-019511, en que se conoció de la consulta legislativa respecto
del proyecto de "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas"
(expediente legislativo nro. 20.580), esta Sala concluyó -luego de
realizar una labor interpretativa respecto del contenido del proyecto- que, en
concreto, lo previsto en los numerales 46, 47 y 49, atinentes a la “rectoría
de la materia empleo público de Mideplán” y “la obligatoriedad
de los lineamientos técnicos y metodológicos de la Dirección General
del (sic) Servicio Civil”, no aplicaban para el Poder Judicial.
Interpretación que se hizo, tomando en consideración el principio de
independencia del Poder Judicial. En este sentido, y conforme todo lo anterior,
el párrafo segundo del inciso a) del artículo 9 es inconstitucional, respecto a
su aplicación al Poder Judicial.
Sobre el artículo 13 (familias de puestos), respecto del Poder Judicial (Redacta el magistrado Castillo Víquez)
Se consulta sobre la norma siguiente:
“ARTÍCULO
13- Régimen general de empleo público
Existirá un
único régimen general de empleo público, el cual a su vez
estará conformado por las siguientes ocho familias de puestos que serán de
aplicación en los órganos y entes de la Administración Pública, según las
funciones que ejecute su personal:
a) Personas
servidoras publicas bajo el ámbito de aplicación del título I y del título IV
del Estatuto de Servicio Civil, así como a las que se desempeñan en las
instituciones señaladas en el artículo 2 de la presente ley, que no estén
incluidas en las restantes familias de puestos.
b) Personas
servidoras públicas que se desempeñan en funciones en ciencias de la salud.
c) Personas
servidoras públicas que se desempeñan en funciones policiales.
d) Personas
docentes contempladas en el Estatuto del Servicio Civil, del título II y el
título IV.
e) Personas
docentes y académicas de la educación técnica y superior.
f) Personas
que administran justicia y los magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE).
g) Personas
servidoras públicas que se desempeñan en funciones del servicio exterior.
h) Personas
servidoras públicas que se desempeñan en cargos de confianza.
La creación de
familias de puestos de empleo público es reserva de ley y deberá estar
justificada por criterios técnicos y jurídicos coherentes con
una eficiente y eficaz gestión pública.
En todas las
categorías descritas con anterioridad, la administración pública superior, por
medio de las oficinas o los departamentos de salud ocupacional,
deberá contar en cada entidad pública, según lo establece el artículo 300
del Código de Trabajo y su reglamento, con el diagnóstico de sus condiciones de
trabajo, el programa de salud ocupacional y cuando existan condiciones de
trabajo adversas a su salud deberán crearse los respectivos protocolos de
seguridad para salvaguarda de su vida, que será validado a lo interno de esta y con el respectivo aval del Consejo de Salud
Ocupacional, para lo cual se le brindará el recurso humano
necesario. Dicha instancia dependerá administrativamente de manera
directa del jerarca.
En cuanto al inciso f) del artículo 13 es
inconstitucional porque no excluye a los funcionarios que realizan funciones
para-jurisdiccionales -fiscales, defensores públicos y profesionales y personal
especializado del Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios
del nivel gerencial o de alta dirección política, al igual que a los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones
que ejercen función electoral -letrados, directores del Departamentos,
profesionales, etc.-, y quienes ejercen cargos de alta dirección política.
Además, no se excluye a todo el funcionario
administrativo de apoyo, profesional y técnico, que los máximos órganos de los
citados poderes del Estado definan, de forma exclusiva y excluyente, como
indispensables o consustanciales para el ejercicio de sus competencias
constitucionales. Máxime que, de conformidad con ese mismo artículo, inciso a),
todos esos funcionarios quedarían incluidos en una categoría del Estatuto de
Servicio Civil, lo que afecta la independencia tanto del Poder Judicial como
del Tribunal Supremo de Elecciones partiendo del hecho de que el gobierno
judicial y electoral lo ejerce la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal
Supremo de Elecciones de forma exclusiva y excluyente en lo que atañe a sus
competencias constitucionales. Finalmente, hay que tener presente que la
construcción de la familia, tal y como se explicó supra,
corresponde, de forma exclusiva y excluyente, a cada poder del Estado.
Sobre el
artículo 14.- Reclutamiento y selección respecto del Poder Judicial (Redacta
la magistrada Picado Brenes)
Los consultantes cuestionan la constitucionalidad
del artículo 14 del proyecto de ley objeto de consulta, toda vez que, en su
criterio, podría lesionar los principios de separación de poderes, autonomía e
independencia del Poder Judicial, en el tanto se sujeta a las disposiciones que
emite un órgano del Poder Ejecutivo, en lo referente a la gestión de empleo, lo
cual comprende lo relativo al reclutamiento y selección
“ARTÍCULO
14- Reclutamiento y selección
El
reclutamiento y la selección de las personas servidoras públicas de nuevo ingreso
se efectuará con base en su idoneidad comprobada, para lo cual el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) emitirá, con absoluto
apego a la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de
1978, las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos,
según la respectiva familia de puestos.
En los
procesos de reclutamiento y selección no podrá elegirse a un postulante que se
encuentre en alguna de las siguientes situaciones:
a) Estar ligado
por parentesco de consanguinidad o de afinidad en línea directa o colateral,
hasta tercer grado inclusive, con la jefatura inmediata ni con las personas
superiores inmediatas de esta en la respectiva dependencia.
b) Encontrarse
enlistada en el registro de personas inelegibles de la plataforma integrada de
empleo público.”
Tal como ya fue supra indicado, el Poder Judicial,
como poder de la República, no solo debe ser independiente respecto de los
otros poderes, conforme lo dispone el ordinal 9 constitucional, sino también
garantizar la independencia de los jueces, tal como lo estatuye el artículo 154
de la Constitución Política, como una garantía para los particulares de que sus
casos se decidirán con estricto apego a la Constitución y las leyes. En atención
a ello, es imprescindible que este Poder de la República disponga todo lo
relativo al reclutamiento y selección de su personal, sin interferencia externa
alguna. Así lo reiteró puntualmente este Tribunal en la sentencia n.°
2018-19511, al señalar, en lo que interesa lo siguiente:
“…Estas
disposiciones constitucionales han dado pie al desarrollo de un profuso
marco normativo, específicamente diseñado para regular al Poder Judicial. Entre
las normas de este marco se cuentan la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley
Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación
Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial, el Estatuto de Servicio
Judicial (incluida su reforma por la Ley de Carrera Judicial), etc.
De manera
clara, las normas supra enunciadas tienen la intención de regular concretamente
al Poder Judicial, velando por que se garantice su independencia frente a los
otros Poderes de la República.
El hecho de
que el Poder Judicial goce de una regulación particular pone en la palestra el
segundo punto de análisis de la interpretación sistemática. En este sentido,
debe estudiarse si existen normas particulares para el Poder Judicial y
verificar su relación con el articulado cuestionado.
Independientemente
de que el ordinal 47 del proyecto hable de “salvedades”, se observa que la
evaluación del desempeño y la competencia en la toma de decisiones en materia
laboral, sean generales o concretas, se encuentran ya reguladas por el
mencionado marco normativo del Poder Judicial, imposibilitando que una
instancia externa asuma la “rectoría” o imponga criterios sobre ese Poder.
Es más, dicho marco normativo está diseñado para garantizar la
eficiencia de la función judicial y proteger a los servidores judiciales de
injerencias externas, tal como indica el artículo 1 del Estatuto de
Servicio Judicial:”
En concreto sobre el artículo 1° del Estatuto de
Servicio Judicial la Sala indicó en dicho voto que: “Nótese que la
norma determina que las relaciones de empleo entre el Poder Judicial y sus
servidores se encuentran reguladas por el Estatuto y su reglamento. La
interpretación sistemática a que obliga ese numeral impide una regulación
indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes
de otras instancias. Esto se verifica porque el dictado del
reglamento a que refiere la norma es, a su vez, competencia exclusiva de la
Corte,” Además agrega que: “Una garantía más de la
independencia del Poder Judicial en el tema de empleo es que el Jefe del
Departamento de Personal se encuentra vinculado al Presidente de la Corte,
excluyendo la injerencia de instancias externas.”
Ahora bien, en este caso, este Tribunal
considera que el proyecto de ley aquí cuestionado incide en las competencias
propias de este Poder de la República, pues más allá de establecer principios o
lineamientos generales en materia de empleo público que respeten el principio
de separación de funciones, el artículo 14 de estudio, es claro en señalar que
será el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán), quien emitirá las disposiciones de alcance general, las directrices
y los reglamentos, según la respectiva familia de puestos, que regularán el
reclutamiento y la selección de las personas servidoras públicas de nuevo
ingreso. Ello, pues conforme lo dispuesto en los ordinales 13 y 2 del mismo
proyecto de ley, lo señalado en el ordinal 14 aplicaría al Poder
Judicial. Así las cosas, independientemente de que el artículo 2 referido
acote que el ámbito de cobertura lo es “sin perjuicio del principio de
separación de Poderes establecido en la Constitución Política”, el
artículo 14 se aplicaría al Poder Judicial, y en ese sentido, se
considera que tal disposición es inconstitucional, al autorizar que un órgano
del Poder Ejecutivo, sea quien emita directamente disposiciones de alcance
general, directrices y reglamentos, circulares, manuales, y resoluciones
relativos a la materia de empleo público, que vacían de contenido las
competencias reconocidas a la Corte Suprema de Justicia por el Constituyente
original y derivado. Más aún cuando ya existe un marco normativo atinente al
Poder Judicial que regula esos aspectos, en los términos que conmina el
artículo 192 constitucional. En razón de lo expuesto, la norma consultada
excede cualquier marco de cooperación que pueda establecer una política general
de empleo público, pues no resulta propio que una dependencia del Poder
Ejecutivo -Mideplán-, le dicte a otro Poder, de manera obligatoria, en este
caso al Poder Judicial, las pautas o criterios para la selección y
reclutamiento de su personal. Ello constituye una clara injerencia externa y,
la intromisión del Poder Ejecutivo en aspectos que son competencia exclusiva
del Poder Judicial. Por consiguiente, este Tribunal considera que el artículo
14 consultado contiene un vicio de inconstitucionalidad, por lesionar el
principio de independencia de funciones que garantizan al Poder Judicial, los
ordinales 9 y 154 de la Constitución Política.
Sobre el
artículo 17.- Personal de
Alta Dirección respecto del Poder Judicial (redacta la magistrada Picado Brenes)
Se consulta sobre el artículo siguiente:
“ARTÍCULO
17- Personal de la alta dirección pública
El Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) emitirá las
disposiciones de alcance general, las directrices, y los reglamentos, en
materia del personal de la alta dirección pública, que sean acordes con la Ley
6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, para
dotar a la Administración Pública de perfiles con integridad y probada
capacidad de gestión, innovación y liderazgo, para procurar el mejoramiento de
la prestación de bienes y servicios públicos. (…)”
Los consultantes señalan la lesión al principio de
separación de funciones y a la independencia del Poder Judicial, por cuanto en
esta norma se dispone que, tratándose de puestos de alta dirección
será Mideplán quien emita las disposiciones de alcance general,
directrices y reglamentos al respecto. En el mismo sentido en que esta Sala ha
venido resolviendo estos aspectos, la injerencia de este Ministerio, que
es un órgano del Poder Ejecutivo, emitiendo disposiciones de alcance general,
directrices y reglamentos al Poder Judicial en materia de los puestos de
alta dirección, resulta violatorio del principio de separación de poderes
y de independencia judicial. Además, la regulación de todo lo atinente a los
puestos de alta gerencia del Poder Judicial ya cuenta con la normativa especial
de dicho poder de la República. Existen varios precedentes de la Sala en
que, expresamente, se entiende como plenamente justificado que en el caso
específico del Poder Judicial tenga una regulación especial, separada y
diferenciada -aunque, sujeta a los principios constitucionales
fundamentales que prevén los artículos 191 y 192-. Se puede citar, en primer
lugar, el voto n°2019-25268 (reiterando lo dicho en el voto n°550-1991),
que indica:
“(…) en
el caso de los poderes, su propia independencia constitucional, garantizada en
general por el artículo 9° de la Constitución y, en los del Poder Judicial y
del Tribunal Supremo de Elecciones por las de los artículos 99 y siguientes,
152 y siguientes y 177 de la misma, así como sus propias normas orgánicas, imponen
a sus jerarcas la atribución y la responsabilidad de fijar la remuneración,
gastos de representación y otras facilidades inherentes a los cargos, de sus
propios miembros y subalternos, dentro, naturalmente, de sus
disponibilidades presupuestarias, independientemente, desde luego, de que sus
montos puedan coincidir o no con los de los diputados.”
Siendo que el mismo artículo 154 constitucional
somete al Poder Judicial únicamente a la Constitución y a la ley, pero no,
a disposiciones del Poder Ejecutivo. Nótese que, estos
son puestos de gran importancia pues estarían referidos, al
menos, respecto de quienes integran el Consejo Superior del Poder Judicial, y
las jefaturas de la Defensa Pública, Ministerio Público y el Organismo de
Investigación Judicial. Puestos que son de gran relevancia, que deben estar
particularmente protegidos de la injerencia de otros Poderes de la República, y
que requieren la estabilidad del personal necesaria para un adecuado e
imparcial desempeño del cargo, lo cual es incompatible con una
subordinación a las disposiciones que emita al respecto el Mideplán, como
lo dispone la norma en cuestión. Siendo competente al respeto el mismo
Poder Judicial, como esta Sala lo ha indicado antes: “… sea el Régimen del Empleo Público, es posible
concluir que el órgano estatal competente en esta materia es cada poder de la
República, dado que son estos- Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Tribunal
Supremo de Elecciones- los más capacitados para determinar sus necesidades y
conocer sus particularidades condiciones.” (sentencia
n°03575-1996). Nótese que, en la sentencia n°2018-019511, en que se
conoció de la consulta legislativa respecto del proyecto de "Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Publicas" (expediente legislativo nro.
20.580), esta Sala concluyó -luego de realizar una labor
interpretativa respecto del contenido del proyecto- que, en concreto, lo
previsto en los numerales 46, 47 y 49, atinentes a la “rectoría de la
materia empleo público de Mideplán” y “la obligatoriedad de
los lineamientos técnicos y metodológicos de la Dirección General
del (sic) Servicio Civil”, no aplicaban para el Poder Judicial.
Interpretación que se hizo, tomando en consideración el principio de
independencia del Poder Judicial. Por ende, se considera existe un vicio
de inconstitucionalidad en el artículo 17 objeto de consulta, en los
términos expuestos.
Sobre el artículo 18.- Plazo de
prueba y plazo de nombramiento de Alta Dirección respecto del Poder
Judicial (redacta la
magistrada Picado Brenes)
En relación con esta disposición, los consultantes
apuntan nuevamente la lesión al principio de separación de funciones y a la
independencia del Poder Judicial, por cuanto se dispone que, tratándose de
puestos de alta dirección técnica, el nombramiento será por 6 años con un
período de prueba de 6 meses, prorrogables anualmente, sujeto a la evaluación
de desempeño, lo cual según indican, incide en materia que es propia de
regulación del Poder Judicial. El artículo 18 consultado dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO
18- Nombramiento y período de prueba de la alta dirección pública
Toda persona
servidora pública, que sea nombrada en puestos de alta dirección pública,
estará a prueba durante el período de seis meses y su nombramiento se efectuará
por un máximo de seis años, con posibilidad de prórroga anual, la cual estará
sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño. (…)”
Al igual que en acápites anteriores, es preciso
reiterar que, la regulación de aspectos relativos al nombramiento y selección
de personal, tal como también ocurre con los puestos de alta dirección técnica,
el período de prueba, plazo o condiciones de prórroga de los nombramientos, son
regulaciones propias y atinentes a la autonomía organizacional y administrativa
del Poder Judicial, pues se trata de puestos estratégicos de gran importancia
para su administración, cuya definición debe corresponder a esta, conforme los
fines constitucionales de esa institución. Adviértase que, respecto del Poder
Judicial, esos puestos estarían referidos, al menos, respecto de quienes
integran el Consejo Superior del Poder Judicial, y las jefaturas de la Defensa
Pública, Ministerio Público y el Organismo de Investigación Judicial. Puestos
que son de gran relevancia, que deben estar particularmente protegidos de la
injerencia de otros Poderes de la República, y que requieren la
estabilidad del personal necesaria para un adecuado e imparcial desempeño del
cargo, lo cual es incompatible con un nombramiento, cuya prórroga deba ser
revisada anualmente como lo dispone la norma en cuestión. Una disposición en
ese sentido sería inoperante para este poder de la República, tratándose de
puestos de tal relevancia, cuyo nombramiento amerita diferentes concursos y una
cuidadosa verificación de atestados de previo a su selección, por lo que, lejos
de beneficiar a la administración de justicia, crearía tal inestabilidad, que
afectaría el buen gobierno del Poder Judicial. Así las cosas, exigir la
periodicidad y prórroga que dispone este artículo 18 para el caso del Poder
Judicial, no solo atenta contra el principio de independencia, por estar
en contradicción con la normativa especial que el Poder Judicial tiene ya al
respecto, sino que resulta irrazonable y desproporcionado, pues el medio
escogido por el legislador, no sería el más idóneo para procurar el fin
pretendido -valorar la idoneidad del personal-, toda vez que el Poder Judicial
ya cuenta con un profuso marco normativo, específicamente diseñado para su
regulación, el cual no solamente tiene la intención de regular concretamente al
Poder Judicial, velando por que se garantice su independencia frente a los
otros Poderes de la República, sino que también asegura el principio de
idoneidad que debe prevalecer en la selección de sus funcionarios, por lo que,
la norma consultada, lejos de favorecer tal principio constitucional, alteraría
de forma irrazonable y desproporcionada la organización de puestos que son
fundamentales para la administración de justicia del Poder Judicial, poniendo,
incluso, en riesgo la imparcialidad en el ejercicio del cargo que debe
prevalecer en esos puestos, ante la continua presión de una prórroga de su
nombramiento anual. Asimismo, cabe advertir que, al igual que con el artículo
14 consultado y de lo señalado en el artículo 2 de este proyecto, el ordinal 18
no establece salvedad alguna respecto de la aplicación de esta norma al Poder
Judicial, como sí lo hace en este caso para con las universidades públicas, al
señalar que, en su caso, se respetarán los plazos y períodos determinados en
sus estatutos orgánicos y reglamentos. De ahí que tampoco resulta excluido el
Poder Judicial de su aplicación. Por ende, se considera existe un vicio de inconstitucionalidad en el
artículo 18 objeto de consulta, en los términos expuestos.
Sobre el
artículo 21 (régimen único de despido) y el artículo 22 (proceso de
despido) respecto del Poder Judicial (redacta
magistrada Picado Brenes)
Los artículos consultados disponen lo siguiente:
“ARTÍCULO
21- Procedimiento de despido
Será causal de
despido inmediato, aplicable a toda persona servidora pública, obtener dos
evaluaciones del desempeño consecutivas inferiores a una calificación del
setenta por ciento (70%), que se encuentren en firme, una vez agotado el
procedimiento de impugnación de la calificación y siempre que se haya
acreditado la responsabilidad de la persona servidora pública por dicha
evaluación deficiente. Dicha calificación deberá ser
debidamente justificada por la jefatura inmediata que la asigne y por la
autoridad jerárquica que la confirme, en caso de haber sido recurrida.
Las entidades
y los órganos incluidos deberán aplicar planes remediales pactados con la
persona servidora pública, y con el asesoramiento de recursos humanos que
les permitan determinar las causas por las que las personas servidoras públicas
obtienen una calificación inferior al setenta por ciento (70%) y aplicar
acciones para mejorar su desempeño. Si pese a la aplicación del plan remedial,
la persona servidora pública no logra mejorar su desempeño y obtiene de forma
consecutiva otra calificación inferior al setenta por ciento (70%), se
configurará la causal de despido inmediato.
Las entidades
y los órganos incluidos deberán aplicar planes remediales que les permitan
determinar las causas por las que las personas servidoras públicas obtienen una
calificación inferior al setenta por ciento (70%) y aplicar acciones para
mejorar su desempeño. Si pese a la aplicación del plan remedial, la persona
servidora pública no logra mejorar su desempeño y obtiene de forma consecutiva
otra calificación inferior al setenta por ciento (70%), se configurará la
causal de despido inmediato.
Todo despido
justificado se entenderá sin responsabilidad para la Administración Pública y
hará perder a la persona servidora pública todos los derechos que esta ley y la
normativa aplicable en cada familia de puestos le concede, excepto las
proporciones de los extremos laborales que correspondan y los adquiridos
conforme a los regímenes de pensiones vigentes, siempre que se realice con
observancia de las siguientes
reglas:
a) En todas
las dependencias bajo el ámbito de aplicación de esta ley se aplicará un único procedimiento
administrativo especial de despido, que garantice la satisfacción del debido
proceso y sus principios, el cual deberá ser concluido por acto final en el
plazo de dos meses, a partir de su iniciación. La investigación preliminar, en
los casos en que se requiera, no dará inicio al procedimiento indicado en el
párrafo anterior; no obstante, esta deberá iniciar, bajo pena de prescripción,
a más tardar en el plazo de un mes a partir de que el jerarca o la jerarca
tenga conocimiento, sea de oficio o por denuncia, de la posible comisión de una
falta de uno de sus servidores. El mismo plazo de un mes de prescripción se
aplicará si, iniciada la mencionada investigación preliminar, esta permanece
paralizada por culpa de la Administración.
Para efectos
del plazo de dos meses señalado en el primer párrafo de este inciso, el
procedimiento ordinario de despido dará inicio a partir de que el
jerarca institucional adopte la decisión de iniciar dicho procedimiento con el
nombramiento del órgano director del proceso.
b) Recibida, por parte del jerarca institucional, queja
o denuncia o informado de presunta falta que, en su criterio, amerite el inicio
de un procedimiento de despido, este nombrará un órgano director del proceso,
el cual formulará por escrito los cargos y dará traslado a la persona servidora
pública por un término de quince días, para evacuar toda la prueba
ofrecida en una audiencia oral y privada, que notificará personalmente por el
correo electrónico institucional del funcionario, correo certificado o por
medio de publicación por una única vez en el diario oficial La Gaceta, cuando
se demuestre que no existe forma de localizar al presunto infractor. Dentro del
plazo indicado, la persona servidora pública deberá presentar, por
escrito, sus descargos y podrá ofrecer toda la prueba que considere
oportuna para respaldar su defensa, sea documental, testimonial o de cualquier
otra índole en abono de estos, así como las excepciones o incidentes que
considere oportunos.
c) Si vencido
el plazo que determina el inciso anterior, el servidor no hubiera presentado
oposición o si expresamente hubiera manifestado su conformidad con los cargos
que se le atribuyen, el jerarca institucional dictará la resolución de despido
sin más trámite, salvo que pruebe no haber sido notificado por el órgano
director del proceso o haber estado impedido por justa causa para oponerse.
d) Si el cargo
o los cargos que se hacen al empleado o empleada o persona servidora pública
implica su responsabilidad penal o cuando sea necesario para el buen éxito del
procedimiento administrativo disciplinario de despido o para salvaguardia del
decoro de la Administración Pública, el jerarca institucional podrá decretar,
en resolución motivada, la suspensión provisional de la persona servidora pública
en el ejercicio del cargo. Si se incoara proceso penal en contra de la persona
servidora pública, dicha suspensión podrá decretarse en cualquier momento como
consecuencia de auto de detención o de prisión preventiva, o sentencia en firme
con pena privativa de libertad.
e) Si el
interesado se opusiera dentro del término legal, el órgano director del proceso
resolverá las excepciones previas que se hayan presentado y convocará a una
comparecencia oral y privada, ante la Administración, en la cual se admitirá y
recibirá toda la prueba y alegatos de las partes que sean pertinentes.
Asimismo, podrán realizarse antes de la comparecencia las inspecciones oculares
y periciales. Se podrá convocar a una segunda comparecencia únicamente cuando
haya sido imposible en la primera dejar listo el expediente para su decisión
final, y las diligencias pendientes así lo requieran.
f) Si la
persona servidora pública incurriera en nueva causal de despido durante el
período de instrucción, se acumularán los cargos en el expediente en trámite y
se procederá conforme a lo establecido en este capítulo.
g) Evacuadas
las pruebas, resueltas las excepciones previas presentadas dentro del plazo de
los diez días otorgados para oponerse al traslado de cargos y presentadas las
conclusiones por las partes o vencido el plazo para ello, se tendrá el
expediente debidamente instruido y se elevará el informe respectivo al jerarca
institucional para que dicte resolución definitiva.
h) El jerarca
o la jerarca institucional resolverá el despido de la persona servidora pública
o declarará la falta de mérito y ordenará el archivo del expediente en este
último supuesto. No obstante, en caso de considerar que la falta existe pero
que la gravedad de esta no amerita el despido, ordenará una amonestación oral,
una advertencia escrita o una suspensión sin goce de salario hasta por un mes,
según la gravedad de la falta.
i) Contra la
resolución que ordene la amonestación oral, la advertencia escrita o la
suspensión sin goce de salario, hasta por un mes, podrán interponerse los
recursos ordinarios de revocatoria con apelación en subsidio, cuando este
último resulte procedente, en un plazo de cinco días, contado a partir del día
siguiente en que sea notificada dicha resolución. Ambos recursos podrán
interponerse en forma conjunta o separada ante el órgano que emite la
resolución, quien resolverá el recurso de revocatoria.
En el caso de
las personas servidoras públicas que laboran en una institución cubierta por la
Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953, el recurso de
apelación será resuelto por el Tribunal de Servicio Civil. El jerarca o la jerarca remitirá en alzada, al
Tribunal de Servicio Civil, el expediente del procedimiento administrativo
correspondiente donde conste la resolución de sanción así como la resolución
del recurso de revocatoria, con expresión de las razones legales y de los
hechos en que se fundamentan ambas resoluciones.
j) Los casos
no previstos en el presente procedimiento, en cuanto no contraríen el texto y
los principios procesales que contiene este procedimiento, se resolverán
aplicando supletoriamente, según el siguiente orden: la Ley 6227, Ley General
de la Administración Pública, las normas del derecho público, los principios
generales del derecho público, el Código de Trabajo, el Código Procesal Civil,
los principios y las leyes del derecho común, la equidad, las costumbres y los
usos locales.
Las
instituciones de educación superior universitaria estatal emitirán normativa
interna que regule esta materia, de conformidad con los artículos 84, 85 y 87 y
el principio de debido proceso contenidos en la Constitución Política; en caso
de que no exista normativa institucional al respecto aplicará, supletoriamente,
la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978,
las normas de derecho público, los principios generales del derecho público, el
Código de Trabajo y el Código Procesal Civil.
ARTÍCULO 22-
Fase recursiva
Contra la
resolución de despido emitida por el jerarca o la jerarca se tendrá un plazo
improrrogable de cinco días hábiles, contado a partir de la notificación de la
resolución para interponer el recurso de revocatoria y/o el recurso de
apelación en subsidio, cuando este último resulte procedente, los cuales
se resolverán con arreglo a las siguientes disposiciones:
a) Si vencido
el plazo de cinco días indicados anteriormente no se recurriera la
resolución, esta quedará en firme y dará por agotada la vía administrativa.
b) Si solo se
interpuso recurso de revocatoria, lo resuelto por el jerarca o la jerarca será
definitivo, la resolución quedará en firme y dará por agotada la vía
administrativa.
c) Si se
interponen ambos recursos ordinarios a la vez, se tramitará la apelación, una
vez declarada sin lugar la revocatoria.
d) En el caso
de las personas servidoras públicas que laboran en una
institución
cubierta por la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953, el
recurso de apelación se concederá en ambos efectos ante el Tribunal de Servicio
Civil. El jerarca o la jerarca remitirá en alzada, al Tribunal de Servicio
Civil, el expediente del procedimiento administrativo de despido, donde conste
la resolución de despido de la persona servidora pública, así como la
resolución del recurso de revocatoria, con expresión de las razones legales y
de los hechos en que se fundamentan ambas resoluciones.
Si únicamente
se interpuso el recurso de apelación, el jerarca o la jerarca remitirá en alzada, al Tribunal de
Servicio Civil, el expediente del procedimiento administrativo de despido donde
conste la resolución de despido de la persona servidora pública, con expresión
de las razones legales y de los hechos en que se fundamenta dicha resolución.
La resolución
que adopte el Tribunal del Servicio Civil en alzada será definitiva, la
resolución quedará en firme y agotará la vía administrativa. Dicho fallo es
vinculante para el jerarca o la
jerarca institucional.
Autorizado el
despido por resolución firme, el jerarca o la
jerarca institucional tendrá un plazo de caducidad de un mes, contado a partir
de la notificación de dicha resolución, para hacerlo efectivo. Para la
ejecución del despido por parte del jerarca o la
jerarca no se requiere acuerdo adicional, basta la comunicación del cese de su
condición de funcionaria a la persona servidora, con base en la resolución
firme dictada.
Si el Tribunal
de Servicio Civil revocara la sentencia dictada por el jerarca o la jerarca
institucional, dictará en el mismo acto nuevo fallo y resolverá si procede la
restitución del empleado en su puesto, con pleno goce de sus derechos y el pago
en su favor de los salarios caídos.
En caso de que
el Tribunal de Servicio Civil considere que la falta existe pero que la
gravedad de esta no amerita el despido, podrá ordenar una amonestación oral,
una advertencia escrita o una suspensión sin goce de salario hasta por un mes.
Las
instituciones de educación superior universitaria estatal emitirán normativa
interna que regule esta materia, de conformidad con los artículos 84, 85 y 87 y
el principio de debido proceso contenidos en la Constitución Política; en caso
de que no exista normativa institucional al respecto,
aplicará supletoriamente la Ley 6227, Ley General de la Administración
Pública, de 2 de mayo de 1978, las normas de derecho público, los principios
generales del derecho público, el Código de Trabajo y el Código Procesal
Civil.”
Los diputados consultan sobre los artículos 21 y 22
del proyecto, referido al régimen disciplinario y sancionatorio aplicable al
Poder Judicial. Indican que el art.21 establece una nueva causal de despido
inmediato cuando el servidor público obtenga dos evaluaciones de desempeño
consecutivas inferiores a 70%. Indican que el Poder Judicial cuenta con leyes
especiales que regulan el régimen sancionatorio de sus servidores. Agregan que,
las nuevas causales establecidas obedecen más a asuntos administrativos que a
aspectos jurisdiccionales, lo que provoca una injerencia odiosa y
peligrosa para nuestro Estado Social de Derecho y la independencia
judicial. Consideran que la nueva causal de despido inmediato consistente
en obtener dos calificaciones de desempeño consecutivas inferiores a 70%
contenida en el artículo 21, así como las dos nuevas causales graves creadas
mediante la reforma al artículo 48 de la Ley de Salarios de la Administración
Pública, que se reforma en el artículo 49:A) del proyecto de ley, violentan los
principios constitucionales de legalidad, seguridad jurídica, razonabilidad,
proporcionalidad, separación de poderes, autonomía e independencia del Poder
Judicial y sus órganos auxiliares, permitiendo además la injerencia del
Mideplan en asuntos que son de competencia exclusiva de ese Poder de la
República tal y como disponen los artículos 9, 154 y 156 de la Constitución
Política, y la numerosa legislación internacional citada. Luego, sobre el
único procedimiento de despido en relación con el Poder Judicial, indican que,
bajo el ámbito de aplicación de esta propuesta de ley existirá un
único procedimiento especial de despido (artículo 21). Respecto al régimen
recursivo, se le da la potestad al Tribunal de Servicio Civil de resolver todos
los recursos de apelación que interpongan contra resoluciones que determinen
cualquier tipo de sanción disciplinaria (artículo 21:i) y artículo
22). Consideran que también violenta la independencia y autonomía del
Poder Judicial, siendo que éste cuenta con su propia normativa y que por la
especialidad de la función que realizan contiene disposiciones particulares en
cuanto a competencias, plazos, faltas, sanciones y recursos, según lo
establecen los artículos del 174 al 215 de su Ley Orgánica.
Al respecto, esta Sala considera que:
-La creación de una nueva causal de despido, por no
pasar la evaluación del desempeño en dos ocasiones consecutivas (según el
primer párrafo del art.21 del proyecto), no es inconstitucional en tanto la
aplique el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones de acuerdo con su
normativa interna. El
establecimiento de esta causal nueva para el despido justificado, no violenta
el Derecho de la Constitución, máxime si se entiende que esta nueva causal se
aplicaría según las disposiciones internas del Poder Judicial, donde Mideplán
no tendría ninguna injerencia.
-Sí resultan inconstitucionales los artículos 21 y
22 del proyecto consultado, respecto de su aplicación al Poder
Judicial -y al TSE según se verá-, por cuanto, el ejercicio de
la potestad disciplinaria de los servidores del Poder Judicial es parte
esencial de la independencia judicial. Así entonces, todo lo que en esas
normas se establece en cuanto a procedimiento y fase recursiva no podrían
aplicarse al Poder Judicial, el cual ya goza de normativa interna que
dispone el ejercicio de la potestad disciplinaria. Tal como esta Sala lo
indicó mediante el voto n°2009-004849, todo procedimiento para la adopción de
medidas disciplinarias, la suspensión o la separación del cargo se deberá resolver
de acuerdo con las normas establecidas de comportamiento judicial. Así
entonces, en consonancia con el principio de independencia judicial, la entidad
con competencia disciplinaria será, exclusivamente el propio Poder Judicial.
Sobre el
artículo 49 incisos a, b, g y h (reforma a normativa) respecto del Poder
Judicial (redacta magistrada Picado Brenes)
El artículo consultado dispone lo siguiente:
Se modifican
las siguientes disposiciones normativas, de la manera que se describe a
continuación:
A) Se reforman
los artículos 12 y 48 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957. El texto es el siguiente:
Artículo 12-
El incentivo por anualidad se reconocerá el mes inmediato siguiente al
aniversario del ingreso o reingreso de la persona servidora pública que labore
bajo el esquema de salario compuesto y de acuerdo con las siguientes normas:
a) Si el
servidor es trasladado a un puesto de igual o inferior categoría a la del
puesto que esté ocupando, no habrá interrupción alguna en cuanto
al cómputo del tiempo para el aumento de salario.
b) Si el
servidor es ascendido, comenzará a percibir el mínimo de anualidades
de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya
reconocidos.
c) A las
personas servidoras públicas, en propiedad o interinos, se les computará, para
efectos de reconocimiento del incentivo por anualidad, el tiempo de servicio
prestado en otras entidades del sector público.
Artículo 48-
Criterios para la evaluación del desempeño
Cada jefatura
de la Administración Pública, al inicio del año, deberá asignar y
distribuir a todos los funcionarios entre los procesos, proyectos, productos y
servicios de la dependencia, estableciendo plazos de entrega y tiempo estimado
para su elaboración. Será responsabilidad de cada superior jerárquico dar
seguimiento a este plan de trabajo anual; su incumplimiento
será considerado falta grave de conformidad con la normativa aplicable.
Para el
seguimiento regular y frecuente de las actividades del plan de trabajo, cada
administración deberá establecer un sistema informático al efecto,
alimentado por cada funcionario con las actividades diarias vinculadas a dichos
procesos, proyectos y productos, y el cumplimiento de plazos y tiempos. Será responsabilidad
de cada funcionario, incluido todo el nivel directivo, la actualización y el
mantenimiento al día de la información necesaria para la evaluación de su
desempeño, de conformidad con los procesos, proyectos, productos y servicios asignados particularmente, sus plazos de entrega y tiempos
estimados para su elaboración, en dicho sistema informático que
la administración pondrá a su disposición. Su incumplimiento
será considerado falta grave de conformidad con la normativa aplicable.
El incentivo
por anualidad se concederá únicamente mediante la evaluación del desempeño
para aquellas personas servidoras públicas que laboren bajo el esquema de
salario compuesto, que hayan cumplido con una calificación mínima de
"muy bueno" o su equivalente numérico, según la escala definida,
de conformidad con las siguientes reglas:
a) Un ochenta
por ciento (80%) de la calificación anual se realizará sobre el
cumplimiento de las metas anuales definidas para cada funcionario, de
conformidad con lo dispuesto en el presente capítulo.
b) Un veinte
por ciento (20%) será responsabilidad de la jefatura o superior, que se
evaluará según el buen rendimiento acorde con las competencias necesarias
para el desempeño del puesto.
B)
Se adiciona el inciso l) al artículo 13 y se reforman los artículos 1 y 7
bis de la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953. Los
textos son los siguientes:
Artículo 13-
Son atribuciones y funciones del director general de Servicio Civil:
[…]
l) Agotar la
vía administrativa de los asuntos sometidos a la competencia de la Dirección
General de Servicio Civil.
Artículo 1-
Este estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Estado y las
personas servidoras públicas, con el propósito de garantizar la eficiencia de
la Administración Pública.
Artículo 7
bis- Se dota a la Dirección General de Servicio Civil de personalidad
jurídica instrumental únicamente para efectos de manejar su propio presupuesto
y con el fin de que cumpla sus objetivos de conformidad con la Ley 1581,
Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953, demás leyes conexas, y
administre su patrimonio.
C) Se reforma
el artículo 704 de la Ley 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943.
El texto es el siguiente:
(…)
D) Se
reforman los artículos 7, 8, 9 y 10 de la Ley 8777, Creación de los Tribunales
Administrativos del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio
Nacional y del Servicio Civil, de 7 de octubre de 2009. Los textos son los
siguientes:
(…)
E) Se reforman
los artículos 7 bis y 35 de la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30
de mayo de 1953. Los textos son los siguientes:
(…)
F) Se
reforma el inciso 5) del artículo 112 de la Ley 6227, Ley General de la
Administración Pública, de 2 de mayo de 1978. El texto es el siguiente:
(…)
G) Se
adiciona el artículo 85 a la Ley 5155, Estatuto de Servicio Judicial, de 10 de
enero de 1973. El texto es el siguiente:
Artículo 85.-
Las competencias definidas en la presente ley, para los órganos del Poder
Judicial, serán realizadas en coordinación con el Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán), en lo que corresponde a los
temas a que se refiere la Ley General de Empleo Público.
H) Se
adiciona el artículo 17 a la Ley 2422, Ley de Salarios del Poder Judicial, de
11 de agosto de 1959. El texto es el siguiente:
Artículo 17.-
Las competencias definidas en la presente ley, para los órganos del Poder
Judicial, serán realizadas en coordinación con el Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán), en lo que corresponde a los temas a
que se refiere la Ley General de Empleo Público.
I) Se
reforma el artículo 11 de la Ley 6877, Ley de Creación del Servicio Nacional de
Aguas, Riego y Avenamiento (Senara), de 18 de julio de 1983. El texto es el
siguiente:
(…)
J) Se
reforma el inciso f) del artículo 11 de la Ley 7800, Creación del Instituto
Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la
Educación Física, el Deporte y la Recreación, de 30 de abril de 1998. El texto
es el siguiente:
(…)
K)
Se reforma el inciso k) del artículo 42 de la Ley 9694, Ley del
Sistema de Estadística Nacional, de 4 de junio de 2019. El texto es el
siguiente:
(…)
L)
Se reforma el inciso ch) del artículo 11 de la Ley 4716, Ley de
Organización y Funcionamiento del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
(IFAM), de 9 de febrero de 1971. El texto es el siguiente:
(…)
M)
Se reforma el inciso I) del artículo 17 de la Ley 2726, Ley Constitutiva
del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, de 14 de abril de
1961. El texto es el siguiente:
(…)
N) Se
reforma el inciso ñ) del artículo 53 Ley 7593, Ley de la Autoridad Reguladora
de los Servicios Públicos (Aresep), de 9 de agosto de 1996. El texto es el
siguiente:
(…)
Ñ) Se
reforma el inciso t) del artículo 28 de la Ley 7558, Ley Orgánica del Banco
Central de Costa Rica, de 3 de noviembre de 1995. El texto es el
siguiente: (…)
Los consultantes consideran que el art.49 del
proyecto consultado resulta inconstitucional. Particularmente
argumentan en contra del inciso a), el inciso b) y los incisos g) y h). Sobre
el inciso a) se refieren a las nuevas causales para el despido con justa causa,
referidos, según los consultantes a las calificaciones inferiores a 70% y a no
alimentar la base de datos. Sobre la primera causal ya esta Sala se pronunció
en el considerando anterior, y en cuanto a la segunda causal sobre la
alimentación de la base de datos, nótese que no está claramente fundamentada,
por ello esta Sala omite pronunciamiento.
Sobre el inciso b) se consulta por
cuanto se estaría sometiendo al Poder Judicial al Estatuto de Servicio Civil.
Al respecto, observa esta Sala que, el artículo en cuestión adiciona y reforma
algunos artículos del Estatuto de Servicio Civil, particularmente el artículo
1, tal como se observa en el siguiente sentido:
|
Estatuto de Servicio Civil (versión actual) |
Estatuto de Servicio Civil (propuesta de reforma) |
|
Artículo 1º.- Este Estatuto y sus reglamentos
regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus
servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración
Pública, y proteger a dichos servidores. |
Artículo 1- Este estatuto y sus reglamentos
regularán las relaciones entre el Estado y las personas
servidoras públicas, con el propósito de garantizar la eficiencia de la
Administración Pública. |
Así entonces, a partir del proyecto consultado, el
Estatuto de Servicio Civil regularía las relaciones, no sólo al Poder
Ejecutivo, sino en general de todo el Estado, incluido el Poder Judicial. Ello
per se no sería inconstitucional, claro está, si se entiende que, la sujeción
al Poder Judicial es a principios generales de empleo público y que, ello
no implica que se esté derogando la normativa especial del Poder Judicial en
estas materias, pues sobre esta materia de empleo público de los funcionarios
prevalecería esta normativa especial por sobre el Estatuto de Servicio Civil.
Además, la Dirección General de Servicio Civil no podría tener competencia
respecto de los asuntos referidos al Poder Judicial. Bajo esta
interpretación, el artículo 49 inciso b) no es
inconstitucional, siempre que se interprete conforme a lo indicado.
Ahora bien, en el caso de los incisos
g) y h) del artículo 49, estos resultan inconstitucionales por violar
la independencia del Poder Judicial. Lo anterior por cuanto, por medio de tales
incisos se pretendía realizar sendas adiciones al Estatuto de Servicio Judicial
y a la Ley de Salarios del Poder Judicial, a efectos de incluir la injerencia
de Mideplán en las competencias definidas en esta normativa especial,
indicando que los órganos del Poder Judicial deberán realizar las competencias
definidas en esas leyes, en coordinación con dicho ministerio. Ello resulta
evidentemente violatorio del principio constitucional de
independencia judicial, pues se trataría de un órgano del Poder Ejecutivo
con el cual, las autoridades competentes del Poder Judicial, estaría obligadas
a coordinar el ejercicio de sus competencias, en materia de empleo público de
los funcionarios judiciales. Se tendría así a la Corte Plena,
el presidente de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Personal, el
Consejo de la Judicatura y el Departamento de Personal en obligada coordinación
con Mideplán antes de la adopción de acciones en temas relacionados
con el empleo público contenidos en el proyecto de ley sean: planificación del
trabajo, organización del trabajo, gestión del empleo, gestión del rendimiento,
gestión de la compensación y gestión de las relaciones laborales. En temas
que son de competencia exclusiva del Poder Judicial, como lo es el manejo
interno de su personal, resulta excluyente cualquier tipo de coordinación
obligatoria con otro órgano del Estado. Si bien se trata de coordinación y no
de dirección, es lo cierto que, en esta materia, que es propia del fuero
interno de independencia judicial, ni siquiera la coordinación resultaría
admisible para el ejercicio de competencias exclusivas del Poder
Judicial. “La independencia judicial se manifiesta en diversos planos,
en el plano externo, se traduce por la autonomía del Poder Judicial en materia
económica y por la inamovilidad de su personal, así como, en lo funcional, por
la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con criterios propios y
no como resultado de presiones procedentes de determinados grupos,
instituciones o personas.” (sentencia n°2000-005493). Además, debe
recordarse lo que indica el art.154 Constitucional: “El Poder Judicial
sólo está sometido a la Constitución y a la ley…”, no hay sumisión, ni
siquiera en el plano de la coordinación, con otro órgano de otro poder de la
República. Nótese que incluso están fuera del alcance del legislador, “las
atribuciones constitucionales de ordenar, planificar o programar por ejemplo la
función administrativa de manejo de personal.” (sentencia
n°2017-009551), con mucha más razón, estarían fuera del alcance de otro poder
de la República. Ello por cuanto, incluso se impide “una regulación
indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes
de otras instancias.” (sentencia n°2018-019511). Por
consiguiente, este Tribunal considera que los incisos g y h del artículo 49
contienen un vicio de inconstitucionalidad, por lesionar el principio de
independencia de funciones que garantizan al Poder Judicial, los ordinales 9 y
154 de la Constitución Política.
-Sobre los artículos 12 (base de datos), 13.h (familia en puestos
de confianza), 15 (postulados de reclutamiento y selección), 19 (movilidad
o traslados), y 31 (metodología de trabajo), dado que no se realiza la
fundamentación suficiente que permita a esta Sala tener claridad sobre lo
consultado, se declara inevacuable la consulta por falta de fundamentación.
-En los términos indicados y conforme a la
jurisprudencia de esta Sala, resultan inconstitucionales del proyecto
de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el
expediente legislativo n° 21.336, los artículos
siguientes.
Analizados todos los aspectos consultados en cuanto
al artículo 2 (inciso a), 6 (inciso b), 7 (incisos d, g y p), 9
(segundo párrafo del inciso a), 13 (inciso f), 14, 17, 18, 21 y 22, 49
(inciso b, g y h), del proyecto de Ley denominado "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO" expediente legislativo n° 21.336, esta Sala
constata que tales normas resultan contrarias al Derecho de la Constitución,
por violación al principio de separación de funciones, al principio de
independencia judicial, al régimen particular de empleo del Poder Judicial y a
las competencias constitucionales administrativas de la Corte Suprema de
Justicia. La independencia económica, personal, funcional, orgánica e
institucional, tanto del Poder Judicial en sí mismo, como de los jueces y
auxiliares de la justicia, es esencial en un Estado Constitucional de Derecho.
Conforme a tal principio, cada poder es independiente del otro, cada órgano del
Estado debe poder ejercer su función con independencia de los otros (art.9°
Constitucional). Puede haber interrelación entre ellos, pero nunca
subordinación, ni tampoco coordinación obligada en materias propias de la
competencia exclusiva y excluyente del Poder Judicial. Es lo cierto es que
la lectura integral del proyecto permite concluir que no se garantiza
debidamente el principio de separación de poderes, no sólo por la sujeción a
Mideplán (artículos 6, 7 y 9 por ejemplo), sino por la imposición de ciertas
materias que son de competencia exclusiva y excluyente del Poder
Judicial (artículos 14, 17, 18, 21 y 22 por ejemplo). Además, no solo
se trata de una vulneración a los principios de separación de funciones y a la
independencia judicial, sino a todo el sistema democrático y de organización
del Poder que el Constituyente ha creado en nuestro Estado de Derecho. “Una
garantía más de la independencia del Poder Judicial en el tema de empleo es que
el Jefe del Departamento de Personal se encuentra vinculado al Presidente de la
Corte, excluyendo la injerencia de instancias externas.” (voto
n°2018-019511).
Finalmente, esta Sala observa del expediente
legislativo que, la Corte Suprema de Justicia emitió un criterio
desfavorable al proyecto en la consulta que le hiciera la Asamblea Legislativa,
cuando indicó lo siguiente, mediante oficio n°SP-62-2021 del 03 de junio del
2021:
“Como se dijo,
si bien el nuevo texto del proyecto … se mantiene la latente oposición de
incluir al Poder Judicial en una normativa que implica una clara
injerencia del Poder Ejecutivo en cuestiones que -constitucional y legalmente-
son propias de esta otra institución. (…) se mantiene la base
normativa del anterior texto y se pretende regular un régimen de empleo público
que no considera aspectos diferenciadores de las entidades y órganos que somete
a su ámbito de cobertura. Así, el Poder Judicial sigue formando parte del
proyecto, con las consecuencias que eso implica para su estructura interna y
funcionamiento, según las observaciones hechas en los anteriores
informes.” (subrayado no corresponde al original)
(Las notas particulares de los magistrados, sobre
este apartado, por realizarse de forma conjunta con el Tribunal Supremo de
Elecciones, se incluyen al final del siguiente apartado).
X.- Sobre la
consulta de violación a la independencia del Tribunal Supremo de Elecciones.-
Los consultantes diputados consideran
que los siguientes artículos del proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO
PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, son
violatorios del principio de separación de poderes. En concreto, consultan
sobre los artículos siguientes, indicados, sea en el encabezado del título
general o en el resto del texto del escrito de interposición:
·
2.a (ámbito de cobertura),
·
6.b (rectoría de Mideplan),
·
7 (competencias de Mideplan),
·
9.a (oficinas de Recursos Humanos),
·
12 (base de datos),
·
13 (familias de puestos),
·
14 (reclutamiento y selección),
·
15 (postulados de reclutamiento y selección),
·
17 (personal de Alta Dirección),
·
18 (plazo de prueba y plazo de nombramiento),
·
19 (movilidad o traslados),
·
21 (régimen único de despido),
·
22 (proceso de despido),
·
31 (metodología de trabajo),
En primer lugar, sobre los artículos 12 (base de
datos), 13.h (familia de puestos de confianza), 15 (postulados de reclutamiento
y selección), 19 (movilidad o traslados), y 31 (metodología de trabajo), dado
que no se realiza la fundamentación suficiente que permita a esta Sala tener
claridad sobre lo consultado, se declara inevacuable la consulta por falta de
fundamentación.
En cuanto al resto de artículos, los consultantes
consideran que los artículos 2.a, 6, 7, 9, 13, 14, 17, 18,
21 y 22 del proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO
PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, es
violatorio de la independencia del TSE y por tanto, de los artículos 9 y 99 de
la Constitución. Los consideran inconstitucionales por cuanto obliga
al TSE a aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general, directrices y
reglamentos que emita el Mideplán en violación de su independencia, permitiendo
una injerencia del Poder Ejecutivo en materia que le está vedada por mandato
constitucional y en retroceso del Estado de Derecho. Indican que el art.9
de la Constitución garantiza la independencia del TSE situándolo en el
rango de los demás Poderes del Estado, y no solo en cuanto a los actos
relativos al sufragio sino respecto a las funciones que establece la propia
Constitución y las demás leyes. Así, se advierte la existencia de aspectos que
comprometen las competencias legales y constitucionales del TSE,
el art.13.a.f que establece un único régimen de empleo público para los
servidores y Magistrados del TSE; obligación de aplicar procesos de
reclutamiento y selección de personas con las disposiciones de alcance general,
directrices y reglamentos emitidos por Mideplán (art.14), sujeción a Mideplán
en reclutamiento y selección de personal de alta dirección técnica, obligación
de 6 meses de prueba y 6 años de nombramiento (art.17 y 18); un único
procedimiento administrativo especial de despido. Además de la inclusión en el
art.2.a, la obligación de aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance
general, directrices y reglamentos que emita el Mideplán violentando la
independencia del TSE (arts. 9 y 99) y propone la sujeción e injerencia del Poder
Ejecutivo en materia que le está vedada por mandato constitucional aunado el
retroceso que implica para el Estado de Derecho.
Así entonces se procede al examen de los artículos
indicados. Realizándose de previo, un resumen jurisprudencial sobre el tema de
independencia del TSE, el cual servirá de contexto para el examen de cada
artículo consultado.
2) Antecedentes
Jurisprudenciales sobre el Principio Constitucional de Separación de Poderes en
cuanto al Tribunal Supremo de Elecciones
Respecto del Tribunal Supremo
de Elecciones (TSE), debe indicarse que también existe profusa
jurisprudencia sobre el fundamento, justificación y relevancia de su
independencia. En el voto n°3194-1992, la Sala resolvió:
“En el caso de la materia
electoral, la Constitución de 1949 dio especial importancia a la necesidad
de segregar todo lo relativo al sufragio, principalmente de la órbita de los
poderes políticos del Estado. En esa dirección, estableció una serie de
principios y adoptó mecanismos eminentemente formales para garantizar la
independencia del sufragio, sobre todo mediante la plena autonomía del órgano
llamado a organizarlo, dirigirlo y fiscalizarlo. Originalmente en el artículo
99 constitucional, y luego también en el 9° -por la adición introducida por ley
5704 de 5 de junio de 1975- no sólo se atribuyó al Tribunal Supremo de
Elecciones la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al
sufragio, sino que, además, se le otorgó el rango e independencia
propios de un poder del Estado.”
Mientras que en el voto n°00495-1998, se agregó que “aunque
(el TSE) no es un Poder del Estado en sentido estricto, sí cumple una función
primordial en el Estado costarricense -cual es la de ocuparse de la materia
electoral-, y por norma constitucional -transcrito párrafo segundo del artículo
9- se le confiere el rango e independencia de un poder del Estado”. Por
su parte, en el voto n°2000-06326, esta Sala precisó:
“III.- DE
LA NATURALEZA JURÍDICO-CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. Con
ocasión de los problemas electorales que motivaron la revolución de 1948, los
miembros de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 tuvieron
especial cuidado de cuidar la materia electoral, segregando todo lo relativo al
sufragio, principalmente de la órbita de los Poderes del Estado, especialmente
del Ejecutivo y de la Asamblea Legislativa, sin dejar de lado el
Judicial. Establecieron una serie de principios básicos sobre los cuales se
desarrolla el ejercicio del sufragio:
"La ley
regulará el ejercicio del sufragio de acuerdo con los siguientes principios:
1.
Autonomía de la función electoral;
2.
Obligación del Estado de inscribir, de oficio, a
los ciudadanos en el Registro Civil y de proveerles de cédula de identidad para
ejercer el sufragio;
3.
Garantías efectivas de libertad, orden, pureza e
imparcialidad por parte de las autoridades gubernativas;
4.
Garantías de que el sistema para emitir el sufragio
les facilita a los ciudadanos el ejercicio de ese derecho;
5.
Identificación del elector por medio de cédula con
fotografía u otro medio técnico adecuado dispuesto por la ley para tal efecto;
6.
Garantías de representación para las minorías;
7.
Garantías de pluralismo político;
8.
Garantías para la designación de autoridades y
candidatos de los partidos políticos, según los principios democráticos y sin
discriminación (artículo 95 de la Constitución Política);
y adoptaron
mecanismos eminentemente formales para garantizar la independencia del
sufragio, dotándole de plena autonomía al órgano llamado a organizarlo,
dirigirlo y vigilarlo (el Tribunal Supremo de Elecciones), originalmente en los
términos del artículo 89 de la Constitución Política, y luego en los del
artículo 9 (adicionado mediante Ley número 5704, de 5 de junio de 1975), en
virtud del cual, se delegó a este Tribunal, no sólo la competencia de la
materia electoral –según se anotó anteriormente-, sino que además se le otorgó
el rango e independencia propios de un poder del Estado. De lo dicho queda
claro que el Tribunal Supremo de Elecciones es un órgano constitucional
especializado en la materia electoral, que por disposición constitucional goza
de la misma independencia de los Poderes del Estado en el ejercicio de sus
atribuciones; es decir, tiene plena autonomía para organizar, dirigir y vigilar
los procesos electorales y todos los actos relativos al sufragio, con la
independencia y rango propios de un Poder estatal, lo cual ha sido considerado
con anterioridad en la jurisprudencia constitucional en los siguientes
términos:
"El
Tribunal como órgano constitucional especializado para la materia electoral,
con el rango e independencia de los poderes públicos, puede ser investido, sólo
que en su ámbito específico, con cualquiera de las funciones del Estado, y
de hecho lo está con las tres [que tiene asignadas], tener a su cargo «la
organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así
como las demás funciones que le atribuyan la Constitución y las
leyes»" (sentencia número 0980-91, de las 13:30 horas del 24 de
mayo de 1991).
En este
sentido, y por la importancia que reviste, debe hacerse mención a la facultad
interpretativa que la jurisprudencia constitucional reconoció a este
tribunal constitucional, obviamente en materia propia de su competencia: la
electoral, en los siguientes términos:
"[...] competencias
de las los artículos 97 párrafo segundo y 121 inciso 1) excluyen aún a la
Asamblea Legislativa y que el 102 termina de reforzar con una no igualada
amplitud, sobre todo al atribuirle poderes tan amplios como el de «interpretar
en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales
referentes a la materia electoral» inciso 3º)" (sentencia número
0980-91, supra citada).
En virtud de
esta especial competencia, de las prerrogativas y potestades del Tribunal
Supremo de Elecciones, es que esta Sala Constitucional concluyó que la
esfera de lo electoral es "un ámbito constitucional especial, al
que no le convienen las mismas reglas que a los demás Poderes Públicos" (sentencia
número 3194-92, de las 16:00 del 27 de octubre de 1992). A modo de ejemplo,
debemos hacer referencia obligada a la competencia reglamentaria que se la
jurisprudencia constitucional le ha reconocido únicamente en relación con la
materia propia de su competencia, obviamente la actividad electoral:
(…)
IV.- DEL
ÁMBITO DE COMPETENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES: LA MATERIA
ELECTORAL A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL. En
reiteradas ocasiones esta Sala se ha manifestado acerca de la especial
competencia del Tribunal Supremo de Elecciones, la cual es definida por propia
disposición constitucional –artículos 9 y 99 de la Constitución
Política- como la materia electoral; y en este sentido se pueden consultar
las sentencias números 0980-91, 2150-92, 3194-92, 2430-94, 2456-96, 0034-98,
0466-98, 0563-98 y 0969-98. En todas estas resoluciones reconoce la
competencia exclusiva que tiene en materia electoral, es y únicamente
cuando éste deniegue su competencia que consideró que la Sala
Constitucional puede conocer de esa materia, siempre y cuando se alegue
que los actos impugnados lesionan derechos fundamentales:
(…) De
esta suerte, ha indicado que la actividad electoral comprende las de organizar,
dirigir y fiscalizar todos los actos relativos con el proceso de elecciones
nacionales (sentencia número 0653-98), la cual se desarrolla en actividades
tales como las siguientes, es decir, sin que ello implique una lista limitada,
a modo de ejemplo: la regulación de las normas que rigen la deuda política, así
como el control que sobre esta materia tiene el Tribunal Supremo de Elecciones
en esta materia (0980-91, 3666-93, 0515-94, 0428-98); el control de las
regulaciones estatutarias relativas al derecho de elegir y ser elegido en los
procesos internos de los partidos políticos (sentencia número 3294-92); la
integración del Consejo Municipal, la declaratoria de la elección y las
posteriores sustituciones por pérdidas de credenciales de los regidores y
síndicos municipales (sentencia número 2430-94); la tramitación del proceso
contencioso electoral para conocer de la cancelación o anulación de
credenciales de regidores municipales (sentencia número 0034-98); el cierre de
negocios comerciales en los que se expende licor y que se encuentran ubicados
en el centro de la ciudad de San José a consecuencia de la realización de las
plazas públicas que celebran los partidos políticos (sentencia número 0466-98);
y la determinación por parte del Tribunal Supremo de Elecciones de donde
realizará la celebración solemne el día de las elecciones, para el conteo
inicial de los resultados de las elecciones nacionales (0563-98).”
Ahora bien, en lo referente específicamente
al régimen de empleo público, aplicable al TSE, lo cierto es
que no se tienen precedentes concretos sobre esa
materia. Aunque sí cabe remitir, nuevamente, al voto n° 550-1991, en cuanto se dispuso:
“(…) en
el caso de los poderes, su propia independencia constitucional, garantizada en
general por el artículo 9° de la Constitución y, en los del Poder Judicial
y del Tribunal Supremo de Elecciones por las de los artículos
99 y siguientes, 152 y siguientes y 177 de la misma, así como sus
propias normas orgánicas, imponen a sus jerarcas la atribución y la
responsabilidad de fijar la remuneración, gastos de representación y otras
facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y subalternos,
dentro, naturalmente, de sus disponibilidades presupuestarias,
independientemente, desde luego, de que sus montos puedan coincidir o no con
los de los diputados.”
También cabe citar el voto n° 2005-14298 (que conoció de una acción
contra el plazo de nombramiento del Oficial Mayor del Registro Civil). En dicho
voto la Sala resolvió la acción con expreso sustento en los artículos 191
y 192 de la Constitución Política. Se reiteró que si bien la Constitución hace
referencia a un estatuto de servicio civil, lo cierto es que:
“(…) El
legislador derivado, optó sin embargo, por regular el servicio no de modo
general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio
Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente,
otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes
poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. No obstante, a
pesar de que el legislador no recogió la idea del constituyente y reguló sólo
parcialmente el servicio público, es lo cierto que los principios básicos del
régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo), cubren a todos
los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central,
como de los entes descentralizados. (…) Se repite que la intención del
constituyente originario fue la existencia una sola ley, un Estatuto, que
regulara todo el empleo público. No obstante, lo importante es que se delegó en
el legislador derivado, la regulación en detalle de la cobertura del régimen especial,
lo cual podía hacer, como lo hizo, en leyes separadas, sin detrimento del
mandato constitucional.”
También se indicó:
“(…) En
un Tribunal como éste, donde la materia electoral es su esencia, los
principios constitucionales del régimen de empleo público de
estabilidad e idoneidad comprobada, deben ser resguardados con mayor celo, por
cuanto la intención del constituyente al crear este Poder, fue cercenar por
completo la posibilidad de que los funcionarios electorales, se inmiscuyeran en
toda actividad política, con el fin de garantizar un Órgano Electoral
independiente.”
De todo lo antes expuesto se concluye
que, al Tribunal Supremo de Elecciones, como órgano constitucional
encargado de organizar, dirigir y fiscalizar la independencia del sufragio, se le
otorgó el rango y la independencia propios de un poder del Estado. Por
ello goza de plena independencia para cumplir sus cometidos constitucionales.
Debido a los problemas electorales que motivaron la revolución de 1948, los
miembros de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 tuvieron especial
cuidado de la materia electoral, segregando todo lo relativo al sufragio,
principalmente de la órbita de los Poderes del Estado, blindando la función
electoral por medio de distintos principios y garantías, como lo es en primer
lugar, la autonomía de la función electoral. De lo dicho queda claro que
el Tribunal Supremo de Elecciones es un órgano constitucional especializado en
la materia electoral, que por disposición constitucional goza de la misma
independencia de los Poderes del Estado en el ejercicio de sus atribuciones; es
decir, tiene plena autonomía para organizar, dirigir y vigilar los procesos
electorales y todos los actos relativos al sufragio, con la independencia y
rango propios de un Poder estatal. Así, esta Sala Constitucional
concluyó que “la esfera
de lo electoral es un ámbito constitucional especial, al que no le convienen
las mismas reglas que a los demás Poderes Públicos" (sentencia n°2000-06326). Si bien es cierto, los principios constitucionales
del régimen de empleo público (idoneidad y estabilidad) también le aplican, se
entiende que el TSE cuenta con sus propias normas orgánicas o especiales que les dan
competencia exclusiva a sus jerarcas para fijar la remuneración,
gastos de representación y otras facilidades inherentes a los cargos, de sus
propios miembros y subalternos.
Finalmente, al igual que se indicó supra sobre el Poder Judicial, lo anterior no
impide que el Legislador dicte una Ley General de Empleo Público en la que se incluya
al TSE, siempre y cuando se respete los principios de separación de
poderes o de funciones y de independencia electoral.
3) Sobre el
examen del Articulado consultado
Sobre el
artículo 2.a (ámbito de cobertura) respecto del Tribunal Supremo
de Elecciones (Redacta el
magistrado Castillo Víquez)
La norma consultada indica lo siguiente:
“ARTÍCULO
2- Ámbito de cobertura
Esta ley es
aplicable a las personas servidoras públicas de las siguientes entidades y
órganos bajo el principio de Estado como patrono único:
b) Los Poderes de
la República (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sus órganos auxiliares y
adscritos, y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), sin
perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución
Política.
(…)”
Tal como se dijo para el caso del Poder Judicial,
ante tal panorama, y retomando lo que se expuso supra, en el
sentido de que es plausible sujetar a todos los poderes del Estado a un único
estatuto de empleo público, con lo que la sujeción del Poder Judicial y
del Tribunal Supremo de Elecciones a esta ley no
resulta inconstitucional, sí es inconstitucional por el hecho de no excluir a
los (as) funcionarios (as) que ejercen las funciones jurisdiccionales -jueces-
o para- jurisdiccionales -fiscales, defensores públicos y profesionales y
personal especializado del Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los
funcionarios del nivel gerencial o de alta dirección política como los denomina
el proyecto de ley, al igual que a los funcionarios del Tribunal Supremo de
Elecciones que ejercen función electoral -letrados, directores del
Departamentos, profesionales, etc.-, y quienes ejercen cargo de alta dirección
política, así como el personal administrativo, profesional y técnico, que
defina de forma exclusiva y excluyente cada jerarca del poder respectivo, pues,
en estos casos, no es posible someterlo a directrices, disposiciones,
circulares, manuales que emita Mideplán. Lo anterior significa, que
el Poder Judicial y el Tribunal
Supremo de Elecciones sí estaría sometido a esas potestades que la ley le
otorga al Mideplán cuando se trata del resto de los funcionarios -los que
defina cada jerarca del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones de
manera exclusiva y excluyente-, que forman parte del staff administrativo,
auxiliar o personal de apoyo.
Sobre el
artículo 6 (rectoría de Mideplán), respecto del Tribunal Supremo de
Elecciones (Redacta el
magistrado Castillo Víquez)
Se consulta sobre la norma siguiente:
“ARTÍCULO
6- Creación del Sistema General de Empleo Público
La rectoría del
Sistema General de Empleo Público estará a cargo del Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Dicho sistema estará
compuesto por lo siguiente:
a) El
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán).
b) Las
oficinas, los departamentos, las áreas, direcciones, unidades o denominaciones
homólogas de Gestión de Recursos Humanos de las entidades y los órganos bajo el
ámbito de aplicación de la presente ley. (…)”
En el mismo sentido en que se indicó para el Poder
Judicial, en relación con el artículo 6, inciso b, del proyecto de ley
consultado es inconstitucional, toda vez que somete a la potestad de dirección
del Poder Ejecutivo al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones, lo
que resulta contrario a los principios de independencia judicial y electoral.
De ahí que las oficinas, los departamentos, las áreas, direcciones, unidades de
Gestión de Recursos Humanos de estos poderes no pueden estar bajo la citada
potestad, excepto en lo que atañe a quienes presten servicios administrativos
básicos, auxiliares, que no inciden sobre las competencias exclusivas y
excluyentes ni funciones administrativas necesarias para el cumplimiento de
estas, definidos, exclusivamente, por los jerarcas del Poder Judicial y el
Tribunal Supremo de Elecciones.
Sobre el
artículo 7 (competencias de Mideplán), respecto del Tribunal Supremo de
Elecciones (Redacta el
magistrado Castillo Víquez)
Se consulta sobre la norma siguiente:
“ARTÍCULO
7- Competencias del Mideplán
Son
competencias del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplan) las siguientes:
a) Establecer,
dirigir y coordinar la emisión de políticas públicas, programas y planes
nacionales de empleo público, conforme a la Ley 5525, Ley de Planificación
Nacional, de 2 de mayo de 1974.
b) Establecer
mecanismos de discusión, participación y concertación con las corporaciones
municipales a través de la Unión de Gobiernos Locales y las instituciones de
educación superior universitaria estatal, en materia de empleo público.
c) Emitir
disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos, que tiendan a la
estandarización, simplificación y coherencia del empleo público, según lo
preceptuado en la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de
mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la
Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.
d) Asesorar a
las entidades y los órganos incluidos, bajo el ámbito de cobertura de la
presente ley, para la correcta implementación de las políticas públicas, las
disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos que se
emitan en el marco de la rectoría política en empleo público y la Ley 6227, Ley
General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de
la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de
1957.
e) Administrar
y mantener actualizada la plataforma integrada del empleo público.
f) Publicar la
oferta de empleo público, a través de la plataforma virtual que alimentarán las
entidades y los órganos
incluidos del ámbito de cobertura de la presente ley.
g) Emitir los
lineamientos y principios generales para la evaluación del desempeño.
h) Administrar
e implementar las acciones de investigación, innovación y formulación de
propuestas de empleo público.
i) Dirigir y
coordinar la ejecución de las competencias inherentes en materia de empleo
público con el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil,
entre otras dependencias técnicas en la materia de empleo público, lo
concerniente a la materia de empleo público.
j) Recolectar,
analizar y divulgar información en materia de empleo público de las entidades y
los órganos para la mejora y modernización de estos. A tal efecto, establecerá
un sistema de indicadores, mediante el establecimiento de criterios de
coordinación, para homogeneizar la recopilación y difusión de datos.
k) Preparar
una estrategia coherente e integral para el aprendizaje y el desarrollo en todo
el servicio público, estableciendo cómo se desarrollará la capacidad a largo
plazo para estándares de dirección y competencia profesional más altos y
proporcionando orientación a las instituciones públicas sobre cómo planificar y
aplicar las actividades dentro de la estrategia.
l) Coordinar
con la Procuraduría de la Ética Pública para emitir las disposiciones de
alcance general, las directrices y los reglamentos, para la instrucción de las
personas servidoras públicas sobre los deberes, las responsabilidades y las
funciones del cargo, así como los deberes éticos que rigen la función pública,
que resulten procedentes según la Ley 6227, Ley General de la Administración
Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios
de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.
m) Establecer
un sistema único y unificado de remuneración de la función pública de
conformidad con esta ley y especifica del salario y los beneficios de todas las
personas funcionarias públicas.
n) Realizar
diagnósticos en materia de recursos humanos de las entidades y los órganos
incluidos para lograr un adecuado redimensionamiento de las planillas
existentes y la elaboración de criterios generales que delimiten los sectores
cuya actividad, por su valor estratégico institucional, así como la vinculación
con la actividad sustantiva, se debería reservar para que sean realizadas
exclusivamente por personas servidoras públicas. Además, analizar los que
sirvan de orientación para delimitar la prestación de los que podrían ser
externalizados y las condiciones de prestación de estos.
o) Prospectar
las tendencias globales del futuro del empleo público, con el propósito de
informar la planificación de este.
p) Analizar la
eficiencia y eficacia de los mecanismos de evaluación, a efectos de determinar
si estos cumplen o no su cometido.
q) Evaluar el
sistema general de empleo público en términos de eficiencia, eficacia,
economía, simplicidad y calidad.”
En el mismo sentido que el Poder Judicial, el
artículo 7, incisos d), g) y p) resultan inconstitucionales, pues
afectan la independencia del Poder Judicial y del Tribunal
Supremo de Elecciones, en cuanto los somete a la potestad de dirección y
reglamentaria de Mideplán, así como a la verificación de si cumplen o no con el
cometido de la evaluación del desempeño y no se excluye de la potestad de
dirección. Hay que enfatizar que el principio de separación de poderes o
funciones es incompatible con la potestad de dirección y reglamentación que
ejerce el Poder Ejecutivo, toda vez que no puede ordenar su actividad,
estableciendo metas y objetivos. En lo que atañe a la evaluación del
desempeño, queda reserva a cada poder del Estado, toda vez que esta materia es
consustancial al ejercicio de sus competencias constitucionales. Quiere
esto decir, que, en lo tocante a este extremo, todo el funcionariado de cada
poder estaría sometido a las disposiciones internas que cada uno de estos
dicten al respecto.
Sobre el artículo 9.a.- Oficinas de Recursos Humanos respecto del
Tribunal Supremo de Elecciones (Redacta la
magistrada Picado Brenes)
El artículo
consultado establece lo siguiente:
“ARTÍCULO
9- Funciones de las administraciones activas
a) Las
oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las
denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos, de las instituciones
incluidas en el artículo 2 de la presente ley, seguirán realizando sus
funciones de conformidad con las disposiciones normativas atinentes en cada
dependencia pública.
Asimismo,
aplicarán y ejecutarán las disposiciones de alcance general, las directrices y
los reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo,
la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la
compensación y la gestión de las relaciones laborales, que el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) remita a la respectiva
institución, según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2
de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la
Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.
b) Es
responsabilidad de las oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones,
las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos
elaborar y aplicar las pruebas de conocimientos, competencias y psicométricas,
para efectos de los procesos de reclutamiento y selección de personal, efectuar
los concursos internos y externos por oposición y méritos, los cuales deberán
cumplir siempre al menos con los estándares que establezca la Dirección
General del de Servicio Civil para cada puesto, según su
ámbito de competencia, y los lineamientos que se emitan según el artículo 46 de
la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de
1957.
Además,
incorporar dichos concursos en la oferta de empleo público de la Administración
Pública y verificar que las personas servidoras públicas reciban la inducción
debida sobre los deberes, las responsabilidades y las funciones del puesto, así
como los deberes éticos de la función pública generales y particulares de la
institución y puesto.
c) Las
oficinas de gestión institucional de recursos humanos, de ministerios e
instituciones u órganos adscritos bajo el ámbito de aplicación del Estatuto de
Servicio Civil, son dependencias técnicas de la Dirección General de Servicio
Civil que, para todos los efectos, deberá coordinar la elaboración de las
pruebas de reclutamiento y selección de personal con tales oficinas y desempeñar
sus funciones de asesoramiento, capacitación y acompañamiento técnico.”
Tal como se observa, el artículo 9 consultado
establece ciertas funciones para todas las oficinas, departamentos, áreas,
direcciones o las unidades de recursos humanos, de todas las instituciones
incluidas en el proyecto, en cuenta, para Recursos Humanos del TSE. Así
entonces, en lo que se refiere propiamente a la consulta realizada en
cuanto al TSE, el segundo párrafo del inciso a) le impone a Recursos
Humanos que aplique y ejecute las disposiciones de alcance general, las
directrices y los reglamentos, en relación con la planificación, la
organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la
gestión de la compensación y la gestión de las relaciones laborales,
que Mideplán le remita. Lo cual, implicaría que un órgano del Poder
Ejecutivo, como lo es Mideplán, le imponga al TSE la aplicación
y ejecución de sus disposiciones, directrices y reglamentos, y en materias que
son resorte exclusivo de ese órgano constitucional, como lo es la
planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión
del rendimiento, la gestión de la compensación o salarios y la gestión de las
relaciones laborales. Siendo claramente tal obligación para Recursos Humanos del TSE una
violación al principio de separación de poderes, conforme los alcances que la
jurisprudencia constitucional le ha dado a tal principio básico de nuestra
democracia. Recuérdese que, el principio de división de poderes, o como se le
conoce más recientemente, principio de separación de funciones, está consagrado
en el artículo 9 de la Constitución Política y se erige en “uno de los
pilares fundamentales del Estado Democrático, en tanto establece un sistema de
frenos y contrapesos que garantiza el respeto de los valores, principios y
normas constitucionales en beneficio directo de los habitantes del país.” (sentencia
n°2006-013708), y que el TSE tiene el rango e independencia propia de un poder
de la República (sentencia n°3194-1992). Lo cual implica que, cada Poder
del Estado pueda ejercer su función con independencia de los otros (sentencia
n°6829-1993). Así el TSE, por su rango de poder del Estado, tiene poderes de
organización y dirección propios (sentencia n°2000-06326); además, tiene “sus
propias normas orgánicas, imponen a sus jerarcas la atribución y la
responsabilidad de fijar la remuneración, gastos de representación y otras
facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y
subalternos…” (sentencia n°550-1991). Ello por cuanto, “…el
Régimen del Empleo Público, es posible concluir que el órgano estatal
competente en esta materia es cada poder de la República, dado que son estos-
Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones- los más
capacitados para determinar sus necesidades y conocer sus particularidades
condiciones.” (sentencia n°03575-1996). Por todo lo anterior, se
considera que el párrafo primero del artículo 9 consultado resulta
violatorio del principio de separación de poderes, en este caso, propiamente
del TSE.
Sobre
el inciso a) del artículo 13, Familia de puestos respecto
del Tribunal Supremo de Elecciones (Redacta
la magistrada Picado Brenes)
Se procede a examinar el inciso a) del artículo 13
del proyecto, respecto de su aplicación al TSE, ello por
cuanto, así fue expresamente consultado por los diputados. Recuérdese
que, esta Sala, en materia de consultas facultativas de constitucionalidad,
procede a pronunciarse únicamente sobre los temas consultados.
Tal como se observa, el artículo 13 del proyecto
establece un único régimen de empleo público, conformado por ocho familias de
puestos. En el inciso a) se incluye a “las que se desempeñan en las
instituciones señaladas en el artículo 2 de la presente ley, que no estén
incluidas en las restantes familias de puestos.” En este caso,
tratándose del TSE, se incluye a los magistrados como una familia de puestos
(según el inciso f), y todo el resto de funcionarios del TSE dentro de esta
primera familia de puestos (inciso a) o dentro de la familia de los
puestos de confianza (inciso h). Recuérdese que este inciso h) no está siendo
conocido en esta consulta, por lo cual, no se emite pronunciamiento particular
sobre esta norma en concreto. Ahora bien, al haberse dejado únicamente a
los magistrados como una familia aparte, el resto de funcionarios que no
sean de confianza, que correspondan a puestos administrativos
de apoyo, profesional y técnico, quedarían dentro de la misma familia que
el resto de funcionarios incluidos dentro del Estatuto de Servicio Civil. Ello
resulta claramente inconstitucional, con vista en las razones siguiente: En
primer lugar, se está dividiendo al personal del TSE pese a que todos
coadyuvan al cumplimiento de la función electoral. Solo a los magistrados
estarían dentro del grupo indicado en el inciso f), pero todo el resto de
funcionarios, que también coadyuvan al ejercicio de esta función tan importante
para la democracia costarricense, quedarían integrando otro grupo de familia de
puestos. En segundo lugar, todos los funcionarios del TSE
que coadyuvan a la función electoral, directamente o por apoyo, requieren
contar con toda la independencia de criterio en sus actuaciones. Incluir una
parte importante de estos funcionarios junto a otros, que pertenecen a los
otros poderes de la República y a otras instituciones, es una situación que
pone en riesgo esa independencia de criterio. Máxime si se toma en cuenta que,
para ese grupo de familia de puestos será Mideplán (órgano del Poder Ejecutivo)
quien emitiría los lineamientos para el proceso de reclutamiento, selección,
evaluación, compensación, etc. Es decir, se trataría de casi la totalidad de
funcionarios del TSE que estarían totalmente sometidos a las directrices de
Mideplán, lo cual es violatorio de la independencia de Poderes, en los términos
indicados supra. Claramente una
disposición de tal naturaleza es contraria al Derecho de la
Constitución. El TSE, como órgano con rango de Poder del Estado, debe
gozar de plena independencia en el ejercicio de sus funciones, lo cual implica,
independencia para el manejo de su personal. En este caso, con mucho mayor celo
que el resto de personal del Servicio Civil, puesto que “la intención del
constituyente al crear este Poder, fue cercenar por completo la posibilidad de
que los funcionarios electorales, se inmiscuyeran en toda actividad política,
con el fin de garantizar un Órgano Electoral independiente.” (sentencia
n°2005-14298). Ello no sería posible si se incluye a todo el personal del TSE
dentro del mismo grupo de familia de puestos que el resto de los
funcionarios del Servicio Civil. Nótese que tales funcionarios del TSE tienen
asignadas funciones tan importantes para la actividad electoral como:
organizar, dirigir y fiscalizar todos los actos relativos con el proceso de
elecciones nacionales; la regulación de las normas que rigen la deuda política,
así como el control sobre esta materia; el control de las regulaciones
estatutarias relativas al derecho de elegir y ser elegido en los procesos
internos de los partidos políticos; la integración del Concejo Municipal; la
declaratoria de la elección y las posteriores sustituciones por pérdidas de
credenciales de los regidores y síndicos municipales; la tramitación del
proceso contencioso electoral para conocer de la cancelación o anulación de credenciales
de regidores municipales; el cierre de negocios comerciales en los que se
expende licor y que se encuentran ubicados en el centro de la ciudad de San
José a consecuencia de la realización de las plazas públicas que celebran los
partidos políticos; la determinación de donde realizará la celebración solemne
el día de las elecciones, para el conteo inicial de los resultados de las
elecciones nacionales; entre muchas otras. Todo lo cual requiere de la garantía
de independencia en el manejo de este personal, que no puede quedar unido
a la misma familia de puestos que el resto de los servidores públicos
del Servicio Civil. Debe tomarse en cuenta que, al pasar a formar parte
del servicio civil, a los funcionarios del TSE se les aplicarían las
mismas normas que se le aplican a los funcionarios del Poder Ejecutivo que
integran el servicio civil, en cuenta los traslados o la movilidad (art.12),
entre otros. Lo cual agrava la situación y atenta contra la máxima de
mantener la función electoral como una función independiente, al margen de
injerencias de los otros Poderes. Así, se constata que el artículo 13
inciso a) es inconstitucional, respecto del Tribunal Supremo de Elecciones,
pues casi todos los funcionarios de ese órgano pasarían al Servicio
Civil, con excepción de sus magistrados y los empleados que se desempeñen
en cargos de confianza. Por ello, considera esta Sala que, el artículo 13
inciso a) es inconstitucional, respecto del TSE -pues fue el único órgano
que se consultó sobre este inciso-, pues casi todos los
funcionarios de ese órgano pasarían al Servicio Civil.
Sobre el
inciso f) del artículo 13 (familias de puestos), respecto del Tribunal Supremo
de Elecciones (Redacta el
magistrado Castillo Víquez)
Se consulta sobre la norma siguiente:
“ARTÍCULO
13- Régimen general de empleo público
Existirá un
único régimen general de empleo público, el cual a su vez
estará conformado por las siguientes ocho familias de puestos que serán de
aplicación en los órganos y entes de la Administración Pública, según las funciones
que ejecute su personal:
a) Personas
servidoras publicas bajo el ámbito de aplicación del título I y del título IV
del Estatuto de Servicio Civil, así como a las que se desempeñan en las
instituciones señaladas en el artículo 2 de la presente ley, que no estén
incluidas en las restantes familias de puestos.
b) Personas
servidoras públicas que se desempeñan en funciones en ciencias de la salud.
c) Personas
servidoras públicas que se desempeñan en funciones policiales.
d) Personas
docentes contempladas en el Estatuto del Servicio Civil, del título II y el
título IV.
e) Personas
docentes y académicas de la educación técnica y superior.
f) Personas
que administran justicia y los magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE).
g) Personas
servidoras públicas que se desempeñan en funciones del servicio exterior.
h) Personas
servidoras públicas que se desempeñan en cargos de confianza.
La creación de
familias de puestos de empleo público es reserva de ley y deberá estar
justificada por criterios técnicos y jurídicos coherentes con una eficiente y
eficaz gestión pública.
En todas las
categorías descritas con anterioridad, la administración pública superior, por
medio de las oficinas o los departamentos de salud ocupacional,
deberá contar en cada entidad pública, según lo establece el artículo 300
del Código de Trabajo y su reglamento, con el diagnóstico de sus condiciones de
trabajo, el programa de salud ocupacional y cuando existan condiciones de
trabajo adversas a su salud deberán crearse los respectivos protocolos de
seguridad para salvaguarda de su vida, que será validado a lo interno
de esta y con el respectivo aval del Consejo de Salud
Ocupacional, para lo cual se le brindará el recurso humano
necesario. Dicha instancia dependerá administrativamente de manera
directa del jerarca.
En el mismo sentido en que se indicó para el Poder
Judicial, en cuanto al inciso f) del artículo 13 es inconstitucional porque no
excluye a los funcionarios que realizan funciones para-jurisdiccionales -fiscales,
defensores públicos y profesionales y personal especializado del Organismo de
Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios del nivel gerencial o de alta
dirección política, al igual a que los funcionarios del Tribunal Supremo de
Elecciones que ejercen función electoral -letrados, directores del
Departamentos, profesionales, etc.-, y quienes ejercen cargos de alta dirección
política. Además, no se excluye a todo el funcionario administrativo de apoyo,
profesional y técnico, que los máximos órganos de los citados poderes del
Estado definan, de forma exclusiva y excluyente, como indispensables o
consustanciales para el ejercicio de sus competencias constitucionales. Máxime
que, de conformidad con ese mismo artículo, inciso a), todos esos funcionarios
quedarían incluidos en una categoría del Estatuto de Servicio Civil, lo que
afecta la independencia tanto del Poder Judicial como del Tribunal Supremo de
Elecciones partiendo del hecho de que el gobierno judicial y electoral lo
ejerce la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Supremo de Elecciones de
forma exclusiva y excluyente en lo que atañe a sus competencias
constitucionales. Finalmente, hay que tener presente que la construcción de la
familia, tal y como se explicó supra, corresponde, de forma exclusiva
y excluyente, a cada poder del Estado.
Sobre el artículo 14.- Reclutamiento y selección respecto del
Tribunal Supremo de Elecciones (Redacta la magistrada Picado Brenes)
En igual sentido que respecto del Poder Judicial,
los consultantes refieren que se lesiona el principio de independencia y la
autonomía del Tribunal Supremo de Elecciones, al pretender someterlo también a
las disposiciones que emite un órgano del Poder Ejecutivo, en lo relativo al
reclutamiento y selección
“ARTÍCULO
14- Reclutamiento y selección
El
reclutamiento y la selección de las personas servidoras públicas de nuevo
ingreso se efectuará con base en su idoneidad comprobada, para lo cual el
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) emitirá,
con absoluto apego a la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de
2 de mayo de 1978, las disposiciones de alcance general, las directrices y los
reglamentos, según la respectiva familia de puestos.
En los
procesos de reclutamiento y selección no podrá elegirse a un postulante que se
encuentre en alguna de las siguientes situaciones:
a) Estar
ligado por parentesco de consanguinidad o de afinidad en línea directa o
colateral, hasta tercer grado inclusive, con la jefatura inmediata ni con las
personas superiores inmediatas de esta en la respectiva dependencia.
b) Encontrarse
enlistada en el registro de personas inelegibles de la plataforma integrada de
empleo público.”
En igual sentido que se consultó respecto
del Poder Judicial, los consultantes refieren que se lesiona el principio de
independencia y la autonomía del TSE, al pretender someterlo también a las
disposiciones que emite un órgano del Poder Ejecutivo, en lo relativo al
reclutamiento y selección
Sobre el artículo 17.- Personal de Alta Dirección respecto del
Tribunal Supremo de Elecciones (redacta la magistrada Picado Brenes)
El artículo consultado establece lo siguiente:
“ARTÍCULO
17- Personal de la alta dirección pública
El Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) emitirá las
disposiciones de alcance general, las directrices, y los reglamentos, en
materia del personal de la alta dirección pública, que sean acordes con la Ley
6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, para
dotar a la Administración Pública de perfiles con integridad y probada capacidad
de gestión, innovación y liderazgo, para procurar el mejoramiento de la
prestación de bienes y servicios públicos. (…)”
Los consultantes señalan la lesión al principio de
separación de funciones y a la independencia del TSE, por cuanto en esta
norma se dispone que, tratándose de puestos de alta dirección será Mideplán
quien emita las disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos al
respecto. En el mismo sentido en que esta Sala ha venido resolviendo estos
aspectos, la injerencia de este Ministerio, que es un órgano del Poder
Ejecutivo, emitiendo disposiciones de alcance general, directrices y
reglamentos al TSE en materia de los puestos de alta dirección,
resulta violatorio del principio de separación de poderes. Nótese que, estos
son puestos estratégicos de gran importancia para su debida organización,
tales como podrían ser la Dirección Ejecutiva, la Dirección General del
Registro Civil, la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de
Partidos Políticos, entre otros. En atención a ello y a la imparcialidad que
debe revestir este órgano constitucional, es al propio TSE a quien corresponde
valorar las necesidades del servicio que presta y determinar las condiciones en
que deben ser ocupados esos puestos, para dar cumplimiento a los fines
constitucionales que le han sido asignados. Puestos que son de gran
relevancia, que deben estar particularmente protegidos de la injerencia de
otros Poderes de la República, y que requieren la estabilidad del personal
necesaria para un adecuado e imparcial desempeño del cargo, lo cual es
incompatible con una subordinación a las disposiciones que emita al respecto el
Mideplán, como lo dispone la norma en cuestión. Siendo competente al
respeto el mismo TSE, como esta Sala lo ha indicado antes:“… sea el Régimen
del Empleo Público, es posible concluir que el órgano estatal competente en
esta materia es cada poder de la República, dado que son estos- Ejecutivo,
Legislativo, Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones- los más capacitados
para determinar sus necesidades y conocer sus particularidades
condiciones.” (sentencia n°03575-1996). Por ende, se
considera existe un vicio de inconstitucionalidad en el artículo 17 objeto de
consulta, en los términos expuestos.
Sobre el artículo 18.- Plazo de prueba y plazo de nombramiento del
personal de Ata Dirección respecto del Tribunal Supremo de Elecciones (redacta la magistrada Picado Brenes)
En criterio de los consultantes, el ordinal 18
consultado resulta inconstitucional, por cuanto incide en materia que es propia
de la competencia del Tribunal Supremo de Elecciones, al establecer que,
tratándose de puestos de alta dirección técnica, el nombramiento será por 6
años con un período de prueba de 6 meses, prorrogables anualmente, sujetas a la
evaluación de desempeño. El artículo 18 consultado dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO
18- Nombramiento y período de prueba de la alta dirección pública
Toda persona
servidora pública, que sea nombrada en puestos de alta dirección pública,
estará a prueba durante el período de seis meses y su nombramiento se efectuará
por un máximo de seis años, con posibilidad de prórroga anual, la cual estará
sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño. (…)”
Sobre este particular, resulta de aplicación lo ya
indicado en relación con el Poder Judicial, en el sentido de que la regulación
de aspectos relativos al nombramiento y selección de personal, tal como también
ocurre con los puestos de alta dirección técnica, el período de prueba, plazo o
condiciones de prórroga de los nombramientos, son regulaciones propias y
atinentes a la autonomía organizacional y administrativa del TSE. Se
entiende que los puestos de alta dirección técnica, definidos
por el propio TSE, son puestos
estratégicos de gran importancia para su debida organización, tales como
podrían ser la Dirección Ejecutiva, la Dirección General del Registro Civil, la
Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos
Políticos, entre otros. En atención a ello y a la imparcialidad que debe
revestir este órgano constitucional, es a este a quien corresponde, el valorar
las necesidades del servicio que presta y determinar las condiciones en que
deben ser ocupados esos puestos, para dar cumplimiento a los fines
constitucionales que le han sido asignados, en respeto de la independencia
reconocida, siempre y cuando atienda al principio de idoneidad. En su caso, por
ejemplo, la conveniencia del período de nombramiento de esos puestos o las
condiciones de prórroga podrían estar sujetas o no a períodos electorales, o
atender una condición de mayor estabilidad en el puesto como la garantizada en
el ordinal 192 constitucional. Todo de acuerdo a su normativa interna, y
no, a una normativa genérica como la que se pretende en este proyecto de ley.
La definición de tales condiciones es competencia exclusiva a este
órgano constitucional especializado. De modo que, en los términos en
que está dispuesto el artículo 18 consultado, contiene un vicio de
inconstitucionalidad, por violentar el principio de independencia del TSE, a quien le corresponde de manera
exclusiva la definición de las condiciones en que se deben
desempeñar sus puestos de alta dirección.
Sobre el artículo 21 (régimen único de despido) y el artículo 22
(proceso de despido) respecto del Tribunal Supremo de Elecciones (redacta
la magistrada Picado Brenes)
Los artículos consultados establecen lo siguiente:
“ARTÍCULO
21- Procedimiento de despido
Será causal de
despido inmediato, aplicable a toda persona servidora pública, obtener dos
evaluaciones del desempeño consecutivas inferiores a una calificación del
setenta por ciento (70%), que se encuentren en firme, una vez agotado el
procedimiento de impugnación de la calificación y siempre que se haya
acreditado la responsabilidad de la persona servidora pública por dicha
evaluación deficiente. Dicha calificación deberá ser
debidamente justificada por la jefatura inmediata que la asigne y por la
autoridad jerárquica que la confirme, en caso de haber sido recurrida.
Las entidades
y los órganos incluidos deberán aplicar planes remediales pactados con la
persona servidora pública, y con el asesoramiento de recursos humanos que
les permitan determinar las causas por las que las personas servidoras públicas
obtienen una calificación inferior al setenta por ciento (70%) y aplicar acciones
para mejorar su desempeño. Si pese a la aplicación del plan remedial, la
persona servidora pública no logra mejorar su desempeño y obtiene de forma
consecutiva otra calificación inferior al setenta por ciento (70%), se
configurará la causal de despido inmediato.
Las entidades
y los órganos incluidos deberán aplicar planes remediales que les permitan
determinar las causas por las que las personas servidoras públicas obtienen una
calificación inferior al setenta por ciento (70%) y aplicar acciones para
mejorar su desempeño. Si pese a la aplicación del plan remedial, la persona
servidora pública no logra mejorar su desempeño y obtiene de forma consecutiva
otra calificación inferior al setenta por ciento (70%), se configurará la
causal de despido inmediato.
Todo despido
justificado se entenderá sin responsabilidad para la Administración Pública y
hará perder a la persona servidora pública todos los derechos que esta ley y la
normativa aplicable en cada familia de puestos le concede, excepto las
proporciones de los extremos laborales que correspondan y los adquiridos
conforme a los regímenes de pensiones vigentes, siempre que se realice con
observancia de
las siguientes
reglas:
a) En todas
las dependencias bajo el ámbito de aplicación de esta ley se aplicará un único
procedimiento administrativo especial de despido, que garantice la satisfacción
del debido proceso y sus principios, el cual deberá ser concluido por acto
final en el plazo de dos meses, a partir de su iniciación. La investigación preliminar,
en los casos en que se requiera, no dará inicio al procedimiento indicado en el
párrafo anterior; no obstante, esta deberá iniciar, bajo pena de prescripción,
a más tardar en el plazo de un mes a partir de que el jerarca o la jerarca
tenga conocimiento, sea de oficio o por denuncia, de la posible comisión de una
falta de uno de sus servidores. El mismo plazo de un mes de prescripción se
aplicará si, iniciada la mencionada investigación preliminar, esta permanece
paralizada por culpa de la Administración.
Para efectos
del plazo de dos meses señalado en el primer párrafo de este inciso, el
procedimiento ordinario de despido dará inicio a partir de que el
jerarca institucional adopte la decisión de iniciar dicho procedimiento con el
nombramiento del órgano director del proceso.
b) Recibida, por parte del jerarca institucional, queja
o denuncia o informado de presunta falta que, en su criterio, amerite el inicio
de un procedimiento de despido, este nombrará un órgano director del proceso,
el cual formulará por escrito los cargos y dará traslado a la persona servidora
pública por un término de quince días, para evacuar toda la prueba
ofrecida en una audiencia oral y privada, que notificará personalmente por el
correo electrónico institucional del funcionario, correo certificado o por
medio de publicación por una única vez en el diario oficial La Gaceta, cuando
se demuestre que no existe forma de localizar al presunto infractor. Dentro del
plazo indicado, la persona servidora pública deberá presentar, por escrito,
sus descargos y podrá ofrecer toda la prueba que considere oportuna para
respaldar su defensa, sea documental, testimonial o de cualquier otra índole en
abono de estos, así como las excepciones o incidentes que considere oportunos.
c) Si vencido
el plazo que determina el inciso anterior, el servidor no hubiera presentado
oposición o si expresamente hubiera manifestado su conformidad con los cargos
que se le atribuyen, el jerarca institucional dictará la resolución de despido
sin más trámite, salvo que pruebe no haber sido notificado por el órgano
director del proceso o haber estado impedido por justa causa para oponerse.
d) Si el cargo
o los cargos que se hacen al empleado o empleada o persona servidora pública
implica su responsabilidad penal o cuando sea necesario para el buen éxito del
procedimiento administrativo disciplinario de despido o para salvaguardia del
decoro de la Administración Pública, el jerarca institucional podrá decretar,
en resolución motivada, la suspensión provisional de la persona servidora
pública en el ejercicio del cargo. Si se incoara proceso penal en contra de la
persona servidora pública, dicha suspensión podrá decretarse en cualquier
momento como consecuencia de auto de detención o de prisión preventiva, o
sentencia en firme con pena privativa de libertad.
e) Si el
interesado se opusiera dentro del término legal, el órgano director del proceso
resolverá las excepciones previas que se hayan presentado y convocará a una
comparecencia oral y privada, ante la Administración, en la cual se admitirá y
recibirá toda la prueba y alegatos de las partes que sean pertinentes.
Asimismo, podrán realizarse antes de la comparecencia las inspecciones oculares
y periciales. Se podrá convocar a una segunda comparecencia únicamente cuando haya
sido imposible en la primera dejar listo el expediente para su decisión final,
y las diligencias pendientes así lo requieran.
f) Si la
persona servidora pública incurriera en nueva causal de despido durante el
período de instrucción, se acumularán los cargos en el expediente en trámite y
se procederá conforme a lo establecido en este capítulo.
g) Evacuadas
las pruebas, resueltas las excepciones previas presentadas dentro del plazo de
los diez días otorgados para oponerse al traslado de cargos y presentadas las
conclusiones por las partes o vencido el plazo para ello, se tendrá el
expediente debidamente instruido y se elevará el informe respectivo al jerarca
institucional para que dicte resolución definitiva.
h) El jerarca
o la jerarca institucional resolverá el despido de la persona servidora pública
o declarará la falta de mérito y ordenará el archivo del expediente en este
último supuesto. No obstante, en caso de considerar que la falta existe pero
que la gravedad de esta no amerita el despido, ordenará una amonestación oral,
una advertencia escrita o una suspensión sin goce de salario hasta por un mes,
según la gravedad de la falta.
i) Contra la
resolución que ordene la amonestación oral, la advertencia escrita o la
suspensión sin goce de salario, hasta por un mes, podrán interponerse los
recursos ordinarios de revocatoria con apelación en subsidio, cuando este
último resulte procedente, en un plazo de cinco días, contado a partir del día
siguiente en que sea notificada dicha resolución. Ambos recursos podrán
interponerse en forma conjunta o separada ante el órgano que emite la
resolución, quien resolverá el recurso de revocatoria.
En el caso de
las personas servidoras públicas que laboran en una institución cubierta por la
Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953, el recurso de
apelación será resuelto por el Tribunal de Servicio Civil. El jerarca o la jerarca remitirá en alzada, al
Tribunal de Servicio Civil, el expediente del procedimiento administrativo
correspondiente donde conste la resolución de sanción así como la resolución
del recurso de revocatoria, con expresión de las razones legales y de los
hechos en que se fundamentan ambas resoluciones.
j) Los casos
no previstos en el presente procedimiento, en cuanto no contraríen el texto y
los principios procesales que contiene este procedimiento, se resolverán
aplicando supletoriamente, según el siguiente orden: la Ley 6227, Ley General
de la Administración Pública, las normas del derecho público, los principios
generales del derecho público, el Código de Trabajo, el Código Procesal Civil,
los principios y las leyes del derecho común, la equidad, las costumbres y los
usos locales.
Las
instituciones de educación superior universitaria estatal emitirán normativa
interna que regule esta materia, de conformidad con los artículos 84, 85 y 87 y
el principio de debido proceso contenidos en la Constitución Política; en caso
de que no exista normativa institucional al respecto aplicará, supletoriamente,
la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978,
las normas de derecho público, los principios generales del derecho público, el
Código de Trabajo y el Código Procesal Civil.
ARTÍCULO 22-
Fase recursiva
Contra la
resolución de despido emitida por el jerarca o la jerarca se tendrá un plazo
improrrogable de cinco días hábiles, contado a partir de la notificación de la
resolución para interponer el recurso de revocatoria y/o el recurso de
apelación en subsidio, cuando este último resulte procedente, los cuales
se resolverán con arreglo a las siguientes disposiciones:
a) Si vencido
el plazo de cinco días indicados anteriormente no se recurriera la
resolución, esta quedará en firme y dará por agotada la vía administrativa.
b) Si solo se
interpuso recurso de revocatoria, lo resuelto por el jerarca o la jerarca será
definitivo, la resolución quedará en firme y dará por agotada la vía
administrativa.
c) Si se
interponen ambos recursos ordinarios a la vez, se tramitará la apelación, una
vez declarada sin lugar la revocatoria.
d) En el caso
de las personas servidoras públicas que laboran en una
institución
cubierta por la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953, el
recurso de apelación se concederá en ambos efectos ante el Tribunal de Servicio
Civil. El jerarca o la jerarca remitirá en alzada, al Tribunal de Servicio
Civil, el expediente del procedimiento administrativo de despido, donde conste
la resolución de despido de la persona servidora pública, así como la
resolución del recurso de revocatoria, con expresión de las razones legales y
de los hechos en que se fundamentan ambas resoluciones.
Si únicamente
se interpuso el recurso de apelación, el jerarca o la jerarca remitirá en alzada, al Tribunal de
Servicio Civil, el expediente del procedimiento administrativo de despido donde
conste la resolución de despido de la persona servidora pública, con expresión
de las razones legales y de los hechos en que se fundamenta dicha resolución.
La resolución
que adopte el Tribunal del Servicio Civil en alzada será definitiva, la
resolución quedará en firme y agotará la vía administrativa. Dicho fallo es
vinculante para el jerarca o la
jerarca institucional.
Autorizado el
despido por resolución firme, el jerarca o la
jerarca institucional tendrá un plazo de caducidad de un mes, contado a partir
de la notificación de dicha resolución, para hacerlo efectivo. Para la
ejecución del despido por parte del jerarca o la
jerarca no se requiere acuerdo adicional, basta la comunicación del cese de su
condición de funcionaria a la persona servidora, con base en la resolución
firme dictada.
Si el Tribunal
de Servicio Civil revocara la sentencia dictada por el jerarca o la jerarca
institucional, dictará en el mismo acto nuevo fallo y resolverá si procede la
restitución del empleado en su puesto, con pleno goce de sus derechos y el pago
en su favor de los salarios caídos.
En caso de que
el Tribunal de Servicio Civil considere que la falta existe pero que la
gravedad de esta no amerita el despido, podrá ordenar una amonestación oral,
una advertencia escrita o una suspensión sin goce de salario hasta por un mes.
Las
instituciones de educación superior universitaria estatal emitirán normativa
interna que regule esta materia, de conformidad con los artículos 84, 85 y 87 y
el principio de debido proceso contenidos en la Constitución Política; en caso
de que no exista normativa institucional al respecto,
aplicará supletoriamente la Ley 6227, Ley General de la Administración
Pública, de 2 de mayo de 1978, las normas de derecho público, los principios
generales del derecho público, el Código de Trabajo y el Código Procesal
Civil.”
Los diputados consultan sobre los artículos 21 y 22
del proyecto, referido al régimen disciplinario y sancionatorio aplicable al
Poder Judicial y al TSE. Indican que el art.21 establece una nueva causal de
despido inmediato cuando el servidor público obtenga dos evaluaciones de
desempeño consecutivas inferiores a 70%. Agregan que, las nuevas causales
establecidas obedecen más a asuntos administrativos, por lo que se pretende
sujetar a criterios ajenos a su quehacer a un incumplimiento netamente
administrativo que podrá acarrear su destitución, provoca una injerencia odiosa
y peligrosa para nuestro Estado Social de Derecho. Consideran que la nueva causal
de despido inmediato consistente en obtener dos calificaciones de desempeño
consecutivas inferiores a 70% contenida en el artículo 21, así como las dos
nuevas causales graves creadas mediante la reforma al artículo 48 de la Ley de
Salarios de la Administración Pública, que se reforma en el artículo 49:A) del
proyecto de ley, violentan los principios constitucionales de legalidad,
seguridad jurídica, razonabilidad, proporcionalidad, separación de poderes,.
Luego, sobre el único procedimiento de despido, indican que, el proyecto de Ley
Marco de Empleo Público establece que será aplicable a todas las personas
servidoras públicas bajo el ámbito de aplicación de esta propuesta de ley, un
único procedimiento especial de despido (artículo 21). Respecto al régimen
recursivo, se le da la potestad al Tribunal de Servicio Civil de resolver todos
los recursos de apelación que interpongan contra resoluciones que determinen
cualquier tipo de sanción disciplinaria (artículo 21:i) y artículo 22). En
relación con el único procedimiento que se crea en los artículos 21 a partir
del inciso a) y el 22 del proyecto de ley objeto de esta consulta, consideramos
que también violenta la independencia.
Al respecto, esta Sala considera que:
-La creación de una nueva causal de despido, por no
pasar la evaluación del desempeño en dos ocasiones consecutivas (según el
primer párrafo del art.21 del proyecto), no es inconstitucional en tanto la
aplique el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones de acuerdo con su
normativa interna. El establecimiento de esta causal nueva para el despido
justificado, no violenta el Derecho de la Constitución, máxime si se entiende
que esta nueva causal se aplicaría según las disposiciones internas
del TSE, donde Mideplán no tendría ninguna injerencia.
-Sí resultan inconstitucionales los artículos 21 y
22 del proyecto consultado, respecto de su aplicación al TSE -y al Poder
Judicial según se dijo supra-, por cuanto, el ejercicio de la potestad
disciplinaria de los servidores del TSE es parte esencial de la independencia
electoral. Así entonces, todo lo que en esas normas se establece en cuanto a
procedimiento y fase recursiva no podrían aplicarse al TSE, el
cual ya goza de normativa interna que dispone el ejercicio de la potestad
disciplinaria. La adopción de medidas disciplinarias, la suspensión o la
separación del cargo se deberá resolver de acuerdo con las normas internas
para el resguardo de la función electoral. Así entonces, en consonancia con el
principio de independencia de poderes, la entidad con competencia
disciplinaria será, en este caso, exclusivamente el propio TSE.
-Sobre los
artículos 12 (base de datos), 13.h (familia en puestos de confianza), 15
(postulados de reclutamiento y selección), 19 (movilidad o traslados), y 31
(metodología de trabajo), dado que no se realiza la fundamentación suficiente
que permita a esta Sala tener claridad sobre lo consultado, se declara
inevacuable la consulta por falta de fundamentación.
-En los términos indicados y conforme a la
jurisprudencia de esta Sala, resultan inconstitucionales del proyecto
de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el
expediente legislativo n° 21.336, los artículos siguientes.
Analizados todos los aspectos consultados en cuanto
al artículo 2 (inciso a), 6 (inciso b), 7 (incisos d, g y p), 9
(segundo párrafo del inciso a), 13 (inciso a y f), 14, 17, 18, 21 y
22, del proyecto de Ley denominado "LEY MARCO DE EMPLEO
PÚBLICO" expediente legislativo n° 21.336, esta Sala constata que tales
normas resultan contrarias al Derecho de la Constitución, por violación al
principio de separación de funciones. La independencia de
poderes es esencial en un Estado Constitucional de Derecho. Conforme a tal
principio, cada poder es independiente del otro, cada órgano del Estado debe
poder ejercer su función con independencia de los otros (art.9°
Constitucional). Puede haber interrelación entre ellos, pero nunca
subordinación. Además, no solo se trata de una vulneración a los principios de
separación de funciones, sino a todo el sistema democrático y de organización
del Poder que el Constituyente ha creado en nuestro Estado de Derecho. En
el caso específico del TSE, es posible replicar -en lo atinente- las mismas
conclusiones ya emitidas respecto del Poder Judicial. Si bien respecto del TSE
también aplican lo principios fundamentales del régimen de empleo público, lo
cierto es que, para proteger su independencia, debe seguir contando con su
propio marco normativo, que regula de forma específica, particular y
diferenciada las relaciones de empleo con sus servidores y la evaluación de su
desempeño. Lo anterior, a fin de garantizar debidamente la
independencia de dicho órgano, para el debido ejercicio de su función electoral
y de aquellas otras funciones administrativas esenciales que dan soporte a su
función primaria. De allí que resulte inconstitucional admitir que el Poder
Ejecutivo, por medio de Mideplán tenga competencias de rectoría respecto de los
funcionarios del TSE. Pese a que, al igual que ocurre en el caso del Poder
Judicial, en el citado artículo 2, se afirma que la ley se aplicaría al
TSE “sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido
en la Constitución Política” -imperativo impuesto, de por sí, por la
propia Constitución-. Es lo cierto es que la lectura integral del proyecto
permite concluir que no se garantiza debidamente tal principio, no sólo por la
sujeción a Mideplán, sino por la imposición de ciertas materias que son de
competencia exclusiva y excluyente del TSE. Las normas del proyecto no
evidencian, ni aseguran, la existencia ni la debida operatividad de una
efectiva relación de cooperación/coordinación entre el Poder Ejecutivo y el TSE
y, muy por el contrario, lo que se pone de manifiesto es que el objetivo
general del proyecto consultado es sujetar al TSE a la rectoría del Mideplán y
a los criterios técnicos de la Dirección General de Servicio Civil. De hecho,
se otorga a Mideplán amplias competencias para emitir “disposiciones
generales, directrices y reglamentos”, para desarrollar y regular los
distintos aspectos abarcados -en términos genéricos- en el proyecto de
ley. Finalmente, se advierte del expediente legislativo que el Tribunal Supremo de Elecciones emitió un
criterio desfavorable al proyecto en la consulta que le hiciera la Asamblea
Legislativa, cuando indicó lo siguiente, mediante oficio TSE-1226-2021 del 03
de junio del 2021:
“se
advierte la existencia de una serie de aspectos que comprometerían las
competencias legal y constitucionalmente encargadas a este Tribunal. (…) En
nuestro criterio, disponer la inclusión del funcionariado funcionariado
electoral en un subrégimen de personas servidoras públicas en general y con
ello la subordinación del Tribunal a un órgano del Poder Ejecutivo que
ejercería la rectoría en materia de empleo público y sus diversos aspectos,
lesionaría gravemente el diseño ideado por el Constituyente y la independencia
propia que con rango de Poder del Estado le otorgó a este Tribunal en el
artículo 9 constitucional, con el fin de evitar cualquier influencia del
Ejecutivo en la conducción de los procesos electorales. (…) Conclusión. Con
base en lo expuesto, al estimar que la iniciativa en los términos actualmente
propuestos quebrantaría el principio de separación de poderes y supondría un
menoscabo a la independencia constitucionalmente otorgada a los organismos
electorales, este Tribunal objeta el proyecto consultado, en los términos y con
las consecuencias señaladas en el artículo 97 constitucional; quebranto
constitucional que solo podría superarse introduciendo los cambios sugeridos en
este acuerdo. ACUERDO FIRME”.”
5) Votos
salvados, razones y notas sobre la consulta en cuanto al Poder Judicial y al
Tribunal Supremo de Elecciones
a) Nota del magistrado Rueda Leal en cuanto a la
inclusión del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones en el numeral
2 inciso a) del proyecto consultado.
Subrayo que la
inconstitucionalidad de este ordinal se da por sus efectos, visto que es
necesario visualizarlo en la sistematicidad del articulado para comprender cómo
se afecta la independencia del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de
Elecciones. Si bien se impone una aplicación de la doctrina general establecida
en este voto con respecto al ejercicio de potestades exclusivas y excluyentes
por parte de las jerarquías institucionales y la inclusión del Poder Judicial y
el Tribunal Supremo de Elecciones en una ley marco de empleo público, no menos
cierto es que la particularidad jurídica de estas dos instancias obligará a
delimitar los efectos del voto en la práctica y a la luz de casos concretos. En
ese sentido, el resguardo de la independencia -destacando que en este caso se
habla de independencia y no de autonomía, como procede con otras instancias-
del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones fue una preocupación del
Constituyente, cuya importancia se refleja también en copiosa normativa
convencional sobre la independencia judicial. En este esquema, la Sala mantiene
su posición de guardiana de la Constitución Política, por lo que podrá valorar,
en cada caso, si ha existido una intromisión indebida en los ámbitos de
independencia señalados.
b)
Nota de la magistrada Garro Vargas en relación con la inconstitucionalidad
del artículo 2 inciso a)
De previo a
referirme a la constitucionalidad en concreto del art. 2 inciso a) del proyecto
de ley consultado, estimo necesario realizar unas precisiones sobre aspectos
generales que van a ilustrar cada una de mis notas o razones separadas en el
texto de esta opinión consultiva.
En primer lugar,
he de enfatizar que la democracia se deteriora cuando se debilita al Poder
Judicial y, además, al Tribunal Supremo de Elecciones como instituciones que
son cimientos esenciales de nuestro Estado de Derecho. Recuérdese, en ese
sentido, que el Poder Judicial garantiza los derechos —no solo los
fundamentales—, la paz, la seguridad jurídica (necesaria para el desarrollo
humano y económico), la lucha contra el crimen menor y el organizado y la
corrupción, etc. Asimismo, por disposición de la Constitución Política, le
corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones la organización, dirección y
vigilancia de los actos relativos al sufragio. De manera que se trata de
instituciones que claramente constituyen el soporte de una democracia
consistente y, en esa medida, deben estar exentas de intervenciones de otros
poderes de la república u otras instituciones que resten la solidez necesaria
para la ejecución de las competencias constitucionalmente encomendadas.
En otras
latitudes, el menoscabo de la independencia de estos poderes se lleva a cabo
frontalmente desde el Poder Ejecutivo. En el caso que nos es sometido a
consulta, con este proyecto de ley, es el propio Poder Legislativo el que le
está dando la oportunidad al Poder Ejecutivo de hacerlo formalmente a través de
las normas que hacen posible que un ministerio en concreto sea el que emita
disposiciones de alcance general, directrices, reglamentos y otros actos
administrativos que ordenen el manejo del personal de estas instituciones. Para
ilustrar lo dicho conviene rescatar lo reseñado por la propia mayoría de esta
Sala, cuando invocando sus antecedentes y concretamente la sentencia
n°2017-009551, enfatizó:
“si no se le da la importancia al Poder Judicial
en el Estado social y democrático de Derecho para su correcto funcionamiento,
su debilitamiento conduce a forma de gobiernos antidemocráticas, prueba de ello
es que uno de las funciones que primero controlan los gobiernos autoritarios o
totalitarios es la judicial, de ahí la importancia de que todo sistema
democrático tenga un Poder Judicial robusto”
Estimo que a la
luz de aspectos contingentes actuales de nuestra realidad nacional no se puede
dejar sin efecto los pilares del Estado de Derecho, sino, más bien, corresponde
resguardar siempre los aspectos nucleares y claves del diseño constitucional,
como lo sería el principio de separación de funciones y la independencia entre
los poderes de la república.
Justamente dentro
de esos aspectos nucleares está también la necesidad de que exista un estatuto
de servicio civil que regule las relaciones entre el Estado y los servidores
públicos con el expreso propósito de garantizar la eficiencia en la
administración pública. Como bien lo analiza la sentencia de mayoría, este
estatuto puede ser uno general o varios específicos que atiendan a las especificidades
de cada poder de la república, pero en todos los casos han de incorporar los
valores consagrados en la Constitución Política.
Ahora bien, la
posibilidad de que exista un solo estatuto para todos los servidores públicos,
desde mi punto de vista, es compatible con el Derecho de la Constitución,
siempre que tal estatuto se entienda como una serie de normativas generales que
pauten ciertas conductas, por ejemplo, en el diseño de presupuestos públicos.
El punto sensible es que haya una rectoría sobre las decisiones del Poder
Judicial o del Tribunal Supremo de Elecciones respecto de la administración de
su personal. En la opinión consultiva que rechazó la inconstitucionalidad de
la “Ley de Administración Financiera de la República y de presupuestos
Públicos”, ese fue justamente el núcleo de la decisión:
“En lo referente a la separación de poderes, considera esta Sala que,
de la lectura atenta de los numerales de cita, se desprende que el proyecto
consultado pretende dar a la Autoridad Presupuestaria competencias para
elaborar en fase preliminar -pues luego requieren de aprobación por parte del
Poder Ejecutivo- los lineamientos y directrices que determinarán el
funcionamiento de la Administración en materia presupuestaria. Sobre la
eficacia de tales disposiciones ya se referirá la Sala en este mismo
considerando. En lo que respecta estrictamente a los órganos abarcados por el
inciso b) del artículo 1 del proyecto, todos estos caracterizados por ser
poseedores de independencia funcional constitucional respecto del Poder
Ejecutivo, el mismo texto de los artículos 21 inciso b) y 23 in
fine dispone que la aprobación de tales directrices compete a los jerarcas
de tales órganos, cabiendo a la Autoridad Presupuestaria tan solo la función de
proponer tales lineamientos. Es decir, que el mismo texto prevé un dispositivo
que respeta la independencia funcional dada a los órganos del inciso b) del
artículo 1° en materia presupuestaria, ya que el hecho de que los jerarcas de
los órganos mencionados no apruebe los lineamientos dichos no acarrea ninguna
consecuencia jurídica. Debido a lo anterior, cabe concluir que los artículos
citados no representan alguna forma de afrenta a la separación de poderes,
consagrada en el artículo 9° constitucional” (opinión consultiva evacuada
mediante voto n.°1999-00919).
Por lo tanto, la
lectura del art. 191 constitucional debe realizarse respetando el diseño del
modelo republicado de separación de poderes, es decir, se prevé la
obligatoriedad de un estatuto, no así de una rectoría en manos de una cartera
ministerial del Poder Ejecutivo por sobre las competencias de otros poderes de
la república. Así, una cosa es que se apruebe una ley marco de empleo público
que regule de forma general los aspectos necesarios para garantizar la
eficiencia de la administración, como también la idoneidad comprobada o las
condiciones para justificar el despido en todo el sector público. Tales
regulaciones, incluso, podrían derogar aspectos de los estatutos vigentes, pero
siempre y cuando se resguarde la autonomía e independencia de los poderes. Es
más, dicha norma general podría coexistir con los diferentes estatutos
actualmente vigentes. Pero otra cosa muy distinta es dictar una ley que
trastoque gravemente el diseño republicano recogido en la Constitución, al establecer
una rectoría de una determinada cartera ministerial del Poder Ejecutivo por
sobre las autoridades del gobierno interno de cada uno de los poderes de la
república.
En consecuencia,
reitero, no sería ilegítimo que se incluyan al Poder Judicial o al Tribunal
Supremo de Elecciones dentro de un marco normativo general que pretenda
establecer las líneas genéricas de regulación, pero no una rectoría en manos
del Poder Ejecutivo. Ahora bien, como se refleja en el voto de mayoría, el art.
2 inciso a) del proyecto de ley consultado lo que pretende es incluir al Poder
Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones dentro del ámbito de cobertura de
la Ley Marco de Empleo Público. Sin embargo, he estimado necesario consignar la
presente nota para manifestar que, conforme a las líneas generales
expuestas supra, según mi criterio, dicho numeral no es en sí mismo
inconstitucional en cuanto incluye al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de
Elecciones en un marco regulatorio de empleo público, siempre que ese marco
regulatorio se entendiera como aquel que establezca principios y normas
generales. De hecho, se pueden citar antecedentes normativos que, respetando
este diseño, disponen reglas generales, pero cuya ejecución está reservada a
los órganos internos (por ejemplo, la Ley General de Administración Pública o
la Ley General de Contratación Administrativa). No obstante, como este proyecto
de ley no cumple con esas características, este artículo sí es inconstitucional
por conexidad con el resto del articulado (ver, por ejemplo, los artículos 4,
6, 7, 9, 12, 13, f), 14, 17, 18, 19, 21, 22, 30, 46 y 49 del proyecto de ley),
porque supondría aplicarlas a esos poderes. Es decir, lo establecido en esas
normas, en conexión con este art. 2 inciso a) vacía de contenido el principio
de separación de poderes, pese a que la letra de este inciso intenta
salvaguardar dicho principio. Además, la lógica de la ley en su totalidad está
plasmada no sólo en su articulado sino en la exposición de motivos, que tiene
un valor hermenéutico. De manera que para que ese art. 2 inciso a) se considere
que no es “en sí mismo” inconstitucional tendría que
verse desvinculado de lo que en dicha exposición de motivos hace relación con
esas normas.
Es oportuno hacer
hincapié en que, además, en el caso concreto la intromisión a las competencias
del Poder Judicial se pretende realizar pese a las advertencias realizadas por
la Sala en la opinión consultiva n.°2018-019511, en que se conoció de la
consulta legislativa respecto del proyecto de “Ley de Fortalecimiento
de las Finanzas Publicas” (expediente legislativo n.°20.580). En dicha
consulta la Sala hizo énfasis sobre la incompatibilidad de una “rectoría” de
parte del Poder Ejecutivo respecto de las competencias y la normativa especial
que ya regula al Poder Judicial.
Entonces, si bien
el proyecto en consulta establece que este se aplicará al Poder Judicial y al
Tribunal Supremo de Elecciones “sin perjuicio del principio de
separación de Poderes establecido en la Constitución Política”, lo
cierto es que la lectura integral del proyecto permite concluir que no se
garantiza debidamente tal principio. Al examinar el art. 2 inciso a) del
proyecto de ley en conexión con el resto del articulado, y concretamente con
las normas que pretenden reformar el Estatuto de Servicio Judicial y la Ley de
Salario del Poder Judicial, así como con el art. 30 de dicho proyecto, se
aprecia una supuesta relación de coordinación, pero ello no es más que una
apariencia. Es decir, si se examina el art. 2 inciso a) con el resto de normas
del proyecto de ley se denota que el objeto de este es justamente establecer
una rectoría por parte del Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplan) respecto de los otros poderes de la república acá
mencionados y no hay certeza de cómo va a operar esa supuesta coordinación,
porque la mayoría de las normas le otorgan el poder de decisión al propio
Mideplan.
Finalmente he de
matizar que no comparto las apreciaciones de la mayoría en el sentido de que
distingue entre funcionarios que realizan labores esenciales atinentes a la
competencia específicamente asignada y los que no participan directamente de
esta gestión en virtud de una decisión administrativa que igualmente podría
resultar inconstitucional, tal y como ya lo detallé supra. Habrá
funciones administrativas esenciales que dan soporte a la función primaria de
administración de justicia y de organizar, dirigir y vigilar los actos
relativos al sufragio, por lo que no comparto la distinción en los términos que
la realiza la mayoría.
c) Nota
separada de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 2 inciso a) del
proyecto en cuanto a la inclusión del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de
Elecciones (punto 6 del Por Tanto)
Por unanimidad, la
Sala evacua la consulta indicando que el artículo 2 inciso a) del proyecto de
Ley Marco de Empleo Público, no es inconstitucional por sí mismo en cuanto
incluye al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones en un marco
regulatorio general de empleo público, pero sí lo es por sus efectos porque
algunas de sus normas vacían de contenido el principio de separación de
poderes. No obstante, debo hacer algunas precisiones con sustento en las cuales
concluyo que el proyecto venido en consulta debió partir de la premisa
fundamental de la separación de poderes y respeto de las autonomías
constitucionales.
Es preciso señalar
que, de conformidad con la exposición de motivos del texto base del proyecto de
Ley Marco de Empleo Público, según lo plantean sus promoventes, el mismo “tiene
el propósito de ser una piedra angular para encaminar el servicio público hacia
un ordenamiento jurídico más homogéneo entre sí, dirigido a disminuir las
distorsiones generadas por la fragmentación, en un contexto de eficacia y
eficiencia”. En criterio de los impulsores del proyecto, “El Estado
debe regular la relación con las personas servidoras públicas, bajo normas y
principios generales que rijan a toda la institucionalidad pública,
salvaguardando la independencia de poderes y las particularidades de los
subregímenes de empleo público, … pero siempre, procurando en todo momento, la
satisfacción del interés público, garantizado la ciudadanía reciba bienes y
servicios con calidad y oportunidad”. Manifiestan además que este
proyecto “busca atender en conjunto las recomendaciones emitidas por
diferentes instancias nacionales e internacionales, tales como la Contraloría
General de la República y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo”.
Se desprende de lo
anterior, que el objetivo del proyecto es elaborar un ordenamiento jurídico
homogéneo en materia de empleo público, de modo que sea -según el criterio de
los que proponen el proyecto- menos fragmentado y, por consiguiente, que se den
menos distorsiones, considerando que eso se lograría al emitirse normas y
principios generales que rijan para todas las instituciones públicas, todo en
aras de satisfacer el interés público y brindar a la ciudadanía bienes y
servicios de calidad, oportunidad, eficacia y eficiencia. Sin embargo, a pesar
de lo sencillo que pareciera alcanzar el objetivo propuesto emitiendo “normas
y principios generales que rijan para todas las instituciones públicas”, lo
cierto del caso es que, en la misma exposición de motivos, se observa el primer
escollo que lo hace inalcanzable cuando se indica que ello se debe hacer “salvaguardando
la independencia de poderes y las particularidades de los subregímenes de
empleo público”. Pareciera que el legislador no ha tomado en cuenta
que el diseño constitucional del Estado costarricense, hace imposible que se
pretenda aplicar un régimen uniforme de empleo público conforme se ha ideado en
este proyecto de Ley, o talvez ha obviado que la magnitud de la independencia
de poderes que se tutela en el artículo 9 de la Constitución Política, sumado a
la independencia que ahí se otorga al Tribunal Supremo de Elecciones, no
permitiría que exista un órgano centralizado, proveniente del Poder Ejecutivo,
que emita las directrices, lineamientos y normativa relativa al empleo público,
sin ocasionar una lesión al Derecho de la Constitución. Desde esta perspectiva
entonces, y partiendo de la Constitución Política como eje central de la
democracia costarricense, respetar la independencia de Poderes y la del
Tribunal Supremo de Elecciones tutelada en el artículo 9 Constitucional así como
los subregímenes de empleo que existen en el país, es incompatible con una
normativa unificada de todas las instituciones públicas sobre las relaciones de
empleo público, que regula aspectos exclusivos de cada institución, bajo la
rectoría del Poder Ejecutivo (Mideplán) en los términos en que lo hace este
proyecto. Diferente sería si, con este proyecto, el legislador lo que hubiere
pretendido hacer fuera emitir únicamente lineamientos generales de empleo
público para desarrollar el 192 Constitucional y robustecer con ello el sistema
estatutario que ya existe; cosa que evidentemente no ha sido planteada en esos
términos.
Ahora bien, lo
anterior se puede llevar a un nivel superior de gravedad pues, cuando se
observa que la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N°9635, le
otorgó la rectoría del empleo público al Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica, se puede presuponer que, desde ese momento, el principio de
separación de poderes estaba resultando algo confuso para el legislador; tema
que se arrastró hasta el proyecto bajo estudio en el cual ya se materializa el
eje de acción de aquélla rectoría al disponer en el artículo 2 inciso a) que el
ámbito de acción incluye a los 3 poderes del Estado así como al Tribunal
Supremo de Elecciones, poniéndose con ello en evidencia que, a la luz del
proyecto de Ley Marco de Empleo Público, será un órgano del Poder Ejecutivo
-Mideplán-, el que lleve la batuta de la materia y, en consecuencia, el que
establezca, dirija y coordine la emisión de políticas públicas, programas y
planes nacionales de empleo público. Consecuentemente, con ello queda
demostrado, como tesis de principio que, a pesar de la separación de poderes,
será un órgano del Poder Ejecutivo el que lidere la materia, sobre todo, el que
se imponga a los demás poderes y al TSE, en esa área, en claro y absoluto
irrespeto a aquél principio.
De una primera
lectura general del proyecto consultado se evidencia que el modelo propuesto es
que un órgano del Poder Ejecutivo, se imponga sobre los demás poderes y el TSE,
en esta materia. A pesar de la contundencia de tal decisión, debo decir que, en
mi criterio, el legislador ha obviado que la estructura del Estado
costarricense no está diseñada para “la unificación” que pretende el proyecto y
mucho menos ha detectado que, al final de cuentas, lo que pareciera que va a
generar es más fragmentación entre los sectores e instituciones que pueden
estar incluidos, los que deben estar incluidos y los que hay que excluir. El
proyecto en examen no repara que no es válido que una norma infra legal
contradiga -a este nivel- el principio de separación de poderes y lo que ello
implica pues, como se viene diciendo, según este proyecto de Ley, será un
órgano proveniente del Poder Ejecutivo el que se encargue de regular todo lo
relativo a la materia de empleo público, soslayando automáticamente con esa
decisión, la autonomía e independencia con que cuenta cada Poder de la
República y el Tribunal Supremo de Elecciones para gestionar su recurso humano
de acuerdo a sus necesidades institucionales.
Obsérvese que el
artículo 2 del proyecto bajo consulta establece el ámbito de cobertura de la
Ley Marco de Empleo Público y señala que será aplicable a las personas
servidoras públicas de las entidades y órganos que ahí se indica, bajo el
principio de Estado como patrono único, e incluye, en su inciso a) a los
Poderes de la República (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), sus órganos
auxiliares y adscritos, y el Tribunal Supremo de Elecciones. Entonces, como ya
lo señalé supra, si el artículo 9 de la Constitución Política dispone el
principio de separación de poderes, y el proyecto pretende que sea un órgano
del Poder Ejecutivo el que, por encima de los otros poderes -específicamente
Poder Judicial- y del TSE, dicte e imponga la normativa relativa al empleo
público, y que éstos se tengan que someter, no queda lugar a dudas: habrá una
vulneración del principio de separación de poderes tutelado en el artículo 9
constitucional y, consecuentemente, de la independencia que tiene cada Poder de
la República y el TSE, para darse su propia organización y administración, lo
que incluye la gestión de su recurso humano. Ese artículo 2 inciso a) del
proyecto bajo estudio, resulta contrario al Derecho de la Constitución, por
violación al principio de separación de funciones, al principio de
independencia judicial, al régimen particular de empleo del Poder Judicial y
del Tribunal Supremo de Elecciones y a las competencias constitucionales
administrativas otorgadas a la Corte Suprema de Justicia.
Si bien es cierto
todo el aparato estatal está sometido a los principios del régimen de servicio
público que se deriva del artículo 191 constitucional y por ello ya existe un
sistema general -estatutario- de empleo público en el país ; también es lo
cierto que aquél principio constitucional es de carácter general, no está
imponiendo a ningún Poder de la República por encima de otro, como sí lo
pretende el proyecto en estudio que tiene como único objetivo unificar -en un
solo cuerpo normativo- toda la regulación de empleo público, centralizando en
un órgano del Poder Ejecutivo (Mideplán) toda la rectoría del sistema de empleo
público que allí se crea, de modo que ese órgano será el encargado de la
regulación de todo lo atinente a reclutamiento y selección de personal
(art.14), movilidad en el empleo público (art.19), cese y procedimiento de
despido o régimen disciplinario (art.20, 21 y 22), actividades de capacitación
(art.23), evaluación de desempeño (art.27), y régimen salarial (capítulo VIII),
entre otros, lo cual será una imposición para todo el Poder Judicial y el
Tribunal Supremo de Elecciones, a pesar de la autonomía e independencia con que
cuentan ambos para organizar ese tema, a lo interno y de acuerdo con las
necesidades institucionales de cada uno de ellos. Por el contrario, obsérvese
que en el artículo 191 lo que se establece es un marco de acción de carácter
general y, al relacionarlo con el 192 constitucional, se observa que lo
pretendido por el constituyente no estaba dirigido a vulnerar la independencia
de ningún órgano constitucional, sino a establecer que las relaciones entre el
Estado y sus servidores debían estar regidas por el principio de idoneidad
comprobada y que solo podrían ser removidos por causal de despido justificado o
por reducción forzosa de servicios, admitiendo para todo ello las excepciones
que establezcan la propia Constitución Política y la Ley. Entonces, es correcto
que el constituyente pretendía que existiera un régimen unificado de gestión
del recurso humano para todo el aparato estatal cuyo sustento fuera el
principio de idoneidad comprobada en aras de garantizar la eficiencia de la
administración, pero de ahí no se puede interpretar -como lo ha hecho el
legislador con este proyecto de Ley Marco de Empleo Público-, que ese régimen
unificado debía ser el que ahí se está proponiendo -para eliminar el sistema
estatutario que ya existe- ni mucho menos en los términos en que se hace ya
que, desde el artículo 2 inciso a), se puede observar una evidente lesión al
Derecho de la Constitución que, como se ha dicho, atenta contra el principio de
separación de poderes del artículo 9 constitucional, y de modo específico en
perjuicio de la autonomía e independencia del Poder Judicial y del Tribunal
Supremo de Elecciones. En este punto reitero mi posición en cuanto a que,
diferente hubiera sido si, con este proyecto, el legislador lo que hubiere
pretendido hacer era solo emitir lineamientos generales de empleo público para
desarrollar el 192 Constitucional y robustecer con ello el sistema estatutario
que ya existe; cosa que evidentemente no ha sido planteada en esos términos en
el proyecto bajo estudio.
En lo que al Poder
Judicial se refiere debe decirse que diversa normativa del proyecto bajo
estudio, tiene incidencia en el ejercicio de la función jurisdiccional propia
del Poder Judicial y de aquellas funciones administrativas esenciales que dan
soporte a tal función primaria pues, se le otorga a Mideplán la rectoría en la
materia de empleo público (art.6), amplias competencias para emitir “disposiciones
generales, directrices y reglamentos” (art.7.c y 7.l), para emitir “los
lineamientos y principios generales para la evaluación del desempeño” (art.7.g),
y para establecer “un sistema único y unificado de remuneración de la
función pública” (art.7.m). Todo lo anterior es contrario a la línea
jurisprudencial de la Sala según la cual, en lo referente a las relaciones de
empleo con sus servidores, en materia de evaluación de desempeño y de salarios,
es improcedente que una instancia externa asuma la rectoría o imponga
unilateralmente criterios al Poder Judicial, debiendo recordarse que este
Tribunal ha avalado la existencia, procedencia y necesidad de un régimen
particular de empleo público para los servidores del Poder Judicial (ver
sentencia n°2018-019511). En consonancia con lo anterior, la creación de un
Ministerio del Empleo Público como un órgano del Poder Ejecutivo, con tan
amplios poderes, que pueda dar órdenes sobre esta materia al Poder Judicial,
evidentemente viola además, las competencias exclusivas y excluyentes de la
Corte Suprema de Justicia, contenidas en el artículo 156 constitucional (“La
Corte Suprema de Justicia es el tribunal superior del Poder Judicial, y de ella
dependen los tribunales, funcionarios y empleados en el ramo judicial, sin
perjuicio de lo que dispone esta Constitución sobre servicio civil.”); lo
anterior aunado al criterio vertido por este Tribunal en cuanto a que la
normativa especial del Poder Judicial sobre estas materias, no puede ser “derogada
tácitamente por una norma posterior de carácter general” (ver sentencias
n°01265-1995 y 2017-003450).
De la lectura del
proyecto de Ley Marco de Empleo Público queda demostrado que Mideplán, a pesar
de ser un órgano del Poder Ejecutivo, asumiría una serie de competencias
constitucionales de la Corte Suprema de Justicia que están relacionadas con la
función de gobierno del Poder Judicial, siendo particularmente gravosas tales
competencias en materia de relaciones de dirección y jerarquía de los titulares
subordinados a la Judicatura, al Ministerio Público y al Organismo de
Investigación Judicial. Recuérdese que la independencia judicial no sólo se
refiere a la independencia de criterio del juzgador sino una serie de
manifestaciones en los ámbitos administrativos, de financiamiento, de
funcionamiento, que implican necesariamente que todo órgano perteneciente a
otro Poder de la República, no puede tener injerencia en el Poder Judicial.
Ciertamente, del examen de la normativa consultada se observa que el “Sistema
General de Empleo Público” -que coloca al Ministerio de Planificación Nacional
y Política Económica (Mideplán) como su ente rector- invade la materia de
administración y gestión del talento humano del Poder Judicial toda vez que el
proyecto establece que el Mideplán dará órdenes específicas al Poder Judicial
para organizar y gestionar su recurso humano, lo cual abarcaría desde la forma
en que se diseñan los requerimientos del personal, los criterios a utilizar en
las pruebas de conocimiento, competencias y psicométricas para la selección de
personal y la forma precisa en que deben efectuarse los concursos internos y
externos, cómo debe realizar sus procesos de evaluación, hasta como diseñar la
política salarial interna y la regulación así como la aplicación del régimen
disciplinario, por ejemplo. En esta materia ha señalado la Sala Constitucional
que “Una garantía más de la independencia del Poder Judicial en el tema
de empleo es que el Jefe del Departamento de Personal se encuentra vinculado al
Presidente de la Corte, excluyendo la injerencia de instancias externas.” (ver
sentencia n°2018-019511); situación que se obvia totalmente en este proyecto,
pues de su lectura se desprende que el Jefe del Departamento de Personal del
Poder Judicial, pasaría a depender de una instancia externa como lo es el
Mideplán.
Del proyecto de
Ley bajo estudio se concluye que aquélla rectoría va más allá de la regulación
de una actividad, hasta convertirse en la dirección y subordinación del
receptor, que deberá acatar y cumplir con directrices y reglamentos concretos
sobre la materia que emita el Mideplán. Con lo dicho hasta acá, obsérvese que
las amplias competencias otorgadas al Mideplán, inciden directamente en la
sustitución de potestades y competencias por parte de los órganos del Poder
Judicial, desconociendo las normas especiales en cuanto a la regulación de
servicio de los empleados del Poder Judicial; normas inclusive de rango legal.
Debe ponerse énfasis en que la Independencia Judicial es una garantía básica
del Estado de Derecho que supone que el Poder Judicial es independiente
respecto del resto de Poderes para darse su propia organización y
funcionamiento internos; es la posibilidad de autogestionar, por demás, con
autonomía financiera, los medios personales y materiales e instrumentales con respecto
a la Administración de Justicia, y se refiere tanto a la función
jurisdiccional, como a la función administrativa, en apoyo a dicha función
jurisdiccional, o lo que es lo mismo, a todo el Poder Judicial desde
el más humilde de los cargos hasta el más alto en la escala jerárquica. En
consecuencia, esa independencia judicial supone, particularmente que el Poder
Ejecutivo, tiene vedado intervenir en las decisiones del órgano encargado de la
administración de justicia, así sean decisiones de carácter organizativo o
administrativo o auxiliar y ni que decir de las propias de la administración de
justicia, porque todas ellas son propias del Poder Judicial. No puede olvidarse
que la independencia económica, personal, funcional, orgánica e institucional,
tanto del Poder Judicial en sí mismo, como de los jueces y auxiliares de la
justicia, es esencial en un Estado Constitucional de Derecho y conforme a tal
principio, cada Poder es independiente del otro, cada órgano del Estado debe
poder ejercer su función con independencia de los otros (art.9° Constitucional)
y si bien, puede haber interrelación entre ellos, nunca podrá existir
subordinación de uno en relación con otro.
Así las cosas, es
inconstitucional toda norma que sujete al Poder Judicial a órdenes, supervisión
o directrices del Poder Ejecutivo, lo cual no solo vulnera los principios de
separación de funciones e independencia judicial, sino a todo el sistema
democrático y de organización del Poder que el Constituyente ha creado en el
Estado de Derecho costarricense, y ello es así porque el proyecto consultado
pretende una hipercentralización (contrario al proceso de descentralización
establecido por el Constituyente) que además, le pasa por encima al principio
de separación de poderes, particularmente a la independencia judicial.
Por su parte, en
lo que al Tribunal Supremo de Elecciones se refiere, no puede obviarse que los
artículos 9 y 99 de la Constitución Política establecen claramente que “goza
de independencia en el desempeño de su cometido” y, sobre el
particular, también existe profusa jurisprudencia sobre el fundamento,
justificación y relevancia de tal independencia, con lo cual, el artículo 2
inciso a) también sería inconstitucional por cuanto atenta contra ella. En la
sentencia n°3194-1992, la Sala resolvió que:
“En el caso de la materia electoral, la
Constitución de 1949 dio especial importancia a la necesidad de segregar todo
lo relativo al sufragio, principalmente de la órbita de los poderes políticos
del Estado. En esa dirección, estableció una serie de principios y adoptó
mecanismos eminentemente formales para garantizar la independencia del
sufragio, sobre todo mediante la plena autonomía del órgano llamado a
organizarlo, dirigirlo y fiscalizarlo. Originalmente en el artículo 99
constitucional, y luego también en el 9° -por la adición introducida por ley
5704 de 5 de junio de 1975- no sólo se atribuyó al Tribunal Supremo de
Elecciones la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al
sufragio, sino que, además, se le otorgó el rango e independencia propios de un
poder del Estado.”
Por su parte,
obsérvese que en la sentencia n°00495-1998, se agregó que:
“aunque (el TSE) no es un Poder del Estado en
sentido estricto, sí cumple una función primordial en el Estado costarricense
-cual es la de ocuparse de la materia electoral-, y por norma constitucional
-transcrito párrafo segundo del artículo 9- se le confiere el rango e
independencia de un poder del Estado”.
Hay que tomar nota
que, en relación con la independencia del Tribunal Supremo de Elecciones, la
Sala también ha señalado:
“(…) sin embargo, es evidente que los poderes de
organización y dirección atribuidos por la propia Constitución al Tribunal
Supremo de Elecciones justifica plenamente que se le reconozcan esos mismos
poderes en lo relativo a la materia electoral (…) " (ver sentencia
número 0980-91).
Ahora bien, en lo
referente específicamente al régimen de empleo público, aplicable al TSE, la
Sala Constitucional también ha señalado:
“(…) en el caso de los poderes, su propia
independencia constitucional, garantizada en general por el artículo 9° de la
Constitución y, en los del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones
por las de los artículos 99 y siguientes, 152 y siguientes y 177 de la misma,
así como sus propias normas orgánicas, imponen a sus jerarcas la atribución y
la responsabilidad de fijar la remuneración, gastos de representación y otras
facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y subalternos,
dentro, naturalmente, de sus disponibilidades presupuestarias,
independientemente, desde luego, de que sus montos puedan coincidir o no con
los de los diputados” (ver sentencia n° 550-1991).
Igualmente, dijo
en la sentencia n° 2005-14298 que:
“(…) En un Tribunal como éste, donde la
materia electoral es su esencia, los principios constitucionales del régimen de
empleo público de estabilidad e idoneidad comprobada, deben ser resguardados
con mayor celo, por cuanto la intención del constituyente al crear este Poder,
fue cercenar por completo la posibilidad de que los funcionarios electorales,
se inmiscuyeran en toda actividad política, con el fin de garantizar un Órgano
Electoral independiente.”
En consecuencia,
existe justificación suficiente -no sólo por lo dispuesto en los artículos 9 y
99 de la Constitución Política y por jurisprudencia constitucional- para
concluir que el artículo 2 inciso a) del Proyecto de Ley Marco de Empleo
Público resulta inconstitucional también al incluir al Tribunal Supremo de
Elecciones dentro de su ámbito de cobertura pues, como lo ha dicho la Sala, los
principios constitucionales del régimen de empleo público, de estabilidad e
idoneidad comprobada en relación con el TSE, deben ser resguardados con mayor
celo, por cuanto la intención del constituyente al crear este Poder -TSE-, fue
cercenar por completo la posibilidad de que los funcionarios electorales, se
inmiscuyeran en toda actividad política, con el fin de garantizar un Órgano
Electoral independiente. Evidentemente, con el proyecto de Ley bajo estudio, se
estaría vulnerando esa independencia del órgano electoral que el Constituyente
quiso resguardar a toda costa.
Con sustento en
las razones señaladas, considero que el artículo 2 inciso a) del Proyecto de
Ley Marco de Empleo Público que se tramita en el expediente legislativo nº
21.336, es inconstitucional en lo que se refiere al Poder Judicial y al
Tribunal Supremo de Elecciones.
d) Nota del magistrado Rueda Leal en cuanto a la
aplicación del numeral 6 inciso b) del proyecto consultado al Poder Judicial y
el Tribunal Supremo de Elecciones.
Desde mi
perspectiva, la inconstitucionalidad detectada con respecto a esta norma
también está unida a la inconstitucionalidad observada al analizar los incisos
g) y h) del artículo 49, en lo que respecta a los departamentos de gestión
humana, y su dinámica con los ordinales 30 y siguientes. Estimo que la
coordinación entre distintas instancias gubernamentales es posible y deseable.
Sin embargo, la valoración jurídica de esa coordinación dependerá de su
contenido en cuanto a las materias, sujetos, respeto a derechos fundamentales,
asignación de competencias, etc. En ese sentido, es insuficiente etiquetar una
relación interorgánica o intersubjetiva como “cooperación” y asumir su
constitucionalidad, sino que deben observarse los términos de tal cooperación y
acatamiento de las disposiciones constitucionales.
e) Razones
diferentes de la magistrada Garro Vargas en relación con la
inconstitucionalidad del artículo 6 inciso b) en cuanto somete al Poder
Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones a la rectoría del sistema general
de empleo público a cargo del Mideplán.
Al igual que lo
señalado por la mayoría, pero con mis propias consideraciones, estimo que el
art. 6 inciso b) del proyecto de ley es inconstitucional en cuanto establece la
rectoría del Sistema General de Empleo Público a cargo del Mideplan y contempla
endicho sistema la inclusión de las oficinas de recursos humanos del Poder
Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones. Es decir, bajo la óptica de este
numeral, esas oficinas quedarían sometidas a la rectoría del Mideplan y no de
sus respectivos órganos de gobierno. El establecimiento de esta rectoría, que
despoja a dichos poderes de la potestad de dirección y fiscalización respecto
de sus oficinas de recursos humanos, es inconstitucional por vaciar de
contenido el principio de separación de poderes. Dicho numeral debe examinarse
inexorablemente en conjunto con lo dispuesto en el art. 9 párrafo 2° del
proyecto de ley que establece justamente que las oficinas de recursos humanos
deberán aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general, las
directrices y los reglamentos en relación con la planificación, la organización
del trabajo, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de
la compensación y la gestión de las relaciones laborales que el Mideplan remita
a la respectiva institución.
Es preciso
destacar que, según la propia Constitución Política, el órgano de gobierno del
Poder Judicial es la Corte Suprema de Justicia y el art. 156 señala expresamente
que “de ella dependen los tribunales, funcionarios
y empleados en el ramo judicial”, por lo que es inconstitucional
establecer un Sistema General de Empleo Público, cuya rectoría está en manos de
una cartera ministerial del Poder Ejecutivo —Mideplan—, trasladando a las
oficinas de gestión del recurso humano a ese sistema bajo el conjunto de normas
administrativas, directrices y resoluciones del propio Mideplan (ver art. 6
incisos d) y e)), desconociendo abiertamente lo estatuido en la norma
constitucional que ordena que los funcionarios y empleados del ramo judicial
dependen de la Corte Suprema de Justicia. Se observa que la Corte Suprema
o, en su caso, los Magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones, desaparecen
de la ecuación relativa a la administración del personal que realiza
actividades intrínsecamente esenciales al órgano, pero también de todo el
personal administrativo de apoyo que es necesario para llevar adelante las
respectivas funciones encomendadas.
El diseño de la norma
desconoce, además, lo dicho anteriormente por esta Sala Constitucional en la
opinión consultiva n.°2018-019511, en la que se afirmó que la relación directa
entre el Departamento de Personal con la Presidencia de la Corte es una
garantía del principio constitucional de independencia entre los poderes. En el
voto en mención esta Sala afirmó expresamente lo siguiente:
“Independientemente de
que el ordinal 47 del proyecto hable de “salvedades”, se observa que la
evaluación del desempeño y la competencia en la toma de decisiones en materia
laboral, sean generales o concretas, se encuentran ya reguladas por el
mencionado marco normativo del Poder Judicial, imposibilitando que una
instancia externa asuma la “rectoría” o imponga criterios sobre ese Poder. Es más,
dicho marco normativo está diseñado para garantizar la eficiencia de la
función judicial y proteger a los servidores judiciales de injerencias
externas, tal como indica el artículo 1 del Estatuto de Servicio Judicial:
“Artículo 1º.- El presente Estatuto y
sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Judicial y sus
servidores, con el fin de garantizar la eficiencia de la función judicial y de
proteger a esos servidores.”
Nótese que la norma determina que las
relaciones de empleo entre el Poder Judicial y sus servidores se encuentran
reguladas por el Estatuto y su reglamento. La interpretación sistemática a que
obliga ese numeral impide una regulación indirecta del servicio
judicial mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias.
Esto se verifica porque el dictado del reglamento a que refiere la norma es, a
su vez, competencia exclusiva de la Corte, como indica el mismo Estatuto:
“Artículo 5º.- Antes de dictar un
reglamento interior de trabajo, ya sea de carácter general para todos los
servidores judiciales o aplicables sólo a un grupo de ellos, la Corte pondrá en
conocimiento de esos servidores el proyecto respectivo, por el medio más
adecuado, a fin de que hagan por escrito las observaciones del caso, dentro de
un término de quince días.
La Corte tomará en cuenta esas
observaciones para resolver lo que corresponda, y el reglamento que dicte será
obligatorio sin más trámite, ocho días después de su publicación en el
"Boletín Judicial".”
Una garantía más de la independencia
del Poder Judicial en el tema de empleo es que el Jefe del Departamento de
Personal se encuentra vinculado al Presidente de la Corte, excluyendo la
injerencia de instancias externas:
“Artículo 6º.- El Departamento de
Personal del Poder Judicial funcionará bajo la dirección de un Jefe que
dependerá directamente del Presidente de la Corte y será nombrado por la Corte
Plena.”
Luego, el detalle de
la normativa del Estatuto de Servicio Judicial distingue las diferentes
competencias en materia de evaluación del desempeño, lo que corrobora la
existencia de normativa especial para ese Poder” (lo destacado
no corresponde al original).
En consecuencia,
el diseño establecido en la norma consultada es inconstitucional, justamente
por permitir que la oficina de recursos humanos del Poder Judicial pase a una
subordinación del Mideplan, lo que conlleva admitir la injerencia de instancias
externas respecto de la independencia del Poder Judicial y del Tribunal Supremo
de Elecciones. Además, nótese que la Corte Suprema de Justicia, y los
Magistrados de ese Tribunal, ven mutiladas sus funciones como jerarcas.
f) Razones
diferentes de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 6 del proyecto en
cuanto a la rectoría de Mideplán (punto 7 del Por Tanto)
Coincido con el criterio
unánime de la Sala en cuanto a que el artículo 6 del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público es inconstitucional, específicamente en lo que se refiere al
inciso b), ello en cuanto somete al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de
Elecciones a la potestad de dirección del Poder Ejecutivo. No obstante lo
anterior, considero necesario poner sobre la mesa otras razones que justifican
mi decisión. Debe partirse de que el proyecto de Ley bajo estudio plantea
incorporar al Poder Judicial dentro de una normativa general de empleo público,
la cual se pretende que sea de aplicación generalizada en prácticamente todo el
sector público; sin embargo, en el caso concreto del Poder Judicial, esa
inclusión se está haciendo sin tomar en cuenta su naturaleza jurídica, su
conformación orgánica, su particularidad así como la especificidad de las
funciones que desempeña ese Poder de la República así como todos y cada uno de
los servidores judiciales dentro del engranaje que conforman. A partir de la
lectura general del proyecto se tiene muy claro que el Poder Ejecutivo, a
través del Mideplán, asumiría toda la rectoría y gobernanza del sistema general
de empleo público que se está creando, lo cual se hace sin tomar en cuenta el
principio de separación de poderes y con pleno desconocimiento de todo el
sistema de gestión del talento humano que ha creado el Poder Judicial como una
de sus potestades plenas; sistema dentro del cual una gran cantidad de la
normativa que lo regula y tutela, ha sido de creación legislativa, no producto
de decisiones internas o caprichosas de ese Poder de la República. En este
punto, no puede dejar de ponerse en la palestra que, con este proyecto, se
incurre en una seria contradicción, pues a pesar de que ya había emitido
normativa específica para el Poder Judicial en la materia, ahora simplemente
decide dejarla sin efecto para sustituirla por normas de aplicación general y
sin sustento técnico que justifique que una norma general modifique a una
especial.
No puede perderse
de vista que el artículo 153 de la Constitución Política dispone que la
administración de justicia es una función exclusiva del Poder Judicial como
órgano constitucional; por su parte, del artículo 9 constitucional surge el
principio de separación de los Poderes de la República. Debe reiterarse que de
la interpretación conjunta de ambos se desprende que el Poder Judicial -como
órgano independiente de creación constitucional- no debe tener ningún tipo de
interferencia por parte de otro Poder de la República, que le impida, limite o afecte
en el ejercicio de su función exclusiva que es la administración de justicia;
sin embargo, de la lectura del proyecto de Ley Marco de Empleo Público y
específicamente del artículo 6 bajo estudio, resulta más que evidente que la
intención del proyecto no es solo la creación de un sistema general de empleo
público, sino una absoluta intromisión en el Poder Judicial, por parte del
Poder Ejecutivo -ejercida a través del Mideplán-, en toda la materia relativa a
la gestión del talento humano. Obsérvese que ese numeral 6 dispone la
creación del referido sistema general de empleo público a cargo del Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) e incluye “Las
oficinas, los departamentos, las áreas, direcciones, unidades o denominaciones
homólogas de Gestión de Recursos Humanos de las entidades y los órganos bajo el
ámbito de aplicación de la presente ley”. Al haberse incluido al Poder
Judicial en el ámbito de aplicación de la Ley -artículo 2 inciso a)-, resulta
más que obvio que el numeral 6 estaría, a su vez, incluyendo al Departamento de
Gestión Humana del Poder Judicial y, en consecuencia, incorporando ahí toda la
materia objeto de su conocimiento en relación con la gestión del talento humano
que labora en el Poder Judicial. En este punto hago la aclaración de que, en mi
criterio, esa intromisión que se pretende hacer por parte del Mideplán en el
Poder Judicial, no estaría excluyendo a ningún funcionario sino que la
intención es que el nuevo sistema le sea aplicado a todo el personal que labora
en el Poder Judicial entendido como un todo, conformado por todo el sector de
administración de justicia, la Defensa Pública, la Fiscalía General, el
Organismo de Investigación Judicial, el sector administrativo, y cualquier otro
departamento o unidad que integre el organigrama de trabajo de este Poder de la
República, sea a nivel de judicatura, auxiliar o administrativo. Desde esta
perspectiva entonces, no estoy de acuerdo con la posición de mayoría de esta
Sala en cuanto a que es válido dividir a los empleados judiciales en dos
bandos: los que sí pueden ser incluidos en el sistema de gestión de empleo
público y los que no podrían ser inmersos ahí que, para la mayoría de
integrantes de esta Sala, serían los (as) funcionarios (as) que ejercen las funciones
jurisdiccionales -jueces- o para- jurisdiccionales -fiscales, defensores
públicos y profesionales y personal especializado del Organismo de
Investigación Judicial, etc.- así como los funcionarios del nivel gerencial o
de alta dirección política como los denomina el proyecto de ley. Considero que
todo el personal del Poder Judicial debe ser protegido de la más mínima
interferencia de cualquier otro Poder. Los servidores judiciales no laboran
para sectores fragmentados de la administración pública sino que su patrono es
uno solo y único -Poder Judicial-, además, sus objetivos como trabajadores
están dirigidos a la consecución de un fin común que es el mismo de todo el
Poder Judicial.
Por esta razón, en
mi criterio, ni es válido que se incluya al Poder Judicial dentro del ámbito de
acción de la Ley Marco de Empleo Público, ni mucho menos es admisible que se
pretenda sectorizar a sus empleados toda vez que el objetivo final de su
trabajo está dirigido al cumplimiento de las metas del Poder Judicial como un todo.
Por otra parte,
obsérvese que el artículo 6 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, está
obviando las competencias que tiene la Corte Suprema de Justicia en materia de
gestión del recurso humano, como órgano de gobierno del Poder Judicial, para que
sean suplidas por el Mideplán. A partir de esa potestad, será el Mideplán -no
la Corte Suprema de Justicia- el que emitirá los actos administrativos y
reglamentos dirigidos a la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial y
esto indiscutiblemente implicará un roce con el Derecho de la Constitución, en
relación con el artículo 156, en tanto el Poder Ejecutivo estaría interfiriendo
-de mutuo propio- en las decisiones en materia de administración de personal
que son únicas y exclusivas de la Corte Suprema de Justicia pues, a la luz del
artículo 156 constitucional, es el Tribunal Superior del Poder Judicial y de
ella dependen los tribunales, funcionarios y empleados.
A mayor
abundamiento, con el contenido del artículo 6 del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público, no existiría una relación de coordinación-cooperación entre el
Poder Judicial y el Poder Ejecutivo -Mideplán- en materia de empleo público,
sino una imposición de las decisiones, disposiciones, directrices, reglamentos,
etc. emitidos por el Mideplán en esa área, obviando la existencia de órganos
constitucionales que tienen esa competencia como lo es la Corte Suprema de
Justicia (artículo 156 constitucional).
En adición a lo
anterior, el artículo 6 bajo estudio implicaría vaciar de contenido las competencias
constitucionales de la Corte Suprema de Justicia en materia de gestión del
empleo de los servidores judiciales, pero también de toda la normativa
existente a lo interno del Poder Judicial que le atribuye a ésta, dicha
gestión.
Finalmente, en lo que
al Poder Judicial se refiere, debo destacar que a pesar de que el artículo 2
inciso a) del proyecto de Ley Marco de Empleo Público lo incluye dentro del
ámbito de cobertura de ese proyecto, y que en la frase final de ese inciso se
dispone textualmente “sin perjuicio del principio de separación de
Poderes establecido en la Constitución Política”, lo cierto del caso es que
la mera enunciación de ese principio no significa nada porque, artículos como
el 6 bajo estudio, lo están vaciando de contenido y están ocasionando una
evidente vulneración de la separación de poderes, toda vez que la intromisión
que pretende tener Mideplán en el Poder Judicial en materia de gestión del
talento humano, es absoluta y contraria por completo a dicha separación.
Por otra parte, en
lo que al Tribunal Supremo de Elecciones se refiere, se puede decir básicamente
lo mismo toda vez que en el artículo 2 inciso a) se le incluyó en el ámbito de
cobertura del proyecto de la Ley Marco de Empleo Público y, por ende, el
artículo 6 siguiente le sería aplicable de manera que “Las oficinas,
los departamentos, las áreas, direcciones, unidades o denominaciones homólogas
de Gestión de Recursos Humanos” de dicho Tribunal, igualmente quedarían a
expensas de las decisiones y disposiciones que, en materia de empleo público,
se emitan por parte del Mideplán. Evidentemente, al igual que como ocurre con
el Poder Judicial, la inclusión de este Tribunal en ese sistema general de
empleo público resulta lesiva de la independencia que le otorga el artículo 99
de la Constitución Política. Recuérdese que el Tribunal Supremo de Elecciones
es un órgano constitucional especializado para la materia electoral, con el
rango e independencia de los otros Poderes (judicial, legislativo y ejecutivo)
y que tiene a su cargo la organización, dirección y vigilancia de los actos
relativos al sufragio, así como las demás funciones que le atribuye la
Constitución y la Ley; funciones en razón de las cuales tiene plena
independencia y autonomía para darse su propia organización interna, lo que
indudablemente implica que puede gestionar el recurso humano que requiere para
su cumplimiento. En consecuencia, es contrario al Derecho de la Constitución
que un órgano del Poder Ejecutivo como sería el Mideplán, le imponga el modo de
actuación a este Tribunal en relación con su recurso humano, toda vez que
cuenta con plena autonomía para gestionarlo por su cuenta. Nuevamente en este
punto, considero que el proyecto de Ley bajo estudio, pretende incluir a todo
el personal que labora para el Tribunal Supremo de Elecciones y, una vez más,
no comparto el criterio de la mayoría de esta Sala en cuanto a excluir del
sistema general de empleo público a una parte de sus empleados, a saber, los
funcionarios de ese Tribunal que ejercen función electoral -letrados,
directores del Departamentos, profesionales, etc., y quienes ejercen cargo de
alta dirección política, así como el personal administrativo, profesional y
técnico, que defina de forma exclusiva y excluyente cada jerarca del poder
respectivo, pues, en estos casos, no es posible someterlo a directrices,
disposiciones, circulares, manuales que emita Mideplán. En mi opinión, y como
ya lo señalé en relación con el Poder Judicial, no es posible crear dos bandos
de funcionarios tampoco en el Tribunal Supremo de Elecciones de manera que, una
parte de ellos, queden incluidos en el sistema de empleo público y otros estén
excluidos. Una vez más reafirmo mi tesis en cuanto a que todos y cada uno de
los empleados del TSE, son parte indispensable de todo el engranaje, desde el
cargo más humilde hasta el más alto en la jerarquía, todos cumplen, desde
diferentes labores, un objetivo único que es el constitucionalmente asignado al
TSE. Hacer una fragmentación del régimen de los trabajadores, sin duda alguna
vulnera el principio de igualdad y no discriminación pues, funcionarios que van
encaminados al cumplimiento de un mismo fin, estarían regidos por sistemas de
empleo público diferentes.
g) Razones
adicionales de la magistrada de la magistrada Garro Vargas en relación con
la inconstitucionalidad del artículo 7 por afectar
la independencia del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de
Elecciones
Respecto del art.
7 la mayoría de la Sala se limita a evacuar la consulta en relación con los
incisos expresamente mencionados y justificados por los legisladores
consultantes, a saber, los incisos d), g) y p) por afectar la independencia del
Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones.
Sin embargo, al
estimar como admisible la consulta de constitucionalidad planteada por la Corte
Suprema de Justicia y en virtud de lo dispuesto en el art. 101 párrafo primero
de la LJC, no me veo limitada a pronunciarme exclusivamente sobre los incisos
citados, sino en relación con la generalidad del art. 7 consultado. Por lo
tanto, tal y como lo hace la mayoría de la Sala respecto a otras instituciones,
considero que el art. 7 es inconstitucional en relación con aquellas
disposiciones que someten al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones
a la potestad de dirección y reglamentación por parte del Mideplan, obviando
toda relación con la Corte Suprema de Justicia o el pleno de los Magistrados
del Tribunal Supremo de Elecciones, órganos de los cuales dependen los
funcionarios y empleados del ramo judicial y electoral, respectivamente.
Ya he expresado
que considero que es inconstitucional la rectoría sobre el Poder Judicial y el
Tribunal Supremo de Elecciones que se busca en manos del Poder Ejecutivo. En el
art. 7 quedan de manifiesto todas las competencias que se pretenden conferir a
este órgano en su condición de rector, por ejemplo: en el inciso a) la
competencia de establecer, dirigir y coordinar la emisión de políticas
públicas, programas y planes nacionales de empleo público; en el inciso c) la
competencia de “emitir disposiciones de alcance general, directrices y
reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y coherencia del
empleo público”, lo que se complementa con lo dispuesto en el inciso d) que
prevé la competencia de “asesorar a las entidades y los órganos
incluidos, bajo el ámbito de cobertura de la presente ley, para la correcta
implementación de las políticas públicas, las disposiciones de alcance general,
las directrices y los reglamentos que se emitan en el marco de la rectoría
política en empleo público”; en el inciso g) se dice que le corresponde al
Mideplan “emitir los lineamientos y principios generales para la
evaluación del desempeño” y en el inciso l) según el cual le
compete “coordinar con la Procuraduría de la Ética Pública para emitir
las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, para
la instrucción de las personas servidoras públicas sobre los deberes, las
responsabilidades y las funciones del cargo, así como los deberes éticos
que rigen la función pública”. Todo lo anterior evidencia que tanto Poder
Judicial como el Tribunal Supremo de Elecciones quedan sujetos a la potestad de
dirección y reglamentación del Mideplan. Asimismo, pese a la independencia que
tienen dichos poderes para regular lo concerniente a su salario, se dispone en
el inciso m) que le corresponde a esta cartera ministerial del Poder Ejecutivo
establecer “un sistema único y unificado de remuneración de la función
pública”, definiendo en consecuencia un sistema único de salarios a las personas
que ejercen la judicatura y la función electoral, sometiéndolas a decisiones
del Poder Ejecutivo que, como expliqué anteriormente, considero que es un
mecanismo peligroso que mina la estabilidad del funcionamiento de las
instituciones, que son el cimiento de la democracia costarricense. Por lo
demás, como he dicho, no objeto que mediante una ley se establezcan normas
generales sobre salarios y otras condiciones de los servidores públicos, que
vinculen a todos los poderes.
h) Razones
adicionales de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 7 del proyecto en
cuanto a las amplias competencias de Mideplán respecto del Poder Judicial y el
Tribunal Supremo de Elecciones (punto 8 del Por Tanto)
Según se ha venido
señalando, tanto el Poder Judicial como el Tribunal Supremo de Elecciones,
gozan de independencia, constitucionalmente otorgada, para el ejercicio de sus
competencias y el cumplimiento de sus fines. En atención al principio
constitucional de separación de poderes, es bien sabido que ningún otro Poder
de la República, puede interferir en las competencias del otro; en
consecuencia, el Poder Ejecutivo a través del Mideplán, no podría imponer ni al
Poder Judicial ni al Tribunal Supremo de Elecciones, ninguna de las potestades
que se le confiere a ese órgano en el artículo 7 del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público. Obsérvese que ese numeral establece, como competencias del
Mideplán, las siguientes:
a) Establecer,
dirigir y coordinar la emisión de políticas públicas, programas y planes
nacionales de empleo público,
b) Establecer
mecanismos de discusión, participación y concertación con las corporaciones
municipales en materia de empleo público.
c) Emitir
disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos, que tiendan a la
estandarización, simplificación y coherencia del empleo público.
d) Asesorar a las
entidades y los órganos incluidos, bajo el ámbito de cobertura, para la
correcta implementación de las políticas públicas, las disposiciones de alcance
general, las directrices y los reglamentos que se emitan en el marco de la
rectoría política en empleo público.
e) Administrar y
mantener actualizada la plataforma integrada del empleo público.
f) Publicar la
oferta de empleo público, a través de la plataforma virtual que alimentarán las
entidades y los órganos incluidos del ámbito de cobertura.
g) Emitir los
lineamientos y principios generales para la evaluación del desempeño.
h) Administrar e
implementar las acciones de investigación, innovación y formulación de
propuestas de empleo público.
i) Dirigir y
coordinar la ejecución de las competencias inherentes en materia de empleo
público con el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil,
entre otras dependencias técnicas en la materia de empleo público.
j) Recolectar,
analizar y divulgar información en materia de empleo público de las entidades y
los órganos para la mejora y modernización de estos.
k) Preparar una
estrategia coherente e integral para el aprendizaje y el desarrollo en todo el
servicio público,
l) Coordinar con
la Procuraduría de la Ética Pública para emitir las disposiciones de alcance
general, las directrices y los reglamentos, para la instrucción de las personas
servidoras públicas sobre los deberes, las responsabilidades y las funciones
del cargo, así como los deberes éticos que rigen la función pública.
m) Establecer un
sistema único y unificado de remuneración de la función pública
n) Realizar
diagnósticos en materia de recursos humanos de las entidades y los órganos
incluidos para lograr un adecuado redimensionamiento de las planillas
existentes y la elaboración de criterios generales que delimiten los sectores
cuya actividad, por su valor estratégico institucional, así como la vinculación
con la actividad sustantiva, se debería reservar para que sean realizadas
exclusivamente por personas servidoras públicas. Además, analizar los que
sirvan de orientación para delimitar la prestación de los que podrían ser
externalizados y las condiciones de prestación de estos.
o) Prospectar las
tendencias globales del futuro del empleo público, con el propósito de informar
la planificación de este.
p) Analizar la
eficiencia y eficacia de los mecanismos de evaluación, a efectos de determinar
si estos cumplen o no su cometido.
q) Evaluar el
sistema general de empleo público en términos de eficiencia, eficacia,
economía, simplicidad y calidad.
A partir de la
lectura anterior, es más que evidente que, en materia de empleo público y en
los términos en que está redactado ese numeral 7, el Mideplán tendrá la
competencia y potestad para establecer todo lo que estime pertinente, por
encima de cualquier jerarquía o Poder de la República. En el caso concreto, la
pretensión de aplicar ese numeral a lo interno del Poder Judicial y del
Tribunal Supremo de Elecciones, implicaría vulnerar el Derecho de la
Constitución y, específicamente, el principio de separación de poderes pues el
Poder Ejecutivo no puede ordenar la actividad de aquéllos en materia de empleo
público ni mucho menos establecerles metas u objetivos en los términos en que
lo hace ese artículo 7 de cita. En ese sentido, y como ya lo he venido
sosteniendo, no sería válido que el Mideplán indique al Poder Judicial o
al Tribunal Supremo de Elecciones cuál sería la correcta implementación de las
disposiciones que emita ese órgano del Poder Ejecutivo en materia de empleo
público (inciso d), tampoco que dicte lineamientos para la evaluación del
desempeño de empleados del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones
(inciso g), ni mucho menos que Mideplán evalúe lo relativo al empleo en cuanto
a eficiencia, eficacia, economía, simplicidad y calidad en relación con los
servidores del Poder Judicial o del Tribunal Supremo de Elecciones. Todas esas
competencias y atribuciones, son propias del Tribunal Supremo de Elecciones y
del Poder Judicial, consustanciales a cada uno de ellos y, por tal razón, sería
inconstitucional cualquier injerencia que pretendiera tener el Mideplán en la
gestión del talento humano de ambos, al amparo de lo establecido en el artículo
7 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público.
i) Nota separada de la magistrada Garro Vargas
en relación con el artículo 12 respecto al Poder Judicial y el Tribunal Supremo
de Elecciones
En el sub
lite he coincidido con la mayoría de esta Sala cuando señala que no
habido una apropiada fundamentación sobre las dudas de constitucionalidad del
art. 12 del proyecto de ley y su aplicación, tanto al Poder Judicial como al
Tribunal Supremo de Elecciones. Por lo tanto, tal aspecto debe declararse
inevacuable. Sin embargo, me reservo la advertencia en el sentido de que, si
llegara a comprobarse que la plataforma integrada de empleo público y su manejo
implique una reglamentación que afecte la independencia de los otros poderes de
la república, podría ser una disposición inconstitucional. Es decir, si hubiera
una demostración de que existe una intromisión indebida, esta sería
inconstitucional.
j) Nota
separada de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 12 del proyecto en
cuanto a la Base de Datos (punto 10 del Por Tanto)
Coincido con el
criterio unánime en cuanto a declarar inevacuable la consulta planteada en
relación con el artículo 12 del proyecto de ley bajo estudio; sin embargo,
estimo que, por la trascendencia de lo que se indica en este artículo, respecto
del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, es necesario rescatar
algunos elementos que se pueden interpretar a partir de la lectura de ese
numeral y que, en mi opinión, deben ser analizados. Obsérvese que el artículo
bajo estudio está dando vida a una nueva figura que se ha dado en
denominar “plataforma integrada de empleo público”, la cual será
capaz de recolectar de modo centralizado, datos e información sobre el perfil
laboral de las personas servidoras públicas, y ahí se podrá encontrar a
personas que se consideran “inelegibles para ser nombradas nuevamente
en puestos públicos por motivos de haber sido sancionados con una
inhabilitación”. Esta plataforma será administrada por el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica y según se desprende del numeral,
el objetivo de esa plataforma es contar con “evidencia oportuna y
exacta” para la toma de decisiones en materia de empleo público. En mi
criterio, la norma plantea serios problemas de podrían rozar con la
Constitución, pues además de que se trata de un registro público en donde se
contará con datos sensibles de las personas servidoras públicas, también debe
tomarse en cuenta que su recolección se estaría haciendo de manera automática,
y el acceso a su contenido pareciera ser libre, únicamente sujeto a la
oportunidad y conveniencia de la administración y sin la más mínima
intervención de un juez. Debe recordarse que la recolección de datos personales
está sujeta a reglas que garanticen el derecho a la protección de esos datos
así como el derecho a la autodeterminación informativa de su propietario y aún
cuando en el ámbito público tales reglas pueden ser menos rígidas, lo cierto es
que siempre debe existir una ley que lo autorice bajo situaciones que sean
razonables y acordes con el principio democrático y siempre sujeto a la
intervención de un juez en caso de que sea necesario. En el caso concreto, se
observa que el proyecto de ley no establece una adecuada justificación de las razones
por las cuales se hace necesario elaborar ese registro, tampoco se dispone si
las personas servidoras públicas van a poder autorizar su inclusión en dicho
registro, no se determina cuáles de sus datos constarán ahí ni mucho menos se
establece el procedimiento a través del cual las personas van a tener acceso a
su información, a su corrección o los fines para los cuales se usarán en cada
caso concreto. Por otra parte, tampoco se establece el nivel de protección que
se le dará a esos datos ya que solo se menciona que estarán administrados por
el Mideplán; aspecto que es de gran relevancia pues no puede olvidarse que los
datos que están almacenados en registros públicos, serán de acceso restringido,
con lo cual el proyecto debería de contemplar -al menos- los elementos
esenciales bajo los cuales se dará acceso a ese registro, sobre todo cuando se
toma en cuenta que ahí podrá constar información sensible. Aunado a lo
anterior, dada la gravedad del tema, en mi criterio, aun cuando el artículo 12
establece que esa plataforma integrada de empleo público deberá respetar lo
dispuesto en la Ley 8968 de Protección de la Persona frente al Tratamiento de
sus Datos Personales, lo cierto del caso es que el proyecto es omiso en incluir
aspectos relativos al manejo de actuación de las personas que alimentarán esas
bases de datos así como las posibles sanciones que pudieren existir en caso de
que se haga un mal uso de la información a la que tienen acceso, ello por
cuanto en cada dependencia pública habrá personal encargado y al sumar
instituciones, serán muchas las personas que podrían tener algún tipo de
contacto con esa información así como su manipulación. En esta materia no puede
olvidarse que en ese registro puede constar información sensible, también
pueden existir datos cuya difusión indiscriminada podría afectar seriamente a
las instituciones públicas, pero sobre todo entratándose del Poder Judicial y
del Tribunal Supremo de Elecciones, cuyos servidores deben gozar de una
protección institucional especial en razón de la naturaleza de las funciones,
como podría ser el caso de los agentes del OIJ, Fiscales, Defensores Públicos,
Jueces, o personal estrechamente vinculado con el proceso electoral, entre
otros.
En consecuencia,
en mi criterio, el artículo podría contener roces de constitucionalidad al no
incluir aspectos como los indicados que pueden ocasionar serias lesiones a los
derechos fundamentales de las personas servidoras públicas que pudieren estar
incluidas en esa plataforma integrada de empleo público.
k) Razones
diferentes de la magistrada Garro Vargas en relación con la
inconstitucionalidad del artículo 13 respecto al Poder Judicial y el Tribunal
Supremo de Elecciones
Al igual que la
mayoría, considero que el art. 13 del proyecto de ley es inconstitucional por
lesionar la independencia de poderes, tanto respecto del Poder Judicial como
del Tribunal Supremo de Elecciones. Sin embargo, estimo que la
inconstitucionalidad no se circunscribe a lo establecido en el inciso f), tal
como lo declara la mayoría, sino que se proyecta a la totalidad del artículo.
Esto es así porque, si solamente se declara inconstitucional el inciso f), se
podría entender, en consecuencia, que es constitucional que el resto de
funcionarios judiciales que no son jueces –pero que son personal de apoyo,
vitales para la administración de justicia (fiscales, letrados, profesionales,
policías judiciales, defensores públicos, etc.)– sí queden dentro del régimen
general de empleo público bajo la expresa rectoría del Mideplan. En efecto, al
entender la rama judicial solo desde la perspectiva del inciso f), esto es, que
solo se refiere a jueces y magistrados (personas que administran justicia y
magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones), se desconocen todas las
particularidades y necesidades del personal de apoyo de dichos poderes de la
república. Es decir, dicho inciso es deficiente en sí mismo, pero su redacción
hace que los demás también lo sean. Para explicar esto se podría decir que se
trata de una realidad vista desde un punto de vista cóncavo y de uno convexo.
Es decir, desde un ángulo, el inciso f) al contemplar solo una parte de la rama
judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, desconoce la realidad de que
estas instituciones están conformadas –además de los magistrados y el personal
que directamente administra justicia– por una amplia gama de funcionarios de
apoyo, que son esenciales para la adecuada ejecución de las competencias
constitucionalmente designadas. Pero la sola declaratoria de
inconstitucionalidad del inciso f) es insuficiente, pues implicaría que la
declaratoria de inconstitucionalidad de dicho inciso en forma independiente
podría provocar que el resto de los funcionarios judiciales o del Tribunal
Supremo de Elecciones, que no son magistrados o no administran justicia de
forma directa, queden sometidos a la rectoría del Mideplan. Por lo tanto, visto
desde el otro ángulo, aunque no estuvieran consultados el resto de los incisos,
es claro que dicho numeral debe examinarse de forma íntegra. Recuérdese que al
evacuar una consulta de constitucionalidad, la Sala debe dictaminar sobre los
aspectos y motivos consultados, pero también puede dictaminar “sobre
cualesquiera otros que considere relevantes desde el punto de vista
constitucional” (art. 101 párrafo primero de la LJC). En consecuencia,
pese a que solamente se haya consultado el inciso f), por pura derivación
lógico-jurídica, es claro que desde el punto de vista constitucional dicho
artículo está revestido de inconstitucionalidad, en la medida en que la
construcción de las familias de puestos desconoce las particulares y
conformación institucional de los poderes de la república para llevar adelante
la función de administrar justicia o de organizar el sufragio, pues lo asocia
únicamente con magistrados y personas que administran justicia. Hay que
observar que el propio art. 13 dispone que “La creación de familias de
puestos de empleo público es reserva de ley y deberá estar justificada por
criterios técnicos y jurídicos coherentes con una eficiente y eficaz gestión
pública”, norma que debe examinarse además en conjunto con lo referido
en el art. 32 del proyecto de ley, que ordena que “Cada familia laboral
estará conformada por una serie de grados, cada uno de los cuales representa un
grupo de puestos con perfil similar. El Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) definirá el número de grados
requeridos dentro de cada familia laboral, así como sus características,
como respuesta a una evaluación de todos los puestos dentro de la familia
laboral”. De manera que debe reiterarse que de declararse solamente la
inconstitucionalidad del inciso f) se corre el peligro de que el resto del
personal judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones sea ubicado —como de
hecho lo es— en otras “familias de puestos”, cuya evaluación y
definición quedaría a cargo de un órgano ajeno a los poderes mencionados. Se
establecería así un peligroso portillo a través del cual se lleve a cabo la
injerencia de parte de una cartera ministerial del Poder Ejecutivo respecto de
la administración del personal de esos poderes, lesionándose así la
independencia de estos.
l) Razones
diferentes de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 13 del proyecto en
cuanto a los grupos de familias de puestos del Poder Judicial y el Tribunal Supremo
de Elecciones (punto 11 del por tanto)
La Sala, por
unanimidad, ha considerado que el artículo 13 inciso f) es inconstitucional por
lesionar la independencia de Poderes tanto en relación con el Poder Judicial
como con el TSE. Sobre el particular, en lo que a mi criterio particular se
refiere, estimo necesario y oportuno hacer algunas precisiones.
Obsérvese que el
artículo 13 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, se refiere al Régimen
General de Empleo Público y se encuentra ubicado en el Capítulo IV
Organización del Trabajo. En ese numeral del proyecto se dispone que
existirá un único régimen general de empleo público que estará conformado por 8
familias de puestos, las cuales serán de aplicación en los órganos y entes de
la Administración Pública, de acuerdo con las funciones que realice el personal
de cada uno de ellos. Esas 8 familias de puestos serán las siguientes:
a) Personas
servidoras publicas bajo el ámbito de aplicación del título I y del título IV
del Estatuto de Servicio Civil, así como a las que se desempeñan en las
instituciones señaladas en el artículo 2 de la presente ley, que no estén
incluidas en las restantes familias de puestos.
b) Personas
servidoras públicas que se desempeñan en funciones en ciencias de la salud.
c) Personas servidoras
públicas que se desempeñan en funciones policiales.
d) Personas
docentes contempladas en el Estatuto del Servicio Civil, del título II y el
título IV.
e) Personas
docentes y académicas de la educación técnica y superior.
f) Personas que
administran justicia y los magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones
(TSE).
g) Personas
servidoras públicas que se desempeñan en funciones del servicio exterior.
h) Personas
servidoras públicas que se desempeñan en cargos de confianza.
Obsérvese que el
artículo está redactado de manera genérica e imprecisa, lo que traerá serios
problemas de interpretación en cuanto a su alcance, pero también debido a que
no permitiría determinar algunos aspectos que serían de fundamental relevancia.
En ese sentido considero que es inadecuado acumular en un solo grupo o familia
de puestos a una categoría determinada de trabajadores solo por el hecho de
serlo, pues aun cuando todos se dediquen a una misma función genérica, por
ejemplo ser policías, las especificidades de cada uno de ellos serán diferentes
en atención al centro de trabajo, a los objetivos a los que están dirigidos y a
los fines asignados a la institución en la cual están adscritos. Para explicar
mejor lo dicho, tómese como ejemplo los policías que pertenecen al área
genérica de la seguridad ciudadana, la cual es una materia que, en la
actualidad, está adscrita a varios órganos del Estado, de modo que los cuerpos
policiales encargados de ella, atienden a los criterios y objetivos específicos
de la institución a la que pertenecen; sin embargo, al pretender unificar a
todos los cuerpos policiales bajo un mismo sistema de empleo público, no se
sabe qué ocurriría en la práctica con la diversidad de ellos que existe en el
país, a saber, policía penitenciaria, policía administrativa, policía de
migración, policía municipal, policía de tránsito, policías del Organismo de
Investigación Judicial, entre otros. Es más que evidente que los objetivos de
trabajo de la policía de migración son completamente diferentes a los de la policía
penitenciaria, atienden a objetivos diversos y, por ende, la gestión del
recurso humano no podría ser uniforme. En mi criterio esto generaría nuevamente
una vulneración al principio de separación de poderes tutelado en el artículo 9
de la Constitución Política ya que, insisto, no puede disponerse alegremente
que un órgano del Poder Ejecutivo pretenda emitir directrices y órdenes a los
diferentes cuerpos policiales del país cuando éstos pertenecen a otro Poder de
la República o bien, como en el caso del Organismo de Investigación Judicial
que es la policía técnica especializada del Poder Judicial y cuyas funciones
son completamente diferentes a las que tiene la Fuerza Pública o a cualquier
otra fuerza policial del país.
Ahora bien, al
analizarse la situación concreta del Poder Judicial, se observa que la gestión
de su recurso humano comprendería, al menos, 5 familias de puestos:
a) las personas
servidoras públicas del Poder Judicial que desempeñan funciones en ciencias de
la salud: en este punto probablemente estarían incluidos los trabajadores (as)
del Organismo de Investigación Judicial que laboran en el Departamento de
Medicina Legal con funciones y fines muy concretos en lo que se refiere al
auxilio para la administración de justicia pero también en algunas áreas
administrativas -como por ejemplo la valoración de empleados que superan los
plazos de incapacidad establecidos por la CCSS-; sin embargo, es muy posible
que también se incluya a quienes laboran para el Servicio Médico de Empresa, que
es evidente, atiende a objetivos muy diferentes.
b) Personas
servidoras públicas que se desempeñan en funciones policiales: conforme se dijo
supra, no es válido que se pretenda incluir en una misma familia de puestos a
policías del Ministerio de Seguridad Pública y a policías del Organismo de
Investigación Judicial pues sus objetivos, preparación, metas y fines son
completamente diferentes y, por ende, sus líneas de acción, son incompatibles
como para pretender que, a pesar de su naturaleza, haya unidad en las
directrices que les rigen.
c) Personas que
administran justicia y los magistrados: la función concreta de administrar
justicia que realizan los jueces y los magistrados, es muy específica, tutelada
así como resguardada por sendos principios de rango constitucional como la
independencia judicial, la separación de poderes, entre otros; sin embargo, no
sería consecuente que la norma no incluya a otros funcionarios que, con rango
de jueces, realizan funciones similares a las de los jueces y necesarias para la
administración de justicia como serían los jueces tramitadores o los letrados
de las 4 Salas de la Corte Suprema de Justicia, con lo cual la norma genera una
discriminación en perjuicio de un grupo de trabajadores, pero además también
parece excluir a quienes administran justicia a nivel administrativo y que
inclusive en la nomenclatura actual tienen rango de jueces, como sería el caso
de los integrantes de los diferentes tribunales administrativos existentes en
el país, o el caso de los jueces de la Inspección Judicial del Poder Judicial.
La independencia del Poder Judicial no permite excluir de su regulación legal a
ningún empleado porque todos son parte del engranaje necesario para lograr una
administración judicial eficiente y efectiva en la que no sólo
participan jueces y magistrados, sino también el conserje que limpia los
despachos, el notificador que pone a las partes en conocimiento de la
situación, el chofer que traslada al magistrado, el policía judicial que
transporta a los privados de libertad, el defensor público que los defiende, el
fiscal que ejerce la acción penal del Estado, y cuántos otros muchos
funcionarios más del Poder Judicial que intervienen en este engranaje y que son
parte muy importante de todo el Poder Judicial. En este punto no puede dejarse
de afirmar que este tipo de fraccionamientos entre los que están y los que no
están en el sistema de empleo público, también generará una vulneración del
principio de igualdad y no discriminación, pues es contradictorio que empleados
todos dirigidos a la consecución de un mismo fin constitucionalmente otorgado
al Poder Judicial, pertenezcan a sistemas de empleo público diferentes, con
objetivos y directrices diversas. El criterio de mayoría señala que se debe
incluir a quienes ejercen realmente la función jurisdiccional y que cada Poder
determinará quiénes conforman ese personal; sin embargo no se debe olvidar que
para lograr el dictado de una sentencia y su respectiva ejecución -fin último
del Poder Judicial-, es indispensable contar con la participación del citador,
notificador, policía judicial, técnico judicial, conserje, personal
administrativo que tramita planillas y salarios, peritos, choferes,
trabajadores sociales y psicólogos forenses, capacitadores, y más de 200
categorías de empleados que hay en el Poder Judicial, todos indispensables en
la administración de justicia.
d) Personas
servidoras públicas que se desempeñan en cargos de confianza: en el caso del
Poder Judicial existen varios puestos a los que se les ha dado esta clasificación
y dentro de ellos se encuentran las secretarias y choferes de los magistrados,
algunos de los letrados sujetos al nuevo régimen, entre otros. Surge la duda
entonces de cómo quedarán estas personas en relación con el nuevo sistema y si
conservarán algún tipo de derecho o si, por el contrario, so pretexto de la
nueva nomenclatura, podrían ser despedidos bajo el argumento de ser personal de
confianza y para su sustitución en esos cargos, como le correspondería hacerlo
a un órgano del Poder Ejecutivo, pudieren designar a otras personas que no
necesariamente cumplen con los requisitos que se requiere para laborar en el
Poder Judicial. En este punto se generan serias dudas en cuanto al manejo que
un órgano del Poder Ejecutivo le pudiera dar a los “cargos de confianza”, sobre
todo si con ellos se quisiera satisfacer intereses o compromisos políticos. Lo
anterior es válido de pensar porque véase que la norma no establece ningún
requisito o condición para el ingreso en esa familia de puestos y porque el
proyecto tampoco contiene, en ninguna otra norma, lo que será entendido como un
“cargo de confianza”, ni siquiera en el numeral 5 que, se supone, contendría
todas las definiciones de la terminología utilizada en ese proyecto.
e) las
personas que se desempeñan en las instituciones señaladas en el artículo 2 de
la presente ley -en donde se ha incluido al Poder Judicial-, que no estén
incluidas en las restantes familias de puestos: en este punto se observa que,
por exclusión, el resto del personal del Poder Judicial que no encajó en
ninguna de las 7 familias de puestos anteriores, serían incluidas en éste. Acá,
en la práctica, simple y sencillamente ocurriría que, ante la duda, ante no
saber de qué se trata el puesto, ante la falta de comprensión de las funciones
que realiza el personal, se le catalogaría bajo este ítem, con la grave
consecuencia que se podrían encontrar personas y puestos tan diversos agrupados
bajo un mismo esquema, que sería imposible pretender aplicarles un sistema
unificado de regulación del empleo público. Piénsese por ejemplo en un
investigador de alto estándar, con un perfil profesional muy específico, talvez
dedicado a labores con cierto grado de confidencialidad a lo interno del Poder
Judicial, con funciones que no encuadran en ninguna de las otras 7 familias que
crea ese numeral 13, y que por no tener muy claro a qué se dedica debido al
nivel de secreto de las labores, deberá ser incluido en esta familia, siendo
que, a su vez, tendrá como compañero en esa clasificación a un obrero no
especializado que tampoco es cubierto por las otras familias de puestos y que
igualmente será incluido acá; indudablemente esto generará situaciones muy
disímiles, imposibles de unificar en un solo grupo de reglas y directrices como
se pretende hacer con el proyecto de Ley bajo estudio. Piénsese que, en un
contexto como el descrito, sería absolutamente inconveniente que un órgano del
Poder Ejecutivo -Mideplán-, pretenda imponer normativa de gestión del recurso
humano similar, a servidores públicos tan diferentes, generándose con ello no
solo vulneraciones al principio de igualdad y no discriminación, sino también
serias lesiones -al Poder Judicial en este caso-, a su independencia y
autonomía para la gestión de su recurso humano.
Por otra parte
obsérvese que el artículo 13 establece que para cada una de esas 8 familias de
puestos se deberá contar con el diagnóstico de las condiciones de trabajo, con
un programa de salud ocupacional y con protocolos de seguridad para
salvaguardar la vida de las personas trabajadoras. Al respecto es necesario ser
realistas ya que, si en la actualidad el tema es bastante complejo e inclusive
hasta carente de regulación adecuada en muchos espacios públicos de trabajo, a
pesar de que cada institución tiene la competencia para manejarlo de acuerdo
con sus características y objetivos, habría que imaginarse cómo va a ser al
amparo de esta Ley Marco de Empleo Público en donde las directrices no serían
específicas para el pequeño grupo de trabajadores de cada institución,
sino que tendrán que ser de gran magnitud porque tendría que abarcarse a todas
las instituciones incluidas en el ámbito de cobertura de la Ley; indudablemente
esto generará una crisis de recursos para atender todo lo relativo a la salud y
seguridad ocupacional, así como también conflictos entre las instituciones que
lo tienen mejor tutelado que otras, reclamos de los trabajadores y, por
supuesto, vulneraciones a varios principios constitucionales porque,
nuevamente, es un tema que tiene relación directa con la gestión del talento humano
y que debe atender a los fines y competencias de cada institución, no a
criterios generales impuestos por un órgano proveniente del Poder Ejecutivo. En
ese sentido, las directrices en materia de salud y seguridad ocupacional para
los empleados del Poder Judicial, jamás podrían ser las mismas que las que se
emitan para un Ministerio u otra institución con funciones más de índole
administrativo; inclusive a lo interno del Poder Judicial, jamás podrían ser
iguales esas medidas en la Medicatura Forense del Organismo de Investigación
Judicial que las aplicables al Departamento Financiero Contable. De este modo,
si a lo interno de una misma institución, se pueden generar directrices
diferentes, con mayor razón si se habla de todo el Estado costarricense. Por lo
menos, a lo interno de cada institución, se tiene la certeza de que se hará lo
mejor posible en atención a los objetivos y fines de la institución de cara a
los derechos de los trabajadores, pero ello no necesariamente ocurriría cuando
se tiene que atender a la generalidad de todas las personas servidoras públicas
con recursos limitados. Más grave sería el asunto cuando se quiera trasladar
personal de una institución a otra -porque no puede olvidarse que el proyecto
establece esa posibilidad de movilizar empleados- y se pase a la persona de un
ambiente respetuoso de la salud ocupacional a otro que no cumple con esas
condiciones.
Ahora bien, todo
lo anterior es igualmente aplicable al Tribunal Supremo de Elecciones, por lo
que también el artículo 13 es inconstitucional respecto del mismo, pues todos
los funcionarios de ese órgano pasarían a integrar el sistema general de empleo
público y a ser incluidos en algunas de estas 8 familias de puestos, a pesar de
la garantía de independencia que le ha otorgado la Constitución Política a ese
Tribunal en sus artículo 9 y 99, partiendo del hecho de que el gobierno
judicial y el gobierno del órgano electoral, lo ejerce respectivamente la Corte
Suprema de Justicia y el Tribunal Supremo de Elecciones, de forma exclusiva y excluyente
en lo que atañe a sus competencias constitucionales, por lo que, igualmente, la
construcción de la familia de puestos en caso de que así se pretendiera hacer,
corresponde, de forma exclusiva y excluyente, a cada poder del Estado;
consecuentemente tendrá que ser competencia única del Tribunal Supremo de
Elecciones y del Poder Judicial.
m) Nota
separada de las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes, con redacción de la
última, sobre el artículo 19 del proyecto en cuanto a los Traslados o la Movilidad
de puestos (punto 18 del Por Tanto)
Si bien es cierto
coincido con el criterio unánime en cuanto a declarar inevacuable la consulta
planteada en relación con el artículo 19 del proyecto de ley bajo estudio,
también estimo que, por la trascendencia de lo que se indica en este artículo
respecto del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, resulta
importante realizar algunos señalamientos al respecto. Aun cuando los
consultantes no hicieron un adecuado planteamiento de las razones por las cuales
estiman que este artículo 19 del proyecto de Ley bajo estudio pudiere ser
lesivo del Derecho de la Constitución, lo cierto del caso es que, en mi
criterio, se trata de una norma cuya redacción es bastante abierta, lo que
podría generar serios problemas de constitucionalidad por los siguientes
motivos. En primer lugar, debo indicar que debido a que el proyecto pretende
unificar en un solo cuerpo normativo toda regulación en materia de empleo
público, al centralizarse la rectoría del sistema en un solo órgano del Poder
Ejecutivo, incluyendo la materia relativa a la movilidad, se corre el riesgo de
perder las especificidades de cada trabajador o de las diferentes áreas de
trabajo que componen a la Administración Pública. En la medida en que se
generaliza, se pierde especialidad y, con ello, también se puede dar una
alteración del principio de idoneidad tutelado en los artículos 191 y 192 de la
Constitución Política. Lo anterior se podría agravar porque ese numeral 19 bajo
estudio, permite que se hagan traslados intra e inter entidades y órganos
incluidos en el régimen de empleo público, con lo cual, sería difícil que una
persona especializada en determinada área, pueda desempeñarse de manera
adecuada e idónea si se le traslada a otra dependencia en la que su conocimiento
y experiencia no se ajustan a lo que se le exige. En segundo lugar, he de
manifestar que la redacción de la norma permitiría traslados indiscriminados
bajo el argumento de que ello atiende al interés público o a la necesidad
institucional, con lo cual la Administración se arriesga a perder eficiencia y
eficacia en su actuación, pero más grave aún, se podrían ocasionar serios
perjuicios al administrado. En tercer lugar, la norma no establece límites ni
restricciones, en consecuencia quedaría al libre arbitrio de funcionarios
indeterminados, la aplicación de esa movilidad y esto, indiscutiblemente,
podría propiciar que se utilicen criterios subjetivos para realizar los
traslados de personal que, en definitiva, lejos de favorecer el interés público
y la necesidad institucional, podrían permitir la intromisión de otro tipo de
intereses en las diferentes instituciones públicas. No puede olvidarse que el
órgano que tiene la rectoría de esta materia pertenece al Poder Ejecutivo, con
toda la carga política que, por su naturaleza, lleva aparejada.
En el caso
concreto del Poder Judicial, considero que permitir la intromisión de un órgano
del Poder Ejecutivo como sería el Mideplán, en la toma de decisiones relativa a
la movilidad en el empleo público, tendría una peligrosa incidencia en el
ejercicio de la función jurisdiccional propia del Poder Judicial, pero también
de aquellas labores administrativas esenciales que dan soporte a tal función
primaria, aunque igualmente, no puede dejarse de lado que, al final de cuentas,
dada la función encomendada al Poder Judicial, la afectación que esto
produciría se daría en todos los escalafones laborales de la institución. En mi
criterio sería impensable que, en aplicación de este artículo 19 y bajo
criterios subjetivos camuflados de interés público o de necesidad
institucional, se pretenda trasladar a un Juez de la República a ejercer otro
tipo de funciones para las cuales no fue nombrado y cuya idoneidad no resulte
ser la adecuada. Del mismo modo, sería inimaginable trasladar a un funcionario
policial experimentado a realizar labores administrativas o de escritorio en
una dependencia pública sin relación alguna con las labores
policiales. Nótese que en materia de movilidad, se le estaría otorgando a
Mideplán la rectoría con amplias competencias para emitir “disposiciones
generales, directrices y reglamentos”, lo cual se estima contrario a la línea
jurisprudencial que ha venido sosteniendo la Sala sobre la improcedencia de que
una instancia externa asuma la rectoría o imponga unilateralmente criterios al
Poder Judicial, en lo referente a las relaciones de empleo con sus servidores,
toda vez que la Sala ha avalado la existencia, procedencia y necesidad de un
régimen particular de empleo público para los servidores del Poder Judicial
(ver voto n°2018-019511). En mi opinión, la atribución de competencias
relativas a empleo público a un órgano del Poder Ejecutivo, órgano del Poder
Ejecutivo, con tan amplios poderes, que pueda dar órdenes sobre esta materia al
Poder Judicial, evidentemente viola además -como se ha venido señalando-, las
competencias exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de Justicia,
contenidas en el artículo 156 constitucional (“La Corte Suprema de Justicia es
el tribunal superior del Poder Judicial, y de ella dependen los tribunales,
funcionarios y empleados en el ramo judicial, sin perjuicio de lo que dispone
esta Constitución sobre servicio civil.”), constatándose con ello que,
Mideplán, órgano del Poder Ejecutivo, asumiría una serie de competencias constitucionales
de la Corte Suprema de Justicia, relacionadas con su función de gobierno del
Poder Judicial. Bajo esta línea de pensamiento, considero que el artículo 19
bajo estudio, podría presentar serios roces constitucionales y de vulneración
de los principios de independencia y autonomía del Poder Judicial, así como
también la separación de poderes. Recuérdese que la independencia judicial
no sólo se refiere a la independencia de criterio del juzgador sino también a
una serie de manifestaciones en los ámbitos administrativo, de financiamiento,
de funcionamiento, que implican necesariamente que todo órgano perteneciente a
otro Poder de la República, no puede tener injerencia en el Poder Judicial.
Ciertamente, del examen integral del proyecto consultado se observa que el
“Sistema General de Empleo Público” que coloca al Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) como su ente rector, invade la materia
de administración de los recursos humanos del Poder Judicial. La independencia
económica, personal, funcional, orgánica e institucional, tanto del Poder
Judicial en sí mismo, como de los jueces y auxiliares de la justicia, es
esencial en un Estado Constitucional de Derecho. Conforme a tal principio, cada
poder es independiente del otro, cada órgano del Estado debe poder ejercer su
función con independencia de los otros (art. 9° constitucional), y si bien,
puede haber interrelación entre ellos, nunca subordinación. Además, no solo se
trata de una vulneración a los principios de separación de funciones y a la
independencia judicial, sino a todo el sistema democrático y de organización
del Poder que el Constituyente ha creado en nuestro Estado de Derecho, pues el
proyecto consultado -en su generalidad- pretende una hipercentralización
(contrario al proceso de descentralización establecido por el Constituyente)
que, demás, transgrede el principio de separación de poderes, particularmente a
la independencia judicial. De igual manera, estimo que lo anterior le es
plenamente aplicable al Tribunal Supremo de Elecciones pues de conformidad con
el artículo 99 de la Constitución Política, goza de independencia en el
desempeño de su cometido; independencia que también incluye los ámbitos
económico, personal, funcional, orgánico e institucional y, por tanto, sería
inconstitucional que se pretenda someter a ese Tribunal a un “Sistema General
de Empleo Público” que coloca al Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán) como su ente rector, y que le otorga competencias
para colocarse en una posición superior al propio Tribunal Supremo de
Elecciones en materia de administración de los recursos humanos. Bajo esta
posición, existe normativa que impide que una persona que fue juez litigue
inmediatamente después de jubilarse o que una persona de un poder de la
república trabaje en otro. Justamente para evitar tráfico de influencias o
relaciones no apropiadas. Se podrían dar situaciones extremas como por ejemplo,
cualquier traslado de un empleado del Poder Ejecutivo al Tribunal Supremo de
Elecciones a realizar trabajo electoral, o situaciones igualmente de cuidado
como sería el traslado de un policía del Ministerio de Seguridad o de una
Municipalidad, al Organismo de Investigación Judicial.
n) Nota
separada de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 31 del proyecto en
cuanto a la Metodología de Valoración del Trabajo (punto 20 del Por Tanto)
Ciertamente
coincido con el criterio unánime en cuanto a declarar inevacuable la consulta
planteada en relación con el artículo 31 del proyecto de ley bajo estudio; sin
embargo, estimo que, por la trascendencia de lo que se indica en este artículo,
respecto del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, el numeral 31
deberá ser objeto de un estudio meditado toda vez que establece obligaciones
importantes para los servidores públicos a partir de las cuales se valorará su
trabajo, por lo que, para su aplicabilidad, deben estimarse muchos elementos en
aras de que no implique lesiones a los derechos fundamentales de los
trabajadores.
En vista de que el
objetivo macro del proyecto de Ley es el sometimiento de todo el aparato
estatal a un sistema único de regulación del empleo público y la centralización
de toda su rectoría en un órgano del Poder Ejecutivo (Mideplán), ello
indefectiblemente implicará generalizar una serie de pautas, postulados,
metodología y procedimientos en aras de que ese sistema único pueda ser
aplicado de manera uniforme a todos los sectores que se están incluyendo en la
propuesta. Esta generalidad trae consigo una serie de implicaciones para la
Administración y el Estado que inician con la sujeción de todas las
dependencias y órganos a las decisiones que adopte el Poder Ejecutivo a través
del Mideplán, -en mi criterio- en clara vulneración del principio de separación
de poderes, como ya lo he venido sosteniendo.
En lo que al Poder
Judicial se refiere, aún cuando el proyecto en consulta establece que éste se
aplicará al Poder Judicial, “sin perjuicio del principio de separación
de Poderes establecido en la Constitución Política” -imperativo
impuesto, de por sí, por la propia Constitución-, lo cierto del caso es que, de
la lectura integral del proyecto se puede concluir que el cumplimiento de tal
principio no se garantiza de modo contundente pues, por el contrario, las normas
del proyecto tienen, como objetivo general, sujetar a todos los Poderes de la
República -incluido el Poder Judicial- a la rectoría del Mideplán y a los
criterios técnicos de la Dirección General de Servicio Civil, con lo cual, es
más que evidente que aquél principio queda completamente desvanecido con la
normativa integral del proyecto.
En el caso
concreto del artículo 31 bajo estudio, se observa que será ese órgano el que
especificará la metodología de valoración del trabajo para el servicio público,
la cual se haría a través de un esquema de factor de puntos en el cual las
puntuaciones se asignarán a los puestos de trabajo de acuerdo con un análisis
de los factores de trabajo relevantes, todo ello a criterio de Mideplán. Para
la situación particular del Poder Judicial, ello implicará que sea una
instancia externa la que imponga, unilateralmente, los criterios relativos al
recurso humano, entre ellos la valoración que debe hacerse del trabajo del
personal, con absoluta incidencia en el ejercicio de la función jurisdiccional
propia del Poder Judicial y de aquellas funciones administrativas esenciales
que dan soporte a tal función primaria, todo ello sin tomarse en consideración
que la propia Sala Constitucional ha manifestado “que la evaluación del
desempeño y la competencia en la toma de decisiones en materia laboral, sean
generales o concretas, se encuentran ya reguladas por el mencionado marco
normativo del Poder Judicial, imposibilitando que una instancia externa asuma
la “rectoría” o imponga criterios sobre ese Poder. Es más, dicho marco
normativo está diseñado para garantizar la eficiencia de la función judicial y
proteger a los servidores judiciales de injerencias externas (…) (ver
sentencia nº 2018-019511 de 21:45 horas de 23 de noviembre de 2018), y a que
también la Sala ha dicho que la normativa especial del Poder Judicial sobre
estas materias, no puede ser “derogada tácitamente por una norma posterior
de carácter general” (votos n°01265-1995 y 2017-003450). Ahora bien,
como se ha venido diciendo, si el Poder Judicial es un engranaje que se compone
de múltiples piezas engarzadas entre sí, en donde todas son importantes y
necesarias, la afectación que esta norma tendría se daría en relación con todo
el Poder Judicial y no solamente con los que administran justicia, o con los
que cumplen funciones auxiliares, o con los administrativos. Nuevamente
debo indicar que una polarización del personal en estos términos, también
resultaría lesiva del principio de igualdad y no discriminación.
Lo anterior lleva
también a cuestionarse cómo un órgano del Poder Ejecutivo, externo por completo
al Poder Judicial y sin conocimientos avanzados sobre la función
jurisdiccional, pueda definir cuáles serán los factores de trabajo relevantes y
específicos que requieren tener las personas servidoras del Poder Judicial, en
áreas tan diversas como la práctica forense, la administración de justicia, la
función auxiliar policial, la labor realizada por la Unidad Canina, las labores
propias del Ministerio Público, entre otras muchas y complejas que se realizan
a lo interno del Poder Judicial y de sus órganos auxiliares, que cuentan con
una especificidad propia y particular que no existe en ningún otro Poder de la
República y que no puede existir, porque el Poder Judicial en un Estado de
Derecho es solo uno. Entonces, en mi criterio, cómo podría determinar ese
órgano ejecutivo, con absoluta certeza, cuáles de esos aspectos que están
regulados en el citado artículo 31, deberán tener mayor o menor peso para ser
incluidos en una evaluación del trabajo de los servidores judiciales?.
Igualmente, en mi opinión, la respuesta necesariamente implicaría que ese
órgano -Mideplán-, interfiera en competencias que son exclusivas y excluyentes
de la Corte Suprema de Justicia, contenidas en el artículo 156 constitucional
(“La Corte Suprema de Justicia es el tribunal superior del Poder Judicial, y
de ella dependen los tribunales, funcionarios y empleados en el ramo judicial,
sin perjuicio de lo que dispone esta Constitución sobre servicio civil.”),
o lo que es lo mismo, una evidente lesión al principio de separación de Poderes
y al principio de independencia judicial, tutelados en la Constitución
Política. Recuérdese una vez más que la independencia judicial no sólo se
refiere a la independencia de criterio del juzgador sino una serie de
manifestaciones en los ámbitos administrativos, de financiamiento, de
funcionamiento, que implican necesariamente que todo órgano perteneciente a
otro Poder de la República, no puede tener injerencia en el Poder Judicial.
Ciertamente, este
“Sistema General de Empleo Público” que coloca al Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) como su ente rector, invade la materia
de administración y gestión del talento humano del Poder Judicial y permite a Mideplán
dar órdenes específicas al Poder Judicial para organizar su gestión de empleo,
desde la forma en que se diseñan así como los criterios a utilizar en las
pruebas de conocimiento, competencias y psicométricas para la selección de
personal, el modo preciso en que deben efectuarse los concursos internos y
externos y, en lo que a este artículo 31 se refiere, sobre cómo debe realizar
sus procesos de evaluación y valoración del trabajo, desconociéndose con su
contenido las normas especiales -inclusive de rango legal- en cuanto a la
regulación de servicio de los empleados del Poder Judicial que existen a lo
interno de la institución.
En otro orden de
cosas, si bien es cierto, algunos de los rubros que contempla ese artículo 31
del proyecto bajo estudio, pudieren servir para clasificar determinados puestos
de trabajo a lo interno del Poder Judicial, como podría ser la exigencia de
conocimientos y experiencia, el margen de discrecionalidad para la adopción de
decisiones, la disponibilidad, la complejidad del trabajo entre otros, también
es lo cierto que hay muchos de ellos que, por el específico tipo de funciones
que se realizan en el Poder Judicial, no podrían ser tomados en cuenta; en su
defecto, sí habrían otros aspectos de fundamental relevancia a considerar que
no estén incluidos en ese numeral 31, y ello es así precisamente por lo que se
indicó supra en cuanto a que el objetivo de aplicar un sistema único de empleo
público necesariamente conlleva el quebrantamiento de la especificidad propia
de la función jurisdiccional, de sus labores anexas, de las auxiliares de
justicia, de las administrativas y, en general, de todas las labores que se
desarrollan en los diferentes departamentos de ese Poder de la República.
Otro aspecto que
debe ser analizado en este artículo 31 es el hecho de que, la generalidad de la
redacción de la norma, permitiría la intromisión de criterios subjetivos a la
hora de asignarle a cada uno de los factores ahí señalados, un peso relativo,
toda vez que no incluye parámetros objetivos que permitan establecer una
metodología de valoración del trabajo más ajustada a los principios de
idoneidad comprobada que se tutelan en los artículos 191 y 192 de la
Constitución Política y que se correspondan con la especificidad del trabajo
que se realiza en el Poder Judicial.
Concluyo que,
frente a este panorama, es inconstitucional toda norma que sujete al Poder
Judicial a órdenes, supervisión o directrices del Poder Ejecutivo, pues se
vulneran los principios de separación de funciones y la independencia judicial,
así como el sistema democrático y de organización del Poder que el
Constituyente ha creado en nuestro Estado de Derecho.
ñ) Voto
salvado de los magistrados Castillo Víquez, Hernández López y Salazar Alvarado,
con redacción del primero, sobre los artículos 49, inciso b
Desde nuestra
perspectiva, salvamos el voto de la forma más respetuosa, toda vez que el
inciso b) del artículo 49 del proyecto de ley no tiene ninguna relación con las
competencias constitucionales del Poder Judicial. Se refiere a un tema propio
de la dinámica interna de un órgano de la Administración Pública -establecer
quién agota la vía administrativa, el dotarlo de personalidad jurídica
instrumental o presupuestaria y el atribuirle una competencia legal para
garantizar la eficiencia-, por lo que lo procedente es salvar el voto en los
términos explicados.
o) Voto salvado del magistrado Castillo Víquez y la
magistrada Hernández López, con redacción del primero, sobre los artículos
49, incisos g y h
Con el respeto acostumbrado
salvamos el voto y declaramos que no son inconstitucionales los incisos g) y h)
del numeral 49 del proyecto de ley consultado, por la elemental razón de que la
potestad de coordinación no conlleva el ejercicio de la potestad de dirección,
ni mucho menos de jerárquica y, por consiguiente, se mantiene incólume la
independencia de Poder Judicial. Hay que tener presente que la coordinación es
una función jurídico- administrativa a la que recurre la Administración Pública
cuando una cuestión desborda la competencia de un órgano o ente y atañe a
varios de estos, o la complejidad de la cuestión demanda un esfuerzo conjunto
de varios órganos o entes, o es necesario esta acción para aprovechar con
criterio de eficacia, eficiencia y buen manejo los fondos públicos, etc., y por
esto se hace necesario aunar esfuerzos, recursos, voluntades, etc., para dar
una solución integral y sostenible a un determinado problema o enfrentar con
éxito un reto que, con motivo de la satisfacción objetiva de los intereses públicos,
debe realizar la Administración Pública sin dilación alguna. En todos estos
supuestos y otros, no es posible sostener que una labor o función de
coordinación vulnere el principio de independencia judicial.
XI.- Sobre la
consulta de violación a la Autonomía Universitaria.-
Los consultantes diputados consideran
que los siguientes artículos del proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO
PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, son
violatorios de la autonomía universitaria. En concreto, consultan sobre los
artículos siguientes, indicados, sea en el encabezado del título general o en
el resto del texto del escrito de interposición:
·
6 (rectoría de Mideplan),
·
7 (competencias de Mideplan),
·
9.a (oficinas de Recursos Humanos),
·
11 (planificación del empleo),
·
13 (familias de puestos),
·
14 (reclutamiento y selección),
·
15 y 16 (postulados de reclutamiento y selección y oferta de empleo),
·
17 (personal de Alta Dirección),
·
30 (postulados gestión de compensación)
·
31 (valoración de trabajo)
·
32 (grados dentro de las familias laborales)
·
33 (clasificación de puestos de trabajo)
·
34 (columna salarial global)
·
35 (régimen salarial unificado)
·
36 (política de remuneración)
·
37.f) (salario global de rectores)
Al respecto, lo primero que se debe indicar es que,
sobre los artículos 11 (planificación del empleo), 15 (postulados de
reclutamiento y selección), 16 (oferta de empleo), los
consultantes no realizan una
fundamentación suficiente que permita a esta Sala tener claridad sobre lo
consultado, razón por la cual se declara inevacuable la
consulta en relación a dichos artículos. Al realizar una lectura
detallada de este argumento efectuado por los consultantes, se llega a la
conclusión de que no se trata de un cuestionamiento de constitucionalidad que
se le esté planteando a la Sala, sino más bien de una especie de queja que no
cuenta con la debida fundamentación sobre los motivos por los cuales los
diputados estiman que podría contener algún roce con el Derecho de la
Constitución. Obsérvese que se trata de un simple enunciado en el que se indica
que tales artículos del proyecto podrían contraponerse
a la autonomía universitaria, sin que se indiquen los motivos o razones por las
cuales ello podría ser cierto o no, sin hacer mención de los
eventuales principios o normas constitucionales lesionados. Es decir, no
contiene un razonamiento claro de los argumentos que, en criterio de los
consultantes, harían que la norma sea inconstitucional. En consecuencia, no se
cumple el requisito establecido en el artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional según el cual, la consulta debe formularse en memorial razonado,
con expresión de los aspectos cuestionados en el proyecto y de los motivos por
los cuales hay dudas u objeciones de constitucionalidad. Así las cosas, se
declara inevacuable la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de
"LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo
n°21.336, en cuanto a los artículos 11 (planificación del empleo), 15
(postulados de reclutamiento y selección), 16 (oferta de empleo), por falta de
una adecuada fundamentación desde el punto de vista constitucional.
Ahora bien, respecto del resto de
artículos consultados, los diputados consultantes los
consideran inconstitucionales por cuanto violan el principio de autonomía
universitaria contenida en los artículos 84, 85 y 87 de la Constitución
Política. Consideran que se viola la autonomía universitaria al someter al
régimen de empleo a las personas docentes e investigadoras de las
instituciones de educación superior, a planes de desarrollo, regímenes
salariales, evaluaciones de desempeño, directrices, órdenes, instrucciones y
circulares dictados por Mideplán y en algunos casos por la Dirección
General de Servicio Civil
y la Autoridad Presupuestaria. Con el establecimiento de Mideplán como órgano
rector (art.6) y sus competencias (art.7), tal Ministerio no se limitará solo a
diseñar los lineamientos generales de la política de empleo público sino que
dará órdenes específicas para organizar su gestión de empleo, definiendo los
criterios a utilizar en las pruebas de conocimiento, competencias y
psicométricas para la selección de personal y la forma precisa en que deben
efectuarse los concursos internos y externos, cómo debe cada entidad realizar
sus procesos de evaluación, diseñar la política salarial interna y de control,
lo que excede las potestades de dirección y coordinación. Se obliga a que las
oficinas de recursos humanos de universidades ajusten las pruebas de conocimiento,
competencias y psicométricas, los concursos internos y externos por oposición y
méritos a las reglas de la Dirección General de Servicio Civil. Las
universidades deberán nombrar a las personas docentes acatando las órdenes que
sobre la materia establezca la Dirección General
de Servicio Civil. El proyecto no incorpora la posibilidad de diferencias
salariales por razones de mérito que incluyan conocimientos,
experiencia y producción de conocimiento como fundamentación para esas
diferencias, esenciales para las Universidades. Alegan que el proyecto resulta
irrazonable y desproporcionado pues no hay estudios que demuestren el supuesto
ahorro generado en las finanzas públicas, como consecuencia de la inclusión de
las universidades en el proyecto, pues su presupuesto no se relaciona con el
sostenimiento de las finanzas públicas de la Administración Central. Resulta
imposible no visualizar la magnitud del poder que otorga dicho proyecto al
Poder Ejecutivo, para que proceda regular, fiscalizar e incidir en las
relaciones laborales de las universidades, lo que significa un sometimiento del
pensamiento crítico a la clase política.
Seguidamente se procede
al análisis por separado de cada uno de los artículos
cuestionados. De previo se realiza un resumen jurisprudencial sobre
el tema de autonomía universitaria, el cual servirá de contexto para el
examen de cada artículo consultado.
2) Antecedentes
Jurisprudenciales sobre la Autonomía Universitaria
Conforme al
artículo 84 Constitucional (“ARTÍCULO 84.- La Universidad de Costa Rica es
una institución de cultura superior que goza de independencia para el desempeño
de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y
contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios.
Las demás instituciones de educación superior universitaria del Estado tendrán
la misma independencia funcional e igual capacidad jurídica que la Universidad
de Costa Rica. // El Estado las dotará de patrimonio propio y colaborará en su
financiación.) las universidades públicas o universidades estatales
gozan de un grado especial de autonomía, que se puede denominar autonomía
universitaria. Conforme a la jurisprudencia constitucional tal autonomía
abarca tanto la autonomía administrativa, política, financiera y
organizativa. Por lo tanto, las universidades públicas cuentan con todas las
facultades y poderes administrativos para llevar a cabo su misión. Así pueden
autodeterminarse, en el sentido de que están facultadas para establecer sus
planes, programas, presupuestos, organización interna y estructurar su propio
gobierno, todo dentro de los límites establecidos por la propia Constitución
Política y las leyes especiales que reglamentan su organización y
funcionamiento (ver voto n°2012-011473). La Constitución Política
dispone que las universidades gozan de independencia para el desempeño de sus
funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer
obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios. La línea
jurisprudencial de la Sala ha sido clara en establecer que las universidades
públicas tienen el grado más alto de autonomía, que es autonomía
autoorganizativa o autonomía plena. Esa autonomía, que ha sido clasificada como
especial, es completa y por esto, distinta de la del resto de los entes
descentralizados de nuestro ordenamiento jurídico (regulados
principalmente en otra parte de la Carta Política: artículos 188 y 190), y
significa que aquéllas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su
jerarquía, que cuentan con todas las facultades y poderes administrativos
necesarios para llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha
encomendado. Pueden autodeterminarse, en el sentido de que están
posibilitadas para establecer sus propios planes, programas,
presupuestos, organización interna y estructurar su gobierno. Además, que las
universidades públicas tienen poder reglamentario (autónomo y de ejecución);
pueden auto estructurarse,
repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse
en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan, y
decidir libremente sobre su personal. Todas estas son potestades de las
modalidades administrativa, política, organizativa y financiera de la autonomía
que corresponde a las universidades públicas. La autonomía universitaria tiene
como principal finalidad, procurar al ente todas las condiciones jurídicas
necesarias para que lleve a cabo con independencia su misión de cultura y
educación superiores. (ver sentencia n°1992-495, n°1993-1313,
n°2002-8867 y n°2008-013091). Así se desprende de las palabras del
Constituyente Fernando Baudrit cuando dijo:
“Lo que
perseguimos es evitarle a la Universidad la amenaza de futuros Congresos
movidos por intereses politiqueros ... Mañana, si la Universidad no se adapta
al ambiente político imperante, un Congreso, con el propósito de liquidarla, lo
podrá conseguir fácilmente rebajando el subsidio del Estado. Ya dije que si no
estuviéramos viviendo el régimen actual, la Universidad habría desaparecido, o
bien se hubiera convertido en una dócil dependencia del Poder Ejecutivo. Ya se
tramaba, en este mismo recinto, y por el último Congreso en ese sentido. Hasta
se barajaban los nombres de las personas que nos iban a sustituir, en la
dirección de la Universidad. ¿Quién nos asegura que en el futuro no podría
presentarse una situación parecida? Precisamente para evitar que esto pueda
llegar a presentarse. Es necesario, indispensable, dotar a la Universidad de
Costa Rica de una auténtica independencia administrativa, docente y económica.” (Acta 160, 4/X/1949, tomo III, p.395.)”.
Ello está íntimamente relacionado con la
libertad de cátedra de las universidades y de ser, las universidades, crisoles
(escenario de la fusión de muy diversas ideas) de la creación de pensamiento,
crítica y construcción del conocimiento. Función básica en toda sociedad
democrática. Así que, la autonomía de las universidades públicas las
protege frente al Poder Ejecutivo y al resto de la Administración Pública;
pero también frente a la ley, para impedir que el legislador delegue en
autoridades administrativas potestades capaces de imponer a las universidades
decisiones sobre el ámbito de sus competencias, como lo sería la regulación de
los cursos, acción social, investigación, examen de ingreso, conferir grados
académicos universitarios, entre otros, tal como reiteradamente lo ha dicho
esta Sala en las sentencias n°1993-1313 y n°1996-276).
La autonomía universitaria es necesaria para que la
institución cumpla con sus objetivos, los que correrían el riesgo de
ser obstaculizados si se permite la intromisión del Poder Ejecutivo y del
Legislativo. Esta Sala ha advertido que las universidades públicas no son
simples instituciones de enseñanza sino que tienen fines más elevados, comprometidos
con el desarrollo del país en general y de los costarricenses en particular.
Concretamente señaló:(…) La autonomía universitaria tiene como principal
finalidad procurar al ente todas las condiciones jurídicas necesarias para que
lleve a cabo con independencia su misión de cultura y educación superiores.
En ese sentido la Universidad no es una simple institución de enseñanza
(…), pues a ella corresponde la función compleja, integrante de su naturaleza,
de realizar y profundizar la investigación científica, cultivar las artes y las
letras en su máxima expresión, analizar y criticar, con objetividad,
conocimiento y racionalidad elevados, la realidad social, cultural, política y
económica de su pueblo y el mundo, proponer soluciones a los grandes problemas
y por ello en el caso de los países subdesarrollados o poco desarrollados como
el nuestro, servir de impulsora a ideas y acciones para alcanzar el desarrollo
en todos los niveles (espiritual, científico y material), contribuyendo
con esa labor a la realización efectiva de los valores fundamentales de la
identidad costarricense, que pueden resumirse … en los de la democracia, el
Estado Social de Derecho, la dignidad esencial del ser humano y el ‘sistema de
libertad’, además de la paz (artículo 12 de la Constitución Política) y la
Justicia (41 ídem); en síntesis …que la Universidad, como centro de
pensamiento libre, debe y tiene que estar exenta de presiones o medidas de
cualquier naturaleza que tiendan a impedirle cumplir, o atenten contra ese su
gran cometido (…)” (sentencia
n°2008-013091)
La Sala
Constitucional al analizar el tema de la autonomía universitaria ha ahondado en
aspectos muy específicos que inciden en la materialización de dicha autonomía,
tal como lo es lo relacionado con el salario de los funcionarios
universitarios. Es así como en la sentencia n° 2015-10248 aborda el tema
del salario en los siguientes términos: “…la autonomía universitaria que les asiste a los
centros de educación superior públicos (dispuesta con rango constitucional),
alcanza para que estos –por medio de sus más altos órganos jerárquicos-
establezcan la modalidad en que resolverán el régimen remunerativo de sus
servidores “…siempre atendiendo a principios constitucionales elementales que
rigen todo el aparato público, como la razonabilidad y proporcionalidad, así
como el adecuado resguardo de las finanzas públicas (…).” Sin
embargo, en el ejercicio de su autonomía, la UNED tiene la posibilidad de
reconocer de manera diferenciada el pago de anualidades de las personas que
vienen de laborar fuera de esa institución, toda vez que la especificidad de la
dinámica universitaria y su administración, justifica una valoración diversa
entre la anualidad proveniente de otra dependencia pública y la de aquella
desarrollada propiamente dentro de la universidad. Así, resulta razonable que
al tiempo servido dentro de la estructura organizativa de la UNED se le
reconozca un mayor plus salarial mayor que a aquel laborado en otras
dependencias públicas”.
Ahora bien, en cuanto a las limitaciones de
esta autonomía, se pueden citar en primero lugar, las sentencias n°2016-02419 y
n°2016-18087 en las que la Sala procedió a abordar la cuestión de los
principios constitucionales del empleo público y se
hace un juicio de ponderación entre dos principios constitucionales: el de la
autonomía universitaria (artículo 84, párrafo 1°, de la Constitución) y el
principio del sistema de méritos para acceder a la función pública mediante la
idoneidad comprobada, (artículo 192 de la Constitución). La Sala se decantó por
este último y manifestó que, pese a la autonomía las universidades públicas
están sujetas a los principios, valores, preceptos y jurisprudencia
constitucionales que los interpretan:
“La autonomía
plena o del tercer grado reconocida a las universidades públicas en el ordinal
84, párrafo 1°, de la Constitución tiene, también, límites infranqueables, de
modo que no puede entenderse, bajo ningún concepto, como un concepto jurídico
indeterminado que habilite de manera indeterminada y abierta a los centros de
enseñanza superior universitaria. La autonomía es una noción del Derecho
Administrativo constitucional que, obviamente, debe entenderse dentro de las
coordenadas del Estado Constitucional de Derecho. Ciertamente, como lo ha
afirmado reiteradamente este Tribunal tal autonomía universitaria les habilita
para dictar sus propias normas jurídicas fundamentales de organización. Empero,
no puede extralimitarse tal potestad, puesto que, sin duda alguna, se encuentra
limitada por el propio Derecho de la Constitución, esto es, los valores,
principios, preceptos y jurisprudencia constitucionales. Las universidades
ciertamente gozan de autonomía, pero no de soberanía, la soberanía, únicamente,
la tiene el propio Estado. No puede entenderse, so pena de fragmentar la
soberanía, que las universidades se pueden constituir en especie de
micro-estados dentro del propio Estado costarricense. No cabe la menor
duda que las universidades públicas al ejercer su autonomía, también, están
sujetas a los principios, valores, preceptos y jurisprudencia constitucionales
que los interpretan. Las universidades no pueden abstraerse del Derecho de
la Constitución o del orden constitucional. Dentro de los límites
infranqueables de la autonomía universitaria destacan, obviamente, los derechos
fundamentales y humanos que son de aplicación directa e inmediata y que, desde
luego, vinculan a todos los poderes públicos, incluidas, desde luego las
universidades. Los derechos fundamentales y humanos que dimanan de la dignidad
de la persona son la base del entero ordenamiento jurídico, por consiguiente
cualquier regulación, incluso la emitida en el ejercicio de la autonomía plena
o universitaria debe respetarlos y procurar su goce efectivo. (…) “En la
doctrina del neo constitucionalismo, grandes juristas (Ronald Dworkin, Robert
Alexy, Martin Borowsky, etc.) han recomendado para resolver los casos difíciles
(hard cases) donde concurren principios en sentido contrario, la aplicación del
denominado “juicio de ponderación”. El juicio de ponderación exige, mediante la
utilización de los principios de razonabilidad y de proporcionalidad en sentido
amplio, determinar cuál de los principios tienen mayor peso, consistencia,
valor para concederle preferencia, sin que suponga la derogación del principio
que es desplazado y que permanece vigente. En efecto, hay casos que no se
pueden resolver mediante la aplicación de la clásica subsunción, por cuanto, no
existe una regla de derecho claramente aplicable al mismo. En el presente
asunto es evidente que se pueden entender que entran en confrontación o
colisión (en sentido contrario) dos principios constitucionales, a saber: a) la
autonomía universitaria reconocida en el artículo
84, párrafo 1°, de la Constitución y b) el principio del sistema de méritos
para acceder a la función pública mediante la idoneidad comprobada contemplado
en el artículo 192 de la Constitución. Consecuentemente, al actuar en sentido
contrario sendos principios se impone un juicio de ponderación para determinar
cuál tiene, en el caso concreto a resolver, mayor peso, consistencia y, por
ende, preferencia. En nuestro criterio el principio
del sistema de méritos para acceder a la función pública tiene un mayor peso al
encontrarse conexo con otros valores, principios o si se quiere bienes constitucionales
que determinan que se incline la balanza a su favor”.
A partir de allí se reforzó la idea de que las
universidades estatales gozan de autonomía plena, pero no de soberanía,
la cual reside únicamente en el Estado, y por tanto, debe entenderse que la
normativa universitaria debe sujetarse a los valores y principios
constitucionales. En ese sentido se han acogido algunas acciones de
inconstitucionalidad en contra de normativa que puede resultar irrazonable o
desproporcionada (ver voto n°2007-0055) o por la primacía de derechos
fundamentales sobre algunas decisiones (ver voto n°2009-01675). Asimismo, al
considerar que no se vulneraba la autonomía universitaria por el ingreso de la
Fuerza Pública en el recinto universitario (ver votos n°2010-9339 y
n°2019-03879), y al mantenimiento de las competencias de control, vigilancia y
fiscalización por parte de la Contraloría General de la República (ver voto
n°2012-09215, n°2012-10665). Por otro lado, el criterio más abundante es
que la autonomía de las universidades es amplia y se extiende, por ejemplo, a
modificar, suprimir y crear plazas (votos n°1999-9976 y 2002-7261)
o, que es parte de la autonomía administrativa de los entes autónomos el poder
disponer libremente de los recursos humanos, materiales y financieros
(voto n°2002-9076). Además, se pueden mencionar sentencias sobre la
autonomía universitaria referida en concreto a la materia de educación y
cuestiones afines (ver voto n°1992-495 y 2012-9215). También se
encuentran sentencias, donde se afirma que una mayor injerencia del Poder
Ejecutivo o Poder Legislativo en relación con materias que no forman parte del
núcleo central de las funciones esenciales, no lesiona su autonomía (ver votos
n°94-3309, 96-276, y 2016-18087).
3) Análisis
concreto de lo consultado
Sobre el artículo 6.- Potestad de Dirección
de Mideplán respecto de las Universidades Públicas (redacta
magistrado Castillo Víquez)
De la jurisprudencia de la Sala Constitucional se
puede concluir que son dos los aspectos que la Sala ha señalado en sus
sentencias de manera constante, en relación con las universidades y su
autonomía: 1.- Las universidades no son microestados y, en ese sentido, deben
someterse al Derecho de la Constitución; 2.- El Poder Ejecutivo no puede
ejercer la potestad de dirección y reglamentación en la materia que corresponde
a las universidades, según el fin constitucionalmente asignado -docencia,
investigación y extensión social y cultural y su grado de autonomía.
En lo que atañe a la materia de empleo público, tal
y como de seguido se pasa a explicar, la Sala ha analizado muchos de los temas
al respecto, tales como: concursos, requisitos
de nombramiento, evaluaciones, salarios, vacaciones y permisos, y ha sentado
una jurisprudencia clara y precisa. El criterio más abundante, es que la
autonomía de las universidades es amplia y se extiende, por ejemplo, a
modificar, suprimir y crear plazas (votos No. 9976-99 y 7261-2002) o que es
parte de la autonomía administrativa de los entes autónomos el poder disponer
libremente de los recursos humanos, materiales y financieros (voto No.
9076-2002). Empero, la autonomía universitaria está referida a la materia de
educación y cuestiones afines (voto No. 92-495 y 12-9215). Lo anterior
significa que una mayor injerencia del Poder Ejecutivo o Poder Legislativo en
relación con materias que no forman parte del núcleo central de las funciones
esenciales relacionados con los fines constitucionalmente asignados, no lesiona
su autonomía (votos Nos. 94-3309, 96-276, y 16-18087 este último con voto
salvado del magistrado Rueda Leal). Así, pues, la Constitución Política dispone
que las universidades gozan de independencia para el desempeño de sus funciones
y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones,
así como para darse su organización y gobierno propios (artículo 84). Sin
embargo, lo anterior no significa que no estén vinculados a lo que dispone el
legislador cuando se trata de cuestiones generales no relativas a los fines
constitucionalmente asignados. En esta dirección, en la opinión consultiva
No. 2018-19511, que analizó la consulta sobre la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas, se estableció, en lo que interesa, lo siguiente:
“(…) el proyecto
de ley consultado no lesiona la Constitución Política, pues como ya se indicó,
se trata de una cuestión de política económica general del Estado ligada a la
planificación y el desarrollo nacionales, campos en los que las instituciones
autónomas se encuentran sujetas a la ley por tratarse de materia de gobierno y
cuya conveniencia u oportunidad no corresponde valorar a este Tribunal, porque
contraría al principio de autocontención del juez constitucional…”.
No menos importante es tener presente que la Constitución
Política establece una reserva normativa en favor de las universidades del
Estado. En efecto, en la sentencia n.° 1313-93, la Sala Constitucional
expresó, a propósito de la Ley de Creación de la Universidad Estatal a
Distancia, lo siguiente:
“Los conceptos
expuestos nos indican, claramente, que fue la intención del Constituyente
concederles a las universidades estatales un marco general de autonomía según
lo que expresa el artículo 84 de la Constitución Política, y además, de un
trato especial en lo que atañe al procedimiento legislativo para la discusión y
aprobación de proyectos de ley, en materias que sin estar dentro del ámbito
autonómico, tengan que ver con las universidades estatales, según lo dispone el
artículo 88 ídem. Véase incluso lo dicho por los constituyentes proponentes de
la moción completa del texto del citado artículo 88, de donde se deduce
claramente su intención, no de excluir la ley del ámbito de competencia de la
Universidad, sino, única y exclusivamente, de establecer esa mayoría especial
cuando hubiere un criterio negativo del ente sobre el proyecto de Ley, cuando
no fuera materia considerada bajo el régimen del artículo 84 : "El
Diputado Facio usó de la palabra ... Recuérdese brevemente -dijo- que el
corporativismo es un régimen antidemocrático, que suplanta las decisiones de
una Asamblea libremente electa por el pueblo, por las de las corporaciones
-corporaciones que no son instituciones técnicas del Estado, sino
representaciones de gremios, de intereses profesionales- corporaciones éstas
que son formadas, manipuladas y dirigidas por la política única del Estado
omnipotente, del Estado totalitario. Nada más lejos que la intención de la
moción; nada más apartado de su propósito. Lo que deseamos, sencillamente es
conjugar la libertad soberana de la Asamblea popularmente electa, con los
requerimientos técnicos del mundo moderno. Que sus pronunciamientos sean
libres, pero que esa libertad se ejerza racionalmente, sobre el apoyo no de
corporaciones, que representan intereses privados, sino de instituciones
públicas, que por públicas, representan también al pueblo, y que, por técnicas,
representan mejor sus intereses en el campo de las funciones que les han sido
encomendadas. ¿Qué eso implica formalmente cierta restricción a la actividad
del Congreso? Ciertamente es así, pero eso, lejos de ser un abandono de la
democracia, es simplemente una adecuación de la democracia a problemas que
existen hoy ... Sostiene el Dr. Jiménez de Aréchega, que la autonomía no puede
significar sólo independencia con respecto al Poder Ejecutivo, sino también con
respecto al Poder Legislativo, ya que si la Constitución la establece a favor
de tal o cual organismo, es porque supone que las materias correspondientes
deben ser manejadas al margen de la política y de la lucha de partidos; que
entender de otro modo la autonomía es relativizar ésta a tal punto que sería
como hacerla desaparecer. Pues bien, en la moción no se pide tanto; se pide
sólo que se escuche al Consejo Universitario en tratándose de cuestiones
universitarias...”. - (Véase: Acta número 161 de la Asamblea Nacional
Constituyente de 1949. Tomo III, Imprenta Nacional, San José, 1956, págs.
410-414; los subrayados son de esta sentencia).- En otras palabras, y esta es
la conclusión ineludible e indubitable de la larga pero trascendental serie de
citas anteriores, el Constituyente.- no le quitó ni impidió a la
Asamblea la potestad de legislar respecto de las materias puestas bajo la
competencia de las instituciones de educación superior, o de las relacionadas
directamente con ellas -para usar los propios términos de la Ley Fundamental-,
y la única condición expresa que al respecto le impuso, fue la de oírlas
previamente, para discutir y aprobar los proyectos de ley correspondientes,
salvo lo que atañe a la facultad de organización y de darse el propio gobierno,
según la independencia claramente otorgada en el artículo 84 constitucional”. La
negrilla no es del original.
En relación con los límites de la Asamblea
Legislativa, en ejercicio de la potestad de legislar, sobre las materias
puestas bajo la competencia exclusiva y excluyentes de las Universidades del
Estado este Tribunal fijó la siguiente postura:
“...Si bien es
cierto -como ya se comprobó- la Asamblea Legislativa puede regular lo
concerniente a la materia de las universidades, le está vedado imposibilitar,
restar o disminuir a esas instituciones, aquellas potestades que les son
necesarias para cumplir su correspondiente finalidad y que conforman su propia
autonomía. Es decir, para expresarlo en los términos de cierta doctrina
relevante, esos entes tienen la titularidad y el ejercicio inicial,
independiente e irrestricto de todas las potestades administrativas y docentes
para el cumplimiento de su especialización material, sin que ésto pueda ser menoscabado
por la Ley. Pero además, dentro de la modalidad docente explicada, también
sirve de escudo a esa autonomía, la libertad de cátedra (artículo 87 de la
Carta Política), que se puede entender como la potestad de la universidad de
decidir el contenido de la enseñanza que imparte, sin estar sujeta a lo
dispuesto por poderes externos a ella, o bien, en el sentido de la facultad de
los docentes universitarios de expresar sus ideas al interno de la institución,
permitiendo la coexistencia de diferentes corrientes de pensamiento (véase
sobre las limitaciones legítimas de la libertad, el precitado voto 3550-92).
Por supuesto, también, que esos entes por disposición constitucional (artículo
85), están sujetos a coordinación por el "cuerpo encargado" que ahí
se indica, y a tomar en cuenta los lineamientos que establezca el Plan Nacional
de Desarrollo Vigente”.
Como puede fácilmente deducirse, la autonomía
universitaria no es sinónimo de soberanía, una especie de extraterritorialidad.
Todo lo contrario, las universidades del Estado están sometidas al ordenamiento
jurídico, lo que significa que el legislador está autorizado por el Derecho de
la Constitución a sujetarlas a la normativa que considere pertinente, en
especial en aquellos casos cuando se trata de normas que tienen un alcance de
carácter general. Incluso se puede sostener, con base en el Derecho de la
Constitución, que si bien el artículo 84 establece una reserva normativa en
favor de las universidades, creando un subsistema jurídico particular, esa reserva
está referida a la “organización del servicio universitario”. (véase
dictamen No. C-086-96 de 5 de junio de 1996 de la Procuraduría General de la
República). “Por lo que la universidad queda sujeta a todas las
regulaciones legales que afecten por igual a los demás sujetos del ordenamiento
jurídico, precisamente por basarse en razones a todos comunes, extrañas a su
especialización funcional, aunque indirectamente interfiera con la prestación
de su servicio y la organización de sus medios. Asimismo, ha estimado la
Procuraduría que en el ejercicio de su potestad normativa, la universidad está
sujeta al ordenamiento jurídico general, por lo que no puede afectar las
disposiciones estatales que, por ejemplo, otorgan beneficios a los trabajadores
universitarios en su condición de servidores de la Administración
Pública. En el mismo orden de ideas, en el dictamen N° C-191-98 10 de
setiembre de l998, la Procuraduría consideró que la potestad normativa de la
universidad no significa “inmunidad frente a las reglas legislativas de empleo
público genéricas para toda la Administración Pública”. Se considera que está
fuera del ámbito organizativo propio de la Universidad la regulación del empleo
público, con lo que se reitera el dictamen N° C-184-97 antes citado”.
De modo que la autonomía de los entes
universitarios -autonormativa o autoorganizativa, que lógicamente comprende la
administrativa y de gobierno de esos entes está referida estrictamente al
ámbito garantizado por la autonomía universitaria: la actividad académica, la
investigación y las actividades de extensión social o cultural. Fuera de ese
ámbito, las Universidades están sujetas a las regulaciones legales dirigidas a
todos los sujetos del ordenamiento jurídico en tanto que tales.
En materia de sus competencias, que conlleva la
organización del servicio universitario, en los que la autonomía universitaria
y en concreto referidos a la actividad académica, la investigación o
actividades de extensión social o cultural despliega toda su fuerza, resulta
incompatible con esta la potestad de dirección del Poder Ejecutivo o uno de sus
órganos, en este caso Mideplán, ni mucho menos la potestad reglamentaria. Dicho
de otra forma, el constituyente originario al asignarle fines constitucionales
a las universidades las dotó de la máxima autonomía, para garantizar la
independencia en el ejercicio de sus competencias, ámbito del cual no se
sustrae la materia de empleo público cuando está vinculada a esos fines o se
trata de funciones administrativas, profesionales y técnicas, necesarias para
esas funciones de conformidad con lo que dispongan las autoridades
universitarias, de forma exclusiva y excluyente, tal y como se explicará cuando
se analice en concreto la normativa consultada.
En cuanto a las normas concretas: Hay varias potestades
que se mencionan regularmente en el proyecto en relación con el Mideplán, en su
condición de órgano rector del empleo público y su relación con las entidades a
quienes aplicaría esta ley, señaladas en el artículo 2. Se trata de su potestad
de emitir disposiciones de alcance general, directrices y los
reglamentos. La extensión y vinculatoriedad de algunas de estas potestades
e instrumentos pueden determinar si el proyecto tiene o no roces de
constitucionalidad.
En relación con el artículo 6, resulta
inconstitucional, pues no se excluye de la potestad de dirección a los
funcionarios que participan de la actividad académica, la investigación o
actividades de extensión social o cultural, y quienes ejercen cargos de alta
dirección política, así como todo aquel funcionariado administrativo de apoyo,
profesional y técnico, que establezcan los máximos órganos de las universidades
del Estado. Ergo, solo resulta constitucional la norma en lo que atañe al
personal de administrativo básico, auxiliar, que estaría en la familia de
puestos de conformidad con el numeral 13, inciso a) del proyecto de ley. Esta
tesis encuentra sustento en la sentencia 96-0276, en la cual la Sala señaló:
“II.- Cabe, en
primer término referirse a la autonomía que la Constitución les otorga a las
universidades, para señalar que ésta, aunque muy amplia, es autonomía
administrativa… Tampoco esa autonomía se extiende a las materias no
universitarias, es decir, las no relativas a la docencia o investigación en la
enseñanza superior…”
Sobre el
artículo 7.- Competencias de Mideplán respecto de las Universidades
Públicas (redacta magistrado Castillo Víquez)
En relación con el artículo 7, se mantiene el mismo
criterio vertido respecto al numeral 6, además somete a la potestad
de reglamentación de Mideplán en materias donde hay una potestad exclusiva y
excluyente a favor de las universidades del Estado para alcanzar el fin
constitucional asignado por el constituyente originario.
Sobre el
artículo 9.a.- Oficina de Recursos Humanos en las Universidades Públicas (redacta
magistrada Picado Brenes)
La norma consultada establece lo siguiente:
“ARTÍCULO
9- Funciones de las administraciones activas
a) Las
oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones
homólogas de gestión de recursos humanos, de las instituciones incluidas en el
artículo 2 de la presente ley, seguirán realizando sus funciones de conformidad
con las disposiciones normativas atinentes en cada dependencia pública.
Asimismo, aplicarán
y ejecutarán las disposiciones de alcance general, las directrices y los
reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo, la
gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y
la gestión de las relaciones laborales, que el Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) remita a la respectiva institución,
según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de
1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957.
b) Es
responsabilidad de las oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones,
las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos
elaborar y aplicar las pruebas de conocimientos, competencias y psicométricas,
para efectos de los procesos de reclutamiento y selección de personal, efectuar
los concursos internos y externos por oposición y méritos, los cuales deberán
cumplir siempre al menos con los estándares que establezca la Dirección
General del de Servicio Civil para cada puesto, según su
ámbito de competencia, y los lineamientos que se emitan según el artículo 46 de
la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de
1957.
Además, incorporar
dichos concursos en la oferta de empleo público de la Administración Pública y
verificar que las personas servidoras públicas reciban la inducción debida
sobre los deberes, las responsabilidades y las funciones del puesto, así como
los deberes éticos de la función pública generales y particulares de la
institución y puesto.
c) Las
oficinas de gestión institucional de recursos humanos, de ministerios e
instituciones u órganos adscritos bajo el ámbito de aplicación del Estatuto de
Servicio Civil, son dependencias técnicas de la Dirección General de Servicio
Civil que, para todos los efectos, deberá coordinar la elaboración de las
pruebas de reclutamiento y selección de personal con tales oficinas y
desempeñar sus funciones de asesoramiento, capacitación y acompañamiento
técnico.”
Tal como se observa, el artículo 9 consultado
establece ciertas funciones para todas las oficinas, departamentos, áreas,
direcciones o las unidades de recursos humanos, de todas las instituciones
incluidas en el proyecto, en cuenta, para las oficinas de recursos humanos de las
Universidades Públicas. Así entonces, en lo que se refiere propiamente a la
consulta realizada en cuanto a las Universidades Públicas, el segundo párrafo del
inciso a) le impone las distintas oficinas de recursos humanos
de dichas universidades que apliquen y ejecuten las
disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, en
relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del
empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión
de las relaciones laborales, que Mideplán le remita. Lo cual,
implicaría que un órgano del Poder Ejecutivo, como lo es Mideplán, le
imponga a las Universidades Públicas la aplicación y ejecución de sus
disposiciones, directrices y reglamentos, y en materias que son de resorte
exclusivo ellas, vista su autonomía plena, como lo es la
planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión
del rendimiento, la gestión de la compensación o salarios y la gestión de las
relaciones laborales. Siendo claramente tal obligación para las oficinas
de recursos humanos de las Universidades Públicas una violación al
contenido de la autonomía plena de que gozan las universidades del Estado. Recuérdese
que, esta Sala ha establecido los alcances de esta autonomía indicando que
la misma alcanza para establecer sus planes, programas, presupuestos,
organización interna y estructura de su gobierno (ver sentencia
n°2008-013091). Así que las Universidades Públicas están facultadas para
establecer sus planes, programas, presupuestos, organización interna y
estructurar su propio gobierno, todo dentro de los límites establecidos por la
propia Constitución Política y las leyes especiales que reglamentan su organización
y funcionamiento (ver sentencia n°2012-011473). Significa que las Universidades
Públicas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que
cuentan con todas las facultades y poderes administrativos necesarios para
llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha encomendado; que
pueden autodeterminarse; tienen poder reglamentario (autónomo y de ejecución);
pueden autoestructurarse, repartir sus competencias dentro del ámbito interno
del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular el
servicio que prestan, y decidir libremente sobre su personal (ver sentencia
n°2002-008867 y n°2008-13091). Así, está plenamente justificado que
sea incompatible con su grado de autonomía estar bajo las disposiciones
generales, directrices y reglamentos de un órgano de otro Poder de la
República, como lo pretendía esta norma del proyecto consultada. En este
sentido, el párrafo segundo del inciso a del artículo 9 es inconstitucional
respecto a su aplicación a las universidades públicas.
Sobre el
artículo 13.e.- Familia de Puestos respecto de las Universidades Públicas (redacta
magistrado Castillo Víquez)
Sobre el artículo 13, inciso e) alegan los
consultantes que la potestad constitucional que tienen las universidades de establecer
sus propios planes de educación podría verse afectada si el personal
universitario está sometido al control, dirección, planificación y órdenes del
gobierno de turno. Dicha normativa es inconstitucional, por no incluir en el
citado inciso a los servidores que realizan investigación, acción social y
cultural, así como el personal administrativo, profesional y técnico, necesario
para alcanzar los fines constitucionalmente asignados a las universidades del
Estado, en los términos que se explica en el considerando general.
Sobre el artículo 14.- Reclutamiento y
selección en las Universidades Públicas (redacta
magistrada Picado Brenes)
Los consultantes cuestionan la constitucionalidad
del artículo 14 del proyecto de ley objeto de consulta, toda vez que, en su
criterio, podría lesionar la autonomía universitaria, en el tanto sujeta a
las universidades públicas a las disposiciones que emite un
órgano del Poder Ejecutivo, en lo referente a la gestión de empleo, lo cual
comprende lo relativo al reclutamiento y selección
“ARTÍCULO
14- Reclutamiento y selección
El
reclutamiento y la selección de las personas servidoras públicas de nuevo
ingreso se efectuará con base en su idoneidad comprobada, para lo cual el
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) emitirá,
con absoluto apego a la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de
2 de mayo de 1978, las disposiciones de alcance general, las directrices y los
reglamentos, según la respectiva familia de puestos.
En los
procesos de reclutamiento y selección no podrá elegirse a un postulante que se
encuentre en alguna de las siguientes situaciones:
a) Estar
ligado por parentesco de consanguinidad o de afinidad en línea directa o
colateral, hasta tercer grado inclusive, con la jefatura inmediata ni con las
personas superiores inmediatas de esta en la respectiva dependencia.
b) Encontrarse
enlistada en el registro de personas inelegibles de la plataforma integrada de
empleo público.”
Tal como ya fue supra indicado, las universidades públicas costarricenses gozan de
un estatus autonómico privilegiado en el sector público descentralizado,
toda vez que dicha independencia se extiende a los ámbitos administrativo,
político, financiero y organizativo (sentencia n°2002-008867). En atención
a ello, es imprescindible que dispongan todo lo relativo al
reclutamiento y selección de su personal, sin interferencia externa
alguna. Véase lo indicado en la sentencia n°2008-013091, cuando
indica que las universidades públicas: “…están fuera de la dirección
del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las facultades y
poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin especial que
legítimamente se les ha encomendado; que pueden auto-determinarse, en el
sentido de que están posibilitadas para establecer sus planes, programas,
presupuestos, organización interna y estructurar su gobierno propio. Tienen
poder reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden auto-estructurarse,
repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse
en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan y decidir
libremente sobre su personal…” En este caso, este Tribunal considera
que el proyecto de ley consultado incide en las competencias propias
de las Universidades Públicas, pues más allá de establecer principios o
lineamientos generales en materia de empleo público que respeten el principio
de separación de funciones, el artículo 14 de estudio, es claro en señalar que
será el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán), quien emitirá las disposiciones de alcance general, las directrices
y los reglamentos, según la respectiva familia de puestos, que regularán el
reclutamiento y la selección de las personas servidoras públicas de nuevo
ingreso. Ello, pues conforme lo dispuesto en los ordinales 13 y 2 del mismo
proyecto de ley, lo señalado en el ordinal 14 aplicaría a las
Universidades Públicas. Así las cosas, el artículo
14 resulta inconstitucional, al autorizar que un órgano del
Poder Ejecutivo sea quien emita directamente disposiciones de alcance
general, directrices y reglamentos, circulares, manuales, y resoluciones
relativos a la materia de empleo público, que vacían de contenido las
competencias reconocidas a las Universidades Públicas por el
Constituyente. Más aún cuando ya existe un marco normativo atinente a cada
una de las universidades que regula esos aspectos. En razón de lo
expuesto, la norma consultada excede cualquier marco de cooperación que pueda
establecer una política general de empleo público, pues no resulta propio que
una dependencia del Poder Ejecutivo -Mideplán-, le dicte a las
Universidades Públicas, quienes gozan de autonomía plena, y de manera
obligatoria, las pautas o criterios para la selección y reclutamiento de su
personal. Ello constituye una clara injerencia externa y, la intromisión del
Poder Ejecutivo en aspectos que son competencia exclusiva de las
Universidades Públicas. Por consiguiente, este Tribunal considera que el
artículo 14 consultado contiene un vicio de inconstitucionalidad, por
lesionar la autonomía universitaria resguardada en el artículo 84
constitucional.
Sobre el
artículo 17.- Puestos de Alta Dirección en las Universidades Públicas (redacta
magistrada Picado Brenes)
La norma consultada establece lo siguiente:
“ARTÍCULO
17- Personal de la alta dirección pública
El Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) emitirá las
disposiciones de alcance general, las directrices, y los reglamentos, en
materia del personal de la alta dirección pública, que sean acordes con la Ley
6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, para
dotar a la Administración Pública de perfiles con integridad y probada
capacidad de gestión, innovación y liderazgo, para procurar el mejoramiento de
la prestación de bienes y servicios públicos. (…)”
Los consultantes señalan la lesión a la
autonomía universitaria, por cuanto en esta norma se dispone que, tratándose de
puestos de alta dirección será Mideplán quien emita las disposiciones de
alcance general, directrices y reglamentos al respecto. En el mismo sentido en
que esta Sala ha venido resolviendo estos aspectos, la injerencia de este
Ministerio, que es un órgano del Poder Ejecutivo, emitiendo disposiciones de
alcance general, directrices y reglamentos a las Universidades
Públicas en materia de los puestos de alta dirección, resulta
violatorio de la autonomía universitaria. La regulación de todo lo
atinente a los puestos de alta dirección ya cuenta con la normativa
especial en las Universidades Públicas. Recuérdese que las
Universidades Públicas están facultadas para establecer su propia organización
interna y estructurar su propio gobierno, todo dentro de los límites
establecidos por la propia Constitución Política y las leyes especiales que
reglamentan su organización y funcionamiento (ver sentencia n°2012-011473).
Significa que las Universidades Públicas están fuera de la dirección del Poder
Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las facultades y poderes
administrativos necesarios para llevar adelante el fin especial que
legítimamente se les ha encomendado y que pueden regular el servicio
que prestan, y decidir libremente sobre su personal (ver sentencia
n°2002-008867 y n°2008-13091). Nótese que,
estos son puestos de gran importancia pues estarían referidos, al menos,
respecto de quienes dirigen las distintas Vicerrectorías y Decanaturas,
entre otros. Puestos que son de gran relevancia para el quehacer académico
y el fiel cumplimiento del resto de las funciones asignadas a las universidades
públicas, que deben estar particularmente protegidos de la injerencia de
otros Poderes de la República, y que requieren la estabilidad del personal
necesaria para un adecuado e imparcial desempeño del cargo, lo cual es
incompatible con una subordinación a las disposiciones que emita al respecto el
Mideplán, como lo dispone la norma en cuestión. Por ende, se considera existe
un vicio de inconstitucionalidad en el artículo 17 objeto de consulta, en los
términos expuestos.
Sobre el
artículo 30.- Postulados para la compensación en las Universidades
Públicas (redacta
magistrado Castillo Víquez)
En cuanto al artículo 30, es inconstitucional, en
el tanto no excluye a los funcionarios que realizan labores sustanciales
-propias de la actividad universitaria-, y porque no establece que -en atención
a la autonomía universitaria-, la construcción de la familia de la columna
salarial y sus características corresponde en forma exclusiva y excluyente a
los máximos órganos de los entes universitarios. Siguiendo la línea
argumentativa de la opinión consultiva, es claro que este es un elemento
esencial que afecta a la autonomía universitaria en relación con el
funcionariado que se desempeña en la docencia, en la investigación, en la
extensión social y cultural, así como aquellos funcionarios, profesionales y
técnicos, que realizan labores administrativas vinculadas con la materia
universitaria. De ahí que los órganos competentes para construir la familia y
sus características, desde la óptica constitucional, lo hacen con independencia
de las directrices y disposiciones reglamentarias que en este ámbito emita el
Mideplán o el Poder Ejecutivo. En esta dirección, en la sentencia No. 15-10248
la Sala se refirió a la fijación de salarios en las universidades. El Tribunal
señaló que las universidades pueden establecer el régimen remunerativo de sus
servidores. Concretamente, el Tribunal indicó: “…la autonomía
universitaria que les asiste a los centros de educación superior públicos
(dispuesta con rango constitucional), alcanza para que estos –por medio de sus
más altos órganos jerárquicos- establezcan la modalidad en que resolverán el
régimen remunerativo de sus servidores “…siempre atendiendo a principios
constitucionales elementales que rigen todo el aparato público, como la
razonabilidad y proporcionalidad, así como el adecuado resguardo de las
finanzas públicas (…).” Este caso, atendiendo a los principios y
postulados que se encuentran en el proyecto de ley, los que resultan trasversal
a toda la Administración Pública.
Sobre el
artículo 30.b- Salario del presidente de la República como tope de
salarios en las Universidades Públicas (redacta
magistrado Castillo Víquez)
En lo que atañe al numeral 30, inciso b, del
proyecto de ley consultado, por mayoría, el Tribunal concluye que no es
inconstitucional establecer como tope el salario del presidente de la República
para los funcionarios universitarios. En primer lugar, porque el salario del
puesto de presidente de la República, según lo que establece el artículo 37 del
mismo proyecto de ley, se debe fijar con base en estudios técnicos,
responsabilidades y perfiles de puesto; amén de que se deben tener presente los
parámetros que establece el numeral 36 del proyecto de ley para fijar la
política salarial. Ergo, será a partir de esa fijación técnica que haga la
Autoridad Presupuestaria que el salario del cargo de presidente de la República
será el tope para los salarios de los funcionarios universitarios. En segundo
término, la mayoría de la Sala Constitucional entiende que cualquier rebaja del
salario del presidente de la República para fungir como tope también debe ser
con base en estudios técnicos, responsabilidades y perfiles de puesto, en cuyo
caso no aplicaría, para efectos de tope, la rebaja que voluntariamente haga la
persona que ocupa el cargo de presidente de la República por razones
personales, políticas o de otra índole. Asimismo, si un (a) presidente de la
República decide renunciar a la totalidad o parte de su salario, dichas
acciones individuales no afectarían el tope de salario, el que ha sido fijado
técnicamente. Finalmente, hay que tener presente que en cumplimiento del
principio de equilibrio financiero o presupuestario en este caso, resulta
conforme con el Derecho de la Constitución que haya el citado tope. En esta
dirección, en la opinión consultiva n.° 2018-18505, expresamos lo siguiente:
“Sobre el
particular, frente a una condición crítica en las finanzas públicas
(debidamente sustentada en estudios técnicos), que pone en riesgo la efectiva o
adecuada ejecución de las prestaciones de relevancia constitucional, la
decisión de las autoridades competentes de definir y aplicar medidas aptas para
paliar o solucionar el problema no solo resulta razonable, sino que, aún más,
es insoslayable.
Ahora bien, no
atañe a la Sala definir en concreto qué tipo de remedios se deben aplicar ni
cuál es el más adecuado, toda vez que ello forma parte de la política económica
del Estado, que a su vez constituye materia de gobierno. En realidad, el
control de constitucionalidad se encuentra constreñido a velar por que las
soluciones se adopten salvaguardando los derechos fundamentales cobijados en la
Constitución Política y los instrumentos del derecho internacional de los
derechos humanos ratificados por Costa Rica, así como las cualidades esenciales
del régimen político del país (en una república democrática, libre,
independiente, multiétnica y pluricultural, cuyo Gobierno es popular,
representativo, participativo, alternativo y responsable), todo lo cual implica
un ejercicio de ponderación y optimización de los diversos principios, derechos
y valores constitucionales en juego.
En este
contexto, reviste de especial importancia una interpretación armoniosa del
principio de equilibrio presupuestario y el Estado Social de Derecho. La Sala
advierte que, para que un Estado Social de Derecho pueda persistir y cumplir
sus fines constitucionales y legales, deviene necesario que se efectúe un sano
manejo de las finanzas públicas; es decir, de manera inexorable debe existir un
equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia económica estatal,
ya que los primeros dependen de las posibilidades materiales propiciadas por la
segunda, mientras que el sentido de esta última es fortalecer el desarrollo de
un sistema político solidario, uno en el que los estratos menos favorecidos de
la sociedad encuentren resguardo de su dignidad humana y su derecho a
progresar. Dicho de otra forma, el Estado Social de Derecho “ideal” es el
Estado Social de Derecho “posible”, contra el que precisamente se actúa, cuando
se quebranta el principio de equilibrio presupuestario, toda vez que, a mediano
plazo, eso pone en serio riesgo o del todo impide obtener los recursos
necesarios para sustentar un Estado Social de Derecho “real”, uno del que
verdadera y efectivamente puedan gozar los más vulnerables. Vigilar entonces
que no se llegue a caer en una Constitución fallida o de papel, donde los
derechos prestacionales de rango constitucional no puedan ser efectivos, es
tarea fundamental de esta Sala, estrictamente dentro de lo que el marco de sus
competencias se lo permite.
Se debe
advertir, eso sí, que todos los principios, valores y preceptos
constitucionales deben ser observados en cualesquiera circunstancias, lo que
permanentemente le corresponde vigilar a la jurisdicción constitucional. Ahora,
con motivo del ejercicio de ponderación u optimización que el juez
constitucional realiza para resolver alguna colisión entre tales principios,
valores y preceptos, el contexto que rodea al conflicto no puede pasar
desapercibido.
Corolario de
lo expresado: la inobservancia del principio de equilibrio presupuestario ha
sido una de las causas del deteriorado estado actual de las finanzas públicas,
motivo que lleva a esta Sala a subrayar el carácter transversal de dicho
principio y hacer énfasis en su implementación real en aras del principio del
Estado Social de Derecho. Se insiste en la observación del Programa del Estado
de la Nación: ‘Esto [refiriéndose al desbalance estructural en las finanzas
públicas] ha puesto en jaque el futuro del Estado de bienestar social
construido a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, ya que su
financiamiento y la eficiencia de su gasto no son suficientes’.
Justamente, la
hermenéutica de los principios generales para resolver el sub examine, como el
del equilibrio presupuestario y el del Estado Social de Derecho, no puede
desligarse de los parámetros de relevancia constitucional que se colige de las
medidas consultadas y las abundantes referencias técnicas a la coyuntura
económica, que son elementos fundamentales para descartar una actuación
arbitraria o irrazonable”.
Sobre los
artículos 31, 32 y 34.- Valoración del trabajo, grados dentro de las familias
de puestos y columna salarial global en las
Universidades Públicas (redacta
magistrado Castillo Víquez)
En relación con los artículos 31, 32 y 34 los
consultantes indican que se impide establecer diferencias salariales
en razón de conocimientos, experiencia y producción de conocimiento, cuestiones
que son esenciales para las universidades, mientras que el 32 le otorga la
potestad a Mideplán para definir los grados requeridos dentro de cada
familia laboral y, finalmente, el artículo 34, regula la elaboración de columna
del salario global. La Sala concluye que son inconstitucionales, en el tanto no
excluye a los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la
actividad universitaria-, es decir, aquellos que realizan funciones de docencia,
investigación, extensión social y cultural, así como los que realizan funciones
administrativas, profesionales y técnicas, necesarias para cumplir con
criterios de eficacia y eficiencia los fines constitucionalmente asignados, y
porque la definición de los factores de trabajo relevante, su peso relativo, el
número de grado requeridos dentro de cada familia y sus características, y la
elaboración de la columna salarial corresponde de forma exclusiva y excluyente
a los máximos órganos de los entes universitarios. En esta materia en relación
con el funcionariado que esté en la familia de puestos relativo a estos entes,
establecido por el órgano jerárquico de cada universidad, todos estos aspectos
al estar vinculados con el funcionariado necesario para alcanzar el fin
constitucionalmente establecido la competencia resulta exclusiva y excluyente
y, por consiguiente, Mideplán o el Poder Ejecutivo no les asiste ninguna
potestad para definir ni elaborar ningún de esos extremos.
Sobre el
artículo 33.- Clasificación de puestos de trabajo en las Universidades
Públicas (redacta
magistrado Castillo Víquez)
En lo que respecta al artículo 33, la Sala
Constitucional encuentra que es inconstitucional, en el tanto no excluye a los
funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la actividad
universitaria-, es decir, aquellos que realizan funciones de docencia,
investigación, extensión social y cultural, así como los que realizan funciones
administrativas, profesionales y técnicas, necesarias para cumplir con criterios
de eficacia y eficiencia los fines constitucionalmente asignados, y somete el
manual de puestos de dichos funcionarios al análisis y evaluación de Mideplán,
lo que -en atención a la autonomía universitaria- corresponde en forma
exclusiva y excluyente a los máximos órganos de los entes universitarios por
las razones que explicaron supra.
Sobre el
artículo 35 y 36.- Régimen salarial unificado y política de remuneración
en las Universidades Públicas (redacta
magistrado Castillo Víquez)
Los artículos 35 y 36 son cuestionados por los
consultantes. En relación con el primero, se establece un régimen unificado
para todo el servicio público, incluyendo las universidades, lo cual a juicio
de los y las consultantes, lesiona su autonomía. Empero, tal situación no se presenta,
porque el salario global y un régimen unificado es constitucionalmente posible,
toda vez que lo que estatuye la Carta Fundamental es el derecho al salario
-artículo 56- es decir, una contraprestación económica por el servicio
prestado, de ahí que no hay un derecho fundamental a un plus o pluses
salariales, por lo que se está ante una materia de libre
configuración del legislador y, por consiguiente, este, en el ejercicio de la
potestad de legislar, puede establecer una determinada modalidad de salario,
sea: un salario compuesto, global o mixto, etc. Por otra parte, la Sala
Constitucional concluye que la fijación de un salario global por parte de
legislador en el caso de las universidades no incide en las competencias
exclusivas y excluyentes.
En lo que atañe al segundo, que regula la política
de remuneración, y dispone la intervención del MIDEPLAN, la Dirección General
de Servicio Civil y la Autoridad Presupuestaria, los consultantes cuestionan su
constitucionalidad pues sujeta la política de remuneración al estado de fondos
públicos disponibles. Según su criterio, de conformidad con el artículo 85
constitucional, las universidades tienen garantizadas sus rentas y
financiamiento que nunca podrían ser disminuidas por el Gobierno central.
Esta afirmación no es jurídicamente correcta. En la
sentencia No. 2019-08620, la Sala declaró SIN LUGAR una acción interpuesta en
relación con el “Acuerdo para el Fondo Especial para la Educación Superior
(FEES) 2018, firmado el 29 de agosto de 2017”, porque lo impugnado fue un
acuerdo, no una disposición con efectos generales, de manera que no podía ser
considerado como objeto de una acción en los términos del artículo 73 inciso a)
de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En el informe que la Procuraduría
General de la República rindió en ese asunto, se estableció que no existe una
disposición que establezca un porcentaje en específico para la educación
superior estatal.
Asimismo, en la opinión consultiva No. 2018-18505
(consulta legislativa sobre Ley No. 9635), la Sala manifestó:
“(...) Lo que
sí demandan los principios mencionados es que la tónica sea aspirar siempre y
de preferencia a aumentar la cobertura de los derechos humanos e igualmente de
los prestacionales en aras del Estado Social de Derecho; empero, tal meta no es
ajena al contexto socio económico de una coyuntura histórica determinada ni a
la obligación de efectuar un ejercicio de ponderación y optimización de los
diversos principios, derechos y valores constitucionales en juego (verbigracia,
entre el principio del Estado Social de Derecho y el del Equilibrio
Presupuestario), de manera que en el contexto de una insostenibilidad
financiera del Estado particularmente seria, debidamente acreditada desde el
punto de vista técnico, se puedan tomar medidas para paliar la situación,
siempre que estas se adopten salvaguardando los derechos fundamentales cobijados
en la Constitución Política y los instrumentos del derecho internacional de los
derechos humanos ratificados por Costa Rica, así como las cualidades esenciales
del régimen político del país…”. (La negritas
no corresponden al original).
Finalmente, nótese que la definición de la política
salarial es una competencia que el legislador le atribuye al Poder Ejecutivo,
lo que resulta acorde con las potestades de Administración y Gobierno que la
Constitución Política le asigna a ese poder en relación con su funcionario y
otros entes que no gozan de competencias exclusivas y excluyentes o grados a
autonomía que impiden la potestad de dirección. Ergo, son los entes universitarios los llamados a fijar su
política de remuneración, así como el salario mínimo de inicio de la columna
salarial única y el valor financiero que se asigne a cada punto de la columna
del salario global, adoptando como parámetro los principios y postulados que
dispone la norma cuestionada, con excepción de
aquellos funcionarios que los jerarcas de estos entes decidan excluir de la
columna porque realizan funciones administrativas básicas, auxiliares, que no
están vinculadas a los fines constitucionalmente asignados.
Sobre el
artículo 37.f).- Salario global aplicado a rectores de las Universidades
Públicas (redacta
magistrada Picado Brenes)
Indican los consultantes que el proyecto consultado
pretende otorgar mecanismos al gobierno de turno, para generar presión sobre
los presupuestos universitarios, mediante la limitación de los salarios de
conformidad con el artículo 37 del proyecto en cuestión. Al respecto, esta Sala
observa que, el inciso f) del artículo 37 del proyecto establece que el
salario de los rectores de las Universidades Públicas no solo no
podrá ser mayor que el que ostente la Presidencia de la República, sino que,
será establecido por la Autoridad Presupuestaria, con fundamento en estudios
técnicos, responsabilidades y perfiles de puestos, así como en los topes
salariales establecidos en la Ley de Salarios de la Administración Pública.
Ello resulta evidentemente inconstitucional, por violar la autonomía
universitaria. Conforme a esta autonomía, son las propias universidades públicas
quienes deben establecer por sí mismas el régimen remunerativo de sus
servidores (ver sentencia n°2015-010248), incluido el salario de los
rectores. En este sentido, resulta
inconstitucional establecer que el salario de los rectores
sea establecido por la Autoridad Presupuestaria, que es un órgano de
la Administración Pública Central, y no, por la propia
universidad. Recuérdese que, las universidades públicas o
universidades estatales gozan de un grado especial de autonomía, que se puede
denominar autonomía universitaria. Conforme a la jurisprudencia constitucional
se ha indicado que tal autonomía abarca autonomía administrativa, política,
financiera y organizativa. Por lo tanto, las universidades públicas están fuera
de la dirección del Poder Ejecutivo y cuentan con todas las facultades y
poderes administrativos para llevar a cabo su misión.
-Sobre los
artículos 11 (planificación del empleo), 15 (postulados de reclutamiento y
selección) y 16 (oferta de empleo), dado que no se realiza la
fundamentación suficiente que permita a esta Sala tener claridad sobre lo
consultado, se declara inevacuable la consulta por falta de fundamentación.
-En los términos indicados y conforme a la
jurisprudencia de esta Sala, resultan inconstitucionales del proyecto
de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el
expediente legislativo n° 21.336, los artículos siguientes.
Analizados todos los aspectos consultados en cuanto
al artículo 6, 7, 9 (segundo párrafo del inciso a), 13 (inciso e),
14, 17, 30 (salvo el inciso b), 31, 32, 33, 34, 37 (inciso f), del
proyecto de Ley denominado "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO"
expediente legislativo n° 21.336, esta Sala constata que tales normas resultan
contrarias al Derecho de la Constitución, por violación a la autonomía
universitaria de las universidades públicas. Siendo constitucionales los
artículos 30.b, 35 y 36 del proyecto en cuestión, por las
razones ya indicadas.
5) Votos
salvados, razones y notas sobre la consulta en cuanto a las Universidades
Públicas
a) Razones diferentes de la magistrada Garro Vargas en relación
con la inconstitucionalidad del artículo 6 en cuanto somete a las Universidades
Públicas a la rectoría del sistema general de empleo público a cargo del
Mideplán
En el sub
lite, me inclino por declarar inconstitucional la norma consultada respecto
de la aplicación a las universidades públicas, separándome de la diferenciación
realizada por la mayoría de la Sala, en los términos que ahí se señala, en
cuanto distingue entre funcionarios que realizan una función esencial atinente
a las propias universidades públicas y los que no.
Obsérvese que lo
que se está cuestionando en este numeral es la creación de un Sistema General
de Empleo Público, cuya rectoría estaría a cargo del Mideplan, y en ese sistema
se están integrando “las oficinas, los departamentos, las áreas,
direcciones, unidades” de gestión de recursos humanos de las entidades
y los órganos bajo el ámbito de aplicación de la presente ley. De previo, el
art. 2 inciso b) incluye a las universidades estatales en el ámbito de
cobertura del proyecto de ley. Asimismo, como señalé anteriormente, dicha norma
debe ser examinada en conjunto con lo referido en el art. 9 inciso a)
párrafo segundo del proyecto de ley, que ordena que las oficinas de recursos
humanos deberán aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general, las
directrices y los reglamentos en relación con la planificación, la organización
del trabajo, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de
la compensación y la gestión de las relaciones laborales que el Mideplan remita
a la respectiva institución.
Ahora bien,
recuérdese que el art. 84 de la Constitución Política regula, respecto de las
universidades públicas, lo siguiente:
“La Universidad de Costa Rica es una institución de
cultura superior que goza de independencia para el desempeño de sus funciones y
de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer
obligaciones, así como para darse su organización y gobierno
propios. Las demás instituciones de educación superior universitaria
del Estado tendrán la misma independencia funcional e igual capacidad
jurídica que la Universidad de Costa Rica.
El Estado las dotará de patrimonio propio y
colaborará en su financiación.” (lo
resaltado no corresponde al original).
De la norma
anterior se desprende con suma claridad que las universidades públicas están
dotadas de independencia constitucional para el desempeño de sus funciones y,
muy concretamente, para darse su organización y gobierno propios. A partir de
esa premisa, resultaría inconstitucional que las oficinas de recursos humanos
del gobierno propio de las universidades y estas como un todo, sean sometidas a
la rectoría del Mideplan, que sería el órgano contemplado en el proyecto de ley
para establecer las políticas públicas de empleo público y emitir las
disposiciones de alcance general en la materia (planificación, organización del
trabajo, gestión del empleo, gestión del rendimiento, de la compensación y de
las relaciones laborales). Esas oficinas de recursos humanos, por lo demás,
rigen a todo el universo de funcionarios de las respectivas instituciones
públicas de educación superior.
Ya señalé supra que,
desde mi perspectiva, es posible una normativa común que establezca un marco
regulatorio general de empleo público, en donde se reúnan y desarrollen los
postulados de los arts. 191 y 192 de la Constitución Política; sin embargo, a
mi juicio sustraer las oficinas de recursos humanos de las universidades
públicas del alcance que tiene la capacidad de auto organización y gobierno
propias de dichas universidades es inconstitucional, pues además eso iría
aparejado con la correlativa obligación de ejecutar las disposiciones de
alcance general del Mideplan. Lo anterior con el agravante de que la regulación
de esta ley quedará en manos de este.
Considero
necesario precisar que respecto de las instituciones contempladas en el art. 2
del proyecto de ley (ámbito de cobertura), estimo que no tienen el mismo nivel
de independencia los poderes de la república (inciso a) que otras instituciones
del sector descentralizado (inciso b). No obstante, en el caso concreto, la
norma constitucional que contempla la organización de las universidades
públicas es muy clara respecto a su plena capacidad jurídica para darse su
organización y gobiernos propios, por lo que, reitero, sí es inconstitucional
que las oficinas de recursos humanos de dichas instituciones pasen a conformar
un Sistema de Empleo Público, cuya rectoría está confiada a un órgano
dependiente del Poder Ejecutivo. Tal previsión desconoce que corresponde a cada
institución de educación superior delimitar de forma autónoma cuál es la mejor
forma para autoorganizarse, claro está, siempre supeditada a normas de carácter
general que no desconozcan su autonomía. Es decir, les corresponderá a sus
propias autoridades de gobierno ejecutar de forma autónoma las disposiciones de
carácter general que tiendan a satisfacer lo establecido en los arts. 191 y 192
de la Constitución Política —o cualquier otra disposición de esta—, pero sí
resulta inconstitucional esa rectoría y ese traslape entre las competencias de
gobierno que les son propias y otras que se intenten imponer de forma
heterónoma. Lo dicho no supone entender que las universidades gozan de
soberanía ni que están al margen de las exigencias propias del Estado de
Derecho, sino reconocer que el Constituyente originario quiso otorgar a las
universidades públicas un estatus y prerrogativas singulares, que ni la Sala ni
el legislador en el ejercicio de sus funciones pueden soslayar.
b) Razones
diferentes de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 6 del
proyecto respecto de las Universidades Públicas en cuanto a la potestad de
dirección de Mideplán (punto 23 del Por Tanto)
Si bien coincido
con la unanimidad del voto en este punto en cuanto a considerar el artículo 6
del proyecto inconstitucional en cuanto a las universidades públicas, doy
razones diferentes para referirme a la inconstitucionalidad del artículo 6.
El Estado ha
encomendado a las universidades públicas, en grado superior, la enseñanza a fin
de que preparen a la ciudadanía en el aprendizaje de las ciencias y las artes,
así como para el ejercicio de las diferentes profesiones que se impartan, todo
en beneficio de la colectividad y, para ello, ha dotado también a esos centros
de enseñanza, de un grado de autonomía que les otorga el derecho de gobernarse,
todo dentro de lo establecido por la Constitución y las leyes; autonomía que,
en los términos del artículo 84 constitucional, impide la injerencia externa de
otros entes estatales, entre ellos el Poder Ejecutivo. En el caso concreto del
proyecto de Ley Marco de Empleo Público, se observar que a partir del numeral 2
inciso b) se pretende incluir a las universidades estatales en el sistema
general de empleo público, lo que podría rozar con lo dispuesto en el artículo
84 constitucional, toda vez que éste, como lo ha dicho la Sala Constitucional
en su sentencia nº 2012-011473, establece una reserva normativa en favor de las
universidades de manera tal que su poder reglamentario le permite normar la
organización del servicio universitario. Como es bien sabido, la autonomía
universitaria que les asiste a los centros de educación superior públicos
(dispuesta con rango constitucional), alcanza para que por medio de sus más
altos órganos jerárquicos, establezcan su organización y funcionamiento y,
dentro de ello, que regulen todo lo relativo al régimen de gestión del talento
humano que necesitan para el desempeño de sus funciones. En consecuencia,
la universidad estatal no se debe sujetar a todas las directrices,
disposiciones y normativa que, en materia de empleo público, pretenda emitir el
Mideplán, por lo que no sería factible que las universidades estatales se sometan
a la rectoría que, en esa materia, se dispone en el artículo 6 del proyecto de
Ley Marco de Empleo Público. Así las cosas, en atención a la autonomía
universitaria plena que se les otorga a las universidades públicas en el
artículo 84 de la Constitución Política, debería respetarse su grado de
autonomía organizativa según la cual, como se dijo, están habilitadas para
dictar sus propias normas jurídicas fundamentales de organización, incluyendo
por supuesto todo lo relativo a la gestión del personal de esos centros de
enseñanza cuyo manejo deberá hacerse con claro respeto al principio de
idoneidad comprobada, también de rango constitucional.
En consecuencia,
es inconstitucional pretender que a las universidades estatales se les aplique
el artículo 6, pues se contrapone con los principios y las labores asignadas a
esos centros de enseñanza a partir del artículo 84 constitucional.
El proyecto
consultado pretende sujetar a las Universidades públicas a la rectoría del
Mideplán en materia de empleo público. Se le otorga a Mideplán la rectoría en
la materia de empleo público (art.6) Lo anterior se estima contrario a la línea
jurisprudencial de la Sala según la cual, es improcedente que una instancia
externa asuma la rectoría o imponga unilateralmente criterios de organización
interna a las universidades, pues todo ello está incluido dentro de su
autonomía plena en lo referente a las relaciones de empleo con sus servidores,
en materia de evaluación de desempeño y en materia de salarios. Recuérdese que,
esta Sala ha establecido los alcances de esta autonomía indicando que es
suficiente para establecer sus planes, programas, presupuestos, organización
interna y estructura de su gobierno (ver voto n°2008-013091) y para disponer,
por sí misma, el régimen remunerativo de sus servidores (ver voto
n°2015-010248). La creación de un Ministerio del empleo público -órgano del
Poder Ejecutivo- con tan amplios poderes, que pueda dar órdenes sobre esta
materia a las Universidades estatales, evidentemente viola su grado de autonomía
autoorganizativa, evidenciándose además que esa rectoría va más allá de la
regulación de una actividad, para tratarse en realidad de la dirección y
subordinación a través de la emisión de directrices y reglamentos concretos
sobre la materia. En mi criterio, la estructuración del proyecto como tal,
incide abiertamente en el grado de autonomía de las universidades estatales, al
otorgar amplias competencias al Mideplán que inciden directamente en la
sustitución de potestades y competencias. Debe ponerse énfasis en que, la
descentralización administrativa supone particularmente que el Poder Ejecutivo
tiene vedado intervenir en las decisiones de las universidades estatales y si
bien, puede haber sometimiento a principios constitucionales generales para
todo el sector público, nunca podrá ser subordinación como lo pretende el
proyecto de Ley bajo estudio.
c) Razones
adicionales de la magistrada Garro Vargas en relación con la
inconstitucionalidad del artículo 7 por afectar la autonomía de las
Universidades Públicas
En este caso, al
igual que lo dicho por la mayoría, considero que la totalidad del art. 7 es
inconstitucional en cuanto somete a las universidades públicas a la potestad de
rectoría y de reglamentación de Mideplan. Como ya se señaló, esa norma
establece una serie de amplias competencias a favor de un ministerio del Poder
Ejecutivo que, aplicadas a las instituciones de educación superior
universitaria, resultan inconstitucionales por desconocer su plena capacidad
jurídica para darse su organización y gobiernos propios.
Pero es que no se
trata solamente de esa rectoría en materia de reglamentación (arts. 7 y 9),
pues no se puede dejar de lado que el propósito esencial por el cual se
resguarda la autonomía de las instituciones de educación superior es velar también
por la libertad de cátedra como presupuesto de la divulgación del conocimiento
y de la pluralidad en una sociedad democrática, por lo que los intentos de
incidir en la planilla y en la escogencia de los docentes y personal de
investigación y de apoyo, que sirven de base para el ejercicio de la libertad
de cátedra, implican una transgresión al Derecho de la Constitución. Al
respecto, obsérvese que el art. 7 inciso n) bajo examen pretende que el
Mideplan tenga las siguientes competencias en lo atinente al recurso humano y
de investigación de las universidades públicas:
“Realizar diagnósticos en materia de recursos
humanos de las entidades y los órganos incluidos para lograr un adecuado
redimensionamiento de las planillas existentes y la elaboración de criterios
generales que delimiten los sectores cuya actividad, por su valor estratégico
institucional, así como la vinculación con la actividad sustantiva, se
debería reservar para que sean realizadas exclusivamente por personas servidoras
públicas. Además, analizar los que sirvan de orientación para delimitar la
prestación de los que podrían ser externalizados y las condiciones de
prestación de estos.”
Estas
competencias, como se señaló, podrían suprimir la capacidad de autogobierno y
de manejo del personal necesario para llevar a cabo las funciones que le son
intrínsecas. Además, de nuevo aquí debe recordarse que la regulación de esta
ley quedará en manos de Mideplán.
d) Razones
adicionales de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 7 del
proyecto en cuanto a las amplias competencias de Mideplán respecto de las
Universidades Públicas (punto 24 del Por Tanto)
Conforme se ha
venido señalando, al asignarse fines constitucionales a las universidades
estatales, el constituyente originario las dotó de la máxima autonomía -para
auto normarse, auto gobernarse y auto organizarse-, a fin de garantizar la
independencia en el ejercicio de sus competencias, incluyendo la materia de
empleo público por cuanto está orientada al cumplimiento de aquéllos fines de
conformidad con lo que dispongan las autoridades universitarias; fines que
están referidos a la actividad académica, la investigación y las actividades de
extensión social o cultural. Desde esta perspectiva, si la universidad estatal
puede auto organizarse y administrarse, es lógico que todo lo relativo a la
gestión del talento humano, sea propio de su competencia por cuanto se trataría
de una herramienta más de su haber, para el cumplimiento de sus fines.
Entonces, no es posible pretender que a la universidad estatal se le aplique lo
dispuesto en el artículo 7 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público pues,
obsérvese, que se daría un choque normativo entre las competencias que ahí se
le asignan al Mideplán en relación con las potestades que ya tiene, en materia
de gestión de personal, la universidad pública. Así las cosas, en mi criterio
no se puede imponer que el Mideplán asuma la rectoría sobre las
Universidades públicas pues, en el caso de la gestión de su talento humano, es
a la universidad pública a la que le corresponde establecer, dirigir y
coordinar la emisión de las políticas, programas y planes relativos a sus
trabajadores, así como también emitir las disposiciones, directrices,
reglamentos y demás normativa que va a regular el manejo de sus servidores en
todos los ámbitos, su cobertura, la oferta de empleo que requiera para el
ejercicio de sus funciones, los lineamientos y principios para la evaluación
del desempeño de sus trabajadores, las acciones de investigación, innovación y
propuestas para su mejora, la realización de sus diagnósticos y los fines para
los cuales se efectúan, entre otras múltiples funciones relativas a la gestión
del talento humano con el que cuenten las universidades públicas.
En consecuencia,
pretender sujetar a las universidades estatales a lo dispuesto en el artículo 7
del proyecto de Ley bajo estudio, implicaría un roce con lo dispuesto en el
artículo 84 constitucional, así como una lesión al Derecho de la Constitución.
e) Razones adicionales de la magistrada Garro Vargas en relación con
la inconstitucionalidad del artículo 13 respecto de las Universidades Públicas
Como ya lo
especifiqué supra respecto del Poder Judicial y del Tribunal
Supremo de Elecciones, en mi caso declaro no solo la inconstitucionalidad del inciso
e) tal y como lo ordena la mayoría, sino que declaro la inconstitucionalidad de
todo el artículo. Esto es así porque si solamente se declara inconstitucional
el inciso e) se podría entender, en consecuencia, que es constitucional que el
resto de funcionarios universitarios que no son docentes y académicos, pero que
son personal de apoyo vitales para toda la labor universitaria, de
investigación y de docencia, sí queden dentro del régimen general de empleo
público bajo la expresa rectoría del Mideplan. Por lo que al entender la
actividad universitaria solo desde la perspectiva del inciso e), que solo se
refiere a “personas docentes y académicas”, se desconocen toda las
particularidades y necesidades del personal de apoyo de las instituciones de
educación superior universitaria. Es decir, dicho inciso es deficiente en sí
mismo. Es decir, se declara inconstitucional por contemplar una familia
concreta de la educación superior, bajo el entendido de que esto afecta la
autonomía de las universidades; pero se desconoce la realidad de que estas
instituciones están conformadas además por una amplia gama de funcionarios de
apoyo que son esenciales para la adecuada ejecución de las competencias
constitucionalmente designadas (investigación, acción social y cultural, por
citar unos ejemplos) que, por la declaratoria de inconstitucionalidad solamente
del inciso e), quedarían, por lo tanto, sometidos a la rectoría del Mideplan en
contravención de lo dispuesto en los arts. 84 y 87 de la Constitución Política.
Asimismo, se debe
insistir que el propio art. 13 dispone que “La creación de familias de
puestos de empleo público es reserva de ley y deberá estar justificada por
criterios técnicos y jurídicos coherentes con una eficiente y eficaz gestión
pública”, norma que debe examinarse además en conjunto con lo referido
en el art. 32 del proyecto de ley que ordena que “Cada familia laboral
estará conformada por una serie de grados, cada uno de los cuales representa un
grupo de puestos con perfil similar. El Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) definirá el número de grados
requeridos dentro de cada familia laboral, así como sus características,
como respuesta a una evaluación de todos los puestos dentro de la familia
laboral”. Por lo que, se insiste, de declararse solamente la
inconstitucionalidad del inciso e) se corre el peligro de que el resto de los
funcionarios universitarios sean ubicados en otras “familias de
puestos” cuya evaluación y definición quedaría a cargo de un órgano
ajeno a su autogobierno, lesionándose su autonomía y estableciéndose un
peligroso portillo para que exista injerencia de parte del Poder Ejecutivo
respectivo de la administración de su personal. En consecuencia, pese a que
solamente se haya consultado el inciso e), por pura derivación lógico-jurídica,
es claro que desde el punto de vista constitucional dicho artículo está
revestido de inconstitucionalidad, en la medida que la construcción de las
familias de puestos desconoce las particulares y conformación institucional de
las instituciones universitarias. Asunto distinto es que debe velarse por el
cumplimiento de los principios de razonabilidad y proporcionalidad en lo
relativo a las políticas salariales y condiciones laborales que se tengan al
interno las universidades; pero para eso no es necesario ni justificado
lesionar con la autonomía universitaria, que tiene raigambre constitucional,
sino que bastaría con establecer un marco legal de normas y principios
generales en materia de empleo público que, aunque respetando tal autonomía,
vinculen a las autoridades universitarias, tanto como otras leyes. Por lo
demás, desde la perspectiva constitucional, nada obsta para que exista un marco
de normas en esta materia que sea específico para las universidades públicas.
En todo caso, la autonomía universitaria no supone sustraerse de la acción del
legislador, sino que esta debe ejercerse partiendo de su existencia.
f) Razones
adicionales de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 13 del
proyecto en cuanto a los grupos de familias de puestos de las Universidades
Públicas (punto 27 del Por Tanto)
La Sala ha
considerado, por unanimidad, que el artículo 13 inciso e) del proyecto de Ley
Marco de Empleo Público, es inconstitucional por no incluir -en tal inciso- a
los servidores de las universidades públicas que realizan investigación, acción
social y cultura. En mi criterio, existen otras razones que justifican también
la declaratoria de inconstitucionalidad de esta norma y que paso a revisar de
seguido.
Conforme lo he
venido indicando, el Constituyente asignó a las universidades estatales la
misión de ser casas de enseñanza en donde se prepare a la ciudadanía en el
aprendizaje de las ciencias y las artes, así como para el ejercicio de las
diferentes profesiones que se impartan, todo en beneficio de la colectividad.
En aras de cumplir ese objetivo, las dotó de un grado especial de autonomía que
ha sido denominado “autonomía universitaria” y conforme a la
jurisprudencia constitucional, tal autonomía abarca los ámbitos administrativo,
político, financiero y organizativo, con lo cual, las universidades públicas
cuentan con todas las facultades y poderes administrativos para llevar a cabo
su misión. Interesa destacar la sentencia nº 2016-002419 en la que la Sala
Constitucional la describió con gran precisión:
“(…) Conforme lo dispone el artículo 84 de la
Constitución Política, las Universidades del Estado están dotadas de
independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica
para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su
organización y gobierno propios. Esa autonomía, que ha sido clasificada como
especial, es completa y por ésto, distinta de la del resto de los entes
descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico (regulados principalmente en
otra parte de la Carta Política: artículos 188 y 190), y significa, para
empezar con una parte de sus aspectos más importantes, que aquéllas están fuera
de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas
las facultades y poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin
especial que legítimamente se les ha encomendado; que pueden autodeterminarse,
en el sentido de que están posibilitadas para establecer sus planes, programas,
presupuestos, organización interna y estructurar su gobierno propio. Tienen
poder reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden autoestructurarse,
repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse
en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan, y
decidir libremente sobre su personal (como ya lo estableció esta Sala en la
resolución No.495-92). Son estas las modalidades administrativa, política,
organizativa y financiera de la autonomía que corresponde a las universidades
públicas. La autonomía universitaria tiene como principal finalidad, procurar
al ente todas las condiciones jurídicas necesarias para que lleve a cabo con
independencia su misión de cultura y educación superiores... La anterior
conceptuación no persigue agotar la totalidad de los elementos, pero de su
contenido esencialmente se deduce -y es lo que se entiende que quiso y plasmó
el Constituyente en la Ley Fundamental- que la universidad, como centro de
pensamiento libre, debe y tiene que estar exenta de presiones o medidas de
cualquier naturaleza que tiendan a impedirle cumplir, o atenten contra ese, su
gran cometido”.
Ahora bien, como
ya lo he señalado, el artículo 13 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público,
tiene una redacción muy genérica e inclusive confusa que va a generar serios
problemas de interpretación a la hora de ser aplicado. Nuevamente reitero mi
criterio en cuanto a que se trata de una norma más que no será de fácil
aplicación a la generalidad de los servidores públicos como lo pretende el
proyecto, y se verá que, en la práctica, resultará casi una misión imposible,
agrupar de manera objetiva a la gran cantidad de servidores públicos que
existen en el país, en tan solo 8 familias de puestos. Conforme lo he estado
manifestando, lo propio y adecuado es que cada una de las instituciones que han
sido incluidas en el ámbito de cobertura de la ley, mantengan la gestión de su
propio recurso humano, conforme se ha venido haciendo hasta el momento, pues es
cada una de ellas la que conoce a su personal y es a la que le corresponde
elaborar las políticas en relación con sus trabajadores de acuerdo a sus fines
y metas; caso contrario, como lo pretende el proyecto, se vulnerará la
autonomía específica con que cuenta cada una de las instituciones que han sido
incluidas en el ámbito de cobertura de la Ley y, específicamente en el caso de
las universidades estatales, se lesionará aquélla autonomía universitaria que,
según lo ha señalado la propia Sala Constitucional, implica que cuentan con
todas las facultades y poderes administrativos necesarios para llevar adelante
el fin especial que legítimamente se les ha encomendado; que pueden
autodeterminarse, en el sentido de que están posibilitadas para establecer sus
planes, programas, presupuestos, organización interna y estructurar su gobierno
propio; que tienen poder reglamentario (autónomo y de ejecución); que pueden
autoestructurarse, repartir sus competencias dentro del ámbito interno del
ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio
que prestan, y decidir libremente sobre su personal (ver sentencias nº 495-92 y
nº 2016-002419).
Específicamente,
en lo que se refiere al inciso e) del artículo 13 del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público, obsérvese que se trata de una de las 8 familias de puestos que
se aplicarán en las instituciones cubiertas por esa Ley, según las funciones
que ejecuta el personal, disponiendo que se refiere a:
“e) Personas
docentes y académicas de la educación técnica y superior”.
Obsérvese que esta
familia de puestos es muy genérica ya que solo hace referencia a los docentes y
académicos de las universidades estatales y, precisamente, por la forma en que
está redactado, considero que de hacerse una interpretación amplia del inciso,
perfectamente podría pensarse que incluye a los servidores de esos centros de
enseñanza que realizan investigación, acción social y cultura, a pesar de que
la Sala ha considerado que están excluidos y que, por ello, sería
inconstitucional. No le corresponde a la Sala determinar quiénes son las personas
docentes o las personas académicas, así como tampoco quienes son las personas
que realizan investigación, acción social y cultura, pero podría pensarse que
unos y otros no son excluyentes entre sí y que perfectamente una persona
docente o académica, puede realizar investigación, acción social y cultura.
Ahora bien, en mi
criterio, uno de los mayores problemas que presenta la norma es que pretenda
integrar ahí a sus funcionarios en grupos de familias de puestos diseñados por
el Poder Ejecutivo -Mideplán-, a pesar de que -según la línea jurisprudencial
constitucional- es improcedente que una instancia externa asuma la rectoría o
imponga unilateralmente criterios de organización interna a las universidades,
pues todo ello está incluido dentro de su autonomía plena en lo referente a las
relaciones de empleo con sus servidores y a toda la gestión de su talento
humano, debiendo recordarse que ha sido la propia Sala Constitucional la que ha
establecido las repercusiones de esta autonomía indicando que alcanza para establecer
sus planes, programas, presupuestos, organización interna y estructura de su
gobierno (ver voto n°2008-013091) y para determinar por sí mismas, lo relativo
a su recurso humano (ver voto n°2015-010248).
Entonces, si la
universidad estatal puede auto determinarse, es decir, que está facultada para
establecer sus planes, programas, presupuestos, organización interna y
estructurar su propio gobierno, todo dentro de los límites establecidos por la
propia Constitución Política y las leyes especiales que reglamentan su
organización y funcionamiento (ver voto n°2012-011473), no sería posible, bajo
ningún concepto, que con el proyecto de Ley bajo estudio se pretenda aglomerar
a los servidores públicos universitarios en diferentes grupos de familias que, además
de lesionar aquélla autonomía universitaria, no corresponden con los fines y
objetivos constitucionales asignados a esos centros de enseñanza. Recuérdese
que esa autonomía, que ha sido clasificada como especial y completa, distinta
de la del resto de los entes descentralizados del ordenamiento jurídico
costarricense (regulados principalmente en otra parte de la Carta Política:
artículos 188 y 190), significa que las universidades están fuera de la
dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las
facultades y poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin
especial que legítimamente se les ha encomendado, de modo tal que pueden
establecer sus planes, programas, presupuestos, organización
interna, estructurar su gobierno propio y, entre otras potestades, decidir
libremente sobre su personal, todo al gozar de autonomía administrativa,
política, organizativa y financiera para llevar a cabo, con independencia, su
misión de cultura y educación superiores (ver sentencias n° 92-495 y n°
93-1313).
En consecuencia,
estimo que el artículo 13 inciso e) es inconstitucional porque estimo que su
aplicación estaría ocasionando un roce con lo dispuesto en el artículo 84
constitucional, toda vez que éste, como lo ha dicho la Sala Constitucional en
su sentencia nº 2012-011473, establece una reserva normativa en favor de
las universidades de manera tal que su poder reglamentario es el único
competente para normar la organización del servicio universitario y porque
aquéllas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo así como de su
jerarquía, en consecuencia, no podrían estar dentro del ámbito de
cobertura del Mideplán como lo pretende imponer el proyecto de Ley Marco Empleo
Público, ya que la autonomía de las universidades públicas, las protege frente
al Poder Ejecutivo y al resto de la Administración Pública, pero también frente
a la ley, para impedir que el legislador delegue en autoridades administrativas
- el Mideplán en este proyecto- potestades capaces de imponer a las universidades
públicas, decisiones sobre el ámbito de sus competencias, como lo sería la
regulación y gestión del personal universitario, entre otros (ver sentencias
n°93-1313 y n°96-276).
g) Nota de
la magistrada Garro Vargas respecto de la inconstitucionalidad del
artículo 17 aplicado al personal de alta dirección de las Universidades
Públicas
La suscrita
Magistrada destaca que si bien el inciso 2° del artículo bajo examen dispone
que “las entidades y los órganos, incluidos en el artículo 2 de la
presente ley, establecerán la normativa administrativa en relación con el
personal de la alta dirección pública”, con lo cual se da una apariencia de
que serán los propios órganos los que establecerán esta normativa, no puede
obviarse que a lo largo de todo el proyecto de ley se aprecia una intención de
establecer una rectoría por parte del Mideplan, que está llamada a girar las
disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos en relación con la
planificación, la organización del trabajo, la gestión de empleo, la gestión
del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones
laborales, lo que sin duda alguna también vincularía al personal de la alta
dirección pública, en detrimento de la autonomía de las universidades públicas
de darse su organización y gobierno propio, y en perjuicio del principio toral
del funcionamiento de estas instituciones, como lo es la libertad de cátedra y
la consecuente libertad en la investigación.
h) Nota de
la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 17 del proyecto en cuanto
al personal de alta dirección de las Universidades Públicas (punto 30 del Por
Tanto)
Coincido con el
criterio de la mayoría en cuanto a considerar inconstitucional el artículo 17
del proyecto de "Ley Marco de Empleo Público” que se tramita en el
expediente legislativo n° 21.336, por someter al personal de alta dirección de
las universidades públicas a lo que disponga el Mideplán; sin embargo, estimo
necesario mencionar aspectos adicionales por los cuales considero que la norma
también podría ser inconstitucional.
Como lo he venido
mencionando, partiendo del artículo 84 de la Constitución Política, las
universidades públicas o universidades estatales, gozan de un grado especial de
autonomía que se puede denominar autonomía universitaria y que, conforme a la
jurisprudencia constitucional, abarca a la autonomía administrativa, política,
financiera y organizativa, de modo que cuentan con todas las facultades y
poderes administrativos para llevar a cabo su misión. Estos centros de
enseñanza pueden autodeterminarse, es decir, están facultados para establecer
sus planes, programas, presupuestos, organización interna y estructurar su
propio gobierno, todo dentro de los límites establecidos por la propia
Constitución Política y las leyes especiales que reglamentan su organización y
funcionamiento (ver voto n°2012-011473), ello porque la Constitución Política
dispone que gozan de independencia para el desempeño de sus funciones y de
plena capacidad jurídica a fin de adquirir derechos y contraer obligaciones,
así como para darse su organización y gobierno propios. En este sentido, la
línea jurisprudencial de la Sala Constitucional ha sido clara en establecer que
las universidades públicas tienen el grado más alto de autonomía, que es
autonomía autoorganizativa o autonomía plena, la cual ha sido clasificada como
especial, completa y, por esto, distinta de la del resto de los entes
descentralizados del ordenamiento jurídico (regulados principalmente en otra
parte de la Carta Política: artículos 188 y 190). Lo anterior significa que las
universidades públicas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su
jerarquía, que cuentan con todas las facultades y poderes administrativos
necesarios para llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha
encomendado, que pueden autodeterminarse porque están posibilitadas para
establecer sus planes, programas, presupuestos, organización interna y
estructurar su gobierno propio, que tienen poder reglamentario (autónomo y de
ejecución), que pueden auto estructurarse a fin de repartir sus competencias
dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible
y lícito, regular el servicio que prestan, y decidir libremente sobre su
personal. Todas estas son potestades de las modalidades administrativa,
política, organizativa y financiera de la autonomía que corresponde a las
universidades públicas y que tiene, como principal finalidad, procurar al ente
todas las condiciones jurídicas necesarias para que lleve a cabo, con
independencia, su misión de cultura y educación superiores (ver sentencias
n°92-495 y n°93-1313). Así las cosas, si se parte de este grado máximo de
autonomía universitaria, resulta más que evidente que se produciría un choque
frontal con el contenido del artículo 17 bajo estudio y, en consecuencia, éste
sería inconstitucional.
En primer lugar,
obsérvese que el numeral dispone que será el Mideplán el que emitirá la
disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos en materia
del personal de alta dirección técnica, entendido éste como las personas
servidoras públicas de cada uno de los órganos y entes que tienen a su cargo
una o varias de las instancias calificadas como nivel directivo según los
lineamientos generales para reorganizaciones administrativas, excluyéndose a
todos los cargos cuyo nombramiento está expresamente regulado en la
Constitución Política. Acá se tendría el primer motivo por el cual el
numeral 17 de cita resultaría inconstitucional pues su contenido atentaría
contra la autonomía universitaria tutelada en el artículo 84 de la Constitución
Política a partir del cual las universidades públicas están fuera de la
dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía; en consecuencia, bajo ningún
concepto, el Mideplán podría imponerles sus decisiones.
En segundo lugar,
obsérvese que la norma establece que esa rectoría del Mideplán pretende dotar a
la Administración Pública de perfiles con integridad y probada capacidad de
gestión, innovación y liderazgo para procurar el mejoramiento de la prestación
de bienes y servicios públicos. Nuevamente esa pretensión atentaría contra la
autonomía universitaria tutelada en el artículo 84 de la Constitución Política,
toda vez que las universidades públicas ya cuentan con la potestad de auto
organizarse, auto estructurarse y auto determinarse para alcanzar objetivos
similares, o inclusive ir más allá pues, en razón de su naturaleza y del tipo
de servicio que prestan en la sociedad costarricense, cuentan con todas las
facultades y poderes administrativos, económicos y políticos necesarios para
llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha encomendado, y que
está encaminado a difundir la cultura, la investigación y la educación entre la
población.
En tercer lugar,
si el objetivo macro de la Ley de Empleo Público es crear un sistema único y
uniforme de gestión del empleo público en los términos en que lo indica el
artículo 1 del proyecto de Ley bajo estudio y esta norma 17 presupone que las
universidades públicas estarían incluidas dentro de ese megasistema de empleo
público, nuevamente en atención al artículo 84 constitucional y al grado de
autonomía completa de que gozan las universidades públicas, sería
inconstitucional que se obligue a éstas a establecer la normativa
administrativa en relación con su personal de alta dirección pública, ello por
cuanto, no se les podría obligar a dictar normativa en determinada dirección o
bajo alguna línea de pensamiento específica porque ello es una competencia que
solo les corresponde a ellas, de manera independiente y como parte de su
autonomía organizativa, no como una obligación o un direccionamiento que
provenga de un órgano del Poder Ejecutivo. En razón de esta circunstancia, para
las universidades estatales, no podrían aplicar los postulados que enumera este
artículo 17.
Desde esta
perspectiva entonces, lo que se considera personal de alta dirección pública en
el sistema de empleo público, no correspondería con lo que las universidades
estatales pudieren determinar que van a entender bajo ese concepto, toda vez
que ello es parte de su autonomía total para organizarse, estructurarse y
determinarse. Además de ello, la designación de ese tipo de personal, no podría
estar sujeta a los principios que regula el artículo 17, ya que aquéllos
centros de enseñanza tienen plena autonomía para determinar cuáles serían esos
principios e inclusive, si quisieran, pueden no designar ningún tipo de
personal de alta dirección si así lo deciden, o bien podrían establecer
sistemas jerárquicos menos piramidales, todo lo cual, en definitiva, es parte
de su ámbito de competencia. Por otra parte, el personal que las universidades
públicas clasifiquen como de alta dirección pública, en caso de que así lo
deseen hacer, podría regirse por otros principios diferentes a los que se
disponen en este numeral. Igualmente, lo relativo a la evaluación del desempeño
corresponde definirlo a la universidad estatal. Estas materias también resultan
estar resguardadas por la auto regulación, auto estructuración y auto
organización de que gozan esos centros de enseñanza públicos en virtud del
artículo 84 constitucional.
En consecuencia,
sería improcedente que una instancia externa asuma la rectoría o imponga
unilateralmente criterios de organización interna en lo referente a las
relaciones de empleo del personal de alta dirección pública en las
universidades públicas, pues todo ello está incluido dentro de su autonomía
plena. No puede olvidarse que esta Sala ya ha establecido la trascendencia de
esa autonomía indicando que alcanza para establecer los planes, programas,
presupuestos, organización interna y estructura de su gobierno (ver voto
n°2008-013091).
En consecuencia,
el contenido de este artículo 17, incide abiertamente en el grado de autonomía
de las universidades estatales al otorgar amplias competencias al Mideplán para
la sustitución de potestades y competencias que son propias de aquéllas, pero
también implica una vulneración de la descentralización administrativa que es
una garantía básica del Estado de Derecho, la cual supone que, el grado de poder
del Poder Ejecutivo, se encuentra descentralizado y que le está vedado
intervenir en las decisiones de las universidades estatales. Si bien es cierto,
puede haber sometimiento a principios constitucionales generales para todo el
sector público -incluyendo a las universidades estatales-, también es lo cierto
que nunca podrá haber subordinación en las materias en que lo pretende este
numeral 17 del proyecto de Ley.
i) Razones diferentes de la magistrada Garro Vargas en relación con
la inconstitucionalidad del artículo 30 por lesionar la autonomía de las
Universidades Públicas
Coincido con la
mayoría en el sentido de que es inconstitucional el art. 30 del proyecto de ley
consultado por lesionar la autonomía de las universidades públicas. He de
subrayar que, como lo he venido señalando, considero que no sería
inconstitucional un marco general de empleo público que disponga en términos
generales los postulados rectores que orienten la gestión de la compensación.
No obstante, conforme a este proyecto de ley, la gestión de la compensación si
bien aparenta que, en tesis de principio, podría contar con la intervención de
las instituciones de educación superior estatal para la construcción de
la “columna salarial global” (art. 30 párrafo final), lo
cierto es que seguidamente la decisión final de cómo conformar la columna
salarial global, la clasificación de puestos de trabajo y la política de
remuneración será establecida por los órganos del Poder Ejecutivo, en
detrimento de la autonomía universitaria. Por lo tanto, sin atender la
distinción realizada por la mayoría, estimo que la construcción de la familia
de la columna salarial y sus características corresponde en forma exclusiva y
excluyente a los máximos órganos de los entes universitarios como una
manifestación de su plena capacidad jurídica para darse su organización.
Concedo que los
efectos de lo establecido en ese artículo 30 no es igualmente grave cuando se
trata del Poder Judicial o el Tribunal Supremo de Elecciones, que cuando se
trata de las universidades, pero el punto es que en el caso de estas tampoco
hay apoyo constitucional para que esa norma se les aplique.
j) Razones
diferentes de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 30 del
proyecto en cuanto a los postulados sobre la compensación respecto de las
Universidades Públicas (punto 31 del Por Tanto)
Partiendo de que
la autonomía universitaria es plena y que permite a las universidades estatales
dictar sus propias normas jurídicas de organización con las cuales pueden auto
gobernarse, auto organizarse y auto administrarse, incluyendo en esas áreas
todo lo relativo a la gestión del talento humano, resulta lógico también que lo
relacionado con la compensación salarial de los servidores universitarios, sea
planificado, elaborado y ejecutado a lo interno de la propia universidad, toda
vez que será ahí adonde se podrá determinar con criterios reales y ajustados al
ejercicio de sus funciones, los niveles de compensación que serían adecuados y
justos al trabajo realizado y al cumplimiento de las metas planteadas. No sería
válido entonces que un ente externo a la universidad estatal como lo sería el
Mideplán, sea el que venga a determinar los salarios de las personas servidoras
de la universidad estatal. En ese sentido, solo le correspondería a la
universidad pública establecer los postulados rectores que deben de aplicarse
en esta materia pues es obvio que los parámetros para hacer tal determinación,
deberán atender a los criterios de especialidad que se manejen en la
universidad estatal, pero también al tipo de funciones que ahí se realizan. En
ese sentido, serán los conocedores de la materia y en su propio campo de
trabajo, los que puedan establecer la razonabilidad y proporcionalidad de los
salarios que se fijen en función de las labores realizadas, los horarios, la
exigencia de trabajo, los grados de peligrosidad, los desplazamientos de los
trabajadores, la disponibilidad, el zonaje, entre otros aspectos a tomar en
cuenta para establecer escalas y niveles salariales. Considero que no es posible
aplicar criterios generales provenientes de un órgano externo y alejado del
ámbito de trabajo de la universidad estatal, a funciones tan específicas,
técnicas y determinadas como las que realizan investigadores y profesores
universitarios o académicos, así como todo el personal administrativo y de
apoyo que les rodean. En ese orden de ideas, sería ilusorio que las
instituciones incluidas en el ámbito de aplicación del empleo público, puedan
construir conjuntamente con el Mideplán, la Autoridad Presupuestaria y la
Dirección General de Servicio Civil, una columna salarial global cuando, por
más coordinación interinstitucional que exista, se están tratando de
incluir en un mismo sitio, funciones, disciplinas, trabajos y personas tan
disímiles, sin ningún elemento más en común que laborar para la administración
pública.
En consecuencia,
es contrario al Derecho de la Constitución, incluir a las universidades
públicas en los postulados rectores que orientan la gestión de la compensación
desarrollados en el artículo 30 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público
bajo estudio, por cuanto aquéllas cuentan con plena autonomía para crear y
desarrollar sus propias medidas de compensación, sin interferencias externas y
en atención a la especificidad de sus fines constitucionales así como de los
colaboradores que los desempeñan.
k) Voto salvado de las magistradas Hernández
López, Garro Vargas y Picado Brenes, con redacción de la última, sobre el
artículo 30 inciso b) en cuanto al tope de salario en las Universidades Públicas
(punto 32 del por tanto)
Disentimos del
criterio de la mayoría y consideramos que el artículo 30 b) es inconstitucional
por sus efectos, ya que no es válido que el salario del Presidente de la
República sea tope para los salarios en las universidades públicas,
particularmente cuando existan razones técnicas y de otra naturaleza que
justifiquen otra remuneración. Consideramos que el proyecto parte de una
premisa equivocada, presupone que el cargo de Presidente de la República, por
ser el más alto de los que se pueden ocupar en la jerarquía estatal conlleva
una mayor responsabilidad, lo que los hace concluir que debería ser el que más
remuneración salarial reciba; sin embargo, ello se aleja de los principios
básicos sentados por los expertos en el tema de gestión del talento humano. En
primer término, no es comparable un puesto de naturaleza política, con un
puesto técnico. En segundo lugar, la determinación de la estructura salarial de
un puesto no puede atender a criterios subjetivos ni mucho menos definirse solo
en atención al nivel jerárquico que ocupa, como lo hace el proyecto en estudio.
De conformidad con los expertos en recursos humanos, para establecer el salario
de un determinado cargo, se deben tomar en cuenta lo siguientes elementos:
responsabilidad, autoridad, competencias o capacidades, formación profesional,
habilidad de negociación, experiencia e inclusive, en algunos casos hasta la
edad del oferente. En los últimos años, hay organizaciones que también toman en
cuenta las habilidades blandas que incluyen la personalidad del trabajador y su
capacidad para relacionarse con el resto, el liderazgo, la comunicación, entre
otras habilidades que suelen trascender a las competencias técnicas. Si a todo
esto se le suma que, en el caso específico del Presidente de la República, la
Constitución Política en su artículo 131 dispone que para ocupar ese cargo,
únicamente se requiere ser costarricense por nacimiento y ciudadano en
ejercicio, del estado seglar y ser mayor de 30 años, y que además este cuenta
con gastos confidenciales y otros, resulta más que evidente que los criterios
que se podrían utilizar para fijar su salario, no corresponden con los del
resto de servidores públicos, a quienes se les exige la demostración de
idoneidad para el puesto, y en los puestos profesionales, ello supone contar
con un título profesional. El pueblo soberano, cuando elige mediante el voto
popular al Presidente de la República, no necesariamente lo escoge atendiendo a
aquellos elementos objetivos que se utilizan como parámetros para la
determinación de un salario. En consecuencia, si bien es cierto el cargo de
Presidente de la República implica que la persona que lo ocupa tiene un alto
grado de responsabilidad, también lo es que, por el solo hecho de ser
Presidente de la República, no necesariamente debe imponerse su salario como un
techo para el resto de salarios del sector público, pues dicho techo carece de
elementos objetivos que lo justifiquen. No existe ninguna justificación técnica
y objetiva que valide el hecho de que sea el cargo de presidente el que ostente
el salario más alto, sobre todo cuando se compara con otros altos puestos de la
Administración Pública para quienes la propia Constitución Política exige
mayores requisitos profesionales como sería el caso de los Magistrados de la
Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones (artículos 100 y
159), o bien para otros puestos en donde es la Ley la que requiere del oferente
el cumplimiento de una serie de requisitos de mayor relevancia que lo exigido
para el Presidente de la República, como sería el caso del Procurador General
de la República (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,
artículo 9). Lo mismo podríamos decir de científicos o médicos especialistas.
Así las cosas, pretender que el Presidente de la República, por el solo hecho
de serlo, devengue el salario mayor implica sin duda una vulneración del
principio de igualdad y no discriminación. Además, tal tope salarial resulta
irrazonable e inconsecuente, pues el mismo proyecto de Ley Marco de Empleo
Público, en su artículo 30 inciso a) establece que “el salario será siempre
igual para igual trabajo en idénticas condiciones de eficiencia, puesto,
jornada y condiciones, independientemente de la institución pública para la que
labore”. Aplicando lo dicho al caso de las universidades estatales en relación
con el artículo 30 inciso b), sería inconstitucional admitir una norma que
permita que un docente universitario de carrera, perteneciente a régimen
académico, con muchos años de experiencia en docencia pero también en
investigación, con publicaciones, con varios títulos académicos de grado pero
también de posgrado, responsable de alguna o varias unidades académicas, tenga
que estar sometido a una remuneración inferior a la del Presidente de la
República solo porque este proyecto de Ley así lo ordena y sin contar para ello
con estudios técnicos que lo avalen. Lo anterior sería además lesivo de la
autonomía universitaria que, como se ha señalado, se extiende a los ámbitos
administrativo, político, financiero y organizativo. Por otra parte, debe
decirse que imponer topes a los salarios a partir de un punto de referencia
concreto -como sería en este caso el salario del Presidente de la República-,
implica limitar gravemente la posibilidad de crecimiento intelectual y
profesional de las personas servidoras públicas. En este punto el proyecto es
contrario al principio de igualdad salarial, que permite que las personas
puedan superarse y alcanzar metas altas. Una norma como la consultada llevaría
a una seria polarización social y laboral, pues los funcionarios públicos,
particularmente de las universidades públicas, según se consulta, se
mantendrían en sus cargos con salarios estáticos, sin posibilidad alguna de
superación o crecimiento, una vez que han llegado al tope del salario del
Presidente de la República. En el caso concreto de la universidad pública,
limitar el salario de los funcionarios universitarios al salario del Presidente
de la República, pero sobre todo de los docentes, académicos, investigadores y
quienes realizan acción social, significará también ponerle tope al
conocimiento, a la investigación, a la acción social y cultural y, en
definitiva, al desarrollo del país. En consecuencia, resulta contrario a la
autonomía universitaria y a las reglas de la ciencia, de la técnica,
establecerles un tope para la fijación de sus salarios, sin tomar en cuenta la
relevancia de las funciones que realizan las universidades públicas en el país
y su papel protagónico en la formación de la democracia costarricense. Con
vista de todo lo anterior, consideramos que el artículo 30 inciso b) del
proyecto de Ley Marco de Empleo Público es lesivo del Derecho de la
Constitución.
l) Razones
diferentes de las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes, con redacción de la
segunda, sobre los artículos 31, 32 y 34 del proyecto, en cuanto a las reglas
de compensación en las Universidades Públicas (punto 33 del Por Tanto)
La autonomía
universitaria tiene como principal finalidad procurar todas las condiciones jurídicas
necesarias para que la universidad estatal, con independencia, lleve a cabo su
misión de cultura y educación superior; misión que no sólo consiste en enseñar,
sino también en realizar investigación científica, cultivar las artes y las
letras, analizar con objetividad y conocimiento la realidad social, cultural,
política y económica del país, de su entorno y del mundo, proponer soluciones a
los grandes problemas y ser impulsora de ideas para lograr el desarrollo social
en todos los ámbitos. La universidad estatal entonces no es un simple sitio
dedicado a la enseñanza sino que es un centro de pensamiento libre, por lo que
debe y tiene que estar exenta de presiones o de medidas de cualquier naturaleza
que tiendan a impedirle cumplir su cometido, con independencia y
responsabilidad. Desde esta perspectiva entonces, sería totalmente contrario a
esa autonomía universitaria, que un órgano del Poder Ejecutivo -Mideplán en
este caso-, pretenda imponerle directrices o reglamentación relativa a materia
de empleo público, mucho menos en lo que tiene que ver con la metodología de
valoración del trabajo de sus servidores, los grupos y grados de puestos así
como la valoración para efectos de su remuneración salarial. Según el artículo
31 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, el Mideplán especificará una
metodología de valoración del trabajo para el servicio público que será un
esquema de “factor de puntos”, otorgándose puntuaciones a los puestos de
trabajo de acuerdo con un análisis de factores de trabajo relevantes, siendo
que Mideplán también definirá esos factores de trabajo relevantes. Obsérvese
que es el Mideplán el que asume por completo esta labor, sin dejar margen de
participación a la universidad estatal, a pesar de la autonomía de que ésta
goza y de que esos puestos de trabajo así como lo relativo a éstos, es materia
propia de la competencia universitaria, porque no se puede olvidar que se trata
de sus trabajadores para el cumplimiento de sus fines.
Por su parte,
véase en el artículo 32 del proyecto de Ley bajo estudio, que también será el
Mideplán el que determinará las familias laborales de puestos así como los
grados que las conforman y las características de todo este entramado, lo cual,
según esa norma, se hará como respuesta a una evaluación de todos los puestos
dentro de la familia laboral, siendo la participación del Mideplán decisiva ya
que además de todo lo anterior, deberá emitir las directrices relativas a los
puntos de remuneración dentro de los grados de cada entidad pública empleadora,
sin que la norma haga referencia alguna a la autonomía universitaria ni mucho
menos, que tenga alguna consideración especial en el caso de la especificidad
de la materia de conocimiento de las universidades pues, debe tenerse en cuenta
que, también, se ha incluido en este sistema general de empleo público, a los
funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la actividad
universitaria-, es decir, aquellos que realizan funciones de docencia,
investigación, extensión social y cultural, así como los que realizan funciones
administrativas, profesionales y técnicas, necesarias para cumplir con
criterios de eficacia y eficiencia los fines constitucionalmente asignados a
esos centros de enseñanza.
Finalmente, debe
analizarse que el artículo 34 del proyecto de Ley bajo estudio, dispone que
también será el Mideplán el que elaborará -junto con la Secretaría Técnica de
la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil-, la
columna salarial global, sin que se observe ninguna exclusión de algunos
puestos de trabajo de la universidad pública, ni mucho menos, como ya se dijo,
alguna referencia aunque fuera mínima, a la autonomía plena con que cuenta la
universidad estatal que le permite gestionar todo lo relativo al recurso
humano, por lo que la intervención de un órgano externo como sería el Mideplán,
resultaría lesiva de aquélla autonomía.
Resulta más que
evidente que el Mideplán tendrá una participación sumamente activa, pero
también casi que exclusiva y excluyente en esta materia, lo cual a su vez
conlleva un choque frontal con la autonomía universitaria según la cual, todo
ese tipo de labores relacionadas con la gestión del talento humano en esas
áreas, es competencia única y exclusiva de la universidad estatal, por lo
tanto, no podría el Mideplán pretender suplantar tales funciones sin que opere
un abierto roce con lo dispuesto en el artículo 84 constitucional y por ende,
considero que estos numerales 31, 32 y 34 del proyecto de ley bajo estudio,
resultan inconstitucionales.
m)
Razones diferentes de las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes,
con redacción de la última, sobre el artículo 33 del proyecto, en cuanto a la
clasificación de puestos en las Universidades Públicas (punto 34 del Por Tanto)
Como ya se ha
indicado, las universidades públicas gozan de autonomía plena que les habilita
para dictar sus propias normas jurídicas fundamentales lo cual incluye los
ámbitos administrativo, político, financiero y organizativo, por lo que cuentan
con una amplia gama de facultades y poderes administrativos para llevar a cabo
su misión, entre las que se encuentra la potestad de darse su organización
interna y gestionar todo lo relativo al recurso humano, dentro de los límites
establecidos por la propia Constitución Política y las leyes especiales que reglamentan
su organización y funcionamiento. Así las cosas, resulta más que evidente que
el Poder Ejecutivo, y en este caso, el Mideplán, no podría ejercer potestades
de dirección ni dictar normativa en la materia que corresponde a las
universidades, según el grado de autonomía con el que cuentan y el fin que
constitucionalmente les fue asignado para la docencia, la investigación y la
extensión social y cultural.
Desde esta
perspectiva entonces, el artículo 33 del proyecto de Ley Marco de Empleo
Público, no le podría ser aplicado a las universidades públicas, toda vez que
la clasificación de puestos de trabajo es una competencia que se encuentra
protegida por la autonomía universitaria. Le corresponde entonces a cada
universidad pública, así lo dispone, decidir si para el manejo de su personal
va a contar o no con un manual de puestos detallado, el cual no necesariamente
corresponderá con los criterios previamente determinados por el Mideplán, pues
será elaborado por cada universidad estatal en atención a las metas, así como a
los objetivos de trabajo que se haya planteado. En ese mismo sentido, la
universidad pública no puede estar sometida a la obligación de facilitarle esa
información al Mideplán porque los puestos de trabajo que decida crear
corresponderán a sus necesidades institucionales y a sus fines, no al interés
genérico que pudiere tener aque órgano del Poder Ejecutivo; en consecuencia,
los puestos de trabajo que la universidad pública determine que requiere para
el ejercicio de sus funciones y el cumplimiento de sus metas estarán
estrechamente vinculados a la docencia, la investigación y la extensión social
y cultural y, por ende, la descripción de cada puesto y su evaluación serán
materia de competencia única y exclusiva de aquélla, sin que sea válido ningún
tipo de injerencia externa que no corresponda al ámbito universitario.
Igualmente, como los objetivos de los diferentes puestos de trabajo
universitarios están claramente determinados a conseguir aquelos fines propios
de la universidad pública, no sería posible que el Mideplán pretenda
asimilarlos con los que puedan ser asignados a otra institución pública de
naturaleza diferente, toda vez que sería más que razonable que los fines, de
unos y otros, no coincidan. Bajo esta premisa, pretender que la clasificación
de puestos que se reconoce en el artículo 33 del proyecto de Ley sea aplicable
por igual a todas las instituciones públicas incluidas en el sistema general de
empleo público implica desconocer que el Constituyente originario otorgó, en el
caso específico de las universidades públicas, un grado de autonomía que es
único y exclusivo, por lo que cualquier Ley que pretenda modificarlo estaría
vulnerando el Derecho de la Constitución. De igual manera ocurre con ese
artículo 33 al incluir, dentro de su ámbito de acción, a los funcionarios
universitarios que realizan labores sustanciales propias de la autonomía
universitaria, toda vez que al sujetarlos a lo ahí dispuesto, se estaría
incurriendo en una vulneración de lo dispuesto en el artículo 84 constitucional,
toda vez que se trata de personal especializado que realiza funciones de
docencia, investigación, extensión social y cultural, así como funciones
administrativas, profesionales y técnicas, todos necesarios para cumplir con
las funciones constitucionalmente asignadas a la universidad pública. También
debe decirse que es más que evidente que, labores tan específicas y
especializadas como las que se han asignado a las universidades públicas, no
pueden ser tratadas con el menosprecio de la generalidad que pretende imponer
el proyecto bajo estudio.
n)
Razones diferentes de la magistrada Garro Vargas en relación con la
constitucionalidad de los artículos 35 y 36 respecto de las Universidades
Públicas
Respecto de los
arts. 35 y 36 del proyecto de ley coincido con la mayoría de la Sala en el
sentido de que dichas normas por sí mismas no son inconstitucionales.
Tal como lo indiqué supra, no sería inconstitucional que
el legislador regule un marco de empleo público que disponga en términos
generales los postulados rectores que orienten la gestión de la compensación de
todos los servidores públicos. Justamente los arts. 35 y 36 prevén el tránsito
de todas las instituciones del sector público hacia un régimen salarial
unificado, basado en columnas salariales, por lo que estimo que tales
previsiones no son en sí mismas inconstitucionales. Sin embargo, en atención
del marco constitucional que regula a las universidades públicas, a mi juicio,
les corresponderá a las propias autoridades de gobierno de estas establecer la
definición e implementar las columnas salariales de sus empleados y, por lo
tanto, el diseño de la política de remuneración conforme a tales columnas. Lo
anterior, con el propósito de dar coherencia al sistema que se pretende
implementar para todo el empleo público, pero también respetando la autonomía
que la Constitución ha consagrado a favor de todas las instituciones de
educación superior universitaria.
ñ) Razones
adicionales de la magistrada Picado Brenes sobre los artículos 35 y
36 del proyecto en cuanto al régimen salarial unificado y las Universidades
Públicas (punto 35 del Por Tanto)
La Sala
Constitucional ha concluido, por unanimidad, que la fijación de un salario
global por parte de legislador en el caso de las universidades públicas, no es
inconstitucional; sin embargo, considero que se impone hacer algunas
precisiones al respecto.
-Son las
propias Universidades Públicas quienes deben establecer su estructura salarial,
la política salarial unificada del sector público operaría solo como un
lineamiento general: Si bien es cierto, el artículo 56 de la
Constitución Política, lo que establece es el derecho del trabajador a contar
con una contraprestación económica por el servicio prestado que no implica un
derecho fundamental a un plus o pluses salariales, así como también que se
trata de una materia en la que puede haber libre configuración del legislador,
también es lo cierto que ello no implica -en modo alguno- que una vez
determinada esa política salarial para el sector público (como lo indica el
art.35 consultado), se obvie por la autonomía universitaria. Conforme a esta
autonomía, debe ser la universidad estatal quien, a partir de algunas líneas o
parámetros generales del régimen salarial unificado, establezca de manera
específica para sí misma: las condiciones, requisitos y características
necesarias a fin de estructurar la política salarial propia de los empleados
universitarios en atención a sus funciones, responsabilidades, competencias,
formación profesional, experiencia, etc.. Se trata de que sea la misma
Universidad pública quien establezca su régimen salarial unificado, basado en
una columna salarial global diseñada por la misma Universidad. Claro
está, dentro del marco de lo posible atendiendo la política salarial
general de todo el sector público, en cuanto a sus lineamientos y principios
generales. Se hace esta aclaración para que se comprenda en su justa dimensión
el artículo 35 señalado, pues el proyecto parece no resguardar la autonomía
universitaria en este sentido. Desde mi punto de vista se deben leer los
artículos 35 y 36 en los términos antes expuestos, en donde la Universidad
observará los lineamientos en cuanto a la política de remuneración salarial
dictada para todo el sector público, pero con la autonomía suficiente para
adaptarlos a sus necesidades y particularidades.
-La política de
remuneración dictada a la luz del art.36 del proyecto consultado, debe respetar
el art.85 constitucional: Conforme al artículo 85 Constitucional “El
Estado dotará de patrimonio propio a la Universidad de Costa Rica, al Instituto
Tecnológico de Costa Rica, a la Universidad Nacional y a la Universidad Estatal
a Distancia y les creará rentas propias, independientemente de las originadas
en estas instituciones. Además, mantendrá … un fondo especial para el
financiamiento de la Educación Superior Estatal…” Así entonces, tal
política de remuneración dictada por el Poder Ejecutivo no podría desconocer la
obligación constitucional que tiene el Estado de dotar de patrimonio propio a
las Universidades públicas. Además, se recalca que se trata de una política
general de remuneración, pues nótese que es establecida por órganos del Poder
Ejecutivo, y no podría nunca tener el carácter de una orden o una directriz.
-Todos los
empleados universitarios estarían incluidos dentro de la política salarial
universitaria: Tal como lo dice la redacción de este voto, son los
entes universitarios los llamados a fijar su política de remuneración, así como
el salario mínimo de inicio de la columna salarial única y el valor financiero
que se asigne a cada punto de la columna del salario global, adoptando como
parámetro los principios y postulados que dispone la norma cuestionada. Sin
embargo, difiero en considerar que lo anterior es así solo para un tipo de
trabajadores universitarios. Considero que no se puede dividir a los empleados
universitarios para que algunos estén excluidos y otros incluidos en la columna
salarial que establecerá la propia universidad ya que, implicaría crear una
odiosa diferencia entre personas según las labores que realicen. Todos los
trabajadores universitarios están cobijados bajo la autonomía universitaria.
Aún cuando la Sala señale que “con excepción de aquellos funcionarios
que los jerarcas de estos entes decidan excluir de la columna porque realizan
funciones administrativas básicas, auxiliares, que no están vinculadas a los
fines constitucionalmente asignados.” ”, y aunque tal determinación se haga
a lo interno de la propia universidad, , lo cierto del caso es que todos y cada
uno de los servidores universitarios, desde el más humilde de los puestos hasta
quien funja como Rector y que pertenezcan a la estructura administrativa de la
universidad estatal, pagados con fondos de esa universidad, están atendiendo
con su trabajo al fin constitucional para el que fue creada la universidad
pública, a la que se le ha encargado la enseñanza, en grado superior, en
aras de preparar a la ciudadanía en el aprendizaje de las ciencias y las
artes, así como para el ejercicio de las diferentes profesiones que se
impartan, todo en beneficio de la colectividad. Entonces, en una universidad
pública, el conserje que limpia las aulas, el administrativo que prepara
informes o cobra matrículas, el guarda que vigila los edificios, el paramédico
que maneja la ambulancia de la universidad, el docente, el académico, todos
ellos realizan funciones que están encaminadas al cumplimiento del fin último
de esos centros de enseñanza, por lo tanto, todos y cada uno de ellos, deben
ser tratados como parte de la maquinaria universitaria vista como un todo y,
por tanto, remunerados de acuerdo con las políticas que fije la
universidad pública en atención a la autonomía que les otorga el derecho de
auto gobernarse, todo dentro de lo establecido por la Constitución y las leyes.
En este punto, segregar a los empleados entre sí, en cuanto a la política de
remuneración, a pesar de que todos están encaminados al cumplimiento de una
meta común, implicaría además de una violación a la autonomía universitaria,
una lesión al principio de igualdad y no discriminación.
XII.- Sobre la
consulta de violación a la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro
Social.-
Los consultantes diputados consideran
que los siguientes artículos del proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO
PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, son
violatorios de la autonomía política de la Caja Costarricense de Seguro Social
(CCSS). En concreto, consultan sobre los artículos siguientes, indicados, sea
en el encabezado del título general o en el resto del texto del escrito de
interposición:
·
2.b (ámbito de cobertura),
·
6 (rectoría de Mideplan),
·
7 (competencias de Mideplan),
·
9.a (oficinas de Recursos Humanos),
·
13.b (familias de puestos),
·
14 (reclutamiento y selección),
·
17 (personal de Alta Dirección),
·
18 (plazo de prueba y plazo de nombramiento),
Consideran tales artículos inconstitucionales,
por cuanto, viola la autonomía de la CCSS y los artículos 73, 188, 11, 33
y 140.18 de la Constitución Política. Consideran inconstitucional someter a la
CCSS a las directrices, lineamientos y reglamentos que
emita Mideplán en temas relacionados con el empleo
público, sean: planificación del trabajo, organización del trabajo,
gestión del empleo, gestión de rendimiento, gestión de la compensación y
gestión de las relaciones laborales.
Al respecto, antes de proceder al examen de la
constitucionalidad de las normas impugnadas,
resulta oportuno recordar los alcances y limitaciones
constitucionales de la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social,
conforme lo ha establecido la jurisprudencia constitucional.
2) Antecedentes Jurisprudenciales sobre la Autonomía de
Gobierno de la Caja Costarricense de Seguro Social
En reiteradas ocasiones, tal como se indicó en la
sentencia n°2011-14624 de las 15:50 horas del 26 de octubre de 2011, este
Tribunal señaló que la Caja Costarricense de Seguro
Social (CCSS) goza de autonomía administrativa y de gobierno, de
conformidad con el artículo 73 de la Constitución Política, por lo que puede
emitir las disposiciones relacionadas con su régimen interior. La propia Ley
Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, número 17 de 22 de
octubre de 1943, publicada en La Gaceta número 329 de 27 de octubre de 1943, en
el artículo 70 establece lo siguiente:
“Créase la
Carrera Administrativa de la Caja Costarricense de Seguro Social, para regular
la cual (sic), la Junta Directiva establecerá las condiciones referentes al
ingreso de los empleados al servicio de la Institución, garantías de
estabilidad, deberes y derechos de los mismos, forma de llenar las vacantes,
promociones, causas de remoción, escala de sanciones, trámite para el
juzgamiento de infracciones y demás disposiciones necesarias…”.
Por otro lado, el artículo 14 inciso f) dota a la
Junta Directiva de la CCSS, la atribución de reglamentar el funcionamiento de
la institución, de tal modo que le confiere la potestad para dictar normas,
incluso para regular el régimen de los funcionarios que requiere la institución
para el cumplimiento de las responsabilidades que le señala la Constitución
Política y su Ley Constitutiva, y ello resulta constitucional, según se indicó
en dicho precedente:
“…En ese
contexto, la posibilidad de que la Institución establezca por si misma los
diferentes tipos de relaciones laborales con sus funcionarios, ya sea por
relación estatutaria o sujetos a figuras especiales, como el caso del
Reglamento de Reclutamiento y Selección de Profesionales en Farmacia,
Odontología y Trabajo Social, no es inconstitucional. La Caja Costarricense de Seguro Social puede
establecer las reglas para la selección de funcionarios que
ocupan puestos en dicha institución, pero respetando los fines específicos en
la prestación del servicio público de la Caja Costarricense de Seguro Social
(artículos 73, 191 y 192 de la Constitución Política). En virtud de ello, el artículo 21 de la Ley
Constitutiva, establece lo siguiente: "Artículo 21.- El Personal de la
Caja será integrado a base de idoneidad comprobada, y los ascensos de categoría
se otorgarán tomando en cuenta los méritos del trabajador en primer término y
luego, la antigüedad en el servicio." A partir de lo
anterior, así como de la lectura del numeral 191 constitucional, es claro que
la regla ineludible consiste precisamente en que los funcionarios públicos
deben estar regidos por una relación laboral estatutaria, es decir, por normas
impuestas por la Administración en su calidad de empleador, en atención a la
eficiente y eficaz prestación de los servicios públicos que cada instancia
administrativa esté llamada a ofrecer. Aún cuando el constituyente haya pensado
en un sistema estatutario único, lo cierto es que la redacción
finalmente dada al artículo 191, así como el proceso de profunda
descentralización que experimentó el Estado costarricense a partir de mil
novecientos cuarenta y nueve, hace que en nuestros días resulte válida la
existencia de diversas relaciones estatutarias en la Administración, en
atención a la independencia funcional y autonomía administrativa que el
ordenamiento asegura a varias instituciones públicas.”
Lo anterior es conteste con la misma autonomía
concedida por el Constituyente a determinadas instituciones, para el caso
concreto, la conferida a la Caja Costarricense de Seguro Social en el artículo
73, definida como autonomía de gobierno, que resulta necesaria a fin de que
pueda cumplir con los cometidos especiales asignados y sin injerencias del
Poder Ejecutivo.
En sentencia n°2011-15665 de las 12:40 horas
del 11 de noviembre de 2011, reiterada en la 2017-4797, particularmente en
relación con la C.C.S.S. se indicó lo siguiente:
“…En este
caso, estamos frente a un ente descentralizado creado por Constitución, y cuyo
grado de autonomía, definido también por la misma Carta Magna, es de grado dos,
la cual debe entenderse que incluye las potestades de formular planes o fijar
los fines y metas del ente, la de darse los mecanismos internos de
planificación funcional y financiera a través de los presupuestos y, el
ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma. Lo cual se traduce en el caso
concreto de la administración del régimen de pensiones a cargo de la Caja
Costarricense de Seguro Social -al menos- en la potestad de definir por sí
misma, con exclusión de toda potestad legislativa, tres aspectos fundamentales
sobre las pensiones: el monto de las cuotas de cotización, el número de cuotas
que deben pagar los trabajadores para acceso a la pensión y la edad para
jubilarse. Justamente este grado de autonomía mayor que tiene la Caja
Costarricense de Seguro Social respecto del resto de instituciones autónomas,
es lo que explica cómo se le ha excluido de la aplicación de leyes tales como
“Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos”,
ley No. 8131 de 18 de setiembre del 2001. Véase el artículo 1° de dicha ley:
“Artículo 1.-
Ámbito de
aplicación
La presente
Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes
administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:
a) La
Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.
b) Los Poderes
Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y
órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes
estatuido en la Constitución Política.
c) La
Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.
d) Las
universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro
Social, únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en
el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la
información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En todo
lo demás, se les exceptúa de los alcances y la aplicación de esta Ley (…)”
Lo cual
evidencia que la Caja Costarricense de Seguro Social se le ubica siempre en una
categoría especial dentro de las instituciones autónomas, porque a diferencia
de estas, no sólo es de creación constitucional, sino que tiene un grado de
autonomía mayor, asimilable al grado de autonomía de que gozan las municipalidades,
cual es, autonomía de gobierno. Lo cual significa un grado de protección frente
a la injerencia del Poder Ejecutivo, pero también limitaciones a la
intervención del Poder Legislativo. Aunque ciertamente la CCSS no escapa a la
ley, esta última no puede “modificar ni alterar” la competencia y autonomía
dada constitucionalmente a la CCSS, definiendo aspectos que son de su resorte
exclusivo. La Caja Costarricense de Seguro Social, por ser básicamente una
institución autónoma de creación constitucional, la materia de su competencia,
dada constitucionalmente, está fuera de la acción de la ley. Dicho de otro
modo, el legislador, en el caso de la administración y gobierno de los seguros
sociales tiene limitaciones, debiendo respetar lo que el Constituyente
estableció. Así como estaría vedado al legislador emitir una ley donde disponga
que la administración y gobierno de los seguros sociales ya no le corresponde a
la Caja Costarricense de Seguro Social, asimismo, tampoco puede emitir una ley
que incursione en aspectos propios o correspondientes a la definición de la
CCSS, en la administración y gobierno de los seguros sociales. En este sentido,
véase lo que dispuso esta Sala mediante la resolución número 2001-010545 de las
14:58 horas del 17 de octubre del 2001:
“… Queda claro
que la ley no puede interferir en materia de gobierno de la Caja Costarricense
de Seguro Social en virtud de la autonomía plena de que goza esta institución…”
(Criterio reiterado en la resolución número 2001-011592 de las 09:01 horas del
09 de noviembre del 2011).
Como argumento
adicional, debe resaltarse que la norma que define las funciones y fines de la
Caja Costarricense de Seguro Social, se ubica en nuestra Carta Magna en el
capítulo de derechos y garantías sociales, mientras lo referente a
Instituciones Autónomas se ubica en otro Titulo XIV; la diferencia en la
ubicación refleja, desde una interpretación sistemática y sistémica, que la
propia norma fundamental al crear la institución de la seguridad social,
pretende brindarle protección solidaria y prioritaria a la persona por su
propia condición; evidentemente se trata de una institución que asume el
espíritu solidario que inspira el artículo cincuenta y setenta y cuatro de la
Constitución. Lo que se pretende es que cada persona tenga la garantía que el
Estado solidario le asegura salud, pensión, beneficios por incapacidad y todo
lo referente a la seguridad social. Esta disposición que se convierte no sólo
es un fin o guía de acción del Estado, sino también en un límite por sí mismo, al
asegurar que ni el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo podrían menoscabar
dicha competencia constitucional.”
Luego, en
sentencia n°2007-18484, reiterada en la 2018-6549, este Tribunal se
refirió a los alcances de los distintos tipos de autonomía, en el
siguiente sentido:
“A)
Alcances de la autonomía administrativa de las instituciones autónomas, y la
sujeción de éstas a la ley en materia de gobierno (…). El
grado de autonomía administrativa -mínima y de primer grado-, es propia de las
instituciones autónomas; de gobierno -de segundo grado-, propia de las
municipalidades y de la Caja Costarricense del Seguro Social en lo relativo a
la administración de los seguros sociales; y de organización - plena o de
tercer grado, propia de las universidades del Estado. El ente descentralizado
creado por ley ordinaria, está subordinado a su contenido e involucra la
potestad legislativa para modificarlo y hasta extinguirlo; pero como la
descentralización implica que le corresponden al ente todos los poderes del
jerarca administrativo, quiere decir que su personalidad abarca la totalidad de
los poderes administrativos necesarios para lograr su cometido en forma
independiente. Así entonces, la Constitución Política le garantiza, en
su ordinal 188, a todo ente público menor, distinto del Estado, una autonomía
administrativa mínima o de primer grado, esto es, la potestad de
auto-administrarse, sin sujeción a ningún otro ente público y sin necesidad de
una norma legal que así lo disponga, para disponer de sus recursos humanos,
materiales y financieros de la forma que lo estime más conveniente para el
cumplimiento eficaz y eficiente de los cometidos y fines que tiene asignados. De
este modo, el poder central tiene varias limitaciones respecto de su injerencia
sobre las instituciones autónomas, así no puede actuar como jerarca del
ente descentralizado: no puede controlarlo limitando la actividad del ente por
razones de oportunidad; y, no puede, tampoco, actuar como director de la
gestión del ente autónomo mediante la imposición de lineamientos o de programas
básicos. Sin embargo, tal como lo expresa el mismo artículo 188
Constitucional, las instituciones autónomas están sujetas a la ley en materia
de gobierno. Conforme a lo anteriormente dicho, la autonomía administrativa no
es incompatible con la sujeción de las instituciones autónomas a las leyes, así
entonces los objetivos, fines y metas del ente vienen dados por el legislador” (El
énfasis no es del original).
Tal como se indica en el texto jurisprudencial
citado, la CCSS además de gozar de la autonomía administrativa,
también ostenta la autonomía política o de gobierno. De ahí que el Poder
Ejecutivo tiene varias limitaciones respecto de su injerencia sobre la CCSS. No
puede actuar como jerarca de esta, no puede controlarla limitando su actividad
por razones de oportunidad; y, tampoco puede, actuar como director de la
gestión de ese ente mediante la imposición de lineamientos o de programas
básicos. Igualmente, respecto de la autonomía de esta institución en
particular, la Sala en sentencia n°1994-6256, emite un criterio
reiterado en las sentencias 2011-15665 y 2017-4797, que dice:
“III.- LA
CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL.- La Asamblea Nacional
Constituyente, como consta en las Actas Nos. 125 y 126, aprobó la inclusión de
la Caja Costarricense de Seguro Social, siguiendo, básicamente, el texto
original de la Constitución de 1871; esto es, se trasplantó la institución de
la Constitución de 1871, según las modificaciones de 1943 a la Constitución de
1949. Sin embargo, a los efectos de la consulta, resultan sugestivas las
participaciones del Constituyente Volio Jiménez sobre el tema. De la página 34
del Tomo III de la Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, se transcribe
lo siguiente: "Además, la Caja, tarde o temprano, tendría que asumir el
riesgo de desocupación, que vendrá a resolver el grave problema planteado por
la cesantía. Insistió en que no le parecía adecuado debilitar la Caja. Lo
prudente es fortalecerla. De ahí que lo más aconsejable es dejar las cosas como
están, dándole a la Caja plena autonomía para independizarla así del
Poder Ejecutivo"; y en la página 36 idem se agrega: "En ese
sentido, lo más adecuado es mantener la redacción del artículo 63, que es buena
por lo menos para el tiempo de ensayo. Todo lo que signifique limitar los
recursos del Seguro Social, indudablemente será un retroceso
inexplicable". Al ser aprobado el artículo, se incluyó un segundo párrafo
que literalmente decía: "La administración y el gobierno de los seguros
sociales estarán a cargo de una institución autónoma", texto que luego fue
reformado por Ley No. 2737 de 12 de mayo de 1961, quedando hoy día de la
siguiente manera: "La administración y el gobierno de los seguros sociales
estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de
Seguro Social". En conclusión, el constituyente atribuyó la
administración y gobierno de los seguros sociales a la Caja Costarricense de
Seguro Social, como institución autónoma creada por la misma Constitución
Política, con las especiales características que ella misma le ha otorgado y
compartiendo los principios generales derivados de su condición de ente
descentralizado…
…Doctrinariamente
existe coincidencia en afirmar que está prohibida toda forma de intervención
preventiva y anterior a la emisión del acto por el ente autónomo, salvo las
funciones de control previo, como requisito para la validez de esos actos
(autorizaciones); el Poder Central no puede actuar como jerarca del ente
descentralizado: no puede controlarlo limitando la actividad del ente por
razones de oportunidad; y, no puede, tampoco, actuar como director de la
gestión del ente autónomo mediante la imposición de lineamientos o de programas
básicos. Todas estas notas características de los entes descentralizados, que
tienen su origen en una ley reforzada (artículo 189 inciso 3) de la
Constitución Política), son igualmente aplicables, en lo pertinente, a las
instituciones autónomas creadas por la propia Constitución Política, salvo que
prevalecen las condiciones que ésta, en forma especial y exclusiva, le ha dado
al ente.”
De ahí que, incluso para lo relativo a la
contratación de su personal tiene esa potestad de autoadministrarse, pues de
ello también depende el cumplimiento de los fines asignados
constitucionalmente. Como muestra
de las particularidades y necesidades del servicio, por ejemplo, en la
sentencia 2019-11130 de las 10:30 horas del 19 de junio de 2019, este Tribunal
señaló lo siguiente:
“Al respecto,
este Tribunal constata que efectivamente ese artículo señala que “para la
calificación de atestados y asignación de puntajes, la Comisión Técnica de
Enfermería hará la calificación de los concursos de acuerdo con (…) Se dará un
punto por cada año de servicio o fracción mayor de seis meses, hasta un máximo
de diez puntos en las zonas fuera de la meseta central (…)”. Sin embargo, no se
considera que esta disposición vulnere el principio de igualdad y, por ende,
devenga en inconstitucional, sino que esta decisión tiene una
justificación razonable, que consiste en incentivar a los profesionales en
enfermería para que acepten puestos fuera de la meseta central, con el
aliciente de que en futuros concursos para puestos ubicados en zonas más
codiciadas, cuenten con una mejor puntuación. Así, lo que busca la normativa no
es únicamente la posición de mejor idoneidad, sino que busca incentivar que los
profesionales enfermeros acepten trabajar en lugares alejados y poco apetecidos
y, de esta forma, fomentar la prestación de servicios de enfermería, necesarios
para una adecuada prestación de los servicios médicos, en todos los sectores
del país. Esto acorde a los principios de solidaridad social.
Es claro, entonces, que el
Constituyente le concedió tal autonomía, permitiéndole la
selección de su personal bajo los estamentos que requiera para cumplir sus
fines, eso sí respetando los principios constitucionales establecidos en los
ordinales 191 y 192 constitucionales. Criterio reiterado por esta Sala en las sentencias
números 03065-98, 10545-01 y 12494-11, al decir:
“…es dable a
los diferentes establecimientos de la Caja, en aplicación del principio
constitucional de autonomía de administración y gobierno, dictar las medidas de
reorganización necesarias de sus servicios para su mejoramiento, con el fin de
lograr la mejor satisfacción de sus usuarios y del interés general, que por su
naturaleza nunca podría dejar de prevalecer ante los intereses particulares.”
La autonomía que el legislador originario le
concede a la Caja Costarricense de Seguro Social la protege de la
intromisión del Poder Ejecutivo y del Legislativo, tal como se evidencia en la
Sentencia 03065-98 de las 18:18 horas del 6 de mayo de 1998 (reiterada en
la 2001-10545), al decir:
“…Lo cual
evidencia que la Caja Costarricense de Seguro Social se le ubica siempre en una
categoría especial dentro de las instituciones autónomas, porque a diferencia
de estas, no sólo es de creación constitucional, sino que tiene un grado de
autonomía mayor, asimilable al grado de autonomía de que gozan las
municipalidades, cual es, autonomía de gobierno. Lo cual significa un grado de
protección frente a la injerencia del Poder Ejecutivo, pero también
limitaciones a la intervención del Poder Legislativo. Aunque
ciertamente la CCSS no escapa a la ley, esta última no puede “modificar ni
alterar” la competencia y autonomía dada constitucionalmente a la CCSS,
definiendo aspectos que son de su resorte exclusivo. La Caja
Costarricense de Seguro Social, por ser básicamente una institución autónoma de
creación constitucional, la materia de su competencia, dada
constitucionalmente, está fuera de la acción de la ley. Dicho de otro modo, el
legislador, en el caso de la administración y gobierno de los seguros sociales
tiene limitaciones, debiendo respetar lo que el Constituyente estableció. Así
como estaría vedado al legislador emitir una ley donde disponga que la
administración y gobierno de los seguros sociales ya no le corresponde a la
Caja Costarricense de Seguro Social, asimismo, tampoco puede emitir una ley que
incursione en aspectos propios o correspondientes a la definición de la CCSS,
en la administración y gobierno de los seguros sociales…Como argumento
adicional, debe resaltarse que la norma que define las funciones y fines de la
Caja Costarricense de Seguro Social, se ubica en nuestra
Carta Magna en el capítulo de derechos y garantías sociales, mientras lo
referente a Instituciones Autónomas se ubica en otro Título XIV; la diferencia
en la ubicación refleja, desde una interpretación sistemática y sistémica, que
la propia norma fundamental al crear la institución de la seguridad social,
pretende brindarle protección solidaria y prioritaria a la persona por su
propia condición; evidentemente se trata de una institución que asume el
espíritu solidario que inspira el artículo cincuenta y setenta y cuatro de la
Constitución. Lo que se pretende es que cada persona tenga la garantía que el
Estado solidario le asegura salud, pensión, beneficios por incapacidad y todo
lo referente a la seguridad social. Esta disposición que se convierte no sólo
es un fin o guía de acción del Estado, sino también en un límite por sí mismo,
al asegurar que ni el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo podrían menoscabar
dicha competencia constitucional.”
De lo expuesto se deriva que,
la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), por disposición
constitucional (art.73) goza de autonomía administrativa y de gobierno. Lo cual
significa que, como ente descentralizado funcional, puede establecer las reglas
para la selección de su personal, siendo válido en este caso la existencia de
un marco normativo especial para su relación estatutaria, que atienda y asegure
su grado de autonomía. Ese grado de autonomía le permite además,
auto-administrarse (disponer de sus recursos humanos, materiales y
financieros); darse su propia organización interna; la fijación de fines, metas
y tipos de medios para realizarlas; la emisión de reglamentos autónomos de
servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de
política general. Así entonces, como institución autónoma de creación constitucional
y con un grado de autonomía mayor (administrativa y de gobierno) le permite
estar protegida frente a injerencias del Poder Ejecutivo y de limitaciones a la
hora de legislar el Poder Legislativo (quien no puede modificar vía legal
su grado de autonomía). Así el Poder Ejecutivo no puede actuar como
director o en una relación de jerarquía frente a esta institución, no puede
imponerle lineamientos, ni dar órdenes, ni controlar la oportunidad de sus
actividades.
3) Análisis
concreto de lo consultado
Sobre el
artículo 2.b.- Ámbito de cobertura respecto de la CCSS (redacta
magistrada Picado Brenes)
Los consultantes acusan que el inciso b) del
artículo 2 del proyecto de ley consultado, en el tanto incluye a la CCSS dentro
de su ámbito de aplicación, lesiona los artículos 73 y 188 constitucionales, al
someter a esta institución que cuenta con autonomía constitucional
administrativa y de gobierno en materia de empleo público. Al respecto, en
el mismo sentido en que se ha sostenido la constitucionalidad de esta norma,
respecto de otras instituciones, el artículo 2 inciso b) no es por sí
mismo inconstitucional, en cuanto incluye a la CCSS en un marco regulatorio
general de empleo público, pero sí es inconstitucional por sus efectos puesto
que algunas de las normas de este proyecto de ley vacían de
contenido su autonomía de gobierno, tal como se verá en concreto en los
apartados siguientes. Recuérdese que, conforme lo establece el artículo 3
de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, “Se tendrá por infringida
la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de
la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o
aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios
constitucionales.” Es decir, una norma puede ser inconstitucional, no
por lo que dice textualmente, sino por los efectos que produce o
produciría. Retomando lo que se expuso supra, es plausible
sujetar a todos los poderes e instituciones del Estado a un único estatuto de
empleo público. Sin embargo, en la medida en que tal sujeción vaya más allá de
principios generales e incursione en materia propia de la autonomía de gobierno
de la CCSS, sí es inconstitucional tal sujeción por sus efectos, pues, no es
posible someter a una institución constitucional con un grado de autonomía como
el que tiene la CCSS, a directrices, disposiciones, circulares, manuales que
emita Mideplán. El grado
de protección especial de la CCSS, que nace de su grado de autonomía, hace
que la sujeción de la CCSS a este proyecto de ley general de empleo público sea
inconstitucional por sus efectos. “Aunque ciertamente la CCSS no escapa
a la ley, esta última no puede “modificar ni alterar” la competencia y
autonomía dada constitucionalmente a la CCSS, definiendo aspectos que son de su
resorte exclusivo.” (sentencia n°2011-12494). En conclusión, aunque la
CCSS pueda estar sometida por ley a una normativa general de empleo público, en
el tanto tal normativa violente su autonomía de gobierno, como en efecto lo
hacen los artículos 6, 7, 9, 13, 14, 17 y 18, del
proyecto, siendo las normas que fueron consultadas, dicho inciso b)
del artículo 2 del proyecto, sería inconstitucional por sus efectos.
Sobre el
artículo 6.- Potestad de Dirección de Mideplán respecto de la CCSS (redacta
magistrado Castillo Víquez)
El artículo 73 de la Constitución Política le
asigna a la CCSS la administración y el gobierno de los seguros sociales. Para
tal propósito, como fácilmente puede deducirse, lo referente a esa materia
-fijación de metas y fines-, así como la fijación de las cuotas
obrero-patronales, tiene como consecuencia lógica, desde la óptica jurídica,
que el Poder Ejecutivo o uno de sus órganos -Mideplán- no
pueden ejercer la potestad de dirección -dictarle directrices- o la potestad reglamentaria.
Esta postura es constitucionalmente válida en lo que atañe a la materia de
empleo público, concretamente aquel funcionariado indispensable para para
cumplir con los fines constitucionalmente asignados, así como el personal
administrativo, profesional y técnico, que las máximas autoridades de la CCSS
definan en la respectiva familia de puesto que les corresponderá construir de
forma exclusiva y excluyente. Significa lo anterior, que algunos empleados
públicos de esa entidad, los que realizan funciones administrativas básicas,
auxiliares, que sí podrían quedar bajo la rectoría del Poder Ejecutivo o
Mideplán. Adoptando como hoja de ruta estas premisas, después de pasar revista
por la jurisprudencia de este Tribunal, se hará un análisis de las normas que
se consultan.
En reiteradas ocasiones, tal como se indicó en la
sentencia No. 2011-14624 de las 15:50 horas del 26 de octubre de 2011, este
Tribunal ha señalado que la Caja CCSS goza de autonomía administrativa y de
gobierno, de conformidad con el artículo 73 de la Constitución Política, por lo
que puede emitir las disposiciones relacionadas con su régimen interior. La
propia Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, número 17 de
22 de octubre de 1943, publicada en La Gaceta número 329 de 27 de octubre de
1943, en el artículo 70 establece lo siguiente:
“Créase la
Carrera Administrativa de la Caja Costarricense de Seguro Social, para regular
la cual (sic), la Junta Directiva establecerá las condiciones referentes al
ingreso de los empleados al servicio de la Institución, garantías de
estabilidad, deberes y derechos de los mismos, forma de llenar las vacantes,
promociones, causas de remoción, escala de sanciones, trámite para el
juzgamiento de infracciones y demás disposiciones necesarias…”.
Por otro lado, el artículo 14 inciso f) dota a la
Junta Directiva de la CCSS, la atribución de reglamentar el funcionamiento de
la institución, de tal modo que le confiere la potestad para dictar normas,
incluso para regular el régimen de los funcionarios que requiere la institución
para el cumplimiento de las responsabilidades que le señala la Constitución
Política y su Ley Constitutiva, y ello no resulta inconstitucional, según se
indicó en ese precedente:
“…En ese
contexto, la posibilidad de que la Institución establezca por si misma los
diferentes tipos de relaciones laborales con sus funcionarios, ya sea por
relación estatutaria o sujetos a figuras especiales, como el caso del
Reglamento de Reclutamiento y Selección de Profesionales en Farmacia, Odontología
y Trabajo Social, no es inconstitucional. La Caja Costarricense de Seguro
Social puede establecer las reglas para la selección de funcionarios que ocupan
puestos en dicha institución, pero respetando los fines específicos en la
prestación del servicio público de la Caja Costarricense de Seguro Social
(artículos 73, 191 y 192 de la Constitución Política). En virtud de ello,
el artículo 21 de la Ley Constitutiva, establece lo siguiente: "Artículo
21.- El Personal de la Caja será integrado a base de idoneidad comprobada, y
los ascensos de categoría se otorgarán tomando en cuenta los méritos del
trabajador en primer término y luego, la antigüedad en el
servicio." A partir de lo anterior, así como de la lectura del
numeral 191 constitucional, es claro que la regla ineludible consiste
precisamente en que los funcionarios públicos deben estar regidos por una
relación laboral estatutaria, es decir, por normas impuestas por la
Administración en su calidad de empleador, en atención a la eficiente y eficaz
prestación de los servicios públicos que cada instancia administrativa esté
llamada a ofrecer. Aún cuando el constituyente haya pensado en un sistema
estatutario único, lo cierto es que la redacción finalmente dada al artículo
191, así como el proceso de profunda descentralización que experimentó el
Estado costarricense a partir de mil novecientos cuarenta y nueve, hace que en
nuestros días resulte válida la existencia de diversas relaciones estatutarias
en la Administración, en atención a la independencia funcional y autonomía
administrativa que el ordenamiento asegura a varias instituciones
públicas.” (voto. No. 12494 de las 12:48 horas del 11 de noviembre de
2011).
Corolario de lo expuesto, el Constituyente
originario previó la emisión de un solo estatuto que regulara las relaciones de
empleo público; sin embargo, el legislador optó por aprobar diferentes
estatutos, los cuales, según precedentes de este Tribunal, resultan válidos
siempre y cuando se respete el principio de idoneidad y de estabilidad en el empleo
público. En el proyecto de ley consultado, el legislador se decanta por crear
un único estatuto que regule las relaciones se servicio en toda la
Administración Pública, lo que también es conforme con el Derecho de la
Constitución. Sin embargo, en relación con determinados entes, tal como la
CCSS, debido a su grado de autonomía, aun el mismo legislador no puede
sujetarla a órdenes, directrices y regulaciones de un órgano del Poder
Ejecutivo, pues ello va en contra del grado de autonomía y tutela conferida por
la Constitución Política a esta institución.
El propio Constituyente estableció la existencia de
excepciones a esa única regulación, precisamente porque no se puede equiparar
lo que no es igual, ni lesionar el ámbito de autonomía que tienen determinadas
instituciones, tal como la CCSS, toda vez que estas revisten de ciertas
características especiales que las diferencia razonablemente del resto de la
administración, precisamente para dar cumplimiento a los fines que le fueron
encomendados constitucionalmente.
En relación con el artículo 6, resulta
inconstitucional, pues no se excluye de la potestad de dirección a los
funcionarios que participan de las actividades vinculadas a los fines
constitucionalmente asignados a la CCSS, y quienes ejercen cargos de alta
dirección política, así como todo aquel funcionariado administrativo,
profesional y técnico, que establezcan los máximos órganos de la entidad
aseguradora. Ergo, solo resulta constitucional la norma en lo que atañe al
personal de administrativo básico, auxiliar, que estaría en la familia de
puestos de conformidad con el numeral 13, inciso a) del proyecto de ley.
Sobre el
artículo 7.- Competencias de Mideplán respecto de la CCSS (redacta
magistrado Castillo Víquez)
En relación con el artículo 7, se mantiene el mismo
criterio vertido en relación con el numeral 6, además somete a la potestad de
reglamentación de Mideplán en materias donde hay una potestad exclusiva y
excluyente a favor de la CCSS para alcanzar el fin constitucional asignado por
el constituyente originario.
Sobre el
artículo 9.- Oficina de Recursos Humanos en la CCSS (redacta magistrada Picado Brenes)
La norma consultada indica lo siguiente:
“ARTÍCULO
9- Funciones de las administraciones activas
a) Las
oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las
denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos, de las instituciones
incluidas en el artículo 2 de la presente ley, seguirán realizando sus
funciones de conformidad con las disposiciones normativas atinentes en cada
dependencia pública.
Asimismo,
aplicarán y ejecutarán las disposiciones de alcance general, las directrices y
los reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo,
la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la
compensación y la gestión de las relaciones laborales, que el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) remita a la respectiva
institución, según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2
de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la
Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.
b) Es
responsabilidad de las oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones,
las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos
elaborar y aplicar las pruebas de conocimientos, competencias y psicométricas,
para efectos de los procesos de reclutamiento y selección de personal, efectuar
los concursos internos y externos por oposición y méritos, los cuales deberán
cumplir siempre al menos con los estándares que establezca la Dirección
General del de Servicio Civil para cada puesto, según su
ámbito de competencia, y los lineamientos que se emitan según el artículo 46 de
la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de
1957.
Además,
incorporar dichos concursos en la oferta de empleo público de la Administración
Pública y verificar que las personas servidoras públicas reciban la inducción
debida sobre los deberes, las responsabilidades y las funciones del puesto, así
como los deberes éticos de la función pública generales y particulares de la
institución y puesto.
c) Las
oficinas de gestión institucional de recursos humanos, de ministerios e
instituciones u órganos adscritos bajo el ámbito de aplicación del Estatuto de
Servicio Civil, son dependencias técnicas de la Dirección General de Servicio
Civil que, para todos los efectos, deberá coordinar la elaboración de las
pruebas de reclutamiento y selección de personal con tales oficinas y
desempeñar sus funciones de asesoramiento, capacitación y acompañamiento
técnico.”
Tal como se observa, el artículo 9 consultado
establece ciertas funciones para todas las oficinas, departamentos, áreas,
direcciones o las unidades de recursos humanos, de todas las instituciones
incluidas en el proyecto, en cuenta, para la Dirección y Administración de
Gestión de Personal de la CCSS. Así entonces, en lo que se refiere propiamente
a la consulta realizada en cuanto a la CCSS, el segundo párrafo del inciso a)
le impone a dicho departamento que aplique y ejecute las disposiciones de
alcance general, las directrices y los reglamentos, en relación con la
planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión
del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones
laborales, que Mideplán le remita. Lo cual, implicaría que un órgano
del Poder Ejecutivo, como lo es Mideplán, le imponga a esta
Institución con autonomía política, la aplicación y ejecución de sus disposiciones,
directrices y reglamentos, y en materias que son de resorte exclusivo de dicha
institución como lo es la planificación, la organización del trabajo, la
gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación o
salarios y la gestión de las relaciones laborales. Siendo claramente tal
obligación para la dirección de recursos humanos de la CCSS una violación a su
autonomía política, conforme los alcances que la jurisprudencia constitucional
le ha dado. Recuérdese que, propiamente sobre la CCSS esta Sala ha
indicado que: “frente a un ente descentralizado creado por Constitución, y
cuyo grado de autonomía, definido también por la misma Carta Magna, es de grado
dos, la cual debe entenderse que incluye las potestades de formular planes o
fijar los fines y metas del ente, la de darse los mecanismos internos de
planificación funcional y financiera a través de los presupuestos y, el
ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma.” Por ello, “la
Caja Costarricense de Seguro Social se le ubica siempre en una categoría
especial dentro de las instituciones autónomas, porque a diferencia de estas,
no sólo es de creación constitucional, sino que tiene un grado de autonomía
mayor, asimilable al grado de autonomía de que gozan las municipalidades, cual
es, autonomía de gobierno. Lo cual significa un grado de protección frente a la
injerencia del Poder Ejecutivo, pero también limitaciones a la intervención del
Poder Legislativo.” (sentencia n°2011-15665 y
n°2017-004797). Dentro de esas limitaciones que tiene, tanto el Poder
Ejecutivo como el Poder Legislativo respecto de la CCSS se encuentra que, la “Caja
Costarricense de Seguro Social puede establecer las reglas para la selección de
funcionarios que ocupan puestos en dicha institución…” (sentencia n°2011-14624).
Siendo que, “el poder central tiene varias limitaciones respecto de su
injerencia sobre las instituciones autónomas, así no puede actuar como jerarca
del ente descentralizado: no puede controlarlo limitando la actividad del ente
por razones de oportunidad; y, no puede, tampoco, actuar como director de la
gestión del ente autónomo mediante la imposición de lineamientos o de programas
básicos.” (sentencia n°2007-18484 y n°2018-006549). Ello por cuanto,
“aunque ciertamente la CCSS no escapa a la ley, esta última no puede
“modificar ni alterar” la competencia y autonomía dada constitucionalmente a la
CCSS, definiendo aspectos que son de su resorte exclusivo. La Caja
Costarricense de Seguro Social, por ser básicamente una institución autónoma de
creación constitucional, la materia de su competencia, dada
constitucionalmente, está fuera de la acción de la ley. Dicho de otro modo, el
legislador, en el caso de la administración y gobierno de los seguros sociales
tiene limitaciones, debiendo respetar lo que el Constituyente
estableció.” (sentencia n°2011-12494). Así el Poder Ejecutivo no
puede actuar como director o en una relación de jerarquía frente a esta
institución, y no puede imponerle lineamientos, ni dar órdenes, ni controlar la
oportunidad de sus actividades. Por ello, resulta inconstitucional el artículo
9 en cuestión por pretender someter al departamento de recursos humanos de la
CCSS a aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general, las
directrices y los reglamentos, en relación con la planificación, la
organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la
gestión de la compensación y la gestión de las relaciones laborales,
que Mideplán le remita.
Sobre el
artículo 13.b.- Familia de Puestos respecto de la CCSS (redacta magistrado Castillo Víquez)
Sobre el artículo 13, inciso b) es
inconstitucional, por no incluir en el citado inciso a los servidores que
realizan labores sustanciales y administrativo, profesionales y técnicos,
necesarios para alcanzar los fines constitucionalmente asignados a la CCSS, en
los términos que se explica en el considerando general y supra.
Sobre el
artículo 14.- Reclutamiento y selección en la CCSS (redacta
magistrada Picado Brenes)
Los consultantes refieren que se lesiona la
autonomía política de la CCSS, al pretender someterla a las disposiciones que
emite un órgano del Poder Ejecutivo, en lo relativo al reclutamiento y
selección
“ARTÍCULO
14- Reclutamiento y selección
El
reclutamiento y la selección de las personas servidoras públicas de nuevo
ingreso se efectuará con base en su idoneidad comprobada, para lo cual el
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) emitirá,
con absoluto apego a la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de
2 de mayo de 1978, las disposiciones de alcance general, las directrices y los
reglamentos, según la respectiva familia de puestos.
En los
procesos de reclutamiento y selección no podrá elegirse a un postulante que se
encuentre en alguna de las siguientes situaciones:
a) Estar
ligado por parentesco de consanguinidad o de afinidad en línea directa o
colateral, hasta tercer grado inclusive, con la jefatura inmediata ni con las
personas superiores inmediatas de esta en la respectiva dependencia.
b) Encontrarse
enlistada en el registro de personas inelegibles de la plataforma integrada de
empleo público.”
Tal y como ya fue debidamente acreditado, conforme
lo dispuesto en los ordinales 2 y 13 del mismo proyecto de ley, y según lo
dispuesto en este artículo 14, la CCSS también se vería sujeta a las
disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos que
emita Mideplán en relación con el reclutamiento y la selección del
personal de nuevo ingreso, lo cual deviene en inconstitucional. El artículo 73
de la Constitución expresa con claridad que “la Caja Costarricense de Seguro
Social se le ubica siempre en una categoría especial dentro de las
instituciones autónomas, porque a diferencia de estas, no sólo es de creación
constitucional, sino que tiene un grado de autonomía mayor, asimilable al grado
de autonomía de que gozan las municipalidades, cual es, autonomía de gobierno.
Lo cual significa un grado de protección frente a la injerencia del Poder
Ejecutivo, pero también limitaciones a la intervención del Poder
Legislativo.” (sentencia n°2011-15665 y n°2017-004797). Además,
claramente esta Sala ha indicado que la “Caja Costarricense de Seguro Social
puede establecer las reglas para la selección de funcionarios que ocupan
puestos en dicha institución,…” (sentencia n°2011-14624). En ese
sentido, resulta inválida cualquier intromisión externa de otro poder en los
aspectos propios de la CCSS, que lesione su autonomía. Bajo ese entendido, no
es posible admitir que un órgano del Poder Ejecutivo, en este
caso Mideplán, le imponga a la CCSS, disposiciones relativas a los
procesos de reclutamiento y selección de su personal, materia que, tal y como
se ha señalado, es consustancial al grado de autonomía de la que goza esta
institución constitucional. En consecuencia, tal ordinal contiene un vicio de
inconstitucionalidad, en tanto resulte aplicable a la CCSS.
Sobre el
artículo 17.- Puestos de Alta Dirección en la CCSS (redacta magistrada Picado Brenes)
El artículo consultado establece lo siguiente:
“ARTÍCULO
17- Personal de la alta dirección pública
El Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) emitirá las
disposiciones de alcance general, las directrices, y los reglamentos, en
materia del personal de la alta dirección pública, que sean acordes con la Ley
6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, para
dotar a la Administración Pública de perfiles con integridad y probada
capacidad de gestión, innovación y liderazgo, para procurar el mejoramiento de
la prestación de bienes y servicios públicos. (…)”
Los consultantes señalan la lesión a la
autonomía de gobierno de la CCSS, por cuanto en esta norma se dispone que,
tratándose de puestos de alta dirección será Mideplán quien emita las
disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos al respecto.
Al respecto, en el mismo sentido en que esta Sala
ha venido resolviendo estos aspectos, la injerencia de este Ministerio, que es
un órgano del Poder Ejecutivo, emitiendo disposiciones de alcance general,
directrices y reglamentos a la CCSS en materia de los puestos de alta
dirección, resulta violatorio de su autonomía de gobierno. La regulación
de todo lo atinente a los puestos de alta dirección ya cuenta con regulación especial
en la normativa interna de la propia CCSS. Recuérdese que esta Sala
ha indicado que, la CCSS “puede establecer las reglas para la
selección de funcionarios que ocupan puestos en dicha institución, pero
respetando los fines específicos en la prestación del servicio público de la
Caja Costarricense de Seguro Social (artículos 73, 191 y 192 de la Constitución
Política).” (sentencia n°201114624). El Poder Ejecutivo, “…tiene
varias limitaciones respecto de su injerencia sobre las instituciones
autónomas, así no puede actuar como jerarca del ente descentralizado: no puede
controlarlo limitando la actividad del ente por razones de oportunidad; y, no
puede, tampoco, actuar como director de la gestión del ente autónomo mediante
la imposición de lineamientos o de programas básicos.” (sentencia
n°2018-6549). Nótese que, estos son puestos de gran importancia pues
estarían referidos, al menos, respecto de quienes dirigen las
distintas Gerencias y Direcciones, entre otros. Puestos que son de gran
relevancia para el fiel cumplimiento de los fines asociados a la seguridad
social asignados a la CCSS, que deben estar particularmente protegidos de la
injerencia de otros Poderes de la República, y que requieren la estabilidad del
personal necesaria para un adecuado e imparcial desempeño del cargo, lo cual es
incompatible con una subordinación a las disposiciones que emita al respecto el
Mideplán, como lo dispone la norma en cuestión. Por ende, se considera existe
un vicio de inconstitucionalidad en el artículo 17 objeto de consulta, en los
términos expuestos.
Sobre el
artículo 18.- Plazos del Personal de Alta Dirección en la CCSS (redacta
magistrada Picado Brenes)
En criterio de los consultantes, el ordinal 18
consultado resulta inconstitucional, por cuanto incide en materia que es propia
de la competencia de la CCSS, al establecer que, tratándose de puestos de alta
dirección técnica, el nombramiento será por 6 años con un período de prueba de
6 meses, prorrogables anualmente, sujetas a la evaluación de desempeño. El
artículo 18 consultado dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO
18- Nombramiento y período de prueba de la alta dirección pública
Toda persona
servidora pública, que sea nombrada en puestos de alta dirección pública,
estará a prueba durante el período de seis meses y su nombramiento se efectuará
por un máximo de seis años, con posibilidad de prórroga anual, la cual estará
sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño. (…)”
Sobre este particular, la regulación de aspectos
relativos al nombramiento y selección de personal, tal como también ocurre con
los puestos de alta dirección técnica, el período de prueba, plazo o
condiciones de prórroga de los nombramientos, son regulaciones propias y
atinentes a la autonomía política de la CCSS. Se entiende que los puestos de
alta dirección técnica, definidos por la propia institución, son puestos
estratégicos de gran importancia para su debida organización, tales como
podrían ser las distintas Direcciones en Planificación, Actuarial, Gestión de Personal;
y las distintas Gerencias Administrativa, Financiera y Médica, entre otros. En
atención a ello y a los fines propios de
esta institución constitucional, es a ella a quien
corresponde, el valorar las necesidades del servicio que presta y determinar las
condiciones en que deben ser ocupados esos puestos, para dar cumplimiento a los
fines constitucionales que le han sido asignados, en respeto del grado de
autonomía reconocido, siempre y cuando atienda al principio de idoneidad. En su
caso, por ejemplo, la conveniencia del período de nombramiento de esos puestos
o las condiciones de prórroga podrían estar sujetas a una condición
de mayor estabilidad en el puesto como la garantizada en el ordinal 192
constitucional. Todo de acuerdo a su normativa interna, y no, a una normativa
genérica como la que se pretende en este proyecto de ley. La definición de
tales condiciones es competencia exclusiva a esta institución constitucional
especializada. De modo que, en los términos en que está dispuesto el artículo
18 consultado, contiene un vicio de inconstitucionalidad, por violentar la
autonomía política de la CCSS, a quien le corresponde de manera exclusiva la
definición de las condiciones en que se deben desempeñar sus puestos de alta
dirección.
En los
términos indicados y conforme a la jurisprudencia de esta Sala, resultan
inconstitucionales del proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO
PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, los
artículos siguientes.
Analizados todos los aspectos consultados en cuanto
al artículo 2 (inciso b), 6, 7 (incisos d), 9 (segundo párrafo del
inciso a), 13 (inciso b), 14, 17 y 18, del proyecto de Ley denominado
"LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO" expediente legislativo n° 21.336, esta
Sala constata que tales normas resultan contrarias al Derecho de la
Constitución, por violación a la autonomía de gobierno de la
CCSS, constitucionalmente protegida (art.73 constitucional) de esta
institución. Artículos referidos a lo siguiente: 6 (rectoría del Sistema
General de Empleo Público a cargo de Mideplan), 7 (amplias competencias de
Mideplan para convertirlo en una especie de superior jerarca con potestades
normativas sobre todo el aparato estatal en materia de empleo público), 9 (la
sujeción y el sometimiento de las oficinas de recursos humanos a Mideplan y a
la Dirección General de Servicio Civil), 13 (sobre un único régimen general de
empleo público conformado por ocho familias), 14 (reclutamiento y selección con
base en disposiciones normativas de Mideplan), 17 y 18 (personal de alta
dirección pública sometidos a un único plazo de periodo de prueba y un único
plazo de nombramiento). Tratándose de la Caja Costarricense de Seguro
Social, debido a su grado de autonomía, aún el mismo legislador no puede
sujetarla a órdenes y regulaciones de un órgano del Poder Ejecutivo, pues ello
va en contra del grado de autonomía y garantía conferida por la Constitución
Política a esta institución. Toda esta normativa del proyecto tiene
incidencia en el ejercicio de las funciones de la CCSS. Esta Sala ha
establecido los alcances de esta autonomía indicando que a la CCSS se le dio
plena autonomía para independizarla del Poder Ejecutivo (ver voto
n°2011-15665). Ciertamente, del examen de la normativa consultada se
observa que, el “Sistema General de Empleo Público” que coloca al Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) como su órgano rector, invade la materia de autonomía de gobierno
de la CCSS. Evidenciando que esa rectoría va más allá de la regulación de una
actividad, para tratarse en realidad de una relación de dirección y
subordinación, con la emisión de directrices y reglamentos concretos sobre la
materia.
5) Razones
y notas sobre la consulta en cuanto a la CCSS
a) Nota
separada del magistrado Castillo Víquez en relación con la CCSS
En relación con la
autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social, son otras, pues, en cuanto
a la autonomía de gobierno que le garantiza el Derecho de la Constitución a
esta, la reforma parcial a la Carta Fundamental al numeral 188, realizada
mediante Ley n.° 4123 de 30 de mayo de 1968 –aprobada en primera legislatura
por medio de la Ley n.° 4097 de 30 de abril de 1968-, le introdujo una
afectación, pero no su desaparición, tal y como se explicará más adelante.
A la Caja
Costarricense de Seguro Social, como al resto de las instituciones autónomas,
se les garantizó la autonomía en materia administrativa y de gobierno por parte
del Constituyente originario. No obstante, en la década de los sesenta, bajo el
impulso intelectual del gran costarricense Rodrigo Facio Brenes, Benemérito de
la Patria, quien publicó un estudio sobre planificación económica en régimen
democrático, doctrina, experiencias extranjeras y algunas ideas para
establecerlas en Costa Rica en 1959, se llegó a la conclusión de que era
necesario limitar la autonomía de gobierno que gozaban las instituciones
autónomas para someterlas, principalmente, al Plan Nacional de Desarrollo. Para
él era necesario lograr la coordinación y la planificación entre el Gobierno
Central y las instituciones autónomas. Para este constituyente de 1949 la
descentralización administrativa por servicio era crucial para la vida
democrática – se evita la concentración del poder-, para la eficiencia
administrativa –preeminencia del criterio técnico ante el político-; y con el
sometiendo de estos entes a la coordinación y planificación se mantenía
incólume el régimen autonómico. Años después, probablemente la experiencia que
sufrió el Legislador, al momento de aprobar la Ley de Planificación, Ley n.° 3087
de 31 de enero de 1963, en el sentido de que solo podía someter a la
planificación económica a las instituciones autónomas que voluntariamente así
lo acordaran, resultó frustrante. La reacción no se hizo esperar, y en 1965,
diputados de diversos partidos políticos, presentaron un proyecto de reforma
constitucional con el propósito de someter a las instituciones autónomas al
Plan Nacional de Desarrollo. En dicha propuesta se dijo lo siguiente:
“Si
hay alguna disposición de nuestra Carta Fundamental que se encuentra
necesitada de reforma es el artículo 188. Dicho artículo confiere a las
instituciones autónomas, independencia en materia de gobierno y administración,
con sólo dos limitaciones: la necesidad de una votación no menor de los dos
tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa para la
creación, y la intervención de la Contraloría General de la República en los
aspectos financieros de su funcionamiento. Nada dice dicha norma sobre las
relaciones que deben existir entre el Poder Central y las instituciones
autónomas, siendo ésta, materia que se escapó totalmente a las previsiones de
los constituyentes de 1949.
Dieciséis
años después, es posible darse cuenta que la fórmula concebida para darle rango
constitucional al régimen de autonomía, presenta las siguientes fallas:
1.- Al
poner una valla al crecimiento excesivo del poder y el presupuesto centrales,
con fines de protección a la libertad y a la honestidad en el manejo de la
Hacienda Pública, se ignoró en forma total el otro interés que debe satisfacer
toda forma de organización: la eficiencia de la administración. Este interés
exige la limitación de la autonomía de las instituciones, al relacionarse
con otras y con el Estado mismo.
2.- Al
otorgar la independencia en materia de gobierno y administración en términos
absolutos se debilitó el Estado más de lo debido, al permitir, en forma
indiscriminada, la posibilidad de que cada institución actúe con un criterio
unilateral frente y por fuera de las necesidades nacionales.
Se
dio, por tanto, origen a un verdadero feudalismo administrativo.
3.- Es
unánime el reconocimiento de que el Estado es uno aunque sea divisible y aunque
existan en su seno varias instituciones revestidas de autoridad. Esta unidad
estatal exige no sólo comunidad de origen, sino también armonía de
funcionamiento, para lograr la cual es necesario impedir que cualquier
institución pueda ensancharse en forma que perturbe las otras, o se recluya
dentro de su propia especialidad, con total ignorancia de los intereses nacionales.
4.-
Para hacer real la unidad del Estado es absolutamente necesaria la coordinación
y vigilancia de las instituciones autónomas. La vigilancia se hace
indispensable para impedir que las instituciones violen la ley o descuiden el
interés público que les ha sido encomendado en beneficio de la comunidad; y la
coordinación, para que den su máximo aporte a la realización de aquellos planes
que las comprendan en conjunción con el Poder Central u otras instituciones.
Los instrumentos clásicos de articulación del Estado con los entes públicos
menores, son la planificación y el control. Es
absolutamente necesario que el Estado pueda planificar la vida de las
instituciones señalando metas generales para su actividad, y que pueda influir
su conducta, ejerciendo sobre ella, los debidos controles.
5.- La
tutela de las instituciones por el Estado no puede ni debe ser uniforme. Muchas
son las instituciones y sus clases, diverso su poder económico y su finalidad,
distintos los medios legales que disponen para cumplir sus objetivos, el origen
de su patrimonio y el sistema de su organización. Esa múltiple realidad
institucional debe ser tomada en cuenta para el ejercicio de las
potestades de dirección y control por el Estado, a fin de establecer entre
ellas, diversos grados y medios de control. Pero, mientras exista una norma
como el actual texto del artículo 188, que sin distingos ni matices impone a
todas las instituciones autónomas un régimen de independencia total, es
absolutamente imposible llevar a cabo un régimen de adecuación a la naturaleza
de cada una de ellas.
6.- Es
urgente llegar a establecer en Costa Rica un régimen que tome en cuenta la
diferencia radical de intereses y de modos de funcionamiento que debe haber
entre instituciones económicas de tipo industrial y comercial, e instituciones
con una finalidad asistencial para desarrollar la educación, la salud, o la
protección a la infancia. Ese régimen debe reflejar la diferente posición que
guardan frente al Estado y la comunidad, aquéllos entes que cuentan con recursos
propios y entregan al Estado partes de sus ganancias, y los que viven de
subvenciones otorgadas en el Presupuesto Nacional y representan una pesada
carga sobre éste. Debe, igualmente, distinguir las relaciones estatales
que se llevan a cabo con entes monopolísticos de las que se traban con entes
que participan en el libre mercado, las que se dan con instituciones de
servicio, de las que tiene lugar con entidades de fomento o vigilancia a la
actividad privada.
Por
todo ello, creemos que la reforma es indispensable, no sólo para salvar la
unidad del Estado costarricense sino para hacer efectivo el derecho de los
ciudadanos a que los entes estatales tengan un funcionamiento adecuado y
eficiente, y que ellos puedan ser estructurados en un solo aparato al servicio
de la comunidad”. (Las negritas no
están en el original). Este propuesta fue archivada (véase el expediente
legislativo n.° 2537, n.° de archivado 4271).
La idea de la
propuesta desechada se retoma en la iniciativa de reforma a la Carta Fundamental
que presentó la Fracción del Partido Liberación Nacional a varios de sus
artículos, entre los cuales se encontraba el numeral 188. “Incluimos la
reforma propuesta el año pasado por un grupo de diputados de distintos partidos
al concepto de autonomía. Al crearse las instituciones de este tipo, los
Constituyentes de 1949 no previeron la necesidad de que debieran existir
distintos grados de autonomía, de acuerdo con la naturaleza de la función de
las instituciones. La experiencia costarricense ha indicado la necesidad de esa
gradación, pero ello no puede lograrse si no es mediante esta reforma
constitucional” (véase el folio 6 del expediente legislativo n.°
3631). De la lectura de lo que se ha podido reconstruir del expediente
legislativo –el documento de estas importantes reformas se extravió hace muchos
años-, así como de otros documentos legislativos a los que hemos tenido acceso,
queda claro que la intención del Poder Reformador, con esta reforma, fue
sujetar a las instituciones autónomas a la planificación nacional,
concretamente al Plan Nacional de Desarrollo, incluyendo a la Caja
Costarricense de Seguro Social. Es en este contexto que se debe interpretar la
intervención del diputado Gutiérrez Gutiérrez ante la pregunta que le planteó
directamente el diputado Carmona Benavides, en el sentido de si era necesario
modificar el numeral 73 de la Constitución Política para someter a la entidad
aseguradora a la reforma constitucional, a lo que el primero respondió que,
para los propósitos de la reforma, la sola modificación del artículo 188
constitucional era suficiente (véase el expediente legislativo n.° 3631).
Incluso, del acta del Plenario del primero de abril de 1968, de la intervención
del diputado Hine García, queda claro que el objetivo de la reforma era “(…)
lograr que éste sistema descentralizado, esté ubicado sin ninguna dificultad
dentro de los planes nacionales que se desarrollan por la Oficina de
Planificación, para lograr la marcha ordenada de la ‘cosa pública’. Ya
en otra oportunidad lo dije que no es concebible en el Estado Moderno, y no
puede ser aceptado por los costarricenses que en Costa Rica pueda llegar
eventualmente a establecerse un sistema a través de planes que buscan
precisamente eficiencia y desarrollo, y que eventualmente pueda alguna de las
instituciones autónomas importantes, que todas las son, pero de la importancia
las cosas, también son relativas, alguna de las más importantes pueda
eventualmente sustraerse de sus planes, produciendo las perturbaciones, los
choques, y las dificultades que son de esperarse.
Ahora bien,
dentro de esta idea de la necesidad de que se establezca con claridad en la
Constitución lo que nosotros entendemos y queremos que sean las Instituciones
Autónomas, es indispensable tener presente que debemos al menos
mantener por sobre todas las cosas el concepto de los que es la independencia
en materia de gobierno: porque si establecemos como debe establecer que los
directores de las instituciones autónomas son responsables por su gestión, eso
exige, y es consecuencia precisamente de que exista antes una independencia en
materia de gobierno, porque ahí deriva una responsabilidad por haber
desarrollado la política institucional de manera equivocada, o en forma que no
es la que corresponde al concepto de eficiencia que debe tener siempre la
marcha de la Administración Pública.
Si se
tiene un concepto de lo que es el Gobierno de las Instituciones Autónomas, que
no es otra cosa más que la fijación de la política a desarrollar dentro del
marco institucionalmente y legalmente le corresponde a una institución se
entiende entonces que con toda propiedad, cabe mantener el concepto de
la independencia en materia de Gobierno; si por ejemplo, el INVU, que
es una institución autónoma, cuya especialidad orgánica, cuya función es la
construcción de casas, el INVU por su ley orgánica tiene un cometido que llenar
que es el hacer las casas pero no se concibe que existiendo un esfuerzo de
planeamiento nacional, pueda el INVU desembocar su esfuerzo institucional
digámoslo así en otra cosa más, que signifique choque con los planes que se han
desarrollado de una manera orgánica y conforme a lo que se entiende por el
interés público.
Pero
dentro de esta especialidad orgánica de las hechuras de las casas, la
institución autónoma, la Junta Directiva de ella, debe tener independencia para
desarrollar esa política, así como existen independencia dentro de la esfera
del Poder Central, en los diferentes Ministerios, y cada Ministro es
responsable de lo que desarrolla dentro de su Ministerio, y no se concibe que
un Ministro, un Ministerio de Transportes vaya a invadir lo que es esfera de un
Ministerio de Agricultura, así no se puede concebir tampoco que una
organización descentralizada pueda eventualmente invadir campos que le están
vedados, porque en su ley orgánica le admite esa intromisión, y le podría
eventualmente significar conflicto con la esfera de acción de otra organización
descentralizada. Pero es necesario, porque estamos hablando a nivel
constitucional que se establezcan dentro de la figura máxima de la
descentralización con propiedad la independencia en materia de gobierno, que
deben de tener las instituciones autónomas, para ser consecuentes con la
responsabilidad que le corresponde a los Directores que desarrollan esa gestión.
Ahora
bien, pero si existe esa independencia en materia de Gobierno debe existir
también la obligación constitucional que imponga la obligación misma de la
marcha concurrente con los planes que se desarrollan, para establecer con mayor
claridad todavía a dónde puede eventualmente venirle la responsabilidad a los
miembros de la Junta Directiva, que han desarrollado una política chocada con
este esfuerzo nacional concurrente, coordinado hacia un fin que no es otra cosa
más que el desarrollo y del mayor beneficio de los costarricenses”. (Las negritas no están en el original).
En este debate
legislativo resulta de la mayor importancia la participación del diputado Volio
Jiménez para tener claro el propósito de la reforma constitucional en relación
con las instituciones autónomas. Al respecto puntualizó lo siguiente:
“Llamo
primero la atención sobre el hecho de que está corriendo el tiempo donde
tenemos, creo que demasiado cada texto propuesto, y posiblemente no vamos a
poder dar en la legislatura a las más importantes reformas propuestas. En la
semana anterior, al viernes al terminar esa semana, el viernes se había logrado
concretar puntos de vista y proponer una redacción concisa con base en un texto
propuesto por el Diputado Villanueva Badilla.
Creo,
que ese texto concilia los diferentes puntos de vista, por que de lo que se
trata es de lograr que en materia de gobierno las instituciones autónomas estén
regidas por la ley; y la fórmula que propuso el diputado Villanueva Badilla.
Creo,
que ese texto concilia los diferentes puntos de vista, por que de lo que se
trata es de lograr que en materia de gobierno las instituciones autónomas estén
regidas por la ley; y la fórmula que propuso el Diputado Villanueva Badilla
enmendada según las observaciones que se le hicieron el viernes, logra el
propósito deseado. No se trata de reformar la Constitución para que en
lo administrativo también haya sujeción de las instituciones autónomas a
un programa de planificación del Estado en efectos públicos.
Se
trata nada más de lograr la coordinación repito en la materia de Gobierno;
DIPUTADO
HINE GARCÍA: Muy amable, Diputado Volio. Quisiera, ya que usted toca la moción
del Diputado Villanueva, quisiera que me aclarara algo, que es lo siguiente, la
moción del Diputado Villanueva Badilla también busca el objetivo que a nosotros
nos está preocupando, pero dice así: “y está sujeta a la ley en materia de
Gobierno”, a secas; para mi esto es muy peligroso porque por esa sujeción a
secas como lo tiene la moción a la ley, es posible llegar a hacer
desaparecer la independencia en materia de Gobierno, y es posible llegar a
dejar convertida a las instituciones autónomas en cascarones vacíos de
actividad. Es posible, por esto, debilitar el sistema institucional
descentralizado, que es lo que me parece que debemos nosotros garantizar. Les
agradecería, porque me tranquilizaría mucho, si ustedes me aclararan los
alcances que puede tener, ya operando prácticamente y a través de los años,
esta fórmula, porque al estar sometida a la ley en materia de gobierno,
podría decirse, entonces, eventualmente en el futuro, que las instituciones
autónomas, por legislación corriente, se pueden deshacer, se dejan como
cascarones vacíos al irles restando sus posibilidades de acción independencia.
DIPUTADO
VOLIO JIMÉNEZ: Entiendo, señor Diputado, la moción en el sentido no de que el
legislador en el futuro pueda destruir una institución, porque si
fuera esa la intención ni siquiera se haría referencia en la moción al
problema del gobierno. Lo que se quiere es que el legislador considere la
necesidad de coordinar la actividad de esas instituciones, en función del
desarrollo económico y social del país.
Sin
embargo, como no soy autor de la moción, su pregunta, en primer término, debe
ser contestada por el Diputado Villanueva Badilla; pero insisto en la necesidad
de que ya hoy nos dediquemos a tomar decisiones; y si fuera necesario presentar
una moción para llegar a ese fin, una moción de orden; desde luego yo la
presentaría de inmediato, pero creo que si el Directorio se decide a poner en
discusión las mociones sobre el artículo 188, en su orden de presentación,
podríamos llegar al mismo fin, en el entendido de que había un consenso en la
Asamblea favorable a que se tomen esas decisiones, examinando uno a uno los
textos propuestos”. (Las negritas no
corresponden al original).
Así las cosas, al
aprobarse la reforma del numeral 188 constitucional no cabe duda que se sujetó
a la Caja Costarricense de Seguro Social al Plan Nacional de Desarrollo en los
términos que defina la Ley. Lo anterior significa, que la citada reforma no
afectó en su totalidad la autonomía de gobierno que tiene la Caja Costarricense
de Seguro Social sobre los seguros sociales. Se trata de una afectación parcial
a la autonomía política de la entidad aseguradora, cuyo objetivo precisamente
era darle profundidad a los fines y objetivos del Estado, como un todo,
solucionando el constituyente derivado una preocupación muy justificada desde
la Constitución Política, mediante lo que hoy en día conocemos con los principios
rectores de toda la Administración Pública: los principios de unidad y
coordinación del Estado. Su fuerza naturalmente proviene del cumplimiento
eficaz del bien común, y se constituye en la frontera de la autonomía de las
instituciones autónomas, con la necesidad de coordinación pero sin desligarse
de las respectivas competencias asignadas por el Constituyente, concebidas
precisamente para darle aquella referida profundidad.
En ese orden de
ideas, no hay duda alguna de que la Asamblea Legislativa tiene competencia, en
el ejercicio de la potestad de legislar, para regular las materias puestas bajo
el conocimiento de las instituciones autónomas, entre ellas las que
corresponden a la Caja Costarricense de Seguro Social, siempre y cuando no
vacíe el contenido de las competencias esencialmente técnicas que Poder
Constituyente originario le asignó.- La competencia del Parlamento para regular
las competencias de las instituciones autónomas queda claro de la discusión del
numeral 190 en la Asamblea Nacional Constituyente. En efecto, conviene recordar
que fue la Fracción Social Demócrata la que presentó, como parte del título
relativo a las instituciones autónomas, la siguiente norma: “(…) No
podrá discutirse en la Asamblea Legislativa ningún proyecto de ley relativo a
materias encomendadas a una Institución Autónoma, sin que la respectiva
Institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse
y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se
apruebe”. (A.A.C.: tomo III; pág. 465). Nótese que ya no se propone lo
relativo a la mayoría calificada para la aprobación del proyecto de ley donde
exista criterio negativo de la Institución. Suponemos que las votaciones
adversas de la Asamblea Nacional Constituyente en los casos de la Universidad y
el Organismo Técnico encargado de determinar la unidad monetaria disuadieron a
los miembros de la Fracción Social Demócrata de presentar esa iniciativa.
Las razones de
esta normativa las ofrece Facio Brenes al indicar: “(…) mediante él lo
que se busca es obligar el cuerpo esencialmente político que es el Congreso, a
escuchar la voz de las instituciones autónomas en aquellos asuntos que las
afectan”. (A.A.C.N.: tomo III; p. 467).
Los motivos por
las cuales este artículo no fue aprobado en la forma propuesta fueron:
“Los
representantes Arroyo, Vargas, Fernández y Esquivel se manifestaron en
desacuerdo. El primero expresó que no era posible continuar restándole
atribuciones a la Asamblea Legislativa, obligándola a consultar todas las instituciones
autónomas del estado. La Asamblea integra de su seno, distintas comisiones que
tiene la obligación de consultar y documentarse en la debida forma respecto a
asuntos que le son encomendados. Si se presenta un proyecto de ley
relacionado con una institución autónoma es lógico que se consultará a esos
organismos. El segundo indicó que la moción en debate introduce un nuevo
sistema, ya que si una institución autónoma no rinde el dictamen respectivo, la
Asamblea Legislativa no podrá conocer el proyecto de ley. El tercero manifestó,
que no votará ninguna moción que venga en detrimento de las facultades de la
Asamblea Legislativa, la máxima representación del pueblo en nuestro sistema
político, obligándola hasta incluir en los considerandos de la ley que se
apruebe, el Dictamen de la Institución Autónoma” (A.A.N.C.: tomo III; p.473).
A raíz de ello el
representante Chacón Jinesta sugirió una nueva redacción:
“para
la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución Autónoma, la
Asamblea Legislativa deberá oír la opinión de aquella” (A.A.N.C.: tomo III, p. 473).
El diputado Facio
Brenes a nombre de su compañero decidió retirar la moción y en definitiva se
votó la propuesta del diputado Chacón Jinesta.
De la anterior
discusión podemos concluir que quienes fueron los redactores de la Constitución
Política actual tenían bien claro que las materias puesta bajo la competencia
de las instituciones autónomas podían ser objeto de regulación por parte de la
Asamblea Legislativa, siempre y cuando se les consultara. Esta postura se
refuerza con el argumento de que si el Parlamento puede regular las materias
puestas bajo las competencias de las Universidades Estatales (artículo 88 de la
Constitución Política), o relacionadas directamente con ellas, quienes ostentan
una autonomía de tercer grado –autonormativa- , a fortiori tiene
competencia también para regular las materias que son propias de las
instituciones autónomas, incluidas las que corresponden a la Caja Costarricense
de Seguro Social. Esta idea también está presente en la discusión del artículo
73 de la Carta Fundamental en la Asamblea Nacional Constituyente, toda vez que
en el acta n.° 125 el diputado Facio Brenes señala que esas instituciones
“(…) aunque autónomas, no pueden desligar absolutamente del Estado. De
otro modo será crear nuevos Estados dentro del Estado”. Por su parte,
el diputado Ortiz Martín expresó que los legisladores debían señalar el camino
a seguir a la Caja Costarricense de Seguro Social “(…) y ella, en forma
autónoma, debe de desenvolverse dentro de esas leyes”.
De lo que llevamos
dicho se extrae una conclusión necesaria, y es que el Poder Ejecutivo, por
medio del Plan Nacional de Desarrollo, y la Asamblea Legislativa, en ejercicio
de la potestad de legislar, están jurídicamente habilitados, para, en el primer
caso, fijarle metas y objetivos a la Caja Costarricense de Seguro Social y, en
el segundo, regular las materias que le corresponden, siempre y cuando, en este
último supuesto, no se vacíe el contenido esencial de las competencias
atribuidas por el Constituyente originario. Aplicando por analogía la teoría de
la garantía institucional, la que ha sido diseñada por la doctrina para otro
supuesto: la reserva constitucional de la Administración, lo que implica que
ciertas actividades, que son funciones públicas soberanas, tienen que ser
necesariamente desarrolladas por la Administración, tal y como se encuentra
regulada por la Constitución, y necesariamente en un régimen jurídico de
Derecho Público, salvo las actividades auxiliares o instrumentales, en el
supuesto de la Caja Costarricense de Seguro Social hay materias técnicas
esenciales de su competencia exclusiva y excluyente que no pueden ser vaciadas
por el legislador. Lo anterior significa, a manera de ejemplo, que la Asamblea
Legislativa, en una Ley, no puede obligar a la Caja Costarricense de Seguro
Social a que el hospital que se pretende construir esté en equis lugar, o cómo
desarrollar la atención primaria, secundaria, o terciaria del sistema
hospitalario, cuál debe ser el monto de la cuota obrero-patronal o la del
Estado a la seguridad social, la edad de retiro, el monto de la pensión, su
formula de cálculo, etc. En todos estos casos y otros -someter a la potestad de
dirección al funcionariado de la Caja Costarricense de Seguro Social
indispensable para cumplir con el fin constitucionalmente asignado, como se
explica en la opinión consultiva-, estamos frente a una materia no disponible
del legislativo o como bien a dicho la doctrina nacional, ante un contenido
constitucional, el que no puede ser desarrollado mediante Ley.
b) Nota
del magistrado Rueda Leal en cuanto a la inclusión de la Caja Costarricense de
Seguro Social en el numeral 2 inciso b) del proyecto consultado
Destaco que la
inconstitucionalidad de este ordinal se da por sus efectos, dado que es
necesario visualizarlo en la sistematicidad del articulado para comprender cómo
se afecta la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. Tal como
menciono en otras partes de esta resolución, la determinación puntual de las
consecuencias jurídicas, en caso de que llegara a incorporarse este proyecto en
el ordenamiento jurídico, será desarrollada por la jurisprudencia al analizar
su aplicación práctica. Con respecto a la Caja Costarricense de Seguro Social,
su finalidad constitucional cobrará especial relevancia en tal aplicación,
visto que esa institución representa una garantía para la administración y el
gobierno de los seguros sociales.
c) Nota
separada de la magistrada Garro Vargas en relación con el artículo 2 inciso b)
y la inclusión de la Caja Costarricense de Seguro Social
Tal y como lo
consigné en la nota separada de la acción de inconstitucionalidad resuelta
mediante sentencia n.°2020-10608, el
artículo 73 párrafo segundo de la Constitución Política señala que “La
administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una
institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social”.
De la literalidad de dicha norma se desprende que la Caja Costarricense de
Seguro Social (CCSS) posee autonomía de segundo grado, es decir autonomía
política o de gobierno, para cumplir con la función expresamente ordenada por
el constituyente, sea, la administración y gobierno de los seguros sociales.
Esta autonomía, que va más allá de la autonomía administrativa reconocida
en el art. 188 de la Constitución Política a las demás instituciones autónomas,
le otorga capacidad para realizar su cometido constitucional sin sujeción a otro ente, esto es, para
autodirigirse, autogobernarse y dictar sus propios objetivos y organizarse en
la forma en la que lo estime conveniente para el cumplimiento de la finalidad
para la cual fue creada. En la referida nota advertí, no obstante, que
si bien hay decisiones que son adoptadas en el marco de la autonomía institucional
de la CCSS, las mismas deben estar limitadas por los correspondientes criterios
técnicos que justifiquen de forma apropiada la decisión, con el fin de que la
discrecionalidad con
la que se adopta esté limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En concreto, respecto de la norma consultada, debo reiterar que conforme a las líneas generales expuestas supra sí
resulta posible una ley marco de regulación del empleo público, sin embargo,
dicha normativa no puede desconocer las particularidades de la configuración de
nuestro Estado de Derecho establecida en la Constitución Política. En el caso
concreto se cuestiona que el art. 2 inciso b) incluya a la CCSS dentro del
ámbito de cobertura de la norma. Según mi criterio, dicho numeral no es en sí
mismo inconstitucional en cuanto incluye a la CCSS en un marco regulatorio de
empleo público, siempre que ese marco regulatorio se entendiera como aquel que
establezca principios y normas generales. No obstante, como este proyecto de
ley no cumple con esas características, este artículo sí es inconstitucional
por conexidad con el resto del articulado (ver, por ejemplo, los artículos 4,
6, 7, 9, 12, 13, f), 14, 17, 18, 19, 21, 22, 30, 46 y 49 del proyecto de ley),
porque supondría aplicarla a una institución que fue dotada constitucionalmente
de autonomía de gobierno. Es decir, lo establecido en esas normas, en conexión
con este art. 2 inciso b), vacía de contenido el principio de autonomía de
gobierno. Además, la lógica de la ley en su totalidad está plasmada no sólo en
su articulado sino en la exposición de motivos, que tiene un valor
hermenéutico. De manera que para que ese art. 2 inciso b) se considere que no
es “en sí mismo” inconstitucional tendría que verse
desvinculado de lo que en dicha exposición de motivos hace relación con esas
normas.
d) Nota
separada de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 2 inciso b) sobre la
inclusión de la CCSS en un marco regulatorio general de empleo público (punto
37 del por tanto)
Por unanimidad, la
Sala ha considerado que el artículo 2 inciso b) del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, no es por
sí mismo inconstitucional al incluir a la CCSS en un marco regulatorio general
de empleo público, pero sí es inconstitucional por sus efectos puesto que
algunas de sus normas vacían de contenido su autonomía de gobierno. En este
tema considero necesario hacer algunas precisiones en los términos siguientes.
Debe recordarse
que ha sido la propia Sala Constitucional la que señaló en la sentencia n°
2011-14624, entre otras, que la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS),
goza de autonomía administrativa y de gobierno, de conformidad con el artículo
73 de la Constitución Política, por lo que puede emitir las disposiciones
relacionadas con su régimen interior. Además, también hay que tomar en cuenta
que el artículo 70 de la propia Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de
Seguro Social, dispone que su Junta Directiva establecerá las condiciones
referentes al ingreso de los empleados al servicio de la Institución, garantías
de estabilidad, sus deberes y sus derechos, forma de llenar las vacantes,
promociones, causas de remoción, escala de sanciones, trámite para el
juzgamiento de infracciones y demás disposiciones necesarias; en consecuencia,
todo lo relativo a la materia de empleo público, sería competencia absoluta de
la Caja Costarricense de Seguro Social. No puede perderse de vista que, por
definición, la autonomía de gobierno que ostenta la CCSS, le permite, además de
auto-administrarse (disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros)
y darse su propia organización interna, también actuar para la fijación de
fines, metas y tipos de medios para realizarlas, así como emitir reglamentos
autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente
llamadas de política general. Por su parte, la autonomía administrativa es la
posibilidad jurídica de que la CCSS realice su cometido legal por sí misma, sin
sujeción a otro ente, conocida en doctrina como la capacidad de
autoadministración, la cual le permite -sin necesidad de una norma legal que
así lo establezca- disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros
de la forma que lo estime más conveniente para el cumplimiento eficaz y
eficiente de los objetivos y fines que tiene asignados. Como se puede observar,
tanto la autonomía administrativa como la política, le permiten a la CCSS
dictar la normativa interna que estime necesaria para la gestión de su recurso
humano.
Ahora bien, en
atención a ese grado de autonomía que ostenta la CCSS, el Poder Ejecutivo tiene
restringida su injerencia sobre ella, de modo que no puede actuar como jerarca
de ésta, no puede controlarla limitando su actividad por razones de
oportunidad; y, tampoco puede, actuar como director de la gestión de ese ente
mediante la imposición de lineamientos o de programas básicos. Bajo este
contexto, el artículo 2 inciso b) del proyecto de Ley Marco de Empleo Público,
sería inconstitucional porque, si el objetivo de ese proyecto es unificar la
gestión de los servidores públicos bajo un sistema general de empleo público
que estaría bajo la dirección de un órgano del Poder Ejecutivo -Mideplán-,
entonces resulta contrario al Derecho de la Constitución incluir a la CCSS en
ese sistema unificado porque la autonomía constitucionalmente otorgada a la
CCSS, la excluiría por completo de cualquier sistema que pretendiera imponerle
directrices y órdenes a partir del Poder Ejecutivo.
Por otro lado
considero imposible dividir la materia de empleo público como para que un grupo
de trabajadores de la CCSS estén incluidos en el proyecto bajo estudio y
otro grupo no; eso no sólo fraccionaría los objetivos de la institución que se
cumplen a través de las labores que realizan sus empleados, todos sin exclusión
alguna, sino que, además, la parte que tuviere que estar sometida a empleo
público, estaría expuesta a una vulneración constante del Derecho de la
Constitución. Definitivamente, ese grupo de empleados que fueren sometidos a
tal sistema general de empleo público, se encontraría frente a directrices
provenientes del Poder Ejecutivo que atentarían contra la autonomía de la CCSS,
con lo cual, la norma, además de ser inconstitucional por las razones dichas,
también lo sería por los efectos que se producirían posteriormente, ya que,
como se ha venido diciendo, no es posible someter a una institución
constitucional con un grado de autonomía como el que tiene la CCSS, a
directrices, disposiciones, circulares, manuales que emita Mideplán. Igualmente
he de reiterar lo que he venido manifestando en el sentido de que no es posible
dividir a los empleados de esta institución entre los que están en el sistema
de empleo público y los que no están, porque todos son parte de la gran
maquinaria institucional llamada CCSS y todos están remando en la misma
dirección que es garantizar los seguros sociales y la salud a la población, por
lo tanto, no es posible realizar esa fragmentación como lo pretende el
proyecto, y hacerlo es por lo demás, discriminatorio y violatorio del principio
de igualdad.
En consecuencia,
considero que el artículo 2 inciso b) por los efectos que produciría
posteriormente al convertirse en Ley de la República, resulta contrario al
Derecho de la Constitución.
e) Razones
diferentes de la magistrada Garro Vargas en cuanto somete a la Caja
Costarricense de Seguro Social a la rectoría del sistema general de empleo
público a cargo de Mideplán prevista en el artículo 6
Como he venido
señalando, en mi caso, por mis propias razones declaro inconstitucional la
norma consultada respecto de la aplicación a la Caja Costarricense de Seguro
Social (CCSS), separándome en los términos en los que la mayoría de la Sala
distingue entre funcionarios que realizan una función esencial atinente a la
propia Caja y los que no.
Obsérvese que lo
que se está cuestionando en este numeral es la creación de un Sistema General
de Empleo Público, cuya rectoría estaría a cargo del Mideplan, y en ese sistema
se están integrando “las oficinas, los departamentos, las áreas,
direcciones, unidades” de gestión de recursos humanos de las entidades
y los órganos bajo el ámbito de aplicación de la presente iniciativa. De
previo, el art. 2 inciso b) incluye a la CCSS en el ámbito de cobertura del proyecto
de ley. Asimismo, como señalé anteriormente, dicha norma debe ser examinada en
conjunto con lo referido en el art. 9 inciso a) párrafo segundo del proyecto de
ley, que ordena que las oficinas de recursos humanos deberán aplicar y ejecutar
las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos en
relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del
empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión
de las relaciones laborales que el Mideplan remita a la respectiva institución.
Como señalé
previamente del art. 73 constitucional se desprende la autonomía de gobierno de
la CCSS para el desempeño de sus funciones. A partir de esa premisa, resultaría
inconstitucional que su oficina de recursos humanos sea sometida a la rectoría
del Mideplan, que sería el órgano contemplado en el proyecto de ley que estaría
llamado a establecer las políticas públicas de empleo público y emitir las
disposiciones de alcance general en la materia (planificación, organización del
trabajo, gestión del empleo, gestión del rendimiento, de la compensación y de
las relaciones laborales). Esa oficina de recursos humanos, por lo demás, rige
a todo el universo de funcionarios de la CCSS.
Ya señalé supra que,
desde mi perspectiva, es posible una normativa común que establezca un marco
regulatorio general de empleo público, en donde se reúnan y desarrollen los
postulados de los arts. 191 y 192 de la Constitución Política; sin embargo, a
mi juicio sí es abiertamente inconstitucional que se sustraiga la oficina de
recursos humanos de la CCSS de la capacidad que esta tiene de darse su
organización y gobierno propio, pues además eso iría aparejado con la
correlativa obligación de ejecutar las disposiciones de alcance general del Mideplan.
Lo anterior con el agravante de que la regulación de esta ley quedará en manos
de este.
Considero
necesario precisar que, respecto de las instituciones contempladas en el art. 2
del proyecto de ley (ámbito de cobertura), estimo que no tienen el mismo nivel
de independencia los poderes de la república (inciso a) que otras instituciones
del sector descentralizado (inciso b). No obstante, en el caso concreto, la
norma constitucional que contempla la creación de la CCSS es muy clara respecto
de su autonomía de gobierno, por lo que, reitero, sí es inconstitucional que la
oficina de recursos humanos de dicha institución pase a conformar un Sistema de
Empleo Público, cuya rectoría está confiada a una cartera ministerial del Poder
Ejecutivo. Tal previsión desconoce que corresponde a la CCSS delimitar de forma
autónoma cuál es la mejor forma para autoorganizarse, claro está, siempre
supeditada a normas de carácter general que no desconozcan su autonomía. Es
decir, le corresponderá a su propia autoridad de gobierno ejecutar de forma
autónoma las disposiciones de carácter general que tiendan a satisfacer lo
establecido en los arts. 191 y 192 de la Constitución Política —o cualquier
otra disposición de esta—, pero sí resulta inconstitucional esa rectoría y ese
traslape entre las competencias de gobierno que les son propias y otras que se
intenten imponer de forma heterónoma. Lo dicho no supone entender que la CCSS
goza de soberanía ni que está al margen de las exigencias propias del Estado de
Derecho, sino reconocer que el Constituyente originario quiso otorgarle un
estatus y prerrogativas singulares, que ni la Sala ni el legislador en el
ejercicio de sus funciones pueden soslayar. Asunto distinto es que en el debate
público esté abierta la discusión sobre la necesidad de replantear el diseño,
las competencias y mejorar la gestión de la institución en sus variados
ámbitos. Pero mientras ese debate no incida en el plano
normativo-constitucional, corresponde a esta Sala hacer valer el marco vigente.
f) Razones
diferentes de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 6 del proyecto en
cuanto a la rectoría de Mideplán (punto 38 del por tanto)
Conforme se
analizó por parte de la Sala en este punto, está claro que al amparo del
artículo 73 de la Constitución Política, ni el Poder Ejecutivo ni ninguno de
sus órganos -como sería el Mideplán-, podrían ejercer sobre la Caja
Costarricense de Seguro Social, potestad de dirección o reglamentaria, y esto
incluye también todo lo que atañe a la gestión del recurso humano de la institución,
sin el cual no podría llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas.
Así las cosas, el artículo 6 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público no
puede aplicarse a la Caja Costarricense de Seguro Social por cuanto, como se
dijo, en materia de gestión del talento humano, esa institución cuenta con
plena autonomía para organizarse y administrarse.
Desde esta
perspectiva, igualmente sería improcedente que el Departamento de Recursos
Humanos de la CCSS, pase a formar parte del Sistema General de Empleo Público a
cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, como
tampoco sería válido que una norma general elimine la normativa y
reglamentación específica sobre la materia, que ha sido dictada por la CCSS a
lo largo de su vida jurídica.
En consecuencia,
en mi criterio, prevalece la autonomía de gobierno que tiene la CCSS y, por
ende, ninguna sección o grupo del personal que tiene a su cargo, podría pasar a
las órdenes del Mideplán toda vez que, en atención a lo que se deriva del
artículo 73 constitucional, este órgano no podría ocupar la rectoría de la
materia de empleo público en la CCSS en los términos planteados por el artículo
6 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, sin antes ocasionar una lesión
al Derecho de la Constitución. Bajo este criterio, no se justificaría en lo
absoluto que algunos departamentos de la CCSS se sometan al Mideplán, en tanto
que otros no lo hagan, ello por cuanto debe tomarse en cuenta que lo que debe
prevalecer es la satisfacción del interés público y de los usuarios de los
servicios que brinda la CCSS y para ello es necesario que exista la mayor
uniformidad de criterios y de procedimientos, en aras de lograr la eficiencia
del servicio público y la satisfacción de las necesidades de las personas
enfermas. Igualmente, un fraccionamiento de empleados o departamentos de la
CCSS, resultaría lesivo del derecho a la igualdad y no discriminación del
personal de esa institución porque, nuevamente, si todos los trabajadores están
dirigidos a la consecución de una sola meta común que es la tutela de la salud
y de los seguros sociales de la población, no es posible que unos pertenezcan a
un sistema de empleo público y otro grupo esté sometido a reglas diferentes.
g) Razones
adicionales de la magistrada Garro Vargas en relación con la
inconstitucionalidad del artículo 7 por afectar la autonomía de la Caja
Costarricense de Seguro Social
En este caso me
separo de la opinión vertida por la mayoría, puesto que considero que la
totalidad del art. 7 es inconstitucional, en cuanto somete a la Caja
Costarricense de Seguro Social (CCSS) a la potestad de rectoría y de
reglamentación de Mideplan.
Como ya se señaló,
esa norma establece una serie de amplias competencias a favor de un ministerio
del Poder Ejecutivo que, aplicadas a la Caja, resultan inconstitucionales por
desconocer su autonomía para darse su propia administración y gobierno. Estas
competencias, como se señaló, podrían suprimir la capacidad de autogobierno y
de manejo del personal necesario para llevar a cabo las funciones que le son
intrínsecas.
Anteriormente
apunté que, desde mi perspectiva, no es lo mismo afectar la independencia de
los poderes de la república, que la autonomía de otras instituciones autónomas
y, en esa medida, se debe matizar el análisis de las competencias otorgadas al
Mideplan. No obstante, como he venido señalando, en la medida en que por
disposición constitucional exista una autonomía de gobierno a favor de la CCSS
para darse su propia administración, sí resultan inconstitucionales aquellas
competencias que se pretenden otorgar al Mideplan y que implican una rectoría
por sobre la autonomía reconocida a la Caja. Nuevamente, si se examina
integralmente el art. 7 en conexión con el art. 6 incisos b) y d), así como el
art. 9 inciso a) párrafo segundo, se desprende un sometimiento de la Caja a
órdenes, directrices y regulaciones de una cartera ministerial del Poder
Ejecutivo, lo que amenaza la autonomía de gobierno confiada constitucionalmente
para el cumplimiento de sus fines. No estimo que ese diseño sea intocable, sino
que no corresponde modificarlo por ley.
h) Razones
adicionales de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 7 del proyecto en
cuanto a las amplias competencias de Mideplán respecto de la CCSS (punto 39 del
Por Tanto)
La Caja
Costarricense de Seguro Social (CCSS) encuentra su garantía de existencia en el
artículo 73 constitucional mediante el cual se le otorga, en forma exclusiva,
la administración y gobierno de los seguros sociales, pero además, un grado de
autonomía que es distinto y superior al que se le concedió a las instituciones
autónomas; autonomía a partir de la cual goza de amplias potestades en materia
de gobierno y de administración que le permite emitir disposiciones
relacionadas con su régimen interior, fijar sus metas y objetivos en atención a
sus funciones, pero también establecer los medios y mecanismos para
alcanzarlas, así como emitir reglamentos autónomos de servicio o de actividad
acordes con las disposiciones de política general. Por su parte, en el
artículo 70 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social,
se establece que su Junta Directiva establecerá todo lo relativo a la materia
de empleo público y gestión del recurso humano, para lo cual podrá emitir la
reglamentación y disposiciones necesarias para el ingreso de los empleados al
servicio de la Institución, las garantías de estabilidad de éstos, sus deberes
y derechos, la forma de llenar las vacantes, promociones, causas de remoción,
escala de sanciones, el trámite para el juzgamiento de infracciones y demás
disposiciones necesarias. Indudablemente, al contraponerse esas potestades
propias de la CCSS en general y de su Junta Directiva en particular, en materia
de empleo público, es evidente la contradicción que se dará con lo regulado en
el artículo 7 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público pues obsérvese que
las competencias que ahí se establecen para el Mideplán en esa materia, son las
mismas que ya tiene la CCSS y que cuentan con respaldo constitucional toda vez
que son parte del grado de autonomía de gobierno o política -incluyendo la
administrativa- que caracteriza a esa institución. No puede dejarse de lado que
el grado de autonomía que tiene la CCSS significa, a la vez, un grado de
protección frente a la injerencia del Poder Ejecutivo, pero también
limitaciones a la intervención del Poder Legislativo y, por ende, en el caso
bajo estudio, del Mideplán -como órgano del Poder Ejecutivo-. Desde esta
perspectiva entonces, éste no podría establecer, dirigir y coordinar la emisión
de políticas públicas, programas y planes de empleo público en la CCSS, o
emitir disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos que tiendan
a la estandarización, simplificación y coherencia del empleo público incluyendo
a los funcionarios de la CCSS; tampoco podría emitir los lineamientos y
principios generales para la evaluación del desempeño a lo interno de la CCSS,
o administrar e implementar las acciones de investigación, innovación y
formulación de propuestas de empleo público para ser utilizadas en esa
institución, o establecer un sistema único y unificado de remuneración de la
función pública de los servidores de la CCSS, o realizar diagnósticos en
materia de recursos humanos en esa institución, entre otras múltiples
competencias que se le otorgan en ese artículo 7 al Mideplán. Al observarse con
detenimiento este numeral, es fácil concluir que desaparecerían por completo
las competencias que tiene la CCSS y su Junta Directiva en lo que a gestión de
personal se refiere, ello por cuanto todas ellas pasarían a ser propias del
Mideplán. Recuérdese que las funciones que le han sido asignadas a la CCSS no
solo cuentan con gran especificidad en razón de la materia que
constitucionalmente se le han asignado, sino además, su correcta ejecución y
cumplimiento, está estrictamente relacionado con la vida de sus usuarios o con
valores también de rango constitucional como son la salud o el derecho a
percibir prestaciones sociales como sería la pensión; en
consecuencia, tales labores deben ser llevadas a cabo por personal
especialmente capacitado cuyas instrucciones y directrices deberán provenir de
manera directa de la institución y no de parte de un órgano centralizado del
Poder Ejecutivo desconocedor de la dinámica de la organización.
i) Razones
adicionales de la magistrada Garro Vargas en relación con la
inconstitucionalidad del artículo 13 respecto a la Caja Costarricense de Seguro
Social
A diferencia de la
mayoría, considero que el art. 13 del proyecto de ley es inconstitucional en su
totalidad por lesionar la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social
(CCSS). Estimo que la inconstitucionalidad no se circunscribe a lo establecido
en el inciso b), tal como lo declara la mayoría, sino que se proyecta a la
totalidad del artículo. Esto es así porque, si solamente se declara
inconstitucional el inciso b), que se refiere exclusivamente a “personas
servidoras públicas que se desempeñan en funciones en ciencias de la
salud”, se podría entender que es constitucional que el resto de
funcionarios sí queden dentro del régimen general de empleo público bajo la
expresa rectoría del Mideplan. En efecto, al entender la actividad de la CCSS
solo desde la perspectiva del inciso b), se desconocen todas las
particularidades y necesidades del personal de apoyo de dicha institución, que
no solo se manifiesta en el ámbito de la atención clínica, sino, además, en la
administración de los seguros sociales. Es decir, dicho inciso es deficiente en
sí mismo. Para explicar esto se podría decir que se trata de una realidad vista
desde un punto de vista cóncavo y de uno convexo. Es decir, desde un ángulo, el
inciso b) al contemplar solo una parte de la actividad de la CCSS, desconoce la
realidad de que esta institución está conformada además por una amplia gama de
funcionarios de apoyo, que son esenciales para la adecuada ejecución de las
competencias constitucionalmente designadas. Pero la sola declaratoria de
inconstitucionalidad del inciso b) es insuficiente, pues implicaría que la
declaratoria de inconstitucionalidad de dicho inciso en forma independiente
podría provocar que el resto de los funcionarios que no se desempeñan en
funciones directamente atinentes a las ciencias de la salud queden sometidos a
la rectoría del Mideplan. Por lo tanto, visto desde el otro ángulo, aunque no
estuvieran consultados el resto de los incisos, es claro que dicho numeral debe
examinarse de forma íntegra. Recuérdese que al evacuar una consulta de
constitucionalidad, la Sala debe dictaminar sobre los aspectos y motivos
consultados, pero también puede dictaminar “sobre cualesquiera otros
que considere relevantes desde el punto de vista constitucional” (art.
101 párrafo primero de la LJC). En consecuencia, pese a que solamente se haya
consultado respecto de la Caja el inciso b), por pura derivación
lógico-jurídica, es claro que desde el punto de vista constitucional dicho
artículo está revestido de inconstitucionalidad, en la medida que la
construcción de las familias de puestos desconoce las particulares y
conformación institucional de la CCSS para llevar adelante la función de “la
administración y el gobierno de los seguros sociales”. Hay que observar que
el propio art. 13 dispone que “La creación de familias de puestos de
empleo público es reserva de ley y deberá estar justificada por criterios
técnicos y jurídicos coherentes con una eficiente y eficaz gestión pública”, norma
que debe examinarse además en conjunto con lo referido en el art. 32 del
proyecto de ley, que ordena que “Cada familia laboral estará conformada por
una serie de grados, cada uno de los cuales representa un grupo de puestos con
perfil similar. El Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán) definirá el número de grados requeridos dentro de cada
familia laboral, así como sus características, como respuesta a una
evaluación de todos los puestos dentro de la familia laboral”. De
manera que debe reiterarse que de declararse solamente la inconstitucionalidad
del inciso b) se corre el peligro de que el resto del personal de la Caja sea
ubicado en otras “familias de puestos” cuya evaluación y
definición quedaría a cargo de un órgano ajeno a los poderes mencionados,
estableciéndose un peligroso portillo a través del cual se lleve a cabo la
injerencia de parte del Poder Ejecutivo respecto de la administración de su
personal.
j) Razones adicionales de la magistrada Picado
Brenes, sobre el artículo 13 del proyecto en cuanto a los grupos de familias de
puestos y la CCSS (punto 41 del Por Tanto)
La Sala ha
considerado por unanimidad que el artículo 13 inciso b) del proyecto Ley Marco
de Empleo Público es inconstitucional por no incluir a los servidores de la
CCSS que realizan labores sustanciales y profesionales referentes a los fines
constitucionales que se le asignan a la institución. Considero importante hacer
algunas observaciones al respecto en aras de aclarar mi criterio. Como ya lo he
indicado, es preciso tener en cuenta que el artículo 13 del proyecto de Ley
Marco de Empleo Público, se refiere al Sistema General de Empleo Público que se
pretende implementar para todos los servidores de la Administración Pública;
artículo que se encuentra ubicado en el Capítulo IV Organización del Trabajo.
En ese numeral del proyecto se dispone que dicho régimen general y único de
empleo público, estará conformado por 8 familias de puestos, las cuales se
aplicarán en los órganos y entes de la Administración Pública.
Esos grupos de
familias no necesariamente se han conformado por afinidad entre oficios y
profesiones, o porque pertenecen a una misma institución, o por contar con un
fin determinado como común denominador; simplemente, a partir de la libertad de
configuración del legislador, se han agrupado personas servidoras públicas
conforme se observa en el numeral y, por ende, el artículo encierra una serie
de interrogantes y de inquietudes sin resolver. Reitero que, de acuerdo con la
redacción del artículo, es inadecuado que se haya decidido acumular en un solo
grupo o familia de puestos, a una categoría determinada de trabajadores solo
por el hecho de serlo pues, aun cuando todos se dediquen a una misma función
genérica, las especificidades de cada uno de ellos serán diferentes en atención
al centro de trabajo, a los objetivos a los que están dirigidos y a los fines
asignados a la institución bajo la cual están adscritos. Desde esta
perspectiva, en el caso concreto de la CCSS, la Sala ha estimado que el
artículo 13 inciso b) es inconstitucional porque no incluyó a quienes
realizan labores sustanciales y profesionales que atienden a los fines
constitucionales asignados a esa institución; sin embargo, dada la redacción
del numeral, perfectamente podría interpretarse en el sentido de que sí
están incluidos, pues obsérvese que la norma señala: “b) Personas
servidoras públicas que se desempeñan en funciones en ciencias de la salud”
y, esa frase, bien puede entenderse en el sentido de que se trata de todos los
profesionales en el área de la salud, o de todas las personas que trabajan
en el área de la salud independientemente de la labor que realicen, pues aún
cuando brinden servicios administrativos, de terapia, de rehabilitación, de
traslado, o de cualquier otro tipo de apoyo, pero en ciencias de la salud, bien
podrían estar incluidos en esa frase. El inciso no hace diferencia en cuanto al
lugar de trabajo de ese tipo de trabajadores, con lo cual, podría referirse
perfectamente a personas que laboran en un hospital, en un EBAI, en el
Ministerio de Salud, así como también al personal de los servicios médicos de
empresa en cualquier institución pública, por el solo hecho de desempeñar
funciones en ciencias de la salud, estarían incluidos. Entonces considero que el
problema que podría generar la norma no se refiere al estilo de su redacción ni
a la interpretación que se haga de ella, sino que va mucho más allá porque
tiene alcances de gran magnitud ya que la aplicación de este artículo en la
práctica implicaría una vulneración de la autonomía de la CCSS. Recuérdese que,
en atención a ese grado de autonomía administrativa y de gobierno que ostenta
la CCSS, el Poder Ejecutivo tiene restringida su injerencia sobre esa
institución, de modo que no puede actuar como jerarca de ésta, no puede
controlarla limitando su actividad por razones de oportunidad; y, tampoco puede
accionar como director de la gestión de ese ente mediante la imposición de
lineamientos, lo cual abarca indiscutiblemente todo lo relativo a la gestión
del talento humano de la institución.
Bajo este
contexto, el artículo 13 inciso b) del proyecto de Ley Marco de Empleo Público,
sería inconstitucional porque, si el objetivo general de dicha Ley es unificar
la gestión de los servidores públicos bajo un sistema general de empleo público
que estaría bajo la dirección de un órgano del Poder Ejecutivo -Mideplán-,
entonces resulta contrario al Derecho de la Constitución incluir a la CCSS en
ese sistema unificado porque la autonomía constitucionalmente otorgada a la
CCSS, la excluiría por completo de cualquier conglomerado normativo que
pretendiera imponerle directrices y órdenes a partir del Poder Ejecutivo. La
CCSS es la única autorizada para efectuar la gestión y manejo de su talento
humano, el cual es uno solo debido al objetivo que persiguen,
independientemente del área de trabajo en que se desempeñe cada uno de sus
funcionarios. En ese sentido, tan encaminados están a la atención de la salud y
de los seguros sociales los empleados del área administrativa, como todos
aquéllos cuyo trabajo se desarrolla específicamente en el área de ciencias de
la salud. En mi criterio, pretender incluir a unos sí y a otros no en el
sistema general de empleo público, no solo implica una vulneración al derecho a
la igualdad y no discriminación, sino también fraccionar los objetivos de la
institución que se cumplen a través de las labores que realizan sus empleados,
aunado al hecho de que el grupo de esos trabajadores que tuviere que estar
sometido al sistema genérico de empleo público, estaría expuesto a una
vulneración constante del Derecho de la Constitución porque se encontrarían
frente a directrices provenientes del Poder Ejecutivo que atentarían contra la
autonomía de la CCSS toda vez que, como lo he señalado, no es posible someter a
una institución constitucional con un grado de autonomía como el que tiene la
CCSS, a directrices, disposiciones, circulares, manuales que emita Mideplán.
k) Razones
adicionales de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 18 del
proyecto en cuanto a los plazos del personal de alta dirección en la CCSS
(punto 44 del Por Tanto)
El artículo 18 del
proyecto de "Ley Marco de Empleo Público” que se tramita en el expediente
legislativo n° 21.336, por unanimidad la Sala lo considera inconstitucional por
afectar la autonomía política de la CCSS en cuanto a los plazos del personal de
alta dirección pública; no obstante lo anterior, debo agregar razones
adicionales por las que considero la norma presenta vicios de
inconstitucionalidad.
Como ya lo he
manifestado, se debe partir que la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS),
por disposición constitucional establecida en el artículo 73, goza de autonomía
administrativa y de gobierno, lo que significa que, como ente descentralizado
funcional, puede establecer las reglas para la selección de su personal, siendo
válido en este caso la existencia de un marco normativo especial para su
relación estatutaria, que atienda y asegure su grado de autonomía. Ese grado de
autonomía le permite, además, auto-administrarse (disponer de sus recursos
humanos, materiales y financieros); darse su propia organización interna; la
fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas; la emisión de
reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones
normalmente llamadas de política general. Así entonces, como institución
autónoma de creación constitucional y con un grado de autonomía mayor
(administrativa y de gobierno), se encuentra protegida frente a injerencias del
Poder Ejecutivo y de limitaciones a la hora de legislar el Poder Legislativo
(quien no puede modificar vía legal su grado de autonomía). De este modo, el
Poder Ejecutivo no puede actuar como director ni ubicarse en una relación de
jerarquía frente a esta institución, tampoco puede imponerle lineamientos, ni
dar órdenes, ni controlar la oportunidad de sus actividades, siendo justamente
por esta razón que la Sala ha considerado que algunas de las normas del
proyecto de Ley bajo estudio, resultan inconstitucionales al vaciar de
contenido el grado de autonomía de gobierno de esta institución, y una de esas
normas en lo que al plazo del personal de alta dirección pública se refiere, es
el artículo 18.
Obsérvese que ese
numeral regula lo relativo al nombramiento y al período de prueba al que se va
a someter al personal de alta dirección pública y dispone que ese lapso será de
6 meses, pero además que el nombramiento se efectuará por un máximo de 6 años,
con posibilidad de prórroga anual. Si el punto de partida para el análisis de
este numeral es el grado de autonomía con que la Constitución Política ha
dotado a la CCSS y, como se dijo, éste implica que esa institución puede
establecer las reglas para la selección de su personal mediante un marco
normativo especial para su relación estatutaria, y que además puede
auto-administrarse (disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros),
darse su propia organización interna, fijar sus fines, metas y tipos de medios
para realizarlas así como emitir reglamentos autónomos de servicio o actividad,
acorde con las disposiciones de política general, resulta más que evidente que
pretender que la CCSS someta a su personal de alta dirección pública a un
período de prueba de 6 meses, a nombramientos por un máximo de 6 años y a
posibles prórrogas anuales, resultaría abiertamente inconstitucional, toda vez
que el grado de autonomía con que cuenta la CCSS no sólo le permite -y le
obliga en función de su naturaleza- a regular ese tipo de situaciones propias
del recurso humano a su servicio, sino que además implicaría una intromisión
del Poder Ejecutivo en sus competencias -constitucionalmente asignadas-, en
clara vulneración de la protección con que cuenta frente a injerencias del
Poder Ejecutivo y de las limitaciones que el legislador está obligado a
respetar, toda vez que no podría modificar por vía legal, ese grado de
autonomía institucional. Bajo este marco normativo de rango constitucional, es
más que evidente que la CCSS podría determinar o no, si quiere contar con
personal denominado de alta dirección pública, y en caso de que decida tenerlo,
tiene completa autonomía para establecer qué tipo de períodos de prueba les va
a aplicar, por cuáles plazos y qué clase de nombramientos les haría, si lo hace
de carácter temporal o permanente, si se admiten prórrogas de esas
designaciones o no, entre otros muchos aspectos propios de la gestión de este tipo
de recurso humano. No podría entonces el Mideplán, como órgano del Poder
Ejecutivo rector en materia de empleo público, imponer a la CCSS directrices o
girar órdenes en esta materia como se pretende con el contenido del referido
artículo 18.
De igual modo, la
autonomía con la que cuenta la CCSS le permite determinar todas las políticas
de evaluación del desempeño de sus funcionarios y, por lo tanto, quedará al
arbitrio de la CCSS establecer cuáles serán esas políticas en materia del
personal de alta dirección pública, como se dijo, si es que la institución
decide tenerlo o categorizar a algunos funcionarios bajo esa clasificación.
Tampoco podría entonces el Mideplán, contar con algún grado de injerencia en
esta área y, en caso de hacerlo, su actuación sería absolutamente contraria al
Derecho de la Constitución.
Ahora bien,
independientemente de lo anterior, es necesario advertir que el numeral es
omiso en establecer cuáles serían las condiciones por las cuales una persona
servidora pública no podría cumplir a cabalidad con ese período de prueba.
Por otra parte, si
la Constitución Política establece en sus artículos 191 y 192 que los
nombramientos en la Administración se harán atendiendo al principio de
idoneidad comprobada, no se comprende porqué una persona que ocupe un cargo de
alta dirección pública -que no ha sido clasificado como un cargo de confianza-,
se le niegue la oportunidad de optar por ese puesto de manera indefinida, en
abierta contradicción con la obtención de una plaza por idoneidad. Además, al
hacerse una designación por un período de 6 años, dependiendo de la institución
y del tipo de trabajo a desempeñar, podría ser un plazo insuficiente para
lograr el cumplimiento de las metas propuestas y, en definitiva, alcanzar
objetivo final de la Administración que es la eficiencia en la prestación del
servicio público y en la utilización del recurso humano, sobre todo cuando se
requiere capacitación específica. Considero que todos estos motivos constituyen
vicios de inconstitucionalidad adicionales de la norma bajo análisis.
XIII.- Sobre
la consulta de violación a la autonomía de las Municipalidades.-
Los consultantes diputados consideran
que los siguientes artículos del proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO
PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, son
violatorios de la autonomía municipal. En concreto, consultan sobre los
artículos siguientes, indicados, sea en el encabezado del título general o en
el resto del texto del escrito de interposición:
·
2.c (ámbito de cobertura),
·
6 (rectoría de Mideplan),
·
7 (competencias de Mideplan),
·
9.a (oficinas de Recursos Humanos),
·
13 (familias de puestos),
·
14 (reclutamiento y selección),
·
17 (personal de Alta Dirección),
·
18 (plazo de prueba y plazo de nombramiento),
Los consultantes consideran
inconstitucionales estas normas, por cuanto, se viola la
autonomía de las Municipalidades. Indican que es inconstitucional sujetar
a las Corporaciones Municipales a aplicar y ejecutar las disposiciones de
alcance general, directrices y reglamentos que emita el Mideplán en
temas relacionados con planificación del trabajo, organización del trabajo,
gestión del empleo, gestión del rendimiento o evaluación de desempeño, gestión
de la compensación y gestión de las relaciones laborales, la sujeción de las
oficinas de recursos humanos al Sistema General de Empleo Público (arts. 6, 7 y
9), la creación de un único régimen de empleo público (art.13), la sujeción
al Mideplán en materia de reclutamiento y selección de personal
(art.14), incluido el de alta dirección técnica (art.17 y 18).
Antes de
proceder al examen de la constitucionalidad de las normas impugnadas, resulta
procedente recordar los alcances y limitaciones constitucionales de la
autonomía de las municipalidades, conforme lo ha establecido la jurisprudencia
constitucional.
2) Antecedentes Jurisprudenciales sobre la Autonomía de
Gobierno de las Municipalidades
Lo primero que
se debe indicar es que, el régimen municipal es una modalidad de
descentralización territorial, de conformidad con la propia redacción del
párrafo primero del artículo 168 constitucional (sentencia n°2006-17113). Las Municipalidades son entes descentralizados, en
razón del territorio, que han sido dotadas de un cierto grado de autonomía.
Esta autonomía es de segundo grado, mayor que la de las instituciones
autónomas, pues además de autonomía administrativa gozan de autonomía de
gobierno. Así entonces, una de las mayores garantías que poseen las
municipalidades frente al Gobierno Central, es el grado de autonomía que la Constitución
les ha asignado. Definida por la jurisprudencia constitucional como autonomía
de gobierno, o grado dos de autonomía. Aunque el texto constitucional es muy
escueto en cuanto a los alcances y limitaciones de este grado de autonomía, la
jurisprudencia constitucional ha dado ciertas definiciones al
respecto. Ha dicho que la autonomía municipal contenida en el
artículo 170 de la Constitución Política, esencialmente se origina en el
carácter representativo por ser un gobierno local (única descentralización
territorial del país), encargado de administrar los intereses locales. En cuanto a sus alcances se ha indicado que dicha
autonomía incluye la autonomía presupuestaria, la creación de impuestos y darse
sus propios planes reguladores. Además, pueden las municipalidades definir
sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción) y
dictarse su propio presupuesto, en forma independiente y con exclusión de
cualquier otra institución del Estado. Las
municipalidades crean las obligaciones impositivas locales, en ejercicio de su
autonomía, y las someten a la aprobación legislativa que condiciona su eficacia
(sentencia n°2000-010136), conforme lo establece el artículo 121.14
constitucional. Los gobiernos locales pueden darse su propia ordenación
territorial a través de los planes reguladores pero dicha normativa está
subordinada y sometida a la
legislación tutelar ambiental. Por ello, la Sala ha venido señalando que debe
ser requisito fundamental que, obviamente no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado e implementado, con un examen o evaluación de su
impacto ambiental (Sentencia n°2012-001315). Por otro lado, en cuanto a
los alcances de su competencia material, se ha indicado que, por lo amplio
del concepto de “intereses y servicios locales”, debe entenderse que la
descentralización territorial del régimen municipal no implica eliminación de
las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. En concreto se
dijo que, el grado de autonomía municipal no puede entenderse que se trata de
una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos
límites:
“… esa
autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo
170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las
injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una
autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos
límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no
implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del
Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a
las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección
constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el
Poder Ejecutivo…” (Sala Constitucional, sentencia n°2007-013577 y sentencia
n°2010-020958).
Así por ejemplo, la autonomía municipal no le
permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un
interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía
territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la
dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los
órganos constitucionales (sentencia n°2011-015736).
La autonomía municipal, que “… debe
ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente
y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de
determinada localidad (el cantón, en nuestro caso)” (voto n°
5445-1999), implica que el gobierno local tiene potestad de autonormación
y autoadministración, esto quiere decir que pueden dictar sus propios
reglamentos para regular su organización interna y los servicios que presta,
así como su capacidad de gestionar y promover intereses y servicios locales de
manera independiente del Poder Ejecutivo. Asimismo, en la jurisprudencia
precitada se ha indicado que no pueden subsistir funciones de ningún ente
público que disputen su primacía con las municipalidades, cuando se trata de
materia que integra lo local. Para definir lo local o distinguirlo de lo que no
lo es, se puede hacer por medio de la ley, o bien, por interpretación
jurisprudencial. Así, la plena autonomía municipal es referida, estrictamente a
“lo local”, pero no puede crearse un antagonismo entre los intereses y
servicios locales con los nacionales, puesto que ambos están llamados a
coexistir. Ha dicho este
Tribunal que “… en lo atinente a lo local no caben regulaciones de
ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que
implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el
municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía
de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo
local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable,
según los fines que se persiguen” (voto n° 5445-1999).
Sobre la autonomía de las municipalidades en
materia de empleo público, procede citar el voto n° 02934-1993 de las 15:27 horas del 22 de junio de 1993,
en el cual se declaró inconstitucionales las regulaciones impugnadas en las que
se establecía la intromisión de la Contraloría General de la República en el
orden disciplinario interno de los gobiernos locales. En esa ocasión la Sala consideró
que:
“III.- LA
ALEGADA VIOLACION A LA AUTONOMIA MUNICIPAL.- Se argumenta que el artículo 18 de
la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos viola los
principios establecidos en los artículos 170 y 184 inciso 5 de la Constitución
Política, en razón que la norma atenta contra la autonomía municipal, que se
debe entender no sólo en el ámbito administrativo, sino también de gobierno.
VI.- Los
párrafos cuarto, en especial, y el quinto, son los que han sido cuestionados en
la acción. Este último, si bien no es objeto de cuestionamiento en la acción,
lo fue en la audiencia oral celebrada. Dispone la norma:
" Para
cumplir con el espíritu de esta ley, cuando la Contraloría lo considere
necesario, podrá permutar a los auditores de los diferentes entes públicos por
el tiempo que ella fije, o los podrá sustituir por un plazo limitado para
asignarlos a trabajos de investigación, dentro de la Contraloría o en el sitio
que ella les fije".
Esta norma, a
juicio de la Sala y de conformidad con lo que señala el artículo 89 de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional, por conexidad, resulta abiertamente
inconstitucional por ser contraria a la Autonomía Municipal, contenida en el
artículo 170 de la Constitución Política. La autonomía municipal, que proviene
de la propia Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter
representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial
del país), encargado de administrar los intereses locales y por ello las
municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y
acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de
cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también, la de
poder dictar su propio presupuesto. Esta autonomía política implica, desde
luego, la de dictar los reglamentos internos de organización de la corporación,
así como los de la prestación de los servicios públicos municipales. Por ello
se ha dicho en la doctrina local, que "se trata de una verdadera
descentralización de la función política en materia local". Dentro
de esta concepción muy general de la autonomía municipal, la norma que se
analiza resulta contraria a sus principios, puesto que entendida en su justa
dimensión, lo que se señala es ni más ni menos, que el Auditor Municipal deja
de ser un funcionario de la Comuna, para depender, jerárquicamente, de la
Contraloría General de la República, que puede disponer de él libremente, con
prescindencia del criterio de la propia Municipalidad. Esto implica, a todas
luces, que el párrafo antes transcrito sea, a juicio de la Sala,
inconstitucional y deba, por ello, anularse y eliminarse del ordenamiento
jurídico. No lo sería en cambio, si todos los Auditores de los entes públicos,
fueran funcionarios de la Contraloría General de la República y dependientes de
ésta, que ejercieran sus funciones de control a priori por delegación, como se
ha sugerido en algunas ocasiones, pero concepto, éste, que no es objeto de la
acción.
VII.- Procede
ahora analizar el párrafo que establece :
"La
destitución del auditor de cada uno de los ministerios, entidades públicas y
empresas públicas de derecho privado, requerirá la aprobación de la Contraloría
General de la República".
La autonomía
municipal no excluye el control de legalidad, del que la doctrina es unánime en
admitir, en las manifestaciones de las autorizaciones y aprobaciones (control a
priori y a posteriori, como requisitos de validez y eficacia de los actos,
respectivamente), como compatibles con ella. La doctrina costarricense más calificada
ha expresado sobre el punto : "No reputamos incompatibles con la autonomía
municipal, sino más bien aconsejables, los controles de legalidad con
potestades de suspensión, anulación y sustitución, por la Contraloría General
de la República, de actos administrativos municipales totalmente reglados, pues
ello vendría abonado por la lógica de ese tipo de control y por la conveniencia
de frenar los desmanes administrativos antes de la vía judicial, como tal lenta
e incumplida". Es decir, que el control que emana de la Contraloría
General de la República, que es de origen también constitucional según los
textos de sus artículos 183 y 184, no contraría la autonomía municipal, porque
su función principal es el control de legalidad de la administración financiera
del sector público estatal y municipal, de donde se infiere que en lo que toca
a los gobiernos locales, su procedencia tiene sustento en un texto
constitucional expreso (artículo 184 inciso 2). Este control se reduce a la
verificación del cumplimiento de los presupuestos de legalidad aplicables,
prescindiendo de toda alusión a las cuestiones de conveniencia y oportunidad.
Así las cosas, estima la Sala que la sola aprobación de la destitución de un
auditor municipal, como medida de verificación del cumplimiento de las reglas
del debido proceso, no es una medida irrazonable, ni desproporcionada, capaz de
violar la integridad administrativa de las Municipalidades. Como una nota del
ejercicio de las competencias de control, no estima la Sala que la Contraloría
General de la República esté suplantando las competencias municipales. Por el
contrario, la ley lo que está señalando, es un procedimiento de verificación de
la legalidad de lo actuado que no resulta a nuestro criterio, contrario al
artículo 170 de la Constitución Política. Esta norma jurídica, como no requiere
de posterior desarrollo para su aplicación a los casos concretos, resulta de
obligatorio acatamiento, aún sin la existencia del reglamento, según la
inconstitucionalidad que ahora se declara”.
En el mismo sentido, en el voto n° 1691-94 de las 10:48 horas del 8 de abril de 1994 se
dispuso que el ejecutivo municipal -ahora alcalde- es el encargado
del régimen disciplinario de los Gobiernos Locales, respecto de los
funcionarios y empleados que de él dependen, de modo que es quien dicta la
resolución de fondo en materia de despidos. Estos
criterios fueron reiterados en el voto n° 5445-1999 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999,
el cual ha sido mencionado en numerosas sentencias de esta Sala a la fecha. En
este voto el Tribunal Constitucional se refirió a la relación de tutela
administrativa entre las municipalidades y otras instituciones estatales, bajo
formas pactadas de coordinación voluntaria (esto admite la función de control
de legalidad y potestades de vigilancia del Estado, así como la emisión de
directrices y lineamientos generales), además, a la función disciplinaria,
la asignación de funciones a los empleados municipales y a la fijación del
salario del Alcalde, con base en las siguientes consideraciones:
“I.- CONCEPTOS
GENERALES SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL. Puede
decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son
entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas
de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir,
por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que
para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de
empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos,
con potestades genéricas..
II.- AUTONOMÍA
MUNICIPAL. GENERALIDADES. Gramaticalmente,
es usual que se diga que el término "autonomía", puede ser
definido como "la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios,
provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares
de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios". Desde
un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser
entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente
y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de
determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector
de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus
propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la
creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente,
se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y
administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente
manera: autonomía política: como la que da origen al
autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de
mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala
nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en
virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio
ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se
refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la
organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos
autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida
también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la
creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales
corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el
artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda;
y autonomía administrativa: como la potestad que implica no
sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la
libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del
ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política
(artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior,
y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de
capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que
han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma,
que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la
adopción de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene dada en directa
relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y
Alcalde) que se eligen cada cuatro años, y significa la capacidad de la
municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma
independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido
gobernante. Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno
local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su
propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el
Concejo, capacidad, que a su vez, es política.
(…)
A. DE LAS
RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES CON LAS DEMÁS INSTITUCIONES ESTATALES Y LA
SOCIEDAD.
X.- DE LA
OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES. las
municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública
en general, relación que debe desenvolverse en los términos como
está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior,
artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación"
entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño
de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones,
sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la
autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la
municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros
entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en
muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. (…) Como
no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del
Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a
éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto"
interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e
independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y
global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a
los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros
entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den
como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier
forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los
entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella;
pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y
en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del
Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste
compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).
(…) Esta
obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las
municipalidades está implícita en la propia Constitución Política;
(…)
“E. RÉGIMEN
DISCIPLINARIO MUNICIPAL.
XXXVII.- DEL
RÉGIMEN DISCIPLINARIO MUNICIPAL Y EL FUNCIONARIO A QUIEN LE CORRESPONDE SU
DIRECCIÓN.
(…) Al
implicar el régimen disciplinario una relación de subordinación del empleado
público para con la institución para la que labora, queda en evidencia, que es
a esa institución a la que le corresponde su dirección y aplicación
directamente, sin interferencias de otras dependencias administrativas. El caso
del régimen disciplinario de las municipalidades no es una excepción, en
tanto corresponde al Ejecutivo Municipal -ahora Alcalde- la función
disciplinaria de los funcionarios y empleados del los gobiernos locales que no
dependan directamente del Concejo, en virtud de lo dispuesto en los
artículos 141, 142, 148, 150 y 154 del Código Municipal anterior,
artículos 17 inciso k) del Código Municipal vigente; de manera que el personal
de las municipalidades es nombrado y administrado por este funcionario, salvo
los que corresponden directamente al Concejo (auditor o contador y al
Secretario del Concejo, -incisos f) del artículo 13 del Código Municipal,
número 7794), según lo dicho en sentencia número 1691-94, de las diez horas
cuarenta y ocho minutos del ocho de febrero de mil novecientos noventa y
cuatro. Asimismo, en sentencia número 1355-96, de las doce horas dieciocho
minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y seis, se dijo
respecto del Ejecutivo Municipal
XXXIX.- DE LA
DEFINICIÓN DE FUNCIONES DE LOS EMPLEADOS MUNICIPALES. En los
Considerandos anteriores se ha indicado que la competencia organizativa de
las dependencias municipales es expresión de la autonomía administrativa de que
gozan las corporaciones municipales. En este sentido, al ser el Alcalde
Municipal -antes Ejecutivo Municipal- el administrador general de las
dependencias locales, es a quien corresponde la asignación de funciones de sus
empleados, conforme lo disponía el artículo 142 del Código Municipal
anterior:
XL.- DE LA
FIJACIÓN DE SALARIOS. El artículo 76 del Código Municipal es
impugnado en cuanto establece una categorización de las municipalidades en
razón del presupuesto y confiere al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal,
en coordinación con la Contraloría General de la República, la tarea para fijar
los salarios de los entonces Ejecutivos Municipales y sus aumentos en relación
con los presupuestos de las mismas, lo cual se estima violatorio de la
autonomía municipal y el principio de razonabilidad. Efectivamente, conforme a
todo lo dicho anteriormente en esta sentencia, esta disposición es
absolutamente inconstitucional, en abierta violación de la autonomía
administrativa de las municipalidades definida en el artículo 170
constitucional, en tanto la fijación del salario de su Alcalde (antes
Ejecutivo) es materia propia de su gobierno y administración, debiendo
corresponder a sus autoridades su determinación, conforme a las funciones que
tiene encomendadas, lo cual, en todo caso, debe estar en relación
proporcional con el presupuesto de la municipalidad, tal y como se define en el
artículo 20 del Código Municipal, número 7794. En virtud de lo cual, la frase
del párrafo tercero del artículo 76 que dice
"La
Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento y Asesoría
Municipal fijarán, anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con
base en el monto de los presupuestos municipales a que se refiere este
artículo";
resulta
inconstitucional.(…)”.
El criterio jurisprudencial emitido en la sentencia
parcialmente citada ha sido reiterado y utilizado para resolver numerosos
asuntos a la fecha, relacionados con autonomía municipal, potestad tributaria,
policía municipal, materia ambiental, manejo de desechos, bienes municipales y
otros (ver votos números 2001-04841 de las 15:02 del 6 de junio de 2001,
2002-05832 de las 08:58 horas del 14 de junio de 2002, 2005-02594 de las 14:58
horas del 9 de marzo de 2005, 17113-2006 de las 14:51 horas del 28 de noviembre
de 2006, 2007-13577 de las 14:40 horas del 19 de septiembre de 2007, 2007-15206
de las 11:48 horas del 19 de octubre de 2007, 2011-004205 de las 17:49
horas del 29 de marzo de 2011, 04621-2016 de las 16:20 horas del 5 de abril de
2016, entre muchos otros. Sobre potestad tributaria y patentes véanse los votos
números 9677-2001 de las 11:26 horas del 26 de septiembre de 2001, 2001-10153
de las 14:44 horas del 10 de octubre de 2001 y ° 2005-02910 de las 15:59
horas del 15 de marzo de 2005. Sobre tasas municipales y policía municipal
votos números 2001-01613 de las 14:54 horas del 27 de febrero de 2001 y
2001-01614 de las 14:55 del 27 de febrero de 2001. Sobre las competencias
municipales en materia ambiental votos números n° 2015-016362 de las 09:30
horas del 21 de octubre de 2015 y 2016-004621 de las 16:20 horas del 5 de abril
de 2016. Sobre competencias municipales en manejo de desechos el voto
n° 13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de septiembre de 2007). Entre
estos votos es oportuno destacar el voto n° 2007-13577 de las 14:40 horas del 19 de septiembre de
2007, en cuanto deja claro que a pesar de la autonomía que ostentan las
municipalidades, no se pueden abstraer de la necesaria coordinación y sintonía
que deben mantener con otras instituciones del Estado, a fin de lograr
cumplir con el plan nacional de desarrollo del país. Concretamente se dijo en
esa oportunidad:
“Ahora bien,
esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el
artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite
a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una
autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos
límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no
implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del
Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a
las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección
constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el
Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema
desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los
gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones
nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas
dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan
nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía”.
En cuanto a las potestades del legislador para
desarrollar el marco jurídico funcional del alcalde, la Sala ha señalado
que esto obedece a los principios de oportunidad y conveniencia, cuyos límites
están en la razonabilidad del acto legislativo, en este sentido, en el voto n° 2008-007685 de las
14:48 horas del 7 de mayo de 2008, se dispuso que:
“II.- La
jurisprudencia de esta Sala sobre la autonomía municipal. El reclamo
del Alcalde Municipal de Aguirre debe dilucidarse dentro del marco
jurisprudencial que esta Sala Constitucional ha desarrollado sobre el tema de
la autonomía municipal, la cual ha sido entendida como la capacidad que tienen
las municipalidades de decidir libremente, y bajo su propia responsabilidad,
todo lo relacionado con la organización de determinada localidad.
(…) Como
se evidencia de la anterior cita jurisprudencial, la autonomía normativa
implica la capacidad municipal para dictar su propio ordenamiento normativo
(entendido este respecto de los reglamentos autónomos de organización y de
servicio), pero supeditado a lo que la Ley establezca.
III.-(…), el
constituyente delegó en el legislador ordinario desarrollar el marco jurídico
funcional del Alcalde Municipal, con ello la Ley puede restringir o mejorar la
figura de los Vice-Alcaldes como colaboradores del Alcalde en sus funciones. De
conformidad con lo establecido por la norma constitucional, el desarrollo
legislativo que se haga obedece a los principios de oportunidad y conveniencia
del legislador, cuyos únicos límites están en la razonabilidad del acto
legislativo. (el destacado
no corresponde al original).
Finalmente, resulta importante resaltar como
antecedente jurisprudencial la sentencia n° 11406-2017 de las 10:17 horas del 19 de julio de 2017,
en la cual se impugnó varias normas de la Ley de Aguas porque establecían
que el inspector de aguas era un funcionario nombrado por el MINAE, pero que al
municipio le correspondía asumir el costo de su salario. Al respecto se
resolvió que:
“De esta
manera, en este orden argumentativo, podemos afirmar que la figura del
inspector cantonal de aguas encuentra sustento en esta visión que se viene
sosteniendo en esta sentencia respecto a que el agua no es un asunto de interés
local que califique dentro de la autonomía municipal, pues no es meramente
local -sino más bien de interés nacional-, ni susceptible de ser sometido a
criterios de territorialidad. Por ende, este inspector actúa en la lógica de
coordinación entre las instituciones públicas en materia ambiental, ya que es
un funcionario subordinado al MINAE, órgano que ostenta la rectoría en
materia del recurso hídrico, pero mantiene una relación cercana con los
municipios, pues es pagado por ellos con un canon específico que prevé la
normativa. En este sentido, no es posible afirmar que esta figura lesione la
autonomía municipal, ya que, como se mencionó, en temas de carácter nacional,
como el agua, ésta autonomía no es una autonomía plena o ilimitada, pues
siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, como por ejemplo cuando
entran en juego principios
y derechos constitucionales como el derecho al agua. Asimismo, tampoco puede
alegarse que infrinja la competencia presupuestaria de la Municipalidad, pues,
como recién se indicó, en la normativa está previsto un canon específico para
su financiamiento. De este modo, es que este Tribunal considera que no lleva
razón ni el alcalde accionante, ni la Procuraduría General de la República
sobre una posible inconstitucionalidad sobreviniente, ya que la figura del
inspector cantonal de aguas no lesiona la autonomía municipal consagrada en la
Constitución Política, por lo que se trata de una figura conforme al Derecho de
la Constitución. En virtud de lo expuesto, lo que corresponde es declarar sin
lugar la acción.”.
En conclusión, los gobiernos locales son "una
verdadera descentralización de la función política en materia local". El
grado de autonomía de las municipalidades, cual es autonomía administrativa y
de gobierno, les permite auto-administrarse (disponer de sus recursos
humanos, materiales y financieros), realizar sus competencias legales por sí
mismas, darse su propia organización interna. Pero además, en cuanto a la
autonomía de gobierno, implica que pueden fijarse sus fines, metas y medios,
también, pueden emitir reglamentos autónomos de servicio. Asimismo, pueden
definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción),
crear impuestos (que deberán ser autorizados vía legal) y darse su propia
ordenación territorial a través de los planes reguladores. Pero igual tienen la limitación de que no pueden sustraerse de
aquello que ha sido declarado de interés nacional.
3) Análisis concreto de lo consultado
Sobre el
artículo 2.c.- Ámbito de cobertura respecto de las Municipalidades (redacta
magistrada Picado Brenes)
Los consultantes acusan que el inciso c) del
artículo 2 del proyecto de ley consultado, en el tanto incluye a las
municipalidades dentro de su ámbito de aplicación, lesiona la autonomía de
gobierno de estos gobiernos locales. Al respecto, en el mismo sentido en que se
ha sostenido la constitucionalidad per se de esta norma, respecto de
otras instituciones, el artículo 2 inciso c) no es por sí mismo
inconstitucional, en cuanto incluye a las municipalidades en
un marco regulatorio general de empleo público, pero sí es inconstitucional por
sus efectos puesto que algunas de las normas de este proyecto de ley vacían de
contenido su autonomía de gobierno, tal como se verá en concreto en los
apartados siguientes. Retomando lo que se expuso supra, es
plausible sujetar a todos los poderes e instituciones del Estado a un único
estatuto de empleo público. Sin embargo, en la medida en que tal sujeción vaya
más allá de principios generales e incursione en materia propia de la autonomía
de gobierno de las municipalidades,
sí es inconstitucional tal sujeción por sus efectos, pues, no es posible
someter a los gobiernos locales a directrices, disposiciones,
circulares, manuales que emita Mideplán, ni tampoco establecer por ley
obligaciones que son de ámbito de su grado de autonomía. Recuérdese
que las Municipalidades son entes descentralizados, en razón del
territorio, que han sido dotadas de un cierto grado de autonomía. Así entonces,
una de las mayores garantías que poseen las municipalidades frente al Gobierno
Central, es el grado de autonomía que la Constitución les ha asignado, cual es,
autonomía política o de gobierno, o grado dos de autonomía. En cuanto a sus
alcances se ha indicado que dicha autonomía incluye la autonomía
presupuestaria, la creación de impuestos y darse sus propios planes
reguladores. Además, pueden las municipalidades definir sus políticas de
desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y
con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva,
también la de poder dictar su propio presupuesto. Si bien es cierto, el
grado de autonomía municipal no puede entenderse que se trata de una autonomía
plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, es lo
cierto que, tienen un grado de protección especial, que nace de su
autonomía política, y que hace que la sujeción de las
municipalidades a este proyecto de ley general de empleo público sea
inconstitucional por sus efectos. En
conclusión, el inciso c) del artículo 2 del
proyecto es inconstitucional por sus efectos.
Sobre el
artículo 6.- Potestad de Dirección de Mideplán respecto de las
Municipalidades (redacta magistrado Castillo Víquez)
Los artículos 169 y 170 de la Constitución Política
les asignan a las municipalidades velar por los intereses y servicios locales,
para lo cual las dota de autonomía política. Para tales fines, como fácilmente
puede deducirse, lo referente a esa materia -fijación de metas y fines-, tiene
como consecuencia lógica, desde la óptica jurídica, que el Poder Ejecutivo o
uno de sus órganos –Mideplán- no pueden ejercer la potestad de dirección
-dictarle directrices- o la potestad reglamentaria. Esta postura es
constitucionalmente válida en lo que atañe a la materia de empleo público,
concretamente aquel funcionariado indispensable para cumplir con los fines
constitucionalmente asignados, así como el personal administrativo, profesional
y técnico, que las máximas autoridades de las Corporaciones Municipales
definan, de forma exclusiva y excluyente. Significa lo anterior, que algunos
empleados públicos de esas corporaciones, los que realizan funciones
administrativas básicas, auxiliares, que sí podrían quedar bajo la rectoría del
Poder Ejecutivo o Mideplán. Adoptando como hoja de ruta estas premisas, después
de pasar revista por la jurisprudencia de este Tribunal, se hará un análisis de
las normas que se consultan.
De conformidad con los artículos 191 y 192 de la
Constitución Política, que se incluya a las municipalidades dentro del proyecto
de Ley Marco de Empleo Público no es inconstitucional. Por el contrario, el constituyente
permite que haya varios o un solo estatuto que regule las relaciones entre el
Estado y los servidores públicos. Esto, siempre y cuando se reconozca en esa
normativa el ámbito de autonomía que tienen los gobiernos locales, conforme lo
establece el artículo 170 constitucional y lo ha desarrollado esta Sala
Constitucional en la jurisprudencia precitada.
La autonomía municipal, que “(…) debe
ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir
libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la
organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso)” (voto
No. 5445-1999), implica que el gobierno local tiene potestad de
autonormación y autoadministración, esto quiere decir que pueden dictar sus
propios reglamentos para regular su organización interna y los servicios que
presta, así como su capacidad de gestionar y promover intereses y servicios
locales de manera independiente del Poder Ejecutivo. No obstante, esta
autonomía normativa está supeditada a lo que la Ley establezca.
Asimismo, en la jurisprudencia precitada se ha
indicado que no pueden subsistir funciones de ningún ente público que disputen
su primacía con las municipalidades, cuando se trata de materia que integra lo
local. Para definir lo local o distinguirlo de lo que no lo es, se puede hacer
por medio de la ley, o bien, por interpretación jurisprudencial. Así, la plena
autonomía municipal es referida, estrictamente a “lo local”, pero no puede
crearse un antagonismo entre los intereses y servicios locales con los
nacionales, puesto que ambos están llamados a coexistir. Ha dicho este
Tribunal que “… en lo atinente a lo local no caben regulaciones de
ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que
implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el
municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía
de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo
local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable,
según los fines que se persiguen” (voto No. 5445-1999).
En relación con el artículo 6, resulta
inconstitucional, pues no se excluye de la potestad de dirección a los
funcionarios que participan de las funciones administrativas vinculadas a
los fines constitucionalmente asignados, y quienes ejercen cargos de alta
dirección política, así como todo aquel funcionariado administrativo,
profesional y técnico, que establezcan los máximos órganos de las corporaciones
municipales. Ergo, solo resulta constitucional la norma en lo que atañe al
personal de administrativo básico, auxiliar, que estaría en la familia de
puestos de conformidad con el numeral 13, inciso a) del proyecto de ley.
Sobre el
artículo 7.- Competencias de Mideplán respecto de las Municipalidades (redacta
magistrado Castillo Víquez)
En relación con el artículo 7, se mantiene el mismo
criterio vertido en relación con el numeral 6, además somete a la potestad de
reglamentación de Mideplán en materias donde hay una potestad exclusiva y
excluyente a favor de las municipalidades para alcanzar el fin constitucional
asignado por el constituyente originario.
Sobre el
artículo 9.- Oficina de Recursos Humanos en las Municipalidades (redacta
magistrada Brenes Picado)
La norma consultada establece lo siguiente:
“ARTÍCULO
9- Funciones de las administraciones activas
a) Las
oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las
denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos, de las instituciones
incluidas en el artículo 2 de la presente ley, seguirán realizando sus
funciones de conformidad con las disposiciones normativas atinentes en cada
dependencia pública.
Asimismo,
aplicarán y ejecutarán las disposiciones de alcance general, las directrices y
los reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo,
la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la
compensación y la gestión de las relaciones laborales, que el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) remita a la respectiva
institución, según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2
de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la
Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.
b) Es
responsabilidad de las oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones,
las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos
elaborar y aplicar las pruebas de conocimientos, competencias y psicométricas,
para efectos de los procesos de reclutamiento y selección de personal, efectuar
los concursos internos y externos por oposición y méritos, los cuales deberán
cumplir siempre al menos con los estándares que establezca la Dirección
General del de Servicio Civil para cada puesto, según su
ámbito de competencia, y los lineamientos que se emitan según el artículo 46 de
la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de
1957.
Además,
incorporar dichos concursos en la oferta de empleo público de la Administración
Pública y verificar que las personas servidoras públicas reciban la inducción
debida sobre los deberes, las responsabilidades y las funciones del puesto, así
como los deberes éticos de la función pública generales y particulares de la
institución y puesto.
c) Las
oficinas de gestión institucional de recursos humanos, de ministerios e
instituciones u órganos adscritos bajo el ámbito de aplicación del Estatuto de
Servicio Civil, son dependencias técnicas de la Dirección General de Servicio
Civil que, para todos los efectos, deberá coordinar la elaboración de las
pruebas de reclutamiento y selección de personal con tales oficinas y
desempeñar sus funciones de asesoramiento, capacitación y acompañamiento
técnico.”
Tal como se observa, el artículo 9 consultado
establece ciertas funciones para todas las oficinas, departamentos, áreas,
direcciones o las unidades de recursos humanos, de todas las instituciones
incluidas en el proyecto, en cuenta, recursos humanos de todas las
municipalidades. Así entonces, en lo que se refiere propiamente a la consulta
realizada en cuanto a los gobiernos locales, el segundo párrafo del inciso a)
le impone a todos los departamentos de recursos humanos que apliquen y ejecuten
las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, en
relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del
empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión
de las relaciones laborales, que Mideplán le remita. Lo cual, implicaría que un
órgano del Poder Ejecutivo, como lo es Mideplán, le imponga a estos
entes locales con autonomía política, la aplicación y ejecución de sus
disposiciones, directrices y reglamentos, y en materias que son de resorte exclusivo
de las municipalidades, tal como
lo es la planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la
gestión del rendimiento, la gestión de la compensación o salarios y la gestión
de las relaciones laborales. Siendo claramente tal obligación a la
dirección de recursos humanos de las municipalidades una violación a su
autonomía política, conforme los alcances que la jurisprudencia constitucional
le ha dado. Recuérdese que, la autonomía municipal, contenida en el
artículo 170 de la Constitución Política, esencialmente se origina en el
carácter representativo por ser un gobierno local (única
descentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses
locales. El gobierno local tiene potestad de
autonormación y autoadministración, esto quiere decir que pueden dictar sus
propios reglamentos para regular su organización interna y los servicios que
presta, así como su capacidad de gestionar y promover intereses y servicios
locales de manera independiente del Poder Ejecutivo. Es claro, entonces
que el Poder Ejecutivo no puede actuar como director o en una relación de
jerarquía frente a las municipalidades, y no puede imponerle lineamientos,
ni dar órdenes, ni controlar la oportunidad de sus actividades. Por ello, resulta
inconstitucional el artículo 9 en cuestión por pretender someter a los departamentos de recursos humanos
de los gobiernos locales a aplicar y ejecutar las disposiciones
de alcance general, las directrices y los reglamentos, en relación con la
planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión
del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones
laborales, que Mideplán le remita.
Sobre el artículo 13.- Familia de Puestos respecto
de las Municipalidades (redacta
magistrado Castillo Víquez)
Sobre el artículo 13 es inconstitucional, por no
crear una familia de puestos de los empleados municipales y, por consiguiente,
los incluye a todos en el Servicio Civil. No es posible pasar por alto que el
Código Municipal, a partir del numeral 124 al 161 inclusive, contiene el Título
V, que regula la relación de los servidores municipales y las administraciones
públicas locales de forma pormenorizada, por un lado, y, el numeral 50 del
proyecto de ley que establece que las derogatorias expresas ni siquiera hacen
referencia a las normas que se encuentran en el citado Código, ni tampoco
se hacen las modificaciones en el artículo 49 del proyecto consultado.
Sobre el
artículo 14.- Reclutamiento y selección en las Municipalidades (redacta magistrada Picado Brenes)
Los consultantes refieren que se lesiona la
autonomía política de las Municipalidades,
al pretender someterla a las disposiciones que emite un órgano del Poder
Ejecutivo, en lo relativo al reclutamiento y selección
“ARTÍCULO
14- Reclutamiento y selección
El
reclutamiento y la selección de las personas servidoras públicas de nuevo
ingreso se efectuará con base en su idoneidad comprobada, para lo cual el Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) emitirá, con absoluto
apego a la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de
1978, las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos,
según la respectiva familia de puestos.
En los
procesos de reclutamiento y selección no podrá elegirse a un postulante que se
encuentre en alguna de las siguientes situaciones:
a) Estar
ligado por parentesco de consanguinidad o de afinidad en línea directa o colateral,
hasta tercer grado inclusive, con la jefatura inmediata ni con las personas
superiores inmediatas de esta en la respectiva dependencia.
b) Encontrarse
enlistada en el registro de personas inelegibles de la plataforma integrada de
empleo público.”
Tal y como ya fue debidamente acreditado, conforme
lo dispuesto en los ordinales 2 y 13 del proyecto de ley, y según
lo establecido en este artículo 14, todas las
Municipalidades se verían sujetas a las disposiciones de alcance
general, las directrices y los reglamentos que emita Mideplán en
relación con el reclutamiento y la selección del personal de nuevo ingreso, lo
cual deviene en inconstitucional. Esta Sala ha dicho que la autonomía
municipal “implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre
gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión
de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una
autonomía política, normativa, tributaria y administrativa.” (voto n° 5445-1999). Por ello, “las
relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden
llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas
de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de
su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de
coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria
subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la
"tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función
de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia
general sobre todo el sector).” Es decir, se admite la coordinación y
la tutela administrativa del Estado en cuanto al control de legalidad, pero no,
en cuanto, un órgano del Poder Ejecutivo como lo es Mideplán pueda
emitir disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos, a las
Municipalidades para sus procesos de reclutamiento y selección. En ese
sentido, resulta inválida cualquier intromisión externa de otro poder en los
aspectos propios de los gobiernos locales, que lesione su autonomía. Bajo ese
entendido, no es posible admitir que un órgano del Poder Ejecutivo, en este
caso Mideplán, le imponga a las Municipalidades,
disposiciones relativas a los procesos de reclutamiento y selección de su
personal, materia que, tal y como se ha señalado, es consustancial al grado de
autonomía de la que gozan estos gobiernos locales. En consecuencia, tal
ordinal contiene un vicio de inconstitucionalidad, en tanto resulte aplicable a
las Municipalidades.
Sobre el
artículo 17.- Puestos de Alta Dirección en las Municipalidades (redacta
magistrada Picado Brenes)
La norma consultada establece lo siguiente:
“ARTÍCULO
17- Personal de la alta dirección pública
El Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) emitirá las
disposiciones de alcance general, las directrices, y los reglamentos, en
materia del personal de la alta dirección pública, que sean acordes con la Ley
6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, para
dotar a la Administración Pública de perfiles con integridad y probada
capacidad de gestión, innovación y liderazgo, para procurar el mejoramiento de
la prestación de bienes y servicios públicos. (…)”
Los consultantes señalan la lesión a la
autonomía de gobierno de las Municipalidades, por cuanto en esta norma se
dispone que, tratándose de puestos de alta dirección será Mideplán quien emita
las disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos al respecto. Sobre
esta consulta, en el mismo sentido en que esta Sala ha venido resolviendo estos
aspectos, la injerencia de este Ministerio, que es un órgano del Poder
Ejecutivo, emitiendo disposiciones de alcance general, directrices y
reglamentos a las municipalidades en materia de los puestos de alta
dirección, resulta violatorio de su autonomía de gobierno. Recuérdese que esta
Sala ha indicado que, “las municipalidades son gobiernos
representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad
jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del
cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y
gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se
manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios
normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público
para la satisfacción del bien común en su comunidad.” (sentencia
n°5445-1999). Nótese que, este tipo de puestos son de gran
relevancia para el fiel cumplimiento de la administración de los intereses
y servicios locales, que deben estar particularmente protegidos de la
injerencia del Ejecutivo, y que requieren la estabilidad del personal necesaria
para un adecuado desempeño del cargo, lo cual es incompatible con una
subordinación a las disposiciones que emita al respecto el Mideplán, como lo
dispone la norma en cuestión. Por ende, se considera existe un vicio de
inconstitucionalidad en el artículo 17 objeto de consulta, en los términos
expuestos.
Sobre el
artículo 18.- Plazos del Personal de Alta Dirección en las Municipalidades (redacta
magistrada Picado Brenes)
En criterio de los consultantes, el ordinal 18
resulta inconstitucional, por cuanto incide en materia que es propia de la
competencia de las municipalidades, al establecer que, tratándose de puestos de
alta dirección técnica, el nombramiento será por 6 años con un período de
prueba de 6 meses, prorrogables anualmente, sujetas a la evaluación de
desempeño. El artículo 18 consultado dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO
18- Nombramiento y período de prueba de la alta dirección pública
Toda persona
servidora pública, que sea nombrada en puestos de alta dirección pública,
estará a prueba durante el período de seis meses y su nombramiento se efectuará
por un máximo de seis años, con posibilidad de prórroga anual, la cual estará
sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño. (…)”
Sobre este particular, la regulación de aspectos
relativos al nombramiento y selección de personal, tal como también ocurre con
los puestos de alta dirección técnica, el período de prueba, plazo o
condiciones de prórroga de los nombramientos, son regulaciones propias y
atinentes a la autonomía política de los gobiernos locales. Se entiende que los
puestos de alta dirección técnica, definidos por ellas mismas, son puestos
estratégicos de gran importancia para su debida organización y atención de los
intereses y servicios locales. Por ello y conforme a los fines propios de las
municipalidades, es a ellas a quienes corresponde valorar las necesidades de
los servicios que prestan y determinar las condiciones en que deben ser
ocupados esos puestos, para dar cumplimiento a los fines constitucionales que
le han sido asignados, en respeto del grado de autonomía reconocido, siempre y
cuando atienda al principio de idoneidad. En su caso, por ejemplo, la
conveniencia del período de nombramiento de esos puestos o las condiciones de
prórroga podrían estar sujetas a una condición de mayor estabilidad en el puesto
como la garantizada en el ordinal 192 constitucional. Todo de acuerdo a su
normativa interna, y no, a una normativa genérica como la que se pretende en
este proyecto de ley. La definición de tales condiciones es competencia
exclusiva los gobiernos locales. De modo que, en los términos en que está
dispuesto el artículo 18 consultado, contiene un vicio de inconstitucionalidad,
por violentar la autonomía política de las municipalidades, a quienes les
corresponde de manera exclusiva la definición de las condiciones en que se
deben desempeñar sus puestos de alta dirección.
Analizados todos los aspectos consultados en cuanto
a los artículos 2
(inciso c), 6, 7, 9 (segundo párrafo del inciso a), 13, 14,
17 y 18 del proyecto de Ley denominado "LEY MARCO DE EMPLEO
PÚBLICO" expediente legislativo n° 21.336, esta Sala constata que tales
normas resultan contrarias al Derecho de la Constitución, por violación a
la autonomía de gobierno de las municipalidades, consagrada
constitucionalmente.
Tales normas someten a las
Municipalidades a una relación de dirección y sujeción a un órgano del Poder
Ejecutivo (Mideplán) en materia de empleo público, en violación de la
autonomía de gobierno o política, resguardada constitucionalmente para las
Municipalidades. Esos artículos se refieren a los siguientes
temas:6 (rectoría del Sistema General de Empleo Público a cargo de Mideplán), 7
(amplias competencias de Mideplán para convertirlo en una especie de superior
jerarca con potestades normativas sobre todo el aparato estatal en materia de
empleo público), 9 (la sujeción y el sometimiento de las oficinas de recursos
humanos a Mideplán y a la Dirección General de Servicio Civil), 13 (sobre un
único régimen general de empleo público conformado por ocho familias), 14
(reclutamiento y selección con base en disposiciones normativas de Mideplán),
17 y 18 (personal de alta dirección pública sometidos a un único plazo de
periodo de prueba y un único plazo de nombramiento). Todo
ello resulta claramente violatorio de la autonomía de las municipalidades,
pues tales normas suponen una especie de relación de rectoría
y jerarquía con Mideplán. Además, cuando incluso esta autonomía
supone un resguardo frente al legislador, quien no puede incursionar en materias
propias de la autonomía municipal.
5) Razones
y notas sobre la consulta en cuanto a las Municipalidades
a) Nota del magistrado Rueda Leal en cuanto a la
inclusión de las municipalidades en el numeral 2 inciso c) del proyecto
consultado.
Destaco que la
inconstitucionalidad de este ordinal se da por sus efectos, visto que es
necesario visualizarlo en la sistematicidad del articulado para comprender cómo
se afecta la autonomía de los gobiernos locales. Tal como señalo en otras
partes de esta resolución, la determinación puntual de las consecuencias
jurídicas, en caso de que llegara a incorporarse este proyecto en el
ordenamiento jurídico, será desarrollada por la jurisprudencia al analizar su
aplicación práctica. Con respecto a las municipalidades, los intereses locales
cobrarán especial relevancia en tal aplicación.
b) Nota
separada de la magistrada Garro Vargas en relación con la inconstitucionalidad
del artículo 2 inciso c)
En el caso
concreto, por unanimidad, la Sala ha declarado que el art. 2 inciso c)
consultado es inconstitucional por pretender incluir a las municipalidades
dentro del ámbito de cobertura del proyecto de ley marco de empleo público.
A tal efecto
quisiera puntualizar que, a partir de las disposiciones constitucionales,
resulta claro que las corporaciones municipales son entes descentralizados en
razón del territorio, que han sido dotadas de autonomía administrativa y de
gobierno. La autonomía municipal contenida en el art. 170 de la Constitución
Política se origina en el carácter representativo, por ser un gobierno local
(única descentralización territorial del país), encargado de administrar los
intereses y servicios locales de cada cantón. Conviene citar textualmente lo
dispuesto en el arts. 168, 169 y 170 de la Constitución Política, que regulan
lo relativo al régimen municipal:
“Art.168.- Para los efectos de la Administración
Pública, el territorio nacional se divide en provincias; éstas en cantones y
los cantones en distritos. La ley podrá establecer distribuciones
especiales.
La Asamblea Legislativa podrá decretar,
observando los trámites de reforma parcial a esta Constitución, la creación de
nuevas provincias, siempre que el proyecto respectivo fuera aprobado de
previo en un plebiscito que la Asamblea ordenará celebrar en la provincia
o provincias que soporten la desmembración.
La creación de nuevos cantones requiere ser
aprobada por la Asamblea Legislativa mediante votación no menor de los dos
tercios del total de sus miembros.
Art. 169.- La administración de los
intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno
Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores
municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que
designará la ley.
Art. 170.- Las corporaciones municipales
son autónomas. En el Presupuesto Ordinario de la República, se les
asignará a todas las municipalidades del país una suma que no
será inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios
calculados para el año económico correspondiente.
La ley determinará las competencias que se
trasladarán del Poder Ejecutivo a las corporaciones municipales y la
distribución de los recursos indicados.”
Esas normas además
se deben examinar con lo señalado en los arts. 121 inciso 13 (que señala que
corresponde a la Asamblea Legislativa autorizar los impuestos municipales) y el
175 que ordena que las municipalidades dictarán sus presupuestos ordinarios o
extraordinarios —sujetos eso sí a la fiscalización de la Contraloría General de
la República—, importantes indicios de la autonomía presupuestaria y financiera
del Gobierno Municipal para cumplir el cometido de velar por la administración
de los intereses y servicios locales. Asimismo, no se puede obviar lo señalado
en el art. 149 inciso 5 de la Constitución Política que coloca a las
municipalidades a un nivel similar de otros poderes de la república, al
reprochar la responsabilidad del Poder Ejecutivo al obstaculizar las funciones
que encomendadas a los gobiernos locales. Dicha norma regula lo siguiente:
“Art. 149. El Presidente de la República, y el
Ministro de Gobierno que hubieran participado en los actos que en seguida se
indican, serán también conjuntamente responsables: (…)
5) Cuando impidan o estorben las funciones propias
del Poder Judicial, o coarten a los Tribunales la libertad con que deben juzgar
las causas sometidas a su decisión, o cuando obstaculicen en alguna
forma las funciones que corresponden a los organismos electorales o a las
Municipalidades; (…)
Tal marco
regulatorio constitucional se refleja, además, en el art. 2 del Código
Municipal, que en el art. 2 refiere que la municipalidad es una persona
jurídica estatal con patrimonio propio y personalidad y capacidad jurídica
plena para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus
fines, y en el art. 4 dispone lo siguiente:
“Artículo 4.- La municipalidad posee la autonomía
política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.
Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:
a) Dictar los reglamentos autónomos de organización
y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el
ordenamiento jurídico.
b) Acordar sus presupuestos y ejecutarlos.
c) Administrar y prestar los servicios públicos
municipales, así como velar por su vigilancia y control.
(Así reformado el inciso anterior por el
artículo 2° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la
Policía Municipal" del 23 de abril del 2018)
d) Aprobar las tasas, los precios y las
contribuciones municipales, así como proponer los proyectos de tarifas de
impuestos municipales.
e) Percibir y administrar, en su carácter de
administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales (…)”.
Partiendo de ese
marco constitucional descrito, que reconoce una amplia autonomía a los
gobiernos municipales, y de conformidad con las líneas generales
expuestas supra, reitero que sí resulta posible una ley marco de
regulación del empleo público. Sin embargo, dicha normativa no puede desconocer
las particularidades de la configuración de nuestro Estado de Derecho
establecida en la Constitución Política. En el caso concreto se cuestiona que
el art. 2 inciso c) incluya a las municipalidades dentro del ámbito de
cobertura de la norma. Según mi criterio, dicho numeral no es en sí mismo
inconstitucional en cuanto incluye a las corporaciones municipales en un marco
regulatorio de empleo público, siempre que ese marco se entendiera como aquel
que establezca principios y normas generales (lo que, por cierto, no significa
que sean ambiguas). No obstante, como este proyecto de ley no cumple con esas
características, este artículo sí es inconstitucional por conexidad con el
resto del articulado (ver, por ejemplo, los artículos 4, 6, 7, 9, 12, 13, f),
14, 17, 18, 19, 21, 22, 30, 46 y 49 del proyecto de ley), porque supondría aplicarla
a gobiernos locales los cuales justamente fueron dotados constitucionalmente de
autonomía de gobierno. Es decir, lo establecido en esas normas, en conexión con
este art. 2 inciso c), vacía de contenido la autonomía de gobierno, que es
propia de los gobiernos locales. Además, la lógica de la ley en su totalidad
está plasmada no sólo en su articulado sino en la exposición de motivos, que
tiene un valor hermenéutico. De manera que para que ese art. 2 inciso b) se
considere que no es “en sí mismo” inconstitucional
tendría que verse desvinculado de lo que en dicha exposición de motivos hace
relación con esas normas.
c) Nota
separada de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 2 inciso c) del
proyecto respecto de las Municipalidades en cuanto a la potestad de dirección
de Mideplán (punto 45 del Por Tanto)
Por unanimidad, la
Sala Constitucional ha considerado que el artículo 2 inciso c) del proyecto Ley
Marco de Empleo Público, no es por sí mismo inconstitucional en cuanto incluye
a las municipalidades en un marco regulatorio general de empleo público, pero
sí lo es por sus efectos puesto que, en criterio de la Sala, algunas de sus
normas vacían de contenido su autonomía de gobierno. Es indispensable hacer
algunas precisiones en relación con este punto en concreto y debo iniciar
recordando que los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, otorgan a
las municipalidades, atribuciones para administrar los intereses y servicios
locales y, en desarrollo de esos preceptos, gozan de autonomía política para
determinar su organización y su forma de administración, en aras de lograr
aquél cometido. Ese nivel de autonomía política o de gobierno, les permite
fijar sus propias metas y objetivos así como los mecanismos para realizarlas,
incluyendo todo lo relativo a la materia de empleo público. Debe tenerse
presente que el grado de autonomía municipal no permite que el Mideplán, como
órgano del Poder Ejecutivo, les imponga directrices, disposiciones o
reglamentos relativos a la materia de empleo público y, en caso de hacerlo, se
estaría lesionando esa autonomía, constitucionalmente otorgada. Tómese en
cuenta que en los términos en que está redactado el proyecto, el Mideplán
tendrá toda la competencia y potestad para establecer todo lo que estime
pertinente, por encima de cualquier jerarquía o Poder de la República, y por
ende, en lo que a las municipalidades se refiere, esto generará un choque con
lo dispuesto en los artículos 169 y 170 constitucionales a partir de los cuales
se deriva que, tanto en materia de empleo público como en cualquier otra
materia relativa a darle vida y protección a los intereses locales, las
municipalidades cuentan con plena autonomía de gobierno y administrativa. En
atención a lo dispuesto en esos numerales constitucionales, no podría el
Mideplán imponerse a las municipalidades en materia de empleo público sin que
ello genere un roce con el Derecho de la Constitución.
En mi criterio, la
potestad de auto regularse y de auto administrarse de las municipalidades,
derivada de los artículos 169 y 170 constitucionales, quiere decir que pueden
dictar sus propios reglamentos para regular su organización interna y los
servicios que presta, así como su capacidad de gestionar y promover intereses y
servicios locales de manera independiente del Poder Ejecutivo, incluyendo todo
ello la potestad de organizar y administrar el recurso humano a través del cual
cumplirán sus metas y fines. En consecuencia, toda la gestión del recurso
humano, deberá ser competencia municipal porque al final ello redundará en
beneficios de la corporación municipal; lo contrario, como lo pretende el
proyecto bajo estudio, implica una lesión del Derecho de la Constitución.
d) Razones adicionales de la
magistrada Garro Vargas en relación con la inconstitucionalidad del
artículo 7 por afectar la autonomía de las Municipalidades
En este caso me
separo de la opinión vertida por la mayoría, puesto que considero que la
totalidad del art. 7 es inconstitucional, en cuanto somete a las
municipalidades a la potestad de rectoría y de reglamentación de Mideplan.
Como ya se señaló,
esa norma establece una serie de amplias competencias a favor de una cartera
ministerial del Poder Ejecutivo que, aplicadas a las corporaciones municipales,
resultan inconstitucionales por desconocer su autonomía para darse su propia
administración y gobierno. Estas competencias, como se señaló, podrían suprimir
la capacidad de autogobierno y de manejo del personal necesario para llevar a
cabo las funciones que le son intrínsecas.
Anteriormente
apunté que, desde mi perspectiva, no es lo mismo afectar la independencia de
los poderes de la república, que la autonomía de otras instituciones autónomas
y, en esa medida, se debe matizar el análisis de las competencias otorgadas al
Mideplan. No obstante, como he venido señalando, en la medida en que por
disposición constitucional exista una autonomía de gobierno a favor de las
corporaciones municipales para darse su propia administración, sí resultan
inconstitucionales aquellas competencias que se pretenden otorgar al Mideplan y
que implican una rectoría por sobre la autonomía reconocida a los gobiernos
municipales. Nuevamente, si se examina integralmente el art. 7 en conexión con
el art. 6 incisos b) y d), así como el art. 9 inciso a) párrafo segundo, se
aprecia un sometimiento de las municipalidades a órdenes, directrices y
regulaciones de una cartera ministerial del Poder Ejecutivo, lo que lesiona la
autonomía de gobierno confiada constitucionalmente para el cumplimiento de sus
fines. Además, reitero, por ley es posible que alcance a las municipalidades un
régimen de empleo público, pero siempre que no suponga una sujeción al Poder
Ejecutivo. En este tema debe tenerse muy en cuenta que el régimen municipal
corresponde a un nivel gobierno distinto del gobierno central.
e) Razones
adicionales de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 7 del proyecto en
cuanto a las amplias competencias de Mideplán respecto de las Municipalidades
(punto 47 del Por Tanto)
Conforme se ha
venido manifestando, los artículos 169 y 170 de la Constitución Política,
otorgan a las municipalidades, atribuciones para administrar los intereses y
servicios locales y, en desarrollo de esos preceptos, gozan de autonomía
política para determinar su organización y su forma de administración, en aras
de lograr aquél cometido. Ese nivel de autonomía política o de gobierno, les
permite fijar sus propias metas y objetivos así como los mecanismos para
realizarlas, con lo cual, sería inconstitucional que el MIDEPLAN, como órgano del
Poder Ejecutivo, les imponga directrices, disposiciones o reglamentos relativos
a la materia de empleo público, como lo pretende el artículo 7 del proyecto de
ley bajo estudio.
El artículo 7,
dispone que el MIDEPLAN tendrá toda la competencia y potestad para establecer
todo lo que estime pertinente, y por ende, en lo que a las municipalidades se
refiere, esto generará un choque con lo dispuesto en los artículos 169 y 170
constitucionales a partir de los cuales se deriva que, tanto en materia de
empleo público como en cualquier otra materia relativa a darle vida y
protección a los intereses locales, las municipalidades cuentan con plena
autonomía de gobierno y administrativa. En atención a lo dispuesto en esos
numerales constitucionales, no podría el MIDEPLAN ubicarse por encima de las
municipalidades en materia de empleo público sin que ello genere un roce con el
Derecho de la Constitución. En este sentido, en consonancia con lo
anteriormente expuesto, resulta preocupante el artículo 6, porque de la lectura
integral del proyecto se desprende que al crearse el Sistema General de Empleo
Público que ahí se regula, las municipalidades quedarían incluidas, por lo que
Mideplán ejercería la potestad de dirección -dictarle directrices- o la
potestad reglamentaria; lo que resulta violatorio del grado de autonomía que la
Constitución le otorgó a las Municipalidades.
Considero que, si
bien es cierto, el Estado a través de sus órganos constitucionales competentes,
como la Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo, pueden establecer una
política general en cuanto a prioridades -como podría ser empleo público- por
las necesidades que afronta el país en determinado momento, también es lo
cierto que de acuerdo con el sistema democrático costarricense y lo dispuesto
por la Constitución Política, a cada municipalidad en su jurisdicción le
corresponderá velar por los intereses y servicios locales, con exclusión de
toda interferencia que sea incompatible con el concepto de lo local en los
términos en que lo establecen los artículos 169 y 170 constitucionales, por lo
que precisamente respeto de su autonomía política, lo relativo a la gestión del
recurso humano municipal, deberá ser del ámbito de su competencia, sin
intervención del Poder Ejecutivo, en este caso, el MIDEPLAN.
En mi criterio, la
potestad de auto regularse y de auto administrarse de las municipalidades,
derivada de los artículos 169 y 170 constitucionales, quiere decir que pueden
dictar sus propios reglamentos para regular su organización interna y los
servicios que presta, así como su capacidad de gestionar y promover intereses y
servicios locales de manera independiente del Poder Ejecutivo, incluyendo todo
ello la potestad de organizar y administrar el recurso humano a través del cual
cumplirán sus metas y fines. Absurdo sería pretender que los intereses locales
sean determinados por las corporaciones municipales, pero su atención y
cumplimiento sean llevados a cabo por personas que sirven en función de
directrices, reglamentos y disposiciones que provienen de un ente centralizado
que no necesariamente está ajustado al cumplimiento de aquéllas metas y fines
locales. En el mismo sentido, y siempre en materia de gestión del recurso
humano, considero ilógico que algunas funciones municipales atiendan a los
intereses y servicios locales por cuanto fueron diseñadas a lo interno de la
municipalidad, en tanto que otras, por provenir del MIDEPLAN, estén encaminadas
a obtener objetivos distintos. Definitivamente debe haber consonancia y
equilibrio entre los objetivos municipales y aquéllos otros que rigen la
gestión del talento humano y, por ello, en mi criterio, lo relativo a los
servidores municipales, deberá ser competencia municipal porque al final ello
redundará en beneficio de la corporación municipal. En este punto entonces, he
de hacer una aclaración que también sería válida para el artículo 6 del
proyecto de Ley Marco de Empleo Público, pues considero que no es admisible
dividir al recurso humano municipal en dos sectores: los que serían incluidos
en el sistema general de empleo público y los que estarían excluidos; o como lo
hace la mayoría de la Sala al considerar que hay:
a) un funcionariado indispensable para cumplir
con los fines constitucionalmente asignados y personal administrativo,
profesional y técnico, que las máximas autoridades de las Corporaciones
Municipales definan, de forma exclusiva y excluyente y;
b) empleados públicos de esas corporaciones que
realizan funciones administrativas básicas, auxiliares, que sí podrían quedar
bajo la rectoría del Poder Ejecutivo o Mideplán.
En mi criterio,
todo el personal que labora en las municipalidades, desde el puesto más humilde
hasta el cargo jerárquico más alto, es absolutamente indispensable para el
ejercicio de la función pública local que se les ha asignado constitucionalmente
a estas corporaciones municipales y ello es así porque, a modo de ejemplo, sin
la labor que hacen los recolectores de basura o los conserjes, el Consejo
Municipal o el Alcalde, no podrían alcanzar el cumplimiento de las metas
propuestas en beneficio de los intereses locales. Es absolutamente
indispensable ver al personal municipal como un todo al servicio de un único
fin que es la gestión de los intereses y servicios locales.
En materia de
gestión del talento humano y de acuerdo con las nuevas teorías de
Administración de Personal, el paradigma ha cambiado porque los empleados ya no
pueden seguir siendo considerados como simples trabajadores de una
organización, ellos son proveedores de conocimientos, habilidades, capacidades
indispensables y, sobre todo, de otro importante aporte que es la inteligencia,
la cual permite tomar decisiones más acertadas contribuyendo a lograr los
objetivos generales. Los trabajadores son seres humanos dotados de personalidad
y poseen conocimientos, habilidades, destrezas y capacidades que son
indispensables para la gestión adecuada de los recursos organizacionales.
Igualmente, son activadores inteligentes de los recursos organizacionales y
fuente de impulso propio que dinamizan la organización, y no agentes pasivos, inertes
y estáticos. Además de ello, estas personas invierten en la organización
esfuerzo, dedicación, responsabilidad, compromiso, riesgos, entre otros, con la
esperanza de recibir retornos de estas inversiones como son los salarios,
crecimiento profesional, carrera, entre otros, pero también la satisfacción de
que con su aporte, engrandecen la organización. Aplicando esta teoría de
gestión del talento humano a las municipalidades -pero también podría ser al
Poder Judicial, al TSE, a las instituciones autónomas, a la universidad
estatal-, se justifica considerar a los empleados -municipales en este caso-
como un todo, que dinamiza la actividad municipal y como personas proveedoras
de conocimientos, habilidades, capacidades indispensables e inteligencia que les
permite tomar decisiones racionales en beneficio de toda la municipalidad y que
le imprimen significado y rumbo a los objetivos generales de toda la
corporación municipal. Por ello no es válido seccionarlos en los que a) son
indispensables para cumplir con los fines constitucionalmente asignados y
personal administrativo, profesional y técnico, que las máximas autoridades de
las Corporaciones Municipales definan, de forma exclusiva y excluyente y; b)
los empleados públicos que realizan funciones administrativas básicas,
auxiliares, que sí podrían quedar bajo la rectoría del Poder Ejecutivo o
Mideplán, pues es más que evidente que unos y otros, están, laboran y actúan
como parte de un engranaje en el que todos actúan para lograr el cumplimiento
de un único objetivo, la satisfacción de los intereses y servicios locales.
Por otra parte
cabe señalar que los fines de las corporaciones municipales son muy diferentes
a aquéllos que sirvieron de base para la redacción de este artículo 7; en
consecuencia, no necesariamente lo que se pretenda regular para un órgano del
Poder Ejecutivo, sea compatible con lo que deba ser direccionado en una
municipalidad o en una institución autónoma. Frente a objetivos y metas tan
disímiles como las que tienen las diferentes instituciones agregadas al ámbito
de cobertura de este proyecto de Ley, resulta imposible contar con una fórmula
mágica aplicable por igual a todas ellas como lo pretende hacer este artículo 7
y, por ende, en el camino, cuando se tenga que aplicar, inevitablemente se
darán roces con el Derecho de la Constitución.
f) Razones
adicionales de la magistrada Garro Vargas respecto de la
inconstitucionalidad del artículo 9 inciso a) párrafo segundo y su aplicación a
las Municipalidades
Luego de una
lectura integral de las razones dadas por la mayoría para declarar la
inconstitucionalidad del art. 9 inciso a) párrafo segundo del proyecto de
ley, he de manifestar que si bien consigné unas razones diferentes, ahora
coincido con el razonamiento realizado en el sentido de que resulta
inconstitucional la intención de que las oficinas de recursos humanos de las
corporaciones municipales se incorporen al Sistema General de Empleo Público
bajo una expresa rectoría del Mideplan (art. 6 inciso b del proyecto). Lo
anterior con el agravante de que se les obliga a dichas dependencias a aplicar
y ejecutar todas las disposiciones de alcance general, las directrices y los
reglamentos en relación con la planificación, la organización del trabajo, la
gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y
la gestión de las relaciones laborales que a tales efectos les remita el
Mideplan. Esto en abierto desconocimiento de la autonomía administrativa y de
gobierno que ostentan las corporaciones municipales en virtud de las disposiciones
constitucionales supra mencionadas.
g) Razones
adicionales de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 9 del proyecto en
cuanto a las funciones de las administraciones activas respecto de las
Municipalidades (punto 48 del Por Tanto)
La Sala, por
unanimidad, ha considerado que el párrafo segundo del inciso a) del artículo 9
es inconstitucional respecto a su aplicación a las municipalidades. Aparte de
los motivos analizados por este Tribunal en relación con dicha norma, existen
otras razones de peso que justifican esa declaratoria.
Recuérdese que de
conformidad con los artículos 168 y 169 de la Constitución Política, el régimen
municipal es una modalidad de descentralización territorial (sentencia
n°2006-17113), pero además, como ya lo he manifestado, en atención a lo
dispuesto en el artículo 170 constitucional, las Municipalidades son entes
descentralizados, en razón del territorio, que han sido dotados de la
autonomía, llamada de segundo grado, la cual es mayor que la de las
instituciones autónomas, pues además de autonomía administrativa gozan de
autonomía de gobierno. Así entonces, una de las mayores garantías que poseen
las municipalidades frente al Gobierno Central -Poder Ejecutivo-, es el grado
de autonomía que la Constitución les ha asignado y que ha sido definida por la
jurisprudencia constitucional como autonomía de gobierno, o grado dos de
autonomía.
En materia de
empleo público, las Municipalidades cuentan con autonomía normativa y
administrativa, lo que les permite dictar su propio ordenamiento -a través de
reglamentos internos- en las materias de su competencia, lo cual les posibilita
regular internamente la organización de la municipalidad y de los servicios que
presta, pero también tienen competencia para auto administrarse y gozar de
libertad frente al Estado a fin de adoptar decisiones fundamentales del ente
(ver sentencias nº 002934-1993, 001691-1994 y 005445-1999, entre otras). La
Sala ha manifestado que el legislador, al promulgar el Código Municipal,
comprendió que la designación de funciones de los empleados municipales, es una
expresión de la autonomía administrativa de las corporaciones locales, y por
ello dispuso que la asignación de atribuciones se hiciera en el Manual
Descriptivo de Puestos (artículos 128 y 129 del Código Municipal), así como
también se ha señalado que el régimen disciplinario de las municipalidades,
corresponde verificarlo internamente a las propias corporaciones locales (ver
sentencia nº 005445-1999). Entonces, la autonomía normativa municipal implica
la capacidad con la que cuentan las municipalidades para dictar su propio
ordenamiento normativo, entendido como los reglamentos autónomos de
organización y de servicio, supeditados a lo que la Ley establezca (ver
sentencia nº 2002-003493); en consecuencia, resulta más que evidente que, en
materia de empleo público, las corporaciones municipales tienen plena
competencia y autonomía para establecer las políticas y la normativa que sea
necesaria para su adecuado funcionamiento. Con sustento en lo anterior, al
analizarse el contenido del párrafo segundo del inciso a) del artículo 9 del
proyecto de Ley de Empleo Público, resultaría imposible sujetar a las
Municipalidades a las exigencias ahí contenidas pues, en atención a su
autonomía administrativa y de gobierno, cuentan con libertad frente al Estado
-incluyendo al Poder Ejecutivo- para dictar la normativa que requieran en aras
de realizar la gestión de su recurso humano.
Obsérvese que la
norma analizada dispone que los departamentos de recursos humanos de las
Municipalidades, deberán de aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance
general, las directrices y los reglamentos, en relación con la planificación,
la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento,
la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones laborales que el
Mideplán les remita, según la Ley General de la Administración Pública y la Ley
de Salarios de la Administración Pública. Evidentemente la norma está pasando
por alto que un órgano del Poder Ejecutivo como sería el Mideplán, no podría
imponer a una corporación municipal, disposiciones de alcance general,
directrices ni reglamentos en materia de gestión del empleo público, toda vez
que ello -como se dijo- pertenece a un área sensible que es propia de la
autonomía municipal.
Tal pretensión no
solamente lesionaría lo dispuesto en el artículo 170 constitucional, sino que
además podría ocasionar un evidente invisibilidad de la cosmovisión de cada
municipalidad y de las funciones específicas que tienen asignadas -consideradas
en su individualidad- pues recuérdese que, cada gobierno local, cuenta con
condiciones y características muy particulares, definidas por el núcleo y la
densidad poblacional, la geografía, la cultura y costumbres, las etnias
predominantes, el territorio, entre otros muchos aspectos que gozan de
protección constitucional.
En mi criterio, la
creación de un sistema único de empleo público que se pretenda imponer a las
corporaciones municipales en esa materia, también atentaría contra la división
territorial del país -que goza de rango constitucional-, la cual no fue
decidida con criterios arbitrarios o meramente subjetivos, sino que tiene todo
un transfondo histórico, cultural y socioeconómico que, a su vez, permitió la
división del país en esos pequeños gobiernos locales cuya forma de
administración y de gobierno no podría provenir de una única opinión
centralizada. Tómese en cuenta que las Municipalidades no son simples grupos de
personas y de territorios unidos por un objetivo común, sino que atienden a una
serie de elementos de carácter histórico, étnico, cultural, social y económico,
siendo en función de esos aspectos que determinan sus necesidades, las
priorizan y se organizan para la satisfacción de sus intereses locales, lo que
indiscutiblemente permea también en las características y requisitos a cumplir
por su recurso humano. En ese sentido, no se podrían aplicar pautas generales
para todos los municipios pues cada uno de ellos tiene necesidades y
prioridades completamente diferentes, de modo tal que la persona funcionaria
municipal que realiza determinadas labores en una Municipalidad ubicada en el
Gran Área Metropolitana, probablemente no podría realizarlas con la misma
destreza en la Municipalidad de una zona rural, agrícola o costera, ello
por cuanto sus condiciones y características -las de la persona y las de la
municipalidad-, son completamente diferentes.
En consonancia con
lo anterior, resulta evidente que la norma bajo estudio también estaría creando
obligaciones adicionales a las corporaciones municipales y a sus funcionarios
cuyo cumplimiento estarían obligados a ejecutar pero que, a la vez, en caso de
no cumplir o de no hacerlo conforme lo exige el órgano centralizado, los sujeta
a eventuales responsabilidades que podrían ser innecesarias y evitables en
vista de que esas nuevas responsabilidades no deberían ser de aplicación
general para todas las municipalidades pues, en atención a lo dicho supra, las
necesidades o prioridades o proyectos de una municipalidad de zona
metropolitana, podrían ser muy diferentes a las que se han planteado en una
municipalidad de zona agrícola, rural, costera o aquellas con mucha población
indígena.
h) Razones
adicionales de la magistrada Garro Vargas respecto del artículo 13 y
su aplicación a los empleados municipales
El art. 13
consultado establece que existirá un único régimen general de empleo público
conformado por ocho familias de puestos. Dentro de esas familias de puesto no
es posible identificar alguna categoría en la que se puedan incluir a los
funcionarios municipales. Ahora bien el hecho de que no haya una familia
concreta no significa que la autonomía municipal no quede lesionada porque
justamente sus funcionarios quedan en una condición genérica como si fueran
empleados del Ejecutivo, no le reconocen diferencias y quedan en un
estatus “intercambiable” o de posible trasiego con el Gobierno
Central. Recuérdese que en el proyecto de ley también se pretende introducir la
posibilidad de la movilidad en el empleo público, al entender al Estado como un
patrono único. No reconocer la especificidad de las labores de los empleados
municipales en aras del cumplimiento de la función constitucional de
administrar los intereses y servicios locales igualmente resulta
inconstitucional, pues supone soslayar las particularidades de los gobiernos
locales, asimilándolos a funcionarios del gobierno central, que claramente
tiene otra naturaleza. Asimismo, se les incluye en una familia “genérica”, sin
una decisión previa proveniente justamente del propio gobierno municipal que,
en ejercicio de su autonomía de gobierno, decida cuál es la forma
administrativa más idónea para representar a sus munícipes y velar por la
adecuada prestación de los servicios locales.
i) Razones
adicionales de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 13 del proyecto
en cuanto a los grupos de familias de puestos de las Municipalidades (punto 49
del Por Tanto)
El artículo 13 del
proyecto de Ley Marco de Empleo Público explica que existirá un único régimen
general de empleo público que estará conformado por 8 familias de puestos, las
cuales se aplicarían en los órganos y entes de la Administración Pública, de
acuerdo con las funciones que realice el personal de cada uno de ellos. Dentro
de esas 8 familias de puestos, no existe ninguna específica para los servidores
municipales. En lo que a las municipalidades se refiere, de los artículos 169 y
170 de la Constitución Política, se desprende que, tanto en materia de empleo
público como en cualquier otra que pretenda satisfacer los intereses locales,
esas corporaciones cuentan con plena autonomía de gobierno y administrativa. En
atención a lo dispuesto en esos numerales constitucionales, no podría el
Mideplán imponerse a las municipalidades en materia de empleo público sin que ello
genere un roce con el Derecho de la Constitución, específicamente con la
autonomía que se les ha otorgado en aquéllos numerales. Sostengo el criterio de
que toda la gestión del talento humano, deberá ser competencia municipal porque
cada una de esas corporaciones cuenta con la potestad de auto regularse y
de auto administrarse, lo que quiere decir que pueden dictar sus propios
reglamentos para regular su organización interna y los servicios que prestan,
pueden gestionar y promover intereses y servicios locales en completa
independencia del Poder Ejecutivo, y para lograr todos esos objetivos, cuentan
con la potestad de organizar y administrar su personal. Recuérdese
además que las municipalidades tienen normativa específica de rango legal -Código
Municipal- que regula la relación entre los servidores municipales y las
administraciones públicas locales; normativa que atiende y respeta la autonomía
que les ha otorgado la Constitución Política.
j) Razones
adicionales de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 18 del
proyecto en cuanto a los plazos del personal de alta dirección en las
Municipalidades (punto 52 del Por Tanto)
En el artículo 18
del proyecto de Ley de Empleo Público consultado, se determinó por unanimidad
que es inconstitucional por afectar la autonomía política de las
municipalidades respecto de los plazos del personal de alta dirección pública.
He de agregar que, en mi criterio, existen otros motivos que conducen también a
una contradicción de ese numeral con el Derecho de la Constitución.
Conforme ya lo he indicado supra, para analizar este artículo debe partirse del
grado de autonomía que caracteriza a las corporaciones municipales, la cual
desde el punto de vista administrativo, les permite auto organizarse, dotarse
de recurso humano y disponer de éste, estructurarse internamente, establecer
las políticas de gestión de su personal así como los objetivos o metas a
cumplir en esa materia, entre otras potestades. En consecuencia, si el artículo
18 les obliga a obviar tales competencias para sujetarse a lo ahí dispuesto,
evidentemente se estaría incurriendo en una lesión de la autonomía municipal
constitucionalmente garantizada. Ahora bien, la situación va mucho más allá
porque, precisamente, en atención a tales potestades, las corporaciones municipales
ni siquiera estarían obligadas a contratar personal denominado de “alta
dirección pública”, o a clasificar recurso humano bajo ese nombre, o con la
definición que el proyecto le atribuye a ese tipo de funcionarios en el
artículo 5. Igualmente, si decidieran tener personal con esa denominación y/o
las características establecidas en el proyecto de Ley, las municipalidades
contarían con plena autonomía para establecer los procesos de selección y
reclutamiento, los requisitos a exigir, las condiciones de contratación, los
períodos de prueba, entre otros muchos aspectos propios de la gestión del
talento humano; en consecuencia, tendrían competencia para determinar plazos de
prueba inferiores, iguales o superiores a los que regula la norma bajo estudio,
así como también para disponer que este tipo de personal estaría nombrado de
manera indefinida, o por lapsos diferentes a los que regula este artículo 18.
Bajo esta perspectiva, el Mideplán no podría tener ninguna injerencia en las
corporaciones municipales para imponerles la aplicación de condiciones como las
que se están disponiendo en ese numeral.
Nuevamente debe
traerse a colación que cada una de las municipalidades existentes en el país,
goza de condiciones, características, proyectos, necesidades, prioridades y
metas a conseguir completamente diferentes entre sí y la imposición, desde un
órgano centralizado como sería el Mideplán, de directrices únicas y generales,
atentaría no sólo contra la división territorial del país sino también contra
la especificidad de la población y de los intereses locales a los que se debe
cada corporación municipal, ambas protegidas por la Constitución Política.
Es evidente que el
legislador al redactar esta norma, no tomó en cuenta esos aspectos que, de
aplicarse en los términos en que lo pretende el proyecto, provocarían una
lesión del Derecho de la Constitución.
XIV.- Sobre la
consulta de violación a la autonomía de las Instituciones Autónomas.-
Los consultantes consideran inconstitucionales tanto
el artículo 2 inciso b) del proyecto de Ley Marco de Empleo Público que se
tramita en el expediente legislativo nº 21.336, al incluir a las instituciones
autónomas dentro del ámbito de cobertura de esa ley, así como los numerales 6,
7, 9, 13, 14, 17, 18, 21, 22, 24, 30 y 49 por invadir su autonomía
administrativa consagrada en el artículo 188 constitucional, pues
las sujetan a las disposiciones, directrices, reglamentos,
circulares, manuales, etc. que emita el Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica, en temas relacionados con planificación del trabajo, las
gestiones de empleo, rendimiento, desempeño, compensación y relaciones
laborales.
Al revisarse la consulta, se ha logrado constatar
que el dicho externado por los consultantes en relación con esos numerales,
carece de una adecuada fundamentación y no expresa, de manera clara, los
motivos o razonamientos por los cuales se plantea esa inquietud ante la Sala;
inclusive no se observa que se haya formulado una consulta de constitucionalidad
en sentido estricto, sino que, simplemente, se hace una mera enunciación en
cuanto al choque que ellos estiman que pudiere darse entre las potestades que
se le están otorgando al MIDEPLAN frente a la autonomía de las instituciones
autónomas. Igualmente no se observa ninguna justificación de las razones por
las cuales estiman que tales numerales atentarían contra el artículo 188 de la
Constitución Política. Sobre el particular debe tenerse presente que el
artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es muy claro al
establecer que la consulta deberá expresar los aspectos cuestionados del
proyecto y los motivos por los cuales se tienen dudas u objeciones de
constitucionalidad, además todo ello debe hacerse de manera razonada
y debidamente fundamentada; requisito que no se cumple en el caso concreto y, por ende, la consulta no puede ser
evacuada en los términos en que lo pretenden los consultantes.
En consecuencia, por unanimidad se declara
inevacuable la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n°
21.336, en cuanto al artículo 2 inciso b) -específicamente en lo referido a
“las instituciones autónomas y sus órganos adscritos, incluyendo instituciones
semiautónomas y sus órganos adscritos” y los artículos 6, 7, 9, 13, 14, 17, 18,
21, 22, 24, 30 y 49 por falta de una adecuada fundamentación desde el punto de
vista constitucional.
XV.- Sobre la consulta de violación al principio de seguridad jurídica
por la figura de la Objeción de Conciencia.- (redacta la
Magistrada Picado Brenes)
En la Consulta Legislativa Facultativa tramitada en
el expediente N° 21-011713-0007-CO, interpuesta
por varios diputados, se externan consideraciones en cuanto a que el artículo
23 inciso g) del proyecto de “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO”, que se tramita en
el expediente legislativo N° 21.336, es violatorio de los principios de
legalidad y de seguridad jurídica, de proporcionalidad y razonabilidad. Este
numeral establece la posibilidad de la objeción de conciencia en los procesos
de formación y capacitación, tal como se indica textualmente:
“ARTÍCULO 23-
Postulados rectores que orientan los procesos de formación y capacitación
(…)
g) Los
servidores públicos podrán informar a la Administración, por medio de una
declaración jurada, sobre su derecho a la objeción de conciencia, cuando se
vulneren sus convicciones religiosas, éticas y morales, para efectos de los
programas de formación y capacitación que se determine sean obligatorios para
todas las personas servidoras. (…)”
Argumentan los consultantes que esa norma resulta
inconstitucional por cuanto, la posibilidad que tendrán las personas
funcionarias públicas de alegar la objeción de conciencia con el fin de no
recibir formación y capacitaciones que el Estado ha considerado obligatorias,
resulta lesiva de los principios de legalidad y de seguridad jurídica, de
proporcionalidad y razonabilidad, ello por cuanto, en su criterio, la norma no
regula las condiciones, parámetros y restricciones que deben rodear esa
situación y con las cuales se pueda impedir la violación de derechos humanos
fundamentales comprendidos en el Derecho Convencional así como otros plenamente
reconocidos por el ordenamiento jurídico costarricense. Señalan que mediante
una simple declaración jurada, las personas funcionarias públicas podrán
informar sobre un derecho de objeción de conciencia cuando los contenidos de
los programas de formación y capacitación vulneren, según su criterio, sus
convicciones religiosas, éticas o morales. Estiman que se trata de una norma
totalmente amplia que permitirá, apelando a criterios totalmente subjetivos,
que cualquier persona se niegue a capacitarse sobre temas medulares de la
Administración Pública. En ese sentido, consideran que no es posible apelar a
la objeción de conciencia para promover la desigualdad, el maltrato y la
discriminación desde un puesto de poder, por ejemplo.
En la Consulta Legislativa Facultativa, tramitada
en el expediente N° 21-012118-0007-CO, interpuesta por otros
diputados, ellos consultan sobre la constitucionalidad del artículo 23 inciso
g), por cuanto consideran que permite la violación de los principios
constitucionales de legalidad, seguridad jurídica, razonabilidad y proporcionalidad,
así como del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 18.3) y
de la Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 12.3). Manifiestan
que, en 1948, la Declaración Universal de Derechos Humanos en su artículo 18,
reconoció que toda persona tiene libertad de pensamiento, de conciencia y de
religión por lo que ahí existe un reconocimiento a la capacidad individual o
colectiva de expresarse libremente sobre sus creencias o religión. Añaden que
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado en 1966, en su
numeral 18, ampara y reconoce la libertad de pensamiento, conciencia y de
religión de las personas, respetando las condiciones y limitaciones legales que
permiten su pleno ejercicio; norma que, a su vez, establece que el ejercicio de
este derecho no puede sobreponerse a las limitaciones prescritas por la ley que
sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral
públicos, o los derechos y libertades fundamentales de las demás personas. Por
su parte indican que, en el año de 1987, la resolución número 46 de la Comisión
de Derechos Humanos de la Organización de la Naciones Unidas, reconoció la
objeción de conciencia con respecto al servicio militar y, en ese caso en
particular, en resguardo de los derechos humanos, la objeción de conciencia
respaldó la negativa de realizar el servicio militar en virtud de la libertad
de pensamiento, conciencia y religión ya incluidas en el marco internacional
proveniente del reconocimiento del derecho a negarse a prestar servicio militar
para imponer el Apartheid; posición que se reafirmó en 1989 cuando la Comisión
de Derechos Humanos, por medio de la resolución 1989/59, reconoció el derecho
de tener objeciones de conciencia en relación con el servicio militar como un
derecho humano, en apego a lo establecido por la Declaración Universal de
Derechos Humanos así como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos. Argumentan los consultantes que, a nivel internacional, los derechos
humanos han reconocido y analizado el roce de la objeción de conciencia con el
derecho a la salud ante la posibilidad de que, el ejercicio de aquel derecho,
impida que se brinde una correcta atención sanitaria y de salud a los usuarios
del servicio. Señalan que el artículo 18.3 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, así como el artículo 12.3 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, establecen que la libertad de manifestar la propia religión y
creencias está sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley y que
sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral
públicos o los derechos o libertades de los demás. Así, manifiestan que debe
entenderse que, para un funcionario que brinda sus servicios en el área de la
salud, el ejercicio de la objeción de conciencia procede únicamente cuando esa
negativa no implique una lesión a los derechos humanos de los pacientes (sean
estos hombres, mujeres o niños). Añaden que específicamente, sobre el respeto
de la libertad de conciencia en los profesionales en salud, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha resuelto que deben respetarse los
derechos de sus pacientes como usuarios de un servicio público y es por este
motivo que debe existir una clara manera de ejercer ese derecho para evitar
vulneraciones. Recuerdan que, en Costa Rica, la Sala Constitucional, mediante
la resolución No. 2020-001619, se ha pronunciado sobre la objeción de
conciencia y ha sido consecuente con el respeto de los derechos humanos en el
ejercicio del derecho de objeción de conciencia, en el tanto, no exista roce
con otros derechos. Argumentan que la objeción de conciencia se entiende como
un derecho (reconocido) que permite que los individuos rechacen una conducta
que les está siendo exigida por ley con sustento en razones que les sean
contrarias o que afecten sus creencias. Aducen los consultantes que, a la luz
del proyecto de Ley en consulta, lo propuesto por el artículo 23, inciso g), en
cuanto incluye de manera abierta y desregulada la posibilidad de que los
funcionarios públicos puedan negarse a recibir formación técnica y
capacitaciones que sean obligatorias y necesarias para el ejercicio del cargo
que desempeñan con la mera comunicación mediante declaración jurada, podría
considerarse un ejercicio abusivo y contrario a los derechos humanos de los
demás ciudadanos. Señalan los consultantes que, analizando el articulado del
proyecto en consulta, en su criterio, entran en discrepancia un cúmulo de
derechos, tanto de los funcionarios como de los ciudadanos que reciben
servicios de parte de estos funcionarios públicos. Indican que en la resolución
No. 2020-002965 de la Sala Constitucional, este órgano reconoció la igualdad y
universalidad en el trato que debe darle la administración a los usuarios, de
modo que los funcionarios públicos, para poder ejercer sus funciones de manera
proba, eficiente y efectiva, ameritan necesariamente tener los conocimientos
técnicos y administrativos que les permitan desempeñar sus funciones. Además,
argumentan que existe una obligación del Estado de capacitar a los funcionarios
para que la operación estatal sea acorde a los parámetros de prestación de los
servicios públicos que deben garantizarse a los ciudadanos. Señalan que la
necesaria capacitación de funcionarios no puede ser entendida como un
adoctrinamiento o imposición de condiciones para los servidores públicos, sino
que se trata de un necesario traslado o intercambio de información que debe
hacerse llegar a los funcionarios para que realicen sus funciones de
conformidad con las condiciones para las que han sido contratados. Cuestionan
los consultantes cómo puede determinar un funcionario público, de previo a
recibir una capacitación, que ésta atenta contra sus creencias o convicciones
personales. Afirman que la solución que la Sala Constitucional ha dado a este
tema está referida a que las jerarquías institucionales deberán adoptar planes
para evitar que ocurra una desatención del servicio público porque, si bien es
cierto, el funcionario tiene ese derecho, no puede limitarse o perjudicarse al
ciudadano en relación con un trámite respecto del cual el funcionario
objetante, se excusa de atender. Además, manifiestan que la Sala Constitucional
ha dicho que los funcionarios cuando asumen un cargo sobre el cual deben
realizar determinados actos, están obligados a cumplirlos sin derecho a
objeción de conciencia, en el tanto han aceptado ejercer el cargo público
conforme al derecho vigente al momento de su nombramiento. Consideran que el
abordaje que se le ha dado a este tema durante la tramitación del proyecto,
acompañado del rechazo de mociones que pretendían aclarar y delimitar el
ejercicio de la objeción de conciencia para que no existieran afectaciones a
otros derechos fundamentales, terminó siendo una vulneración a derechos fundamentales
en sí misma. Estiman que el considerar la objeción de conciencia como un mero
trámite, sin mayores condiciones y restricciones, sin ninguna seriedad técnica,
solo para polemizar y polarizar a la sociedad costarricense, resulta contrario
a los derechos humanos reconocidos por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, considerando que ello se contrapone a la obligación que tiene el
Estado y que debe garantizar la Asamblea Legislativa sobre el resguardo de la
legalidad y la seguridad jurídica que deben acompañar las leyes que se emiten.
Estiman que la inclusión de la objeción de conciencia en el artículo 23, inciso
g), del proyecto de ley denominado "Ley Marco de Empleo Público",
expediente legislativo n°21.336, podría constituir una violación a los principios
constitucionales y a los derechos humanos en los términos señalados.
2) Antecedentes Jurisprudenciales
Este Tribunal Constitucional se ha pronunciado en
relación con la objeción de conciencia, en ese sentido, ha reconocido su
aplicabilidad en distintos ámbitos. Entre los primeros pronunciamientos,
reconoce la libertad de conciencia como un derecho público subjetivo
individual, oponible por el administrado ante el Estado, en ese sentido, en la
sentencia n°1993-3173 de las 14:57 horas del 06 de julio de 1993 se indicó:
“VII.- La
libertad religiosa encierra, en su concepto genérico, un haz complejo de
facultades. En este sentido, en primer lugar se refiere al plano individual, es
decir, la libertad de conciencia, que debe ser considerado como un
derecho público subjetivo individual, esgrimido frente al Estado, para exigirle
abstención y protección de ataques de otras personas o entidades. Consiste
en la posibilidad, jurídicamente garantizada, de acomodar el sujeto, su
conducta religiosa y su forma de vida a lo que prescriba su propia convicción,
sin ser obligado a hacer cosa contraria a ella. En segundo lugar, se refiere al
plano social, la libertad de culto, que se traduce en el derecho a practicar
externamente la creencia hecha propia. Además la integran la libertad de proselitismo
o propaganda, la libertad de congregación o fundación, la libertad de
enseñanza, el derecho de reunión y asociación y los derechos de las comunidades
religiosas, etc.
VIII.- La
libertad de culto, en cuanto manifestación externa de la libertad religiosa,
comprende el derecho a mantener lugares de culto y a practicarlo, tanto dentro
de recintos como en el exterior, siempre dentro de las limitaciones
establecidas por el ordenamiento, sea por norma constitucional o norma legal.
En este sentido, es el mismo texto constitucional que permite el libre
ejercicio en la República de otros cultos -de la religión católica-, siempre y
cuando "no se opongan a la moral universal, ni a las buenas
costumbres" (artículo 75).
IX.- El
artículo 75 de la Constitución dispone que el Estado debe contribuir al
"mantenimiento" de la religión Católica, esta norma constitucional no
puede interpretarse en sentido restrictivo; por el contrario, se entiende que
el Estado tiene una obligación, en sentido general, de cooperar con las
diferentes confesiones religiosas que profesan los habitantes del país y en
forma específica con la Iglesia Católica. Esta obligación constitucional
consiste en posibilitar la formación religiosa en los centros docentes
públicos, en la creación necesaria para su desarrollo y no concretamente en la
asistencia de financiamiento económico. Con esto, la norma suprema considera de
interés general la satisfacción de las necesidades religiosas, pese a la
existencia de personas que no participen de ellas. Además, debe interpretarse,
no como un indicador de parcialidad de la Constitución en beneficio de una
confesión religiosa determinada, sino como un indicador de una realidad
sociológica, cual es la mención expresa a la confesión indiscutiblemente más
arraigada y extendida en nuestro país, lo que en ningún momento implica una
discriminación por parte de los poderes públicos para las demás confesiones o
para los ciudadanos aconfesionales.”
En la misma línea jurisprudencial, mediante la
sentencia n°1996-5492 de las 16:54 horas del 16 de octubre de 1996, en relación
con el ejercicio de la objeción de conciencia en el ámbito educativo, se
indicó:
“(…) queda
claro, que la interpretación que realizan las funcionarias recurridas del
último párrafo del artículo 210 del Código de Educación, y que le fuera
comunicada al recurrente mediante nota de fecha 13 de marzo de 1996, en el
sentido de que debía impartir lecciones de Educación Religiosa, aduciendo
también en apoyo de la misma el artículo 3 de la Ley Fundamental de Educación,
y Decreto Ejecutivo número 10850-E del veintidós de octubre de mil novecientos
setenta y nueve, violenta en perjuicio del amparado la libertad
religiosa, contenida en los artículos 75, 28, 29 y 33 de la Constitución
Política y considerada por la jurisprudencia de este Tribunal, en el plano
individual, como un derecho público subjetivo individual, que puede ser
esgrimido frente al Estado, cuando se considere amenazado, como en el caso que
nos ocupa, dada la condición del gestionante de no practicante de la religión
católica, y exigirle al propio Estado la protección necesaria para que se le
respete en el plano individual, lo íntimo de sus creencias. Respeto y
protección que no se ha dado en la especie, pues la nota que ha recibido el
recurrente de parte de las funcionarias recurridas, según se desprende de su
lectura, no se le respetan sus convicciones de tipo religioso, pues se
le obliga a realizar una actividad contraria a dichas convicciones
individuales. En consecuencia, la indicada norma contenida en el
artículo 210 del Código de Educación, debe entenderse en el sentido de que,
debe haber disposición del maestro de acuerdo con sus convicciones religiosas,
para suplir esa enseñanza. No sólo se trata de un respeto de la libertad
de conciencia y de culto del maestro, sino de la protección del
educando que estaría expuesto a recibir una deficiente o incluso inconveniente
educación religiosa. Por lo anterior, lo procedente es declarar con
lugar el recurso.”
De igual manera, la Sala Constitucional, en el ámbito
de la libertad de conciencia en el campo de la educación, reconoce la tutela
internacional de la libertad de conciencia. En la sentencia N°1999-03914 de las
16:27 horas del 20 de mayo de 1999, en lo que interesa indicó:
“IX.- El
artículo 75 de la Constitución dispone que el Estado debe contribuir al
"mantenimiento" de la religión Católica, esta norma constitucional no
puede interpretarse en sentido restrictivo; por el contrario, se entiende que
el Estado tiene una obligación, en sentido general, de cooperar con las
diferentes confesiones religiosas que profesan los habitantes del país y en
forma específica con la Iglesia Católica. Esta obligación constitucional
consiste en posibilitar la formación religiosa en los centros docentes
públicos, en la creación necesaria para su desarrollo y no concretamente en la
asistencia de financiamiento económico. Con esto, la norma suprema considera de
interés general la satisfacción de las necesidades religiosas, pese a la
existencia de personas que no participen de ellas. Además, debe interpretarse,
no como un indicador de parcialidad de la Constitución en beneficio de una
confesión religiosa determinada, sino como un indicador de una realidad
sociológica, cual es la mención expresa a la confesión indiscutiblemente más
arraigada y extendida en nuestro país, lo que en ningún momento implica una
discriminación por parte de los poderes públicos para las demás confesiones o
para los ciudadanos aconfesionales."
Por otra
parte, el artículo 14 de la Convención sobre los Derechos del Niño establece:
"1. Los
Estados Partes respetarán el derecho del niño a la libertad de pensamiento,
conciencia y de religión. 2. Los Estados Partes respetarán los derechos y
deberes de los padres, y en su caso, de los representantes legales, de guiar al
niño en el ejercicio de su derecho de modo conforme con la evolución de sus
facultades. 3. La libertad de manifestar la propia religión o las propias
creencias, estará sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por
la ley que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la moral o la
salud pública o los derechos y libertades fundamentales de los demás".
De lo expuesto
se concluye que a la niña amparada le asiste el derecho a no ser obligada a
practicar actos de culto o a recibir asistencia religiosa contraria a sus
convicciones personales. Dado que una de las creencias religiosas de la
amparada se refiere al mandato de Dios de no hacer uso de imágenes o ídolos de
connotación religiosa, la obligación de portar un escudete con la imagen de la
Virgen de Las Mercedes constituye una imposición contraria a sus convicciones y
al culto religioso que practica. En virtud de que en el Centro Educativo Las
Mercedes la omisión de portar el escudete de la institución es sancionada en
los términos indicados en el artículo 76 del Reglamento de Evaluación de los
Aprendizajes, la amparada ha sido obligada a portar la imagen de la Virgen
de Las Mercedes en su uniforme escolar, situación que resulta violatoria de la
libertad religiosa y de culto, garantizada en los artículos 75 de la
Constitución Política, 14 de la Convención de Naciones Unidas sobre los
Derechos del Niño, 24 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
artículo 13.3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
y 36 de la Ley Fundamental de Educación.”
La tutela de la Sala Constitucional respecto a la
objeción de conciencia, como garantía del derecho a la libertad de culto, se
reiteró en la sentencia N° 2001-10491 de las 15:57 horas del 16 de octubre de 2001,
en la que se señaló:
“IV.- Ahora
bien, la negatoria de la solicitud planteada por el amparado, tuvo como
fundamento tres cosas básicas: que la nota mediante la cual se le pidió la
referida exoneración no aparecía firmada por el representante legal del menor;
que ésta había sido presentada después del inicio del curso lectivo, cuando lo
correcto es hacerlo al principio; Y que esa es una materia obligatoria para
todos los alumnos. Ninguna de los tres argumentos tiene base jurídica alguna
que lo sustente. El numeral 210 del Código de Educación es claro al señalar que
"La asistencia a clases de religión se considera obligatoria para todos
los niños cuyos padres no soliciten por escrito al Director de la escuela o
colegio que se le exima de recibir esa enseñanza", de lo cual se infiere
que el requisito de presentar la referida carta al inicio del curso es simple y
llanamente una maniobra abusiva de parte del accionado Director en perjuicio
del educando, pues impone límites a la libertad de culto que la ley no da.
También se constata de la citada norma, que la obligatoriedad a que ella se
refiere, está condicionada, únicamente, a que los padres del
estudiante no soliciten por escrito la exoneración de la misma, situación que
en el sublitem si se ha dado, según se desprende de los folios 10 y 32 del
expediente, en donde aparecen la nota que en ese sentido dirigiera el padre del
amparado al Director del Liceo. Por último, tampoco resulta cierto
que la carta aludida carezca de la firma del responsable del menor amparado, ya
que claramente puede leerse en ella que una de las dos firmas que allí aparecen
está hecha bajo el subtítulo "PADRE O ENCARGADO" lo cual no se debe
desmerecer por el solo hecho de que la rúbrica sea ilegible. Así las cosas,
actuar como lo ha hecho el Director accionado, es quebrantar los principios de
razonabilidad y proporcionalidad que informan al ordenamiento jurídico, ya que
imponen límites que ni la Constitución Política ni la ley exigen a la libertad
de culto, de allí que, dicha ruptura tenga como consecuencia dejar sin
contenido la citada libertad de culto establecida en el artículo 75
constitucional y desarrollada en el 210 aludido. Por ello, lo procedente es
declarar con lugar el recurso.”
En otro precedente, la Sala Constitucional tuteló a
una persona estudiante de la Universidad de Costa Rica a quien no se le respetó
una objeción de conciencia para no recibir lecciones o realizar pruebas los
sábados debido a la religión que profesa. Este precedente luego fue aplicado
también al ámbito laboral. En ese sentido en la resolución n°2002-03018 de las
11:12 horas del 22 de marzo de 2002, se indicó:
“III.- Ahora
bien, partiendo de los lineamientos expuestos en el considerando anterior, el
derecho a la libertad religiosa ha sido vulnerado en el caso objeto de nuestro
examen respecto del ámbito de las relaciones de cooperación que con las
distintas confesiones ha de mantener el Estado a tenor del artículo 45 (sic) de
la Constitución Política. En efecto, la negativa de la Universidad de Costa
Rica a realizar un examen de reposición a la recurrente pese que su religión
limita la realización de actividades educativas los días sábados, afecta el
derecho a practicar los actos de culto propios de una creencia de la recurrente
y como se dijo en el considerando anterior ese es uno de los elementos de la
libertad religiosa. Estima esta Sala que la negativa de las autoridades
universitarias a realizar un examen de reposición resulta irrazonable, dado que
la realización de un examen extraordinario o de reposición, para la recurrente
no sólo no afecta el debido funcionamiento de centro universitario recurrido,
sino además se trata de una práctica usual y reconocida por toda la población
estudiantil y docente. Así las cosas, se evidencia en el caso concreto que la Universidad
de Costa Rica ha irrespetado ese deber de cooperación y de no injerencia
externa por parte de los poderes públicos en las actividades de la creencia
religiosa de la recurrente. En esa medida el ejercicio de su libertad religiosa
de actuar conforme a determinado credo se ha visto restringida, condicionada y
obstaculizada. La amparada se ha visto imposibilitada a desarrollar
actividades que constituyen actos manifestaciones o expresiones de sus
creencias religiosas. En virtud de ello, se ordena al Rector de la Universidad
de Costa Rica acoger la gestión de la recurrente a fin de que no se le obligue
a realizar exámenes los sábados, dado que ello va contra su fe religiosa y ello
en definitiva limita y restringe su libertad de culto tutelado en el artículo
75 de la Constitución Política. Así las cosas, lo procedente es acoger el
recurso, como en efecto se hace.”
En la sentencia n°2002-08557 de las 15:37 horas del
03 de septiembre de 2002, se reconoce la posibilidad de los estudiantes para
que, en el ejercicio del derecho contenido en el numeral 75 constitucional,
nieguen, por objeción de conciencia, recibir formación de enseñanza religiosa,
en ese sentido se indicó:
“La libertad
de creencias, reconocido por el artículo 75 constitucional, es un género que
comprende no sólo la libertad religiosa o de ejercer libremente su culto, sino
que comprende el derecho de desarrollar y cultivar las convicciones
individuales sin ser perturbados por el Estado. La libertad religiosa se
inserta en la más comprensiva libertad de creencias nacida en la historia de la
humanidad a partir de la Paz de Westfalia, como un reconocimiento a la
tolerancia por parte de la Iglesia. El principal efecto de este reconocimiento
es que nadie puede ser perjudicado ni favorecido por causa de sus creencias.
También hay un trasfondo de respeto de igualdad ante la ley en este principio.
El Derecho de profesar libremente el culto es la libertad de practicar una
creencia religiosa. Ello significa libertad de exteriorización religiosa –no de
creencia en la intimidad, pues ella escapa al alcance del derecho-, siempre que
no afecte el orden, la moral o la seguridad pública (artículo 28
constitucional). También implica la facultad de asociación religiosa en
comunidades de ese tipo. De modo que otra consecuencia inmediata de la libertad
religiosa es el derecho que tienen los fieles y adeptos de asociarse en
comunidades religiosas o de bien público. La libertad de creencias es
incompatible con cualquier intento, por parte de los profesores (en general por
parte del Estado) de incidir en la formación religiosa de los niños (en general
de la población); salvo que el propio interesado (o en representación de los
niños sus padres) accediese o solicitare dicho tipo de instrucción. De modo
que resulta incompatible con el Derecho de la Constitución la expulsión
de las escuelas de aquellos alumnos que se negaren, por objeción de
conciencia, a cumplir la obligación de recibir formación o enseñanza
religiosa de un tipo determinado.
IV.- El
artículo 77 de la Constitución Política reconoce que el derecho a la educación
pública, la cual será organizada como un proceso integral, correlacionado en
sus diversos ciclos, desde la preescolar hasta la universitaria. Además, el
artículo 75 Constitucional establece la libertad de creencias, principio según
el cual se redactó el artículo 210 del Código de Educación que en lo conducente
indica: "Cada grado o sección de las escuelas de primera enseñanza de la
República, sin excepción, recibirá semanalmente dos horas lectivas de enseñanza
religiosa. La asistencia a las clases de religión se considerará obligatoria
para todos los niños cuyos padres no soliciten por escrito al Director
de la escuela que se les exima de recibir esa enseñanza". De
manera que se regula así la objeción de conciencia para los alumnos
que por sus creencias se negaren a recibir la formación religiosa que imparte
el Estado. En el caso que nos ocupa, ha sido debidamente
acreditado que mediante nota fechada 25 de setiembre del 2001 el Director del
Colegio Nocturno de Siquírres, (…), aceptó la solicitud de los padres de los
amparados en el sentido de excluirlos de su obligación de recibir las clases de
"Etica Cristiana" (folio 2). No obstante, (…), Directora del Colegio
Nocturno de Siquirres, ha impedido que los amparados continúen cursando el
tercer año de estudios secundarios en virtud de que en el período lectivo 2001
no aprobaron la asignatura "Etica Cristiana" (folios 2, 3, 4, 22, 23,
24). Estima la Sala que esta exclusión del sistema educativo de la que han sido
objeto los amparados (…) constituye una flagrante violación del derecho a la
educación y de la libertad religiosa, motivo por el cual el amparo resulta
procedente en todos sus extremos. En consecuencia, se ordena a la Directora del
Colegio Nocturno de Siquirres, reincorporar en forma inmediata a los amparados
(…), como alumnos regulares del tercer año de estudios secundarios, tomando las
medidas necesarias para que puedan adecuarse al estado en que se encuentran
actualmente las asignaturas que cursan.”
En la sentencia n°2003-03018 de las 14:48 horas del
22 de abril de 2003, este Tribunal tuteló a un estudiante que no cantaba el
himno nacional ni realizaba el saludo a la bandera, considerando que dichos
actos de adoración son contrarios a sus creencias religiosas, al respecto se
indicó:
“V.- Es
cierto que el derecho a la adecuación de la conducta a las convicciones propias
no puede ser ilimitado, ya que esa conducta no debe dañar la moral, ni el orden
públicos, ni a terceros. Sin embargo, en este caso no se está ante
ninguno de esos supuestos. No cantar el Himno Nacional no atenta contra
la moral ni el orden públicos ni daña a ningún tercero. El texto del artículo
32 del Reglamento Interno Estudiantil debe adecuarse a la Constitución
Política, que está muy por encima de él. El deber de cantar el Himno Nacional
está supeditado a derechos humanos superiores como la libertad de pensamiento y
la libertad religiosa.
VI.- El
Director alega también que los padres nunca solicitaron al colegio que
eximieran al niño de cantar el Himno Nacional. El argumento no es de recibo,
puesto que consta en los informes de calificaciones, a folios 68 a 70, que el
estudiante no recibía el curso de religión. Está claro que el colegio conocía
el credo religioso del amparado. Si el director esperaba una solicitud formal,
estaba equivocado. El ejercicio de un derecho fundamental no puede estar
supeditado a una formalidad. El más interesado en este asunto,
precisamente el titular del derecho, el menor, ya había manifestado al colegio
su decisión.”
En la sentencia n°2005-05573 de las 16:07 horas del
10 de mayo de 2005, la Sala tuteló el derecho de una persona estudiante de la
Universidad de Costa Rica para no realizar exámenes los sábados, debido a que
es el día que según su credo debe dedicarse únicamente para uso devocional, en
ese sentido dispuso:
“II.- Objeto
del recurso. La recurrente estima violentado en su perjuicio la libertad
religiosa, toda vez que está inscrita en el Programa de Educación Abierta del
Ministerio de Educación Pública, en el cual se pretende obligarla a realizar
los exámenes los días sábados, día que según su credo debe dedicarse únicamente
para uso devocional, lo cual resulta contrario a su libertad religiosa y de
culto.
III.- Sobre el
fondo. En un asunto similar al de estudio este Tribunal dispuso:
“I.- La queja
vertida por la recurrente versa sobre el derecho a la libertad religiosa
reconocido en el artículo 75 de la Constitución Política. Aduce en síntesis la
recurrente que al obligarla la Universidad de Costa Rica a realizar exámenes
los sábados, día en que según su credo debe dedicarse únicamente para uso
devocional, resulta contrario a su libertad religiosa y de culto.
II.-
Delimitando el contenido del derecho fundamental a la libertad religiosa podemos
decir que sería propiamente una libertad a decidir por sí mismo la propia
ideología, religión o creencia. La libertad que analizamos incluye por
consiguiente: a) el derecho a profesar una religión o a no profesar ninguna, b)
el derecho a practicar los actos de culto propios de una creencia, c) el
derecho a comportarse en la vida social de acuerdo con las propias
convicciones. Asimismo, tenemos que el artículo 75 de la Constitución Política
garantiza la libertad religiosa y de culto de los individuos y las comunidades
sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el
mantenimiento del orden público protegido por la ley. Ahora bien, el contenido
del derecho a la libertad religiosa no se agota en la protección frente a
injerencias externas de una esfera de libertad individual o colectiva que
permite a los ciudadanos actuar con arreglo al credo que profesen, pues cabe
apreciar una dimensión externa de la libertad religiosa que se traduce en la
posibilidad de ejercicio, inmune a toda coacción de los poderes públicos, de
aquellas actividades que constituyen manifestaciones o expresiones del fenómeno
religioso. Sobre este tema esta Sala en sentencia número 3173-93 de las catorce
horas cincuenta y siete minutos del siete de junio de mil novecientos noventa y
tres dispuso:
"...VII.-
La libertad religiosa encierra, en su concepto genérico, un haz complejo de
facultades. En este sentido, en primer lugar se refiere al plano individual, es
decir, la libertad de conciencia, que debe ser considerado como un derecho
público subjetivo individual, esgrimido frente al Estado, para exigirle
abstención y protección de ataques de otras personas o entidades. Consiste en
la posibilidad, jurídicamente garantizada, de acomodar el sujeto, su conducta
religiosa y su forma de vida a lo que prescriba su propia convicción, sin ser
obligado a hacer cosa contraria a ella. En segundo lugar, se refiere al plano
social, la libertad de culto, que se traduce en el derecho a practicar
externamente la creencia hecha propia...”
En la sentencia n°2012-10456 de las 05:27 horas del
01 de agosto de 2012, la Sala Constitucional, resolvió un proceso de amparo
contra el Ministerio de Educación Pública por el tema del Programa de Educación
para la Afectividad y Sexualidad, dejando claro que el Ministerio de Educación
debe respetar las convicciones religiosas y filosóficas de los padres en la
educación de sus hijos; es decir la Sala reconoció el derecho a la objeción de
conciencia en la educación de personas menores de edad relacionada con la materia
de sexualidad. En lo que interesa la Sala dijo:
“VI.- SOBRE EL
DERECHO A LA EDUCACIÓN Y LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO EN MATERIA DE EDUCACIÓN
SEXUAL. El Derecho Internacional de los Derechos Humanos reconoce el derecho a
la educación, en general, para todas las personas sean ellas menores de edad o
no, tal como lo ha señalado este Tribunal en reiterada jurisprudencia -entre
otras, sentencia número 1791-2004, de las nueve horas dos minutos del veinte de
febrero del dos mil cuatro-. En relación con el objeto del presente amparo, el
derecho a la educación impone una serie de obligaciones al Estado en materia de
educación sexual y salud. Al respecto, la Convención sobre la Eliminación de
todas las formas de Discriminación contra la Mujer, señala:
“Artículo 10:
Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la
discriminación contra la mujer, a fin de asegurarle la igualdad de derechos con
el hombre en la esfera de la educación y en particular para asegurar, en
condiciones de igualdad entre hombres y mujeres:
(…)
h) Acceso al
material informativo específico que contribuya a asegurar la salud y el
bienestar de la familia”.
Por su parte,
la Convención Iberoamericana de los Derechos de los Jóvenes, integra como parte
del derecho a la educación, el derecho a la educación sexual de los jóvenes, al
disponer lo siguiente:
“Artículo 23:
1. Los Estados Parte reconocen que el derecho a la educación también comprende
el derecho a la educación sexual como fuente de desarrollo personal, afectividad
y expresión comunicativa, así como la información relativa la reproducción y
sus consecuencias. 2. La educación sexual se impartirá en todos los niveles
educativos y fomentará una conducta responsable en el ejercicio de la
sexualidad, orientada a su plena aceptación e identidad, así como, a la
prevención de las enfermedades de transmisión sexual, el VIH (Sida), los
embarazos no deseados y el abuso o violencia sexual. 3. Los Estados Parte
reconocen la importante función y responsabilidad que corresponde a la familia
en la educación sexual de los jóvenes. 4. Los Estados Parte adoptarán e
implementarán políticas de educación sexual, estableciendo planes y programas
que aseguren la información y el pleno y responsable ejercicio de este
derecho”.
Finalmente, la
Convención sobre los Derechos del Niño indica:
“Artículo 19:
1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas legislativas,
administrativas, sociales y educativas apropiadas para proteger al niño contra
toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o trato negligente,
malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual, mientras el niño se
encuentre bajo la custodia de los padres, de un representante legal o de
cualquier otra persona que lo tenga a su cargo.”.
Las
mencionadas obligaciones internacionales en materia de educación sexual y salud
han sido acogidas por nuestro ordenamiento jurídico, en especial en el Código
de la Niñez y la Adolescencia, el cual dispone lo siguiente:
“Artículo 44.-
Competencias del Ministerio de Salud.
El Ministerio
de Salud velará porque se verifique el derecho al disfrute del más alto nivel
de salud, el acceso a los servicios de prevención y tratamiento de las
enfermedades, así como la rehabilitación de la salud de las personas menores de
edad. Para esta finalidad, el Ministerio de Salud tendrá las siguientes
competencias:
(…)
c) Garantizar
la creación y el desarrollo de los programas de atención y educación integral
dirigidos a las personas menores de edad, incluyendo programas sobre salud
sexual y reproductiva;
(…)
g) Garantizar
programas de tratamiento integral para las adolescentes, acerca del control
prenatal, perinatal, postnatal y psicológico”.
“Artículo 55.-
Obligaciones de autoridades educativas.
Será
obligación de los directores, representantes legales o encargados de los
centros de enseñanza de educación general básica preescolar, maternal u otra
organización, pública o privada, de atención a las personas menores de edad:
(…)
c) Poner en
ejecución los programas de educación sobre salud preventiva, sexual y
reproductiva que formule el ministerio del ramo”.
“Artículo 58.-
Políticas nacionales.
En el diseño
de las políticas educativas nacionales, el Estado deberá:
(…)
f) Propiciar
la inclusión, en los programas educativos, de temas relacionados con la educación
sexual, la reproducción, el embarazo en adolescentes, las drogas, la violencia
de género, las enfermedades de transmisión sexual, el sida y otras dolencias
graves”.
Como se
desprende de las normas transcritas, tanto a nivel internacional como a partir
del desarrollo normativo interno que de ellas se hace, existe una obligación
para el Estado costarricense de implementar políticas de educación sexual para
las personas menores de edad. Este Tribunal acredita que el programa de estudio
de “Educación para la afectividad y la sexualidad integral” elaborado por el
Ministerio de Educación responde precisamente a dicha obligación convencional y
legal. Ahora bien, esta obligación no implica a su vez, la posibilidad del
Estado, - al menos no en un estado constitucional de derecho-, de afectar los
derechos de libertad y conciencia y de religión de una parte de la población,
también establecidos en instrumentos internacionales de derechos humanos, por
lo que es necesario, tomar acciones que permitan armonizar la existencia
armónica de ambos derechos según se detalla a continuación.
VII.- SOBRE EL
RECLAMO POR AFECTACIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL DE LOS PADRES EN RELACIÓN CON
LA EDUCACIÓN DE SUS HIJOS: En este caso la competencia de este Tribunal, no
apunta a determinar cuál debe ser el contenido específico de las guías sexuales
que se impartirán en el sistema educativo nacional; este es asunto que
corresponde al Consejo Superior de Educación de conformidad con el numeral 81
de la Constitución Política. Más bien la competencia de la Sala se enmarca en
la protección de los derechos fundamentales de los justiciables,
particularmente el referido a la normativa jurídica del más alto rango jurídico
que reconoce a los padres de familia la posibilidad de que sus hijos sean
educados en forma acorde con sus creencias morales o religiosas. Al respecto,
es importante citar lo que los instrumentos internacionales sobre Derechos
Humanos señalan, comenzando por la Declaración Universal de Derechos Humanos,
que en su artículo 26, inciso 3, puntualiza que los padres tienen derecho
preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a los hijos. Por
su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
expresa, en su numeral 13, inciso 3), lo siguiente:
“Artículo13
(…)
3. Los Estados
Partes en el presente Pacto se comprometen a respetar la libertad de los padres
y, en su caso, de los tutores legales, de escoger para sus hijos o pupilos
escuelas distintas de las creadas por las autoridades públicas, siempre que
aquéllas satisfagan las normas mínimas que el Estado prescriba o apruebe en
materia de enseñanza, y de hacer que sus hijos o pupilos reciban la educación
religiosa o moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones”.
Asimismo, el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su artículo 18, inciso
4, establece lo siguiente:
“Artículo 18.-
(…)
4. Los Estados
Partes en el presente Pacto se comprometen a respetar la libertad de los padres
y, en su caso, de los tutores legales, para garantizar que los hijos reciban la
educación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones”.
Este concepto
se repite en el artículo 12 inciso 4) de la Convención Americana Sobre Derechos
Humanos que señala:
“Artículo 12.-
Libertad de Conciencia y de Religión
(…)
4. Los padres,
y en su caso los tutores, tienen derecho a que sus hijos o pupilos reciban la
educación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones.”
Finalmente y
dentro de dicha normativa internacional aplicable al caso, debe mencionarse la
Convención sobre los Derechos del Niño establece 12 que:
“1) Los
Estados Partes respetarán el derecho del niño a la libertad de pensamiento, de
conciencia y de religión. 2) Los Estados Partes respetarán los derechos y deberes
de los padres y, en su caso, de los representantes legales, de guiar el niño en
el ejercicio de su derecho de modo conforme a la evolución de sus facultades.
3) La libertad de manifestar la propia religión estará sujeta únicamente a las
limitaciones prescritas por la ley y que sean necesarias para proteger la
seguridad, el orden, la moral o la salud pública o los derechos o libertades de
los demás”.
Igualmente, se
desprende de las normas anteriores la existencia de una obligación estatal
referida concretamente a la actividad estatal de educación, de manera que la
educación que se imparte oficialmente no podría simplemente imponer su poder,
por sobre el contenido esencial de los derechos recogidos en los instrumentos
recién citados.
VIII.- Este
tema, a su vez, tiene un desarrollo jurisprudencial, en la jurisprudencia del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Este Tribunal ha resuelto casos de
objeción de conciencia en el ámbito educativo a causa de la invocación del
artículo 2 del primer Protocolo adicional a la Convención Europea de Derechos
Humanos, en el que se le impone al Estado el deber de respetar las
convicciones religiosas y filosóficas de los padres en la educación de sus
hijos. Destaca el primer enfoque sobre el tema, que se dio en la sentencia
Kjeldsen, Busk Madsen y Pedersen vs. Dinamarca, donde se analizó precisamente
un conflicto entre unos padres de familia que se oponían a que sus hijos
recibieran una asignatura obligatoria sobre educación sexual integrada, la
Corte consideró que la finalidad perseguida por el gobierno danés, con la nueva
ley, era legítima, pues con ello se pretendía combatir el número de embarazos
no deseados fuera del matrimonio, el número de abortos y las enfermedades
venéreas. Puntualizó también que el numeral 2 del citado Protocolo no impedida
que los Estados difundieran, por medio de la enseñanza o la educación,
conocimientos o informaciones que tengan, directamente o no, carácter religioso
o filosófico. No le permitió a los padres oponerse a este tipo de temas, pues
la enseñanza institucionalizada corría el riesgo de hacerse impracticable,
aunque sí le impuso al Estado el deber de vigilancia para que esos
conocimientos insertados en un programa se difundiera de manera objetiva,
crítica y pluralista, con lo que prohibió perseguir una finalidad de
adoctrinar, lo que sí podría afectar las convicciones religiosas y filosóficas
de los padres. En este caso, resulta de particular relevancia el voto salvado del
Juez Verdross, que se convirtió –con el paso del tiempo- en posición de mayoría
del Tribunal en casos subsiguientes. Según el citado Juez, una enseñanza en
materia sexual, detallada y demasiado precoz impartida por el Estado al amparo
del monopolio del Estado en el dominio de la educación, priva a los padres de
su derecho primordial de asegurar la educación a sus hijos de acuerdo con sus
propias convicciones religiosas. También puntualizó que todo lo que concierne a
la conciencia de los hijos –su orientación moral- es un tema que incumbe a los
padres según la doctrina cristiana, por lo que el Estado no puede interponerse
entre los padres y los hijos contra la voluntad de los primeros. Se pregunta,
si con base en el artículo 2 del Protocolo pueden los padres oponerse a una
educación sexual obligatoria en una escuela pública e, incluso, cuando la
mencionada educación no constituye una tentativa de adoctrinamiento. Para
responder esa interrogante, hace una distinción entre los hechos de la
sexualidad humana, que forman parte de la biología, y las conductas sexuales,
incluida la contracepción y métodos anticonceptivos. Para el citado Juez, estas
últimas sí se encuentran sumidas dentro del ámbito moral y de conciencia, por
lo que es a los padres a quienes corresponde su formación, no al Estado; ese
derecho de los padres no puede vulnerarse, desconocerse o menospreciarse por el
Estado. Por ello, aun y cuando la información sobre conductas sexuales tenga un
carácter objetivo, lesionan el derecho de los padres en cuanto invaden la
conciencia de los hijos menores, pues pueden recibir una educación contraria a
las convicciones religiosas de sus progenitores. La doctrina sentada en ese
voto salvado fue seguida por el citado Tribunal en la sentencias Folgero y
Zengin v. Turquía. En esta última sentencia, el Tribunal concluye que el Estado
está en la obligación de respetar las convicciones religiosas y filosóficas de
los padres, en el conjunto del programa de la enseñanza pública. Este deber del
Estado vale para el contenido de la enseñanza y la manera de dispensarla y en
ese contexto los padres pueden exigir al Estado el respeto de sus convicciones
religiosas y filosóficas.
IX.-
También la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de América
se ha pronunciado sobre el nexo entre la educación y la libertad de conciencia.
Al respecto, en la sentencia Winsconsin v. Yoder (1972), la Corte consideró, a
propósito de la educación impartida a los niños de la religión Amish, que
" (…) la esencia de todo lo que se ha dicho y escrito sobre este tema es
que los intereses de orden superior y aquellos otros que no pueden ser
ejercidos de otra manera pueden contrabalancear el legítimo reclamo a la libre
profesión de una religión. Podemos dar por aceptado, en consecuencia, que no
importa cuán fuerte sea la obligación del Estado en la educación general
obligatoria, éste no es de modo alguno absoluto no permite la exclusión o
subordinación del resto de los intereses. El cumplimiento de la ley estatal que
requiere la asistencia obligatoria a la escuela... pondría en peligro
gravemente, si es que no destruiría, el libre ejercicio de su fe a los
demandados." Así, se consideró prevalente la libertad religiosa
frente al interés estatal de una educación obligatoria para los menores hijos
de los Amish.
X.-
CONSIDERACIONES SOBRE EL CASO CONCRETO: En este caso, existen elementos de
convicción suficientes para concluir que el programa de estudio de “Educación
para la afectividad y la sexualidad integral” no se refiere únicamente a hechos
de la sexualidad humana, sino que también abarca conductas sexuales. Basta para
ello señalar que en el documento en que se plasma, se establece lo siguiente:
“En Costa
Rica, hasta ahora, la educación para la sexualidad se ha planteado
mayoritariamente como un proceso informativo y centrado en su dimensión
biológica. Este programa de estudio, en el marco de la política general vigente
aprobada por el Consejo Superior de Educación del 2001, denominada Política
Educación Integral de La expresión de la Sexualidad Humana (Acuerdo del
artículo tres del acta 2001-12-06 modificado en su apartado No.6 con el acuerdo
02-08-04) integra esa dimensión, como elemento indispensable de una formación
de sexualidad, pero agrega una dimensión formativa y afectiva, en la que se
enfatiza”. (Las negritas no corresponden al original). Más adelante se
puntualiza que con el contenido y las estrategias de este programa lo que se
busca es “(…) generar cambios de actitud que potencien el respeto y la
promoción de la persona humana”, sea la forma de actuar de los estudiantes, su
comportamiento frente a la sexualidad, lo que lógicamente implica inculcarles
valores, conocimiento, concepciones, destrezas y habilidades frente al fenómeno
de la sexualidad. Prueba de lo que venimos afirmando, es que cuando se precisa
que se entiende por educación para la afectividad y la sexualidad integral,
“(…) parte de que la misión de la sexualidad es el vínculo, desde dimensiones
afectiva, corporal, ética y espiritual, con el apoyo y la promoción de la
madurez emocional”. Se entiende por lo espiritual lo relativo a los valores,
los criterios éticos y el sentido de la vida.”
Ahora bien, si
nuestra sociedad tiene formalmente reconocidas como finalidades el pluralismo,
la democracia y el respeto de libertad de pensamiento y de creencias, es de
esperar que dentro de ella surjan prosperen o decaigan numerosas visiones y
perspectivas sobre una amplia variedad de cuestiones ideológicas y morales
entre las cuales se incluyen las conductas sexuales de los individuos, las
cuales a menudo se hallan estrechamente relacionadas con creencias religiosas o
filosóficas de las personas; similarmente, también es inevitable que quienes
profesan tales creencias, pretendan ejercitar el precitado derecho fundamental
a transmitirlas a sus hijos.- Dentro de esta pluralidad, cabe entonces hacerse
cuestión sobre la validez de imponer una visión de las conductas sexuales por
parte del Estado en el sentido de preguntarse cuál entre todas ha de ser esa
visión favorecida: ¿La de del Consejo Superior de Educación o la del señor
Ministro de Educación Pública? ¿la de la señora Defensora de los Habitantes o
la de los profesores que imparten la materia? ¿Debe imponerse la ligada a una
práctica religiosa particular o más bien deben difundirse los criterios de los
agnósticos, de los ateos, o de los amorales? Evidentemente, resulta imposible
que el contenido de este tipo de programa pueda satisfacer a todos, es decir,
esté acorde con las creencias religiosas y filosóficas de todos los padres de
familias y sus hijos, de ahí que se reconozca la potestad del Estado de dar el
contenido que considere el más conveniente, pero ante el hecho de que este tipo
de enseñanza forma parte del acervo moral de los educandos e incide en su
escala de valores, en sus creencias y en su conciencia, los padres que
consideren que el contenido de guías sexuales afecta negativamente las
creencias religiosas y filosóficas que quieren para sus hijos, no tienen la
obligación de soportar una invasión de parte del Estado, en un ámbito que el Derecho
de la Constitución y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos reserva a
la esfera de la relación padres e hijos. En esta dirección, resulta pertinente
traer a colación lo que la Corte Constitucional colombiana puntualizó en la
sentencia T 662/99, en el sentido de que:
“(…) no puede
afirmarse que el pensamiento de uno de los estudiantes o su comportamiento
moral o religioso legitimen conductas de la institución orientadas hacia el
desconocimiento de los derechos constitucionales fundamentales, particularmente
en el espacio reservado a su libertad de conciencia. Mientras se trate apenas
de la profesión de sus ideas o de prácticas acordes con el libre ejercicio de
aquélla, y en tanto con su conducta no cause daño a la comunidad estudiantil,
la conciencia individual debe estar exenta de imposiciones externas”.
La sociedad
democrática es una sociedad tolerante y, por consiguiente, se impone tanto el
respeto de las creencias de todas las personas que forman parte de la sociedad,
como el derecho que dichas creencias se traduzcan en la realidad,
independientemente de lo que piensen los demás sobre estas, así como a rechazar
cualquier invasión en ámbito de la conciencia. Por ello, entiende este Tribunal
que la manera apropiada de conciliar los derechos en juego en este caso, apunta
a la necesidad de establecer un mecanismo en favor de aquellos padres que
consideren que la puesta en ejecución del programa de estudio de “Educación
para la afectividad y la sexualidad integral” afecta sustancialmente su derecho
fundamental a incidir efectivamente en los aspectos que afecten la educación
moral o religiosa de sus hijos, según la formulación recogida en las normas de
derecho positivo ya reseñadas.-
XI.- Ahora
bien, este Tribunal considera importante dejar establecidas algunas ideas
generales sobre ese mecanismo de exclusión del programa de estudio de
“Educación para la afectividad y la sexualidad integral” que aquí se reconoce
como parte de un ejercicio válido de un derecho fundamental.- Como se indicó,
la Sala comprende la relevancia de la educación sexual y asume como suyas las
inquietudes respecto de los problemas de salud pública y de desarrollo que se
han atribuido a la falta de educación sexual.- Esto, sumado a las obligaciones
impuestas al Estado por el Derecho internacional, hacen que el relevo de la
obligación educativa estatal y de su responsabilidad en este aspecto. Para que
los padres puedan excluir a sus hijos de la atención del programa de estudio de
“Educación para la afectividad y la sexualidad integral” debe el Ministerio de
Educación Pública establecer la forma en que los representantes del menor
puedan hacer la respectiva objeción a través de un mecanismo ágil y sencillo,
con el fin de garantizarles el respeto de sus derechos fundamentales relativos
a la educación de sus hijos. A manera de ejemplo podría bastar una simple
comunicación por escrito del padre de familia al Director del Centro Educativo
indicándole que sus hijos no recibirán ese contenido educativo.”
En el ámbito laboral, la Sala mediante la sentencia
N° 2015-008155, de las 10:05 horas del 05 de junio de 2015, resolvió un proceso
de amparo en el cual se tuteló el despido de un funcionario que no laboraba los
días sábado por pertenecer a la Iglesia Adventista del Séptimo Día, en ese
sentido dispuso:
“El recurrente
reclama que, a pesar de ser conocido por autoridades de tránsito que pertenece
a la Iglesia Adventista del Séptimo Día y, por ende el sábado es día de reposo,
el Delegado de Tránsito de Cartago le cambió el horario incluyendo los sábados,
además, que el once de mayo siguiente fue advertido verbalmente que ya se había
dado traslado del informe para su despido por no laborar los sábados.
II.- Hechos
probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente
demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien
porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el
auto inicial:
a. El 10
de mayo de 2013, el recurrente presentó ante el Despacho del Ministerio de
Obras Públicas y Transportes una carta en la cual hace constar que es miembro
activo de la organización religiosa Adventista del Séptimo Día (véase Informe
de ley).
b. El 07
de abril de 2015, el Delegado de Tránsito de Cartago le informó, de manera verbal,
al recurrente que debido a necesidades de personal se le modificó el
horario (véase informe de ley).
c. El 14
de abril de 2015, el recurrente presentó ante el Departamento de Relaciones
Laborales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes una gestión en la que
indica que está en desacuerdo en trabajar los sábados debido a su condición
religiosa. (véase informe de ley).
d. El 15
de abril de 2015, mediante oficio DRL-088-2015 el Departamento de Relaciones
Laborales del MOPT, le informó al recurrente que ese departamento carece
competencia para resolver lo solicitado. (véase informe de ley).
e. El 21
de abril en el oficio DTC-2015-0240, se le comunicó al recurrente el cambio de
horario.
f. El 24
de abril de 2015, el Consejo de Personal del MOPT le solicitó al Director
Jurídico que emitiera un criterio legal sobre la solicitud del recurrente
(véase informe de ley).
g. El 14
de mayo de 2015, mediante oficio 20152143, la Dirección Jurídica del Ministerio
de Obras Públicas y Transportes señaló: “Es nuestro criterio jurídico que la
Administración debe respetar el derecho constitucional de aquellos funcionarios
que profesen un credo religioso cuya celebración se lleva a cabo los días
sábados (…)” (véase informe de ley ).
h. El 19
de mayo de 2015, se giró el oficio DGTP-0704-2015 en donde se le comunicó a
Mariano Alfaro Mora (Jefe de la Policía de Tránsito de Cartago), que
modificara el horario del recurrente (véase informe de ley).
i. El 20
de mayo de 2015, el Jefe del recurrente, mediante oficio DTC 2015-0310, indicó:
“Le comunico que procederé inmediatamente con el cambio de rol de trabajo del
funcionario, lo anterior de conformidad con el criterio emitido por… la
Asesoría Jurídica… así también del Acuerdo del Consejo de Personal (…)” (véase
informe de ley).
j. La
Dirección General de Tránsito del Ministerio de Obras Públicas y Transportes,
no ha promovido gestión alguna para el despido del recurrente (véase informe de
ley).
III.- Hechos
no probados. Ninguno de relevancia para la resolución del presente asunto.
IV- Sobre el
fondo. Del informe rendido por la autoridad recurrida -que se tiene dado
bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el
artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción- y la prueba aportada para la
resolución del asunto, si bien las autoridades recurridas manifiestan haber
resuelto la gestión que presentó el recurrente el 8 de abril del 2015 en
relación con el cambio de horario emitido por la Jefatura de Tránsito de
Cartago, también es lo cierto que sobre la solicitud presentada por la
recurrente (14 de abril de 2015), la autoridad recurrida le comunicó lo
resuelto el 20 de de mayo del presente año, lo que se produjo con posterioridad
a la notificación de la resolución que dio curso al presente amparo (18/05/2015).
Ahora bien, en cuanto al despido que alega el recurrente, del informe emitido
se tiene que no ha promovido gestión alguna. En este contexto, lo que
corresponde es declarar con lugar el recurso, únicamente para efectos
indemnizatorios.”
En la sentencia N°2015-011897 de las 11:41 horas
del 31 de julio de 2015, la Sala Constitucional, tuteló a un oficial de la
Fuerza Pública que profesa el judaísmo, religión para la cual el Shabat
"sábado" es un día de reposo, en ese sentido se indicó:
“IV.- Caso
concreto.- Ahora bien, en el caso particular, se tiene debidamente acreditado
que el recurrente, [NOMBRE001], es miembro activo de la Asociación Toras
Jai VeAhavas Jesed, cuya actividad es de carácter religioso, según constancia
emitida por el Rabino Rinjos Dov Fishman, el 17 de febrero del 2015. Asimismo,
es oficial del Ministerio de Seguridad Pública, y se encuentra destacado en la
Delegación Policial de Alajuelita. El tutelado alega violación a su libertad
religiosa -consagrada en el artículo 75, de la Constitución Política-, debido a
que el 9 de diciembre de 2014, presentó ante sus superiores un libelo en el que
-por sus creencias religiosas- solicitó que se le otorgara un rol de labor de 5
x 2, debido a que profesa el judaísmo y el Shabat "sábado" es un día
de suma importancia como parte fundamental de sus creencias y prácticas de
culto, ya que es día de reposo. Por ello, se abstienen de realizar actividades
que no tengan relación con las del culto y adoración, propias de ese día. No
obstante, asegura que dicha gestión –así como otras posteriores-, han sido
denegadas por sus superiores por diversas razones de índole administrativa. Por
su parte, el Jefe de la Delegación Policial de Alajuelita y el Director
Jurídico del Ministerio de Seguridad Pública, indican, en su informe, que ese
Ministerio no se opone a las creencias religiosas del señor [NOMBRE001], ni a
la libertad de culto a la que tiene derecho; sin embargo, alegan que se
encuentra de por medio toda la operatividad de una Delegación Policial, la cual
está previamente establecida, e implica toda una organización del personal con
que se cuenta, por lo que el cambio de rol de un funcionario hace que la misma
se vea alterada, ya que no se dispone de la cantidad de personal con la que se
contaba al momento de elaborar los planes de trabajo diario de dicha
delegación. Asimismo, indican que mediante oficio N°0249-2015-D10 del 14 de
abril del 2015, se brindó respuesta a la nota del 11 de abril, en la cual se
explicó al recurrente que no procede asignarle el rol 5 x 2, debido a que las
funciones que permiten dicho rol ya están siendo realizadas en la Delegación
Policial, y el amparado ocupa el puesto de Agente de Comunicaciones, en
Análisis Ocupacional, clase 2. Al respecto, resulta pertinente aclarar que los
miembros de los cuerpos policiales del Estado, al igual que cualquier persona,
gozan de derechos fundamentales, y si bien se ha reconocido que pueden ser
objeto de ciertas limitaciones de naturaleza laboral en razón de la función que
desempeñan, lo cierto es que esto sería posible únicamente en aquellos casos en
los que se encuentre de por medio el interés de la colectividad debidamente
comprobado, pues de lo contrario se incurriría en una actuación ilegítima.
Tomando en cuenta lo anterior, y tras analizar los elementos aportados a los
autos, se estima que la decisión de la autoridad accionada resulta contraria a
derecho, pues si se toma en cuenta que una gran mayoría de la población del
país pertenece al catolicismo, y una minoría es protestante, y dentro de esa
minoría un porcentaje aún más pequeño guarda el sábado por razones religiosas,
es razonable sostener que en el caso de los miembros de la Fuerza Pública, son
pocos los que profesan esas creencias religiosas, de ahí que el hecho de que se
permita a estos oficiales cumplir con ese precepto, no implica de ninguna
manera una afectación grave del servicio público que les ha sido
encomendado. En ese sentido, previo a adoptar la decisión que se
cuestiona en este recurso de amparo, los recurridos se encontraban en la obligación
de buscar la solución menos gravosa para el tutelado, con el fin de que se no
se afectara lo dispuesto por el numeral 75, de la Constitución Política, no
obstante, los accionados no procedieron de esa manera, pues la medida adoptada
implicó una lesión a la libertad religiosa del amparado, y, además, no fue
proporcional al fin por el que fue adoptada, ya que como se indicó
anteriormente, el hecho de que se hubiera permitido al amparado guardar su día
de descanso, no conllevaba a una vulneración seria del interés público. Es
decir, dentro de dos soluciones posibles, se opta por la más gravosa para el
derecho fundamental y, por consiguiente, se vulnera, además de que la medida
acordada por la autoridad recurrente, no es proporcional ni justa en sí misma,
por lo que no hay otra alternativa que declarar con lugar el recurso de amparo.
En consecuencia, el amparo resulta procedente por acreditarse la lesión al
artículo 75 constitucional, y se ordena a los funcionarios recurridos de forma
inmediata respetar al señor [NOMBRE001], el sábado como día de culto y
adoración, el cual se le tendrá siempre como su día de descanso.”
En la sentencia N°2017-000228 de las 09:15 horas
del 13 de enero de 2017, la Sala Constitucional, tuteló de igual manera a un
estudiante de la Universidad de Costa Rica para que no le fueran realizadas
pruebas o evaluaciones lo sábados y señaló que:
“…en el caso
que nos ocupa, resulta pertinente tener presente que la libertad religiosa,
consagrada en el artículo 75, de la Constitución Política, encierra, en su
concepto genérico, un haz complejo de facultades. En este sentido, en primer
lugar, se refiere al plano individual, es decir, la libertad de conciencia, que
debe ser considerado como un derecho público subjetivo individual, esgrimido frente
al Estado, para exigirle abstención y protección de ataques de otras personas o
entidades. Consiste en la posibilidad, jurídicamente garantizada, de acomodar
el sujeto, su conducta religiosa y su forma de vida a lo que prescriba su
propia convicción, sin ser obligado a hacer cosa contraria a ella. En segundo
lugar, se refiere al plano social, la libertad de culto, que se traduce en el
derecho a practicar externamente la creencia hecha propia. Ahora bien, al igual
que cualquier derecho fundamental, el ejercicio de la libertad
religiosa o de culto, no es ilimitado, pues la propia Constitución Política
dispone, en el numeral 75, que éste no podrá oponerse a la moral universal, ni
a las buenas costumbres. Asimismo, tratados internacionales como el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, dispone, en su artículo 18, que “ la libertad
de manifestar la propia religión o las propias creencias estará sujeta
únicamente a las limitaciones por la ley que sean necesarias para proteger la
seguridad, el orden, la salud o la moral públicos, o los derechos o libertades
fundamentales de los demás”. De lo anterior, se desprende que cualquier
manifestación de la libertad religiosa podrá ser posible, siempre y cuando no
resulte contraria a la moral y las buenas costumbres de la sociedad, o lesione
en forma grave el interés público, pues de darse alguno de estas situaciones,
sí sería posible la limitación del derecho de cita.”
En relación con la objeción de conciencia en el
ámbito laboral, la Sala Constitucional, se pronunció recientemente, sobre el
caso planteado por un juez del Juzgado Notarial del Poder Judicial, luego de
que las autoridades accionadas denegaran el ejercicio de la objeción de
conciencia ante gestiones planteadas por personas del mismo sexo. En ese
sentido, en la sentencia N°2020-001619 de las 12:30 horas del 24 de enero de
2020, se indicó:
“IV.- Sobre el
derecho a la objeción de conciencia. Tanto en la doctrina como en la
jurisprudencia más autorizada de los Tribunales garantes de los derechos fundamentales,
se ha conceptualizado la objeción de conciencia como un derecho fundamental de
toda persona a negarse a cumplir un deber, el que se encuentra en el
ordenamiento jurídico, a causa de que la norma respectiva resulta incompatible
con sus creencias o convicciones, las que tienen como basamento, en regla de
principio, convicciones religiosas, morales o ideológicas. Se sostiene que este
derecho es una derivación lógica y necesaria de la libertad de conciencia, y
constituye una de sus manifestaciones externas. El reconocimiento y la tutela
efectiva de este derecho fundamental, es un elemento
distintivo indiscutible de una sociedad pluralista, al extremo, de que su
no reconocimiento o su reducción a la mínima expresión -afectación severa a su
contenido esencial que lo hace irreconocible o impracticable-, no solo denota
su vulneración, sino que constituye un signo preocupante de que la sociedad que
se encuentra en tal situación, pretende imponer una visión única, un
pensamiento exclusivo y excluyente, sobre temas y cuestiones en las que debe
privar la diversidad de opiniones en consonancia con el numeral 28 de la
Carta Fundamental y los artículos 12 y 13 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, as í como su numeral 6, donde de manera expresa se establece
el servicio militar y, en los países donde se admite exención por razones de
conciencia, el servicio nacional que la ley establezca en lugar de aquél. Al
igual que la citada Convención, el Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, hace referencia expresa a la
objeción de conciencia en los mismos términos en el artículo 4.3.b. Por su
parte, la Carta Europea de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea,
cuando se refiere a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión en
su numeral 10, inciso 2, reconoce de forma expresa el derecho a la objeción de
conciencia de acuerdo con las leyes nacionales que regulen su ejercicio. A
diferencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Tribunal Europeo
de Derechos Humanos (en adelante el TEDH) sí se ha pronunciado sobre el
derecho fundamental a la objeción de conciencia. En lo que respecta
al servicio militar obligatorio, en el caso Tblimmenos vs. Grecia, en el
año 2000, el TEDH concluyó que el citado Estado había violentado la prohibición
de discriminación (artículo 14 del Convenio) en relación con el derecho a la
libertad de pensamiento, de conciencia y exclusión (artículo 9 del Convenio),
al considerar que la exclusión del solicitante de la profesión de contador
público era desproporcionada en relación con la garantía del adecuado castigo
de las personas que se niegan a servir al país -se trataba de un testigo de
Jehová que había sido condenado a cuatro años de prisión por haberse negado a alistarse
en el ejército-, especialmente porque ya había cumplido la pena. Seis a ños
pasaron para que el TEDH, en el caso Ulke vs. Turquía 2006, estableciera
límites a los Estados parte del Convenio, al prohibir el infligir tratos
inhumanos y degradantes (artículo 3o del Convenio) contra la persona objetante.
El actor era un ciudadano turco que se negó a prestar el servicio militar por
sus creencias pacifistas, quien había sido condenado nueve veces a prisión. De
gran importancia en esta reseña jurisprudencial, es el caso Bayatyan vs.
Armenia de 2011, en el que la Gran Cámara del TEDH sostiene que si bien el
artículo 9 del Convenio no se refiere de manera expresa al derecho a la
objeción de conciencia, este es un derecho autónomo que se desprende de la libertad
de conciencia por lo que debía garantizarse -como cualquier otra libertad del
Convenio- de las injerencias arbitrarias del Estado. Así las cosas, una
limitación al citado derecho debe aprobar el test de razonabilidad y
proporcionalidad, toda vez que toda acción del Estado de atender estrictamente
a los límites definidos en ese test, es decir, que se trate de una medida
proporcional que responda a un fin legítimo y necesario en una sociedad
democrática. Además, resulta importante reseñar, que el TEDH advirtió que esa
regla no se aplica de manera general, sino que siempre debe evaluarse a la luz
de las particulares circunstancias de cada caso. Este criterio fue reiterado en
los casos Ercep vs. Turquía (2011), Sarda vs. Turquía (2012), Tarban vs.
Turquía (2012) Feti Demitras vs. Turquía (2012) y Buldu vs. Turquí a (2014).
También el Tribunal, en una ocasión, se ha pronunciado sobre la objeción de
conciencia en el caso de los productos farmacéuticos y otro, en el
supuesto del derecho de propiedad. En el caso Pichón y Sajous vs. Francia
(2001), el Tribunal sostuvo que al ser legal la venta de productos
anticonceptivos y que en el caso se produjo por una prescripción médica, las
demandantes no podían dar prioridad a sus creencias religiosas e imponerlas a
los demás para justificar su negativa a vender este tipo de producto. En el
caso Hermann vs. Alemania (2012), en el que el accionante se vio obligado a
soportar la caza en su predio por la ley alemana e hizo la objeción de
conciencia con fundamento en sus creencias pacifistas, el Tribunal le dio la
razón, pues se daba una interferencia en su propiedad a tener que soportar
hombres armados y perros de caza en su terreno. El TEDH reitera su postura en
los casos Chassagnou y Schneider, en el sentido de que imponer la cacería a los
terratenientes que se oponen a esta sobre la base de creencias éticas,
conllevan una carga desproporcionada, incompatible con el artículo 1o del
Protocolo 1 o. En lo que respecta, a la objeción de conciencia en relación con
el uso de símbolos religiosos, el TEDH se ha pronunciado en varios casos
sobre su impacto en distintos ámbitos, concretamente en el espacio público, en
el entorno educativo y en el ámbito laboral. Al respecto, hay cuatro casos
significativos Dablab v. Suiza (2001), Leyla Sabin vs. Turquía (2004), Drogu
vs. Francia (2008) y Kervanci vs. Francia (2008). Del análisis de ellos se
extrae que el TEDH ha mantenido una línea de respaldo al margen de apreciación
de los Estados, autorizando la limitación al uso de símbolos religiosos, en
particular, el uso del velo islámico. Un caso muy interesante fue el de Eweida
y otras vs. Reino Unido (2013), en el que el TEDH amparó a la primera
peticionaria por quebranto a la libertad de conciencia y religión, mas no a las
tres restantes. Especial interés presenta el caso de Ladele, quien era notaria
encargada de registrar matrimonios, nacimientos y defunciones, quien, con
motivo del cambio normativo, se vio obligada a registrar uniones de personas
del mismo sexo. El TEDH reiteró su postura que la libertad religiosa abarca la
libertad de manifestar las creencias de manera privada, pero también conlleva
su práctica en comunidad con otros y en público. Dichas manifestaciones pueden
tomar forma de adoración, enseñanza, práctica y observación. Como la manifestación
de las creencias religiosas de la persona puede tener un impacto en otros, sus
restricciones deben estar prescritas por Ley, ser necesaria en una sociedad
democrática y perseguir un fin legítimo. A su vez, para contar como
manifestación en el sentido del artículo 9 del Convenio, el acto en cuestión
debe estar íntimamente ligado con la religión o creencia. En este caso, resulta
importante resultar las opiniones disidentes de los jueces Vucinié y De Gaetano
en relación con la peticionaria Ladele, pues se visualiza la objeción de
conciencia como un derecho que facilita la interacción armoniosa con otros
derechos fundamentales que pueden entrar en tensión con aquélla. Para ambos, el
TEDH se equivocó al negar la violación de los derechos a la libertad de
conciencia y religión, así como el derecho a la no discriminación de la
notaria, quien, a causa de sus convicciones cristianas, se negaba a registrar
matrimonios entre personas del mismo sexo. Enfatizan sobre la importancia que
tiene para una persona el juicio moral o de la conciencia, protegido por el
derecho a la objeción de conciencia y diferente del contenido propio de la
libertad religiosa. Concluyen que la mayoría del TEDH erró, pues las creencias
de la tercera peticionaria no tuvieron un impacto en el contenido de su
trabajo, sino solo en el alcance de este. Tampoco se probó que ella hubiera
intentado imponer sus creencias a los demás, de manera abierta o
subrepticiamente, por lo que el hecho de que ella perdiera su trabajo resultaba
totalmente desproporcionado.
(…)
VI.- La
objeción de conciencia y el ejercicio de la función jurisdiccional. Un
tema no poco polémico es de si el Juez, en el ejercicio de la función
jurisdiccional, es decir, ejerciendo la titularidad de un poder el Estado,
puede o no ejercer el derecho a la objeción de conciencia. Es claro que hay
determinados supuestos en los que no es procedente, por su propia naturaleza
y su carácter generalizado el derecho a la objeción de conciencia. Ha
sostenido la doctrina que no es posible la objeción de conciencia de un Juez
penal que alegase que su conciencia no le permite establecer castigos. Lo mismo
puede afirmarse en el caso de un Juez de familia que objete el divorcio. En
todos estos supuestos -además hay que tener presente que él cuando optó
por el cargo asumió voluntariamente todas sus funciones-,
consecuentemente, estaríamos quebrantando una regla elemental de buena fe si
luego pretendiese ejercer el derecho a la objeción de conciencia. Empero,
hay otros casos, donde sí resulta procedente la objeción de conciencia en la
función jurisdiccional. En efecto, la Corte Constitucional italiana tuvo la
oportunidad de conocer un caso en el que un Juez objetó suplir el
consentimiento de una menor para abortar, en el año 1987. En este caso, el
citado tribunal rechazó la cuestión argumentado que no estaba
suficientemente fundamentada, lo que causó perplejidad y críticas y un intenso
debate, pues se dio un cierto acuerdo doctrinal, en el sentido que la cuestión
de constitucionalidad pudo haberse resuelto por la vía de la interpretación
extensiva del artículo 51 del Código de Procedimientos Civiles italiano, que
permite la abstención en la causa de aquel Juez que alegue “graves razones de
conveniencia”, haciendo posible así el traspaso del caso a otro Juez que no
oponga la objeción de conciencia. Como puede observarse de lo anterior, hay
quienes sostienen que a través de la causal de recusación se puede ejercer el
derecho a la objeción de conciencia de los juzgadores; empero, al estar en
presencia de un derecho fundamental autónomo y siendo un derecho-deber en este
caso, debe ejercerse de forma personalísima, ya que corresponde al objetante,
con fundamento en sus creencias o convicción, determinar si estas le impiden
resolver la controversia jurídica que está en su despacho. Distinta es la
posición de la Corte Constitucional colombiana, la que en la sentencia de
Tutela n. ° 388/09 del 28 de mayo del 2009, sostuvo una posición absoluta,
maximalista, en el sentido de que las autoridades judiciales no pueden
escudarse en el derecho a la objeción de conciencia para negarse a tramitar o a
decidir un asunto que se ponga bajo su conocimiento. Esta postura, vacía del
contenido esencial del derecho a la objeción de conciencia, toda vez que para
este Tribunal los jueces y juezas no gozan de este derecho fundamental. Veremos
que sí es posible garantizar el servicio público de Administración de Justicia
en condiciones de igualdad y no discriminación, admitiendo el derecho a la
objeción de conciencia en la función jurisdiccional, tal y como acertadamente
lo ha sostenido un importante sector de la doctrina.
VII.- Sobre el caso
concreto. Ahora bien, en todas estas cuestiones hay que tener presente una
premisa fundamental, y una constante histórica, en el sentido de que no hay
derechos fundamentales absolutos, excepto el derecho a no ser sometido a
tratos crueles, inhumanos o degradantes, por consiguiente, el derecho a la
objeción de conciencia tiene límites y limitaciones y, en aquellos casos, en
los que entra en colisión con otro derecho fundamental se debe recurrir al
principio de la concordancia práctica y, por consiguiente, es menester
hacer un juicio de ponderación entre los derechos que están en conflicto,
tal y como se desarrollará más adelante. En el sub judice el recurrente expresa
que el acto impugnado quebranta su derecho a la objeción de conciencia, toda
vez que el Consejo Superior del Poder Judicial no toma en consideración
sus convicciones religiosas y lo obliga a actuar en contra de ellas, al verse
compelido a efectuar el acto del matrimonio entre personas del mismo sexo; la
situación es radicalmente diferente cuando se trata de actuaciones de mero
trámite, verbigracia: inscripción de un matrimonio, tal y como
aconteció en el caso Eweida y otros vs. Reino Unido supra reseñado, donde
no es posible ejercer el derecho a la objeción de conciencia. Como puede
observarse, en el sub judice no se trata de una función propiamente
jurisdiccional -una que resuelve una controversia jurídica con carácter de cosa
juzgada-, sino de una de naturaleza judicial, sea funciones no jurisdiccionales
establecidas mediante Ley. Ante esta situación, lo primero que hay que traer a
colación es que este derecho fundamental es inherente a la persona juzgadora.
Lo segundo, es que cuando la persona objetante plantea el impedimento se deben
seguir varios criterios en extremo de suma importancia. El primero, que
acredite la existencia del motivo de conciencia y su relación directa con el
deber legal que objeta. Lo segundo, que se trate de una situación
sobrevenida, pues no es posible el ejercicio de este derecho fundamental cuando
la persona juzgadora voluntariamente aceptó el cargo y, dentro de sus
funciones, se encontraban el deber jurídico que ahora pretende objetar. Y,
finalmente, cuando se acepta el ejercicio del derecho fundamental a la
objeción de conciencia, el Poder Judicial está en el deber jurídico de
sustituirlo, dentro de un plazo perentorio, de forma tal que el sistema
estructurado d é a la persona usuaria de los servicios de Administración
Justicia el servicio en condiciones de eficacia, eficiencia e igualdad, sea, se
le resuelva la situación conforme al derecho fundamental a una tutela judicial
efectiva o justicia pronta y cumplida y sin discriminación alguna. Ahora
bien, podría argumentarse que el derecho fundamental a la objeción de
conciencia no se puede ejercer cuando conlleva una discriminación; no obstante,
dicha posición parte de una visión absoluta y, por consiguiente, se vacía
el contenido esencial de un derecho fundamental. En ese sentido, debe quedar
claro que nadie, en su sano juicio, estaría en contra de la afirmación de
que la judicatura se debe ejercer de forma independiente e imparcial y sin
discriminación alguna. Desde esta visión, es inadmisible que un Juez o Jueza dé
un trato preferente a unas personas y a otras un trato discriminatorio por
razones políticas, de raza, de religión, de preferencia sexual, etc. En el
ejercicio de la judicatura, así como en el ejercicio de la función
administrativa, la imparcialidad es el norte y, por consiguiente, el Poder
Judicial está en el deber de dar un trato igual a las personas
heterosexuales y homosexuales en cuanto atención, trámite, tiempo de respuesta,
resolución y ejecución de los asuntos, etc. Por ello, resulta inadmisible que
un juzgador o un funcionario administrativo se niegue a tramitar un asunto
de una persona porque tiene una visión del mundo o un estilo de vida
que él no comparte; en estos casos, no tiene cabida el ejercicio del
derecho fundamental a la objeción de conciencia, verbigracia: negarse a
realizar un acto de inscripción, tramitar un juicio, ejecutar lo resuelto, etc.
Radicalmente es la situación cuando se trata de ejercer un acto que está
abiertamente en contra de sus más profundas convicciones religiosas, morales o
ideológicas -como es la celebración del acto de matrimonio-, en este supuesto,
para garantizar el ejercicio de los dos derechos fundamentales en
conflicto, se debe echar mano al principio de la concordancia práctica. Como
acertadamente lo ha sostenido la doctrina alemana, cuando hay una colisión
de derechos fundamentales se debe aplicar el principio de la concordancia
práctica, de forma tal que no se puede sacrificar un derecho en beneficio
del otro en tal magnitud, que se vacíe su contenido esencial. En este tipo de
situaciones, el operador jurídico, en primer lugar, está llamado a realizar una
interpretación y aplicación de los derechos fundamentales de forma tal que
permita el mayor grado de ejercicio por parte de ambas personas. Ante una incompatibilidad
manifiesta, el juicio de ponderación impone que, ante el sacrificio de uno
frente al otro, el que ve menguado su ejercicio, sea lo estrictamente necesario
para hacer posible el ejercicio del otro. Y, finalmente, siempre hay que tener
presente que el juicio de ponderación lo es del caso concreto, lo que
significa, ni más ni menos, que en otra situación el juicio de ponderación
bien puede inclinarse a favor del derecho fundamental sacrificado en el
anterior caso. Teniendo como marco de referencia lo anterior, la Sala
observa las distintas variables en el presente asunto. Por una parte, se puede
pensar que se debe sacrificar en su contenido esencial el derecho fundamental a
la objeción de conciencia porque esta no tiene cabida alguna ante un caso de
discriminación. Dicho de otra forma, los jueces están obligados a sacrificar,
deben hacer a un lado sus más profundas convicciones, en este caso religiosas,
y proceder a realizar el matrimonio. Bajo esa línea de pensamiento, de no
realizar el Juez el matrimonio, se estaría ante un acto discriminatorio. Sobre
el particular, lo primero que hay que tener presente es que no se vulnera el
principio de igualdad y la no discriminación cuando hay una justificación
objetiva y razonable. Al respecto, la Sala Constitucional ha expresado, de
forma reiterada, lo siguiente:
"El
principio de igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución
Política, no implica que en todos los casos, se deba dar un tratamiento igual
prescindiendo de los posibles elementos diferenciado)-es de relevancia jurídica
que pueda existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye
necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho la Sala, sólo
es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva
y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado
desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal
forma que deba existir, necesariamente, una relación razonable de
proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha.
Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que
concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la
aplicación universal de la ley, no prohíbe que se contemplen soluciones
distintas ante situaciones distintas, como tratamiento diverso. Todo lo
expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una
igualdad material o igualdad económica real y efectiva " (véanse los
votos n. ° 1770-94 y 1045-94).
La mayoría del
Tribunal considera que el hecho de que un Juez que plantee una objeción de
conciencia en un tema que, desde el punto de vista religioso, resulta de
la mayor envergadura, no significa que esté discriminando a una persona
determinada, se trata de una justificación objetiva y razonable. Lo que sucede
es que tiene una visión diferente sobre una institución social y religiosa
a la que pueden tener los contrayentes y, por consiguiente, el obligarlo a
celebrar el acto de matrimonio lacera sus convicciones religiosas más
profundas, y deja sin contenido esencial el derecho fundamental del juzgador.
En segundo término, es un hecho público y notorio que un país donde hay varios
jueces notariales, bien puede la Administración de Justicia aceptar la
objeción de conciencia, la que, como se expresó supra, debe de cumplir
todos los requisitos para que se pueda ejercer este derecho fundamental, y
encargar a los jueces no objetantes la realización de los matrimonios entre las
personas del mismo sexo e, incluso, en un Estado garante de todos los derechos
fundamentales de las personas, establecer un sistema que permita tener siempre
a disposición jueces que sí está n dispuestos a brindar el servicio a las
personas del mismos sexo en condiciones de igualdad que a otros usuarios
del servicio. Vista así las cosas, no hay tal acto de discriminación, toda vez
que siempre habrá jueces y juezas que realizarán el acto de matrimonio, con lo
cual se satisface los derechos de las personas contrayentes. Por otra parte,
tampoco puede desconocerse que Costa Rica es un Estado que tiene un sistema de
notoria abierta, en la que las distintas personas pueden acudir a un (a)
notario (a) de libre elección para contraer matrimonio, siempre y cuando
no haya planteado la objeción de conciencia de conformidad con el numeral 3 de
los Lineamientos para el Ejercicio y Control del Servicio Notarial (véase
La Gaceta n.° 23 del 5 de febrero del 2020). Finalmente, no menos importante,
es que el derecho a la objeción de conciencia se aplicaría para aquellos jueces
que fueron nombrados antes de la entrada en vigor del matrimonio entre personas
del mismo sexo -dentro de sus funciones no se encontraba el realizar el acto de
matrimonio entre personas del mismo sexo-, pues a quienes se nombre con
posterioridad, es claro que han aceptado voluntariamente realizar el acto
de matrimonio tanto para personas heterosexuales como homosexuales. En
consonancia con la posición que sigue la mayoría del Tribunal, es importante
traer a colación las palabras del juez Neil Gorsuch, en el sentido que el lugar
de los funcionarios seculares no es juzgar las creencias religiosas -de las
personas- sino solo proteger su libre ejercicio, pronunciada en el famoso Caso
Masterpiecf. Cakeshop. L td., v. Colorado Civil Rights Commission ET
AL. -SIETE VOTOS A FAVOR Y DOS EN CONTRA DE PROTEGER LA LIBERTAD DE
CONCIENCIA-, en el que una pareja del mismo sexo solicitó a un pastelero
de Colorado en el verano del 2012, que les confeccionara un queque de
bodas; el dueño de apellido Phillips se negó a hacer el pedido especial, lo que
implicaba crear y venderles un pastel de bodas para parejas del mismo
sexo. Consta que ofreció otros productos de su tienda. Al momento de la
solicitud, no existía una ley que reconociera el matrimonio del mismo sexo, por
lo que el casamiento se haría en un Estado en que si fuera legal y ofrecerían
la celebración en Denver. Jack Phillips se autodenominaba como profesional en
pastelería y devoto cristiano, cuyo principal objetivo en la vida era ser
obediente a las enseñanzas de Jesucristo, por lo que buscaba honrar a Dios
mediante su trabajo en su tienda en Masterpiece Cakeshop. Precisamente, una de
sus creencias religiosas radicaba en la intención de Dios para que el
matrimonio fuera la unión de un hombre y una mujer, de modo que, al crear un
queque de bodas para una pareja del mismo sexo, sería equivalente a participar
en esa celebración que resultaba contraria a sus creencias más preciadas. La
madre de uno de los muchachos llamaría a Phillips el día siguiente por más
explicaciones y éste le contestó en similares términos, agregando que la
creación de un queque implicaría celebrar algo que sería contrario a las
enseñanzas de la Biblia y, además, implicaría a su parecer una aprobación
personal para la ceremonia y la relación de pareja que constituirían.
VIII.- Partiendo
de lo externado líneas atrás, la mayoría del Tribunal considera que una
sociedad pluralista, resulta necesario que el Derecho de la Constitución
-valores, principios y normas- se autoriza a las personas a
tener distintas visiones sobre los fenómenos políticos, económicos,
sociales y culturales, pues de lo contrario se caería en una sociedad
autoritaria o totalitaria en la que hay una homogenización o estandarización
del pensamiento. En ese sentido, los Tribunales de Derechos Humanos no están
llamados a imponer un pensamiento único, sino que a través de un juicio de
ponderación y en aplicación de los principios de razonabilidad y de
proporcionalidad, deben permitir el máximo ejercicio de los derechos
fundamentales que están en colisión, de forma tal que coexistan de manera
respetuosa. Hay que tener presente que, en aquellos casos de conflicto de
derechos fundamentales, el Tribunal Constitucional no es un promotor de
una determinada ideología o visión del mundo, pues cuando actúa de esa forma
claudica a su misión y, por consiguiente, aunque resulte paradójico, termina
atropellando los derechos fundamentales de la persona que debe tutelar. Así, en
virtud de lo expuesto anteriormente, lo procedente es acoger el recurso, con
las consecuencias que se dirán en la parte dispositiva.
IX.-
Conclusión. El principio de igualdad y no discriminación es un
elemento esencial del servicio público de Administración de Justicia, por lo
que sus usuarios deben recibir un trato igualitario en la atención, el
trámite, resolución y ejecución de los distintos asuntos que se conocen en
todas las instancias judiciales. Por su parte, la mayoría del Tribunal
considera que es posible ejercer el derecho a la objeción de conciencia en
la función jurisdiccional -aunque en el presente caso se trata del ejercicio de
una función judicial-. En estos supuestos, se concilia dos derechos
fundamentales, sin embargo, no se vacía del contenido esencial al primero
-igualdad y no discriminación-, toda vez que ante un caso de objeción de
conciencia de un juzgador relativo a realizar el acto de matrimonio, el Consejo
Superior del Poder Judicial debe adoptar todas las medidas necesarias para
que el servicio público de Administración de Justicia se brinde a las parejas
del mismo sexo en las mismas condiciones y tiempos de respuesta que le da a las
personas heterosexuales. Finalmente, es claro que todas aquellas personas que
se nombren con posterioridad a la entrada en vigor del matrimonio de personas del
mismo sexo no pueden ejercer el derecho a la objeción de conciencia, pues
voluntariamente han aceptado esa función al ofertar y aceptar el cargo.”
Sobre la objeción de conciencia. En una acepción genérica, la objeción de conciencia refiere a un instituto de
antigua data, que desde tiempos remotos aparece en la sociedad y se trata de la
posibilidad de apartarse de un deber o mandato jurídico cuando estos riñen o se
contraponen a las convicciones del objetor sin que se le pueda exigir
responsabilidad. En otras palabras, se podría considerar una especie de
resistencia hacia el precepto normativo, en cuanto este se fundamente en el
conflicto aparente entre las obligaciones morales, religiosas o de justicia de
la persona y el cumplimiento de disposiciones legales. La objeción de
conciencia es entendida como una concreción ad extra del
derecho a la libertad de conciencia, que se manifiesta como límite de los
poderes públicos para que estos no interfieran con las convicciones personales.
Tal como se mencionó en el apartado anterior, desde los primeros
pronunciamientos de este Tribunal Constitucional, se entendió que “…la
libertad de conciencia, que debe ser considerada como un derecho público
subjetivo individual, esgrimido frente al Estado, para exigirle abstención y
protección de ataques de otras personas o entidades. Consiste en la
posibilidad, jurídicamente garantizada, de acomodar el sujeto, su conducta
religiosa y su forma de vida a lo que prescriba su propia convicción, sin ser
obligado a hacer cosa contraria a ella. En segundo lugar, se refiere al plano
social, la libertad de culto, que se traduce en el derecho a practicar
externamente la creencia hecha propia. Además la integran la libertad de
proselitismo o propaganda, la libertad de congregación o fundación, la libertad
de enseñanza, el derecho de reunión y asociación y los derechos de las
comunidades religiosas, etc.” (ver sentencia N°3173-93 de las 14: 57
horas del 6 de julio de 1993, doctrina reiterada en las sentencias N°5492-96 de
las 16:54 horas del 16 de octubre de 1996, N°2001-10491 de las 15:57 horas del
16 de octubre de 2001, N°2002-03018 de las 11:12 horas del 22 de marzo de 2002,
N°2002-08557 de las 15:37 horas del 03 de septiembre de 2002, N°2003-03018
de las 14:48 horas del 22 de abril de 2003, N°2004-008763 de las 12:15
horas del 13 de agosto del 2004, 2012-10456 de las 05:27 horas del 01 de
agosto de 2012 y N°2014-004575 de las 14:30 horas del 2 de abril de 2014,
entre otras). De lo anterior puede concluirse que la libertad de conciencia es un
derecho fundamental, que debe garantizar el Estado respetuoso de la libertad
religiosa y de sociedad democrática, amplia y pluralista con amplio respeto de
la diversidad de opiniones, creencias y convicciones morales. Asimismo, la
libertad de pensamiento y de conciencia se erigen como elementos fundamentales
que conforman la identidad de los creyentes y su concepción de la vida, así
como para las personas ateas, agnósticas, escépticas e indiferentes. La
objeción de conciencia debe ser diferenciada de figuras afines como la
desobediencia civil, dado que la intención del objetor no es obstaculizar el
cumplimiento social del precepto legislativo, sino obtener el respeto de su
propia conciencia. La diferencia radica, principalmente, en la finalidad de la
acción. El objetivo principal de la desobediencia civil es la modificación de
un precepto normativo o política pública, por ejemplo, el movimiento por los
derechos civiles de las personas afrodescendientes emprendido por Martin Luther
King para terminar con la segregación y discriminación racial en los Estados
Unidos de Norteamérica. También debe diferenciarse entre la objeción de
conciencia y la evasión de conciencia, tal como lo señala John Rawls (Teoría de
la Justicia, 1975), la distinción se refiere a la publicidad del acto y no a su
finalidad. En ese sentido, la objeción de conciencia se manifiesta de manera
pública, pues el objetor debe comunicar su negativa a los superiores a efectos
de obtener la exención. De manera contraria, la evasión de conciencia se
identifica por su carácter esencialmente secreto, por ejemplo, la personas que
se separa de los dogmas normativos para emprender reservadamente una acción
entendida como deber moral, como aquel que emprende la justicia de propia mano
en defensa de sus convicciones. Inicialmente, la objeción de conciencia fue
concebida como un instituto que permitía a los objetores desligarse de
participar en el servicio militar sin ser responsabilizados por deserción. De
esta manera, la objeción de conciencia al servicio militar se fundamentó en el
derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, establecido
en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos. El derecho a la objeción de conciencia al
servicio militar no es un derecho en si´ mismo, ya que en los instrumentos
internacionales de las Naciones Unidas no se menciona directamente, sino que se
le califica como un derecho derivado o como una manifestación de estos, pues
tal como se indicó, se deriva de una interpretación del derecho a la libertad
de pensamiento, de conciencia y de religión. Es claro que una evolución
progresiva y expansiva de la objeción de conciencia ha permitido ampliar los
alcances en dos vertientes; la primera, respecto a los alegatos subjetivos,
permitiendo al objetor de conciencia no solo anteponer sus creencias
religiosas, sino también, otro tipo de convicciones, normalmente éticas,
morales y filosóficas y; la segunda, en cuanto al ámbito de aplicación, ya que
dicho instrumento ya no solo es oponible al servicio militar obligatorio sino
que se trasladó al ámbito de la educación, al ámbito sanitario y al ámbito
laboral. Desde luego, la justificación iusfilosófica de la objeción de
conciencia puede ser abordada desde diversas perspectivas. Desde una visión
iusnaturalista, como la del realismo jurídico clásico, así como desde una
visión constructivista o contractualista como la de John Rawls y Ronald Dworkin
influenciadas por la moral kantiana, en tanto exaltan el principio de autonomía
individual como aquel que justifica el ejercicio de la objeción de conciencia.
Sobre el reconocimiento de la objeción de
conciencia en el ámbito laboral y educativo según la jurisprudencia de la Sala
Constitucional. Tal como se indicó en el primer apartado de este
considerando, el reconocimiento de la objeción de conciencia, por parte de este
Tribunal Constitucional tiene sus orígenes en el año de 1993 (ver sentencia
N°3173-93 de las 14:57 horas del 06 de julio de 1993), referido al ámbito de educación
y desde esa fecha hasta la actualidad se ha reconocido el derecho de las
personas estudiantes a la objeción de conciencia en el ámbito educativo, como
instrumento derivado de la libertad de conciencia y la libertad de culto,
señalando que “…Consiste en la posibilidad, jurídicamente garantizada,
de acomodar el sujeto, su conducta religiosa y su forma de vida a lo que
prescriba su propia convicción, sin ser obligado a hacer cosa contraria a ella.
En segundo lugar, se refiere al plano social, la libertad de culto, que se
traduce en el derecho a practicar externamente la creencia hecha propia. Además
la integran la libertad de proselitismo o propaganda, la libertad de
congregación o fundación, la libertad de enseñanza, el derecho de reunión y
asociación y los derechos de las comunidades religiosas, etc.”. Esta
interpretación es común de otras latitudes, como por ejemplo, en el caso de
España desde la sentencia 15/1982 de 23 de abril de 1982, el Tribunal
Constitucional Español reconoció la objeción de conciencia por interpretación
del artículo 30.2 de la Constitución, el cual señala explícitamente la objeción
de conciencia para el servicio militar en conjunto con la interpretación del
artículo 16.1, atribuyéndole un contenido amplio que consiste no solo en creer
o dejar de creer lo que se tenga por conveniente, sino también a la posibilidad
de comportarse en la vida personal y social de acuerdo a las propias
convicciones, cualesquiera que estas sean, señalando expresamente:
“…tanto la
doctrina como el derecho comparado afirman la conexión entre la objeción de
conciencia y la libertad de conciencia. Para la doctrina, la objeción de
conciencia constituye una especificación de la libertad de conciencia, la cual
supone no sólo el derecho a formar libremente la propia conciencia, sino
también a obrar de modo conforme a los imperativos de la misma. En la Ley
Fundamental de Bonn el derecho a la objeción de conciencia se reconoce en el
mismo artículo que la libertad de conciencia y asimismo en la resolución 337,
de 1967, de la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa se afirma de manera
expresa que el reconocimiento de la objeción de conciencia deriva lógicamente
de los derechos fundamentales del individuo garantizados en el art. 9 de la
Convención Europea de Derechos Humanos, que obliga a los Estados miembros a
respetar las libertades individuales de conciencia y religión.
Y, puesto que
la libertad de conciencia es una concreción de la libertad ideológica, que
nuestra Constitución reconoce en el art. 16, puede afirmarse que la objeción de
conciencia es un derecho reconocido explícita e implícitamente en el
ordenamiento constitucional español, sin que contra la argumentación expuesta
tenga valor alguno el hecho de que el art. 30.2 emplee la expresión «la Ley
regulará», la cual no significa otra cosa que la necesidad de la interpositio
legislatoris no para reconocer, sino, como las propias palabras indican, para
«regular» el derecho en términos que permitan su plena aplicabilidad y
eficacia.”
Asimismo, la Sala
Constitucional ha trasladado la aplicabilidad de la objeción de conciencia al
ámbito laboral, para resolver situaciones en las cuales los empleados o
funcionarios desean apartarse del cumplimiento de obligaciones.
Específicamente, en la concepción de la objeción de conciencia en el ámbito
laboral, la Sala Constitucional indicó que “… se ha conceptualizado
la objeción de conciencia como un derecho fundamental de toda persona a
negarse a cumplir un deber, el que se encuentra en el ordenamiento jurídico, a
causa de que la norma respectiva resulta incompatible con sus creencias o
convicciones, las que tienen como basamento, en regla de principio,
convicciones religiosas, morales o ideológicas. Se sostiene que este
derecho es una derivación lógica y necesaria de la libertad de conciencia, y
constituye una de sus manifestaciones externas.” (ver sentencia
N°2020-001619 de las 12:30 horas del 24 de enero de 2020). En el precedente de
cita, el Tribunal valoró la posibilidad de que un juzgador en su función
judicial pueda invocar una objeción de conciencia y advirtió que la “…la
mayoría del Tribunal considera que una sociedad pluralista, resulta
necesario que el Derecho de la Constitución -valores, principios y normas- se
autoriza a las personas a tener distintas visiones sobre los fenómenos
políticos, económicos, sociales y culturales, pues de lo contrario se
caería en una sociedad autoritaria o totalitaria en la que hay una
homogenización o estandarización del pensamiento. En ese sentido, los
Tribunales de Derechos Humanos no están llamados a imponer un pensamiento
único, sino que a través de un juicio de ponderación y en aplicación de los
principios de razonabilidad y de proporcionalidad, deben permitir el máximo
ejercicio de los derechos fundamentales que están en colisión, de forma tal que
coexistan de manera respetuosa. Hay que tener presente que, en
aquellos casos de conflicto de derechos fundamentales, el Tribunal
Constitucional no es un promotor de una determinada ideología o visión del
mundo, pues cuando actúa de esa forma claudica a su misión y, por consiguiente,
aunque resulte paradójico, termina atropellando los derechos fundamentales de
la persona que debe tutelar.” En el citado fallo, la Sala
Constitucional finalmente destacó que la Administración de Justicia se rige bajo
el principio de igualdad y no discriminación, como elemento esencial del
servicio público, que funciona como garantía para que los administrados reciban
un trato igualitario en la atención, el trámite, resolución y ejecución de los
distintos asuntos que se conocen en todas las instancias judiciales. De igual
manera, concretó que es posible ejercer el derecho a la objeción de conciencia
en la función jurisdiccional, aunque el caso que estaba resolviendo se refería
al ejercicio de una función judicial. Finalmente, resaltó que, en estos
supuestos, se concilian dos derechos fundamentales, sin desatender el derecho
de igualdad y no discriminación, pues ante un caso de objeción de conciencia el
Consejo Superior del Poder Judicial deberá adoptar todas las medidas necesarias
para que el servicio público de Administración de Justicia se brinde en las
mismas condiciones y tiempos de respuesta.
Normativa Internacional de la objeción de
conciencia en el ámbito universal. El artículo 18 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos de 1948, dispone que:
“Toda persona
tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este
derecho incluye la libertad de cambiar de religión o de creencia, así como la
libertad de manifestar su religión o su creencia, individual y colectivamente,
tanto en público como en privado, por la enseñanza, la practica, el culto y la
observancia.”
Casi de manera similar, el artículo 18 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1976, preceptúa que:
“1. Toda
persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de
religión; este derecho incluye la libertad de tener o de adoptar la religión o
las creencias de su elección, así como la libertad de manifestar su religión o
sus creencias, individual o colectivamente, tanto en público como en privado,
mediante el culto, la celebración de los ritos, las prácticas y la enseñanza.
2. Nadie será
objeto de medidas coercitivas que puedan menoscabar su libertad de tener o de
adoptar la religión o las creencias de su elección.”
Asimismo, el artículo 8 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos de 1976, también señala:
“Artículo 8.
3. a) Nadie
será constreñido a ejecutar un trabajo forzoso u obligatorio
(…)
c) No se
considerarán como "trabajo forzoso u obligatorio", a
los efectos de este párrafo:
ii) El
servicio de carácter militar y, en los países donde se admite la exención
por razones de conciencia, el servicio nacional que debe prestar
conforme a la ley quienes se opongan al servicio militar por razones de
conciencia;”
En el precepto normativo parcialmente transcrito no
se reconoce un derecho general de objeción de conciencia y se hace una
indicación de los Estados que legislaron sobre el particular, haciendo
referencia al servicio sustituto. De igual manera el servicio militar
obligatorio no debería ser considerado como trabajo forzoso. En la Convención
Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial
de 1969, se indica en el artículo 5 lo siguiente:
“Artículo 5.
En conformidad
con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2 de la presente
Convención, los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la
discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona
a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o
étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes:
(…)
d) Otros
derechos civiles, en particular:
(...)
(...)
vii) El
derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión.”
Normativa Internacional de la objeción de
conciencia en el ámbito regional. El derecho a la libertad de pensamiento, de
conciencia y de religión también se reconoce en los instrumentos regionales de
derechos humanos. El Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de
las Libertades Fundamentales de 1950, en el artículo 9 señala:
“1. Toda
persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de
religión; este derecho implica la libertad de cambiar de religión o de
convicciones, así´ como la libertad de manifestar su religión o sus
convicciones individual o colectivamente, en público o en privado, por medio
del culto, la enseñanza, las prácticas y la observancia de los ritos.
2. La libertad
de manifestar su religión o sus convicciones no puede ser objeto de más
restricciones que las que, previstas por la ley, constituyan medidas
necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad pública, la
protección del orden, de la salud o de la moral públicas, o la protección de
los derechos o las libertades de los demás.”
La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea (2000/C 364/01), reconoce de
manera explícita la objeción de conciencia, de esta manera, en el artículo 10
indica:
“1. Toda
persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de
religión. Este derecho implica la libertad de cambiar de religión o de
convicciones, así´ como la libertad de manifestar su religión o sus
convicciones individual o colectivamente, en público o en privado, por medio
del culto, la enseñanza, las prácticas y la observancia de los ritos.
2. Se
reconoce el derecho a la objeción de conciencia de acuerdo con
las leyes nacionales que regulen su ejercicio.”
Por su parte, en el ámbito regional americano, la Convención
Americana sobre Derechos Humanos de 1969, indica:
“Artículo 6.
Prohibición de la esclavitud y servidumbre
2. Nadie debe
ser constreñido a ejecutar un trabajo forzoso u obligatorio. (...)
3. No
constituyen trabajo forzoso u obligatorio, para los efectos de este artículo:
(...) b. el
servicio militar y, en los países donde se admite exención por razones de
conciencia, el servicio nacional que la ley establezca en lugar de aquél;
Artículo 12.
Libertad de conciencia y de religión.
“1. Toda
persona tiene derecho a la libertad de conciencia y de religión. Este derecho
implica la libertad de conservar su religión o sus creencias, o de cambiar de
religión o de creencias, así como la libertad de profesar y divulgar su
religión o sus creencias, individual o colectivamente, tanto en público como en
privado.
2. Nadie puede
ser objeto de medidas restrictivas que puedan menoscabar la libertad de
conservar su religión o sus creencias o de cambiar de religión o de creencias.
3. La libertad
de manifestar la propia religión y las propias creencias estará sujeta
únicamente a las limitaciones prescritas por la ley y que sean necesarias para
proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos o los derechos o
libertades de los demás.”
“Artículo
27. Suspensión de garantías
1. En caso de
guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o
seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida
y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación,
suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que
tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les
impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
2. La
disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados
en los siguientes artículos: (...) 6 (Prohibición de la Esclavitud y
Servidumbre); (...) 12 (Libertad de Conciencia y de Religión) (...), ni de las
garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.”
Asimismo, la Carta Africana de Derechos Humanos y
de los Pueblos de 1981, en el artículo 8 dispone:
“La libertad
de conciencia y la profesión y libre práctica de la religión estarán
garantizadas. Nadie que respete la ley y el orden puede ser sometido a medidas
que restrinjan el ejercicio de esas libertades.”
En la Convención Americana se reconoce expresamente
el derecho de todas las personas a la libertad de conciencia y de religión, el
cual implica la titularidad para conservar, cambiar, profesar y divulgar su
religión o creencias. En el ámbito regional americano, estos derechos han sido
objeto de pocos pronunciamientos por parte de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH). De esta manera, el alto tribunal se ha pronunciado en
relación con la libertad de conciencia y religión en el contexto de
vulneraciones de los derechos humanos de las que fueron víctimas personas que
ejercían actividades religiosas (Juan Gerardi vs. Guatemala 1982, Dianna Ortiz
vs. Guatemala 1997, y Loren Laroye Riebe Star, Jorge Alberto Baro´n Guttlein y
Rodolfo Izal Elorz vs. México 1998). Asimismo, la CIDH se ha pronunciado sobre
la libertad de conciencia en relación con la censura de la exhibición de una
obra cinematográfica (Olmedo Bustos y otros vs. Chile 2001). En este
pronunciamiento la CIDH reconoció que el derecho a la libertad de conciencia y
de religión, es sobre la tutela para que las personas conserven, cambien, profesen
y divulguen su religión o sus creencias. Este derecho es uno de los cimientos
de la sociedad democrática y en su dimensión religiosa, constituye un elemento
trascendental en la protección de las convicciones de los creyentes y en su
forma de vida. En el ámbito americano, el derecho a la libertad de conciencia y
religión no puede ser suspendido. Sin embargo, la libertad de manifestar la
propia religión y creencias sí puede ser limitada. Para que estas limitaciones
sean legítimas, se exige que estas estén prescritas por la ley, así como, que
sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral
pública o los derechos y libertades de los demás. De igual manera, de los
pronunciamiento de la CIDH se extrae que el derecho a la libertad de conciencia
y religión puede ser violado a través de, por ejemplo, la denegación de ingreso
al país de origen; la detención arbitraria y expulsión de un país de manera
apresurada; la violación del derecho al debido proceso; la vigilancia;
amenazas; secuestro y tortura perpetrados por agentes del Estado para castigar
o truncar las actividades religiosas de las personas (Juan Gerardi vs.
Guatemala 1982, Dianna Ortiz vs. Guatemala 1997, y Loren Laroye Riebe Star,
Jorge Alberto Baro´n Guttlein y Rodolfo Izal Elorz vs. México 1998). La
Convención Americana de Derechos Humanos, no reconoce el derecho a la objeción
de conciencia como tal, (aunque sí menciona la objeción de conciencia al
servicio militar obligatorio), sino que éste se desprende en forma autónoma del
derecho a la libertad de conciencia (artículo 12 de la Convención Americana).
La objeción de conciencia se deriva del derecho a la libertad de conciencia
interpretado con lo señalado en la norma que afirma que el servicio nacional o
alternativo establecido por leyes internas que admitan la objeción de
conciencia no constituyen trabajo forzoso u obligatorio (artículo 6.3.b
Convención Americana). Es decir, la libertad de conciencia solo ampara la
objeción de conciencia en el ámbito militar en los casos en que la
legislación interna lo admita (Cristián Daniel Sahli Vera y otros vs.
Chile 2005, Alfredo Di´az Bustos vs. Bolivia 2005 y Xavier Alejandro Leo´n Vega
vs. Ecuador 2006).
3) Análisis concreto de lo consultado
Los consultantes consideran que el artículo 23
inciso g) del proyecto de “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO”, que se tramita en el
expediente legislativo N°21.336, el cual establece la posibilidad de la
objeción de conciencia en los procesos de formación y capacitación, es
violatorio de los principios de legalidad y de seguridad jurídicas, de
proporcionalidad y razonabilidad. Consideran que dicho precepto riñe con el
Derecho de la Constitución, por cuanto, permite que las personas funcionarias
públicas puedan alegar la objeción de conciencia con el fin de no recibir
formación y capacitaciones que el Estado ha considerado obligatorias, violenta
los principios de legalidad y de seguridad jurídicas, de proporcionalidad y
razonabilidad al no regular las condiciones, parámetros y restricciones que
impidan la violación de derechos humanos fundamentales comprendidos en el
Derecho Convencional y plenamente reconocidos por nuestro ordenamiento
jurídico. Señalan que, mediante una simple declaración jurada, las personas
funcionarias públicas podrán informar sobre un derecho de objeción de
conciencia cuando los contenidos de los programas de formación y capacitación
vulneren, según su criterio, sus convicciones religiosas, éticas o morales, se
trata de una norma totalmente amplia, que permitirá, apelando a criterios totalmente
subjetivos, que cualquier persona se niegue a capacitarse sobre temas medulares
de la Administración Pública. En ese sentido, consideran que no es posible
apelar a la objeción de conciencia para promover la desigualdad, el maltrato y
la discriminación desde un puesto de poder. Tal como se ha señalado, este
Tribunal Constitucional, se ha pronunciado sobre la objeción de conciencia en
diversos ámbitos, que abarcan la educación y el ámbito laboral. Entre los
primeros señalamientos, se destaca de una fórmula derivada de los artículos 28
y 75 de la Constitución Política, entendido como una manifestación ad
extra de la libertad de conciencia y la libertad de religión, que como
toda exteriorización o manifestación debe estar expuesta dentro de las limitaciones
establecidas por el ordenamiento, sea por norma constitucional o norma legal
(ver sentencia N°3173-93 de las 14:57 horas del 06 de julio de 1993). Esta
posición ha permitido dilucidar conflictos de raigambre constitucional en
relación con objeciones de conciencia presentadas en el ámbito educacional y
laboral. En ese sentido, este Tribunal ha sido de la tesis que las
objeciones de conciencia se presentan por el conflicto que se produce entre el
precepto legal y una convicción personal. Asimismo, se ha admitido que esta
objeción se formule frente a disposiciones de cualquier naturaleza, sean
normativas, políticas públicas o contractuales, en el tanto afecten las
convicciones de una persona. En el proyecto de consulta es claro que el
precepto normativo propuesto permitiría a un funcionario alegar una objeción de
conciencia a efectos de que se aplique una exención frente a una capacitación o
curso de formación obligatorios por considerarla contraria a sus convicciones
religiosas, éticas y morales. En ese sentido los consultantes (consultas
acumuladas: expediente N°21-011713-0007-CO y expediente N°21-012118-0007-CO)
refieren que: 1. El fin de no recibir formación y
capacitaciones que el Estado ha considerado obligatorias, violenta los
principios de legalidad y de seguridad jurídicas, de proporcionalidad y
razonabilidad al no regular las condiciones, parámetros y restricciones que
impidan la violación de derechos humanos fundamentales comprendidos en el
Derecho Convencional y plenamente reconocidos por nuestro ordenamiento
jurídico. 2. Que, mediante una simple declaración jurada, las
personas funcionarias públicas podrán informar sobre un derecho de objeción de
conciencia cuando los contenidos de los programas de formación y capacitación
vulneren, según su criterio, sus convicciones religiosas, éticas o morales, se
trata de una norma totalmente amplia, que permitirá, apelando a criterios
totalmente subjetivos, que cualquier persona se niegue a capacitarse sobre
temas medulares de la Administración Pública. 3. Que la
formulación permite de manera abierta y desregulada, la posibilidad de que los
funcionarios públicos puedan negarse a recibir formación técnica y
capacitaciones que sean obligatorias y necesarias para el ejercicio del cargo
que desempeñan con la mera comunicación mediante declaración jurada, podría
considerarse un ejercicio abusivo y contrario a los derechos humanos de los
demás ciudadanos. Analizando el articulado del proyecto en consulta, entran en
discrepancia un cúmulo de derechos, tanto de los funcionarios como de los
ciudadanos que reciben servicios de estos servidores públicos. 4. Que
los funcionarios públicos para poder ejercer sus funciones de manera proba,
eficiente y efectiva ameritan necesariamente tener los conocimientos técnicos y
administrativos que les permitan desempeñar sus funciones. 5. Además,
existe una obligación del Estado de capacitar a los funcionarios para que la
operación estatal sea acorde a los parámetros de prestación de los servicios
públicos que deben garantizarse a los ciudadanos. 6. Cuestionan
cómo puede determinar un funcionario público, de previo a recibir una
capacitación, que la misma atenta contra sus creencias o convicciones
personales. 7. Alegan que incluir la objeción de conciencia
dentro de este proyecto de ley podría tornarlo inconstitucional en la medida
que el Estado permitiría a funcionarios desatender el cumplimiento de
potestades públicas, que son obligatorias y que alguien debe hacerlas. 8. Además,
también este órgano constitucional ha dicho que los funcionarios cuando asumen
un cargo sobre el cual deben realizar determinados actos, están obligados a
cumplirlos sin derecho a objeción de conciencia, en el tanto han aceptado
ejercer el cargo público conforme al derecho vigente al momento de su
nombramiento. 9. La negativa de recibir una capacitación y
formarse en temas acordes con su cargo, podría vulnerar, por ejemplo, el
derecho del ciudadano a recibir adecuada atención de salud, un correcto
servicio de los órganos que imparten justicia o un mensaje sesgado o equivocado
por parte de instituciones educativas. 10. El considerar la
objeción de conciencia como un mero trámite sin mayores condiciones y
restricciones, sin ninguna seriedad técnica, solo para polemizar y polarizar a
la sociedad costarricense resulta contrario a los derechos humanos reconocidos
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y se contrapone a la
obligación que tiene el Estado y que debe garantizar.
Sobre el primer alegato formulado. Los
consultantes indicaron que, si los funcionarios no reciben capacitaciones que
el Estado ha considerado obligatorias, se violentan los principios de legalidad
y de seguridad jurídicas, de proporcionalidad y razonabilidad al no regular las
condiciones, parámetros y restricciones que impidan la violación de derechos
humanos fundamentales comprendidos en el Derecho Convencional y plenamente
reconocidos por nuestro ordenamiento jurídico. Al respecto debe indicarse que
el alcance de la norma está delimitado, en este proyecto de ley, para que el
servidor público no reciba capacitaciones que estime contrarias a sus
convicciones religiosas, éticas y morales. De ahí que, no sería válido el
razonamiento de los consultantes en el sentido señalado, en primer lugar,
porque la condición y alcances se encuentran claramente delimitados a un
supuesto específico, en este caso a las capacitaciones obligatorias, y; en
segundo lugar, porque de este no se desprende que con el ejercicio de la
objeción de conciencia se vulneren los derechos fundamentales o humanos de las
personas. En ese sentido, debe recordarse que la objeción de conciencia ha sido
el mecanismo válido de una persona para ejercitar otros derechos, como la
libertad de conciencia y la liberta de religión (art. 75 constitucional) que,
entendidos en armonía con el ordenamiento jurídico, su ejercicio estaría
limitado por los derechos de terceros (artículo 28 constitucional). En ese
sentido en la sentencia N°2020-001619 de las 12:30 horas del 24 de enero de
2020, se indicó “… se ha conceptualizado la objeción de conciencia como
un derecho fundamental de toda persona a negarse a cumplir un deber, el que se
encuentra en el ordenamiento jurídico, a causa de que la norma respectiva
resulta incompatible con sus creencias o convicciones, las que tienen como
basamento, en regla de principio, convicciones religiosas, morales o
ideológicas. Se sostiene que este derecho es una derivación lógica y
necesaria de la libertad de conciencia, y constituye una de sus manifestaciones
externas.”.
Sobre el segundo alegato formulado. Los consultantes
indican que, mediante una simple declaración jurada, las personas funcionarias
públicas podrán informar sobre un derecho de objeción de conciencia cuando los
contenidos de los programas de formación y capacitación vulneren, según su
criterio, sus convicciones religiosas, éticas o morales, se trata de una norma
totalmente amplia, que permitirá, apelando a criterios totalmente subjetivos,
que cualquier persona se niegue a capacitarse sobre temas medulares de la
Administración Pública. En relación con el mecanismo empleado a efectos de
comunicar la objeción de conciencia, contrario a lo señalado por los
consultantes, esta Sala considera que éste es apto, en el tanto el proyecto
legislativo requiere una actuación suficiente por parte del servidor público, pues
le impone informar mediante una declaración jurada la objeción de conciencia.
No es un mecanismo laxo, por el contrario, supone una actuación a través de una
declaración, la cual debe ser “jurada”, por lo que tiene consecuencias
administrativas e incluso penales cuando se consignan datos falsos bajo
juramento. La declaración jurídica es un instrumento ampliamente utilizado en
la administración pública para temas de variada índole, por ejemplo encontramos
la declaración de bienes que los funcionarios públicos anualmente realizan ante
la Contraloría General de la República, también se utiliza en las Universidades
Públicas y otras entidades cuando los docentes y/o funcionarios deben rendir
información bajo ese formato. La Sala no considera que se trate de un
instrumento débil o inapropiado para el ejercicio del derecho tutelado en el
artículo 23 inciso g) del proyecto bajo estudio, pues ese juramento en realidad
es una promesa de decir verdad, y por ello la persona que la emite asume la
responsabilidad en caso de que sus manifestaciones no se ajusten a la verdad.
El uso de la declaración jurada en la administración pública ha permitido
agilizar trámites así como procedimientos en beneficio de la persona usuaria
pero también de la Administración Pública. Es por esta razón que no es válido
señalar que se trata de un documento con criterios totalmente subjetivos. En
cuanto a su aplicación práctica, interesa señalar que, de conformidad con los
precedentes jurisprudenciales de este Tribunal, en atención a lo dicho en la
sentencia N°2012-010456 de las 05:27 horas del 01 de agosto de 2012, la
objeción de conciencia puede ejercitarse a través de “…un mecanismo ágil y
sencillo”, y por lo tanto, la Sala es del criterio que la declaración
jurada, se ajustaría perfectamente porque se trata de un mecanismo ágil y
sencillo. De otra parte, en cuanto al ámbito subjetivo, esta Sala ya ha
indicado que la objeción procede no solo ante las convicciones religiosas,
ampliando el ámbito a las convicciones morales o ideológicas (ver sentencia N°2020-001619 de las 12:30 horas del
24 de enero de 2020), considerándose que es perfectamente posible que una
persona emita una declaración jurada para hacer referencia a esas convicciones
morales o ideológicas para oponerse en los términos del inciso g) del artículo
23, sin que en ese documento tenga la obligación de demostrar o hacer una
explicación profusa de tales convicciones -toda vez que ello podría rozar con
su ámbito interno y personal- pero, a la vez, ello no obsta para que a través
de una declaración jurada informe a la Administración su oposición en razón de
sus convicciones morales o ideológicas. De igual manera, debe recordarse
que “…la mayoría del Tribunal considera que una sociedad pluralista,
resulta necesario que el Derecho de la Constitución -valores, principios y
normas- se autoriza a las personas a tener distintas visiones sobre los
fenómenos políticos, económicos, sociales y culturales, pues de lo contrario se
caería en una sociedad autoritaria o totalitaria en la que hay una homogenización
o estandarización del pensamiento. En ese sentido, los Tribunales de Derechos
Humanos no están llamados a imponer un pensamiento único, sino que a través de
un juicio de ponderación y en aplicación de los principios de razonabilidad y
de proporcionalidad, deben permitir el máximo ejercicio de los derechos
fundamentales que están en colisión, de forma tal que coexistan de manera
respetuosa. Hay que tener presente que, en aquellos casos de conflicto de
derechos fundamentales, el Tribunal Constitucional no es un promotor de una
determinada ideología o visión del mundo, pues cuando actúa de esa forma
claudica a su misión y, por consiguiente, aunque resulte paradójico, termina
atropellando los derechos fundamentales de la persona que debe tutelar” (ver
sentencia N°2020-001619 de las 12:30 horas del 24 de enero de 2020). A la luz
de esta cita jurisprudencial, es válido entonces que una persona que piensa
diferente, pueda manifestar su oposición a través de una declaración jurada
mediante la cual no está obligada a exponer de manera abierta y explícita sus
convicciones porque quiere resguardar su intimidad, pero este instrumento sí le
permitiría defender su posición y exigir respeto por ella. Ahora bien, si el
receptor de ese documento considera que pudiere contener manifestaciones falsas
o inexactas, debe recordarse que el sistema también prevé esa posibilidad y
para ello existe todo un procedimiento legalmente establecido a través del cual
se podrá verificar la veracidad de las manifestaciones y será ahí, en la
vía correspondiente, en donde se deberá probar que la persona no dijo la
verdad, y en donde se podrían aplicar las sanciones que correspondan, inclusive
penales, pero esa posibilidad de hacer manifestaciones falsas, tampoco puede
convertirse en un obstáculo para el uso de este instrumento, toda vez que, como
se dijo, se parte de que se presume verdad.
Igualmente debe decirse que es un mecanismo simple
porque no implica una tramitación engorrosa, a la vez que efectivo y hasta
discreto, que le permite a la persona ejercer su derecho a la objeción de
conciencia y exigir respeto de éste, pero que, también le facilita resguardar
su confidencialidad y su intimidad, sobre todo pensando en casos de personas
que no quieren revelar su identidad de género, sus creencias religiosas o su
agnosticismo, sus convicciones personales, entre otros.
Se estima entonces que la amplitud subjetiva es la
garantía de inclusión y de reconocimiento de las diversas cosmovisiones,
creencias y convicciones que se presentan en una sociedad democrática. Por lo
tanto, se considera que el mecanismo ideado por el artículo consultado a través
de la utilización de la declaración jurada, se ajusta a esa amplitud subjetiva
sin lesionar otros derechos de la persona, por lo que no es contrario al
Derecho de la Constitución.
Sobre el tercer alegato formulado. Los consultantes indicaron que la formulación
planteada en el proyecto de Ley bajo estudio permite, de manera abierta y
desregulada, la posibilidad de que los funcionarios públicos puedan negarse a
recibir formación técnica y capacitaciones que sean obligatorias y necesarias
para el ejercicio del cargo que desempeñan, ello con la mera comunicación
mediante declaración jurada, lo que en criterio de los consultantes podría
considerarse un ejercicio abusivo y contrario a los derechos humanos de los
demás ciudadanos. Analizando el articulado del proyecto en consulta, puede
afirmarse que entran en juego varios derechos, tanto de los funcionarios como
de los ciudadanos que reciben servicios de estos servidores públicos. Al
respecto, debe indicarse que los servidores públicos son contratados sobre la
base del principio constitucional de idoneidad comprobada, es decir, que en
tesis de principio la formación profesional y técnica de los funcionarios está
previamente verificada en cuanto a los requisitos exigibles para desempeñarse
en diversos cargos. Recuérdese que el régimen de los servidores públicos se
sustenta en dos pilares fundamentales, la idoneidad comprobada en el ingreso y
la estabilidad en el puesto. Por lo anterior, la consideración de que un
profesional que no asista a un curso impacte directamente en su formación sería
una situación que debería ser analizada frente a un caso concreto. Ahora bien,
también es pertinente mencionar que todo servidor público tiene un llamado
constitucional a brindar un servicio de calidad en el ejercicio de su cargo y,
en caso de que esta persona incumpla con dicho mandamiento, podría incurrir en
una falta disciplinaria, consecuentemente, cargaría con la responsabilidad
correspondiente, para lo cual deberán ser valorados todos los supuestos
fácticos concretos en cada caso. De ahí que, si un servidor incurriera en una
conducta abusiva o arbitraria, frente a cualquier situación, incluida la
objeción de conciencia, podría ser acreedor directo de las responsabilidades
que se indican en la ley en todos aquellos supuestos en los cuales no se esté
ante algún eximente o justificación válida de responsabilidad; sin embargo,
todo ello se trata de previsiones o meras especulaciones que no pueden ser
determinadas a ciencia cierta en este momento, y que serán establecidas hasta
que se valore la situación en concreto, por lo que, tan solo partiendo del
numeral bajo estudio, no podría afirmarse que con la redacción actual se vulnere
el Derecho de la Constitución.
Sobre el cuarto alegato formulado. Los
consultantes indicaron que los funcionarios públicos para poder ejercer sus
funciones de manera proba, eficiente y efectiva ameritan necesariamente tener
los conocimientos técnicos y administrativos que les permitan desempeñar sus
funciones. Tal como se indicó, los procesos de selección y nombramiento se
fundamentan en la escogencia de las personas capacitadas para ejercer cargos
públicos, para lo cual se solicitan una serie de requisitos académicos,
técnicos y actitudinales, entre otros, en aras de garantizar la eficiencia en
la prestación de los servicios públicos. En el supuesto que algún servidor
público dejara de cumplir con los requisitos, que en un inicio le fueron
solicitados por el empleador -en este caso el Estado-, existe la posibilidad
para iniciar los procedimientos necesarios a fin de garantizar la máxima
eficiencia y la continuidad de los servicios, como, por ejemplo: traslado de
personal, reorganización de los servicios, despido del funcionario, etc., todo
lo anterior de conformidad con lo que se establece en las leyes a través de las
vías concretas, ya sean administrativas o jurisdiccionales.
Sobre el quinto alegato formulado. Los
consultantes refieren que existe una obligación del Estado de capacitar a los
funcionarios para que la operación estatal sea acorde a los parámetros de
prestación de los servicios públicos que deben garantizarse a los ciudadanos.
En cuanto a la capacitación de los funcionarios públicos, debe señalarse que en
el artículo 1 de la Ley 6362, Ley de Capacitación personal Administración
Pública señala:
“Artículo 1º.-
Se declara de interés público la formación profesional y la capacitación del
personal de la Administración Pública en ciencias y técnicas administrativas,
como el medio más adecuado para promover el mejoramiento integral de ésta.”
Asimismo, el artículo 5 del mismo cuerpo normativo
dispone:
“Artículo 5º.-
La formación profesional y la capacitación constituyen un derecho y un deber de
los funcionarios de la Administración Pública. Como derecho implica que a todo
servidor que reúna las condiciones requeridas para participar en los programas
de profesionalización y capacitación, se le brinde la posibilidad de participar
en ellos. Como deber, la obligación de someterse a aquellos programas de
adiestramiento en servicio y mejoramiento técnico que demande el buen desempeño
del cargo.”
Ciertamente existe un reconocido interés público en
la formación de los servidores públicos con la intención de promover el
mejoramiento integral de la Administración Pública. En relación con el proyecto
de ley consultado, debe indicarse que la cláusula de objeción no resulta
antagónica con lo preceptuado en la Ley de Capacitación personal Administración
Pública, en el tanto se basa en el ejercicio de las libertades de conciencia y
religión de las personas que invoquen una objeción ante la capacitación o
formación obligatoria por considerarse contraria a las convicciones religiosas,
éticas o morales.
Sobre el sexto alegato formulado. Los
consultantes cuestionan: ¿cómo puede determinar un funcionario público, de
previo a recibir una capacitación, que la misma atenta contra sus creencias o
convicciones personales?. En relación con este planteamiento, es claro que la
normativa propuesta, no establece una condición temporal en la cual se pueda
plantear la objeción de conciencia, lo cual permite plantear la objeción antes
o durante el desarrollo de la capación o curso. Es claro que dicha objeción
solo podría ser planteada ante los procesos de formación o capacitación que
sean obligatorios, en cuyo caso, al informarse al servidor de la obligación y
el nombre del programa o curso así como de sus contenidos, este válidamente
podría plantear la objeción, en el tanto se infiera del título o del contenido
que entraría en conflicto con sus convicciones personales. No resulta necesario
que el servidor deba iniciar un curso para que luego pueda ejercitar la
objeción de conciencia, esto sería tan inoportuno como obligar a una persona no
creyente a que reciba clases de religión para que luego pueda indicar si estas
son contrarias o no a sus convicciones.
Sobre el sétimo alegato formulado. Los
consultantes alegan que incluir la objeción de conciencia dentro de este
proyecto de ley podría tornarlo inconstitucional en la medida que el Estado
permitiría a funcionarios desatender el cumplimiento de potestades públicas,
que son obligatorias y que alguien debe hacerlas. Una de las obligaciones
constitucionales de las administraciones públicas es la prestación célere y
eficiente de los servicios públicos. En ese sentido, al reconocerse la objeción
de conciencia, la administración se encuentra en la obligación de disponer lo
necesario a efectos de que los administrados no vean menoscabados sus derechos
fundamentales ante funcionarios objetantes. De esta manera se indicó en la
sentencia 2020-001619 de las 12:30 horas del 24 de enero de 2020, señalando
que “…en estos supuestos, se concilia dos derechos fundamentales, sin
embargo, no se vacía del contenido esencial al primero -igualdad y no
discriminación-, toda vez que ante un caso de objeción de conciencia de un
juzgador relativo a realizar el acto de matrimonio, el Consejo Superior del
Poder Judicial debe adoptar todas las medidas necesarias para que el
servicio público de Administración de Justicia se brinde a las parejas del
mismo sexo en las mismas condiciones y tiempos de respuesta que le da a las
personas heterosexuales.”. La norma del proyecto de ley consultado no
se refiere propiamente a la prestación de servicios públicos, dado que su
alcance está circunscrito a cursos o capacitaciones obligatorios. En ese
supuesto, no podría entenderse como la desatención de los mandatos
constitucionales y las obligaciones de la Administración, ya que solo supondría
la exención de la persona objetante, debiéndose adoptar todas las medidas
necesarias para que el servicio público se brinde en las mismas condiciones y
tiempos de respuesta de servicios por parte los servidores no objetantes.
Sobre el octavo alegato formulado. Los
consultantes señalan que la Sala Constitucional ha dicho que los funcionarios
cuando asumen un cargo sobre el cual deben realizar determinados actos, están
obligados a cumplirlos sin derecho a objeción de conciencia, en el tanto han aceptado
ejercer el cargo público conforme al derecho vigente al momento de su
nombramiento. Sobre la objeción de conciencia en el ámbito laboral, la Sala se
ha pronunciado en varias ocasiones y ha tutelado las libertades de conciencia y
religión de los servidores públicos en ese sentido, en la sentencia
N°2015-011897 de las 11:41 horas del 31 de julio de 2015, la Sala
Constitucional, tuteló a un oficial de la Fuerza Pública que profesa el
judaísmo, indicando que “…los recurridos se encontraban en la obligación
de buscar la solución menos gravosa para el tutelado, con el fin de que se no
se afectara lo dispuesto por el numeral 75, de la Constitución Política, no
obstante, los accionados no procedieron de esa manera, pues la medida adoptada
implicó una lesión a la libertad religiosa del amparado, y, además, no fue
proporcional al fin por el que fue adoptada, ya que como se indicó
anteriormente, el hecho de que se hubiera permitido al amparado guardar
su día de descanso, no conllevaba a una vulneración seria del interés público.
Es decir, dentro de dos soluciones posibles, se opta por la más gravosa para el
derecho fundamental y, por consiguiente, se vulnera, además de que la medida
acordada por la autoridad recurrente (SIC), no es
proporcional ni justa en sí misma, por lo que no hay otra
alternativa que declarar con lugar el recurso de amparo.” La Corte
Interamericana de Derechos Humanos reconoció el derecho a la libertad de
conciencia y de religión, para que las personas conserven, cambien, profesen y
divulguen su religión o sus creencias. Este derecho es uno de los cimientos de
la sociedad democrática y en su dimensión religiosa, constituye un elemento
trascendental en la protección de las convicciones de los creyentes y en su
forma de vida (Juan Gerardi vs. Guatemala 1982, Dianna Ortiz vs. Guatemala
1997, y Loren Laroye Riebe Star, Jorge Alberto Baro´n Guttlein y Rodolfo Izal
Elorz vs. México 1998). Es claro que la libertad de conciencia y de religión
encuentra resguardo en el numeral 12 de la Convención Americana, indicando:
Artículo 12.
Libertad de conciencia y de religión.
“1. Toda
persona tiene derecho a la libertad de conciencia y de religión. Este derecho
implica la libertad de conservar su religión o sus creencias, o de
cambiar de religión o de creencias, así como la libertad de profesar y divulgar
su religión o sus creencias, individual o colectivamente, tanto en público como
en privado.
(…)”
En razón de lo expuesto, si bien el servidor
público al asumir un cargo sobre el cual debe realizar determinados actos,
claramente, está obligado a cumplirlo, lo cierto es que el cumplimiento de sus
funciones no hace nugatorios sus derechos fundamentales ni humanos, por lo que
no sería admisible pensar que con la aceptación del cargo este renuncia ipso
facto a estos derechos. Es claro que se trata de derechos que, por su
naturaleza, son irrenunciables dado que tutelan la dignidad humana.
Sobre el noveno alegato formulado. La negativa de recibir una capacitación y formarse
en temas acordes con su cargo, podría vulnerar, por ejemplo, el derecho del
ciudadano a recibir adecuada atención de salud, un correcto servicio de los
órganos que imparten justicia o un mensaje sesgado o equivocado por parte de
instituciones educativas. Como ya se indicó, la objeción de conciencia debe ser
diferenciada de figuras afines como la desobediencia civil, dado que la
intención del objetor no es obstaculizar el cumplimiento social del precepto
legislativo -como lo podría ser dejar de brindar la prestación de los servicios
de salud o de administración de justicia-, sino obtener el respeto de su propia
conciencia. La diferencia radica, principalmente, en la finalidad de la acción.
El objetivo principal de la desobediencia civil es la modificación de un
precepto normativo o política pública. De igual manera, debe diferenciarse
entre la objeción de conciencia y la evasión de conciencia, la distinción se
refiere a la publicidad del acto y no a su finalidad. En ese sentido, la
objeción de conciencia se manifiesta de manera pública, pues el objetor debe
comunicar su negativa a los superiores a efectos de obtener la exención. De
manera contraria, la evasión de conciencia se identifica por su carácter
esencialmente secreto, por ejemplo, la personas que se separa de los dogmas
normativos para emprender reservadamente una acción entendida como deber moral,
ejemplo, el médico que practica un procedimiento abortivo de forma clandestina
con la intención de ayudar a la madre. Tal como se mencionó en la sección
anterior, ante la exención de un servidor público, la Administración está en la
obligación constitucional y legal de disponer lo necesario a efectos de que los
administrados no vean menoscabados sus derechos fundamentales ante funcionarios
objetantes, asegurando la celeridad y la calidad de los servicios prestados.
Asimismo, no podría suponerse que ante la falta de una capacitación determinada
el servidor público emita un criterio sesgado o deje de brindar un servicio,
pues esto podría darse aún con la capacitación, de igual manera, tampoco podría
suponerse lo contrario. En consecuencia, tampoco en este extremo no se observa
la existencia una vulneración al Derecho de la Constitución.
Sobre el décimo alegato formulado. El considerar
la objeción de conciencia como un mero trámite sin mayores condiciones y
restricciones, sin ninguna seriedad técnica, solo para polemizar y polarizar a
la sociedad costarricense resulta contrario a los derechos humanos reconocidos
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y se contrapone a la
obligación que tiene el Estado y que debe garantizar. Tal como ya se mencionó,
esta Sala considera que el procedimiento relativo a la cláusula de objeción es
apto, en el tanto el proyecto legislativo requiere de una actuación suficiente
de parte del servidor público y que consiste en informar mediante una
declaración jurada la objeción de conciencia. Lo cual es consecuente con lo
indicado por este Tribunal, así en la sentencia N°2012-010456 de las 05:27
horas del 01 de agosto de 2012. Al contrario de lo que señalan los
consultantes, el ejercicio de la objeción de conciencia no busca polemizar ni
polarizar a la sociedad, sino por el contrario pretende el respeto de las
creencias del funcionario público y, por ende, en cuanto a este punto, tampoco
se observa una lesión al Derecho de la Constitución.
En mérito de lo expuesto, puede concluirse que la
objeción de conciencia es entendida como una concreción ad extra de
las libertades de conciencia y religión, que se manifiesta como límite frente a
los poderes públicos para que estos no interfieran con las convicciones
personales. Concretamente, se refiere a la posibilidad de apartarse de un deber
o mandato jurídico cuando estos riñen o se contraponen a las convicciones del
objetor sin que se pueda exigir a este responsabilidad. Por su parte, la
libertad de pensamiento y de conciencia se erigen como elementos fundamentales
que conforman la identidad de los creyentes y su concepción de la vida, así
como para las personas ateas, agnósticas, escépticas e indiferentes. En el
proyecto de consulta es claro que el precepto normativo propuesto permitiría a
un funcionario alegar una objeción de conciencia a efectos de que se aplique una
exención frente a una capacitación o curso de formación obligatorios por
considerarla contraria a sus convicciones religiosas, éticas y morales. En ese
sentido, debe recordarse que la objeción de conciencia ha sido el mecanismo
válido para que una persona pueda ejercitar otros derechos, como la libertad de
conciencia y la liberta de religión (art. 75 constitucional) que, entendidos en
armonía con el ordenamiento jurídico, su ejercicio estaría limitado por los
derechos de terceros. Respecto al mecanismo propuesto en la norma de consulta,
a efectos de comunicar la objeción de conciencia, esta Sala considera que este
es apto, en el tanto el proyecto legislativo requiere una actuación suficiente
de parte del servidor público, pues le impone informar mediante una declaración
jurada la objeción de conciencia. Así entonces, en cuanto al artículo 23 inciso
g) del proyecto de “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO”, que se tramita en el
expediente legislativo N°21.336, se evacúa la consulta, en el sentido de que no
presenta vicios de inconstitucionalidad, porque garantiza adecuadamente el
derecho a la objeción de conciencia.
5) Razones
diferentes e interpretación
Razones diferentes del magistrado Rueda Leal en
cuanto al inciso g) del artículo 23 del proyecto.
En cuanto a este
punto, la mayoría de la Sala cita una serie de pronunciamientos para fundar su
criterio, no todas ligadas directamente a la objeción de conciencia. Así, de
los antecedentes mencionados y en los que he conformado el Tribunal, coincidí
con la mayoría en las sentencias n.os 2015-011897
de las 11:41 horas del 31 de julio de 2015, 2017-000228 de las 09:15 horas del
13 de enero de 2017 y 2017014918 de las 09:15 horas del 22 de setiembre de
2017, la última de mi redacción y todas vinculadas con la protección a las
libertades religiosa y de culto. No obstante, ningún derecho es absoluto y el
parámetro de control de constitucionalidad está compuesto por una serie de
principios, bienes y derechos (unos de raigambre constitucional, otros
convencional), respecto de los cuales, cuando ocurre un conflicto, en cantidad
de ocasiones se debe desarrollar una tarea de optimización, de manera que se
potencie de la mejor forma posible el contenido de los principios, bienes y
derechos en colisión, sin que se llegue a vulnerar su contenido esencial.
Conforme ese norte, en ciertos casos he vertido razones separadas o votos
salvados, cuando la mayoría del Tribunal y el infrascrito hemos guardado
diferencias con respecto a la armonización entre la objeción de conciencia, la
protección de la dignidad humana, el interés superior del menor, y varios
principios del derecho internacional de los derechos humanos.
Así, en la
sentencia n.º 2012-10456 de las 05:27 horas del 01 de agosto de 2012 consigné
estas razones distintas:
“Comparto el criterio de la mayoría en cuanto a
la fundamentación técnica del Programa de Estudio de “Educación para la
Afectividad y la Sexualidad Integral”, por impartirse en el Tercer Ciclo de
Educación General Básica, sea a todos los estudiantes de sétimo, octavo y
noveno año de secundaria de todo el país. En efecto, se trata de un programa de
formación en aspectos de la sexualidad, cuyo contenido resultó de la
consulta a diversas dependencias, organismos y especialistas con conocimiento
en dicha área, así como de varios estudios de campo. Al respecto, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 81 de la Constitución Política,
estimó que la definición del contenido de los programas educativos
únicamente atañe al Consejo Superior de Educación, presidido por el Ministro de
Educación Pública, de manera que la Administración, dentro de una amplia
discrecionalidad, está facultada para decidir sobre tal aspecto
así como determinar a quién consultar o no. Atinente a la educación
sexual, como indica la mayoría, en adición existe sobrado sustento normativo
que obliga al Estado a desarrollar programas educativos en esa área (artículo
10 inciso h de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de
Discriminación contra la Mujer, numeral 23 de la Convención Iberoamericana de
los Derechos de los Jóvenes, ordinal 19.1 de la Convención sobre los Derechos
del Niño, artículos 44, 55 y 58 del Código de la Niñez y la Adolescencia).
Ahora bien, esta facultad no obsta para desconocer el papel subsidiario y
complementario que en esta materia tiene la Administración, toda vez que la
educación de la sexualidad humana atañe en primera instancia a la familia, como
lo reconoció el mismo Consejo Superior de Educación en el acuerdo número
28-01 del 12 de junio de 2001. Sin duda, como indica la mayoría,
los padres y madres, en ejercicio de su derecho a educar a sus hijos, tienen un
papel fundamental en la formación sexual de estos, de acuerdo con una visión de
mundo y valores que goza de amplia protección constitucional, porque se trata del
ejercicio de derechos fundamentales como la libertad de pensamiento, que
incluye la libertad religiosa. Precisamente, los programas de educación sexual
no son meramente biológicos, sino que contemplan un conjunto de valores
plasmados en modelos de conducta sexual por seguir, en los que,
definitivamente, madres y padres asumen una responsabilidad determinante, que
resulta constitucionalmente relevante. De esta forma, la elaboración técnica de
los programas de educación sexual atañen a la Administración, y para ello
existe un amplio margen de discrecionalidad para definir su forma de
elaboración; empero, en lo atinente a su implementación, padres y madres
ostentan el derecho a opinar si tales programas son apropiados o no para la
formación de sus hijos según el conjunto de valores, religiosos o no, y
parámetros éticos abrazados por padres y madres. Esto también tiene sobrado
sustento normativo, según se infiere del artículo 23 inciso 3 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos, numeral 13 inciso 3 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ordinal 12 inciso
4) de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, artículos 2 a 3 de la
Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías
Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas, numerales 1 a 3 de la
Declaración sobre la Eliminación de Todas las Formas de Intolerancia y
Discriminación Fundadas en la Religión o las Convicciones, y ordinal 18 inciso
4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Ante tal situación,
evidentemente se necesita conciliar las facultades del Estado y los derechos de
padres y madres, por lo que resulta razonable el establecimiento de algún
mecanismo en que se dirima si un educando puede ser excluido o no del programa de
estudio de “Educación para la afectividad y la sexualidad integral”, una vez
escuchado el criterio de los padres y madres. No obstante, en esta materia, no
solo deben ser escuchados los padres y madres, puesto que los
adolescentes también tienen derecho a manifestarse. En efecto, conforme al
Interés Superior del Menor, no solo cuentan los criterios del Estado, padres y
madres, pues resulta constitucionalmente inviable desconocer el derecho de
opinión de los propios adolescentes. En efecto, en el sub examine, un
elemento fundamental consiste en que los programas de educación sexual están
dirigidos a estudiantes de sétimo, octavo y noveno año, esto es a menores que
inician la adolescencia, fase de la vida humana que comienza con la pubertad.
En la especie, independientemente de la discusión que pudiera darse para
determinar la edad comprendida en la adolescencia, resulta indubitable que
estudiantes de sétimo, octavo y noveno año, esto es normalmente con una edad de
doce años en adelante, son adolescentes, lo que implica un desarrollo emocional
y cognitivo superior al de la niñez. En efecto, la adolescencia constituye el
periodo en que el menor ingresa al mundo de los adultos, descubre su propia
identidad, construye su individualidad, desarrolla su capacidad de relativizar
y elabora su visión de mundo. Precisamente, el adolescente necesita obrar por
convicciones personales, y aunque su grado de madurez no corresponda al de un
adulto, por lo que requiere de guía y orientación, no menos cierto es que su
desarrollo emocional y cognitivo demanda respeto para con sus convicciones y
valores, es decir, con el proceso de formación de su personalidad. Tales
circunstancias no pasan inadvertidas por parte del instituto jurídico del
Interés Superior del Menor, recogido en el artículo 3 de la Convención
sobre los Derechos del Niño. Este instrumento es simultáneamente Principio
General y Derecho. En cuanto principio, posee la naturaleza jurídica de norma
rectora del resto de normas del ordenamiento jurídico. Esto implica que tanto
en la aplicación del derecho positivo por parte de los órganos jurisdiccionales
como en la fase de creación jurídica y desarrollo de políticas de gobierno por
parte de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, debe imperar la consideración a
la protección y atención de los intereses de los menores. Desde el punto de
vista constitucional, ese principio es un marco de referencia ineludible al
momento de interpretar derechos fundamentales y valorar posibles lesiones al
orden constitucional. Como derecho humano, es inherente a la persona menor por
el mero hecho de serlo, se aplica de manera universal y transnacional, y su
ámbito de protección es irreversible. El Interés Superior del Menor parte de
una superación de la Doctrina de la Situación Irregular, en que la persona
menor de edad no era concebida como titular de derechos, sino como mero objeto
de abordaje por parte de la justicia. Tal superación se da mediante la
consagración de la Doctrina de la Protección Integral, que considera
al menor como sujeto de derecho, no como mero objeto pasivo de tutela.
Implica, para niños, niñas y adolescentes, el reconocimiento de su condición
humana y sus capacidades, el respeto a su dignidad de ser humano en proceso de
desarrollo y la atención de sus necesidades específicas. En el marco de
esta doctrina, el menor adquiere el derecho a ser escuchado y a que sus puntos
de vista sean tomados en consideración a la hora de decidir respecto de
cuestiones que les afectan. Anteriormente, se consideraba al niño y
la niña como un sujeto con un interés jurídico abstracto, dependiente, estático
y sin una proyección determinada, tenía que forzosamente estimarse al menor de
edad, como un sujeto (carente de autonomía) con interés menor o inferior al de
los adultos, considerados ideal o abstractamente. Por ello, a tales menores de
edad frente a los mayores de edad, principalmente sus respectivos padres y
madres, se les reconocía un interés jurídico en la tenencia de la personalidad,
inferior a la de otros. Por el contrario, en la concepción actual, el resguardo
y promoción de la niñez se explica según la teoría de la protección integral,
que concibe al menor como un sujeto de derecho. De esta forma, el interés de la
personas menores de edad no es más un concepto alejado de la voluntad propia
del menor, impuesto por un estado tutelar; por el contrario, en su definición
converge diversidad de criterios y factores, dentro de los que el punto de
vista del adulto o del Estado no es definitivo. Es decir, en la plena
satisfacción de los derechos de los pequeños, estos cuentan. Precisamente,
el artículo 14 de la Convención sobre los Derechos del Niño establece lo
siguiente:
“1) Los Estados Partes respetarán el derecho del
niño a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión. 2) Los
Estados Partes respetarán los derechos y deberes de los padres y, en su caso,
de los representantes legales, de guiar el niño en el ejercicio de su derecho
de modo conforme a la evolución de sus facultades. 3) La libertad de manifestar
la propia religión estará sujeta únicamente
a las limitaciones prescritas por la ley y que sean necesarias para proteger la
seguridad, el orden, la moral o la salud pública o los derechos o libertades de
los demás”.
De lo anterior se infiere que el Estado debe
respetar tanto el derecho de los padres y madres a orientar a sus hijos e
hijas, como el derecho de esto últimos a su libertad de pensamiento, conciencia
y religión. Ahora bien, el numeral 12 inciso 1 de la Convención de cita
determina que los Estados Partes deben garantizar al niño y la niña que estén
en condiciones de formarse un juicio propio, el derecho de expresar su opinión
libremente en todos los asuntos que le afectan, para cuyo efecto se deben tomar
en cuenta las opiniones del menor, en función de su edad y madurez. Como
bien señala el Comité de los Derechos del Niño, tal norma se refiere al
derecho del menor a expresar puntos de vista relacionados específicamente con
cuestiones que le afectan, así como al derecho de participar en decisiones
y acciones que influyan en su vida. El artículo 12 conmina a los Estados
Miembros a presentar el marco legal y los mecanismos necesarios para facilitar
la participación activa del niño en todas las acciones y tomas de decisiones
que afecten su vida, así como a respetar
el compromiso de dar la debida importancia a estos puntos de vista luego de ser
expresados. Por otro lado, según el ordinal 13 de la Convención de cita, la
libertad de expresión no impone este tipo de compromiso o respuesta de parte de
los Estados Miembros. Sin embargo, establece un ambiente de respeto,
consistente con el numeral 12 supra citado, en el que los niños puedan expresar
sus opiniones y que, además, contribuya al desarrollo de capacidades para que
estos puedan ejercer su derecho a la libertad de expresión. Congruente con lo
expuesto, el artículo 5 del Código de la Niñez Código de la Niñez y la
Adolescencia atinadamente estatuye, entre otros elementos, que en el proceso de
determinación del Principio, el menor debe ser visto como sujeto
de derechos y responsabilidades, y que la aplicación del Principio no
puede ser uniforme, pues depende de la edad del menor, su grado de madurez,
capacidad de discernimiento y demás condiciones personales. Así las cosas,
la atención que merece la opinión de los menores no es única para
todos ellos, sino que varía según su grado de madurez. Precisamente, el
artículo 14 inciso b) del Código de la Niñez y Adolescencia confiere al menor
el derecho a expresar su opinión en los ámbitos de su vida cotidiana,
especialmente en la familia, comunidad y escuela, lo que no solo se limita a
expresar, sino que comprende, además, el derecho a que su opinión sea tomada en
cuenta según sea su desarrollo emocional. En este mismo orden de ideas, ese
cuerpo normativo, en el artículo 60 inciso b, determina como principio
educativo el respeto por los derechos de los educandos, en especial los de
organización, participación, asociación y opinión, este último,
particularmente, respecto de la calidad de la educación que reciben, lo que evidentemente
incluye la educación sexual. Con base en las consideraciones expuestas,
concuerdo con la necesidad de que exista un mecanismo para dirimir si procede o
no la exclusión de un educando del programa de estudio de “Educación para la
afectividad y la sexualidad integral”; no obstante, discrepo que en
ese mecanismo solo se tome en consideración el criterio de los padres y madres
sin que la persona menor de edad tenga oportunidad alguna de manifestarse.
Ciertamente, reconozco que los padres y las madres tienen el derecho fundamental
a incidir efectivamente en los aspectos que afecten la educación moral o
religiosa de sus hijos, lo que podría incidir en la visión y modo de brindar
educación sexual. No obstante, como he señalado en anteriores
ocasiones, el interés superior del niño no es paternocéntrico ni
estatocéntrico sino infantocéntrico (ver sentencias números 2012-001806 de las
9:05 horas del 10 de febrero de 2012 y 2011-012458 de las 15:37 horas del 13 de
setiembre de 2011), razón por la que el menor también tiene derecho a ser
escuchado y a que su opinión sea considerada. En el caso de los adolescentes,
el Principio del Interés Superior del Menor obliga al Estado a que la opinión
del menor sea tomada en cuenta con mayor énfasis dado su grado de desarrollo
emocional y cognitivo. Por ello, estimo que a los menores les asiste el derecho
a exteriorizar su opinión acerca de si participan o no en el programa de
estudio de “Educación para la afectividad y la sexualidad integral”, en la
medida que este incluye aspectos que no son meramente biológicos, sino que
contemplan un conjunto de valores plasmados en modelos de conducta sexual por
seguir, lo que puede reñir creencias o convicciones personales del adolescente.
Lo anterior constituye aplicación de la doctrina denominada “Guillick competence”.
En el caso Gillick v West Norfolk and Wisbech Area Health Authority,
relacionado con la posibilidad de suministrar tratamiento anticonceptivo a
menores de 16 años incluso sin requerir el consentimiento de los padres, la
“House of Lords” afirmó que los “derechos parentales para controlar
al niño no existen en beneficio de los padres… [sino que] están
establecidos en beneficio del niño y están justificados solo hasta el punto en
que le permitan al padre el cumplimiento de sus deberes hacia el niño... Por
cierto que el consentimiento de los padres debe normalmente ser consultado,
pero ese consentimiento puede muchas veces no estar disponible de inmediato. En
condiciones que el paciente, no importa si niño o niña, es capaz de entender lo
que se le propone y de expresar sus propios deseos, no veo dónde puede haber
una buena razón para sostener que él o ella carece de la capacidad para
expresarlo válida y efectivamente”. A medida que el menor de edad se aproxima a
la adultez legal la autoridad parental va decreciendo, siendo claro que las
decisiones relativas a los tratamientos médicos a que se someterá un
adolescente, pueden ser determinadas por el mismo adolescente: “Es preciso
tener en cuenta que un niño llega a ser independiente en la medida que va creciendo;
mientras el niño es mayor, la autoridad parental va -correspondientemente-
disminuyendo. Por lo mismo, la ley no reconoce ninguna regla de autoridad
parental absoluta sobre alguna determinada edad. En cambio de ello, los
derechos parentales son reconocidos por el derecho solo en cuanto ellos son
necesarios para la protección del niño, por lo que esos derechos ceden frente a
los derechos del niño a tomar sus propias decisiones cuando ha alcanzado el
suficiente entendimiento e inteligencia para ser capaz de tomar una decisión
[informada] a su propio cargo”. En consecuencia, en la materia específica de la
educación sexual, estimo que a medida que el menor de edad se aproxima a la
adultez legal, la autoridad parental va decreciendo; esta tesis, sin embargo,
depende del tipo de asunto que afecte al menor, pues evidentemente existen
otras materias en las que la autoridad parental se preserva precisamente en
función del interés del menor, verbigracia el consumo de
sustancias perjudiciales o la realización de actividades recreativas
peligrosas. Lo relevante, entonces, es favorecer aquella medida que más
favorezca al menor, lo que el juzgador debe valorar en el caso concreto según
un enfoque infantocéntrico. Por lo demás, con el debido respeto
para la mayoría, no considero oportuno, en virtud del Principio de
Autocontención del Juez Constitucional, que esta Sala establezca, con el
detalle que consigna la mayoría, los requerimientos y condiciones en que debe
operar el propuesto mecanismo de exclusión del programa de estudio de
“Educación para la afectividad y la sexualidad integral”, pues ello compete al
Ministerio de Educación Pública, lo que no excluye un posterior control de
constitucionalidad. Por consiguiente, declaro sin lugar el recurso y
aclaro que en virtud del Principio del Interés Superior del Menor, el criterio
de los adolescentes, en virtud de su grado de desarrollo emocional y cognitivo,
debe ser tomando en consideración como reconocimiento al derecho a valorar la
calidad de educación que deben recibir según sus convicciones y creencias
personales. Esto se aplica exclusivamente al programa de educación sexual en
cuestión, en la medida, como indiqué supra, que contiene, amén de aspectos
meramente biológicos, un conjunto de valores plasmados en modelos de
conducta sexual por seguir que pueden reñir con creencias o convicciones
personales del adolescente. Distinta es la valoración cuando se trata del resto
de programas académicos, toda vez que están referidos a áreas del conocimiento
en los que inexorablemente las personas menores de edad requieren ser formadas,
áreas en las que evidentemente estos pueden plantear sus propias opiniones y
argüir críticamente, mas no al extremo de eludir la asistencia y aprobación de
los cursos.”
Asimismo, en la
sentencia n.° 2020-001619 de las 12:30 horas del 24 de enero de 2020, la
magistrada Esquivel Rodríguez y el infrascrito disentimos de la mayoría en este
sentido:
“Por tanto:
Por mayoría se declara con
lugar el recurso, en consecuencia se ordena a Fernando Cruz Castro, en su
condición de Presidente del Consejo Superior del Poder Judicial, o a quien en
su lugar ocupe el cargo, que ajuste el acuerdo dispuesto en el artículo XVII de
la sesión n.° 60-19 del 4 de julio de 2019 a los términos de esta sentencia,
con el fin de garantizar el acceso, la atención y la resolución expedita del
servicio público de administración de justicia en condiciones de igualdad. El
Magistrado Rueda Leal y la Magistrada Esquivel Rodríguez salvan el voto y
declaran sin lugar el recurso. Se condena al Estado al pago de las costas,
daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta
declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso
administrativo. Notifíquese esta sentencia a Fernando Cruz Castro, en su
condición de Presidente del Consejo Superior del Poder Judicial, o a quien en
su lugar ocupe el cargo, de forma personal.
Fernando Castillo V.
Presidente a.i.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Marta Esquivel R. Alejandro Delgado F.
Expediente 19-013680-0007-CO
Voto salvado del Magistrado
Rueda Leal y la
Magistrada Esquivel Rodríguez, con redacción del primero. Con el
respeto acostumbrado nos separamos del criterio de la mayoría por los
siguientes motivos:
1.- Referencia
jurisprudencial. Visto
que la resolución de mayoría únicamente menciona algunos precedentes
internacionales que son de gran relevancia en el sub examine, consideramos que una ponderación balanceada amerita una transcripción
de algunos de sus argumentos. Por ejemplo, si bien la sentencia se refiere a
jurisprudencia del TEDH relacionada con el servicio militar, productos farmacéuticos,
derecho propiedad y uso de símbolos religiosos, se trata de asuntos que pueden
servir de referencia general en cuanto a la existencia de un derecho a la
objeción de conciencia, mas no tocan el tema de fondo en el sub íudice: el matrimonio civil entre parejas del mismo sexo y el
derecho a la objeción de conciencia. El caso que sí lo hace es Eweida y otros vs. Reino Unido. La mayoría de esta Sala se enfocó en las
opiniones disidentes sin hacer justicia a los argumentos de la decisión del
TEDH. En tal oportunidad, ese Tribunal resolvió el caso de una funcionaría del
registro de nacimientos, defunciones y matrimonios, quien se oponía a registrar
matrimonios entre personas homosexuales:
“102.
El Tribunal señala que la tercera demandante es una cristiana, que mantiene la
opinión cristiano-ortodoxa de que el matrimonio es la unión de un hombre y una
mujer para toda la vida. Cree que las uniones del mismo sexo son contrarias a
la voluntad de Dios y que no sería bueno que ella participara en la creación de
una institución equivalente al matrimonio entre una pareja del mismo sexo.
Debido a su negativa a ser designada como funcionaría registradora de uniones
homosexuales, se inició un procedimiento disciplinario en su contra, que
culminó con la pérdida de su empleo.
103. La demandante tercera no reclamó en virtud del
artículo 9 leído aisladamente, sino que alegó que había sufrido discriminación
como resultado de sus creencias cristianas, en violación del artículo 14 en
relación con el artículo 9. Para el Tribunal, está claro que la objeción de la
demandante a oficiar uniones civiles de personas del mismo sexo estaba
directamente motivada por sus creencias religiosas. Los hechos en cuestión
entraban dentro del ámbito del artículo 9 y el artículo 14 era de aplicación.
104. El Tribunal considera que la comparación
significativa en este caso es con el de un funcionario registrador sin
objeciones religiosas a uniones del mismo sexo. Está de acuerdo con la
afirmación de la demandante de que el requisito de la autoridad local de que
todos los funcionarios registradores de nacimientos, matrimonios y defunciones
fueran también designados como funcionarios registradores de uniones civiles
del mismo sexo tuvo un impacto particularmente perjudicial en ella debido a sus
creencias religiosas. Con el fin de determinar si la decisión de la autoridad
local de no hacer una excepción con la demandante y otros en su situación
supuso una discriminación indirecta en violación del artículo 14, el Tribunal
debe considerar si la decisión perseguía un objetivo legítimo y si fue
proporcionada.
105. El Tribunal de apelaciones declaró en este
caso que el objetivo perseguido por la autoridad local era proporcionar un
servicio que no sólo fuera eficaz en términos de practicidad y eficiencia, sino
también que cumpliera con la política general de ser «un empleador y una
autoridad pública totalmente comprometida con la promoción de la igualdad de
oportunidades y requería que todos sus empleados actuaran de una manera no
discriminatoria respecto a los otros». El Tribunal recuerda que en su
jurisprudencia en virtud del artículo 14 ha declarado que las diferencias de
trato basadas en la orientación sexual requieren justificarse por razones
particularmente serias (véase, por ejemplo. Karner contra Austria, núm.
40016/98, ap. 37. TEDH 2003 IX: Smith y Grady, ya citada, ap. 90; Schalk y Kopf
contra Austria, núm. 30141/04, ap. 97, TEDH 2010). También ha declarado que las
parejas del mismo sexo están en una situación significativamente similar a las
parejas de diferente sexo en cuanto a su necesidad de reconocimiento legal y
protección de su relación, aunque la práctica en este sentido sigue
evolucionando en toda Europa, los Estados contratantes disfrutan de un amplio
margen de apreciación en cuanto a la forma en que esto se logra en el
ordenamiento jurídico interno (Schalk y Kopf, citada, apartados 99-108). En
este contexto, es evidente que el objetivo perseguido por la autoridad local
era legítimo.
106. Queda por determinar si los medios utilizados
para conseguir este objetivo fueron proporcionados. El Tribunal tiene en cuenta
que las consecuencias para la demandante fueron graves: dada la fuerza de su
convicción religiosa, consideró que no tenía otra opción que enfrentarse a una
acción disciplinaria, antes de ser designada funcionaría registradora de las
uniones homosexuales civiles y, en última instancia, perdió su trabajo. Además,
no puede decirse que, cuando ella firmó su contrato de trabajo, la demandante
renunciara expresamente a su derecho a manifestar sus creencias religiosas
oponiéndose a participar en la unión de parejas homosexuales, dado que este
requisito se introdujo en una fecha posterior. Por otro lado, sin embargo, la
política de la autoridad local buscaba garantizar los derechos de los demás que
también están protegidos por el Convenio. El Tribunal concede generalmente a
las autoridades nacionales un amplio margen de apreciación cuando se trata de
un equilibrio entre derechos contrapuestos del Convenio (véase, por ejemplo.
Evans contra el Reino Unido. GS. núm. 6339/05. ap. 77, TEDH 2007 I). En cualquier circunstancia, el
Tribunal no considera que las autoridades nacionales, como son el superior de
la autoridad local que llevó el proceso disciplinario y los tribunales
nacionales que rechazaron la reclamación de discriminación de la demandante,
superaran el margen de apreciación del que disponían. Por lo tanto, no puede
decirse que haya habido una violación del artículo 14 leído en relación con el
artículo 9 respecto a la tercera demandante.”
Se destaca que ese Tribunal
consideró como fin legítimo que el Estado demandado procurase una política
general de promoción de la igualdad de oportunidades y, por ello, requiriese
que todos sus empleados actuasen de manera no discriminatoria para con los
usuarios, refiriéndose concretamente al trato desigual para con las parejas
homosexuales. También estimó que la medida adoptada -el despido de la
funcionaría- estaba dentro del margen de apreciación del Estado.
El voto de mayoría también
menciona la decisión de la Corte Constitucional colombiana, empero, sin
adentrarse en las razones de ese Tribunal para denegar la objeción de
conciencia en el ejercicio de la función jurisdiccional:
“5.3. Las autoridades judiciales no pueden escudarse en
la objeción de conciencia para negarse a tramitar o a decidir un asunto que se
ponga bajo su consideración
La objeción de conciencia es un derecho que se
garantiza de modo extenso en el campo privado — cuando no está de por medio el
desconocimiento de derechos de terceras personas -. No obstante, queda excluido
alegarla cuando se ostenta la calidad de autoridad pública. Quien ostenta tal
calidad, no puede excusarse en razones de conciencia para abstenerse de cumplir
con sus deberes constitucionales y legales pues con dicha práctica incurriría
en un claro desconocimiento de lo dispuesto en los artículos 2o y
6o de la Constitución Nacional. De conformidad con el primero:
"Son fines esenciales del Estado: servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas
para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y
para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares.”
Mientras que el segundo consagra:
"Los particulares sólo son responsables ante
las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores
públicos lo son por la misma causa y por omisión o extra/imitación en el
ejercicio de sus funciones”.
Lo consignado en los artículos trascritos, pone de
relieve el papel que desempeñan las autoridades públicas y las diferencias
sustanciales que surgen respecto del sentido y alcance de los deberes en cabeza
de estas autoridades si se comparan con los que radican en cabeza de las
personas particulares en lo relativo al ejercicio de la objeción de conciencia.
Cuando se acepta voluntariamente ostentar la calidad de autoridad judicial e,
incluso, cuando en calidad de particulares se asumen compromisos que implican
el ejercicio de la actividad jurisdiccional, una de las consecuencias, si no la
más importante, es el compromiso de velar por el estricto cumplimiento de la
normatividad vigente.
En efecto, cuando un funcionario o
funcionaría judicial profiere su fallo no está en uso de su libre
albedrío. En estos casos el juez se encuentra ante la
obligación de solucionar el problema que ante él se plantea —art.
230 de la Constitución-, con base en la Constitución y demás normas que compongan el ordenamiento jurídico
aplicable. Esto por cuanto su
función consiste precisamente en aplicar la ley -entendida ésta en sentido
amplio-, de manera que no le es dable con base en convicciones religiosas,
políticas, filosóficas o de cualquier otro tipo faltar a su función. Lo
anterior no significa que como persona no tenga la posibilidad de ejercer sus
derechos fundamentales; significa que en su labor de administrar justicia sus
convicciones no lo relevan de la responsabilidad derivada de su investidura,
debiendo administrar justicia con base única y exclusivamente en el derecho,
pues es esa actitud la que hace que en un Estado impere la ley y no los
pareceres de las autoridades públicas, es decir, lo que lo define que en un
Estado gobierne el derecho y no los hombres, siendo ésta la vía de construcción
y consolidación del Estado de derecho.
Adicionalmente, admitir la posibilidad de objetar
por motivos de conciencia la aplicación de un precepto legal determinado
significa, en el caso de las autoridades jurisdiccionales, aceptar la
denegación injustificada de justicia y obstaculizar de manera arbitraria el
acceso a la administración de justicia. Debe tenerse presente, que con el ejercicio de la función judicial está en
juego la protección de los derechos constitucionales fundamentales que han
sido, a su turno, el resultado de grandes esfuerzos por parte de grupos de la
sociedad históricamente discriminados - como, en el caso que
nos ocupa, lo han sido las mujeres-.
Ha de repararse, de la misma manera, en que estas
conquistas cristalizadas bajo la forma de derechos fundamentales, no siempre
reciben aceptación pacífica por parte de todos los sectores de la sociedad y se
ven expuestas, con frecuencia, a los ataques provenientes de quienes pretenden
imponer un punto de vista abarcador y excluyen te incompatible, como ya se
dijo, con la apertura al pluralismo y con la necesidad de proteger y promover
la diversidad cultural, tal como lo disponen los artículos 1oy 7o de
la Constitución Nacional en armonía con otros preceptos contenidos en la misma
Norma Fundamental[43].
Aquí cabe, por consiguiente, afirmar que las
autoridades judiciales deben dejar de lado sus consideraciones de conciencia
para que, en desarrollo del Estado de Derecho, se garantice el derecho que
tienen las personas a acceder a la justicia y, por esa vía, asegurar que sus
derechos constitucionales fundamentales sean debidamente respetados y protegidos.
No se pueden convertir las razones particulares de conciencia de un funcionario
o de una funcionaría judicial en obstáculo que impida a las personas obtener
pronta y debida justicia.
Aparece claro, entonces, que quien voluntariamente
resuelve convertirse en miembro de la rama judicial debe dejar de lado sus
consideraciones de conciencia cuando se encuentre en ejercicio de sus funciones
y ha de aplicar la normatividad vigente. Otra cosa sucede cuando estas personas
obran en la esfera privada, por
cuanto en ese ámbito la Constitución Nacional les reconoce la plena posibilidad
de obrar de conformidad con los mandatos de su conciencia y les asegura que
ello tendrá lugar sin intromisiones inadmisibles por parte del Estado o de
particulares.” (Destacado
no corresponde al original. Sentencia de Tutela n.° 388/09 del 28 de mayo de
2009).
Desde nuestra perspectiva,
notamos que a la fecha de dictada esta resolución no existe un reconocimiento
expreso a la objeción de conciencia en nuestro ordenamiento jurídico, como sí
ocurre en otras latitudes (por ejemplo, el ordinal 30 de la Constitución
Española para el servicio militar). Ante esta situación, en Costa Rica, su
aplicación se deriva de normas más genéricas, relacionadas con la libertad de
conciencia, pensamiento o culto, como fue analizado en esta sede constitucional
mediante sentencia n.° 2012-10456 de las 16:27 horas del 1 de agosto de 2012
(citada en el voto de mayoría).
2.- Aplicación de la objeción
de conciencia. Sobre la delimitación del orden jurídico y el religioso. En
nuestro criterio, el fallo de mayoría cae irremisiblemente en el error de
omitir la diferenciación entre el orden jurídico y el religioso, problema que
ya se vislumbra en el escrito de interposición, sin que en ello reparara la
Mayoría. El accionante manifestó que se violan los derechos del “...juez
o jueza católica, evangélica o musulmana, o judía (o técnicos -as- judiciales),
para quien el matrimonio entre personas del mismo sexo va en contra de sus
convicciones más profundas…”. Haciendo eco de este reclamo, la Sala determinó
que cada uno de tales jueces “...tiene una visión diferente sobre una
institución social y religiosa a la que pueden tener los contrayentes y, por
consiguiente, el obligarlo a
celebrar el acto de matrimonio
lacera sus convicciones religiosas más profundas, y deja sin contenido esencial el derecho fundamental del juzgador.” (El
subrayado es agregado).
De previo a conocer el caso
concreto conviene revisar algunas situaciones de objeción de conciencia basadas
en la religión, para evidenciar pautas generales a partir de un ejercicio de
inducción.
El primer ejemplo es el
servicio militar. Algunos países disponen el servicio militar o el
reclutamiento obligatorio, e imponen sanciones a quienes se nieguen a
enlistarse en el ejército cuando sea solicitado. Ocurre que el sujeto obligado
profesa alguna religión pacifista que se opone a la violencia o al homicidio,
situaciones comunes en la guerra u otra clase de acciones militares. Lo que
ocurre entonces es que el servicio militar plantea un conflicto para el
individuo: por un lado, en caso de cumplir con él y enlistarse, entonces
desobedecerá las normas religiosas; por otro, si actúa según sus creencias
religiosas, entonces sufrirá la sanción estatal por no prestar el servicio militar.
Un segundo ejemplo es el
aborto. En países que lo permiten, un médico del sistema de seguridad social
estatal podría verse obligado a aplicarlo en el ejercicio de sus funciones
públicas. No obstante, esta obligación jurídica podría contraponerse a su
creencia religiosa, con base en la cual la vida debe resguardarse desde la
concepción. Nuevamente, el sujeto se encuentra en una disyuntiva: o cumple su
deber jurídico e incurre en condena religiosa, o se expone a una sanción
jurídica con motivo de la observación a los mandatos religiosos. Un
planteamiento idéntico se daría en casos de eutanasia o eugenesia, o bien
cuando la razón de la objeción más bien proviene de la ética.
Según se extrae de los ejemplos
anteriores, en la objeción de conciencia por motivos religiosos subyace un
conflicto entre dos órdenes normativos: el jurídico y el religioso. Dado que el
individuo es sometido a un dilema que lo pone a escoger entre sus creencias
religiosas y su obligación jurídica, la objeción de conciencia funciona como
cláusula de escape, en tanto libera a la persona de su deber jurídico. Igual
aplica lo expuesto, cuando se está ante una controversia en el ámbito ético.
Este tipo de conflicto se
percibe en la justificación esgrimida por el TEDH para emitir la
resolución Bayatyan vs. Armenia de 2011, que constituyó
un cambio de paradigma en su jurisprudencia, como el propio Tribunal indicó, al
incluir la objeción de conciencia en el ámbito de protección del artículo 9 de
la Convención Europea de Derecho Humanos. El Tribunal señala: “110. In this respect, the
Court notes that Article 9 does not explicitly refer to a right to
conscientious objection. However, it considers that opposition to military
service, where it is motivated by a serious and insurmountable conflict between the obligation to serve in the
army and a person 's conscience or his deeply and genuinely
held religious or other beliefs, constitutes a conviction or belief of
sufficient cogency, seriousness, cohesion and importance to attract the
guarantees of Article 9...”[109] (El subrayado es
agregado) Es decir, si la oposición al servicio militar se basa en un serio e
insuperable conflicto entre la obligación de servir al ejército y las genuinas
y profundas creencias de una persona, incluyendo su concepción acerca del bien
“vida”, entonces su protección podría encontrar acogida en el ordinal 9.
En el sub lite, debido a la equivocación en el punto de partida supra citado, de manera generalizada se englobó el concepto de matrimonio, incluyendo
en él tanto al civil como al religioso. Aclaramos que el recurrente de modo
expreso manifestó que “No está en
discusión en este amparo el derecho humano de toda persona de LIBREMENTE
escoger la preferencia sexual con que mejor se sienta. Elegir y decidir sobre
su sexualidad. Ese derecho merece todo mi respeto y se lo doy." (La mayúscula es del
original) Es decir, el problema radica en la celebración o reconocimiento del
matrimonio civil entre personas del mismo sexo y no en su orientación sexual. El
accionante incluso puntualiza el objeto de su desavenencia: “Es un hecho notorio que la población judicial
concretamente jueces y juezas, técnicos y técnicas
judiciales, en una amplia mayoría profesan la fe cristiana y
para muchos de ellos y ellas participar en el trámite de matrimonios entre
personas del mismo sexo sería algo contra ABIERTAMENTE A LA FE QUE
PROFESAN.” (La
mayúscula es del original).
A diferencia de los ejemplos
expuestos, la pretendida objeción de conciencia no muestra en el sub iudice una colisión entre dos obligaciones impuestas por los distintos
órdenes normativos, sino que en realidad constituye una oposición a que
el Estado tenga su propio orden normativo para regular
las cuestiones civiles. El sujeto
-en el sub lite, el juez-
no se encuentra ante una disyuntiva como las expuestas supra, ya que estamos ante dos esferas normativas
diferentes, cada una de las cuales por aparte le asigna consecuencias disímiles
a un mismo evento: una pareja homosexual se une en matrimonio. Frente a ese supuesto,
la respuesta normativa atinente a la esfera religiosa del amparado en este
asunto es desconocer tal pretensión y negar el matrimonio, pues no reúne los
requisitos para un matrimonio religioso (que sea entre hombre y mujer). Frente
a ese mismo supuesto de hecho, el Estado puede reconocer tal matrimonio en caso
de que cumpla las demás exigencias normativas, toda vez que el Estado tiene
la potestad de determinar los requisitos normativos para el matrimonio civil. En otras palabras, cuando una pareja homosexual
pretende su unión, la norma religiosa le prescribiría a la autoridad religiosa
encargada “No celebre un matrimonio religioso, pues no cumple los
requisitos”; mientras que la ley
civil le indicaría a la autoridad civil “Celebre el matrimonio civil porque
cumple los requisitos legales ”.
Ambas respuestas conviven sin colisión entre ellas: un matrimonio civil, sin
reconocimiento religioso.
En palabras más sencillas, la
única forma de aceptar este tipo de objeción de conciencia sería que el credo
religioso de la persona le prohibiera al Estado regular el matrimonio
civil (“Mi religión prohíbe que el Estado
regule el matrimonio entre personas del mismo sexo”), lo que tendría que ser
rechazado debido al imperio de ley en un régimen civilista, como en la
actualidad es propio del Estado Democrático de Derecho.
Es evidente que se trata
de dos institutos del todo diferentes. Por este motivo,
el matrimonio religioso (sin reconocimiento civil) no puede exigir un
tratamiento igual al matrimonio civil. El matrimonio religioso no puede acudir
a tribunales a discutir gananciales, derechos sucesorios, constituir patrimonio
familiar, derechos alimentarios, etc. Tales efectos pueden surgir únicamente
si el
Estado decide concederlos, pero no
por decisión de la autoridad religiosa, sino porque el Estado así lo regula. De
otro lado, un matrimonio civil no podría exigir alguna clase de reconocimiento
o efecto religioso: no podría ser considerado un sacramento, imponer los votos
religiosos, reclamar una posición ante los ojos de determinada iglesia, etc.
Esta confusión entre el
matrimonio civil y el religioso se pone de manifiesto, porque -como ha ocurrido
en muchos países- la oposición religiosa cede cuando el instituto civil tiene
una denominación diferente a “matrimonio”, verbigracia llamándosele “unión
civil”, “sociedad civil”, etc.
El desconocimiento de estos dos
órdenes normativos, de estos dos institutos diferentes, se nota en la sentencia
de mayoría cuando, de manera completamente inconsecuente, indica que la objeción
de conciencia no podría darse en el caso de un divorcio: “Ha sostenido la doctrina que no es posible la objeción
de conciencia de un Juez penal que alegase que su conciencia no le permite
establecer castigos. Lo mismo puede afirmarse en el caso de un Juez de familia que objete el divorcio.
En todos estos supuestos -además hay que tener presente que él cuando optó por
el cargo asumió voluntariamente todas sus funciones-, consecuentemente,
estaríamos quebrantando una regla elemental de buena fe si luego pretendiese
ejercer el derecho a la objeción de conciencia.” (El subrayado es agregado) ¿Acaso todas las religiones aceptan el
divorcio? La respuesta es claramente negativa o bien lo hacen de manera mucho
más restrictiva que en lo civil. Entonces, ¿por qué se impide ejercer la
objeción de conciencia para el divorcio? Sencillamente, porque el divorcio
es civil, no es uno religioso. El divorcio civil
carece de efectos en la esfera religiosa, de la misma manera que el matrimonio
civil tampoco los tiene.
Podría argüirse, como lo hace
la mayoría, que la persona nombrada en el cargo de juez asumió de manera
voluntaria que debía ejecutar divorcios, figura que ya estaba reconocida en
nuestro ordenamiento jurídico. Sin embargo, ¿qué sucederá cuando surja una nueva
causal de divorcio, como la incompatibilidad de caracteres (expediente
legislativo n.° 20.406)? En la tesis de mayoría, los jueces podrán alegar que
tal causal no existía al momento de asumir el cargo y negarse a aplicarla
argumentando una objeción de conciencia. En nuestra tesis, el divorcio solo
afecta al matrimonio civil, por lo que carece de consecuencias en la esfera
religiosa (en caso de existir concomitantemente un matrimonio religioso, esa
unión permanecería incólume).
Otro caso es la reciente modificación
al numeral 35 del Código de Familia. Originalmente, esa norma regulaba que el
“…marido es el principal obligado a sufragar los
gastos que demanda la familia...”. En la actualidad, esa obligación recae en ambos cónyuges. ¿Podría
un juez negarse a aplicar esa norma porque su religión (o su creencia ética) se
basa en el patriarcado y el deber del hombre de ser el proveedor del hogar? Al
respecto, debe negarse tal posibilidad, pues se trata de una consecuencia del
matrimonio civil.
Advertimos que en esta
exposición se hace referencia a la objeción de conciencia con marcado énfasis
en el aspecto religioso. Esto responde al agravio formulado por el reclamante.
Empero, está claro que tal elucidación procede de idéntico modo, cuando la
objeción de conciencia se vincula a una razón ética.
Por último, cabe precisar que
en el juicio de concordancia práctica en que está de por medio la objeción de
conciencia resulta fundamental tomar en consideración el tipo de bien
constitucional contrapuesto. En tal sentido, evidentemente, cuando está
involucrada “la vida”, pesa con particular fuerza una cualidad relevante de
este bien constitucional: es una condición sine qua non para el disfrute de los derechos fundamentales por parte del ser
humano, individualmente considerado. Tal característica no se observa en
el sub iudice, donde la ponderación solo
concierne a la libertad religiosa en relación con otros derechos, como la
igualdad y el acceso a la justicia.
3.- Con respecto a la
discriminación. En
torno a este punto, la sentencia señaló:
“La mayoría del Tribunal considera que el hecho de que
un Juez que plantee una objeción de conciencia en un tema que. desde el punto
de vista religioso, resulta de la mayor envergadura, no significa que esté
discriminando a una persona determinada, se trata de una justificación objetiva
y razonable. Lo que sucede es que tiene una visión diferente sobre una
institución social y religiosa a la que pueden tener los contrayentes y, por
consiguiente, el obligarlo a celebrar el acto de matrimonio lacera sus
convicciones religiosas más profundas, y deja sin contenido esencial el derecho
fundamental del juzgador. En segundo término, es un hecho público y notorio que
un país donde hay varios jueces notariales, bien puede la Administración de Justicia
aceptar la objeción de conciencia, la que, como se expresó supra, debe de
cumplir todos los requisitos para que se pueda ejercer este derecho
fundamental, y encargar a los jueces no objetantes la realización de los
matrimonios entre las personas del mismo sexo e, incluso, en un Estado garante
de todos los derechos fundamentales de las personas, establecer un sistema que
permita tener siempre a disposición jueces que sí están dispuestos a brindar el
servicio a las personas del mismos sexo en condiciones de igualdad que a otros
usuarios del servicio. Vista así las cosas, no hay tal acto de discriminación,
toda vez que siempre habrá jueces y juezas que realizarán el acto de
matrimonio, con lo cual se satisface los derechos de las personas contrayentes.”
Según la mayoría, no habría
discriminación porque el matrimonio civil entre personas del mismo sexo podría
ser efectuado por otros jueces (no objetantes) o bien, a los efectos de tal
matrimonio, el Estado podría diseñar un “sistema” para tener a disposición jueces
que brindasen ese servicio.
El 1o de
diciembre de 1955, Rosa Parks se negó a sentarse en la parte del bus que estaba
reservada para “personas de color”. No se le estaba negando el servicio de
transporte; incluso, tenía una “sección especial” para ella. Empero, hoy en día
resultaría insostenible afirmar que aquel trato diferenciado no constituía un
odioso acto discriminatorio.
En la solución de la mayoría,
las parejas homosexuales tendrán un “sistema especial” para que se conozca su
matrimonio. Así, según razona la mayoría, no se les estaría negando el servicio
de los tribunales de justicia; más bien, tendrían un sistema particularmente
dirigido a ellas ¿No significa esto un acto discriminatorio violatorio del
orden constitucional y promovido, ni más ni menos, por el propio Tribunal
llamado a combatir el trato desigual?
El problema en el razonamiento
de la mayoría radica en que desconoce que la objeción de conciencia no puede
oponerse, cuando de ella deriva una violación grave a la dignidad humana, esto
es, a su núcleo esencial o Kernbereich; en este caso, a través de una
discriminación contraria al orden constitucional y convencional.
La situación no mejora si se
efectúa una supuesta concordancia práctica, como pretende la mayoría. No
dejaría de ser discriminación si el conductor del bus se hubiese negado a
transportar a Rosa Parks aludiendo a sus más firmes creencias; tampoco si el
Estado hubiese instaurado un sistema de buses particularmente dirigido a los
afrodescendientes a fin de “tutelar” las creencias de los conductores
“objetores”.
En el caso hipotético de una
religión que negara -con fundamento en su más arraigado credo- la unión entre
personas de diferentes etnias (el mal llamado matrimonio interracial), de otras
religiones, etc. ¿debería aceptarse la objeción de conciencia del juez? Absolutamente,
no. Tal objeción debe rechazarse de manera contundente, pues se
justifica a través de una lesión a la dignidad humana, con independencia del
momento en que el funcionario fuese nombrado en el puesto.
Este límite a la objeción de
conciencia también tiene fundamento normativo y jurisprudencial.
En primer plano tenemos que la
Constitución Política garantiza el libre ejercicio de otros cultos (diferentes
a la religión católica), siempre y cuando “...no
se opongan a la moral universal ni a las buenas costumbres.”
La Convención Americana sobre
Derechos Humanos sigue esta misma línea al salvaguardar la libertad de
conciencia y de religión con el siguiente límite: “3. La libertad de manifestar la propia religión y las
propias creencias está sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la
ley y que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos o los
derechos o libertades de los demás.” (Ordinal 12).
La situación no es diferente en
el ámbito europeo. El artículo 9, empleado por el TEDH para reconocer la
objeción de conciencia, estatuye: “2. La
libertad de manifestar su religión o sus convicciones no puede ser objeto de
más restricciones que las que, previstas por la ley, constituyan medidas
necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad pública, la
protección del orden, de la salud o de la moral públicas, o la protección de
los derechos o las libertades de los demás."
En el sub examine, si se llegara a asumir que existe una objeción de conciencia basada en
un conflicto verdadero (lo que rechazamos, según se explicó en el punto
anterior), entonces tal objeción sería limitada por la moral pública y los
derechos de los demás.
Del lado de la jurisprudencia,
este Tribunal ha afirmado numerosas veces que no se puede discriminar a una
persona con base en su orientación sexual. En casos, verbigracia, donde se
niega el servicio o la entrada a un local público (bar, restaurante, etc.) por
ese motivo, la Sala ha sido contundente en rechazar tal posibilidad:
“VI.- Este Tribunal, en la sentencia No. 2014-012703
de las 11:51 hrs. de 1o de agosto de dos mil 2014, estimó, en
lo que interesa, lo siguiente:
"...IV- SOBRE LA DISCRIMINACIÓN POR
ORIENTACIÓN SEXUAL. Tradicionalmente, las personas que conforman la población
LGTB (siglas que designan, colectivamente, a lesbianas, gais, bisexuales y
transexuales) han sido sujetos de acciones discriminatorias, sea, por acción u
omisión por parte de autoridades públicas como por parte de terceros. Lo
anterior, pese a que conforme nuestro ordenamiento jurídico, toda diferencia de
trato fundada en la orientación sexual de una persona resulta contraria a la
dignidad humana y al principio de igualdad. La orientación sexual es un aspecto
esencial de la identidad de la persona, cuya protección se ha ido reconociendo
a partir de la interpretación de las disposiciones de diferentes instrumentos
internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad, las cuales
prohíben la discriminación basada en el sexo. A manera de ejemplo, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su artículo 26 establece que “todas las personas son iguales ante la
ley y tienen derecho sin discriminación a igual protección de la ley. A este
respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las
personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión opiniones políticas o de
cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición social.”; de igual forma, la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. Pacto de San José de Costa Rica, establece que 'todas
las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación,
a igual protección de la ley” (artículo
24). No obstante, en el sistema universal de protección de las Naciones
Unidades, existe una declaratoria específica conocida como los Principios de
Yogyakarta, cuya denominación completa es Los Principios de Yogyakarta sobre la
Aplicación del Derecho Internacional de Derechos Humanos a las Cuestiones de
Orientación Sexual e Identidad de Género, presentado en el 2007 ante el Consejo
de Derechos Humanos de la ONU en Ginebra. El documento contiene una serie de
principios que pretenden marcar estándares básicos para garantizar la
protección de los derechos fundamentales de las personas que conforman la
población LGBT. En su principio 2 se establecen los derechos a la igualdad y a
la no discriminación, según los cuales "todas las personas tienen derecho
al disfrute de todos los derechos humanos, sin discriminación por motivos de
orientación sexual o identidad de género. La ley prohibirá toda discriminación
y garantizará a todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier
discriminación.”. Una proclama como esta visibiliza la necesidad de
tutelar la libre orientación sexual y la identidad de género dadas las
violaciones de derechos humanos, marginación, estigmatización y prejuicios que
sufre esta población. Este Tribunal, en su función protectora de derechos
fundamentales, ha tutelado la orientación sexual de las personas como parte del
respeto a la dignidad humana y al principio de igualdad. Así, en la sentencia
No. 2007-018660 de las 11:17 horas de 21 de diciembre de 2007 y en otras
posteriores, este Tribunal ha reconocido "(...) como principio jurídico
fundamental contenido en la Constitución Política de Costa Rica el respeto a la
dignidad de todo ser humano y, en consecuencia, la prohibición absoluta de
realizar cualquier tipo de discriminación contraria a esa dignidad.
Discriminar, en términos generales, es diferenciar en perjuicio de los derechos
y la dignidad de un ser humano o grupo de ellos; en este caso de los
homosexuales. A partir de lo anterior, puede válidamente afirmarse que la
discriminación por motivos de orientación sexual es contrario al concepto de
dignidad debidamente consagrado en la Constitución Política y en los Tratados
Internacionales en materia de Derechos Humanos suscritos por nuestro país''. De
igual forma, en la sentencia No. 2011-13800 de las 15:00 horas de 12 de octubre
de 2011, en la cual se acogió la acción de inconstitucionalidad planteada en
contra del artículo 66 del Reglamento Técnico Penitenciario, Decreto Ejecutivo
No. 33876-J que limitaba la visita íntima de las personas privadas de libertad
al contacto con una persona de sexo distinto al suyo, esta Sala sostuvo:
"(...) la dignidad humana no puede violentarse a través de normas legales
que no respeten el derecho inalienable que tiene cada persona a la diversidad,
tal como sucede con la norma que se impugna en la presente acción, la cual
establece una prohibición contraria a la dignidad humana, desprovista de una
justificación objetiva, pues se basa en criterios de orientación sexual,
discriminando ilegítimamente a quienes tienen preferencias distintas de las de
la mayoría, cuyos derechos o intereses en nada se ven afectados por la libre
expresión de la libertad de aquellos. Tomando en cuenta que la norma tiene como
fin el permitir el contacto de con el mundo exterior con el objeto de consentir
la libertad sexual de los internos, la diferencia de trato no se encuentra
justificada, toda vez que los privados de libertad con una orientación sexual
hacia personas del mismo sexo, se encuentran en la misma situación fáctica de
los privados de libertad con una orientación heterosexual, situación que
resulta contraria no solamente al derecho de igualdad, sino también al derecho
que tienen los privados de libertad de ejercer su derecho a comunicase con el
mundo exterior por medio de la visita íntima ” (el énfasis es agregado). Aun cuando en este
contexto jurídico, la realidad de la población LGTB se ha hecho más visible,
todavía subsisten resistencias sociales y culturales que se proyectan más allá
de los ámbitos y espacios privados y se plasman en actuaciones administrativas
e incluso, en normas jurídicas que restringen los derechos de estas personas.
Por lo anterior, la diversidad sexual y sus manifestaciones concretas en la
vida social exigen un reconocimiento jurídico que no puede eludirse en un
Estado que tiene como pilar fundamental el respeto a la dignidad humana
(...)".
VII.- A través de su línea jurisprudencial esta
Sala ha reconocido como principio jurídico fundamental contenido en la
Constitución Política de Costa Rica el respeto a la dignidad de todo ser humano
y, en consecuencia, la prohibición absoluta de realizar cualquier tipo de
discriminación contraria a esa dignidad. Discriminar, en términos generales, es
diferenciar en perjuicio de los derechos y la dignidad de un ser humano o grupo
de ellos; en este caso de los homosexuales. A partir de lo anterior, puede
válidamente afirmarse que la discriminación por motivos de orientación sexual
es contraria al concepto de dignidad debidamente consagrado en la Constitución
Política y en los Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos
suscritos por nuestro país. A manera de ejemplo, el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos prohíbe en su artículo 26 la discriminación por
motivos de "raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de
cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición social"; de lo que también deriva que no
son permitidos los actos que atenten contra
el derecho a la igualdad y dignidad humana de las personas por su
orientación sexual, pues
tienen derecho a acceder a cualquier establecimiento
comercial y a recibir un trato igual, sin discriminación en
razón de su preferencia sexual (ver sentencia No. 2007-018660 de las
11:17 hrs. de 21 de diciembre de 2007).'" (Sentencia n.° 2018-10289 de las 14:36 horas del 26 de junio de
2018. El subrayado es agregado).
En esta sentencia, la Sala en
forma explícita reconoció que la discriminación por motivo de la orientación
sexual constituía una lesión al ordenamiento jurídico y un acto
contrario a la dignidad humana.
Imagínense el caso de un
restaurante familiar, cuyo dueño se oponga al matrimonio civil entre personas
homosexuales alegando creencias religiosas. En la solución de la mayoría sería
válido que el matrimonio fuera a otro restaurante que brinde igual servicio o
que, en el propio negocio involucrado se instalara una “sección especial” para
tales matrimonios, donde fueran atendidos por personas diferentes al
propietario, pues, como resulta de la argumentación de la mayoría, de esta
manera se “tutelan” los “derechos” del dueño del establecimiento y los del
matrimonio homosexual. Esta aberrante situación demuestra que en este caso
subyace una discriminación y una lesión a la dignidad humana, pues se impone la
objeción de conciencia a contrapelo no solo de los derechos y libertades de
terceros, sino de la moral pública, dado que tal clase de trato discriminatorio
siempre será incompatible con aquella.
No es ocioso mencionar que la
orientación sexual es una categoría resguardada por el Pacto de San José, tal
como ha consignado la Corte Interamericana de Derechos Humanos en varias
resoluciones (Atala Riffo y
niñas vs. Chile, Duque vs. Colombia y la opinión consultiva
OC-24/17).
Recordemos que muchos grupos
poblacionales han visto reconocidos sus derechos merced a las luchas libradas
por las generaciones que precedieron, y que ese reconocimiento no ha estado
libre de opositores. Las mujeres, las personas afrodescendientes o indígenas,
las personas nacidas fuera del matrimonio, con discapacidad, adultas mayores y
homosexuales, incluso quienes profesan determinada religión minoritaria, por
mencionar algunos ejemplos, son sectores de la población que histórica- y
culturalmente han sido marginados en diverso grado. El matrimonio entre
personas del mismo sexo es un paso a favor de ese tipo de minoría, que merece y
debe ser protegida por este Tribunal.
Por los motivos expuestos,
salvamos el voto y declaramos sin lugar el recurso.
Paul Rueda L. Marta Esquivel R.”
Ahora, atinente al
inciso cuestionado en el sub lite, nuevamente vierto
consideraciones diferentes a la mayoría. Primeramente, sostengo que el
razonamiento del Tribunal es desacertado. En resumen, el voto de mayoría estima
que una declaración jurada es un medio adecuado para ejercer la objeción de
conciencia, ya que, en caso de que el sujeto falte a la verdad, podría ser
acreedor de las sanciones (incluso penales) establecidas en el ordenamiento
jurídico. En mi criterio, existe un error en tal planteamiento en cuanto al
contenido de la declaración jurada. En ella, el declarante puede dar fe sobre
hechos, que podrán ser ciertos o falsos. Empero, él no puede dar fe sobre una
interpretación jurídica o efectos normativos. Es decir, el interesado en
ejercer la objeción de conciencia puede manifestar que sus convicciones más
profundas versan sobre un tema u otro, pero no podría imponerle a la
Administración, como objeto de la declaración jurada, la consecuencia jurídica
de esa manifestación; en el caso, sería interpretar que su convicción choca con
una obligación jurídica y que, por lo tanto, la última no le es oponible. A
manera de ejemplo, un contribuyente puede declarar bajo juramento que sus
ganancias anuales no superan determinado monto; sin embargo, no puede declarar
bajo juramento sobre la consecuencia jurídica de ese hecho (verbigracia, si la
Administración lo debe incluir en uno u otro régimen tributario). En el sub
iudice, estimo que la situación es análoga. El declarante podrá declarar
bajo juramento sobre sus convicciones y, con base en ello, solicitar que la
Administración le exima de una obligación jurídica. No obstante, la
interpretación y la asignación de la consecuencia jurídica -aceptar o no la
objeción de conciencia- será una decisión que recaerá solo en esta última.
Justamente, en el sub examine estimo que el inciso cuestionado
tiene tal función, es decir, permite que el administrado declare sobre sus
creencias o convicciones personales para que sea la Administración quien decida
sobre la consecuencia jurídica que proceda. Es decir, como se colige con
facilidad de la literalidad del texto de la norma consultada, esta disposición
lo que faculta es -simple y llanamente- a que los servidores públicos puedan
informar a la Administración, por medio de una declaración jurada, sobre su
derecho a la objeción de conciencia a los efectos de los programas de formación
y capacitación obligatorios; empero, el derecho a informar no acarrea
correlativamente la obligación automática de la Administración de acceder a la
pretensión del petente, pues, para ello, aquella debe realizar un ejercicio de
armonización y optimización entre los principios, bienes y derechos en juego,
de manera que en el asunto concreto se potencie la sustancia protectora de cada
uno de ellos, pero sin llegar a vaciar de contenido el núcleo esencial (Kernbereich)
de ninguno, como ocurriría si se propiciare un abierto trato discriminatorio o
contrario a la dignidad humana, como explico en mi voto salvado a la sentencia
n.º 2020-001619, en cuyo caso siempre quedaría abierta la puerta a un eventual
control de constitucionalidad, por ejemplo, a través de la vía del amparo.
Por último,
reitero que salvé el voto con respecto a la admisibilidad de la consulta
presentada en el expediente n.° 21-012118-0007-CO. En ese tanto, omito
pronunciamiento en cuanto a los reproches ahí planteados.
Voto salvado
de la Magistrada Hernández López en cuanto al artículo 23 inciso g) del
proyecto consultado.
Según
consta en la parte dispositiva de la sentencia (ítem 54), la decisión del punto
referente al artículo 23 inciso g) del proyecto consultado se da por
mayoría, no por unanimidad, ya que en este punto, tal y como allí se indica,
he considerado que la norma es contraria a la constitución y sólo sería
conforme a ésta si se da una interpretación que incluya las limitaciones
que se indican, es decir, “siempre y cuando se interprete que la
declaración jurada a que se refiere la norma debe estar sujeta a un proceso de
verificación que garantice que el funcionario público no se
está sustrayendo de obligaciones propias de su relación de sujeción
especial, que dejen sin efecto o sin contenido, las garantías límites y
limitaciones constitucionales y legales de la objeción de conciencia, entre
éstas, la seguridad, el orden, la salud y el respeto a los derechos
fundamentales de las personas, en particular de la dignidad humana y no
discriminación”. Debo aclarar, asimismo, que en este tema de la objeción de
conciencia se presentaron dos consultas legislativas facultativas, primero la
del expediente 21-011713 y luego el expediente 21-012118. Esta última consulta,
es rechazada por razones de forma por dos compañeros Magistrados (Castillo Víquez
y Rueda Leal), pero no así la primera, en la cual sí participan por
el fondo con el criterio de la mayoría que señala que no encuentran vicios de
constitucionalidad en la norma consultada, criterio del que difiero según
dejé constando expresamente. Aclarado lo anterior, paso a explicar el
fundamento de mi razonamiento que reconoce la existencia de un derecho
fundamental a la objeción de conciencia con capacidad de ser ejercido en
materia de capacitaciones de funcionarios públicos (que es a lo que se refiere
la norma) pero con límites expresos, que deben garantizar, al menos: la
seguridad ( en el caso costarricense no hay ejército como institución
permanente por lo que no me referiré a la excepción de objeción permitida
en este sentido), el orden, la salud y el respeto a los derechos fundamentales
de las personas, en particular de la dignidad humana así como la no
discriminación, límites que deben ser verificados en cada caso concreto y para
ello no puede quedar abierto en la ley la posibilidad de objetar una
capacitación con la sola presentación de una declaración jurada, sin más
trámite. En ese sentido, estimo que la forma en que quedó regulado
este tema en el proyecto consultado (artículo 23 inciso g)) no se ajusta al
derecho de la Constitución. Al ser la objeción de conciencia un derecho
fundamental, no procedía declarar la inconstitucionalidad de la norma
consultada, ya que esta norma en su primera parte lo que hace es reconocer
la existencia de ese derecho fundamental como tal, de allí que la
opción que me parecía más viable es la interpretación conforme porque como de
seguido se explica, dejar la norma abierta como tal -en su segunda parte-,
sin la regulación o verificación de las condiciones para su ejercicio,
sí resulta lesivo de la Constitución. Paso a explicar mi razonamiento.
1.
Relación entre democracia y derechos humanos.
Costa Rica es una democracia constitucional, en
consecuencia, uno de sus fines primordiales es garantizar la protección y
promoción de una serie de derechos y libertades fundamentales como parte de su
modelo ideológico. Por ello, es ampliamente reconocido que entre democracia
y derechos humanos existe una relación simbiótica, tanto así que la
democracia no puede definirse sin derechos humanos y éstos sólo pueden protegerse
debidamente dentro del marco de un Estado democrático de derecho. Es
incuestionable que ambos dependen el uno del otro y que no existe
Estado constitucional sin derechos fundamentales.
Los derechos humanos le dan titularidad legal y
moral a cada uno de sus habitantes para reclamar condiciones inherentes a su
condición de seres humanos, universalmente reconocidos como esenciales para el
ejercicio de las libertades y de una vida digna. En ese sentido, uno de
los objetivos del Estado democrático es procurar el desarrollo integral de los
individuos que lo componen para lo cual es fundamental el respeto y garantía de
una serie de bienes jurídicos sin los cuales no se pueden garantizar la
igualdad y dignidad humanas.
Los derechos humanos abarcan una gama de derechos
(individuales o prestacionales, según la clasificación que se utilice) y tienen
la característica de que son interdependientes, es decir se
relacionan entre sí y son a su vez, indivisibles porque
el reconocimiento y desarrollo de cada uno de los derechos solo puede
garantizarse por el reconocimiento de todos ellos.
En ese sentido, la tutela de los derechos
fundamentales es la razón de ser del Estado democrático y su legitimidad
está ligada a su nivel de cumplimiento o resguardo. Los derechos y
las libertades fundamentales, a su vez, tienen una función legitimadora de la
democracia, sin su efectivo cumplimiento la democracia no es tal, lo es
meramente formal (“democracia light”) pero no en sus elementos
sustanciales. Por lo anterior, en la historia del constitucionalismo ha quedado
plasmado el consenso de que el Estado solo justifica su existencia y se
legitima en la medida en que los derechos humanos se encuentren debidamente
resguardados.
2. La doble dimensión de los derechos humanos y
las obligaciones del Estado.
Los derechos humanos, en el Estado social de
derecho, imponen obligaciones concretas, tienen una dimensión dual (subjetiva y
objetiva). Por un lado, imponen deberes de protección (de no
violar los derechos) y por otro, imponen mandatos de actuación, obligaciones
de hacer que se convierten en mandatos del Estado que implican una
obligación de una determinada puesta en marcha de la actividad estatal para la
consecución de los derechos fundamentales.
En esta doble dimensión los derechos humanos se
convierten en valores supremos que rigen para todo el ordenamiento jurídico y
orientan toda la actividad estatal. Tiene efectos sobre
los poderes públicos, esto es, se manifiesta en la conformación material de las
normas jurídicas por parte del Legislador, en las actuaciones del Ejecutivo en
el ámbito de sus funciones y en la aplicación e interpretación del juez
de las normas jurídicas (esencial por ejemplo en su rol de interpretación
y ponderación de derechos).
Así por ejemplo, el Tribunal Constitucional
español ha entendido que de la obligación de sometimiento de todos los poderes
públicos a la Constitución (lex superior) , no solamente se
deduce la obligación negativa del Estado de no lesionar la
esfera individual o institucional protegida por los derechos fundamentales,
sino también la obligación positiva de contribuir con la
efectividad de tales derechos y de los valores que representan, aun cuando no
exista una pretensión subjetiva por parte del ciudadano. En
ese sentido ha señalado:
“Como consecuencia de este doble carácter de los derechos fundamentales,
pende sobre los poderes públicos una obligación también dual: en su tradicional
dimensión subjetiva, les impone la obligación negativa de no lesionar la esfera
de libertad por ellos acotada; y en su vertiente jurídico-objetiva, reclaman
genéricamente de ellos que, en el ámbito de sus respectivas funciones,
coadyuven a fin de que la implantación y disfrute de los derechos fundamentales
sean reales y afectivos, sea cual fuere el sector del ordenamiento en el que los
mismos resulten concernidos.( ver Sentencia 53/1985)
Por su parte, el Tribunal Constitucional
alemán reconoce que el carácter objetivo de los derechos
fundamentales parte de entender que estos derechos están destinados a
garantizar la esfera de libertad del particular frente a intervenciones del
Estado, pero además, tienen un cometido axiológico de validez universal, porque
irradian toda dirección y todos los ámbitos del derecho. Son tanto derechos de
defensa, acciones negativas del Estado frente al ciudadano, que le dan al
titular del derecho, según ha señalado R. Alexy, tres tipos de potestades: a) El
derecho a que el Estado no impida u obstaculice
determinadas acciones del titular; b) El derecho a que el
Estado no afecte las situaciones o propiedades establecidas del
titular; y c) El derecho a que el Estado no elimine las
posiciones jurídicas fijadas del titular del derecho. También
los derechos fundamentales son normas de principios, que, junto a su
concepción tradicional como derechos de defensa, forman un sistema de valores
que permea todos los ámbitos del ordenamiento jurídico (ver sentencia del
Tribunal Constitucional Alemán del BVerfG 6, 55 (72), y en particular
el fallo Lüth del 15 de enero de 1958, sentencia BVerfG 7, 98 (204).
En otras palabras, los derechos fundamentales en la
actualidad no se limitan a actuar como derechos subjetivos que tiene el titular
del derecho oponibles respecto al sujeto pasivo, frente al poder público o un
particular, sino que también operan como normas objetivas de principio que
rigen como principios rectores supremos que vinculan a todos los poderes del
Estado y que constituyen verdaderos mandatos de actuación y deberes de
protección para el Estado. Como veremos luego, ello incide
directamente en la obligación del estado de capacitar y educar en derechos
humanos, como parte de sus obligaciones objetivas, en particular al
funcionariado público.
3. La objeción de conciencia como derecho
fundamental.
Dentro de la gama de derechos fundamentales,
reconocidos a nivel constitucional o convencional, no existe duda de la
existencia de la objeción de conciencia como como derecho humano, tema
sobre el que existe un amplio consenso, aunque ese consenso se desvanece en
cuanto a su naturaleza o alcances en la doctrina y jurisprudencia. La objeción
de conciencia hoy en día es reconocida en los principales pactos y
declaraciones de derechos humanos en algunos casos como un derecho contenido
dentro de la libertad de pensamiento, conciencia o religión. A manera de
ejemplo, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en su artículo 18
señala: “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia
y de religión; este derecho incluye la libertad de cambiar de religión o de
creencia, así como la libertad de manifestar su religión o su creencia,
individual y colectivamente, tanto en público como en privado, por la enseñanza,
la práctica, el culto y la observancia”. Con términos muy semejantes, esta
disposición básica se reproduce en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, en su artículo 18; en el Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, artículo 9; y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, artículos, 6, apartado 3, letra b) y 12. La
Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos también reconoce
genéricamente la libertad de conciencia y religión en el artículo 8.
Desde luego que
como todo derecho fundamental, no es ilimitado, y debe observar como lo ha
señalado el TC español (SSTC 11/81, 2/82, 110/84 ó 120/90, entre otras),
límites en relación a los derechos fundamentales que establece la Constitución
por sí misma y que obligan a la regulación de su ejercicio.
En cuanto a su
naturaleza (por ejemplo si es un derecho autónomo o no) y su contenido o
alcances no existe consenso ni en la doctrina ni la jurisprudencia, ya que
diferentes sistemas jurídicos le dan tratamiento disímil, aunque sí se ha
aceptado mayoritariamente en casos de servicio militar obligatorio o de
personal de salud en diversos temas.
La objeción de conciencia como se sabe, implica el
derecho a no ser obligado a actuar —conforme a un deber jurídico— contra las
convicciones más arraigadas del fuero interior o la propia conciencia, de tal
forma que puede identificarse como un corolario de la libertad de conciencia o
de religión, por lo que las disposiciones convencionales supra citadas son
suficientes para establecer su reconocimiento normativo a nivel internacional.
En nuestra Constitución Política, la Sala Constitucional lo ha derivado de la
libertad religiosa y de conciencia, sobre la cual ha emitido jurisprudencia
sobre sus alcances y limitaciones en algunos casos concretos. A manera de
ejemplo pueden verse las sentencias 3173-93 2004-08763, 2014-4575 y en materia
educativa las sentencias 2002-08557 2012-10456 y más recientemente en la
sentencia 2020-001619.
También, la Sala ha reconocido que ese derecho
tiene límites y limitaciones para el personal de salud, en su negativa de
vacunarse contra el covid-19, reconociendo que uno de los límites principales a
este derecho es la salud pública. Así por ejemplo, en la sentencia 2020-01619
señala que la objeción de conciencia no es un derecho absoluto:
“(…) hay que tener
presente una premisa fundamental, y una constante histórica, en el sentido de
que no hay derechos fundamentales absolutos, excepto el
derecho a no ser sometido a tratos crueles, inhumanos o degradantes, por
consiguiente, el derecho a la objeción de conciencia tiene límites y
limitaciones y, en aquellos casos, en los que entra en colisión
con otro derecho fundamental se debe recurrir al principio de la concordancia
práctica y, por consiguiente, es menester hacer un juicio de
ponderación entre los derechos que están en conflicto (…)” (el énfasis no pertenece al original).
Y en
la sentencia No. 2020-0019433, agrega:
“(…) esta Sala ha reconocido, en primer lugar, la
importancia de la vacunación como parte de la asistencia sanitaria esencial que
debe garantizar el Estado costarricense en aras de proteger el derecho
fundamental a la salud de todas las personas, y, en segundo lugar, que el
resguardo de la salud pública y la prevención de las enfermedades constituye un
fin constitucionalmente legítimo que puede justificar válidamente la
obligatoriedad de las vacunas (…)” (el énfasis no pertenece al original).
Ha
señalado la Sala que para abstraerse de esta obligación no es oponible la
objeción de conciencia sino únicamente con una contraindicación médica que debe
ser analizada y validada por parte de los profesionales de la institución,
mediante los procedimientos establecidos en la normativa interna.
Por su parte, hasta ahora en el Sistema
Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) los pronunciamientos en esta materia
son escasos y relacionados principalmente con el servicio militar (ver a manera
de ejemplo: Sahli Vera vs. Chile (2005) Alfredo Díaz Bustos vs. Bolivia (2005),
Xavier Alejandro León Vega vs. Ecuador 11 (2006), Luis Gabriel Caldas vs.
Colombia 12 (2010) todos éstos ante la Comisión
Interamericana.
Sin embargo, en el informe “Acceso a la
información en materia reproductiva desde una perspectiva de derechos humanos de
la CIDH de noviembre de 2010” se reconoció que los profesionales de la salud
tienen derecho a que se respete su libertad de conciencia y se adopta una línea
de armonización entre el derecho a la objeción de conciencia del personal de
salud y la de los y las usuarias del servicio de recibir un servicio (deben
establecer procedimientos de referencia, así como de las sanciones respectivas
frente al incumplimiento de su obligación) ante el posible conflicto entre esa
libertad y los derechos de terceros (pacientes). En lo que interesa,
sostuvo:
95. La objeción de conciencia es un tema muy
relevante cuando se aborda el acceso a información en materia de salud
reproductiva. Muchos profesionales de la salud tienen sus propias convicciones
respecto de la utilización de métodos de planificación familiar, de la
anticoncepción oral de emergencia, de la esterilización, y del aborto legal, y
prefieren no proveer los servicios. […] el derecho a la objeción de conciencia
del profesional de la salud es una libertad. Sin embargo, dicha libertad podría
colisionar con la libertad de los pacientes. En consecuencia, el
equilibrio entre los derechos de los profesionales de la salud y los
derechos de los pacientes se mantiene a través de la referencia. Es decir, un
profesional de la salud puede negarse a atender a un paciente, pero lo debe
transferir sin objeción a otro profesional de la salud que puede proveer lo
solicitado por el paciente [...].
99. En este sentido, la CIDH considera que los
Estados deben garantizar que las mujeres no se vean impedidas de acceder a
información y a servicios de salud reproductiva, y que frente a
situaciones de objetores de conciencia en el ámbito de la salud, deben
establecer procedimientos de referencia, así como de las sanciones respectivas
frente al incumplimiento de su obligación. (lo resaltado no es del
original)
En el texto de este informe, la CIDH hace un
reconocimiento expreso de la objeción de conciencia como concreción de una
libertad individual y a su vez, ante el posible conflicto entre esa libertad y
los derechos de terceros (pacientes), asoma la misma solución adoptada frente a
este tema por el TEDH en el caso P. y S. vs. Polonia (n. 57375/08), del 30
de octubre de 2012, es decir, de la armonización o conciliación del derecho del
objetor y del paciente al señalar:
“106. En la medida que el Gobierno hace referencia
en su argumentación al derecho de los médicos a negarse a prestar ciertos
servicios por motivos de conciencia, basado en el artículo 9 de la convención,
la Corte reitera que la palabra “práctica” usada en el artículo 9.1 no abarca
todos y cada uno de los actos o formas de comportamiento motivadas o inspiradas
por la religión o una creencia (ver, entre muchas otras autoridades, Pichon y
Sajous v. Francia (dec.), no. 49853/99, ECHR 2001-X). Para la Corte, los
Estados están obligados a organizar sus sistemas de servicios de salud de tal
forma que se garantice que el ejercicio efectivo de la libertad de conciencia
por los profesionales sanitarios en un contexto profesional no impida a los
pacientes obtener acceso a los servicios a los que tienen derecho de acuerdo
con la legislación aplicable (ver R.R. v. Poland, antes citado, no. 27617/04, §
206).
107. En relación con lo dicho, la Corte nota que la
ley polaca ha reconocido la necesidad de garantizar que los doctores no estén
obligados a llevar a cabo servicios que ellos objeten y a tal efecto, contempla
un mecanismo en cuya virtud tal negativa pueda ser expresada. Este mecanismo
también incluye elementos que permiten conciliar el derecho de los objetores de
conciencia con los intereses del paciente, al hacer obligatorio que tal
negativa sea hecha por escrito y que incluyan el historial médico del paciente
y, sobre todo, mediante la imposición al doctor de la obligación de referir al
paciente a otro médico competente que lleve a cabo el mismo servicio. Sin
embargo, no se ha evidenciado que estos requerimientos procedimentales fueran
cumplidos en el presente caso o que la legislación aplicable que rige el
ejercicio de las profesiones médicas haya sido debidamente observada.” (La
traducción es propia. El subrayado no es del original).
En
el sistema europeo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos también se
encuentran casos- poco uniformes por cierto-, pero también referidos
principalmente al servicio militar y temas relacionados con la salud o el uso
de símbolos religiosos. (ver a manera de ejemplo referente al servicio militar:
Thlimmenos vs. Grecia, U¨lke vs. Turquía (2006), Bayatyan vs.
Armenia (2011, caso a partir del cual trata la objeción de conciencia
frente al servicio militar obligatorio como un derecho autónomo, Erc¸ep vs.
Turquía (2011), Savda vs. Turquía (2012), Tarhan vs.
Turquía (2012), Feti Demitras vs. Turquía (2012) y Buldu
vs. Turquía (2014).Referente a temas de salud ( farmacúeticos) ver: Pichon
y Sajous vs. Francia (2001). Referente a uso de símbolos religiosos
ver: Dahlab vs. Suiza, Leyla Sahin vs. Turquía, Dogru vs.
Francia y Kervanci vs. Francia.
Obligaciones jurídicas de las personas encargadas
de la prestación de servicios públicos.
De los ejemplos supra citados vemos como un sector
relevante de la doctrina y jurisprudencia reconoce la objeción de conciencia
para casos calificados, pero con límites que no eximen del cumplimiento
de deberes ante la ley y del deber de ejercer este derecho en un
correcto balance con el ejercicio de los derechos de terceros.
En ese sentido, la objeción de conciencia, es un
derecho que sólo puede ejercerse para casos muy puntuales o excepcionales ya
que por su naturaleza implica la posibilidad de abstraerse del cumplimiento de
deberes legales y si se permitiera su ejercicio en forma
indiscriminada, sería la negación propia del estado de derecho. El propio
Tribunal Constitucional español se ha mostrado contrario a su aplicación
genérica en la sentencia 161/1987 al señalar:
“El
derecho de ser eximido del cumplimiento de los deberes constitucionales o
legales por resultar ese cumplimiento contrario a las propias convicciones no
está reconocido ni cabe imaginar que lo estuviera en nuestro derecho ni en
derecho alguno, pues significaría la negación de la idea misma de Estado.”
En el caso del servicio público la posibilidad de
excepcionarse del cumplimiento de deberes legales por objeción de
conciencia es y debe ser aún más restrictivo o excepcional que
en el caso de los particulares, ya que el servicio público debe ser ejercido
bajo un absoluto respeto del ordenamiento jurídico (principio de legalidad
-incluidos desde luego el cumplimiento y respeto de los derechos humanos), y de
los principios de objetividad o neutralidad, eficiencia y continuidad que lo
rigen. Es decir, la distinción entre particulares y servidores públicos es
importante, al valorar las condiciones para el ejercicio de este derecho,
porque no son aplicables o extrapolables los mismos supuestos cuando el objetor
es un particular que cuando es un funcionario público, entre otras razones
porque éste último tiene una relación de sujeción especial que implica
obediencia al ordenamiento jurídico vigente y los principios rectores del
servicio público exigen que este sea neutral e igualitario, es decir libre de
discriminación, eficiente, continuo y desde luego sujeto al principio de
legalidad (ver entre otras sentencia 2011-6221). Como señalé en el apartado 2
de este voto, un Estado Constitucional de Derecho como el costarricense, además
está obligado a promover los derechos humanos, mediante acciones positivas que
creen las condiciones para su ejercicio y respeto, lo cual implica que aparte
de garantizar el ejercicio del servicio público bajo los principios de
igualdad, no discriminación, eficiencia y eficacia ya señalados, está obligado
a promover la educación y promoción del cumplimiento de los derechos humanos a
nivel general y en particular en su funcionariado que está vinculado por la
normativa, es decir al cumplimiento de los derechos fundamentales garantizados
por la Constitución Política y los tratados internacionales de derechos humanos
vigentes en la República. Esa labor educativa es particularmente relevante
cuando se trata de la protección de personas en estado de vulnerabilidad, casos
de discriminación o desigualdad estructuralmente arraigada, por ejemplo, en los
cuales es indispensable cambiar la cultura por medio de la educación para el
cumplimiento efectivo de las normas jurídicas vigentes. Por eso tiene tanta
relevancia lo dicho por Nelson Mandela cuando señalaba que “nadie nace
odiando a otra persona por el color de su piel, su origen o su religión”.
El odio y la violencia son conductas que se pueden desaprender y modificar por
medio de la promoción de valores positivos en la sociedad. La educación es una
de las herramientas principales para erradicar la desigualdad y odio, es el
camino para cumplir la máxima expresada en la Declaración Universal sobre
Derechos Humanos, en su artículo 1 que establece como aspiraciones supremas de
la humanidad la igualdad y dignidad de todos los seres humanos:
“Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y
derechos y, dotados como están de razón y conciencia,
deben comportarse fraternalmente los unos con los otros.”
Entonces ante la pregunta de si el servidor público
puede ser objetor de conciencia para abstraerse de la obligación de capacitarse
en los temas necesarios para mejorar el servicio público (principios de
eficiencia, objetividad-neutralidad, continuidad y legalidad) o en las
obligaciones del Estado de promover y respetar los derechos humanos, la
respuesta es no. Únicamente puede hacerlo ante supuestos muy excepcionales,
reglados que no violenten los supuestos señalados, para lo cual es
necesario someter la objeción presentada a un proceso de verificación
estar previamente establecido en la ley en cuanto a los límites y limitaciones
del ejercicio del derecho.
En líneas generales se puede afirmar, que el
servidor público no puede objetar de conciencia para ceder el cumplimiento de
su deber funcional -salvo en casos muy calificados según se analizó supra-,
pues si bien todos los ciudadanos tienen derecho a la libertad de conciencia,
este derecho como se indicó no cobija de la misma manera a los servidores
públicos, que a los particulares. Y si es excepcionalísima su invocación y
aceptación para abstraerse del ejercicio de deberes funcionariales, debe serlo
aún más para abstraerse del deber de recibir capacitación para el mejoramiento
del servicio público y el cumplimiento del deber del estado de respetar y
promover los derechos humanos como parte de sus obligaciones constitucionales y
convencionales.
Asimismo, como la objeción de conciencia no es un
derecho que pueda invocarse indiscriminadamente, requiere, en el caso
de los funcionarios públicos, de un mecanismo de comprobación de que se
está ante una de las condiciones que permiten su ejercicio, entre éstas, una
gestión por escrito (que se satisface con la declaración jurada), pero que
no se puede agotar con ésta, ya que de lo contrario, se estaría propiciando la
abstracción de deberes funcionariales propios del servicio público y del estado
de derecho, entre éstos, repito, la promoción y respeto de los derechos humanos
o los derechos de terceros, tema que ha sido abordado en la jurisprudencia de
otros Tribunales de relevancia, entre estos el TC Español en la sentencia
160/1987. En esa oportunidad señaló que la invocación por sí sola de
la objeción de conciencia, no sería suficiente para liberar a los ciudadanos
(menos a los funcionarios públicos) de deberes constitucionales. Para el
ejercicio de este derecho, deben respetarse los límites aceptados en la
doctrina y jurisprudencia más reconocida, entre éstos repito: la seguridad (con
excepción del servicio militar obligatorio en los casos en que existe), el
orden, la salud y el respeto a los derechos humanos de las personas, en
particular de la dignidad humana así como la no discriminación, límites
que deben ser verificados como se indicó, y para ello no puede quedar abierto
en la ley (sin procedimiento de verificación de la idoneidad de la objeción
alegada) la posibilidad de objetar una capacitación con la sola presentación de
una declaración jurada, de tal forma que estimo que así como
quedó regulado en el proyecto consultado el artículo 23 inciso g) no
se ajusta al derecho de la Constitución.
En esa misma línea, en la sentencia 2020-001619 de
esta Sala se estableció que como el derecho a la objeción de conciencia
tiene límites, y limitaciones si se da una colisión de derechos, se
debe recurrir a una valoración o ponderación, lo cual implica
necesariamente un procedimiento de comprobación sobre la idoneidad o no de la
objeción planteada. En lo que interesa se señaló:
“…el derecho a la
objeción de conciencia tiene límites y limitaciones y, en aquellos casos,
en los que entra en colisión con otro derecho fundamental se debe recurrir al
principio de la concordancia práctica y, por consiguiente, es menester
hacer un juicio de ponderación entre los derechos que están en conflicto”.
Ese juicio de ponderación no se puede hacer, sin
verificar que se dan las condiciones para el ejercicio del derecho.
Al analizar el artículo 23 inciso g) consultado, no
queda duda, que el proyecto de Ley permitiría a las y los funcionarios
públicos, que, con la sola presentación de la declaración jurada, se les
apruebe su objeción de conciencia, sin establecer un proceso de revisión o
verificación de la idoneidad de la objeción de conciencia planteada por la
persona funcionaria pública en su declaración jurada. Ya se explicó supra que
la objeción de conciencia no es un derecho ilimitado y como todo derecho, se
encuentra sujeto límites y limitaciones, y esas limitaciones requieren
regulación legal dentro de los límites y limitaciones constitucionalmente
aceptados.
El artículo consultado, no desarrolla los procesos
de excepción para la persona objetora, sino, que promueve, un mecanismo carente
de control, o de contradicción posterior, que, podrá generar, que el personal
de la administración pública desatienda su deber de capacitación, sin que la
Ley permita a sus superiores jerárquicos, cuestionar la idoneidad de la
objeción y su relación con el objeto de esta última. Dicha eventualidad, por
sus efectos, podría afectar seriamente la eficacia del funcionamiento del
servicio público, ya que, permitiría una evasión del deber de capacitarse en
pro de la mejora del servicio que presta la administración pública, como parte
de sus obligaciones constitucionales. Asimismo, podría propiciar el
incumplimiento de deberes establecidos en la normativa internacional vigente en
materia de derechos humanos, en particular frente a la no discriminación en
todas sus formas. A manera de ejemplo, el artículo 7 de la Convención contra la
discriminación racial ratificada por nuestro país, expresamente señala la
obligación de educar como herramienta para su erradicación:
“Artículo 7. Los Estados partes se comprometen a
tomar medidas inmediatas y eficaces, especialmente en las esferas de la
enseñanza, la educación, la cultura y la información, para
combatir los prejuicios que conduzcan a la discriminación racial y para
promover la comprensión, la tolerancia, y la amistad entre las naciones y los
diversos grupos raciales o étnicos, así como para propagar los propósitos y
principios de la Carta de las Naciones unidas, de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, de la Declaración de las Naciones Unidas sobre la eliminación
de todas las formas de discriminación racial y de la presente Convención”. (lo
subrayado no es del original)
No podemos perder de vista, que la idoneidad
comprobada y la eficiencia de las personas funcionarias públicas, son
requisitos que se deben de mantener a lo largo de toda la relación del servidor
o servidora pública con el Estado. Lo anterior implica, que la Administración
puede establecer la obligatoriedad para las personas funcionarias públicas, de
realizar cursos de capacitación que estén relacionados a mejorar la eficacia y
eficiencia del servicio público que el Estado brinda a sus administrados. La
anterior premisa se encuentra directamente relacionada, con el derecho que
tienen todas las personas de acceso a un servicio público de calidad, lo que
también implica que la Administración tiene el deber de procurar los
conocimientos necesarios, para que las y los funcionarios públicos, brinden un
servicio que promueva el acceso y desarrollo de los derechos humanos y de los
intereses personales de los administrados, sin discriminación alguna, fines que
como se desarrolló supra, son de obligada promoción en un estado constitucional
de derecho. Históricamente y durante las últimas décadas, la Administración
pública ha implementado cursos de capacitación para su personal, tendientes a
la mejora de la atención de personas que se encuentran en condiciones de
vulnerabilidad (indígenas, personas con algún tipo de discapacidad,
afrodescendientes, mujeres, privados de libertad, niños y niñas, personas
adultas mayores, sin dejar de lado, las personas LGBTIQ+, víctimas, entre
otras), siendo varios los ejemplos de políticas públicas en pro de la
prevención, eliminación y sanción de cualquier conducta de carácter
discriminatorio. Incluso es normal, que los Poderes de la República y el resto
de instituciones y oficinas que conforman a la Administración Pública,
contengan dentro de sus objetivos institucionales, la ejecución de cursos de
capacitación, tanto de la índole de obtención de habilidades propias para el
ejercicio del cargo respectivo, como de atención de usuarios y de prestación de
un servicio público de calidad para los administrados.
Del anterior análisis es importante reiterar que la
posición de las y los funcionarios públicos, es la de un servidor público
sometidos al principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política).
El diseño de nuestra Constitución, le impone a la función pública la obligación
de brindar un servicio bajo criterios de objetividad y eficiencia en favor de
las personas, que operan como elementos principales de su legitimación.
Evidentemente, las anteriores premisas no implican que las y los servidores
públicos deban de tolerar en el ejercicio de sus funciones, tratos que
menoscaben sus derechos, por cuanto su condición de servidores no les elimina
su condición inherente de persona -es aquí, donde opera la objeción de
conciencia, dependiendo del caso y la situación concreta-.
No obstante, como se indicó supra, dejar abierta la
posibilidad de un funcionario público de abstraerse de una capacitación
necesaria que busca la idoneidad y legalidad del servicio -entendida ésta en su
sentido más amplio-, genera un ambiente propicio para la inidoneidad por un
lado y la discriminación por otro, y en el caso de la discriminación para
perpetuar conductas discriminatorias arraigadas en la cultura, deficiencias
educativas, entre otras, capaces de dejar sin contenido los derechos humanos,
especialmente de las personas que forman parte de grupos en condición de
vulnerabilidad, lo cual es particularmente relevante cuando se afecta o entorpece
el acceso al servicio público, en el sistema salud, y la seguridad común, entre
otros.
No menos relevante es señalar que existen Convenios
Internacionales de Derechos Humanos vigentes en la República que obligan dentro
de sus postulados a los Estados a educar, es decir, capacitar como parte de las
acciones para erradicar la conducta lesiva de éstos derechos, conscientes de
que de otra forma no se cambia la realidad.
Igualmente existen sentencias contenciosas en el
sistema interamericano de derechos humanos en las cuales se condena a los
Estados a capacitar en una determinada materia, obligaciones de las que no se
puede abstraer el Estado. Así por ejemplo, en varios casos, (vgr. CASO
MUJERES VÍCTIMAS DE TORTURA SEXUAL EN ATENCO VS. MÉXICO) se ha establecido
que la educación y la capacitación de funcionarios públicos es una forma
efectiva de erradicar violencia contra las mujeres:
“13. El Estado debe, en un plazo de dos años, crear
un plan de capacitación de oficiales de la Policía Federal y del estado
de México, y establecer un mecanismo de monitoreo y fiscalización para medir y
evaluar la efectividad de las políticas e instituciones existentes en materia
de rendición de cuentas y monitoreo del uso de la fuerza de la Policía Federal
y la policía del estado - 139 - de México, en los términos de los párrafos 355
a 356 de la presente Sentencia.” (CASO MUJERES VÍCTIMAS DE TORTURA SEXUAL EN
ATENCO VS. MÉXICO SENTENCIA DE 28 DE NOVIEMBRE DE 2018 (Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas)
Finalmente, estimo que las falencias apuntadas, no
pueden ser solventadas únicamente a través del ejercicio reglamentario, ya
que, al ser regulaciones al ejercicio de un derecho fundamental (del objetor),
éstos por imperativo constitucional, deben estar contenidos en la
Ley, lo cual implica la necesidad de que exista un proceso de verificación
de la idoneidad o no de la objeción alegada, independientemente de si el
desarrollo ulterior del procedimiento concreto se da a través de la potestad
reglamentaria.
En síntesis, la omisión de la norma consultada de
establecer la necesidad de una verificación de la declaración jurada del
funcionario público, deja abierta la objeción de conciencia a una aplicación
automática lo cual es incompatible con el ordenamiento jurídico constitucional
y convencional, y sólo sería conforme con la Constitución si se interpreta
que la declaración jurada debe estar sujeta a un proceso de verificación
que garantice que el funcionario público no se está sustrayendo de obligaciones
propias de su relación de sujeción especial, que dejen sin efecto o sin
contenido, las garantías límites y limitaciones constitucionales y legales de
la objeción de conciencia como son entre otras, el orden, la salud, y el
respeto a los derechos humanos de las personas, en particular de la dignidad
humana y no discriminación, aspectos que estimo deben ser corregidos en el
artículo 23 inciso g) consultado.
XVI.- Sobre la consulta de violación al derecho de
negociación colectiva y al derecho de sindicación.-
Los consultantes consideran que los
artículos 43 y el transitorio XV del proyecto de "LEY MARCO
DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
es violatorio del derecho fundamental a la negociación y el derecho de
sindicación. Tales normas indican expresamente lo siguiente:
“ARTÍCULO
43- Negociaciones colectivas
Mediante la
negociación colectiva no se podrán generar nuevas obligaciones o derechos, o
variar condiciones laborales referentes a:
a) Salarios o remuneraciones
y variar o modificar lo referente a la escala salarial o componentes de la
columna salarial global.
b) La creación
de incentivos, compensaciones o pluses salariales.
c) Asuntos
donde se deba realizar una erogación adicional de recursos que afecten el
presupuesto nacional o el de una institución pública, mediante gastos que no se
ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad desarrollados por
la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
d) Normas de
carácter prohibitivo contenidas en la presente ley.
e) La creación
de nuevas plazas.
Las
condiciones que se pacten en los instrumentos de negociación colectiva deberán
respetar los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad,
legalidad, igualdad y legalidad presupuestaria. De cada sesión de negociación se levantará un acta,
que se publicará como máximo al finalizar el proceso, junto con un acta de
cierre en la que se recogerá el texto completo de las cláusulas que fueron
negociadas y en la que se indicará cuáles cláusulas del proyecto fueron
desechadas o no pudieron negociarse por falta de acuerdo acerca de ellas.
Tratándose de
normas que por su naturaleza o su afectación del principio de legalidad
presupuestaria requieran aprobación legislativa o reglamentaria, su eficacia
quedará condicionada a la inclusión en la ley de presupuesto o en los
reglamentos respectivos, lo mismo que a la aprobación por parte de la
Contraloría General de la República, cuando afecte los presupuestos de las
instituciones, cuyos presupuestos ordinarios y extraordinarios o las
modificaciones presupuestarias requieran aprobación de esta última entidad. “
“TRANSITORIO
XV- A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, los
jerarcas de las entidades públicas están en la obligación de denunciar las
convenciones colectivas a su vencimiento.
En el caso en
que se decida renegociar la convención, esta deberá adaptarse en todos sus
extremos a lo establecido en esta ley y demás regulaciones que dicte el Poder
Ejecutivo.”
Los consultantes consideran
inconstitucionales tales normas, por cuanto, se prohíbe la
negociación colectiva en materia salarial, y otros temas, que abarcaría
prácticamente todo lo negociable, vaciando de contenido la posibilidad de
cualquier acuerdo que busque mejorar las condiciones labores de las personas
trabajadoras en contraposición con lo dispuesto en el artículo 62
constitucional, del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación
colectiva, 1949, N° 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
artículos 4 y 6; Convención Americana de Derechos Humanos, Pacto de San José de
Costa Rica, artículo 2; Pacto Internacional de los Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, artículos 2 y 8; el Protocolo Adicional a
la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de San Salvador, artículo 5; el numeral 7 de
la Constitución Política. Además del
art. 690 del Código de Trabajo. Todo en violación además del principio de
progresividad. Sostienen que el artículo
43 del proyecto consiste en una restricción excesiva y desproporcionada al
derecho de negociación colectiva al prohibir que se pueda negociar cualquier
materia, no solo salarial, sino también aquella que implique una erogación
adicional en los presupuestos, o la creación de plazas, o que abarque materia
prohibitiva de esta ley, como podrían entenderse las vacaciones (la OIT se ha
referido a las vacaciones como parte de la materia a negociar colectivamente,
ver Recomendación n°7). Las disposiciones contenidas en el artículo 43 y
transitorio XV del proyecto, violentan su disfrute al imponer limitaciones
irrazonables y abusivas contrarias al principio de convencionalidad
garantizados por las Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional
de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y su Protocolo. Si bien, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho a la negociación
colectiva está sujeta a los controles de constitucionalidad y legalidad, a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad y buen uso de los fondos
públicos, dichos controles no pueden llevar a vaciar de contenido este derecho
humano fundamental por violación al principio de libertad sindical, tal y como
plantea el proyecto de ley. Respecto a la obligación a los jerarcas
institucionales de denunciar las convenciones colectivas a su vencimiento, ya
la Sala Constitucional se pronunció sobre la inconstitucional de dicha
disposición, al resolver la consulta facultativa referente al proyecto Ley de Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas, que se tramitó bajo expediente 20580, que contenía
una norma idéntica; sin embargo, se insiste en incluirla de nuevo en
el proyecto de ley 21336, al indicar: “I) En
relación con la obligatoriedad de la denuncia de la convención colectiva a su
vencimiento (transitorio L del Título V "Disposiciones
Transitorias"), en aplicación de la Constitución Política (artículos 62 y
74), los Convenios Internacionales de la Organización Internacional del Trabajo
y la jurisprudencia de este Tribunal, se interpreta que cada jerarca de las
entidades públicas tiene la potestad de denunciar o no la respectiva convención
colectiva, conforme al ordenamiento jurídico vigente.” (Resolución Nº
2018-19511). Así consideran que, se viola lo dispuesto en el artículo 62 de la
Constitución Política y en el Convenio sobre el derecho de sindicación y de
negociación colectiva, 1949, N° 98 de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), artículos 4 y 6; Convención Americana de Derechos
Humanos, Pacto de San José de Costa Rica, artículo 2; Pacto Internacional de
los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículos 2 y 8; el Protocolo a
la Adicional Convención Americana sobre Derechos Humanos en
Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de San
Salvador, artículo 5; el numeral 7 constitucional que les otorga
rango superior a la ley y los principios constitucionales de legalidad y
de convencionalidad, puesto que la negociación colectiva es un derecho humano
fundamental.
Para el examen de estos argumentos, lo primero que
debe recordarse es lo que esta Sala ha establecido en reiterada jurisprudencia
sobre los alcances y limitaciones del derecho fundamental de negociación
colectiva, a efectos de examinar, si en efecto, las normas consultadas del
proyecto, violan su contenido esencial.
2) Antecedentes Jurisprudenciales sobre
el Derecho fundamental a la Negociación Colectiva
La trilogía de
derechos fundamentales, que se deriva del Derecho Laboral Colectivo,
son: el derecho a la sindicación, el derecho a la negociación colectiva y el
derecho a la resolución efectiva de los conflictos colectivos (ver
sentencia n°2006-03002 de las 10:40 horas del 9 de marzo de
2006). Estos derechos persiguen hacer realidad y dar solución a la necesidad de
los trabajadores de agruparse para compensar la inferioridad real en que se
encuentran cuando actúan aislados, frente al patrono y ante la genérica
regulación de sus derechos en el Código de Trabajo. Propiamente, sobre
las convenciones colectivas, el artículo 62 de la Constitución
Política contempla su reconocimiento constitucional, su carácter de
fuerza de ley y la necesidad de que tales convenciones se ajusten a lo que
disponga la ley. En efecto, esta norma constitucional señala que:
“Artículo
62. Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con
arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y
sindicatos de trabajadores legalmente organizados”.
La ubicación de la norma en el Capítulo de los
Derechos y Garantías Sociales de la Constitución Política y su contenido,
indican que lo que se busca garantizar es el derecho a la “negociación
colectiva laboral". Sobre este particular, en la sentencia n°2020-12800 de
las 11:01 horas del 8 de julio de 2020, este Tribunal destacó los tres aspectos
que se derivan de esta norma, a saber: a) el reconocimiento de la negociación
colectiva como un derecho constitucional; b) que las negociaciones así
concertadas tienen carácter de fuerza de ley; y c) que tales convenciones deben
ser acordadas conforme lo disponga la ley. Todo lo cual es, por demás,
ratificado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, mediante Opinión
Consultiva OC-27/21 del 05 de mayo del 2021, cuando indica lo siguiente:
“94. En
consideración a lo antes mencionado, y a manera de corolario, la Corte
considera pertinente señalar que el derecho a la negociación colectiva, como
parte esencial de la libertad sindical, está compuesto de diversos elementos,
que incluyen, como mínimo: a) el principio de no discriminación del trabajador
o trabajadora en ejercicio de la actividad sindical, pues la garantía de
igualdad es un elemento previo para una negociación entre empleadores y
empleadoras, y trabajadores y trabajadoras; b) la no injerencia directa o
indirecta de los empleadores en los sindicatos de trabajadores y trabajadoras
en las etapas de constitución, funcionamiento y administración, pues puede
producir desbalances en la negociación que atentan en contra del objetivo de
los trabajadores y las trabajadoras de mejorar sus condiciones de vida y de
trabajo mediante negociaciones colectivas y por otros medios lícitos; y c) el
estímulo progresivo a procesos de negociación voluntaria entre empleadores y
empleadoras, y trabajadores y trabajadoras, que permitan mejorar, a través de contratos
colectivos, las condiciones del empleo.”
Propiamente sobre el derecho a la negociación
colectiva en el sector público, primero se puede citar
la sentencia n°1696-92 de las 15:30 horas del 23 de
agosto de 1992, donde la Sala declaró la inconstitucionalidad de los
mecanismos del arreglo directo, la conciliación y el arbitraje para los
funcionarios que realicen gestión pública, pero reconoció que es válido que los
obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la
Administración puedan celebrar convenciones colectivas de trabajo, de tal forma
que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por
ejemplo, las empresas del Estado, sí pueden negociar
colectivamente. Criterio que es reiterado en varias sentencias posteriores
(ver n°2000-07730 y n°2000-04453). Luego, en la sentencia n°2020-008396 de
las 9:20 horas del 6 de mayo de 2020, este Tribunal resolvió lo
siguiente sobre las convenciones colectivas en el sector
público, ratificando que se permiten únicamente en el caso de los
trabajadores que no desempeñan gestión pública:
“V.- Sobre
la negociación colectiva en el sector público.- Conforme se desprende de la
jurisprudencia de esta Sala, como tesis de principio, la relación laboral que
se establece entre el Estado (en cuenta las Municipalidades) y sus trabajadores
se rige por el Derecho Público -y no el Código de Trabajo-, relación que se ha
denominado, de empleo público o estatutaria. Ahora bien, se dice que en tesis
de principio los trabajadores del Estado están sometidos a un régimen de empleo
público porque, se ha hecho una excepción, a saber, los trabajadores que no
participan de la gestión pública, por ser trabajadores de empresas estatales.
Así se ha establecido que los trabajadores que no participan de la gestión
pública, al estar sometidos al derecho común, pueden acudir a los
procedimientos de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico
y social previsto en el Código de Trabajo (resolución N° 94-3053) y al
arbitraje bajo ciertas limitaciones (resolución N° 92-1696); y pueden celebrar
convenciones colectivas (resolución N° 00-4453), aunque también bajo ciertas
limitaciones. Así, la posibilidad de negociar colectivamente para los
trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración (los
empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de
gestiones sometidas al Derecho común), ha sido reconocida reiteradamente por
esta Sala a partir de la sentencia número 03053-94, criterio que reitera o
ratifica después en las sentencias 2000-07730 y 2000-04453. El resto de
empleados del Estado, que por lo tanto sí participan de la gestión pública
(siendo estos en general, no sólo los jerarcas institucionales y órganos de
control legal y financiero como dice el representante del Sindicato, sino todos
aquellos trabajadores que ejerzan competencias públicas), ni pueden solucionar
sus conflictos colectivos de trabajo por la vía del arbitraje (resolución N°
92-1696), ni tampoco pueden celebrar convenciones colectivas (resolución N°
00-4453), siendo inconstitucional la celebración de convenciones colectivas que
se celebren en el sector público cuando se trate de personal regido por una
relación estatutaria. Lo cual implica que no se pueda tolerar la negociación
colectiva en el sector público, de conformidad con los artículos 191 y 192
constitucionales. En conclusión, las convenciones colectivas no
están del todo prohibidas en el sector público, sino que están permitidas
únicamente en el caso de los trabajadores que no desempeñan gestión pública, es
decir, aquellos cobijados en los artículos 3, 111 y 112 de la Ley General de la
Administración Pública. Siendo, la determinación en cada caso concreto de
cuáles trabajadores están cobijados en dichas normas, una cuestión ajena a esta
jurisdicción constitucional y que corresponde a los operadores del derecho”.
(sentencia N°2013-14499)
IV.- Sobre la
normativa impugnada. (…) debe
reiterarse que no existe una prohibición absoluta de celebrar convenciones
colectivas en el sector público o que estas resultan per se inconstitucionales,
pues, como ya se indicó, existe un grupo de empleados del sector público que pueden
válidamente celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución, en
concreto, es “constitucionalmente posible la aplicación de la institución de
las convenciones colectivas…. en las llamadas empresas o servicios económicos
del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes
públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan
de la gestión pública” (voto N°2000-004453. El resaltado no
corresponde al original). De esta forma, respecto de las convenciones
colectivas impugnadas en la presente acción, estas resultan constitucionalmente
válidas en cuanto a los referidos núcleos de personal que laboran o prestan sus
servicios para las entidades o instituciones en cuestión. Ahora bien, como ya
se indicó en el precedente parcialmente transcrito, corresponde:
“(…) a cada
Administración Pública definir cuáles son esos funcionarios cubiertos por la
convención colectiva o con posibilidad de negociar o pactar este tipo de
convenciones colectivas, todo conforme a los criterios de la Administración
Pública, o la de los Tribunales de Justicia, según la decisión que
corresponda.”(voto N°2015-7221)”.
En lo que respecta al contenido de la
negociación colectiva laboral, la Sala se ha referido a las llamadas clausulas
normativas (regulan la
interacción que surge con motivo de la prestación del servicio del trabajador y
el pago de los salarios o remuneraciones por el patrono), las cláusulas
de configuración (especifican el ámbito personal, temporal y espacial
de la convención y entre las que se incluyen el poder disciplinario del
empleador y al ejercicio de su derecho a la organización y la dirección) y
las cláusulas obligacionales (crean derechos y obligaciones
entre las partes y que tienen que ver, primordialmente, con la paz social y con
el deber de ejecución de la convención, como la creación de las juntas de
relaciones laborales, instalación de centros de formación), en los
siguientes términos:
“Dentro de la
especialidad de la materia, las partes solo pueden convenir, válidamente, sobre
lo que jurídicamente puedan cumplir, en razón de la naturaleza contractual del
convenio colectivo y como tesis de principio se admite que su ámbito sean las
condiciones de trabajo o laborales, sin que pueda extenderse ese fin a normar
cuestiones extra laborales. En otras palabras, la convención colectiva tiene
como objeto regular, por un lado, las condiciones a que deben sujetarse las
relaciones individuales de trabajo, o lo que es lo mismo, las llamadas cláusulas
normativas, que regulan la interacción que surge con motivo de la
prestación del servicio del trabajador y el pago de los salarios o
remuneraciones por el patrono, como lo afirma la mayoría de la doctrina del
Derecho laboral y esto conduce a la conclusión de que puede ser materia
de una convención colectiva, todo lo que podría serlo en un contrato de trabajo
individual; también, dentro de este contenido, pueden ser objeto de
negociación colectiva las llamadas cláusulas de configuración, que
son las que especifican el ámbito personal, temporal y espacial de la
convención y entre las que se incluyen las que limitan o fijan
procedimientos para el ejercicio de los derechos del empleador, en especial en
lo que se refiere al poder disciplinario y al ejercicio de su derecho a la
organización y la dirección. En segundo orden, las cláusulas
obligacionales, que son las que crean derechos y obligaciones entre las partes
y que tienen que ver, primordialmente, con la paz social y con el deber de
ejecución de la convención, como la creación de las juntas de relaciones
laborales, la institución de prestaciones patronales con destino a obras
sociales dentro de la comunidad laboral, instalación de centros de formación,
entre otros. A manera de síntesis, diremos que las convenciones
colectivas, por disposición constitucional, tienen como fin inmediato la
revisión, inter partes y con el carácter de ley, del contenido mínimo de los
beneficios legales que ordenan las relaciones laborales, todo ello con el
objeto de mejorar o de superar ese mínimo esencial.” (ver
sentencia n°2007-18485 de las 18:02 horas del 19 de diciembre de 2007).
Sobre este mismo tema, en la
sentencia n°2020-12800 de las 11:01 horas del 8 de julio de 2020, la Sala
estimó que se puede reconocer un mayor derecho al que reconoce la ley:
“De igual
manera, tampoco es dable aducir, que mediante una negociación colectiva se
pueda reconocer mayores derechos a las partes, lo cual ciertamente es así, pero
debe señalarse que se trata de mayores concesiones sobre derechos válida y
legítimamente reconocidos, lo cual, no es el caso de limitar la libre
negociación de alguna de las partes involucradas. Dicho de otro modo, una
convención colectiva puede reconocer un mayor derecho al que reconoce la ley,
pero no puede limitarlo. Y, en todo caso, aquel mayor reconocimiento, de
conformidad con lo dicho en el anterior considerando, igualmente deberá
sujetarse al Derecho de la Constitución, para lograr así la armonía jurídica de
la cual depender un ordenamiento.” (el destacado no es del original).
Por su parte, en la sentencia n°2008-003935 de
las 14:48 horas del 12 de marzo de 2008, la Sala señaló que los entes de la
Administración Pública pueden otorgar determinados incentivos o beneficios a
sus trabajadores, los cuales serán válidos constitucionalmente únicamente
cuando estén amparados en razones objetivas que se traduzcan
además en una mejor prestación del servicio público. Al respecto, indicó:
“En otras
palabras, esta Sala no ha cuestionado que cualquier ente de la Administración
Pública pueda reconocer determinados incentivos o beneficios a sus
trabajadores, ya que ello puede constituir una medida idónea para remunerar una
exigencia especial del puesto de trabajo, que implique determinadas
calificaciones profesionales o habilidades a quienes lo desempeñen, o bien para
compensar un riesgo particular que caracteriza el desempeño de tales funciones,
sea un riesgo material (por ejemplo, labores físicamente peligrosas) o uno de
carácter legal (por ejemplo, trabajo susceptible de generar responsabilidad
civil).”
Ahora, si bien se reconoce el derecho a la
negociación colectiva en el sector público, a través del cual pueden otorgarse
o reconocerse derechos o beneficios con mayor amplitud a lo legalmente
predefinido, también existen límites a dichas negociaciones, en cuanto deben
congeniarse con el ejercicio de las competencias legales de los entes públicos,
y respetar las limitaciones necesarias para armonizar el gasto público con la
disponibilidad presupuestaria y el sano manejo de los fondos públicos. Sobre el
particular, la Sala se ha referido a los límites de la negociación
colectiva, como los principios constitucionales de razonabilidad,
proporcionalidad, economía y eficiencia, y la ley:
“Se ha
indicado, además, que sin demérito alguno de que la negociación colectiva sea
un derecho reconocido constitucionalmente y por instrumentos internacionales de
la Organización Internacional del Trabajo, lo cierto es que su contenido se
encuentra también subordinado a las normas y principios constitucionales, en el
tanto las decisiones que ahí se tomen, en cantidad de casos implican
consecuencias para las finanzas públicas. Dentro de este contexto, su adopción
y validez no queda únicamente sujeta a la mera verificación del procedimiento
de adopción, sino también a un análisis de fondo, en la media que su
contenido debe ajustarse a las normas y principios constitucionales por
tratarse de fondo públicos. De este modo, las obligaciones pactadas por las
instituciones públicas para con sus empleados, como ocurre en este tipo de
negociación, pueden ser objeto del análisis de razonabilidad, economía
y eficiencia, con el objeto de evitar que a través de una convención colectiva
desproporcionadamente sean limitados o lesionados los derechos de los propios
trabajadores, o para impedir que se haga un uso abusivo de fondos públicos” (ver sentencia N°2021-009580 de las 9:15 horas
del 12 de mayo de 2021).
De particular interés resulta mencionar la
sentencia n°2018-19511, no solo porque hace
acopio de jurisprudencia constitucional relevante sobre la materia, sino
porque se ratifica que el derecho a la negociación colectiva parte de una negociación
libre y voluntaria; y, además, de un contenido mínimo o
esencial, que es la posibilidad de negociar sobre mejores condiciones
socioeconómicas para los trabajadores. Señaló la Sala que:
“(…) el
derecho a la negociación colectiva parte de la posibilidad de una negociación
libre y voluntaria; y, además, de un contenido mínimo o esencial, que es la
posibilidad de negociar sobre mejores condiciones socioeconómicas para los
trabajadores.
2.4.- Sobre
los límites y el control del contenido de las convenciones colectivas: Claro está,
que dicha capacidad de negociación, no puede ser irrestricta, como esta
Sala lo ha dicho en varias oportunidades, pero esa restricción no puede
implicar un vaciamiento, por vía de ley, del contenido mínimo de ese derecho.
Las restricciones legales que se impongan al derecho a la negociación
colectiva, deben ser conformes a la Constitución Política y a los Instrumentos
Internacionales relativos a la materia.
En este
sentido, es que ha de entenderse lo resuelto por esta Sala en Sentencia N°
2000-004453 de las 14:56 horas del 24 de mayo de 2000, en la que se señaló:
“Sexta: No
obstante lo ya expresado, es importante aclarar que aún en el sector público en
el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de
las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o servicios
económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y
entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no
participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112
de la Ley General de la Administración Pública, la Sala repite y confirma su
jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no
puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría
cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse
o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni
modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes
públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales
condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores,
conclusión que se infiere del artículo 112 inciso 3) de la Ley General de la
Administración Pública y del considerando XI de la sentencia N°1696-92 de
esta Sala”. (Ver en igual sentido las sentencias números 2000-006480, 2000-006481,
2000-006482, 2000-006483, 2000-006435, 2000-007730, 2005-006858, 2006-007261 y
2006-17436).
Así, con
respecto a las convenciones del sector público, la Sala ha señalado que deben
respetarse las leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, así
como las competencias legales de los entes públicos, atribuidas con fundamento
en la jerarquía normativa o en las especiales condiciones de la Administración
Pública en relación con sus trabajadores. Además, se deben respetar las
limitaciones requeridas para armonizar el gasto público con la disponibilidad
presupuestaria en aras del derecho ciudadano al sano manejo de los fondos
públicos, derivado del numeral 11, Constitucional (ver Sentencia N°
2017-013443 de las 9:15 horas del 25 de agosto de 2017).
Debe
entenderse, además, que la facultad de negociación está sujeta a los controles
de legalidad y constitucionalidad, en atención a los principios de
razonabilidad, proporcionalidad y buen uso y manejo de los fondos públicos.
De allí que,
como parte esencial de la libertad sindical -y de su contraparte la acción
sindical- está el derecho de los trabajadores a la negociación colectiva, como
instrumento para el mejoramiento de sus condiciones socio-económicas, a través
de incentivos, compensaciones o pluses salariales. Lo que se enmarca
dentro de los cuatro derechos que comprende la libertad sindical: a) libertad
para constituir organizaciones sindicales; b) libertad de ingreso a una
organización sindical; c) libertad para dejar de pertenecer a una organización
sindical; y d) libertad del afiliado para participar democráticamente dentro
del sindicato; a lo cual debe añadirse el derecho de toda organización sindical
a desenvolverse libremente con respecto al Estado y en relación con la
sociedad, considerada como un todo, siempre dentro del marco legal respectivo.
Lo anterior,
implica, eso sí, según lo dicho, que todos esos componentes salariales
acordados a través de esa válida negociación colectiva, tienen que ajustarse al
principio de proporcionalidad y razonabilidad constitucional, así como al resto
del ordenamiento jurídico. Pero resulta contrario al Derecho de la
Constitución, en específico a la libertad sindical y al derecho a la
negociación colectiva, que el legislador impida que esos extremos puedan ser
pactados dentro de una negociación colectiva y solo queden reservados a la ley
formal”. (el destacado no es del original).
Luego, en lo que atañe al tema de la denuncia
obligatoria de las convenciones colectivas, en la misma sentencia n°2018-019511
de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, la Sala señaló lo que se indica
a continuación:
Pero, se debe
insistir, el hecho de que existan esos controles no puede llevar a
vaciar el contenido mínimo del derecho a la negociación colectiva, ni a obligar
a su denuncia. Y, por ello, resulta contrario a la esencia misma de la
negociación colectiva que, incluso en aquellos sectores en donde esta resulte
constitucional y legalmente posible, solo a través de una ley formal, emanada
del Poder Legislativo, puedan crearse incentivos o compensaciones, o pluses
salariales, pues ello, conforme lo dicho, vaciaría de contenido de ese derecho
y, por ende, se violaría el principio de libertad sindical, el cual ha sido
desarrollado por esta Sala a través de su jurisprudencia. …
(…)
Por último, y
en relación con el tema de la denuncia obligatoria de las
convenciones colectivas que prevé el Transitorio L, del proyecto de ley
consultado, (…)
Con lo cual es
claro que, según lo ha definido la OIT, una disposición jurídica que
obligara a una parte a concluir un convenio colectivo con otra sería contraria
al principio de la negociación libre y voluntaria.
En síntesis,
una disposición que obligue a denunciar las convenciones colectivas y, por otro
lado, que impida, por medio de estas, lograr mejorar las condiciones, sin
modulación de ningún tipo, resultaría contraria al Derecho de la Constitución; de manera,
que el legislador no podría, de antemano, restringir la posibilidad de celebrar
convenciones colectivas entre patronos y trabajadores, en el sector público en
el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de esta institución,
sin violar la libertad sindical.”
Así también, en la sentencia n°2020-12800 de las
11:01 horas del 8 de julio de 2020, se indicó en lo que interesa:
“Bajo este
entendimiento, una norma en ese sentido sería ya no sólo contraria al principio
de libre negociación, sino claramente también sería antagónica con los
principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Es en este
sentido, que en la misma sentencia 2018-19511, señaló la Sala que:
“[C]ada
jerarca de las entidades públicas tiene la potestad de denunciar o no la
respectiva convención colectiva, conforme al ordenamiento jurídico vigente.”
-énfasis añadido-
De tal manera,
si la norma que ahora se cuestiona señala, como en efecto lo hace, que ambas
partes de la Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad Nacional
se comprometen a no denunciar de forma unilateral dicha
Convención, se está imponiendo a ambas partes, no solamente a la Universidad,
sino al sindicato también, un deber que contraría la previsión constitucional
sobre la negociación colectiva, al impedirle a ambas el libre ejercicio de la
negociación a que tienen derecho dentro de un marco de razonabilidad y proporcionalidad,
y a la parte accionante, obligándole a no poder validar en conjunto con el
sindicato, situaciones relacionadas con el buen uso de los fondos públicos.
En este
sentido, debe declararse con lugar la acción, por cuanto la frase aludida del
último párrafo del artículo 185 de la Convención Colectiva de Trabajo de la
Universidad Nacional, resulta contraria al Derecho de la Constitución, en los
términos señalados.
-Conclusión. - En
definitiva, siendo que la primera parte del último párrafo del artículo 185 de
la Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad Nacional resulta contraria
al Derecho de la Constitución, lo que corresponde es declarar con lugar esta
acción de inconstitucionalidad, anulando por inconstitucional la frase “Las
partes se comprometen a no denunciar de forma unilateral esta Convención”.
Derivado del reconocimiento constitucional al
derecho a la negociación colectiva en el sector público, así como de los
límites constitucionales señalados anteriormente, se verifica la
competencia de esta jurisdicción para ejercer control sobre el
contenido y alcances de las convenciones colectivas del trabajo. Así, en la
sentencia N°2020-024200 de las 12:11 horas del 16 de diciembre de 2020, el
Tribunal destacó que no existen zonas de inmunidad o actuaciones públicas que
escapen al sometimiento constitucional, incluso tratándose de empresas
públicas, en los siguientes términos:
III.- LAS
CONVENCIONES COLECTIVAS DE TRABAJO FRENTE AL PARÁMETRO DE CONSTITUCIONALIDAD. Este
Tribunal Constitucional ha sentado una sólida jurisprudencia en el sentido de
que hay necesidad de someter las convenciones colectivas de trabajo al control
de constitucionalidad que ejerce esta Sala. Desde
la sentencia n.°2006-17441, se consideró que sea cual sea el rango normativo que
se reconozca a este tipo de instrumentos, es claro que se encuentran
subordinados a las normas y principios constitucionales. Es por lo
anterior que, pese al reconocimiento constitucional del derecho a la
negociación colectiva y a su desarrollo en diversos instrumentos
internacionales, no existen, en el ordenamiento costarricense, zonas de
“inmunidad constitucional”, es decir, actuaciones públicas que escapen al
sometimiento al principio de regularidad constitucional. A partir de lo cual la
Sala ha sido consistente en que si bien tienen un origen constitucional, las
convenciones colectivas particulares sí pueden ser sometidas a la valoración de
su conformidad constitucional, incluso, tratándose de empresas públicas.
Asimismo, se ha hecho énfasis en que las obligaciones contraídas por las
instituciones públicas y sus empleados pueden ser objeto de un análisis de
razonabilidad, economía y eficiencia, sea para evitar que a través de una
convención colectiva sean limitados o lesionados derechos de los propios trabajadores,
sea para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos (ver, entre
otras, las sentencias 2019-008679, 2019-009222, 2019-016791 y 2019-017398).”
Del amplio compendio jurisprudencial aludido, se
puede concluir que el derecho a la negociación colectiva es un derecho
constitucional reconocido en el artículo 62 de nuestra carta fundamental
que tiene como fin inmediato la revisión, inter partes y con el carácter
de ley, del contenido mínimo de los beneficios legales que ordenan las relaciones
laborales, todo ello con el objeto de mejorar o de superar ese mínimo esencial. Esta Sala ha reconocido que solo se pueda admitir la
negociación colectiva en el sector público para aquellos trabajadores que
no realizan gestión pública, los empleados de empresas o servicios económicos
del Estado y los encargados
de gestiones sometidas al Derecho común. En cuanto al contenido de
la negociación colectiva en el sector público, se ha señalado que las partes
solo pueden convenir válidamente sobre lo que jurídicamente puedan cumplir, en
razón de la naturaleza contractual del convenio colectivo y se admite que su
ámbito sean las condiciones de trabajo o laborales, sin que pueda extenderse
ese fin a normar cuestiones extra laborales. De esta forma, puede ser objeto de
una convención colectiva, todo lo que podría ser referente a un contrato
individual de trabajo (sea las que regulan la interacción que surge con motivo
de la prestación del servicio del trabajador y el pago de los salarios o
remuneraciones por el patrono), así como las normas que limitan o fijan
procedimientos para el ejercicio de los derechos del empleador, en especial en
lo que se refiere al poder disciplinario y al ejercicio de su derecho a la
organización y la dirección, y las normas que crean derechos y obligaciones
entre las partes y que tienen que ver primordialmente, con la paz social y con
el deber de ejecución de la convención, como la creación de las juntas de
relaciones laborales. No se trata de reconocer otros derechos
distintos a los válida y legítimamente reconocidos, sino de procurar mayores
concesiones sobre aquellos derechos válida y legalmente reconocidos, de ahí que
una convención colectiva puede reconocer un mayor derecho al que reconoce la
ley, pero no puede limitarlo. En este sentido, se ha admitido la posibilidad de
reconocer incentivos salariales o sobresueldos, como instrumentos para
incentivar la mayor calidad, permanencia, eficiencia en el servicio, lealtad e
idoneidad, de ahí que resulte contrario al Derecho de la Constitución, en
específico a la libertad sindical y al derecho a la negociación colectiva, que
el legislador impida que esos extremos puedan ser pactados dentro de una
negociación colectiva y solo queden reservados a la ley formal. Así las cosas,
la Administración Pública puede otorgar determinados incentivos o beneficios a
sus trabajadores, cuando éstos estén amparados en razones objetivas que busquen
una mejor prestación del servicio público. Existe “una doctrina
constitucional de las convenciones colectivas del sector público (indispensable
a falta de ley formal que las regule), que puede resumirse en que todos los
derechos beneficios y avances en los mínimos legales (que procedan de una
legislación social de mediados del siglos pasado) contemplados en una negociación
colectiva de trabajo, deben fundarse en razones objetivas que busquen una mejor
prestación del servicio público, a la vez que signifiquen un progreso social
conjunto y solidario para los servidores públicos y la Administración,
respetuoso eso sí de un manejo adecuado y razonable de los fondos públicos”.
Y que las “convenciones colectivas no solo tienen fuerza de ley, sino
un contenido mínimo intangible para el legislador, entre los cuales está el
mejoramiento de las condiciones laborales mínimas y, por ende, también
salariales. Lo anterior basado en los principios cristianos de justicia
social y de solidaridad, que, tal y como se indicó, están contenidos en el
artículo 74, de la Constitución Política…” (sentencia N°2012-08891
de las 16:02 horas del 27 de junio de 2012). Al estar
involucrados entes públicos que administran fondos públicos, su contenido se
encuentra también subordinado a las normas y principios constitucionales. De
esta forma, la validez de la negociación colectiva en el sector público no queda
únicamente sujeta a la mera verificación del procedimiento de adopción, sino
también a un análisis de fondo de los controles de legalidad y
constitucionalidad, en atención a los principios de razonabilidad,
proporcionalidad y buen uso y manejo de los fondos públicos, lo anterior,
con el objeto de evitar que a través de una convención colectiva,
desproporcionadamente sean limitados o lesionados los derechos de los propios
trabajadores, o para impedir que se haga un uso abusivo de fondos públicos. En
la Administración Pública, la autorización para negociar colectivamente no
puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría
cualquier patrono particular, puesto que se deben respetar las leyes,
reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, así como las competencias
legales de los entes públicos, atribuidas con fundamento en la jerarquía
normativa o en las especiales condiciones de la Administración Pública en
relación con sus trabajadores. De esta forma, las obligaciones contraídas por
las instituciones públicas y sus empleados pueden ser objeto de un análisis de
razonabilidad, economía y eficiencia, sea para evitar que a través de una
convención colectiva sean limitados o lesionados derechos de los propios
trabajadores, sea para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos. El derecho a la negociación colectiva está sometido
al control jurisdiccional de la Sala, pues como se indicó, se encuentra
subordinado a las normas y principios constitucionales.
3) Análisis
concreto de lo consultado (redacta el
magistrado Castillo Víquez)
Solicitan los consultantes que se declare la
inconstitucionalidad del artículo 43 y del transitorio XV de proyecto de Ley
Marco
En cuanto a este punto, también existe profusa
jurisprudencia de la Sala Constitucional en materia de negociación colectiva.
Ahora bien, en lo referente específicamente a la negociación colectiva en el
sector público, cabe señalar que, recientemente, en el voto nro. 2018-019511,
este Tribunal hizo un recuento de su jurisprudencia sobre el tema y destacó los
siguientes puntos:
·
Esta Sala ha reconocido, como tesis de principio, que la relación entre
el Estado y los servidores públicos es una relación de empleo público o
estatutaria; en otras palabras, el servidor del régimen de empleo público se
encuentra en relación con la Administración, en un estado de sujeción; aquella
puede imponer unilateralmente las condiciones de la organización y prestación
del servicio para garantizar el bien público. Esta conclusión implica que no se
pueda tolerar la negociación colectiva en el sector público, de conformidad con
los artículos 191 y 192 constitucionales. No obstante, sí se ha admitido la
posibilidad de negociación colectiva respecto de los obreros, trabajadores o
empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de tal
forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública),
como, por ejemplo, las empresas del Estado sí pueden negociar colectivamente de
conformidad con las disposiciones que informan el Derecho Colectivo del
Trabajo.
·
En cuanto a su contenido, se ha señalado que las partes solo pueden
convenir, válidamente, sobre lo que jurídicamente puedan cumplir, en razón de
la naturaleza contractual del convenio colectivo y como tesis de principio se
admite que su ámbito sean las condiciones de trabajo o laborales, sin que pueda
extenderse ese fin a normar cuestiones extra laborales. En otras palabras, la
convención colectiva tiene como objeto regular, por un lado, las condiciones a
que deben sujetarse las relaciones individuales de trabajo, o lo que es lo
mismo, las llamadas cláusulas normativas, que regulan la interacción que surge
con motivo de la prestación del servicio del trabajador y el pago de los salarios
o remuneraciones por el patrono, y esto conduce a la conclusión de que puede
ser materia de una convención colectiva, todo lo que podría serlo en un
contrato de trabajo individual; también, dentro de este contenido, pueden ser
objeto de negociación colectiva las llamadas cláusulas de configuración, que
son las que especifican el ámbito personal, temporal y espacial de la
convención y entre las que se incluyen las que limitan o fijan procedimientos
para el ejercicio de los derechos del empleador, en especial en lo que se
refiere al poder disciplinario y al ejercicio de su derecho a la organización y
la dirección. En segundo orden, las cláusulas obligacionales, que son las que
crean derechos y obligaciones entre las partes y que tienen que ver, primordialmente,
con la paz social y con el deber de ejecución de la convención, como la
creación de las juntas de relaciones laborales, la institución de prestaciones
patronales con destino a obras sociales dentro de la comunidad laboral,
instalación de centros de formación, entre otros. En definitiva, las
convenciones colectivas, por disposición constitucional, tienen como fin
inmediato la revisión, Inter partes y con el carácter de ley, del contenido
mínimo de los beneficios legales que ordenan las relaciones laborales, todo
ello con el objeto de mejorar o de superar ese mínimo esencial. Asimismo, se ha
admitido la posibilidad de reconocer incentivos salariales o sobresueldos, como
instrumentos para incentivar la mayor calidad, permanencia, eficiencia en el
servicio, lealtad e idoneidad. Sea, la Administración Pública puede otorgar
determinados incentivos o beneficios a sus trabajadores, cuando éstos estén
amparados en razones objetivas que busquen una mejor prestación del servicio
público.
·
Por lo demás, el contenido de las convenciones colectivas ha de
someterse a las normas de mayor rango jerárquico y ha de respetar el cuadro de
derechos fundamentales acogidos en nuestra Constitución Política. De esta
forma, las Convenciones Colectivas de Trabajo, se encuentran sometidas al
Derecho de la Constitución; así, las cláusulas convencionales, deben guardar
conformidad con las normas y los principios constitucionales de igualdad,
prohibición de discriminación, legalidad, razonabilidad y proporcionalidad,
sobre todo, cuando de fondos públicos se trate, sujetos al principio de
legalidad presupuestaria.
Ahora bien, como lo señalan los propios
consultantes, el tema específico que se plantea en esta consulta ya fue
analizado en el citado voto nro. 2018-019511, en que se conoció de
la consulta legislativa respecto del proyecto de "Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Publicas" (expediente legislativo nro.
20.580). Como se indicó en tal voto, en tal ocasión se alegaba:
“h)
Sobre la alegada inconstitucionalidad del artículo 55, del Capítulo VII,
“Disposiciones generales”, del Título III, “Modificación a la ley de salarios
de la administración pública”, y del Transitorio L, del expediente 20580, por
violación a los numerales 62, de la Constitución Política, y del Convenio N° 98,
sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación colectiva, de la Organización
Internacional de Trabajo (OIT).
1.- Alegatos
de los consultantes: Los consultantes cuestionan la
constitucionalidad del ordinal 55, del Capítulo VII, “Disposiciones generales”,
del Título III, “Modificación a la ley de salarios de la administración
pública”, del Proyecto Legislativo 20.580, que estatuye:
“Artículo 55-
Reserva de Ley en la creación de incentivos y compensaciones salariales
La creación de incentivos o compensaciones, o pluses salariales sólo
podrá realizarse a través de ley”.
Estiman que,
de esta forma, pese a que el derecho a la negociación colectiva está
contemplado en el numeral 62, de la Constitución Política, se pretende suprimir
ese derecho en materia salarial, en contraposición a lo dispuesto en los
incisos h), j) y m), del ordinal 690, del Código de Trabajo.
Agregan, que
el carácter de ley profesional otorgado por el ordenamiento jurídico a las
convenciones colectivas, consiste en que lo acordado en ellas deberá adaptarse
a todos los contratos individuales o colectivos existentes, así como los que
luego se celebren en las empresas, industrias o regiones que afecten, o sea,
que las condiciones laborales ahí pactadas no podrán ser desmejoradas a futuro.
Asimismo,
citan el numeral 4, del Convenio sobre el Derecho de Sindicación y de
Negociación Colectiva, de 1949, N° 98, de la Organización Internacional de
Trabajo (OIT), donde se le impone a los Estados Parte lo siguiente:
“Artículo 4
Deberán
adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea
necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones
de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra,
el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con
objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de
empleo”.
Así, el
derecho a la negociación colectiva es ratificado en la Declaración de la OIT
relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, de 1998, que
declara que todos los Miembros, aun cuando no hayan ratificado los convenios
aludidos, tienen un compromiso, que se deriva de su mera pertenencia a la
Organización, de respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de
conformidad con la Constitución, los principios atinentes a los derechos
fundamentales objetos de esos convenios, es decir: a) la libertad de asociación
y la libertad sindical y b) el reconocimiento efectivo del derecho de
negociación colectiva.
También
cuestionan los consultantes, la constitucionalidad del Transitorio L, del
Proyecto N° 20580, que regula:
“TRANSITORIO L
- A partir de la entrada en vigencia de la presente ley los jerarcas de las
entidades públicas están en la obligación de denunciar las convenciones
colectivas a su vencimiento En el caso en que se decida renegociar la
convención, esta deberá adaptarse en todos sus extremos a lo establecido en
esta Ley y demás regulaciones que dicte el Poder Ejecutivo”.
Consideran que
tal obligación limita el derecho a la renegociación o a la prórroga automática
en las condiciones estipuladas en el inciso e), del ordinal 58, del Código de
Trabajo.
En cuyo caso, luego de hacer un análisis sobre el
derecho a la negociación colectiva, sobre las convenciones colectivas en el
sector público y sobre el principio de libertad sindical, a la luz de su propia
jurisprudencia y de la normativa que integra al Derecho de la Constitución, se
concluyó:
“(…) que el
derecho a la negociación colectiva parte de la posibilidad de una negociación
libre y voluntaria; y, además, de un contenido mínimo o esencial, que es la
posibilidad de negociar sobre mejores condiciones socioeconómicas para los
trabajadores.
2.4.- Sobre
los límites y el control del contenido de las convenciones colectivas: Claro
está, que dicha capacidad de negociación, no puede ser irrestricta, como esta
Sala lo ha dicho en varias oportunidades, pero esa restricción no puede
implicar un vaciamiento, por vía de ley, del contenido mínimo de ese derecho.
Las restricciones legales que se impongan al derecho a la negociación
colectiva, deben ser conformes a la Constitución Política y a los Instrumentos
Internacionales relativos a la materia.
En este
sentido, es que ha de entenderse lo resuelto por esta Sala en Sentencia N°
2000-004453 de las 14:56 horas del 24 de mayo de 2000, en la que se señaló:
“Sexta: No
obstante lo ya expresado, es importante aclarar que aún en el sector público en
el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de
las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o servicios
económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y
entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no
participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112
de la Ley General de la Administración Pública, la Sala repite y confirma su
jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser
irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier
patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse o
excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni
modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes
públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales
condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores,
conclusión que se infiere del artículo 112 inciso 3) de la Ley General de la
Administración Pública y del considerando XI de la sentencia No. 1696-92 de
esta Sala”. (Ver en igual sentido las sentencias números 2000-006480,
2000-006481, 2000-006482, 2000-006483, 2000-006435, 2000-007730, 2005-006858,
2006-007261 y 2006-17436).
(…)
Así, con
respecto a las convenciones del sector público, la Sala ha señalado que deben
respetarse las leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, así
como las competencias legales de los entes públicos, atribuidas con fundamento
en la jerarquía normativa o en las especiales condiciones de la Administración
Pública en relación con sus trabajadores. Además, se deben respetar las
limitaciones requeridas para armonizar el gasto público con la disponibilidad
presupuestaria en aras del derecho ciudadano al sano manejo de los fondos
públicos, derivado del numeral 11, Constitucional (ver Sentencia N° 2017-013443
de las 9:15 horas del 25 de agosto de 2017).
Debe
entenderse, además, que la facultad de negociación está sujeta a los
controles de legalidad y constitucionalidad, en atención a los principios de
razonabilidad, proporcionalidad y buen uso y manejo de los fondos públicos.
Entre otras, en Sentencia N° 2006-17441 de las 19:39 horas del 29 de
noviembre de 2006 (antes citada), este Tribunal se pronunció al respecto,
en los siguientes términos:
(…)
Pero, se debe
insistir, el hecho de que existan esos controles no puede llevar a vaciar el
contenido mínimo del derecho a la negociación colectiva, ni a obligar a su
denuncia. Y, por ello, resulta contrario a la esencia misma de la negociación
colectiva que, incluso en aquellos sectores en donde esta resulte
constitucional y legalmente posible, solo a través de una ley formal, emanada
del Poder Legislativo, puedan crearse incentivos o compensaciones, o pluses salariales,
pues ello, conforme lo dicho, vaciaría de contenido de ese derecho y, por ende,
se violaría el principio de libertad sindical, el cual ha sido desarrollado por
esta Sala a través de su jurisprudencia. …
(…)
De allí que,
como parte esencial de la libertad sindical -y de su contraparte la acción
sindical- está el derecho de los trabajadores a la negociación colectiva, como
instrumento para el mejoramiento de sus condiciones socio-económicas, a través
de incentivos, compensaciones o pluses salariales. Lo que se enmarca dentro de
los cuatro derechos que comprende la libertad sindical: a) libertad para
constituir organizaciones sindicales; b) libertad de ingreso a una organización
sindical; c) libertad para dejar de pertenecer a una organización sindical; y
d) libertad del afiliado para participar democráticamente dentro del sindicato;
a lo cual debe añadirse el derecho de toda organización sindical a
desenvolverse libremente con respecto al Estado y en relación con la sociedad,
considerada como un todo, siempre dentro del marco legal respectivo.
Lo anterior,
implica, eso sí, según lo dicho, que todos esos componentes salariales
acordados a través de esa válida negociación colectiva, tienen que ajustarse al
principio de proporcionalidad y razonabilidad constitucional, así como al resto
del ordenamiento jurídico. Pero resulta contrario al Derecho de la
Constitución, en específico a la libertad sindical y al derecho a la
negociación colectiva, que el legislador impida que esos extremos puedan ser
pactados dentro de una negociación colectiva y solo queden reservados a la ley
formal.
Por último, y
en relación con el tema de la denuncia obligatoria de las convenciones
colectivas que prevé el Transitorio L, del proyecto de ley consultado, la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), en el Informe N° 344, de marzo de
2007, Caso N° 2460, párrafo 990, expresó:
“990. En
cuanto al fallo del tribunal en el caso Atkins, según el cual, la prohibición
jurídica de la negociación colectiva es aceptable a tenor de la Constitución de
los Estados Unidos porque ésta no contiene disposición alguna — incluido el
derecho de libre asociación, consagrado en la Primera Enmienda — que obligue a
una parte a concluir un contrato con otra, el Comité al tiempo que recuerda la
importancia que concede a la obligación de negociar de buena fe para el
mantenimiento de un desarrollo armonioso de las relaciones profesionales,
quiere puntualizar que la negociación voluntaria de convenios colectivos y, por
tanto la autonomía de los interlocutores sociales en la negociación, constituye
un aspecto fundamental de los principios de la libertad sindical. La
negociación colectiva, para ser eficaz, debe tener carácter voluntario y no
implica el recurso a medidas de coacción que alterarían el carácter voluntario
de dicha negociación. Ninguna disposición del artículo 4 del Convenio núm. 98
obliga a un gobierno a imponer coercitivamente un sistema de negociaciones
colectivas a una organización determinada, intervención gubernamental que
claramente alteraría el carácter de tales negociaciones [véase Recopilación,
op. cit., párrafos 925-927 y 934]. Por lo tanto, si bien una disposición
jurídica que obligara a una parte a concluir un contrato con otra sería
contraria al principio de la negociación libre y voluntaria, disposiciones
tales como los párrafos 95-98 de los NCGS, que prohíben a las autoridades
públicas y los empleados públicos, incluidos aquellos que no participan en la
administración del estado, concluir un acuerdo, incluso si quieren hacerlo, es
igualmente contrario a dicho principio”.
Con lo cual es
claro que, según lo ha definido la OIT, una disposición jurídica que obligara a
una parte a concluir un convenio colectivo con otra sería contraria al
principio de la negociación libre y voluntaria.
En síntesis,
una disposición que obligue a denunciar las convenciones colectivas y, por
otro lado, que impida, por medio de estas, lograr mejorar las condiciones, sin
modulación de ningún tipo, resultaría contraria al Derecho de la
Constitución; de manera, que el legislador no podría, de antemano,
restringir la posibilidad de celebrar convenciones colectivas entre patronos y
trabajadores, en el sector público en el que resulta constitucionalmente
posible la aplicación de esta institución, sin violar la libertad sindical.
En
consecuencia, debe entenderse, que el artículo 55, de la Ley N° 2166 (Ley
de Salarios de la Administración Pública), tal como lo adiciona
el proyecto consultado, no es inconstitucional, siempre y cuando se
entienda que no se aplica a los empleados del Sector Público que válidamente
puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución y la
ley; sin perjuicio de los controles de legalidad y de constitucionalidad sobre
el resultado de la negociación, en atención a los principios de razonabilidad,
proporcionalidad y el buen uso y manejo
de los fondos públicos. De igual forma, en relación con el Transitorio L, del
proyecto consultado, debe interpretarse que cada jerarca de las entidades
públicas tiene la potestad de denunciar o no la respectiva convención
colectiva, conforme al ordenamiento jurídico vigente.”
A la luz de la jurisprudencia de la Sala y, muy en
específico, del citado voto nro. 2018-019511, se puede concluir que las normas
consultadas:
a.- El artículo 43 no contiene vicios de
constitucionalidad, en el tanto las nuevas obligaciones o derechos obtenidos al
alcance de la negociación colectiva se ajusten a los principios de
razonabilidad, proporcionalidad y legalidad presupuestaria, al amparo de la
jurisprudencia constitucional, y siempre y cuando se trate de convenciones
colectivas donde participen los empleados del Sector Público que válidamente
puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución y la
ley.
b.- El Transitorio XV referido a la denuncia
de las convenciones colectivas, no resulta inconstitucional siempre y cuando se
interprete en el mismo sentido que se indicó en el voto número 2018-019511 de
las 21:45 horas del 23 de noviembre del 2018, es decir, en aplicación de la
Constitución Política (artículos 62 y 74), los Convenios Internacionales de la
Organización Internacional del Trabajo y la jurisprudencia de este Tribunal,
deberá interpretarse que cada jerarca de las entidades públicas tiene la
potestad de denunciar o no la respectiva convención colectiva, conforme al
ordenamiento jurídico vigente.
a) Razones diferentes del magistrado Rueda Leal sobre
el ordinal 43 y el Transitorio XV del proyecto.
Concerniente al numeral 43 y partiendo de que se trate
del sector público que puede válidamente efectuar una negociación colectiva,
estimo que no existen roces de constitucionalidad, por cuanto únicamente
establece límites parciales a la negociación colectiva, que están íntimamente
vinculados con el principio de equilibrio presupuestario. En mi criterio, el
ámbito de aplicación de la negociación colectiva incluye una variedad de temas
que va más allá de los límites de ese artículo, cuya negociación permanecería
invariable con la eventual entrada en vigor de este proyecto de ley, por
ejemplo, aquellas relacionados con la configuración del trabajo, régimen
disciplinario, organizaciones sindicales, entre otros. El hecho de que una ley
venga a regular las materias objeto de negociación colectiva no solo es acorde
a la Constitución, sino prescrito por ella, tal como expliqué en mis razones
diferentes consignadas en la sentencia n.° 2018-019511:
“Tras analizar los reclamos, considero que el
punto de partida del análisis de constitucionalidad debe ser, precisamente,
nuestra Constitución Política. En materia de negociación colectiva, su ordinal
62 reza:
“ARTÍCULO 62.- Tendrán fuerza de ley las
convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten
entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores
legalmente organizados.”
Tomando como base los reclamos externados y las
normas transcritas, acoto que la labor del juez constitucional es examinar si
los tres textos transcritos son conciliables. Únicamente en caso de ser
inviable una lectura constitucional del ordinal 55, procedería su declaratoria
de inconstitucionalidad.
Lo primero que observo es que el artículo 4 del
Convenio impone la obligación de adoptar “…medidas adecuadas a las condiciones
nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar…” (el
subrayado es agregado) las negociaciones colectivas.
Dos puntos sobresalen de su literalidad. Por un
lado, se trata de medidas para estimular y fomentar la negociación colectiva.
Es decir, la regulación no delega la definición de todos los elementos del
contrato laboral en la negociación colectiva; tampoco se observa que ella
límite la potestad configurativa del legislador en la materia, ya de por
sí garantizada por el artículo 62 constitucional, como se verá de
seguido.
Más importante aún es el segundo punto. El
mencionado ordinal 4 remite a las “condiciones nacionales”, a fin de determinar
las medidas a tomar por parte del Estado. Un elemento básico de tales
requerimientos es el ordenamiento jurídico doméstico e, ineludiblemente, la
Constitución Política. Esta remisión obliga a revisar el texto del numeral 62
de nuestra Carta Magna, transcrito supra. Entre sus regulaciones, se nota la
fuerza de ley que otorga a las convenciones colectivas y la definición de las
partes de la negociación colectiva. A los efectos del sub examine, debe
subrayarse que nuestra Constitución, de forma expresa, descansa la regulación
de la negociación colectiva en una norma legal, toda vez que la fuerza de
ley de la convención colectiva está condicionada a que ella sea concertada
“…con arreglo a la ley…”. Este precepto no solo estatuye la obligación de
acatar la ley al momento de negociar una convención colectiva, sino que
instaura el deber de legislar en la materia, a fin de establecer un marco legal
que regule la negociación colectiva.”
Con respecto al transitorio XV, dada su redacción,
resultan aplicables las consideraciones que expresé en el citado voto n.°
2018-019511, al analizar una disposición transitoria idéntica:
“Los consultantes cuestionan la
constitucionalidad del transitorio L del proyecto 20.580, que indica:
“TRANSITORIO L - A partir de la entrada en vigencia
de la presente ley los jerarcas de las entidades públicas están en la
obligación de denunciar las convenciones colectivas a su vencimiento.
En el caso en que se decida renegociar la
convención, esta deberá adaptarse en todos sus extremos a lo establecido
en esta Ley y demás regulaciones que dicte el Poder Ejecutivo."
Consideran que tal obligación limita el derecho a
la renegociación o a la prórroga automática en las condiciones estipuladas en
el inciso e) del artículo 58 del Código de Trabajo.
Tras analizar el escrito de interposición, observo
que la fundamentación brindada por la parte se refiere únicamente a la aparente
oposición de la disposición cuestionada con el citado numeral del Código de
Trabajo. Tal conflicto normativo es una cuestión de mera legalidad, ajeno a las
competencias de esta Sala.
Por otro lado, descarto que la simple mención de
una alegada infracción al artículo 62 constitucional sea suficiente para
satisfacer los requisitos de una consulta legislativa. Tal como exige el
numeral 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la consulta facultativa
debe efectuarse en un “memorial razonado”, situación que la diferencia de la
consulta preceptiva. Así, los gestionantes tienen el deber de manifestar de
forma clara los motivos de la supuesta infracción constitucional, como ha
indicado la Sala en otras ocasiones:
“Al respecto, la Sala Constitucional, al
desarrollar los alcances de esa norma, por medio de la sentencia No. 5544-95 de
las 15:00 hrs. de 11 de octubre de 1995, expresó:
“En cuanto la consulta se refiere al artículo 28
del Proyecto por no formularse razonadamente, "con expresión de los
aspectos cuestionados del proyecto, así como de los motivos por los cuales
se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad" (art. 99 de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional), ya que los consultantes
simplemente señalan el tema consultado, prescindiendo de realizar algún
tipo de argumento de constitucionalidad, no procede evacuar la consulta.
Así lo ha resuelto reiteradamente la jurisprudencia constitucional y por
ese motivo en cuanto a este aspecto se refiere, no ha lugar a evacuar la
consulta formulada (Vid. Opinión Consultiva Nº 5399-95, relacionada con la
Consulta Nº 4773-95 y resolución interlocutoria posterior,
Nº 501-I-95)”.
Independientemente de lo anterior, un análisis
prima facie de la norma –límite impuesto dada la ausencia de fundamentación
en el escrito de interposición- no permite visualizar su inconstitucionalidad.
Resalto que se trata de una regulación transitoria y de aplicación limitada a
las convenciones colectivas donde figura el Estado como parte patronal.
Enfatizo este hecho toda vez que considero que la obligación impuesta por dicha
disposición tiene la finalidad de ajustar las convenciones colectivas al marco
legal que entraría en vigor con el proyecto impugnado. De ahí que la
posible renegociación de la convención conlleve que ella sea adaptada “…en
todos sus extremos a lo establecido en esta Ley y demás regulaciones que dicte
el Poder Ejecutivo.” Asimismo, aclaro y subrayo que tal artículo no
significa la suspensión, derogación o anulación de convenciones colectivas
o sus disposiciones, ni impone una restricción a sus efectos que sea diferente
de la vigencia temporal que había sido previamente pactada por las partes.
Ahora bien, debe recordarse que la Constitución
Política establece un requisito básico para las convenciones colectivas y es
que ellas sean concertadas “…con arreglo a la ley…”. Así, queda claro que el
contenido y la forma de una convención colectiva quedan sometidos a la ley, por
mandato constitucional. Ergo, no es inconstitucional que una norma –como
la impugnada- busque que las convenciones colectivas respeten la ley. Nótese
asimismo que ella no deroga ni vacía el contenido del artículo inciso e) del
artículo 58 del Código de Trabajo, dejando intacta la posibilidad de renegociar
la convención colectiva.”
b) Razones diferentes
de la magistrada Garro Vargas en relación con la constitucionalidad del
artículo 43
La suscrita
magistrada considera que el art. 43 del proyecto de ley sometido a consulta es
en sí mismo constitucional, sin necesidad de realizar ninguna interpretación en
los términos en los que lo propone la mayoría de este Tribunal.
En efecto, la
mayoría afirma que dicho numeral no es inconstitucional “en el tanto
las nuevas obligaciones o derechos obtenidos al alcance de la negociación
colectiva se ajusten a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y
legalidad presupuestaria”. No obstante, el propio texto de la norma
consultada así lo dispone expresamente en su párrafo segundo, al afirmar
que “Las condiciones que se pacten en los instrumentos de negociación
colectiva deberán respetar los principios constitucionales de razonabilidad,
proporcionalidad, legalidad, igualdad y legalidad presupuestaria”. Por lo
tanto, del simple cotejo de la norma se aprecia que esta ya contempla, en sí
misma, sin necesidad de interpretación alguna, lo considerado por la mayoría de
la Sala.
Adicionalmente,
estimo que la norma en cuestión se debe examinar a la luz de los objetivos del
marco regulatorio general que está proponiendo el legislador para todo el
sector público. Uno de los principales propósitos buscados por el Poder
Legislativo es introducir una serie de disposiciones sobre el salario global
como un sistema de remuneración que aspira al reconocimiento salarial
equitativo y trasparente, evitando ciertos mecanismos que distorsionen el
presupuesto nacional. Al respecto, se puede consultar la exposición de motivos
del proyecto de ley que, atendiendo a las recomendaciones y principios
generales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) y de la Contraloría General de la República (CGR), hace énfasis en las
siguientes ideas:
“La evaluación de gobernanza pública realizada por
la OCDE en el 2015, recomendó al país migrar
gradualmente hacia un esquema de salario único para nuevos funcionarios,
así como también, incorporar incentivos no monetarios, con la
finalidad de buscar otros mecanismos de motivación, tal como se muestra
en el siguiente extracto el Estudio de Gobernanza Pública Costa Rica:
‘Evolucionar hacia un sistema de compensación más transparente
y sostenible basado en el desempeño incluyendo incentivos no
monetarios. El sistema actual de compensación puede ser simplificado iniciando
una transición gradual hacia un sistema de “salario único”, o sea una
amalgamación del salario base y bonificaciones y remuneraciones. Cualquier
pago adicional sobre el salario base debe ser universal y hacerse de la manera
más transparente y simple posible’ (…).
Recomendaciones de la CGR en el tema de
remuneraciones:
En diferentes oportunidades, la Contraloría General
de la República ha llamado la atención sobre la necesidad de revisar el esquema
de remuneraciones, principalmente de aquellos incentivos salariales que generan
disparidades entre los mismos tipos de puesto, como es el caso de las
anualidades. En el estudio Retos para la modernización del esquema
remunerativo en los ministerios de Gobierno DFOE-SAF-OS-00001-2018, la CGR
reveló que hay un conjunto de principios marco que deben regir la gestión de las remuneraciones en el
sector público, tales como el pago de un salario igual en condiciones iguales y
pagar un salario distinto si existen diferencias, tal y como lo establece el
artículo 57 de la Constitución Política (…).
Adicionalmente, se acogen las recomendaciones de la
Contraloría General de la República y la Organización para el Desarrollo y la
Cooperación Económica, las cuales van en la línea de reducir las
distorsiones salariales tanto verticales como horizontales, mediante la
introducción del salario global para las nuevas personas servidoras públicas,
así como aquellas que opten por trasladarse, y para los jerarcas
institucionales”. (Lo destacado no
corresponde al original).
Se acredita, de
este modo, que el proyecto de ley pretende reducir las inequidades salariales
en el empleo público a través de la introducción de la figura del “salario
global” y, paralelamente, evitar ciertos incentivos salariales que, en el
fondo, se consideran como mecanismos distorsionadores que, a la postre,
impactan en el presupuesto nacional.
En mi criterio, el
sistema de pago que se pretende implementar, denominado “salario
global”, no está ni implícita ni explícitamente contemplada en la
Constitución Política. Es decir, no está exigido, pero tampoco vedado por esta.
Si la ley se decanta por este mecanismo de pago, bajo las premisas y propósitos
ya examinados, perfectamente puede constituirse en un límite a la negociación
colectiva. En otras palabras, si el legislador entiende que debe existir un
marco normativo que establezca postulados rectores que orienten la gestión de
la compensación, no resultaría conforme que, a través de negociaciones
colectivas, se deje sin efecto todo este esfuerzo regulatorio y de
planificación en la metodología de remuneración de los servidores públicos. Por
lo tanto, debe entenderse legítimo que, en la negociación colectiva, se
restrinja la posibilidad de “generar nuevas obligaciones o derechos” relacionados
con salarios o remuneraciones, creación de incentivos, compensaciones o pluses
salariales, erogaciones adicionales de recursos que afecten el presupuesto
nacional o la creación de nuevas plazas.
Debe tomarse en
cuenta que el art. 62 de la Constitución Política establece expresamente:
“Tendrán fuerza de ley las convenciones
colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre
patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente
organizados”.
De la propia norma
constitucional se desprende que si bien las convenciones colectivas tienen
fuerza de ley entre las partes, estas deben negociarse y concertarse “con
arreglo a la ley”. De la anterior premisa se deriva que lo lógico es
entonces que la negociación y suscripción de las convenciones colectivas debe
realizarse en correspondencia con la legislación nacional. Es decir, pese a que
tienen rango de ley, no están por encima de los postulados legales. Por lo
tanto, para entenderlas legítimas, estas negociaciones deben ser suscritas al
amparo del marco legal aplicable y en sujeción a este.
En este orden de
ideas si, por unanimidad, la Sala encuentra que no hay vicio de
constitucionalidad en el hecho de que se pretenda que la compensación de los
empleados públicos migre hacia el concepto de “salario global”, con
el expreso propósito del legislador de evitar distorsiones en el gasto público,
resulta conforme y lógico que se introduzcan los límites señalados en la
negociación colectiva, para que justamente se apliquen las nuevas reglas de
contención en el pago de los salarios del sector público.
De lo contrario, a
través de las convenciones colectivas –y concretamente de disposiciones que
incidan directamente en el pago de salarios–, se podría ver frustrado uno de
los fines del proyecto de ley. Por eso es lógico que se introduzcan estas
medidas que responden a un objetivo nuclear del proyecto, sea, transitar hacia
un esquema de salario único que evite las disparidades irrazonables y
desproporcionadas en el pago de remuneraciones, en perjuicio de las finanzas
públicas.
A la luz de las
consideraciones esbozadas, considero que el art. 43 del proyecto de ley no es
inconstitucional, sino que introduce limitaciones razonables y acotadas, que
son congruentes y necesarias para dar cumplimiento al propósito pretendido por
el legislador, en lo que a las remuneraciones se refiere. Y, como he dicho, la
sujeción de las convenciones colectivas a la ley es parte del diseño
constitucional.
c) Razones
diferentes de la magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 43 del proyecto en
cuanto a las convenciones colectivas (punto 55 del Por Tanto)
La mayoría de la
Sala ha considerado que el artículo 43 del proyecto de Ley de Empleo Público,
no contiene vicios de constitucionalidad en el tanto, las nuevas obligaciones o
derechos obtenidos al alcance de la negociación colectiva, se ajusten a los
principios de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad presupuestaria, a la
jurisprudencia constitucional, y a que los empleados del Sector Público que
participan, válidamente puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con
la Constitución y la ley.
Es necesario
aclarar aún más la lectura que se da a la norma, pues la misma podría lesionar
el contenido mínimo del derecho fundamental a la negociación colectiva, por
cuanto según se desprende de la lectura del artículo 43 se prohíbe, “generar
nuevas obligaciones o derechos, o variar condiciones laborales” referentes
a “salarios o remuneraciones y variar o modificar lo referente a la escala
salarial o componentes de la columna salarial global”, la “creación de
incentivos, compensaciones o pluses salariales”, “normas de carácter
prohibitivo contenidas en la presente ley” (p. ej.: vacaciones) y “la
creación de nuevas plazas”. Debe tenerse presente que la libertad de
negociación entre las partes -que es un rasgo característico y distintivo del
derecho a la negociación colectiva laboral- como instrumento para el
mejoramiento de las condiciones socio-económicas de los trabajadores, conlleva
la posibilidad de la Administración, de otorgar determinados incentivos
salariales, compensaciones o beneficios a sus trabajadores, ya que ello puede
constituir una medida idónea para remunerar una exigencia especial del puesto
de trabajo, que implique determinadas calificaciones profesionales o
habilidades a quienes lo desempeñen, o bien para compensar un riesgo particular
que caracteriza el desempeño de tales funciones, sea un riesgo material (por
ejemplo, labores físicamente peligrosas) o uno de carácter legal, todo ello,
siempre y cuando estén amparados en razones objetivas que conlleven una mejor
prestación del servicio público.
En el caso
concreto de Costa Rica, los beneficios y derechos contenidos en el Código de
Trabajo, constituyen un mínimo que se les debe otorgar a los trabajadores pero,
a partir de ahí, nada impide a los empleadores -aun cuando sean del sector
público, que realicen negociaciones que permitan superar esos mínimos en
atención a situaciones especiales como las recién descritas. Sobre el
particular, este Tribunal Constitucional ha enfatizado que resulta contrario al
Derecho de la Constitución, en específico a la libertad sindical y al derecho a
la negociación colectiva, que el legislador impida que esos extremos puedan ser
pactados dentro de una negociación colectiva y que solo queden reservados a la
ley formal, pudiendo citarse como ejemplo la sentencia n°2018-019511 de las
21:45 horas del 23 de noviembre de 2018 en la que se indicó que era
inconstitucional, por resultar “contrario a la esencia misma de la
negociación colectiva que, incluso en aquellos sectores en donde esta resulte
constitucional y legalmente posible, solo a través de una ley formal, emanada
del Poder Legislativo, puedan crearse incentivos o compensaciones, o pluses
salariales, pues ello, conforme lo dicho, vaciaría de contenido de ese derecho
y, por ende, se violaría el principio de libertad sindical”. Así las cosas,
ha reconocido esta Sala en su jurisprudencia, que tales aspectos -incentivos,
pluses, etc.-constituyen dentro de los respectivos límites de razonabilidad,
proporcionalidad y debido resguardo de los fondos públicos, elementos que
efectivamente se pueden incluir en una negociación colectiva. Las convenciones
colectivas gozan de reconocimiento constitucional en el artículo 62 de la
Constitución Política, así como también constituyen instrumentos que persiguen
hacer realidad y dar solución a la necesidad de los trabajadores de agruparse
para compensar la inferioridad real en que se encuentran cuando actúan
aislados, frente al patrono y ante la genérica regulación o inclusive omisión
de sus derechos, en el Código de Trabajo.
En este punto
interesa destacar que ha sido la propia Sala Constitucional la que, en la
sentencia n°2020-12800 de las 11:01 horas del 8 de julio de 2020, destacó los
tres aspectos que se derivan del artículo 62 constitucional, a saber:
a) el
reconocimiento de la negociación colectiva como un derecho constitucional;
b) que las
negociaciones así concertadas tienen carácter de fuerza de ley; y
c) que tales
convenciones deben ser acordadas conforme lo disponga la ley.
Igualmente debe
decirse que esos elementos, también han sido ratificados por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, mediante Opinión Consultiva OC-27/21 del 05
de mayo del 2021, cuando indicó lo siguiente:
“94. En consideración a lo antes
mencionado, y a manera de corolario, la Corte considera pertinente señalar que
el derecho a la negociación colectiva, como parte esencial de la libertad
sindical, está compuesto de diversos elementos, que incluyen, como mínimo: a)
el principio de no discriminación del trabajador o trabajadora en ejercicio de
la actividad sindical, pues la garantía de igualdad es un elemento previo para
una negociación entre empleadores y empleadoras, y trabajadores y trabajadoras;
b) la no injerencia directa o indirecta de los empleadores en los sindicatos de
trabajadores y trabajadoras en las etapas de constitución, funcionamiento y
administración, pues puede producir desbalances en la negociación que atentan
en contra del objetivo de los trabajadores y las trabajadoras de mejorar sus
condiciones de vida y de trabajo mediante negociaciones colectivas y por otros medios
lícitos; y c) el estímulo progresivo a procesos de negociación voluntaria entre
empleadores y empleadoras, y trabajadores y trabajadoras, que permitan mejorar,
a través de contratos colectivos, las condiciones del empleo.”
Dada la relevancia
que la materia ha tenido en Costa Rica, es de interés señalar que, en lo que
respecta al contenido de la negociación colectiva laboral, la Sala se ha
referido a las llamadas clausulas normativas (regulan la
interacción que surge con motivo de la prestación del servicio del trabajador y
el pago de los salarios o remuneraciones por el patrono), las cláusulas
de configuración (especifican el ámbito personal, temporal y espacial
de la convención y entre las que se incluyen el poder disciplinario del empleador
y al ejercicio de su derecho a la organización y la dirección) y las cláusulas
obligacionales (crean derechos y obligaciones entre las partes y que
tienen que ver, primordialmente, con la paz social y con el deber de ejecución
de la convención, como la creación de las juntas de relaciones
laborales, instalación de centros de formación), y ha manifestado
que:
“Dentro de la especialidad de la materia, las
partes solo pueden convenir, válidamente, sobre lo que jurídicamente puedan
cumplir, en razón de la naturaleza contractual del convenio colectivo y como
tesis de principio se admite que su ámbito sean las condiciones de trabajo o
laborales, sin que pueda extenderse ese fin a normar cuestiones extra
laborales. En otras palabras, la convención colectiva tiene como objeto
regular, por un lado, las condiciones a que deben sujetarse las relaciones
individuales de trabajo, o lo que es lo mismo, las llamadas cláusulas
normativas, que regulan la interacción que surge con motivo de la
prestación del servicio del trabajador y el pago de los salarios o
remuneraciones por el patrono, como lo afirma la mayoría de la doctrina del
Derecho laboral y esto conduce a la conclusión de que puede ser materia
de una convención colectiva, todo lo que podría serlo en un contrato de trabajo
individual; también, dentro de este contenido, pueden ser objeto de
negociación colectiva las llamadas cláusulas de configuración, que
son las que especifican el ámbito personal, temporal y espacial de la
convención y entre las que se incluyen las que limitan o fijan
procedimientos para el ejercicio de los derechos del empleador, en especial en
lo que se refiere al poder disciplinario y al ejercicio de su derecho a la
organización y la dirección. En segundo orden, las cláusulas
obligacionales, que son las que crean derechos y obligaciones entre las partes
y que tienen que ver, primordialmente, con la paz social y con el deber de
ejecución de la convención, como la creación de las juntas de relaciones
laborales, la institución de prestaciones patronales con destino a obras
sociales dentro de la comunidad laboral, instalación de centros de formación,
entre otros. A manera de síntesis, diremos que las convenciones
colectivas, por disposición constitucional, tienen como fin inmediato la revisión,
inter partes y con el carácter de ley, del contenido mínimo de los beneficios
legales que ordenan las relaciones laborales, todo ello con el objeto de
mejorar o de superar ese mínimo esencial.” (ver sentencia n°2007-18485 de las 18:02 horas del
19 de diciembre de 2007).
Sobre este mismo
tema, en la sentencia n° 2020-12800 de las 11:01 horas del 8 de julio de 2020,
la Sala estimó que se puede reconocer un mayor derecho al que reconoce la ley:
“De igual manera, tampoco es dable aducir, que
mediante una negociación colectiva se pueda reconocer mayores derechos a las
partes, lo cual ciertamente es así, pero debe señalarse que se trata de mayores
concesiones sobre derechos válida y legítimamente reconocidos, lo cual, no es
el caso de limitar la libre negociación de alguna de las partes involucradas.
Dicho de otro modo, una convención colectiva puede reconocer un mayor derecho
al que reconoce la ley, pero no puede limitarlo. Y, en todo caso, aquel mayor
reconocimiento, de conformidad con lo dicho en el anterior considerando,
igualmente deberá sujetarse al Derecho de la Constitución, para lograr así la
armonía jurídica de la cual depender un ordenamiento.” (el destacado no es del
original).
Por su parte, en
la sentencia n° 2008-003935 de las 14:48 horas del 12 de marzo de 2008, la Sala
señaló que los entes de la Administración Pública pueden otorgar determinados
incentivos o beneficios a sus trabajadores, los cuales serán válidos
constitucionalmente únicamente cuando estén amparados en razones objetivas que
se traduzcan, además, en una mejor prestación del servicio público:
“En otras palabras, esta Sala no ha cuestionado
que cualquier ente de la Administración Pública pueda reconocer determinados
incentivos o beneficios a sus trabajadores, ya que ello puede constituir una
medida idónea para remunerar una exigencia especial del puesto de trabajo, que
implique determinadas calificaciones profesionales o habilidades a quienes lo
desempeñen, o bien para compensar un riesgo particular que caracteriza el
desempeño de tales funciones, sea un riesgo material (por ejemplo, labores
físicamente peligrosas) o uno de carácter legal (por ejemplo, trabajo
susceptible de generar responsabilidad civil).”
No obstante lo
anterior, también es de justicia mencionar que si bien se reconoce el derecho a
la negociación colectiva en el sector público a través del cual pueden
otorgarse o reconocerse derechos o beneficios con mayor amplitud a lo
legalmente predefinido, también existen límites a dichas negociaciones, en
cuanto deben congeniarse con el ejercicio de las competencias legales de los
entes públicos, y respetar las limitaciones necesarias para armonizar el gasto
público con la disponibilidad presupuestaria y el sano manejo de los fondos
públicos y, en ese sentido, la Sala se ha referido a que los límites de la
negociación colectiva son los principios constitucionales de razonabilidad,
proporcionalidad, economía y eficiencia, y la ley:
“Se ha indicado, además, que sin demérito alguno de
que la negociación colectiva sea un derecho reconocido constitucionalmente y
por instrumentos internacionales de la Organización Internacional del Trabajo,
lo cierto es que su contenido se encuentra también subordinado a las normas y
principios constitucionales, en el tanto las decisiones que ahí se tomen, en cantidad
de casos implican consecuencias para las finanzas públicas. Dentro de este
contexto, su adopción y validez no queda únicamente sujeta a la mera
verificación del procedimiento de adopción, sino también a un análisis de
fondo, en la medida que su contenido debe ajustarse a las normas y principios
constitucionales por tratarse de fondos públicos. De este modo, las
obligaciones pactadas por las instituciones públicas para con sus empleados,
como ocurre en este tipo de negociación, pueden ser objeto del análisis de
razonabilidad, economía y eficiencia, con el objeto de evitar que a través de
una convención colectiva desproporcionadamente sean limitados o lesionados los
derechos de los propios trabajadores, o para impedir que se haga un uso abusivo
de fondos públicos” (ver sentencia N°2021-009580 de las 9:15 horas del 12 de
mayo de 2021).
Este recuento de
la jurisprudencia de la Sala sobre las convenciones colectivas ilustra temas
sobre los cuales se ha pronunciado, aclarando con ello hasta dónde es posible
la negociación colectiva y los términos de las mismas; dejando claro, además,
que la negociación colectiva debe analizarse a la luz de la razonabilidad,
proporcionalidad, economía y eficiencia.
Teniendo claro lo
expuesto y después de efectuar una lectura pausada del artículo 43 del proyecto
de Ley consultado puedo concluir que en realidad no se está prohibiendo la
negociación colectiva aún en aspectos monetarios, a pesar del enunciado del
párrafo primero. Se debe observar en detalle que del párrafo segundo del
artículo 43 se desprende que es posible la negociación colectiva pero ajustada
a los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad,
legalidad, igualdad y legalidad presupuestaria; parámetros todos plasmados en
los precedente jurisprudenciales antes citados. Por otro lado el párrafo
tercero del artículo 43 indica que la negociación puede ser en aspectos de
carácter monetario, pues expresamente indica la posibilidad de que la
negociación tenga una afectación del principio de legalidad presupuestaria y
requieran aprobación legislativa o reglamentaria, haciendo referencia a la
necesidad de incluir lo pactado en la ley de presupuesto o en los reglamentos
respectivos, así como la aprobación por parte de la Contraloría General de la
República, cuando afecte los presupuestos de las instituciones. Me pregunto
¿Cómo se podría afectar el presupuesto de una institución si la negociación no
trata de algún aspecto económico relacionado con el salario, incentivos,
pluses, etc? Aunque la redacción de la norma es confusa debo rescatar que la
misma lo que trata es dejar claro las condiciones que deben darse para que una
negociación en el tema económico sea posible. Al darle esta lectura al artículo
43 considero que el mismo no es inconstitucional. Sin embargo, debo enfatizar
en que se trata de una norma confusa que podría presentar problemas en su
aplicación.
Pueden surgir
situaciones discriminatorias, tal como la que podría generarse entre las
personas servidoras públicas que serán sometidas al nuevo sistema de empleo
público -como por ejemplo las de primer ingreso-, frente a aquéllas otras que
sí podrían continuar recibiendo algunos beneficios derivados de convenciones
colectivas que quedaren vigentes. Esta situación implica una evidente
contradicción pues, si el objetivo del proyecto de Ley es unificar las
condiciones laborales de todos los trabajadores incluidos en este nuevo sistema
de empleo público, normas como la que se estudia -incluida en el mismo proyecto
de Ley- estaría creando diferencias y posibles discriminaciones entre los
servidores públicos, lo cual indiscutiblemente atentaría contra el principio de
igualdad y no discriminación tutelado en el artículo 33 constitucional.
En atención a lo
dicho, en caso de permanecer la redacción de la norma en iguales términos, su
contenido deberá ser interpretado a la luz de lo dispuesto en el artículo 62
constitucional y de la jurisprudencia sentada por este Tribunal, de manera tal
que no se estaría prohibiendo la realización de negociaciones colectivas, sino
que más bien, lo no permitido sería que se efectúen bajo criterios que no
respeten la proporcionalidad, la razonabilidad y el contenido de la
Constitución y de la Ley.
d) Razones
diferentes de la magistrada Garro Vargas en relación con la
constitucionalidad del Transitorio XV
Me separo de lo
resuelto por la mayoría de la Sala para evacuar la consulta legislativa en el
sentido de que el transitorio XV del proyecto de ley es en sí mismo
constitucional. La norma consultada dispone lo siguiente:
“A partir de la entrada en vigencia de la presente
ley, los jerarcas de las entidades públicas están en la obligación de denunciar
las convenciones colectivas a su vencimiento”.
La mayoría de la
Sala propone evacuar la consulta en el sentido de que la norma no es
inconstitucional “siempre y cuando se interprete en el mismo sentido
que se indicó en el voto número 2018-019511 de las 21:45 horas del 23 de
noviembre del 2018, es decir, en aplicación de la Constitución Política
(artículos 62 y 74), los Convenios Internacionales de la Organización
Internacional del Trabajo y la jurisprudencia de este Tribunal,
deberá interpretarse que cada jerarca de las entidades públicas tiene la
potestad de denunciar o no la respectiva convención colectiva, conforme al ordenamiento
jurídico vigente”. Es decir, de entrada, la mayoría de la Sala está
trastocando el contenido de la disposición consultada, pues afirma que la
denuncia de la convención colectiva es potestativa; mientras que el propósito
del proyecto de ley es que, al “vencimiento” de la convención
colectiva correspondiente, el jerarca “está en la obligación de
denunciar”. Lo anterior implica que la convención colectiva válidamente
negociada por las partes debe mantener su vigencia originalmente pactada, pero,
una vez concluido el plazo, los jerarcas están en la obligación de presentar la
denuncia correspondiente. Esto con la finalidad de que luego se pueda pactar
una nueva convención, pero al amparo de la legislación que se está aprobando y,
por lo tanto, se tomen en cuenta las normas que procuran restringir los
elementos que provocan distorsiones en el pago de salarios en el sector público
(ver consideraciones relacionadas con la constitucionalidad del art. 43 del
proyecto).
Es preciso aclarar
que la situación planteada en el proyecto de ley bajo examen difiere de lo
resuelto por este Tribunal en la sentencia n.°2018-019511 —en la que
participé—, por cuanto en dicha resolución se examinó la constitucionalidad de
una disposición que, por el contrario, limitaba o restringía la posibilidad de
las partes de denunciar la convención colectiva negociada. Es decir, la norma
que se declaró inconstitucional pretendía imponer la obligación a las partes de
no denunciar la convención colectiva. Esto implicaba, por lo tanto, una especie
de eternización de los términos negociados. Por tal motivo, lo
que afirmo en esta ocasión no contradice lo resuelto en aquella oportunidad, en
la que, a la luz de lo dispuesto en los arts. 62 y 74 de la Constitución
Política, se resolvió que la norma era inconstitucional al “contempla[r]
de manera indebida, una obligación de abstenerse de ejercer un derecho que se
reconoce por la norma de orden público que rige el sistema de negociación
colectiva”. Asimismo, en dicha resolución se cita, a manera de referencia,
lo resuelto en la opinión consultiva n.°2018-19511 y algunas consideraciones de
la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en las que se indica que “una
disposición jurídica que obligara a una parte a concluir un contrato con otra
sería contraria al principio de la negociación libre y voluntaria”. Al
respecto, debo precisar que no participé de la referida opinión consultiva,
pero, además, estimo que la consideración realizada no se ajusta al caso que
ahora se nos somete a examen. En efecto, las apreciaciones de la OIT hacen
referencia a una medida que, de forma anticipada, pone fin a una negociación
colectiva. Mientras que en el caso concreto se trata de un escenario distinto.
Se procura respetar el término original de la negociación, sin que de forma
anticipada se demande su denuncia. Por el contrario, se respeta el término
pactado y al “vencimiento” se exige la denuncia. Desde mi
punto de vista, tal supuesto no coincide con el caso examinado por la OIT, pues
no se está obligando a la terminación anticipada de la convención y no infringe
los términos pactados en este. Sólo indica que, una vez culminado el plazo de
vigencia, se procuren llevar a cabo los reajustes correspondientes “con
arreglo” a lo dispuesto en la ley (tal como lo indica el art. 62 de la
Constitución Política) y una de estas, concretamente, sería la nueva ley de
empleo público que se intenta aprobar.
En definitiva, se
trata de una disposición transitoria que reconoce el valor jurídico de las
convenciones colectivas ya pactadas de conformidad con la legislación vigente,
pero plantea una solución jurídica para ajustar las sucesivas convenciones a
las nuevas disposiciones legales, que pretenden evitar las distorsiones
salariales que impactan en los presupuestos públicos.
En consecuencia, me
aparto de las consideraciones realizadas por la mayoría de esta Sala y, con
fundamento en las razones aquí explicadas, evacuo la consulta en el sentido de
que la norma transitoria consultada no es lesiva del Derecho de la
Constitución.
e) Razones
diferentes de la magistrada Picado Brenes, sobre el Transitorio XV del proyecto
en cuanto a la denuncia de las convenciones colectivas (punto 56 del Por Tanto)
He concurrido con
el voto unánime de la Sala que ha considerado que el Transitorio XV del
proyecto de Ley de Empleo Público, no resulta inconstitucional siempre y cuando
se interprete en aplicación de la Constitución Política (artículos 62 y 74),
los Convenios Internacionales de la Organización Internacional del Trabajo y la
jurisprudencia de este Tribunal, de modo tal que deberá entenderse que cada
jerarca de las entidades públicas tiene la potestad de denunciar o no la
respectiva convención colectiva, conforme al ordenamiento jurídico vigente.
En relación con
este tema de la denuncia de las convenciones colectivas, interesa recordar que
la Sala Constitucional en la sentencia n°2018-019511 de las 21:45 horas del 23
de noviembre de 2018, señaló que no se puede obligar a realizar una denuncia de
una convención colectiva porque ello resulta contrario a la esencia misma de la
negociación colectiva, y manifestó la Sala que:
“(…)
Por último, y en relación con el tema de la denuncia
obligatoria de las convenciones colectivas que prevé el Transitorio L,
del proyecto de ley consultado, la Organización Internacional del Trabajo
(OIT), en el Informe N° 344, de marzo de 2007, Caso N° 2460, párrafo 990,
expresó:
"990. En cuanto al fallo del tribunal en el
caso Atkins, según el cual, la prohibición jurídica de la negociación colectiva
es aceptable a tenor de la Constitución de los Estados Unidos porque ésta no
contiene disposición alguna incluido el derecho de libre asociación, consagrado
en la Primera Enmienda que obligue a una parte a concluir un contrato con otra,
el Comité al tiempo que recuerda la importancia que concede a la obligación de
negociar de buena fe para el mantenimiento de un desarrollo armonioso de las
relaciones profesionales, quiere puntualizar que la negociación voluntaria de
convenios colectivos y, por tanto la autonomía de los interlocutores sociales en
la negociación, constituye un aspecto fundamental de los principios de la
libertad sindical. La negociación colectiva, para ser eficaz, debe tener
carácter voluntario y no implica el recurso a medidas de coacción que
alterarían el carácter voluntario de dicha negociación. Ninguna disposición del
artículo 4 del Convenio núm. 98 obliga a un gobierno a imponer coercitivamente
un sistema de negociaciones colectivas a una organización determinada,
intervención gubernamental que claramente alteraría el carácter de tales
negociaciones [véase Recopilación, op. cit., párrafos 925-927 y 934]. Por lo
tanto, si bien una disposición jurídica que obligara a una parte a concluir un
contrato con otra sería contraria al principio de la negociación libre y
voluntaria, disposiciones tales como los párrafos 95-98 de los NCGS, que
prohíben a las autoridades públicas y los empleados públicos, incluidos
aquellos que no participan en la administración del estado, concluir un
acuerdo, incluso si quieren hacerlo, es igualmente contrario a dicho
principio”.
Con lo cual es claro que, según lo ha definido la
OIT, una disposición
jurídica que obligara a una parte a concluir un convenio colectivo con otra
sería contraria al principio de la negociación libre y voluntaria.
En síntesis, una disposición que obligue a
denunciar las convenciones colectivas y, por otro lado, que impida, por medio
de estas, lograr mejorar las condiciones, sin modulación de ningún tipo,
resultaría contraria al Derecho de la Constitución; de manera, que el legislador no podría, de
antemano, restringir la posibilidad de celebrar convenciones colectivas entre
patronos y trabajadores, en el sector público en el que resulta
constitucionalmente posible la aplicación de esta institución, sin violar la
libertad sindical.”
Así también, en la
sentencia n° 2020-12800 de las 11:01 horas del 8 de julio de 2020, se indicó en
lo que interesa:
“Bajo este entendimiento, una norma en ese sentido
sería ya no sólo contraria al principio de libre negociación, sino claramente
también sería antagónica con los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.
Es en este sentido, que en la misma sentencia
2018-19511, señaló la Sala que:
“[C]ada jerarca de las entidades públicas tiene la
potestad de denunciar o no la respectiva convención colectiva, conforme al
ordenamiento jurídico vigente.” -énfasis añadido-
De tal manera, si la norma que ahora se cuestiona
señala, como en efecto lo hace, que ambas partes de la Convención Colectiva de
Trabajo de la Universidad Nacional se comprometen a no denunciar de forma
unilateral dicha Convención, se está imponiendo a ambas partes, no solamente a
la Universidad, sino al sindicato también, un deber que contraría la previsión
constitucional sobre la negociación colectiva, al impedirle a ambas el libre
ejercicio de la negociación a que tienen derecho dentro de un marco de
razonabilidad y proporcionalidad, y a la parte accionante, obligándole a no
poder validar en conjunto con el sindicato, situaciones relacionadas con el
buen uso de los fondos públicos.
En este sentido, debe declararse con lugar la
acción, por cuanto la frase aludida del último párrafo del artículo 185 de la
Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad Nacional, resulta contraria
al Derecho de la Constitución, en los términos señalados.
-Conclusión. - En definitiva, siendo
que la primera parte del último párrafo del artículo 185 de la Convención
Colectiva de Trabajo de la Universidad Nacional resulta contraria al Derecho de
la Constitución, lo que corresponde es declarar con lugar esta acción de
inconstitucionalidad, anulando por inconstitucional la frase “Las partes se
comprometen a no denunciar de forma unilateral esta Convención”.
En consecuencia, y
en iguales términos lo indico para el artículo 43 del proyecto de Ley bajo estudio,
considero que cualquier disposición que obligue a denunciar las convenciones
colectivas como lo hace el Transitorio XV de cita debe analizarse a la luz de
lo resuelto en la sentencia citada n°2018-019511.
Tal como lo
indiqué en las razones que externé en relación con el artículo 43 objeto de
esta consulta, de mantenerse la redacción de este transitorio, su contenido
deberá ser interpretado a la luz de lo dispuesto en el artículo 62
constitucional y de la jurisprudencia sentada por este Tribunal, con lo cual no
se estaría prohibiendo la realización de negociaciones colectivas, sino que,
más bien, lo que estaría vedado sería que se efectúen bajo criterios que no
respeten la proporcionalidad, la razonabilidad y el contenido de la
Constitución y de la Ley.
XVII.- Sobre
la consulta planteada en cuanto a la sanción de inhabilitación
genérica.- (redacta la magistrada Picado Brenes)
1) Análisis
concreto de los aspectos consultados
Los consultantes consideran que el artículo 4.a del
proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el
expediente legislativo N° 21.336, al establecer una sanción de inhabilitación
de forma general, resulta violatoria de los principios constitucionales. Tal
norma indica, expresamente, lo siguiente:
“ARTÍCULO
4- Principios rectores
Son principios
rectores del empleo público:
a) Principio
de Estado como patrono único: parte de la premisa de que el Estado es un único
centro de imputación de derechos laborales, independientemente de en dónde
labora la persona servidora pública. Esto implica que, cuando una persona
servidora pública se traslada de un puesto a otro dentro del sector público, la
relación de empleo debe computarse como una sola a efectos de reconocer los
derechos laborales que correspondan y responder por los deberes funcionales,
indistintamente de las variaciones de puesto que puedan presentarse.
Adicionalmente, conlleva a que las sanciones que generen el despido sin
responsabilidad patronal del funcionario en una institución, de conformidad con
el ordenamiento jurídico vigente, impedirán a cualquier otra entidad u
órgano que forme parte del Estado contratarlo por un plazo que va de seis meses
a dos años.”
Los consultantes la consideran inconstitucional,
por cuanto, en su criterio, se trata de una sanción genérica y automática
de inhabilitación, que se aplicaría a cualquier tipo de despido,
indistintamente de si se trata de faltas graves o leves, sin que el órgano
sancionador pueda valorar la gravedad de la conducta y sin que exista una
ponderación de los derechos que se verán afectados. Consideran que, si bien es
cierto la Sala Constitucional ha avalado las sanciones de inhabilitación para
el ejercicio de cargos públicos como parte de los criterios para garantizar la
idoneidad de las personas trabajadoras del sector público, la sanción creada en
la norma consultada es genérica, es decir, se aplicaría a cualquier tipo de
despido, indistintamente si se trata de faltas graves o leves, estimando que,
por ello, deviene en una sanción automática, por el simple hecho de ser
despedida la persona sin responsabilidad patronal. En criterio de quienes
suscriben la consulta, las faltas que dan origen a terminar la relación de
trabajo sin responsabilidad patronal, no constituyen todas, irreparablemente,
la existencia de una falta de idoneidad para ocupar cargos en todas las
Administraciones Públicas y consideran que la aplicación automática de una
medida tan severa, debe tomar en cuenta el tipo de falta cometida, ponderando
la proporcionalidad y razonabilidad del acto administrativo sancionatorio; sin
embargo, estiman que la norma en cuestión no permite realizar esa ponderación o
valoración.
En este punto interesa recordar, en primer lugar,
que la Sala Constitucional se ha pronunciado, en reiteradas
ocasiones, en cuanto a la sanción de inhabilitación, manifestando que
existe la posibilidad de inhabilitar temporalmente a una persona para ocupar un
cargo público en vía administrativa, por lo que no resulta ser una sanción
extraña al ámbito administrativo. Así, por ejemplo, en la
sentencia n°2013-04491 de las 16:00 del 03 de abril de 2013,
dispuso lo siguiente:
“Con lo cual,
el pronunciamiento no resulta particularmente concluyente en cuanto a los
motivos por los que resultaría inconstitucional la imposición en sede
administrativa de la inhabilitación para puestos públicos. Y es que en torno a
este particular tipo de sanción no se levantan los límites rígidos y
sobradamente fundamentados que se oponen, por ejemplo, al establecimiento de la
pena de prisión por alguna autoridad pública que no sea la jurisdiccional. En
este último sentido, los artículos 35, 37 y 39 de la Constitución Política; 7°
y 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 10 y 11 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos; y 9° del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos son inequívocos sobre la necesidad, entre otros
requerimientos, de que sea por medio de un acto de juez que se adopte una
decisión de tanta gravedad como la restricción de la libertad personal. La
inhabilitación, en cambio, no es una sanción que resulte extraña al campo
administrativo. En nuestro ordenamiento, por ejemplo, normas como la
100 inciso a) de la Ley de Contratación Administrativa, 3 del Código de
Minería, 9 inciso f) del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil y 13 del
Código Notarial autorizan a los respectivos órganos competentes a imponer una
pena administrativa de ese carácter, habiendo rechazado la Sala
sistemáticamente las impugnaciones que se hicieran de algunas de ellas
(sentencia #2000-5525 de las 14:58 horas del 5 de junio de 2000, respecto de la
Ley de Contratación Administrativa; resoluciones #2002-6057 de las14:42 horas
del 19 de junio de 2002, #2002-10940 de las 15:08 horas del 20 de noviembre de
2002, #2003-3423 de las 15:58 horas del 29 de abril de 2003 y #2006-3135 10:42
horas del 10 de marzo de 2006, sobre el Reglamento al Estatuto de Servicio
Civil)”. (El
subrayado no corresponde al original)
En cuanto a su fundamento constitucional,
en la sentencia n°2006-08493 de las 14:43 horas del 14 de junio de 2006, se
indicó:
“Se justifica
la inhabilitación en:
“el poder
que tiene el Estado de sancionar las faltas en que incurran sus empleados en la
función pública, como también la necesidad de resguardarse y protegerse de los
comportamientos irregulares de sus funcionarios, que afecten las normas de
subordinación, y los intereses públicos, por medio del poder sancionatorio,
como todo empleador, contra el no cumplimiento exacto de los deberes de la
función pública. Una vez aplicado el régimen disciplinario, como acto
ejecutivo y ejecutable, entra a operar la norma en cuestión. Tómese en cuenta
que la jurisprudencia reconoce la existencia de requisitos razonables que
impone la ley, no como una limitación a los artículos 56 y 57 constitucionales,
sino, para garantizar que la prestación del servicio público, esté conforme a
lo dispuesto por los numerales 191 y 192 de la Constitución Política. De modo
que, previo al nombramiento de todo empleado público es lícito que el Estado
implemente condicionantes o requisitos adicionales, para la selección de sus
empleados, y más aún, en caso de surgir la posibilidad de una nueva
recontratación. Así, las condiciones de la norma impugnada son limitaciones
lícitas –desde el punto de vista constitucional- impuestas en una Ley de la
República que dispone la inidoneidad temporal de exfuncionarios a un nuevo
puesto público, en caso de haber sido despedido sin responsabilidad patronal,
como sucede en el asunto bajo examen. Véase que la jurisprudencia de la Sala,
incluso admite que las investigaciones disciplinarias no se archiven con motivo
de la cesación anticipada del investigado en su puesto, para efecto de que
conste en archivos si solicita nuevamente ser nombrado por la administración.”
Y se asevera,
en fin, en esa sentencia:
“De lo
anterior, se concluye que la existencia de una norma, que fije las
consecuencias en el tiempo de un despido, no resulta inconstitucional, pues
precisamente existe para que funcionarios que hayan hecho uso indebido de su
puesto o del patrimonio del Estado, no puedan ser nombrados nuevamente por un
plazo específico, todo para garantizar la moralidad y la legalidad de la
Administración.” (En el mismo sentido v. los pronunciamientos #2002-6057 de las
14:42 horas del 19 de junio de 2002 y #2003-05262 de las 14:40 horas del 18 de
junio del 2003. Sobre la posibilidad de continuar el procedimiento
administrativo, pese a renuncia de servidor, v. los fallos #1999-2958 y #622-93
de las 15:48 horas del 8 de febrero de 1993).
A mayor abundamiento, en la sentencia n°2012-00267
de las 15:34 horas del 11 de enero de 2012, la Sala estimó en lo que interesa:
“En el caso de
la norma cuestionada, se trata de una disposición reglamentaria que determina
las consecuencias de un despido sin responsabilidad patronal dentro de la
Administración Pública, siendo que los funcionarios públicos que hayan hecho
uso indebido de su puesto o del patrimonio del Estado, no puedan ser nombrados
nuevamente en un cargo en el Servicio Civil por un plazo específico. Tratándose
de empleados públicos, éstos deben cumplir con un determinado bagaje de deberes
éticos y morales, y resulta prudente sujetar sus nombramientos al principio
constitucional de idoneidad, como ocurre en el caso. Además, estima la Sala que
resulta ilusorio y ausente de toda lógica jurídica, que un funcionario
despedido por el quebrantamiento a estos principios pretenda regresar a la
función pública en forma inmediata, obviando los mecanismos de protección que
establece el ordenamiento jurídico, frente a posibles abusos, de los bienes del
Estado, y que inciden directamente en la ética y moralidad que todo funcionario
debe acreditar (sentencia 2002-5424 11:10 31 de mayo 2002). La norma bajo
estudio, establece una inidoneidad temporal a los funcionarios públicos
que fueron despedidos de su puesto sin responsabilidad patronal y su único fin
es proteger a la Administración Pública en relación a la aptitud moral de las
personas que en algún momento infringieron la normativa del Estatuto de
Servicio Civil, por lo que quedan condicionados a determinado plazo
los futuros nombramientos en el Poder Ejecutivo bajo ese régimen. Toma en
cuenta la Sala que por sentencia número 2001-12005, se indicó que:
"Tiene
efectivamente un claro sentido señalar que la idoneidad de los servidores públicos
no solamente debe entenderse en un sentido específico, "académica" o
"física" por ejemplo, sino que debe más bien asumirse como una
conjunción de elementos o factores de diversa índole que, valorados en su
conjunto producen que una persona resulte ser la más idónea para el cargo. Más
aún, realmente no concibe la Sala la forma en que pudiera dejarse de considerar
la necesaria "aptitud psicológica" no solo en términos generales de
"estabilidad" o "normalidad", sino en lo que se refiere a
las condiciones o "aptitudes específicas" que ciertos puestos
requieran de modo necesario para ser ejercidos con eficiencia. Se trata
entonces a juicio de la Sala de un medio adecuado y proporcionado de obtener el
fin constitucional fijado en los artículos 191 y 192 Constitucionales, en tanto
viene a complementar como se explicó los demás aspectos de la idoneidad; y esta
misma razón la que hace que mantenga una primacía –en este caso concreto-
frente a los otros derechos constitucionales que el recurrente considera involucrados
en esta controversia, a saber, derecho a la igualdad de trato y derecho al
trabajo, ello en el tanto que la aptitud psicológica, debe estimarse parte
integrante de la idoneidad exigida por la propia Constitución Política, según
se explicó. Para concluir sobre este punto cabe señalar que, como en efecto lo
señala el Director General del Servicio Civil, el Estatuto sí incorpora dentro
de sus reglas la necesidad de la demostración –de forma amplia- de la idoneidad
para el cargo y con ella la exigencia de comprobación de la idoneidad
psicológica. "
En
consecuencia, resulta dentro de los parámetros constitucionales que la
norma establezca un plazo de inhabilitación para el reingreso al Servicio Civil
de aquel servidor público que fue despedido sin responsabilidad estatal.
Tómese en cuenta que no se trata de una sanción adicional al despido, como
parece entenderlo el accionante, sino la regulación de las consecuencias
jurídicas de un hecho, con lo que el Estado se protege de conductas irregulares
que minan la subordinación que todo servidor debe al Estado como patrono, y al
ordenamiento, de manera que al constatarse una falta por la que se debió
aplicar el poder sancionatorio, como medio para exigir el cumplimiento exacto
de los deberes de la función pública o el rompimiento de la relación de
servicio según las causales existentes, ello deberá formar parte de los
requisitos de reingreso al servicio civil”.
Desde esta perspectiva entonces, el cuestionamiento
que se plantea en cuanto a la posibilidad de aplicar en el ámbito del empleo
público, una sanción de inhabilitación, no resultaría inconstitucional. En
criterio de la Sala, se trata de limitaciones lícitas –desde el punto de vista
constitucional- impuestas en una ley de la República, que dispone la inidoneidad
temporal de exfuncionarios a un nuevo puesto público, en caso de haber
sido objeto de despidos sin responsabilidad patronal, como sucede en el asunto
bajo examen. La Sala también ha manifestado que, la existencia de una
norma que fije las consecuencias en el tiempo de un despido, no resulta
inconstitucional, pues precisamente existe para que funcionarios que hayan
hecho uso indebido de su puesto o del patrimonio del Estado, no puedan ser
nombrados nuevamente por un plazo específico, todo para garantizar la moralidad
y la legalidad de la Administración (ver sentencia nº 2006-08493 de las 14:43
horas del 14 de junio de 2006 y en igual sentido, los pronunciamientos
2002-6057 de las 14:42 horas del 19 de junio de 2002 y 2003-05262 de las 14:40
horas del 18 de junio del 2003). Para este Tribunal, resulta acorde con los
principios constitucionales, imponer una inhabilitación a un funcionario
despedido con justa causa, pues no se puede pretender que dicho funcionario
pueda regresar a la función pública en forma inmediata, obviando los mecanismos
de protección que establece el ordenamiento jurídico (sentencia 2002-5424 de
las 11:10 horas del 31 de mayo 2002). Bajo esta perspectiva, al analizarse el
artículo 4.a del proyecto bajo estudio, se observa que, en vista de que el
objetivo del legislador es constituir al Estado en un único patrono, las
sanciones que generen el despido sin responsabilidad patronal del funcionario
en una institución, implican automáticamente un impedimento para que labore en
cualquier otra entidad u órgano que forme parte del Estado, por el plazo
establecido en esa norma. En este punto, no se puede perder la perspectiva en
cuanto a la obligación que tiene el Estado de resguardar la idoneidad que debe
asistir a quien aspire a un cargo en la función pública, como parte integral de
la exigencia del numeral 192 de la Constitución Política. Ahora bien, lo
relativo a los cuestionamientos que plantean los consultantes en cuanto a la
relación existente entre el tipo de falta cometida y la sanción, o bien sobre
la proporcionalidad y razonabilidad del acto administrativo sancionatorio, son
temas que deberán valorarse en cada caso concreto y como parte del debido
proceso, y que no por ello, vuelven inconstitucional per se la norma. Por otro
lado, resulta de interés recordar que, en el ordenamiento jurídico
costarricense se pueden encontrar algunas normas referentes a la inhabilitación
con algún contenido similar al del artículo 4 a. bajo estudio. Entre
ellas se pueden citar, las siguientes:
1) Reglamento
del Estatuto del Servicio Civil:
“Artículo 9° -
Son requisitos para ingresar al Servicio Civil, aparte de lo establecido por el
artículo 20 del Estatuto, los siguientes:
d) No haber
sido destituido por infracción de las disposiciones del Estatuto, del presente
Reglamento, o de los reglamentos autónomos de las instituciones cubiertas por
el Régimen Estatutario, durante un período no menor a tres ni mayor a diez
años, anteriores a la fecha de ingreso, de acuerdo con la gravedad de la falta
y conforme a los lineamientos que sobre esta materia se establecerán por parte
de la Dirección General de Servicio Civil.”
2) Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República.
“Artículo 72.-
Prohibición de ingreso o de reingreso del infractor. No podrá ser nombrado en
un cargo de la Hacienda Pública quien haya cometido un delito o falta grave
contra las normas que integran el sistema de fiscalización, contemplado en esta
Ley o contra la propiedad o la buena fe de los negocios. La presente
prohibición tendrá vigencia por un plazo que no será menor de dos años ni mayor
de ocho años, a juicio de la Contraloría General de la República, la cual
resolverá con vista de la prueba del caso. Asimismo regirá la prohibición, por
igual plazo, en contra de ex servidores públicos que intenten reingresar a la
Hacienda Pública, cuando hayan cometido un delito o falta grave como los
mencionados en los numerales anteriores, aunque su relación de servicio
anterior con la Hacienda Pública haya terminado sin responsabilidad de su
parte. Además, se aplicará la prohibición aquí establecida contra el servidor
público que haya sido despedido, por haber cometido un delito o falta grave
como los ya citados”.
Entonces, la inhabilitación temporal en vía
administrativa de una persona servidora pública, para que acceda a cargos
públicos, es una figura reconocida por este Tribunal, la cual permite que
funcionarios que hayan faltado a sus deberes éticos y morales haciendo uso
indebido de su puesto o de bienes del Estado, puedan no ser nombrados nuevamente
por un plazo definido, con el fin de garantizar los principios de eficiencia de
la Administración e idoneidad comprobada. Este principio de idoneidad no debe
ser entendido únicamente como la comprobación de aptitudes académicas, físicas
o de experiencia, sino que se extiende, además, a una serie de elementos
éticos y morales e, incluso, psicológicos, que son parte de esa idoneidad que
requiere el ejercicio de cargos públicos, de ahí que resulta un medio adecuado
a los fines constitucionales plasmados en los artículos 191 y 192 de nuestra
carta fundamental. De conformidad con lo anterior, la inhabilitación dispone la
inidoneidad temporal de exfuncionarios, a un puesto público, en caso de haber
sido despedidos sin responsabilidad patronal, con lo que se busca -como se
dijo supra- garantizar que la prestación de los servicios públicos sea conforme
a los principios de idoneidad comprobada y eficiencia en la función pública
(artículos 191 y 192 de la Constitución
Política). Igualmente, interesa destacar, que la Sala ha
señalado que esta inhabilitación no es absoluta, sino que está compuesta de una
serie de límites que encausan su aplicación, entre los
cuales este Tribunal ha destacado los siguientes: 1) que posea un plazo
definido autorizado por ley, o que se imponga por un plazo razonable; 2) que
sea temporal; 3) que se encuentre debidamente fundamentada; 4) que se imponga
únicamente como consecuencia de la destitución por faltas graves comprobadas.
Todo lo cual son extremos que deberán valorarse en cada caso concreto y
como parte del debido proceso. Además, todo ello deberá ser aplicado tomando en
cuenta la normativa especial que cada institución pueda tener al respecto,
realizando el operador jurídico una labor interpretativa. En este sentido, debe
recordarse que, en materia de consultas facultativas, este Tribunal
únicamente se pronuncia sobre los temas consultados, de tal forma que no puede
interpretarse que exista una especie de aval al proyecto de ley
consultado, en aquello en lo que no exista pronunciamiento. Si sobre este
tema se considera que existen otros elementos, aparte de los consultados,
que puedan violentar la supremacía de la Constitución Política, quedaría
abierta la vía correspondiente para su debida discusión (ver en ese
sentido las sentencias 2001-11643, 2001-12459, 2012-9253, 2019-9220 y
2020-010160, entre otras).
De conformidad con las consideraciones anteriores,
se puede concluir que la existencia de una norma que fije la
inhabilitación, como una de las consecuencias en el tiempo de un despido, no
resulta inconstitucional. Así, en los términos indicados y conforme a la
jurisprudencia constitucional, en cuanto a lo consultado, no resulta
inconstitucional el artículo 4.a del proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO
PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo N°
21.336. Siendo un tema que corresponderá al operador jurídico todo lo
referido a aplicar el debido proceso al despido, valorar la relación
existente entre el tipo de falta cometida y la sanción, o bien sobre la proporcionalidad
y razonabilidad del acto administrativo sancionatorio, y determinar la norma
concreta a aplicar cuando exista normativa especial en la institución en
cuestión.
3) Nota
Nota de la
magistrada Picado Brenes, sobre el artículo 4 inciso a) del proyecto referido a
la sanción de inhabilitación general (punto 57 del Por Tanto)
Concurro con el
voto de mayoría al estimar que la sanción de inhabilitación contenida en el
inciso a) del artículo 4 del proyecto de Ley bajo estudio, no resulta
inconstitucional en sí misma; sin embargo, considero necesario hacer algunas
precisiones que, en mi criterio, son importantes de tomar en cuenta porque
podrían llevar inconstitucionalidades aparejadas.
Debo partir de
que, si bien es cierto, y en términos generales, la existencia de una norma que
fije las consecuencias en el tiempo de un despido -como lo sería la
inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos regulada en este numeral 4
inciso a)- no resulta inconstitucional, también es lo cierto que ello debe
estar rodeado de una serie de herramientas que faciliten su correcta
aplicación, así como de garantías para la Administración en beneficio del
servicio público y para la persona funcionaria en resguardo de sus derechos. En
el caso concreto del artículo 4 inciso a) del proyecto, considero que la
redacción es omisa en cuanto a considerar estos detalles y ello, en la
práctica, podría generar problemas de índole constitucional.
En primer lugar,
obsérvese que la norma simplemente hace referencia a “las sanciones que
generen el despido sin responsabilidad patronal del funcionario en una
institución”, las cuales han sido entendidas por los consultantes como
referidas a la sanción de inhabilitación; sin embargo, es más que evidente que
con la apertura en la redacción de la norma, podrían caber cualquier otro tipo
de sanciones que se hayan impuesto al trabajador, tanto de las que existen en
la actualidad en el ordenamiento jurídico, como de cualquiera otra que se
pudiere crear a futuro. Este solo elemento podría generar problemas venideros
pues recuérdese que la materia sancionatoria debe estar expresamente tipificada
y la palabra “sanciones” puede referirse a muchas situaciones
-indeterminadas en este momento- pero que, para efectos de dañar a un
trabajador, bien podrían abarcar una gran cantidad de conductas en las que
inclusive podría permear la aplicación de criterios subjetivos.
En otro orden de
cosas, si la norma se interpreta como lo hacen los consultantes en el sentido
de que se refiere -de modo único- a la sanción de inhabilitación, en mi
criterio, ello se trataría de una inhabilitación automática y genérica para
acceder a cargos públicos, en perjuicio de cualquier servidor que haya sido
despedido sin responsabilidad patronal, indistintamente del tipo o gravedad de
la falta cometida; situación que deja de lado el parámetro de proporcionalidad
que debe existir entre la gravedad de la consecuencia jurídica
(inhabilitación), el tipo de conducta sancionada y el interés público
protegido. Sobre el particular, interesa citar la sentencia de este Tribunal
n°2009-14027 en cuanto concluyó que debe existir una proporcionalidad
constitucionalmente admisible entre la gravedad de la conducta respecto de los
intereses que pretenden proteger y las características y tipo de sanción establecida
legislativamente. En el caso de la norma bajo estudio, obsérvese que no explica
cuáles faltas son objeto de cuáles sanciones, así como tampoco determina el
tipo de sanción que se le ha de aplicar a cada falta o conducta. Además, el
artículo no establece cuál es el parámetro para determinar si esa
inhabilitación debe aplicarse por el plazo mínimo que serían 6 meses o por el
máximo de 2 años.
Conforme lo ha
señalado la Sala Constitucional en reiterada jurisprudencia, la Administración
Pública cuenta con la potestad de inhabilitar temporalmente en vía
administrativa a una persona para ocupar un cargo público cuando ha hecho uso
indebido de su puesto o del patrimonio del Estado y por ello la norma, en
términos generales, no sería inconstitucional; sin embargo, es indispensable
señalar que tal sanción de inhabilitación no es absoluta, sino que está
compuesta de una serie de límites que encausan su aplicación: 1) que posea un
plazo definido autorizado por ley, o que se imponga por un plazo razonable; 2)
que sea temporal; 3) que se encuentre debidamente fundamentada; y 4) que se
imponga únicamente como consecuencia de que el servidor público hubiere
incurrido en faltas graves que sean comprobadas a través de un debido proceso,
esto por cuanto debe existir una proporcionalidad constitucionalmente
válida entre la gravedad de la conducta, el interés que se pretende proteger y
el tipo de sanción establecida legislativamente. Sobre el particular, en la
sentencia n°4425-94 de las 8:06 horas del 19 de agosto de 1994, citada
posteriormente en resolución n°2013-015701 de las 9:20 horas del 29 de
noviembre de 2013, la Sala estimó que esta resulta improcedente para un
exfuncionario que no ha sido separado de la función pública por faltas graves.
En aquella oportunidad, al referirse a los límites para su aplicación, la Sala
destacó:
“VI.- Corolario de los anteriores
considerandos sería entonces que la imposición de la sanción aquí cuestionada
sería constitucional si: a) posee un plazo definido autorizado por la ley, o se
impone por un término razonable (se advierte que el plazo de tres años y actual
de cinco, no parece excesivo, en el tanto se aplique bajo las condiciones
mencionadas y que a continuación se resumen); b) fuera temporal; c) se
pronunciara y fundamentara expresamente y; d) se impusiera solo como
consecuencia de la destitución por faltas graves, comprobadas a través del
seguimiento de un debido proceso.” (El
destacado no es del original).
Ahora bien, en el
caso bajo estudio, de la lectura del artículo 4 inciso a) se desprende que ese
numeral no incluye herramientas que permitan hacer una valoración de la
razonabilidad y proporcionalidad de la conducta reprochada. Obsérvese que dicho
artículo establece la inhabilitación automática y genérica para acceder a
cargos públicos de cualquier servidor que haya sido despedido sin
responsabilidad patronal, indistintamente del tipo o gravedad de la falta
cometida, situación que deja de lado el parámetro de proporcionalidad que debe
existir entre la gravedad de la consecuencia jurídica (inhabilitación), el tipo
de conducta sancionada y el interés público protegido.
En adición a lo
dicho, debe partirse de que el objetivo de una sanción de inhabilitación para
ocupar cargos públicos es garantizar los principios de eficiencia de la Administración
e idoneidad comprobada toda vez que la persona que ha sido sancionada incurrió
en alguna falta que atenta contra esos principios y, en este sentido, hay que
tener presente que la idoneidad no debe ser entendida únicamente como la
comprobación de aptitudes académicas, físicas o de experiencia, sino que se
extiende además, a una serie de elementos éticos y morales e, incluso,
psicológicos, que son necesarios para el ejercicio de cargos públicos por lo
que resulta un medio adecuado a los fines constitucionales plasmados en los
artículos 191 y 192 de la Constitución Política. En consecuencia, si la
inhabilitación de una persona presupone su inidoneidad -temporal o definitiva-
para ocupar un puesto público -en caso de haber sido despedido sin responsabilidad
patronal como lo dispone la norma- y ello busca garantizar que la
prestación de los servicios públicos sea conforme a los principios de idoneidad
comprobada y eficiencia en la función pública (artículos 191 y 192 de la
Constitución Política), la lógica indica que la determinación de esa
circunstancia en el servidor, requerirá del cumplimiento de una serie de
requisitos previamente tasados mediante los cuales se valorarán aquellas
aptitudes; requisitos o condiciones que -como se dijo- no se observan en la
norma y que también podrían implicar una omisión lesiva de derechos
fundamentales toda vez que la redacción del artículo permitiría que esa
determinación se haga a partir de criterios subjetivos y poco técnicos.
Interesa citar la
sentencia N°2002-05424 por cuanto, al analizar la constitucionalidad del
artículo 72 de la Ley Orgánica de Contraloría General de la República, la Sala
descartó que la figura de la inhabilitación contraviniera el Derecho de la
Constitución, resaltando que se resguardaba la idoneidad moral que debe asistir
a quien aspire a un cargo en la función pública, como parte integral de la
exigencia del numeral 192 de la Carta Política, por haber cometido faltas
graves, según se transcribe de seguido, en lo que interesa:
“Lo que la norma establece es una presunción de
inidoneidad temporal del exfuncionario que mediante despido deja la función
pública por haber cometido faltas graves contra el sistema de
fiscalización, contra la propiedad o la buena fe de los negocios, o el que
haya cometido infracciones penales. La norma veda del cargo de la Hacienda
Pública al que haya cometido un acto delictivo o las faltas graves
descritas en la norma impugnada, una vez ejercida la potestad
disciplinaria...” (el destacado no
es del original).
Otro tema que debe
tomarse en cuenta es el plazo pues la Sala ha estimado lesivo al principio de
seguridad jurídica permitir a la Administración, que de manera discrecional,
determine el período de tiempo que debe transcurrir para que un aspirante sea
habilitado para el reingreso a la función pública sin que se establezcan
parámetros objetivos para ello o bien topes máximos, de ahí lo que se dijo
supra en cuanto a la ambigüedad e imprecisión de la norma al establecer un
plazo de 6 meses a 2 años. Al respecto, en la sentencia de cita N°2012-00267,
se estimó:
“VIII.- Por otra parte, el segundo
párrafo del inciso d) del artículo 9 establece que “......Se considerará como
inelegible indefinidamente el servidor que por segunda vez haya sido destituido
por causal de despido sin responsabilidad patronal en el Poder Ejecutivo o en
cualquiera de las instituciones del Estado. ". La norma dispone en la
frase transcrita una medida de carácter definitivo, por lo que vendría a
constituirse en una sanción con carácter de perpetuidad, llevando
aparejado el consecuente perjuicio que esto representa para los derechos del
afectado, situación que se enfrenta abiertamente con lo dispuesto por el
artículo 40 de la Constitución Política. La única salvedad a lo anterior es el
caso en que dicha inegibilidad haya sido dispuesta por una sentencia judicial
condenatoria, por lo que la Administración no puede mediante disposiciones de
carácter general establecer una inhabilitación de carácter indefinida, y por
esa razón, éste párrafo se contrapone a los artículo 39 y 56 de la Carta
Política.
Ciertamente el ex empleado público que ha sido
despedido en una sola ocasión (primario)y aquel que lo ha sido en dos ocasiones
(reincidente) no se encuentran en una situación de igualdad, por lo que no se
merecen un trato igualitario en lo que respecta al plazo de inhabilitación,
pero el hecho de ser reincidente no justifica que dicha discriminación
sea contraria a la dignidad humana, pues el tratamiento que en definitiva
puede dársele al reincidente, es el mismo que eventualmente se le dará al
primario, dado que las consecuencias del despido en ambos casos debe fijarse
dentro de límites razonables. La inidoneidad, en este caso representada por la
reincidencia, es una circunstancia que se debe de tomar en cuenta al
individualizar el período de inhabilitación en virtud que la gravedad de los
hechos por los cuales fue despedido y el principal parámetro a considerar como
una condición personal del candidato. Otro aspecto importante, es que los
antecedentes laborales o de vida valorados en las investigaciones o
informaciones de vida realizados por la Administración, en los que se sustente
la razones de ineligibilidad por inidoneidad, no deben de datar de más de 10
años atrás, (salvo si exista una resolución judicial que así lo disponga) como
bien lo señaló la Procuraduría General de la República en su informe. La
inidoneidad motivada en los antecedentes disciplinarios del ex empleado
público, debe tomar en consideración el tiempo transcurrido de dichas anotaciones,
dado que no pueden mantenerse vigente indefinidamente en virtud de lo dispuesto
en el artículo 40 de la Constitución Política. Una inscripción del despido del
funcionario ya sea con o sin responsabilidad patronal que data de más de diez
años y no se ha cancelado del expediente personal, surtirá efecto de manera
permanente y lesionaría además el derecho fundamental a la intimidad y el
estado de inocencia, porque estigmatiza a la persona y prolonga su
culpabilidad. De esta forma, la inhabilitación no es por sí inconstitucional,
pero sus efectos pueden resultarlo, caso de ser lesivos a derechos
fundamentales. Lo anterior conlleva a que deba reconocerse la
inconstitucionalidad del párrafo segundo de la citada norma, en la que se
posibilita tomar en consideración la reincidencia como un parámetro propio de
la inhabilitación de carácter indefinido al ingreso de la carrera del servicio
civil”.
XVIII.- Sobre
la consultada violación al derecho de igualdad salarial y el salario global
Los diputados consultantes cuestionan sobre este
tema del Salario Global, los siguientes tres aspectos:
-Violación al principio de separación de
poderes y de autonomías, por el hecho de que sea un Ministerio del Poder
Ejecutivo quien establezca la columna salarial global (art. 34) y con ello, los salarios de todo el aparato
estatal, incluyendo al Poder Judicial, las universidades,
las municipalidades, y a los entes descentralizados.
-Violación al principio de igualdad
salarial, por el hecho de que personas que ocupen iguales puestos en
iguales condiciones estarían recibiendo un salario diferente (transitorio XI);
además, porque se da un trato igual a quienes no están en condiciones de
igualdad, como lo sería
funcionarios de las ciencias de la salud, los que despliegan funciones
policiales del Ministerio de Seguridad con los del Organismo de
Investigación Judicial, administradores de justicia, servicio exterior, puestos
de confianza, etc. (art. 30.a y
34). Asimismo, se consulta que los salarios de los diputados no están
incluidos dentro del tope de salario (art.37).
-Violación al principio de dignidad humana
en el trabajo, por el hecho de que la definición de salario (art. 5.r) excluye el reconocimiento de cualquier otro
emolumento en efectivo o en especie que, de manera directa o indirecta,
reconozca el empleador a las personas trabajadoras, como dispone el Convenio N°
100 de la OIT. Además, porque se tomará en cuenta la “disponibilidad” como un
factor relevante para la evaluación del trabajo (art.31.f), en detrimento
particular de las mujeres, quienes usualmente tienen trabajo fuera de
oficina y, por ello tienen poca “disponibilidad”. Además, por el hecho de
que, el salario se congelará a ciertos funcionarios y no
se les reconocerá ningún aumento a la base ni incentivo (transitorio
XII).
Una vez revisado el escrito de interposición de la
consulta, se logra constatar, que el cuestionamiento externado
por los consultantes en relación con esos numerales, carece de una
adecuada fundamentación y no expresa, de manera clara, los motivos o
razonamientos por los cuales se plantean esas
dudas ante esta Sala. Sobre el particular, debe tenerse
presente que, el artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional,
es muy claro al establecer que la consulta deberá expresar los aspectos
cuestionados del proyecto y los motivos por los cuáles se tienen
dudas u objeciones de constitucionalidad, así como también que todo ello debe
hacerse de manera razonada y debidamente fundamentada; requisito que no se
cumple en este caso concreto y, por ende, la consulta no puede ser evacuada en
los términos en que lo pretenden los consultantes. Las únicas dos normas que
son consultadas de forma fundamentada, se refieren al Transitorio XI y
Transitorio XII. Por ello, procede esta Sala a pronunciarse únicamente sobre
estos dos (agregar “extremos”). En el entendido de que, sobre el resto de
normas, no se está examinando su conformidad o no con la Constitución Política.
Al respecto, antes de proceder al examen de la
constitucionalidad de las normas impugnadas, resulta procedente recordar los
alcances y limitaciones constitucionales de la jurisprudencia constitucional,
en materia de salarios.
2)
Antecedentes Jurisprudenciales sobre el derecho fundamental a la igualdad de
salario
En general, sobre el derecho al salario, la
jurisprudencia constitucional ha indicado, que: “El salario como
remuneración debida al servidor en virtud de una relación estatutaria, por los
servicios que haya prestado, no es sólo una obligación del empleados, sino un
derecho constitucionalmente protegido.” (ver voto
n°2015-009504). Derecho fundamental que, por demás, resulta irrenunciable
(art. 74 constitucional).
Luego, sobre el derecho fundamental a la igualdad salarial o derecho a
la equidad salarial, es entendido como aquel derecho que permite
diferenciar salarios de acuerdo a las condiciones del cargo (vertiente
negativa), pero sin poder llegar a realizarse una discriminación (art. 68 constitucional: “No podrá hacerse
discriminación respecto al salario, … respecto de algún grupo de trabajadores”).
A contrario sensu, es aquel derecho que permite mantener mismos
salarios, si las condiciones del cargo son iguales (vertiente positiva).
Este último, según el art. 57 constitucional que indica: “El salario será
siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia.” Lo
cual es ratificado por la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 23.”2: Toda persona tiene derecho, sin
discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual.”), el Pacto
Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales (art. 7.a.i: “Un salario equitativo e igual por
trabajo de igual valor, sin distinción de ninguna especie…”). El Protocolo
de San Salvador (Art. 7.a: “…y
un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción…”),
solo para citar algunos.
La Sala ha manifestado que, pese a que debe
procurarse una política salarial equilibrada y justa, no pueden dejarse de lado
las diferencias en cuanto a las funciones de cada
puesto. En la sentencia n° 97-1320 manifestó:
“I. Es evidente
que de los artículos constitucionales que se estima infringidos (33, 57, 68 y
74) se puede derivar un claro propósito de que, en materia salarial, exista un
tratamiento equilibrado y justo para las distintas actividades laborales,
tengan o no un carácter profesional. Esta Sala lo ha reiterado así en sus
diversos pronunciamientos. Pero, como ha sido explicado también, ese
trato equilibrado supone –como en cualquier otro caso en que esté de por medio
una disputa de igualdad– que se reconozcan las diferencias que existen entre
las diversas actividades, de modo que no se equiparen las que son distintas ni
se diferencien las que son iguales, de forma tal que resulten indebidos
privilegios por el hecho de sobrevaluar a unas, o injusticias porque se
subvalúen otras.”
Con relación a la igualdad salarial en particular, en sentencia nº
94-6471, se dijo: "Tampoco se observa menoscabo al derecho de
salario igual para idénticas condiciones pues resulta evidente que al existir
diversidad de funciones en el Manual descriptivo de puestos, ello lógicamente
acarrea diferencias salariales." Además, en la sentencia n° 15-10348, la Sala señaló:
“[La PGR]… el
órgano asesor aclara que si bien la intención del Constituyente fue establecer
un régimen salarial único y uniforme para toda la Administración Pública, lo
cierto es que tratándose de otros Poderes del Estado distintos al Ejecutivo,
entidades autónomas, descentralizadas y empresas públicas, sus órganos
jerárquicos superiores tienen plena potestad para dictar sus propias políticas
en materia de clasificación y valoración de puestos, así como para fijar, a su
vez, las respectivas remuneraciones en ejercicio de su facultad legal. La PGR
concluye afirmando que la UNED rige su vida y organización interna de acuerdo
con los postulados de su ley orgánica y estatutos internos, que son
manifestación de la voluntad universitaria colectiva, pues goza de un grado
superlativo de autonomía administrativa y de gobierno, distinto de la del resto
de los entes descentralizados, de conformidad con los artículos 84 y 85 de la
Constitución Política, por lo que puede emitir libremente –dentro de los
límites de la Constitución- las disposiciones relacionadas con su régimen
interior en materia de empleo (incluido lo remunerativo), tanto de puestos
académicos como administrativos. Este Tribunal Constitucional comparte la
postura adoptada por el órgano asesor para dirimir el fondo de este caso”.
Por eso se expresó, respecto de la igualdad
general, en la sentencia nº 4090-94 lo siguiente:
"Es de
suma importancia indicar para los efectos de la cuestión planteada, que el
principio de igualdad que establece el artículo 33 Constitucional no tiene un
carácter absoluto pues no concede propiamente un derecho a ser equiparado a
cualquier individuo sin distinción de circunstancias, sino más bien a exigir
que la ley no haga diferencias entre dos o más personas que se encuentren en
una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, y no puede pretenderse
un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales..."
La línea jurisprudencial de la Sala, ha sido
clara, en el sentido de
que reconocer, que no cabe la equiparación indiscriminada de
remuneraciones entre los miembros de los poderes públicos, pues el imponer un
tratamiento igual a situaciones o funcionarios que se encuentran objetivamente
en circunstancias de desigualdad, quebrantaría, en general, el principio de
igualdad y específicamente en materia de salarios y condiciones de trabajo, el
57 de la Constitución. Sin embargo si la equiparación salarial no es
indiscriminada, sino que atiende a criterios técnicos objetivos y sustentados,
no habría desigualdad:
“En cuanto a la
discriminación invocada, esta Sala en su reiterada jurisprudencia ha señalado
que el artículo 33 de la Constitución Política, no implica, que, en todos los
casos, se deba de dar un tratamiento, igual prescindiendo de los posibles
elementos diferenciadores de relevancia jurídica que puedan existir; o lo que
es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación.
El principio de igualdad, como lo ha dicho esta Sala, sólo se infringe cuando
la desigualdad se encuentra desprovista de una justificación objetiva y
razonable”. (voto n° 2000-00953).
Sobre los aumentos salariales y la dignidad humana
en el trabajo, mediante sentencia n° 2003-005374, para
la mayoría de la Sala en ese momento, no existe un derecho fundamental a los
aumentos por costo de vida, en aquellos casos en que el salario esté por encima
del salario mínimo:
“Se afirma
además, que existe un derecho fundamental al aumento por costo de vida. Esta
última argumentación no resulta de recibo para la mayoría de la Sala, toda vez
que conforme a la Carta Política, lo único que exis-te como derecho público
subjetivo, es el derecho al salario, norma que ocasiona el deber jurídico del
patrono de remunerar dignamente el trabajo de sus colaboradores. Es decir, la
norma genera, automáticamente, una prestación positiva a cargo del patrono,
consistente en su deber de remu-nerar dignamente al asalariado. Así, conforme
lo dispone el artículo 57 constitucional, todo trabajador tiene derecho a
"...un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le
procure bienestar y exis-tencia digna." De tal garantía fundamental, no
puede derivarse, como se pretende, un derecho fundamental a los aumentos por
costo de vida. La norma garantiza un mínimo de retribución, derecho que se
traduce en la garantía de ver remunerado el trabajo, mediante un salario
mínimo, sujeto a una fijación periódica, lo cual no equivale, en modo alguno, a
un dere-cho a un aumento de salario anual, en aquellos casos en que éste está
por encima del salario mínimo. Por otra parte, no considera la mayoría de es-te
Tribunal que exista evidencia en autos de que la norma vede la posibi-lidad de
los accionantes de ser remunerados dignamente, por lo que tal alegación debe
ser igualmente rechazada. No sólo se extraña dicha prueba, sino que además, no
podría entenderse que se trata de una circunstancia evidente que no precise ser
probada.”
Lo antes
expuesto fue ratificado por el voto n° 2004-013421, en cuanto dice que, no existe
derecho fundamental alguno que se refiera al aumento al salario. Sin
embargo, advierte este Tribunal, que el congelamiento de
salarios no solo es una situación diferente, sino que, además, debe
ser temporal y no permanente, según se desprende del voto n° 2003-009952, pues tal congelamiento que supone un
sacrificio del trabajador, al no ver aumentado su salario pese al aumento en el
costo de vida, se puede hacer únicamente por un plazo definido o determinado y
únicamente por circunstancias de orden extraordinario o de interés nacional. El
congelamiento indefinido en el tiempo afectaría ilegítimamente situaciones
jurídicas consolidadas a futuro y constituiría un abuso estatal ad
infinitum, ya que no solo perjudicaría el salario del
funcionario, sino otros derechos como la jubilación.
3) Análisis
concreto de lo consultado (redacta el magistrado Castillo Víquez)
En la primera consulta de constitucionalidad
facultativa los (as) diputados (as) aducen que con el congelamiento de los
salarios establecido en el Transitorio XI, inciso b), se lesionan los artículos
11 y 33 constitucionales, porque desconocen otra normativa ya existente que
reconoce derechos a este sector de profesionales en la salud -refiriéndose al
funcionario de la CCSS-, y porque dispondrá de un salario diferente a las
personas que ingresen a laborar con un mayor salario en las mismas condiciones
de los que ya trabajan para la institución. Para fundamentar la
violación en cuestión, hacen alusión específicamente a lo dispuesto en las
siguientes disposiciones: 6, 7 d), 9, 13 b), 14, 17 y 18 del proyecto de ley.
Asimismo, argumentan que somete a la CCSS a disposiciones de Mideplán en
materia de gestión de empleo público, así, por ejemplo: les impone el
deber de alimentar y actualizar una plataforma de empleo cada 6
meses. Expresan que el Transitorio XI, inciso b), pretende modificar el
sistema salarial a un salario global, sin derogar o modificar otra normativa
que reconoce ajustes diferenciados en el salario, tales como la Ley de
Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas y su reglamento, ni el
Estatuto de Servicios de Enfermería.
En la segunda consulta de
constitucionalidad facultativa, se afirma por parte de los consultantes que el
Transitorio XI, tal y como está planteado, concibe y promueve que se
establezcan dos escalas salariales y montos de remuneración distintos para un
mismo puesto de trabajo, para funcionarios públicos que desarrollan funciones y
responsabilidades en igualdad de condiciones y que serán remunerados de forma
diferenciada, sin que esto tenga base en elementos objetivos y racionales, lo
cual puede prolongarse por 12 o 15 años. Para los (as) diputados (as) se
lesionan los principios de igualdad salarial, equidad y no discriminación y los
artículos 33 y 57 de la Carta Fundamental, así como los artículos 167 y 405 del
Código de Trabajo. Además, sostienen que no hay estudios o razonamientos
técnicos u objetivos que justifiquen la prevalencia de la diferencia salarial
propuesta en ese transitorio. Finalmente, el Transitorio XI transgrede y
lesiona el principio de equidad salarial establecido en el ordinal 4 c) del
mismo proyecto.
Como puede deducirse de este resumen
de los agravios de ambas consultas, la inconformidad de los (as) diputados (as)
se centra en el citado transitorio, mas no así en otras normas de proyecto de
ley. La invocación a normas del proyecto de ley, así como de otra normativa
legal vigente -Código de Trabajo y leyes de incentivos en el área de salud- son
argumentos de apoyo que se esgrimen para sostener que el transitorio XI y, en
menor medida el XII, son inconstitucionales. Ergo, la mayoría se limitará al análisis de las normas
transitorias cuestionadas, y no de otras normas infraconstitucionales
vigentes -que no pueden ser objeto de control previo de constitucionalidad,
sino de un control de constitucionalidad a posteriori-, ni del
proyecto de ley que invocan.
Como es bien sabido, el derecho transitorio es una
técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las
normas en el tiempo, que se producen a raíz de la derogatoria y la vigencia de
otra, en la que se hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la
nueva realidad que crea la ley recién promulgada. En efecto, como bien lo ha
sostenido la doctrina, las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienen a
solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la
nueva ley causa, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las
situaciones jurídicas pendientes. En ese sentido, la función de las llamadas
disposiciones transitorias es la de regular, en forma
temporal, determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la
normativa nueva o la de dar un tratamiento distinto y temporal, de carácter
excepcional, a ciertas situaciones. Interesa resaltar, que en la base de
la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas
planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley; esa es su esencia. Se ha
dicho que el contenido de las disposiciones transitorias busca solucionar
varias situaciones. En primer lugar, si las nuevas regulaciones se aplican o no
a las situaciones jurídicas previas a la ley, sea declarando la aplicación de
la nueva ley, la pervivencia de la ley antigua o estableciendo un régimen
transitorio distinto al fijado en ambas leyes -la antigua y la nueva-. Otra
opción que tiene el legislador, dentro de una gama de alternativas, es regular
en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando con ello se pretenda
facilitar la aplicación definitiva de la nueva ley.
Sobre si se da o no una vulneración al principio de
igualdad a causa de una norma transitoria, es importante traer a colación lo
que expresó el Tribunal Constitucional español en el auto 367/2003, de 13 de
noviembre -ECl:ES:TC:2003:367A-.
“Por
otra parte no se advierte que el precepto cuestionado incurra en la
discriminación lesiva del art. 14 CE a que alude el Auto de planteamiento por
remisión a los argumentos, ciertamente confusos, del demandante en el proceso a
quo. De entrada debe observarse que la aplicación de las reglas de cálculo de
la base reguladora de la pensión nada tienen que ver con que la jubilación se
produzca anticipadamente o por cumplimiento de la edad ordinaria de 65 años (la
edad se tiene en cuenta a efectos del porcentaje), por lo que no existe término
de comparación válido en el que sustentar el juicio de igualdad sobre la supuesta
discriminación que se invoca para cuestionar el precepto. En efecto, las reglas
contenidas en la disposición transitoria quinta, 1, LGSS, se aplican, para
cualquier tipo de jubilación que se produzca a partir de la entrada en vigor de
la norma, en función de la fecha en que la jubilación se haya producido. Como
el demandante se jubila en el año 2002 le resulta aplicable lo dispuesto en el
último párrafo de la disposición transitoria quinta, 1, LGSS, que se remite al
art. 162.1 LGSS (precepto por otra parte no cuestionado por el órgano judicial
proponente), esto es, dividiendo por 210 las bases de cotización del interesado
durante los 180 meses inmediatamente anteriores al hecho causante. Ciertamente,
si el demandante en el proceso a quo hubiera nacido varios años antes, se
habría podido jubilar con anterioridad al año 2002 y le habrían sido aplicadas
otras reglas de cálculo, las vigentes en el año en que se hubiese producido la
jubilación. Mas que la aplicación de la legislación precedente pudiera resultarle
en su caso más beneficiosa al demandante en el proceso a quo no determina que
la nueva regulación pueda considerarse por tal motivo contraria al art. 14
CE, pues el principio de igualdad no puede constituirse en un dique
frente a las reformas legales sucesivas que el legislador considere necesario
introducir, pues dicho principio no exige que todas las situaciones, con
independencia del tiempo en que se originaron o produjeron sus efectos, deban
recibir un tratamiento igual por parte de la ley, puesto que con ello se
incidirá en el círculo de competencias atribuido constitucionalmente al
legislador y, en definitiva, en la natural y necesaria evolución del
Ordenamiento jurídico (SSTC 119/1987, FJ 3; 88/19991, FJ 2; 38/1995, FJ 4).
Como ya
señalara tempranamente este Tribunal en su STC 27/1981, de 20 de
julio, FJ 10, con ocasión de una reforma legal referida al mutualismo
administrativo, cuyos argumentos pueden ser perfectamente trasladados al asunto
que nos ocupa, "el Ordenamiento jurídico, por
su propia naturaleza, se resiste a ser congelado en un momento histórico
determinado: ordena relaciones de convivencia humana y debe responder a la
realidad social de cada momento, como instrumento de progreso y de
perfeccionamiento. Normalmente, lo hace así, al establecer relaciones pro
futuro. Pero difícilmente una norma puede evitar que la regla de futuro incida
sobre relaciones jurídicas preexistentes, que constituyen el basamento de las
relaciones venideras; y es por ello que, a menudo tales normas deben contener
unas cautelas de transitoriedad que reglamentan el ritmo de la sustitución de
uno por otro régimen jurídico.... El cambio de régimen jurídico que se denuncia
no supone la supresión de ninguna prestación ya consolidada”. (Las negritas no corresponden al
original).
En adición a lo antes expuesto, hay que tener
presente que el artículo 33 de la Constitución Política, que reconoce el
principio de igualdad, implica, tal y como lo ha reconocido la Sala
Constitucional en múltiples resoluciones, que todas las personas que se
encuentran en una misma situación, deben ser tratadas en forma igual. Por
otra parte,
“El principio
de igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política, no
implica que en todos los casos, se deba dar un tratamiento igual prescindiendo
de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que pueda
existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente
una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho la Sala, sólo es violada
cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y
razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado
desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal
forma que deba existir, necesariamente, una relación razonable de
proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha.
Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que
concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la
aplicación universal de la ley, no prohíbe que se contemplen soluciones
distintas ante situaciones distintas, como tratamiento diverso. Todo lo
expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una
igualdad material o igualdad económica real y efectiva” (véanse los votos n.°
1770-94 y 1045-94).
El punto está en determinar si esta diferenciación
de trato está fundada en fines legítimos constitucionalmente,
en si es objetiva, es decir, si está sustentada en un supuesto de hecho
diferente, si está basada en diferencias relevantes (tertium comparationis), si
existe proporcionalidad entre el fin constitucional y el trato diferenciado que
se ha hecho y el motivo y el contenido del acto y, si ese trato es idóneo
para alcanzar el fin que se persigue.
En el primer supuesto, la diferencia de trato
supone que esté basada en objetivos constitucionalmente legítimos, lo que
conlleva tres consecuencias en la finalidad perseguida. En primer lugar, las
leyes no pueden perseguir fines que contradigan el Derecho de la Constitución o
las normas que se encuentran en los instrumentos internacionales de Derechos
Humanos. En segundo término, cuando se persiguen fines no tutelados
constitucionalmente, pero que no contradicen sus valores y principios, la
diferenciación de trato debe ser estrictamente vigilada en relación con los
supuestos de hecho que la justifican y la finalidad que persigue. Por último,
cuando se persigue un fin constitucionalmente tutelado, la diferenciación
de trato será válida siempre y cuando respete los criterios de razonabilidad,
proporcionalidad y sea necesaria.
La Sala Constitucional, en el voto N.º 4883-97,
expresó sobre este principio, lo siguiente:
“El principio
de igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política, no
implica que en todos los casos, se deba dar un tratamiento igual prescindiendo
de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que puedan
existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye
necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho esta
Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una
justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación
del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y
sus efectos, de tal forma que debe existir, necesariamente, una relación
razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad
propiamente dicha. Es decir, que la igualdad debe entenderse en
función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que
se invoca, de tal forma que la aplicación universal de la ley, no prohibe que
se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, con tratamiento
diverso. Todo lo expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede
implicar una igualdad material o igualdad económica real y efectiva.’
(Sentencia número 6832-95 de 16:15 horas del 13 de diciembre de
1995).” (Las negritas no corresponden al original).
Finalmente, hay que enfatizar que el cumplimiento
del principio de equilibrio financiero o presupuestario en este caso, es una
justificación objetiva y razonable para concluir que la normativa transitoria
es conforme con el Derecho de la Constitución, máxime si se toma en cuenta la
situación fiscal tan deteriorada que tiene el Gobierno central, que pone en
peligro la viabilidad del Estado Social de Derecho y de la economía
costarricense en su conjunto. En esta dirección, en la opinión consultiva n.°
2018-18505, expresamos lo siguiente:
“Sobre el
particular, frente a una condición crítica en las finanzas públicas
(debidamente sustentada en estudios técnicos), que pone en riesgo la efectiva o
adecuada ejecución de las prestaciones de relevancia constitucional, la
decisión de las autoridades competentes de definir y aplicar medidas aptas para
paliar o solucionar el problema no solo resulta razonable, sino que, aún más,
es insoslayable.
Ahora bien, no
atañe a la Sala definir en concreto qué tipo de remedios se deben aplicar ni
cuál es el más adecuado, toda vez que ello forma parte de la política económica
del Estado, que a su vez constituye materia de gobierno. En realidad, el
control de constitucionalidad se encuentra constreñido a velar por que las
soluciones se adopten salvaguardando los derechos fundamentales cobijados en la
Constitución Política y los instrumentos del derecho internacional de los
derechos humanos ratificados por Costa Rica, así como las cualidades esenciales
del régimen político del país (en una república democrática, libre,
independiente, multiétnica y pluricultural, cuyo Gobierno es popular,
representativo, participativo, alternativo y responsable), todo lo cual implica
un ejercicio de ponderación y optimización de los diversos principios, derechos
y valores constitucionales en juego.
En este
contexto, reviste de especial importancia una interpretación armoniosa del
principio de equilibrio presupuestario y el Estado Social de Derecho. La Sala
advierte que, para que un Estado Social de Derecho pueda persistir y cumplir sus
fines constitucionales y legales, deviene necesario que se efectúe un sano
manejo de las finanzas públicas; es decir, de manera inexorable debe existir un
equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia económica estatal,
ya que los primeros dependen de las posibilidades materiales propiciadas por la
segunda, mientras que el sentido de esta última es fortalecer el desarrollo de
un sistema político solidario, uno en el que los estratos menos favorecidos de
la sociedad encuentren resguardo de su dignidad humana y su derecho a
progresar. Dicho de otra forma, el Estado Social de Derecho “ideal” es el
Estado Social de Derecho “posible”, contra el que precisamente se actúa, cuando
se quebranta el principio de equilibrio presupuestario, toda vez que, a mediano
plazo, eso pone en serio riesgo o del todo impide obtener los recursos
necesarios para sustentar un Estado Social de Derecho “real”, uno del que
verdadera y efectivamente puedan gozar los más vulnerables. Vigilar entonces
que no se llegue a caer en una Constitución fallida o de papel, donde los
derechos prestacionales de rango constitucional no puedan ser efectivos, es
tarea fundamental de esta Sala, estrictamente dentro de lo que el marco de sus
competencias se lo permite.
Se debe
advertir, eso sí, que todos los principios, valores y preceptos
constitucionales deben ser observados en cualesquiera circunstancias, lo que
permanentemente le corresponde vigilar a la jurisdicción constitucional. Ahora,
con motivo del ejercicio de ponderación u optimización que el juez
constitucional realiza para resolver alguna colisión entre tales principios,
valores y preceptos, el contexto que rodea al conflicto no puede pasar
desapercibido.
Corolario de
lo expresado: la inobservancia del principio de equilibrio presupuestario ha
sido una de las causas del deteriorado estado actual de las finanzas públicas,
motivo que lleva a esta Sala a subrayar el carácter transversal de dicho
principio y hacer énfasis en su implementación real en aras del principio del
Estado Social de Derecho. Se insiste en la observación del Programa del Estado
de la Nación: ‘Esto [refiriéndose al desbalance estructural en las finanzas
públicas] ha puesto en jaque el futuro del Estado de bienestar social
construido a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, ya que su
financiamiento y la eficiencia de su gasto no son suficientes’”.
En lo que atañe al quebranto del principio de
legalidad, los consultantes no hacen una argumentación adecuada desde la óptica
del Derecho de la Constitución. De ahí que, este Tribunal no emita mayor
consideración al respecto.
Por las razones anteriores, se concluye, por
mayoría, que los Transitorios XI y XII no vulneran el principio de igualdad
-igual salario a trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia-, ni el
de legalidad y, por consiguiente, no resultan inconstitucionales.
a) Voto Salvado sobre el inciso a) del Transitorio XI del proyecto sobre
las reglas del salario (punto 58 del por tanto) de las Magistradas Hernández
López, Garro Vargas y Picado Brenes, con redacción de la última
Las suscritas
Magistradas salvamos el voto en este punto toda vez que consideramos que, en el
inciso a) del Transitorio XI del proyecto se encuentra una violación al derecho
fundamental de igualdad salarial. De la lectura de dicho inciso se desprende
que personas que ocupan iguales puestos, en igualdad de condiciones, recibirán
un salario diferente. De esta manera, trabajadores públicos de viejo ingreso
que, si bien realizan las mismas funciones que trabajadores públicos de nuevo
ingreso, son ubicados en categorías salariales diferentes. Concretamente se
trata del siguiente supuesto: “Salario inferior al global: salario compuesto
menor al global continuarán devengan su salario y una vez que alcance al
salario global se trasladarán de manera automática a ese.”
Si bien es cierto,
la finalidad de las normas transitorias es realizar los ajustes necesarios para
la entrada en aplicación de una ley nueva, también lo es que ese espacio de
transición debe ser respetuoso de los derechos fundamentales de las personas y,
en este caso concreto, esa premisa no se estaría cumpliendo. Obsérvese que los
servidores públicos con salario compuesto menor al que les correspondería bajo
el sistema de salario global, sería a quienes se les estaría violentando su
derecho a la igualdad salarial, pues a pesar de haber entrado a laborar antes y
realizar las mismas funciones que el trabajador de nuevo ingreso sujeto al
salario global, estarían recibiendo un salario menor que el que reciben esos
empleados nuevos. Ello supone una desigualdad salarial contraria al Derecho de
la Constitución, en el mismo sentido en que lo evidencia el Informe del
Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea
Legislativa AL-DEST-CJU-027-2021. Desde esta perspectiva, cerrar la posibilidad
de que funcionarios actuales (con un salario compuesto menor al global) se
puedan trasladar al salario global, constituye una desigualdad desprovista de
una justificación objetiva y razonable (ver voto n°1997-4883). Tal como lo
expone el resumen jurisprudencial, sobre el derecho fundamental a la igualdad
salarial o derecho a la equidad salarial, éste es entendido como aquel derecho
que permite diferenciar salarios de acuerdo con las condiciones del cargo
(vertiente negativa), pero sin poder llegar a realizarse una discriminación
(art.68 constitucional: “No podrá hacerse discriminación respecto al salario, …
respecto de algún grupo de trabajadores”). A contrario sensu, el derecho al
salario es aquel derecho que permite mantener mismos salarios si las
condiciones del cargo son iguales (vertiente positiva). Esta última vertiente,
según el art.57 constitucional que indica: “El salario será siempre igual para
trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia.” Así entonces, se
produciría una desigualdad entre los funcionarios actuales, quienes tendrían un
menor salario, respecto a los funcionarios nuevos con el salario global. Todo
lo cual consideramos inconstitucional.
b) Nota separada
de la magistrada Garro Vargas sobre el inciso a) del Transitorio XI y XII del proyecto sobre las
reglas del salario (punto 58 del por tanto)
Como
premisa para examinar el agravio consultado, se hace preciso señalar que estoy
consciente del propósito que subyace en el proyecto de ley, en el sentido de
que —en aras de resguardar las finanzas públicas— es necesario combatir las
inequidades y los mecanismos disparadores o distorsionadores del gasto público
a través del pago descontrolado de pluses y reconocimientos salariales. Esto
último ha generado un crecimiento incontrolado del gasto, lo que impacta
sensiblemente las finanzas públicas, pero sobre todo ha creado una gran
desigualdad (salarial y de responsabilidades) entre los mismos servidores públicos
que realizan labores similares.
Ahora bien, para
examinar y contextualizar la duda de constitucionalidad planteada, corresponde
hacer referencia también a lo señalado en la exposición de motivos del proyecto
de ley. La iniciativa parlamentaria parte del objetivo de mejorar y actualizar
los mecanismos de compensación para todos los servidores públicos. De la atenta
revisión de dicha exposición de motivos se desprende que una de las máximas es
justamente procurar la igualdad salarial:
“Recomendaciones de la CGR en el tema de
remuneraciones:
En diferentes oportunidades, la Contraloría General
de la República ha llamado la atención sobre la necesidad de revisar el esquema
de remuneraciones, principalmente de aquellos incentivos salariales que generan
disparidades entre los mismos tipos de puesto, como es el caso de las
anualidades. En el estudio Retos para la modernización del esquema
remunerativo en los ministerios de Gobierno DFOE-SAF-OS-00001-2018, la CGR
reveló que hay un conjunto de principios marco que deben regir
la gestión de las remuneraciones en el sector público, tales como el pago de un
salario igual en condiciones iguales y pagar un salario distinto si existen
diferencias, tal y como lo establece el artículo 57 de la Constitución Política. Concretamente
el informe de la CGR indicó lo
siguiente:
‘En el estudio se determina, a partir de la
revisión de literatura, que existen principios generales hacia los cuales se
pueden orientar los esquemas de remuneraciones en el sector público, con el
objetivo de contar con recurso humano motivado, efectivo y
eficiente. Estos son: pagar igual salario por el mismo trabajo realizado
en las mismas condiciones; pagar diferente salario en presencia de diferencias
en el trabajo realizado, responsabilidades asignadas y calificaciones
requeridas; pagar salarios en el
gobierno comparables al de las habilidades equivalentes a las del sector
privado; revisar periódica y sistemáticamente los esquemas de remuneración,
para garantizar su continua validez’”. (Lo destacado no corresponde al
original).
Concretamente,
respecto de la gestión de compensación, la exposición de motivos del proyecto
de ley lo resume en el siguiente sentido:
“Gestión de la compensación: Se establecen
postulados rectores que orientan la gestión de la remuneración y el
reconocimiento de incentivos monetarios y no monetarios por competitividad,
productividad y desempeño.
Adicionalmente, se acogen las
recomendaciones de la Contraloría General de la República y la Organización
para el Desarrollo y la Cooperación Económica, las cuales van en la línea de
reducir las distorsiones salariales tanto verticales como horizontales,
mediante la introducción del salario global para las nuevas personas servidoras
públicas, así como aquellas que opten por trasladarse, y para los jerarcas
institucionales”. (Lo destacado no
corresponde al original).
Por eso, uno de
principios nucleares en los que se fundamenta esta reforma es la equidad
salarial, como mecanismo previsto justamente para evitar las distorsiones
salariales. En el art. 4 del proyecto de ley aprobado en primer debate se
recoge lo siguiente:
“c) Principio de equidad salarial: la remuneración
de las personas servidoras públicas se determinará con fundamento en
estrictos criterios técnicos, en función de la responsabilidad y el cargo que
ejerzan, procurando que las diferencias salariales en la propia
dependencia o en relación con las otras entidades y órganos incluidos sean
diferencias consistentes y razonables, y se respete el principio de igual función
igual salario”. (Lo
destacado no corresponde al original).
Ahora bien, para
atender la migración hacia ese esquema de compensación ideado de “salario
global”, el proyecto de ley propuso en un primer momento el siguiente
mecanismo:
“TRANSITORIO XI-Transición al salario global
La transición a salario global
será facultativo para las personas servidoras públicas activas a la fecha
de entrada en vigencia de la presente ley. Vía reglamento se determinará el orden
así como los porcentajes máximos del total de la planilla, que en cada una
de las dependencias públicas incluidas en el artículo 2° de esta ley,
irá migrando de forma gradual a la remuneración por salario global”.
Es decir, en un
primer momento, se valoró que un mecanismo podría ser el tránsito voluntario a
las reglas del salario global. Sin embargo, la Contraloría General de la
República (CGR) cuestionó la posible incidencia en la situación fiscal y por
eso recomendó la realización de una serie de estudios técnicos que justificaran
la decisión. Así, por ejemplo, en el informe DJ-1737-2020, DFOE-0116-2020 de 24
de noviembre de 2020, la CGR dirigió las siguientes recomendaciones a la
Asamblea Legislativa:
“Con el propósito de alcanzar gradualmente los
efectos positivos esperados de la implementación del salario global en todo el
sector público, de seguido se realizan algunas observaciones y alertas sobre
los mecanismos de transición propuestos y sus posibles impactos en
las finanzas públicas, en aras de que se realicen las valoraciones correspondientes
durante la discusión legislativa y se logre diseñar una transición
factible, sostenible y gradual a partir de una medida razonable que haga viable
la necesaria reforma al régimen de empleo público, teniendo en cuenta que
cualquier medida aplicada tendrá un efecto multiplicador cuyo costo
económico será indispensable conocer y analizar. Como primer
aspecto se observa que el transitorio no incluye a las personas
servidoras de nuevo ingreso, por lo que se comprende que para estas
regirá directamente la modalidad de salario global una vez que inicien su
relación laboral. Esto resulta coincidente con lo señalado en varias ocasiones
por la Contraloría General, respecto de la necesidad de que el proyecto de
empleo público contemple reglas simples y sustentadas técnicamente respecto a
la implementación del salario global, abordando primero a las personas
servidoras de nuevo ingreso y luego, gradualmente, las personas ya integradas a
la función pública. Ahora bien, debe señalarse que el transitorio XI
propone reglas para incluir bajo esa modalidad a las personas servidoras ya
integradas actualmente al sector público, bajo diferentes escenarios, son
respecto de estos que se requiere puntualizar las observaciones y alertas del
Órgano Contralor. Así, el primer escenario abre la posibilidad de traslado
voluntario al salario global para aquellos funcionarios que al momento de la
entrada en vigencia de la ley devengan un salario compuesto menor que
aquel que les va a corresponder como salario global de su respectiva categoría;
el segundo escenario regula el cese de incrementos para los 2 servidores
públicos que al entrar en vigor la ley devenguen un salario compuesto superior
al salario global que corresponda a su categoría, lo anterior hasta que el
salario global alcance el nivel de su remuneración actual, momento a partir del
cual continuarán bajo el régimen de salario global, al igual que quienes opten
por mantener el esquema compuesto en el primer escenario. Especial
atención merece el primer supuesto, correspondiente al traslado voluntario, por
cuando debe advertirse que esta modalidad de transición tendría implicaciones
fiscales a corto plazo que en la situación actual de las finanzas públicas
haría inviable su financiamiento y pondría en riesgo la efectiva y sostenible
transición al modelo de salario único y sus beneficios futuros. Si
bien de manera acertada esta regulación busca estandarizar y homologar los
diferentes esquemas de retribución salarial vigentes en la Administración
Pública, a fin de establecer un modelo que con el paso del tiempo elimine las
disparidades que genera el esquema de salario compuesto y disminuya la
estructura desigual y no equilibrada de los diversos regímenes salariales
que existen actualmente, es indispensable para su análisis y aprobación que el
legislador disponga de datos claros y precisos suministrados por el Poder
Ejecutivo sobre las estimaciones económicas que estos mecanismos de transición
conllevan y que aporten evidencia de que existirán las fuentes de
financiamiento necesarias para hacer frente a las erogaciones que puedan
derivarse, no solo a nivel de todo el sector público sino de frente a cada
realidad institucional. Resulta indispensable para
la aprobación del transitorio señalado, contar con la información adecuada
que permita sopesar las implicaciones de este mecanismo a fin de asegurar que
se proponga una transición viable tanto jurídica como económicamente.
Dicha información permitirá también gestionar atinadamente -desde ya-
eventuales efectos inmediatos y durante los primeros años, sobre las finanzas
públicas, especialmente en el complejo escenario económico actual caracterizado
por el desequilibrio fiscal que compromete severamente la disponibilidad de
fondos para hacer frente a nuevas erogaciones por parte del Estado.
Sobre el particular, para ilustrar la relevancia de
contar con los datos oportunos, pertinentes y precisos según se señaló, la
Contraloría General realizó un análisis de los 3 efectos que tendría
la aplicación del transitorio propuesto al aplicarlo a 30 instituciones del
Gobierno Central. Se determinó -a modo de referencia- que el rubro por
concepto de remuneraciones, en promedio, podría incrementarse entre un 1 y 5%,
dicho incremento podría variar entre instituciones en un rango entre el 0,1 y
el 12,8% dependiendo de factores como el salario definido y la estructura
organizacional. Lo anterior implicaría, al menos, una previsión presupuestaria
promedio de poco más de 18.000 millones de colones para ese grupo, siendo mayor
la previsión para todo el sector público. Por ello, considera este Órgano
Contralor que de mantenerse la idea y para lograr la transición de las personas
servidoras públicas actualmente integradas al sector público, deben valorarse
otros mecanismos de transición que contemplen medidas razonables, sostenibles y
graduales para asegurar una verdadera reforma al régimen de empleo público. Tal
medida podría ser que tratándose de personas servidoras públicas que a
la entrada en vigencia de la ley devenguen un salario inferior al que les
corresponde según la categoría de salario global pertinente, su traslado se
faculte en tanto resulte viable conforme a las posibilidades financieras de la
Administración, ligado con el comportamiento de la deuda del Gobierno
Central, de tal forma que los traslados voluntarios puedan autorizarse de
conformidad con el análisis de la disminución de la deuda pública. Lo anterior
no sólo permitiría contar con criterios objetivos y técnicos para la toma de
decisiones sino que guardaría coherencia con los esfuerzos de saneamiento de
las finanzas públicas ya introducidos mediante la Ley n.° 9635. Así, los
traslados voluntarios podrían permitirse únicamente cuando la deuda del
Gobierno Central sea inferior al
60% del PIB, de lo contrario no existirá la posibilidad del traslado.
Adicionalmente, de acuerdo con el planteamiento que establece el transitorio
XI, pareciera no incluirse el supuesto de aquellas instituciones públicas que
ya han implementado, con base en sus propias regulaciones, esquemas de salario
único o global y que operan actualmente bajo tales reglas, de forma total o
parcial. En tal caso, no se observa claridad en cuanto a cuál sería el proceder
en esas instituciones, dentro de las cuales se cuenta este Órgano Contralor,
por lo que se sugiere precisar en esos casos las reglas bajo las cuales habría
de aplicarse la norma”. (Lo destacado no corresponde al original).
De la anterior
cita conviene destacar que se afirma que la migración hacia el esquema de
compensación diseñado por el legislador requiere de estudios, por cuanto “cualquier
medida aplicada tendrá un efecto multiplicador cuyo costo económico
será indispensable conocer y analizar”. Asimismo, la CGR enfatizó que
para la aprobación del transitorio propuesto —o cualquier otra medida
transitoria, agregaría yo— se requiere de la “información adecuada que
permita sopesar las implicaciones de este mecanismo a fin de asegurar que se
proponga una transición viable tanto jurídica como económicamente”. En
mi criterio, una transición jurídica viable implica, justamente, reconocer las
normas de orden constitucional que sustentan los reconocimientos salariales de
los servidores públicos y, además, los criterios económicos que razonablemente
respalden la respectiva determinación.
Ante los
cuestionamientos planteados, el legislador optó por otra propuesta de norma
transitoria, que es la que acá se consulta. La redacción quedó de la siguiente
manera:
“a) Quienes devenguen un
salario compuesto menor al que le correspondería a su categoría bajo la
modalidad de salario global, continuarán devengando su salario en la forma en
que lo venían haciendo y podrá incrementarse por el pago por concepto de
anualidad, que en derecho les corresponda y una vez que su
salario compuesto iguale el monto que les correspondería bajo el esquema de salario
global, se trasladarán de manera automática a este régimen salarial, el mes
siguiente” (lo destacado no
corresponde al original).
De la lectura de
la propuesta parlamentaria se desprende que el mecanismo ideado es aquel en el
que los servidores que tengan un salario compuesto menor al definido para su
columna salarial mantendrán dicho salario inferior al que recibirán los
servidores nuevos que ingresen al régimen de empleo público bajo las reglas del
salario global. La posibilidad de que se iguale sólo se dará cuando por el
incremento de las anualidades el salario compuesto llegue al mismo monto que el
salario global.
Desde mi
perspectiva la norma consultada es abiertamente irrazonable y contraria a los
principios que rigen el derecho laboral y concretamente el de igualdad salarial
que está contemplado en la Constitución Política. Esta ordena en el art.
57: “El salario será siempre igual en idénticas condiciones
de eficiencia”. Y en el art. 68 constitucional señala: “No
podrá hacerse discriminación respecto al salario, ventajas o condiciones
de trabajo entre costarricenses y extranjeros, o respecto de algún grupo de
trabajadores”. Por lo demás, el Código de Trabajo, que rige supletoriamente
en esta materia, recoge dicho principio al establecer en el art. 167: “Para
fijar el importe del salario en cada clase de trabajo se tendrán en cuenta la
cantidad y calidad del mismo. A trabajo igual, desempeñado en puesto, jornada y
condiciones de eficiencia iguales, corresponde salario igual”. Sobre dicho
principio, la Sala Constitucional ha referido, por ejemplo, en la sentencia
n.°2010-004659, lo siguiente:
“II.- Sobre el principio de igualdad en general
y el principio de igualdad salarial. La igualdad, como lo ha reiterado este
Tribunal, debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en
cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación
universal de la ley, no prohíbe que se contemplen soluciones
distintas ante situaciones también diversas:
‘La jurisprudencia constitucional a través de
varios pronunciamientos ha logrado decantar el contenido del principio de
igualdad establecido en el artículo 33 de la Constitución señalando que por
medio de él, se prohíbe hacer diferencias entre dos o más personas que se
encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, sin que
pueda pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son
desiguales y se posibilita un trato diferente a situaciones y categorías
personales diferentes. Esa fórmula tan sencilla fue reconocida desde hace
muchos años por la Corte Constitucional, a la fecha la Corte Suprema de
Justicia, que tenía a su cargo el conocimiento de los recursos de
inconstitucionalidad antes de la creación de esta Sala especializada. Pero la
exigencia de igualdad no legítima cualquier desigualdad para autorizar un trato
diferenciado; para determinar si realmente se justifica una discriminación, hay
que analizar si el motivo que la produce es razonable, es decir, si atendiendo
a las circunstancias particulares del caso se justifica un tratamiento
diverso.’ (Sentencia nº 1372-92, de las catorce horas y cincuenta
minutos del veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y dos).
El principio de igualdad salarial, que se desprende
de los artículos 33, 57 y 68 de la Constitución Política, debe entenderse como
el derecho a recibir igual remuneración por igual tarea realizada o, como
lo dispone el propio artículo 57, “El salario será siempre igual para
trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia”. Es decir, la igualdad
salarial se encuentra contemplada bajo la premisa de que a una misma categoría
corresponde un mismo salario.
Así lo dispone el párrafo primero del artículo 68 de la Constitución
Política que establece: “No podrá hacerse discriminación respecto al
salario, ventajas o condiciones de trabajo entre costarricenses y extranjeros,
o respecto de algún tipo de trabajadores”. Sin embargo, ello no implica que las
diferencias de trato entre categorías de trabajadores sea inconstitucional. Al
respecto, este Tribunal ya ha señalado:
‘Así, como tesis de principio podemos sostener que
mientras la discriminación no atente contra la dignidad humana o mientras la
creación de categorías que otorguen a las personas un trato diferente sea
razonable, la igualdad jurídica es respetada. Deben recibir igual
tratamiento quienes en igual situación se encuentran. Como la regla
no es absoluta, ha de entenderse como mandato de tratar igual a todos los
que se sean parte de una determinada categoría. Tradúcese así el
problema en que las categorías no deben ser arbitrarias y en que tampoco deben
serlo los criterios para reformar parte o ser excluido de
ellas.’ Sentencia N.00138-93 de las 15: 55 horas del 12 de enero de 1993”.
El mecanismo
propuesto entonces es contrario al principio constitucional de igualdad
salarial, puesto que dos servidores que realizan mismas funciones y se
encuentran dentro de la misma familia y categorización de puestos diseñada
técnicamente estarían recibiendo salarios disímiles sin un fundamento
constitucional razonable. Esto, por lo demás, es contrario al origen y
motivación del proyecto de ley que, según se consignó, es perseguir la equidad
salarial. En efecto, en el caso concreto, si se trata de funcionarios que
están adscritos ya a un régimen de empleo público, eso significa que han sido
sometidos a un proceso de elección por idoneidad comprobada y a un constante
proceso de evaluación de resultados, por lo que parece irrazonable que vayan a
recibir un salario menor del que le corresponde conforme a la valoración
técnica de su columna salarial. Este mecanismo va en contra de la lógica del
pago de salario que contempla dentro de sí el reconocimiento de la experiencia
y de la capacitación, y devalúa estos aspectos tan importantes para garantizar
la eficiencia en el servicio público.
Recuérdese que el
principio de igualdad se quebranta cuando una determinación está desprovista de
una justificación objetiva y razonable. En el caso concreto, el diseño elegido
para los funcionarios que tienen un salario compuesto menor al que se determina
para su categoría salarial carece de esa justificación. Ciertamente, se ha
dicho que es posible que el poder público otorgue tratamientos diferenciados a
situaciones distintas (como se podría pensar que es este caso —funcionarios con
salario compuesto y funcionarios con salario global—), pero esa distinción
debería estar fundada en una base objetiva, razonable y proporcionada. En el
caso bajo examen no se advierte cuál esa base que justifique la distinción
salarial. Es irrazonable que, pese a existir una decisión técnica que cualifica
un puesto de trabajo, se castigue salarialmente al empleado más capacitado y
con experiencia en el puesto, es decir, al que ha demostrado mayor mérito.
Esto, claro está, partiendo del hecho de que ya la Administración ha venido
implementando la evaluación de rendimiento y resultados. Pero, aunque no fuese
así, aunque no haya realizado tal evaluación, nada hace presumir que los
funcionarios actuales tienen menos experiencia que los nuevos, ni hay elementos
para que el legislador tenga como cierto que estos, por el hecho de ser nuevos,
están más capacitados que aquellos.
En consecuencia,
no sería justo que el salario a los actuales trabajadores cuyo monto sea
inferior al salario global que se asigne a su nueva clase, permanezca así por
tiempo indefinido. Esto por cuanto sólo pueda ser incrementado por concepto de
anualidades. Primero porque justamente no corregiría el objetivo principal del
proyecto de ley que es proscribir la inequidad existente (salario-trabajo);
pero también porque permitir que el personal nuevo que sea contratado para esa
misma clase o categoría, bajo el salario global establecido, por un monto mayor
al que tiene el salario compuesto, generaría una desigualdad de derecho con los
actuales servidores, que incluso tengan mayor experiencia y trayectoria, lo
cual sería inconstitucional por infracción al principio constitucional de
igualdad salarial y al de razonabilidad. Es claro que es discriminatorio e
irrazonable que valores esenciales en la remuneración como lo son la
experiencia, la capacitación y los resultados demostrados (el mérito) queden
devaluados, invisibilizados o no reconocidos. Del mismo modo, sería irrazonable
que, por ejemplo, dentro de una misma organización los mandos medios ganen más
que mandos altos justamente por el diseño en que está concebido el transitorio
en cuestión. Esto igualmente supondría una discriminación porque no es
razonable que ganen igual, y mucho menos lo sería si gana menos, dos
funcionarios con cargas de responsabilidad distintas.
De la lectura de
las recomendaciones de la CGR se desprende que se habían pensado diversas
salidas para afrontar este tránsito a ese esquema de remuneración. La
transición voluntaria fue objetada porque iría en contra del propósito de
proyecto de ley y de la delicada situación de las finanzas públicas. Pero
la CGR sí recomendó la necesidad de que se justificara actuarialmente la
medida, lo que no consta que se haya cumplido en el caso concreto. Es
decir, partiendo de la exposición de motivos y de la situación fiscal en la que
nos encontramos, y a la luz del principio constitucional de razonabilidad, es
necesario la justificación técnica de la decisión. De manera que la ausencia de
una justificación técnica de la decisión adoptada es un elemento adicional que
redunda en la inconstitucionalidad de la medida transitoria propuesta.
Asimismo, la falta
de un plazo específico para equiparar los salarios es otro elemento por el cual
es posible argumentar que la disposición lesiona el principio de razonabilidad
y, concomitantemente, el principio de seguridad jurídica. Resulta contrario a
toda lógica que un funcionario con experiencia y evaluaciones de desempeño
satisfactorias, desde el punto de vista salarial, esté por debajo de los funcionarios
nuevos que carecen de esa ansiada experiencia y capacitación en el puesto. Si
hay una reforma general salarial que va en beneficio de un determinado puesto
laboral, debe beneficiarlos a todos so pena de desconocer justamente el
principio de equidad salarial propuesto como germen de esta iniciativa
parlamentaria.
La seguridad
jurídica se traduce en que las situaciones jurídicas no se mantengan en un
estado precario, en menoscabo del orden público y la paz social. En aplicación
del principio de seguridad jurídica el Estado está obligado a proveer un marco
normativo para que las personas sepan a qué atenerse en sus relaciones con la
administración. En el caso concreto la decisión está desprovista de cualquier
razonabilidad y seguridad jurídica, pues se desconoce (hay incerteza) por
cuánto tiempo podría estar el funcionario, que realiza idénticas funciones y
con mayor experiencia, recibiendo un salario menor que aquel funcionario nuevo
que ingresa a laborar bajo el esquema del salario global. Es decir, se trata de
una medida indeterminada en el tiempo.
Finalmente
corresponde recordar que el principio constitucional de razonabilidad de las
normas: que estén dotadas de legitimidad, idoneidad, necesidad y
proporcionalidad en sentido estricto. En el caso concreto parece romperse la
idoneidad y la proporcionalidad de la medida, pues podrían existir otros
mecanismos mejor justificados para realizar el tránsito a este esquema salarial
que estén debidamente sustentados en estudios actuariales, tal y como lo propone
la CGR, y que no desconozcan los principios constitucionales del pago de los
salarios.
c) Nota
separada de la magistrada Picado Brenes sobre el Transitorio XI y XII del
proyecto sobre las reglas del salario (punto 58 del por tanto)
Por mayoría, la
Sala ha señalado que los Transitorios XI y XII del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público que se refieren a las reglas del salario, no resultan
inconstitucionales. En este punto debo hacer la aclaración de que la Sala, para
llegar a esa conclusión, hizo el análisis de estos transitorios únicamente en
relación con los principios de igualdad y no discriminación y el principio de
equilibrio financiero y presupuestario. Por su parte, en lo referente al
principio de legalidad que fue mencionado por los consultantes, el Tribunal
manifestó que éstos no hicieron una argumentación adecuada desde la óptica del
Derecho de la Constitución por lo que no se emitió ningún criterio al respecto.
·
Transitorio XI y XII: de su lectura se desprende que permiten que personas ocupen iguales
puestos en iguales condiciones pero estarían recibiendo un salario diferente.
Ciertamente, a la luz de estos transitorios, coexistirían regímenes salariales
diferentes para personas que, si bien realizan las mismas funciones, están
ubicadas en categorías salariales diferentes, teniéndose una diferenciación
salarial entre personas que se ubican en tres supuestos diferentes pero que
realizan las mismas funciones.
Aun cuando la Sala
omite hacer referencia a otros artículos del proyecto relacionados con la
remuneración salarial -ubicados en el Capítulo VIII relativo a la Gestión de
Compensación que incluye los numerales 30 a 37-, resulta indispensable tomar en
cuenta algunos de ellos para explicar mejor nuestra posición, como por ejemplo los
numerales 30 a), 34 y 35:
·
Art.30.a y 34: de la lectura de ambos numerales se observa que existirá un mismo
salario, el que será siempre igual para igual trabajo en idénticas condiciones
de eficiencia, puesto, jornada y condiciones, independientemente de la
institución pública para la que labore la persona servidora pública. Esto
significa entonces que será un salario igual para funcionarios de distintas
instituciones, sin importar por ejemplo si el trabajador abogado se desempeña
como Juez en el Poder Judicial, o como Juez en un Tribunal Administrativo, o
como asesor en una institución pública, o en el Parlamento o en un ministerio.
A su vez, según el artículo 34 del proyecto, se crea una sola columna salarial
para los grados en cada una de las familias laborales. Siendo que cada grado de
cada familia albergaría, en condición de igualdad, trabajadores con funciones
tan disímiles como sería empleados de las ciencias de la salud, funciones
policiales (del Ministerio de Seguridad igual que del Organismo de Investigación
Judicial), administradores de justicia, entre otros, es más que evidente que a
la luz del proyecto, en el caso propuesto de un abogado, solo interesará que se
trata de un profesional en derecho y por ese solo hecho, se le dará un
tratamiento igual independientemente del lugar donde ese abogado se desempeñe.
En la práctica ello significa que se verían las funciones de un profesional en
derecho como una amalgama de labores, que se pueden colocar en uno u otro
sitio, pero sin tomarse en cuenta que deberán ser diferentes según la
institución en la que se labore. Claramente estas normas, al aplicarse a todo
el Aparato Estatal por igual, sin distinción, y bajo ese marco de acción
planteado por el proyecto en el que todos los abogados, por ejemplo, por serlo
deben ganar igual, comprendería una violación al principio a la igualdad
salarial.
·
Art. 35: obsérvese que este numeral dispone que el régimen salarial será
unificado, estará basado en la columna salarial global y se aplicará a todo el
sector público por lo que todas las instituciones serán incluidas. Con sustento
en ese régimen salarial unificado, también se vulnera el derecho a la igualdad
salarial, porque no se está tomando en cuenta ninguno de los elementos
integrantes del salario para determinarlo, sino que es simplemente la igualdad
por la igualdad misma. Es indispensable recordar que cada empleado se interesa
en invertir trabajo, dedicación y esfuerzo personal, conocimientos y
habilidades, si recibe la retribución adecuada y, a nivel de las organizaciones,
la eficacia con la que se maneja la remuneración constituye una diferencia
significativa para aumentar o reducir la competitividad ya sea organizacional o
la de los empleados. La elaboración de un plan de remuneración requiere cuidado
pues provoca un fuerte impacto en las personas y en el desempeño de la
organización por sus efectos y consecuencias, por lo tanto, para esa fijación
es imprescindible que se tomen en cuenta y se analicen las diferentes funciones
de la persona trabajadora y no hacerlo solo por el hecho de que es abogado,
usando nuevamente esta profesión como ejemplo. El numeral 35 olvida por
completo que la política salarial constituye un aspecto particular y específico
de la gestión del talento humano que es propia y consustancial a la
organización, por lo tanto esa dejará de existir para convertirse en una
política salarial centralizada que exige igual salario para iguales funciones
sin atender a la especificidad de cada institución, y mucho menos a su cultura
organizacional, su ambiente laboral, los valores compartidos, los niveles de
rotación, entre otros aspectos que son muy específicos de cada institución y
que son muy importantes a tomar en cuenta a la hora de establecer una política
salarial.
·
Último párrafo del Transitorio XI y Transitorio XII: al excluir a todas
las personas servidoras públicas de incrementos salariales por concepto de
costo de vida, lo cual se trataría de un congelamiento sin límite en el tiempo
y sin justificación, se viola el derecho al salario y del principio de dignidad
en el trabajo.
Se denota que lo
establecido en el proyecto consultado, en estas normas, va más allá de lo
recomendado por la OCDE al respecto, quien recomendó migrar gradualmente hacia
un esquema de salario único, pero para los nuevos funcionarios, y en un plazo
de 35 años. En todo caso, también es menester recordar que la OCDE no obliga al
país a nada, simplemente emite recomendaciones que el país deberá analizar,
valorar y determinar si puede aplicar o no.
Así las cosas, con
sustento en lo dicho, a partir del contenido de los Transitorios XI y XII bajo
estudio, se tendría que tres tipos de trabajadores, en las mismas condiciones
de empleo, podrían estar recibiendo salarios distintos. Ello sin contar con el
congelamiento de los incrementos salariales, sin límite de tiempo, que va en
contra de la dignidad humana.
Procedo de seguido
a analizar una serie de factores se debieron tomar en cuenta para luego
concluir sobre la constitucionalidad de los Transitorios XI y XII del proyecto
de Ley Marco de Empleo Público que se refieren a las reglas del salario.
Aspectos
a valorar en relación con los salarios:
a) Sobre el derecho al salario y su contenido
esencial: El artículo 57 de la Constitución Política establece que
“Todo trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación
periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna. El
salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de
eficiencia (…)”.
En reiterada jurisprudencia, este
Tribunal ha expresado que el salario es un derecho de rango constitucional del
trabajador y una obligación para el patrono. Al respecto, en la sentencia No.
6074-95 de las 13:21 horas del 14 de octubre de 1994, se indicó en lo que
interesa:
“En este sentido es importante señalar que el salario, como remuneración
debida al trabajador en virtud de un contrato de trabajo, por la labor que haya
efectuado o deba efectuar o por los servicios que haya prestado o deba prestar,
es una obligación del empleador que por la utilidad que representa para el
trabajador y por su propia naturaleza, debe pagarse a intervalos regulares. No
puede entenderse que un intervalo regular sea mayor de tres meses tomando en
cuenta la necesidad del trabajador de solventar los gastos que genera el diario
vivir. Por su parte la Constitución, en su artículo 57, garantiza el salario de
fijación periódica por jornada normal, como derecho fundamental de todo
trabajador que debe hacer frente a las necesidades que como todo ser humano
tiene y a los deberes de subsistencia de su familia”.
Como se puede observar, esta
compensación o retribución económica, establecida como una obligación de
cumplimiento del patrono, que recibe un trabajador por la labor realizada,
busca garantizar su manutención y la de su familia, de allí que se proteja este
derecho a fin de evitar abusos que menoscaben su dignidad humana. Esta
vinculación del derecho al salario con la dignidad humana se encuentra no solo
en la Constitución Política, sino también en instrumentos de Derecho Internacional.
Así, el artículo 23.3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos
establece:
“3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa
y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme
a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera
otros medios de protección social”.
Por su parte, el artículo 45.b de
la Carta de la Organización de los Estados Americanos, en el cual se señala
que:
“El trabajo es un derecho y un deber social, otorga dignidad a quien lo
realiza y debe prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de salarios
justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el
trabajador y su familia, tanto en sus años de trabajo como en su vejez, o
cuando cualquier circunstancia lo prive de la posibilidad de trabajar”.
Por su parte, el artículo XIV de
la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, dispone:
“Artículo XIV: “Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones
dignas y a seguir libremente su vocación, en cuanto lo permitan las
oportunidades existentes de empleo. Toda persona que trabaja tiene derecho de
recibir una remuneración que, en relación con su capacidad y destreza le
asegure un nivel de vida conveniente para sí misma y su familia”.
De lo anterior se puede concluir
que la dignidad humana es el criterio rector en el desarrollo del contenido
esencial del derecho al salario y sus límites, pues lo que se busca es que el
trabajador cuente con un nivel de vida adecuado, de acuerdo con sus necesidades
elementales, y tomando en cuenta la actividad que desempeña, la categoría de
tarea, el grado de especialización, la cualidad del trabajo, entre otros
aspectos.
En cuanto al régimen jurídico
aplicable, la legislación nacional estableció un sistema de fijación salarial
especial para los servidores cubiertos por el régimen estatutario, lo que
implica que las disposiciones sobre salarios mínimos que contiene tanto el
Código de Trabajo, como la Ley de Salarios Mínimos (Nº 832 de 4 de noviembre de
1949), no son aplicables a todos los servidores y empleados públicos pero
tampoco podría ser de aplicación general a los empleados del sector privado y
por ello, este Tribunal ha reconocido que el régimen de empleo público y su
fijación salarial difiere del establecido para el sector privado, pues
responden a criterios diferentes. Así pues, en la sentencia No. 2021-07445 de
las 9:15 horas del 15 de abril de 2021, la Sala indicó en lo que interesa:
“a) Sobre el régimen
de empleo público y privado. En
reiteradas ocasiones, este Tribunal se ha pronunciado sobre el régimen
estatutario y su diferencia con el sector privado en este sentido:
“III.- Sobre el régimen estatutario. Nuestros constituyentes originales consignaron en
la Constitución Política de 1949, que debía existir un régimen laboral
administrativo que regulara las relaciones entre los servidores públicos y el
Estado, a fin de proteger a los primeros de destituciones arbitrarias
(estabilidad en el empleo) y de profesionalizar la función pública (búsqueda de
la eficiencia en el servicio y de la idoneidad del funcionario). El objeto de
tal cometido fue procurar que la Administración Pública contara con factores
organizativos que le permitieran satisfacer el derecho de los ciudadanos al
buen funcionamiento de los servicios públicos. Para ello, el procedimiento para
seleccionar y nombrar a un servidor en la Administración Pública, debe cumplir
con los principios fundamentales que prevén los artículos 191 y 192
constitucionales, con lo que se procura personal idóneo para ocupar un puesto
público, con el propósito de garantizar la eficiencia y efectividad en la
función pública. El régimen de servicio civil no se erige entonces como un
privilegio corporativo, sino como una garantía de la imparcialidad
institucional. Para ello, el marco normativo que regula la función pública,
debe garantizar la selección del personal con base en criterios de mérito y
capacidad, así como en un justo equilibrio entre derechos y responsabilidades de
los empleados públicos. También, dicha legislación debe prever instrumentos que
a las diferentes administraciones les faciliten la planificación, ordenación y
utilización más eficiente de su personal. De ahí que la relación
laboral de empleo público esté sujeta a ciertas especificidades y principios,
como los de mérito y capacidad en el acceso, y también a determinadas normas de
derecho público, como el régimen de incompatibilidades, que garanticen
objetividad e imparcialidad en la prestación del servicio público… Expuesto lo anterior, resulta claro y
evidente, que , a partir del año 1949, el ordenamiento jurídico que regula la
relación de empleo entre la administración pública y sus servidores en nuestro
país, se rige por el derecho público, principio que se reitera en el artículo
112 de la Ley General de la Administración Pública (ver al efecto, la sentencia
n.° 1995-3125 de las 16:24 horas del 14 de junio de 1995). Este régimen
implica, necesariamente - como se indicó en el precedente supracitado - que
esa relación, por su propia naturaleza, se basa en principios generales
propios, no solo distintos a los del derecho laboral (privado), sino incluso
muchas veces contrapuestos a estos… Menos aún, cuando tales
disposiciones laborales podrían ser impuestas al Estado en su condición de
patrono, por órganos externos a este en los que confluyen intereses ajenos, y a
veces contrarios a los fines de la administración pública. De acuerdo con lo
señalado por la Sala en la sentencia n.° 2003-10615, la redacción finalmente
dada al artículo 191, junto con el proceso de profunda descentralización que
experimentó el Estado costarricense a partir de 1949, conllevaron a que
actualmente resulte válida la existencia de diversas relaciones estatutarias en
la Administración, en atención a la independencia funcional y autonomía
administrativa que el ordenamiento asegura a varias instituciones
públicas. Sin embargo, “lo que no resulta legítimo –según se dijo- es
que las relaciones entre cada Administración-patrono y sus funcionarios se
rijan por reglas concertadas (contractuales) entre ambas partes, como
válidamente ocurre en las relaciones de empleo privado.” La Sala ha
reconocido que existen dos grandes categorías de empleados que prestan sus
servicios al Estado: los que tienen la condición de "funcionario
público", "servidor público", o de "empleado público",
y los que laboran para empresas o servicios económicos del Estado, encargados
de gestiones sometidas al derecho común. Los primeros han sido definidos, como
aquellos que en el desempeño de sus funciones realizan la gestión pública del
Estado, a los que en -consecuencia- les es aplicable el régimen de empleo
público, con todos los principios y características que derivan de lo dispuesto
en los numerales 191 y 192 de la Constitución Política; y mientras que los
segundos son aquellos obreros, trabajadores y empleados que si bien laboran
para el Estado, no tienen la condición de funcionarios o servidores públicos
por no participar en la gestión pública de la administración, toda vez que son
contratados por empresas públicas o de servicios económicos del Estado
encargados de gestiones sometidas al derecho común conforme al ejercicio de su
capacidad de derecho privado, en virtud de lo cual su régimen de empleo se rige
con las normas del derecho común, esto es, la legislación ordinaria laboral
(ver sentencia n.° 2006-14416).
Corolario de lo anterior, la relación de empleo
público que aplica a los servidores públicos, es una relación especial de
derecho público o estatutaria, que por tal naturaleza jurídica tiene
limitaciones en cuanto a la aplicación del derecho laboral común. Asimismo, su regulación está sometida a los
ordinales 11, 191 y 192 de la Constitución Política…”. (Sentencia n.° 2018-231
de las 11:00 horas del 10 de enero de 2018). (El énfasis no es del original).
En materia de salarios
del sector público, en sentencia n.° 1998-3089 precisó la Sala:
“…La política de
salarios derivada de las relaciones de servicio -entre la Administración y sus
servidores (art. 112 LGAP), como régimen estatal de empleo público, uniforme y
universal, es, por supuesto, parte integrante de la política de gobierno (SSC
N.° 2294 de las 14:48 horas del 19 de agosto, 1992). La Corte Plena, en
funciones de Tribunal Constitucional, al analizar esta materia, entre otras,
señaló:
"Las metas
(típica "materia de gobierno") que se fije el Estado en la
remuneración de sus servidores constituye toda una política salarial que tiene
que ver no solo con la retribución del esfuerzo de la persona individualmente
considerada, sino también con sus consecuencias sobre los demás aspectos de la
economía, ya que puede introducir factores de distorsión en lo económico debido
a la intranquilidad social. Por "directriz" debe entenderse
el "conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de
alguna cosa", o sea de pautas u orientaciones que sirven de marco
conceptual para la toma de decisiones. De manera que lo relativo a la fijación
de salarios como política general en el Sector Público no puede decirse que es
materia principal, exclusiva o predominantemente "administrativa",
sino que más es bien de "gobierno", y en que la sujeción de un ente
descentralizado a la Ley no solo es posible sino también necesaria y
conveniente". (Sesión Extraordinaria N.° 42 de las 13:30 horas del 14 de
junio, 1994).” (El énfasis no es del original).
Es decir, no solo se
trata de dos regímenes de empleo diferentes, sino que, además, la función
pública se retribuye conforme otros principios que la rigen. Ahora bien,
independientemente de que existen diferentes estatutos en la administración
pública, cuya validez ha avalado este Tribunal (ver la sentencia supracitada
n.° 2018-231 de las 11:00 horas del 10 de enero de 2018), en lo concerniente al
Estatuto de Servicio Civil, punto de interés en esta acción, dada la remisión a
la que hace el ordinal 8 impugnado respecto del Régimen de Sueldos, se señala
lo siguiente:
“Artículo 48.-Los
sueldos de los funcionarios y empleados protegidos por esta ley, se regirán de
acuerdo con las siguientes reglas:
a) Ningún empleado o
funcionario devengará un sueldo inferior al mínimo que corresponda al desempeño
del cargo que ocupe.
b) Los salarios de los
servidores del Poder Ejecutivo serán determinados por una Ley de
Salarios que fijará
las sumas mínimas, intermedias y máximas correspondientes a
cada categoría de empleos.
c) Para la fijación de
sueldos se tomarán en cuenta las condiciones fiscales, las modalidades de cada
clase de trabajo, el costo de la vida en las distintas regiones, los salarios
que prevalezcan en las empresas privadas para puestos análogos y los demás
factores que estipula el Código de Trabajo.
d) Dentro de las cifras
mínimas y máximas de que habla el inciso b), los Jefes respectivos podrán
acordar aumentos de sueldos, atendiendo a factores como la eficiencia, la
antigüedad, la conducta, las aptitudes y demás cualidades que resulten de la
calificación periódica de sus servidores, todo esto con sujeción a lo que al
efecto disponga la Ley de Salarios. Los Jefes de las diversas secciones del personal
administrativo, deberán obtener, de previo a tales aumentos, la venia del
supervisor jerárquico; aumentos que estarán sujetos a lo dispuesto en el inciso
e) de este mismo artículo; y
e) Queda prohibido a la
Tesorería Nacional extender giros a favor de empleados o funcionarios, por
sumas distintas a las mínimas fijadas en el Presupuesto o Ley de Salarios; y en
el caso del inciso anterior, el aumento no se hará efectivo sino cuando esté
incluido en la Ley de Presupuesto Ordinario, o en un presupuesto extraordinario.
La Dirección General de Servicio Civil, informará a la Tesorería Nacional de
los aumentos de los sueldos de los servidores públicos.” (El énfasis no es del
original).
Es decir, de acuerdo
con esa disposición, los salarios mínimos, medios y máximos de los funcionarios
públicos regulados por el Estatuto de Servicio Civil, son fijados conforme la
Ley de Salarios de la Administración Pública, para cuyos efectos de deberán
tomar en cuenta las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo,
el costo de la vida en las distintas regiones, los salarios que
prevalezcan en las empresas privadas para puestos análogos y los demás
factores que estipula el Código de Trabajo. Según el artículo 1º de Ley de
Salarios de la Administración Pública dispone, que tal cuerpo normativo se
dicta con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública
y constituye el sistema oficial de retribución para todas las clases de puestos
clasificados en el Manual Descriptivo de Puestos, conforme lo dispone el
Capítulo X del Estatuto de Servicio Civil. Para tales efectos, el numeral 2 de
tal ley señala que por Manual Descriptivo de Puestos se entenderá el conjunto
de especificaciones que indican los deberes y atribuciones de las clases del
Servicio Civil y los requisitos mínimos exigidos a quienes hayan de
desempeñarlos. En consecuencia, se trata de salarios fijados por una estructura
organizacional compleja del sector público, lo que no necesariamente
corresponde a las características de aquella existente en el sector privado en
la que las partes gozan de libertad de contratación. Por otra parte, en el
ordinal se regulan escalas salariales con una categoría base de aumento anual
que luego se irá modificando de acuerdo con otros rubros, en caso de que
procedan, como zonaje, dedicación exclusiva, anualidad, disponibilidad y otros
incentivos que recientemente fueron modificados con la Ley de Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas. De esta manera, el régimen de empleo público y su
fijación difiere del establecido para el sector privado, como lo ha reconocido
este Tribunal:
“XI.- En opinión de
esta Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política,
fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el
Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en
la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de
la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica,
necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con
principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho
laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos,
obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de
empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y
sus servidores, más en aquellos sectores en que haya una regulación
(racional) que remita a un régimen privado diferente de empleo, la solución
debe ser diferente ...” Se ha agregado el énfasis, ver sentencia n.°
2002-6513 de las 14:57 horas del 3 de julio de 2002.
Recientemente, en la sentencia supracitada n.°
2020-13316, la Mayoría de esta Sala indicó:
“…Y tampoco, como se dirá luego, existe una
prescripción obligatoria entre el salario de los funcionarios públicos, con el
salario del sector privado, toda vez que, en el primero se acuerda por la Comisión
de Negociación de Salarios del Sector Público mediante reglas del Derecho
Público; y, el Consejo Nacional de Salarios Mínimos, en forma distinta, con
principios jurídicos diferentes. Incluso, el salario base que se utiliza en
el sector público, no necesariamente es igual al salario mínimo, aunque podrían
serlo o incluso superarse, ello no supone un encadenamiento vinculante sobre el
presupuesto público con lo que se decida a nivel privado…”. (Se ha agregado el
énfasis).
Conforme lo expuesto y lo señalado por la
Procuraduría General de la República en el dictamen n.º C-064-1992, el salario
de la empresa privada va acorde con su prosperidad económica respetando el
salario mínimo; por su parte, en la Administración Pública guarda relación con
el presupuesto que es un límite para la acción de los poderes y se está sujeto
al principio de legalidad.”
De lo anterior se concluye que, en
materia de empleo y salario, el sector público y privado tienen cada uno, su
propio régimen jurídico: en el sector privado, prevalece una relación
contractual, en tanto, en el sector público, domina la relación estatutaria de
conformidad con lo dispuesto en los artículo 191 y 192 de la Constitución
Política. En atención a las particulares características de la relación de
servicio entre la administración y sus servidores, las condiciones salariales
de los empleados públicos se fija de conformidad con las leyes y principios que
regulan el empleo público, distinto a los criterios que imperan en una relación
de derecho meramente privado, como se indicó.
Partiendo de lo anterior, la
jurisprudencia de la Sala ha definido el contenido esencial del derecho al
salario que aplica para el sector público, de la siguiente manera:
1) Salario mínimo: “Esta disposición, tal como lo ha indicado este
Tribunal, encuentra asidero justamente en el Principio del Estado Social de
Derecho, que comprende nuestra Constitución Política, conforme al cual el
Constituyente dispuso fijar un piso salarial mínimo que proteja al trabajador y garantice no solo
el estímulo de la producción, sino también la adecuada distribución de la
riqueza (numeral 50), todo lo anterior con fundamento en el Principio Cristiano
de Justicia Social, contemplado en el ordinal 74 de la misma Constitución” (ver
sentencia No. 2021-7445 de las 9:15 horas del 15 de abril de 2021).
2) Remuneración periódica: “Este Tribunal Constitucional ha señalado que si el trabajo se
concibe como un derecho del individuo, cuyo ejercicio beneficia a la sociedad y
en cuanto al funcionario le garantiza una remuneración periódica, no podría
aceptarse que el Estado reciba una prestación sin cancelarle el correspondiente
salario o que se le entregue tardíamente” (ver sentencia No.
2006-008385 de las 17:34 horas del
13 de junio de 2006).
3) No incluye pluses: “(…) los diferendos en torno al pago de pluses salariales no
inciden en el contenido esencial del derecho al salario, desde la perspectiva
constitucional (artículo 57 de la Constitución Política), por lo que son
conflictos que deben dilucidarse en sede de legalidad” (ver sentencia
No. 2017-0000170 de las 9:05 horas del 11 de enero de 2017).
4) Igualdad: “El artículo 33 de la Constitución Política refiere que “Toda persona
es igual ante la ley y no podrá practicarse discriminación alguna contraria a
la dignidad humana”. Asimismo, el artículo 57 señala en lo que interesa
que: “...El salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas
condiciones de eficiencia.” … Ahora, según ha resuelto esta Sala
reiteradamente, el principio de igualdad no tiene un carácter absoluto, pues no
concede propiamente un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin
distinción de circunstancias, sino más bien a exigir que la ley no haga
diferencias entre dos o más personas que se encuentren en una misma situación
jurídica o en condiciones idénticas, y no puede pretenderse un trato igual
cuando las circunstancias o condiciones son desiguales” (ver sentencia
No. 2005-03496 de las 14:49 horas del 30 de marzo de 2005).
Por otra parte, debe tomarse en
cuenta lo dispuesto en el artículo 178 del Código de Trabajo:
“Los salarios mínimos que se fijen conforme a la
ley regirán desde la fecha de vigencia del Decreto respectivo para todos los
trabajadores, con excepción de los que sirven al Estado, sus Instituciones y
Corporaciones Municipales y cuya remuneración esté específicamente determinada
en el correspondiente presupuesto público. Sin embargo, aquél y éstas harán
anualmente, al elaborar sus respectivos presupuestos ordinarios, las
rectificaciones necesarias a efecto de que ninguno de sus trabajadores devengue
salario inferior al mínimo que le corresponda” (el destacado no corresponde al original).
Debe aclararse que el anterior
artículo se aplica al sistema que prevé la Ley para la fijación de los salarios
mínimos, y no en relación con el principio reconocido universalmente del
derecho al salario mínimo adoptado expresamente en favor de los servidores públicos
en la parte final del artículo 178 mencionado. De este modo, en el sector
público, la definición de los salarios mínimos se encuentra regulada
principalmente en el Estatuto de Servicio Civil y en la Ley de Salarios de la
Administración Pública, sin perjuicio de las demás disposiciones afines de
otros cuerpos normativos.
De esta forma, el artículo 48 del
Estatuto de Servicio Civil establece:
“Artículo 48.-Los sueldos de los funcionarios y
empleados protegidos por esta ley, se regirán de acuerdo con las siguientes
reglas:
a) Ningún empleado o funcionario devengará un
sueldo inferior al mínimo que corresponda al desempeño del cargo que ocupe.
b) Los salarios de los servidores del Poder
Ejecutivo serán determinados por una Ley de Salarios que fijará las sumas
mínimas, intermedias y máximas correspondientes a cada categoría de empleos.
c) Para la fijación de sueldos se tomarán en cuenta
las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de
la vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en las empresas
privadas para puestos análogos y los demás factores que estipula el Código de
Trabajo.
d) Dentro de las cifras mínimas y máximas de que
habla el inciso b), los Jefes respectivos podrán acordar aumentos de sueldos,
atendiendo a factores como la eficiencia, la antigüedad, la conducta, las
aptitudes y demás cualidades que resulten de la calificación periódica de sus
servidores, todo esto con sujeción a lo que al efecto disponga la Ley de
Salarios. Los Jefes de las diversas secciones del personal administrativo,
deberán obtener, de previo a tales aumentos, la venia del supervisor
jerárquico; aumentos que estarán sujetos a lo dispuesto en el inciso e) de este
mismo artículo; y
e) Queda prohibido a la Tesorería Nacional extender
giros a favor de empleados o funcionarios, por sumas distintas a las mínimas
fijadas en el Presupuesto o Ley de Salarios; y en el caso del inciso anterior,
el aumento no se hará efectivo sino cuando esté incluido en la Ley de
Presupuesto Ordinario, o en un presupuesto extraordinario. La Dirección General
de Servicio Civil, informará a la Tesorería Nacional de los aumentos de los
sueldos de los servidores públicos.”
Por su parte, el artículo 8 de la
Ley de Salarios de la Administración Pública dispone:
“ARTICULO 8º.- Se entenderá que todo salario cubre
el pago mensual de la respectiva jornada de trabajo. Si se conviniere en que el
servidor público trabaje menos tiempo del señalado en el horario oficial,
devengará el sueldo proporcional a la jornada que en tal caso hubiere
autorizado el Ministro. Ningún servidor regular devengará un sueldo inferior al
mínimo de la respectiva categoría.”
Como se indicó, los salarios
mínimos buscan propiciar que los servidores públicos y sus familias lleven una
vida digna; sin embargo, esta base salarial no garantiza, por sí misma, que los
niveles establecidos cumplan realmente esa condición. Ante esta situación, la
Ley prevé el aumento de salarios conforme al decreto sobre salarios mínimos que
el Poder Ejecutivo dicta cada seis meses y el reconocimiento de pluses
salariales como cumplimiento de convenios colectivos de trabajo, que buscan
ajustar el salario con el costo de la vida. Al respecto, en la sentencia No.
2009-014280 de las 15:11 horas 9 de septiembre de 2009, este Tribunal señaló:
“Este Tribunal entiende
en efecto -con apego a la jurisprudencia citada- que un esquema de
aumentos que contemple dentro de sus condiciones el reajuste por costo de vida
no hace sino equilibrar los salarios de los trabajadores precisamente respecto
de lo que significa su capacidad para obtener el sustento para ellos y sus
familias.”
Entonces, si el
trabajo se concibe como un derecho del individuo cuyo ejercicio beneficia a la
sociedad, y el Estado como empleador en una relación estatutaria tiene la
obligación de pagar de manera periódica el salario, que es un derecho
constitucionalmente protegido (ver sentencia N° 2009-008062 de las 21:35 horas
del 13 de mayo de 2009), no sería posible aceptar que ese salario, se fije en
los términos en que lo pretende hacer el proyecto de Ley bajo estudio. La misma
Sala ha señalado que debe haber acceso a un salario determinado por medio de
una política nacional que debe asegurar una vida digna y familiar; remuneración
que debe ser fijada mediante los mecanismos establecidos en la normativa
internacional (Convenios de la 0IT números 26, 95, y 131, entre otros
instrumentos), así como por el párrafo segundo, del artículo 57,
Constitucional, con el propósito de evitar salarios ruinosos e indecorosos para
las personas (ver sentencia nº 2019-016791). En este orden de ideas, debe
empezar por hacerse referencia al Convenio N° 131 del Organización
Internacional del Trabajo, ratificado por Costa Rica, a partir del cual se
establece que si bien, el salario mínimo fue implementado como un instrumento
de política salarial cuya función es evitar el fenómeno de la pobreza, pero a
la vez debe de garantizar la satisfacción de las necesidades de los
trabajadores y sus familias, y ofrecer una protección social con lo que puede
llegar a considerarse como mínimos permisibles, los que se determinan mediante
estudios técnicos, con la participación de los actores sociales (ver sentencia
nº 2020-013316). Igualmente interesa resaltar lo dicho en el artículo 3 de ese
convenio, según el cual, para determinar el nivel de los salarios mínimos,
deben tomarse en cuenta las necesidades de los trabajadores y de sus familias
habida cuenta del nivel general de salarios en el país, del costo de vida, de
las prestaciones de seguridad social y del nivel de vida relativo de otros
grupos sociales; así como los factores económicos, incluidos los requerimientos
del desarrollo económico, los niveles de productividad y la conveniencia de
alcanzar y mantener un alto nivel de empleo.
b) Sobre la gestión de compensación salarial:
Obsérvese que el artículo 30 del proyecto de ley establece que los salarios de
las personas servidoras públicas se regirán de acuerdo a los postulados ahí
establecidos: a trabajo igual salario igual; el Presidente de la República
tendrá el salario más alto; la fijación de salarios se hará a través de una
metodología de remuneración; cada familia de puestos tendrá una columna de
salario global que indicará el puesto y la remuneración; los ajustes o
modificaciones de la columna salarial se harán con sustento en criterios
técnicos y; los salarios se ajustarán según las reglas de la Ley de Salarios de
la Administración Pública.
En primer lugar
debe recordarse que este Tribunal ha señalado que los salarios del Estado,
deben responder a criterios técnicos y no podrían por ende ser inferiores a los
establecidos por el Decreto Ejecutivo de salarios mínimos para el resto de los
trabajadores (ver sentencia nº 2019-016791); no obstante lo anterior, en
ninguna parte del articulado del proyecto de Ley bajo estudio se establece que
la fijación del “nuevo” salario de los servidores públicos, se va a sustentar
en criterios o en estudios técnicos que así lo justifiquen, ni siquiera se hace
mención a ello en el artículo 5 que define al salario global como la
remuneración o monto único que percibirá una persona servidora pública por la
prestación de sus servicios, de conformidad con los postulados que establece el
proyecto. No obstante lo anterior, obsérvese que según lo dispone el artículo
30, los ajustes o modificaciones de la columna salarial se harán con sustento
en criterios técnicos, lo cual pareciera un sin sentido porque en realidad
deberían de existir esos estudios desde el inicio de la fijación salarial, no
solo para los ajustes o modificaciones. No puede perderse de vista, como
también lo ha manifestado este Tribunal, que la fijación de un método de
cálculo para establecer el salario, así sea el mínimo, es muy importante, toda
vez que tiene repercusiones en el trabajador que recibiría el salario y para el
patrono, en cuanto a la observancia de los montos establecidos y esto puede
constituir un nivel de presión social que además tendría un efecto en los
índices de pobreza de la población, por lo tanto no se trata de un tema
irrelevante, manifestando la Sala además que, en su sentido práctico, se
refiere a un problema de política salarial (de empleadores públicos y
privados), el cual debe ser de observación general por todos los respectivos
patronos, pero, claro está, existe un problema de suficiencia que no puede
estar asociado a cada trabajador, considerado individualmente o en relación con
sus necesidades personales o familiares, sino que se debe aspirar a una media
salarial que deberán estimar los representantes del Estado, empleadores y
trabajadores con la retribución justa por el trabajo en el contexto nacional,
con ayuda de los mecanismos económicos y sociales, para procurar una existencia
digna y familiar a los trabajadores, debiendo reiterarse, como ocurre con
muchos de los derechos económicos, sociales y culturales, que no pueden
definirse respecto de soluciones concretas, ni de un individuo, ni sus
necesidades concretas, sino de la colectividad, establecida integralmente por
estudios técnicos desde una justa media o promedio (ver al respecto las
sentencias nº 2019-016791 y 2020-013316, entre otras).
En ese sentido, al
observarse lo que significa el salario global y lo que implica el contenido de
los artículos 30 a 37 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, salta a la
vista que se está dando un cambio metodológico en lo relativo al ajuste en la
fijación de los salarios, para lo que se requeriría de estudios técnicos
rigurosos determinados por órganos especializados, los cuales se extrañan en la
propuesta. Desde esta perspectiva, la falta de sustento técnico de ese “salario
global” resulta ser un tema de gran relevancia ya que no se puede olvidar que
será el Poder Ejecutivo el que tendrá la competencia para emitir las
directrices relativas a la remuneración de los servidores públicos.
c) Salario global como remuneración estática: a partir de lo
que se desprende del proyecto, es más que evidente que este “salario global”
que se está creando en el proyecto de Ley Marco de Empleo Público, terminará
siendo un salario estático, que probablemente al inicio de su aplicación podría
ser competitivo para algunos puestos, pero que, al cabo de los años y al tomar
en cuenta aspectos económicos y financieros del país, se va a convertir en un
salario estático, sin posibilidad alguna de incrementos bajo ningún concepto, a
pesar del aumento de la inflación del país y del costo de vida. Obsérvese que
el artículo 5 del proyecto define al salario global como la remuneración o
monto único que percibirá una persona servidora pública por la prestación de
sus servicios, de conformidad con los postulados establecidos en la presente
ley.
d) Participación de sectores sociales representativos
de trabajadores: Otro aspecto que se echa de menos en el proyecto en
relación con la gestión de la compensación salarial tutelada en los artículos
30 a 37 es lo relativo a la participación de los representantes de los
trabajadores del sector público. Obsérvese que, aplicando lo dispuesto en el
Convenio 131 de la OIT -que aunque se refiere al establecimiento de salarios
mínimos bien puede servir como marco general para este análisis-, el artículo
4.2 establece que “para el establecimiento, aplicación y
modificación de dichos mecanismos se consulte exhaustivamente con las
organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores
interesados, y a falta de ellos, busca que se permita con los representantes
de los empleadores y de los trabajadores interesados”. En consecuencia, si
el Estado, para regular el salario mínimo, debe asegurarse de establecer el
sistema de consulta exhaustiva como un mecanismo que permita el diálogo entre
los sectores productivos y de trabajadores del país, resultaba pertinente
haberlo hecho en el caso del salario global que se pretende establecer como un
“tema novedoso” en el país, máxime cuando se toma en cuenta lo dicho: que en
algún momento se convertirá en salario mínimo, que se trata de un salario que
será estático -salario mínimo estático - y que no se sustenta en criterios
técnicos. Tómese en cuenta que la fijación del salario mínimo, a como está
concebido en el Convenio N° 131 de la OIT, es el resultado de conversaciones,
no de imposiciones -al menos tal y como ha sido desarrollado en el país- toda
vez que el artículo 4.3(a) del mencionado Convenio, abre la posibilidad para
que los interlocutores sociales estén en igualdad de condiciones, con lo cual,
es claro que el ambiente que la normativa procura es uno que genere las
condiciones de equilibrio, tan necesarias en este tipo de negociaciones (ver
sentencia nº 2020-013316), pero que se echan de menos en el proyecto bajo
estudio
e) La negociación colectiva en materia salarial: No puede
dejarse de lado el artículo 43 del proyecto de Ley bajo estudio. ]Tal como
señalé en el apartado en que se analiza esa norma, desde mi perspectiva el
proyecto consultado permite la negociación en materia salarial pero sujeto a
una serie de reglas. Es importante llegar a ejercer el derecho de
consensuar mejoras salariales, en algún momento a mediano o largo plazo, pues
de no hacerlo los salarios de los servidores públicos dejarán de ser
competitivos y eso ocasionará serias fugas de funcionarios, no solo del Estado
sino, peor aún, del país, con las graves consecuencias que ello implica. Un
ejemplo de esto perfectamente se podrá ver en el caso de profesionales en
ciencias de la salud, quienes son muy valorados en el extranjero y que, con
este proyecto Marco de Empleo Público, se olvida por completo la existencia de
normativa específica como la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias
Médicas, entre otras. Recuérdese que esta Sala ha señalado que el salario es la
remuneración debida al trabajador en virtud de un contrato de trabajo, por la
labor que haya efectuado o deba efectuar o por los servicios que haya prestado
o deba prestar (sentencia nº 6074-95), con lo cual ese salario debe estar acorde al
trabajo realizado, pero también le deberá permitir al trabajador tener una vida
digna (artículo 57 constitucional) y poder hacer frente a las necesidades que
tiene como ser humano y a los deberes de subsistencia de su familia (ver
sentencia nº 6074-95). Evidentemente, debe tenerse la posibilidad
de consensuar mejoras salariales, pues el salario previsto en el proyecto
podría ser estático lo que no le permitirá evolucionar, de ahí que no se
lograría alcanzar el objetivo constitucional de propiciar una vida digna.
f) Sobre el principio de equilibrio
financiero o presupuestario: La Ley de la Jurisdicción Constitucional le
impone a este Tribunal Constitucional el rol de protector de derechos humanos y
de derechos fundamentales, de ahí que debe poner especial atención de no
decantarse por proteger un principio de rango legal y de carácter netamente
económico político, por encima de derechos sociales que son propios de su
ámbito de tutela.
Interesa citar el
documento elaborado por el Comisario para los Derechos Humanos del Consejo de
Europa en 2013 visible en
www.commissioner.coe.int, según el cual, el Consejo de Derechos Humanos de
la ONU afirmó en su período extraordinario de sesiones en 2009 que “las crisis
económicas y financieras mundiales no disminuyen la responsabilidad de las
autoridades nacionales y de la comunidad internacional en la realización de los
derechos humanos”. Por su parte, menciona que en 2009, el Comité Europeo de
Derechos Sociales declaró que “la crisis económica no debe tener como
consecuencia la reducción de la protección de los derechos reconocidos por la
Carta [Social Europea]. Por lo tanto, los gobiernos están obligados a adoptar
todas las medidas necesarias para asegurar que los derechos de la Carta estén garantizados
de manera efectiva en aquellos períodos en que los beneficiarios necesitan
mayor protección”. Igualmente señala que en 2012, “el Consejo de
Derechos Humanos acogió con satisfacción una nueva serie de principios rectores
sobre la deuda externa y los derechos humanos, que estipula que los gobiernos
tienen la obligación de garantizar la primacía de los derechos humanos cuando
toman decisiones sobre obtención y concesión de préstamos”. En
consecuencia, concluye ese Comisario que “los Estados son quienes
principalmente tienen que probar que las medidas de austeridad propuestas están
en consonancia con sus obligaciones de derechos humanos”.
Obsérvese a su
vez, que según se relata en ese documento, la jurisprudencia reciente de
Letonia, Portugal y Lituania “ilustra la superioridad normativa de los
principios de derechos humanos consagrados constitucionalmente sobre cualquier
medida presupuestaria no justificada. En Letonia, el Tribunal Constitucional
ratifico´ que las provisiones sobre préstamos internacionales estipuladas en
los acuerdos con el FMI / BCE / CE no podían servir como argumento para
restringir obligaciones de derechos humanos constitucionalmente garantizadas y
consistentes en garantizar una seguridad social adecuada. Tanto las consecuencias
sociales que suponen los recortes en las pensiones como otras alternativas
menos restrictivas tenían que haber sido tomadas en cuenta a la hora de
concluir tales acuerdos. En Portugal, el Tribunal Constitucional declaro´
inconstitucionales las reducidas asignaciones presupuestarias para los derechos
sociales y ordenó su restitución. El Tribunal Constitucional de
Lituania, por su parte, ha marcado criterios estrictos y específicos que deberán
tenerse en cuenta cuando se evalúe, en el transcurso de una crisis económica,
en que´ casos los derechos sociales pueden ser limitados”.
Todo lo anterior
implica que, el sano manejo de las finanzas públicas del que habla la Sala en
la sentencia nº 2018-019511, y el equilibrio entre los derechos prestacionales
y la solvencia económica estatal, no deben ser un pretexto para reducir los
derechos fundamentales y humanos de una población; sino que, por el contrario,
deberían ser el motor para obligar a quienes corresponda, a exigir
responsabilidades de los descalabros financieros. Un Tribunal Constitucional o
un Tribunal de Derechos Fundamentales como lo es la Sala Constitucional, debe
ser un intérprete de la Constitución y, como tal, deberá hacer prevalecer por
encima de esas decisiones, los derechos fundamentales y humanos que está
obligado a resguardar, más allá de cualquier interés de carácter presupuestario
o financiero del Estado. Entonces, si hay crisis porque hay un inadecuado uso
del principio de equilibrio presupuestario, que es de rango legal y económico
-no de rango constitucional porque el artículo 176 de la Constitución Política
no dice que lo sea-, se deben adoptar las medidas para determinar quiénes son
los responsables y dictar las medidas necesarias para superar dicho problema.
Sobre
los Transitorios XI y XII relativos a las reglas del salario:
El
Transitorio XI del proyecto de
Ley Marco de Empleo Público: su aplicación implicará situaciones
discriminatorias y desiguales pues, mientras se logra el ajuste que se pretende
entre empleados viejos y empleados nuevos, o entre empleados que ganan más y
empleados que ganan menos, se producirá un desequilibrio totalmente
contradictorio con el mismo proyecto de Ley que pretende “que a trabajo
igual, salario igual”. Esa situación de desajuste, que podría tardar años
en corregirse -porque tampoco se observan estudios técnicos que digan cuánto
tiempo tardará-, va a generar vulneraciones a derechos fundamentales toda vez
que será imposible evitar -y el proyecto no lo prevé- situaciones en que una
persona que trabaja tanto como otra, gane menos, o lo que es lo mismo, “por
trabajo igual, salario desigual”. Ello hace que el transitorio sea
inconstitucional.
Por otra parte, el
Transitorio XII señala que las personas servidoras públicas estarán excluidas
de incrementos salariales mientras se mantengan las condiciones indicadas en el
inciso d) del artículo 11 de la Ley 9635 de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas. Si se parte de que el objetivo de esa Ley fue mejorar las finanzas
públicas, también es lo cierto que en un país como Costa Rica, con los niveles
de descalabro financiero que se han visto en los últimos años, ligados a serios
problemas de mala administración de los fondos públicos, corrupción, entre
otros, se puede concluir que el objetivo de esa Ley difícilmente se va a lograr
y, por ende, los funcionarios públicos no tendrán derecho a ningún incremento
en el costo de vida, con lo cual, como ya se dijo, el salario global terminará
siendo un salario mínimo estático global, acarreando los consecuentes
perjuicios para los trabajadores del sector público que verán reducidos sus
ingresos considerablemente frente al alto costo de vida del país, la inflación,
entre otros factores de carácter económico que, sin duda alguna, ocurrirán en
el país.
d) Razones diferentes del magistrado Rueda Leal, en
cuanto a los transitorios XI y XII consultados.
Hay dos motivos que me llevan a avalar la
constitucionalidad del transitorio XI. El primero es que no existe una igualdad
pura entre todos los sujetos que serían objeto -directa o indirectamente- de
tales normas. En efecto, el simple hecho de iniciar la relación laboral en
momentos diferentes -durante la vigencia de normas jurídicas diferentes- puede
conllevar un tratamiento jurídico distinto. Las limitaciones en esta materia se
encuentran en el respeto a los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas
consolidadas, limitaciones que -en mi criterio y como expuse, por ejemplo, en
la sentencia n.° 2018-19030 de las 17:15 horas de 14 de noviembre de 2018-
tampoco son absolutas. El segundo se deriva de ponderación subyacente. En mi
criterio, se trata de una norma transitoria -temporal, por definición- que,
contrario a lo alegado, más bien pretende la igualdad salarial de todos los
servidores públicos, visto que su finalidad es precisamente la homogenización
salarial de las personas que iniciaron su relación laboral en distintos
momentos y bajo diferente normativa. Esta transición paulatina se hace
necesaria a la luz del principio del equilibrio presupuestario. Con respecto al
transitorio XII, observo que se trata de una disposición sobre la potencial
exclusión de incrementos salariales, “…siempre y cuando se mantengan las
condiciones indicadas en el inciso d) del artículo 11 de la Ley 9635,
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018.” Así,
la norma, como tal, remite a una interpretación de legalidad que se sustrae de
las competencias de la Sala en este tipo de procesos.
XIX.- Sobre la
violación al debido proceso (proceso único de despido).- (redacta la
magistrada Picado Brenes)
Señalan los consultantes que, tanto el
procedimiento de despido regulado en el artículo 21 del proyecto de ley bajo
estudio, como la fase recursiva contra despido que está prevista en el
artículo 22 siguiente, lesionan una serie de normas y principios
constitucionales relativos al debido proceso, e indican que el contenido de
estos numerales se relaciona con el artículo 49 inciso b) -del mismo proyecto
de Ley- que refiere a una serie de reformas que se proponen en relación con el
Estatuto de Servicio Civil. Argumentan que, en la reforma que se pretende hacer
al artículo 43 del Estatuto de Servicio Civil, se busca incorporar este
procedimiento de despido; sin embargo, aducen que se encuentran serias
diferencias, incongruencias y contradicciones entre ambos textos. Estas
contradicciones y antinomias que se generan en un mismo texto, consideran los
consultantes que son violatorias de los principios de seguridad jurídica y
legalidad y añaden que no existe claridad en cuanto a plazos, recepción de
pruebas, derecho de defensa, entre otros, mencionando que esto fue puesto de
manifiesto por el Tribunal de Servicio Civil. Consideran que el procedimiento
de despido es clave en el desarrollo de las relaciones de empleo público en las
instituciones públicas, por ello estiman que la claridad en el proceso es
fundamental para su aplicación pues, sin un procedimiento detallado que respete
las garantías constitucionales, se estaría ante una eventual nulidad e
inaplicabilidad, además de que se coloca en un estado de indefensión a los
funcionarios y propicia una situación sumamente perjudicial a la
administración, que no podrá proceder con el despido de un funcionario, así
existan las causales, por no haber un proceso que respete la legalidad y el debido
proceso. Insisten los consultantes en que el debido proceso es una garantía
constitucional que se debe de respetar en cualquier procedimiento tanto
administrativo como judicial, permitiendo cumplir con el derecho de defensa y
las garantías procesales correspondientes, y recuerdan que dentro de los
componentes esenciales del debido proceso se encuentran el derecho de
audiencia, el principio probatorio y de legalidad, la doble instancia, entre
otros, los cuales, estiman los consultantes, se están vulnerando en el texto
del proyecto de ley. Alegan que tanto la Corte Suprema de Justicia como la
Contraloría General de la República pusieron en evidencia
las faltas, así como las falencias que contiene el proyecto en cuanto
al procedimiento de despido de los funcionarios.
En concreto, los diputados alegan que algunas de
las inconsistencias y contradicciones que se encuentran en lo relativo al
procedimiento de despido, son las siguientes:
Sanción automática de inhabilitación: indican
que, en el literal a) del artículo 4 se estipula el principio de Estado como
Patrono único y se señala que en virtud de dicho principio las sanciones que
generen el despido sin responsabilidad patronal del funcionario en una
institución, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, impedirán a
cualquier otra entidad u órgano que forme parte del Estado contratarlo por un
plazo que va de seis meses a dos años; no obstante, argumentan que no se señala
la forma en que se determinará el plazo del impedimento establecido, ni el órgano
competente para establecer dicho plazo. Al respecto, debe
señalarse que este aspecto ya fue examinado en esta sentencia en un
considerando anterior (considerando XVII), por ello se remite a lo allí
indicado.
Causal de despido inmediato (dos calificaciones
inferiores a 70%): indican que, en el primer párrafo del artículo 21,
se establece como causal de despido inmediato el hecho de obtener dos
calificaciones inferiores a 70% en la evaluación de desempeño, una vez queden
en firme dichas calificaciones. Manifiestan que, además, en los párrafos
segundo y tercero se establece la obligación de las instituciones de aplicar un
plan remedial después de la primera calificación. Indican los consultantes que,
en los tres primeros párrafos de este artículo 21, no se establecen normas
procesales, sino más bien causales de despido, por lo que en realidad -en su
criterio- deben de incluirse en el artículo anterior, referente al cese de
empleo público. Advierten que el párrafo tercero de este artículo 21 repite la
misma disposición establecida en el párrafo segundo, generando confusión,
ambigüedad y posibles interpretaciones, lo que conlleva que no haya claridad en
cuanto a la norma. Además, señalan que si bien ambos párrafos se refieren a la
elaboración de planes remediales producto de la evaluación de desempeño, en el
segundo párrafo se establece que este plan deberá ser pactado con la persona
servidora pública mientras que, en el tercero, no establece esa condición.
Asimismo consideran que existe una contradicción entre si debe generarse el
plan remedial con la asesoría de recursos humanos o no. Al respecto,
en criterio de este Tribunal, debe indicarse que, en efecto, parece que existe
una confusión, en tanto que el párrafo segundo y tercero parecen replicarse,
con algunas diferencias. Ahora bien, a pesar de que ello puede tratarse de una
posible mala técnica legislativa, lo cierto del caso es que, para este
Tribunal, ello no supone su inconstitucionalidad y, por ende, se rechaza el
argumento planteado por los consultantes en cuanto a este extremo.
Plazo de 15 días o de 10 días: Indican que,
en los incisos b) y c) de este artículo 21, se otorga un plazo de 15 días para
que el servidor accionado se oponga al traslado de cargos; no obstante, aducen
que, de manera contraria, en el inciso g) de este mismo artículo, se indica que
dicho plazo es de 10 días, lo cual consideran que es una evidente contradicción
en los plazos señalados para el traslado de cargos que conlleva una violación
al principio de seguridad jurídica. Al respecto, para
la Sala aunque se observa una posible contradicción así como una posible mala técnica legislativa, ello
no supone que el texto consultado sea inconstitucional, debiendo rechazarse los
argumentos planteados en este punto en concreto.
Recursos: Argumentan que el inciso i) del mismo
artículo 21, establece los recursos de revocatoria y de apelación en subsidio
contra la resolución que ordene la amonestación oral, la advertencia escrita o
la suspensión sin goce de salario, y advierten sobre la existencia, en el
expediente legislativo, de una nota suscrita por el Actuario del Tribunal de
Servicio Civil, en la que se indica: "Además de la evidente
contradicción entre lo que se plantea en los inciso i del artículo 22 del
proyecto de ley y en la reforma que se propone al inciso i) del artículo 43 del
Estatuto de Servicio Civil, en los cuales se establece el recurso de apelación
para las resoluciones que ordenen la amonestación oral, la advertencia escrita
y la suspensión sin goce de salario, y lo que se plantea en la reforma al
artículo 75 del Estatuto de Servicio Civil en el cual se dispone en el segundo
párrafo que la resolución que ordene la amonestación oral, la advertencia
escrita o la suspensión sin goce de salario hasta por un mes, únicamente tendrá
recurso de revocatoria." Al respecto, para
este Tribunal no está claro lo consultado, ni tampoco se observa que se
fundamente o se desarrolle debidamente la consulta en este punto como para
comprender el alcance del cuestionamiento que se quiso plantear. En ese
sentido, debe tomarse en cuenta que el proyecto no contiene una reforma al
artículo 75 del Estatuto de Servicio Civil; tampoco incluye una reforma al
artículo 43 de ese cuerpo normativo, sino que, por el contrario, lo que se
observa a partir de la lectura completa del proyecto bajo estudio, es su
derogación. Por ello, no procede entrar a examinar este aspecto consultado.
Ausencia de órgano que conocerá de apelación: Manifiesta
la parte consultante que el segundo párrafo del inciso i) del artículo 21 bajo
estudio, delimita la potestad del Tribunal de Servicio Civil a conocer de las
apelaciones interpuestas por las personas servidoras públicas que laboran en
una institución cubierta por el Estatuto de Servicio Civil (Ley n°1581); no
obstante, se argumenta que no se señala en este inciso, cuál será el órgano que
conocerá de las apelaciones interpuestas por las personas servidoras públicas
que laboran en las instituciones que no están cubiertas por dicha ley,
estimando que, una vez más, se violenta el principio de seguridad
jurídica. Al respecto, este Tribunal
debe manifestar que el tema
planteado, sobre la falta de claridad de la norma, no es
de constitucionalidad. Corresponderá al operador jurídico determinar, en
cada caso, cuál norma es la aplicable a la situación concreta que se esté
analizando en ese momento. En consecuencia, este alegato debe ser desestimado.
Incisos contradictorios: Aducen
los diputados consultantes que el artículo 21 del proyecto de Ley bajo estudio,
otorga la competencia para resolver los despidos en primera instancia, a los
jerarcas institucionales y señala que el proceso de instrucción y de resolución
de los despidos se realiza a lo interno de cada institución. Por su parte,
añaden que el artículo 22 le otorga al Tribunal de Servicio Civil el
conocimiento en segunda instancia, de las apelaciones contra las resoluciones
de despido; sin embargo, aducen que se “establece un inciso que
contradice todo lo anterior y dice que la primera instancia de los despidos la
conoce el Tribunal, y que la instrucción la realiza la Dirección General de
Servicio Civil, así mismo, se exceptúa la instrucción por parte de la Dirección
General de Servicio Civil, cuando los procedimientos de despido sea contra
funcionarios del Ministerio de Educación Pública (docentes o administrativos),
cuando dichos funcionarios hayan incurrido en las causales del artículo 66,
inciso a), del Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley No 7739, indicándose
que en estos casos la instrucción se realizará a lo interno del Ministerio de
Educación Pública, según lo dispuesto en el Título II, capítulo IV, artículos
59 y siguientes del Estatuto de Servicio Civil. Esta disposición no tiene
sentido si en todas las disposiciones anteriores se le otorga a los Ministros y
Jerarcas institucionales, la potestad de instruir y resolver los despidos en
primera instancia y al Tribunal la competencia para resolver en segunda
instancia”. Al respecto, se evidencia que no está
claro lo consultado, ni se fundamenta o desarrolla debidamente el agravio.
Igualmente, del escrito de la consulta, no se identifica cuál es el “inciso
que contradice todo lo anterior”. Una lectura general del proyecto no
permite ubicar una norma como la descrita por los consultantes; y, en
consecuencia, al no existir una adecuada fundamentación de la consulta en
cuanto a este extremo, la Sala no se puede pronunciar al respecto.
Tribunales Administrativos del Régimen de Pensiones
y Jubilaciones del Magisterio Nacional y del Servicio Civil: Consideran
los consultantes que debe tomarse en consideración el estudio de las
competencias y órganos encargados de resolver lo relacionado con el
procedimiento de despido, en relación con lo señalado en la Ley de Creación de
los Tribunales Administrativos del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del
Magisterio Nacional y del Servicio Civil (Ley n°8777 del 07 de octubre de
2009), mediante la cual se crea el Tribunal Administrativo del Servicio
Civil, al que se le otorga funciones para conocer los recursos en materia de
despidos de los trabajadores sujetos al régimen de empleo del Estatuto de
Servicio Civil, así como los demás asuntos que por ley o reglamento deban ser
conocidos por este Tribunal. Argumentan los consultantes que, a pesar de lo
anterior, en el proyecto de ley bajo estudio, no se hizo una integración con
aquella Ley, tampoco se otorgaron o modificaron las competencias a dicho
tribunal, y esta omisión podría generar un conflicto de competencias, o bien,
que ese Tribunal no tenga funciones asignadas, promoviendo una duplicidad de
labores o, en el peor de los casos, un órgano con personal y recursos sin
funciones. Al respecto, se observa que el proyecto en
consulta, además de lo dispuesto en sus artículos 21 y 22, prevé una serie de
modificaciones y reformas al Estatuto de Servicio Civil y a la citada Ley de
Creación de los Tribunales Administrativos del Régimen de Pensiones y
Jubilaciones del Magisterio Nacional y del Servicio Civil, al punto de variar
sustancialmente el procedimiento de despido existente hasta la fecha, para los
funcionarios cubiertos por dicho estatuto. Ahora bien, a pesar de lo anterior,
en relación con la consulta planteada en cuanto a este extremo, la Sala observa
que, no consta alguna argumentación de los consultantes, debidamente
fundamentada, que relacione tales cambios con problemas de constitucionalidad;
en consecuencia, ante la falta de fundamentación de este aspecto, se omite
pronunciamiento al respecto.
Plazos y recursos diferentes: Se
argumenta que hay plazos y recursos que se tramitan de forma diferente entre lo
señalado en el proyecto de ley y la Ley n°8777 (de Creación de los Tribunales
Administrativos del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional
y del Servicio Civil). Al respecto, se observa
que este punto consultado no se desarrolla ni se fundamenta debidamente, por lo
que esta Sala no puede entrar a conocer el cuestionamiento.
Confusión en ámbitos de competencia: Se
indica que el proyecto crea una absoluta confusión respecto del procedimiento
de despido y los ámbitos de competencia en cada una de las instancias; además
se señala que es evidente que el Tribunal de Servicio Civil no puede ser, por
un lado, el competente para conocer de los despidos en primera instancia y, por
otro lado, al que le corresponda analizar estos despidos en segunda
instancia. Sobre el particular, lo consultado no se
desarrolla ni se fundamenta debidamente, por ello la Sala no puede entrar a
conocer de este aspecto.
Confusión entre conceptos: Se indica que el debido proceso es una garantía constitucional
que se debe respetar en cualquier procedimiento, sea administrativo o judicial
y en criterio de los consultantes, el procedimiento contenido en el proyecto de
ley (artículos 21 y 22), lesiona lo desarrollado por la Sala Constitucional en
relación con el debido proceso: en primer lugar, por violación al principio de
legalidad en cuanto a los vacíos normativos y las antinomias que se generan con
las contradicciones existentes y, por otro lado, por no contemplar los derechos
fundamentales. Señalan en la Consulta que esto fue puesto en evidencia por la
Corte Suprema de Justicia por medio del oficio N° SP-62-2021 del 3 de junio de
2021, en el cual se alertó al legislador sobre las graves deficiencias que
tienen los artículos 21 y 22 del proyecto: confusión entre conceptos de
caducidad y prescripción, menoscabo de la oralidad en el proceso, excepciones
previas y otros. Al respecto, debe señalarse que
este tema consultado no se desarrolla ni se fundamenta debidamente en el
memorial de la consulta, pues los consultantes se limitan a transcribir un
extracto de lo indicado en el oficio N° SP-62-2021, pero no efectúan un
adecuado desarrollo argumentativo de su criterio para justificar lo que
pretenden consultar. Así, tampoco puede esta Sala conocer de este punto.
Debilidades: Indican los consultantes que, la Sala
Constitucional, en el voto número 1739-92, establece que existe un derecho
general a la legalidad y a la justicia que se deriva del numeral 41 de la
Constitución Política y manifiestan que ambos derechos constituyen condiciones
sine qua non sin las cuales el debido proceso no puede llegar a desarrollarse,
tanto así que cuando estos dos derechos se infringen, implican por sí una
violación al debido proceso. Argumentan que, en el caso bajo estudio, el
procedimiento desarrollado en el proyecto de ley (artículos 21 y 22), violenta
lo señalado por la Sala Constitucional en cuanto al debido proceso, en primer
lugar, por la violación al principio de legalidad en cuanto a los vacíos
normativos y las antinomias que se generan con las contradicciones señaladas
anteriormente y, en segundo lugar, por no contemplar derechos fundamentales en
este procedimiento. Señalan los consultantes que tanto la Corte Suprema de
Justicia, como la Contraloría General de la República, pusieron en evidencia
debilidades, en cuanto: 1) indeterminación y/o confusión entre los conceptos de
caducidad y prescripción; 2) regulación orientada a la jerarquía institucional;
3) menoscabo de la oralidad en el procedimiento; 4) medios de notificación; 5)
excepciones previas; 6) segunda comparecencia; 7) elenco de sanciones; y 8)
ampliación de plazos recursivos. En relación con este extremo consultado, además de
que es similar al punto anterior, considera este Tribunal que tampoco se ha
hecho un desarrollo adecuado ni se ha fundamentado debidamente el criterio que
se pretende consultar. Obsérvese que los consultantes se limitan a hacer una
mera referencia a supuestas debilidades detectadas por la Contraloría General
de la República, pero no las desarrollan ni argumentan. Bajo esta situación, no
podría la Sala pronunciarse y por ello se rechaza la consulta en cuanto a este
extremo.
Omisiones: Se indica que el proyecto de ley es omiso en
realizar las derogatorias expresas de toda la normativa vigente que contradice
y recuerdan que dichas derogatorias, al tratarse de un asunto tan complejo como
lo es el servicio público, son reserva de ley y no pueden quedar sujetas a la
libre interpretación futura y arbitraria del operador jurídico. Al
respecto, en criterio de
la Sala, podría ser que lo calificado por los consultantes como “omisiones”, en
realidad se deba a un problema de mala técnica legislativa, lo cual no
necesariamente implica, a su vez, un problema de constitucionalidad, de modo
tal que corresponderá al operador jurídico determinar las eventuales
derogaciones tácitas que pudieren existir al momento de aplicar la ley, si
entrara en vigencia de esta forma; en consecuencia, este extremo no implica una
vulneración al Derecho de la Constitución.
Los aspectos
consultados sobre los artículos 21 y 22 del proyecto de "LEY MARCO DE
EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo
n°21.336, no contienen violaciones al principio del debido proceso
constitucional, sino que la mayoría de lo consultado al respecto, se refiere a
problemas de técnica legislativa que corresponderá al legislador o al operador
jurídico enmendar. Además, otros de los aspectos consultados no fueron
debidamente fundamentados, por lo que esta Sala omite realizar pronunciamiento
de fondo sobre ello.
XX.- Sobre la
violación al principio de sostenibilidad fiscal por los permisos.- (redacta la
magistrada Picado Brenes)
1) Análisis
concreto de los aspectos consultados
Los consultantes alegan que los artículos 39, 40,
41 y 42 del Proyecto de Ley, resultan contrarios a los artículos 11, 176, 179 y
190 de la Constitución Política, al principio de razonabilidad, a las reglas
unívocas de la ciencia y la técnica, a los principios elementales de justicia,
lógica y conveniencia, así como también implican una violación al principio de
sostenibilidad fiscal. Estos artículos versan, respectivamente, sobre un
permiso no remunerado para reducir, hasta en un tercio, la jornada laboral,
para incluir el permiso de paternidad, así como también para la ampliación de
la licencia de maternidad hasta por dos meses adicionales.
Conforme se desprende del proyecto de Ley bajo
estudio, en síntesis, los artículos cuestionados se refieren a lo siguiente:
-Artículo 39: permiso
remunerado para reducir hasta en un tercio la jornada laboral, cuando se
requiera cuidar a un familiar con enfermedad o discapacidad.
-Artículo 40: permiso
no remunerado para reducir hasta en un tercio la jornada laboral, cuando se
requiera cuidar a un familiar con enfermedad o discapacidad.
-Artículo 41: permiso
de paternidad con goce de salario por un mes.
-Artículo 42: ampliación
de licencia remunerada por maternidad hasta por dos meses adicionales, cuando
se presente un nacimiento prematuro, niños o niñas con discapacidad severa o
enfermedad crónica, y en casos de partos múltiples.
En concreto, los diputados
consultantes, plantean los siguientes alegatos:
Falta de estudio de costos: Indican que,
al momento de incorporar al proyecto de ley estas licencias y permisos, no se tomó
en consideración ningún estudio de costos ni fuente de recursos para
cubrirlos. Al respecto, no puede perderse de vista que el
legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad legislativa en la
formación de leyes; criterio que ha sido sostenido en reiteradas ocasiones por
la Sala Constitucional, señalándose que, en principio, no resulta
estrictamente necesario que todas las decisiones legislativas deban contar con
estudios técnicos o financieros. Así, por ejemplo,
en la sentencia n° 2018-000230 de las 10:40 horas del 10 de enero de 2018, este
Tribunal señaló que: “[l]a Sala rechaza que, irremediablemente, todas las
decisiones del legislador deban contemplar un estudio técnico, toda vez que
dicha situación anularía la discrecionalidad del órgano legislativo,
sometiéndolo al criterio de terceros que carecen de representación democrática.
Los estudios técnicos son necesarios, cuando existe norma expresa al respecto
(verbigracia en cuestiones ambientales) o cuando la materia los exige, so pena
de transformar la discrecionalidad en arbitrariedad”. Así, no todas
las decisiones del legislador deben contemplar un estudio técnico toda vez que
dicha situación anularía la discrecionalidad del órgano legislativo,
sometiéndolo al criterio de terceros que carecen de representación democrática,
manifestándose que los estudios técnicos son necesarios cuando existe norma
expresa al respecto (verbigracia en cuestiones ambientales) o cuando la materia
los exige, so pena de transformar la discrecionalidad en arbitrariedad
(criterio reiterado, entre otras, en la sentencia n° 2019-020596 de las
19:15 horas del 25 de octubre de 2019). En esta materia, la Sala ha hecho
referencia al principio de discrecionalidad o libre configuración del
legislador, mencionado en la sentencia n°2003-05090 de las 14:44 horas del 11 de junio de 2003,
según el cual, la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de su función
materialmente legislativa de dictar normas de carácter general y abstracto,
esto es, leyes en sentido formal y material (artículo 121, inciso 1°, de la
Constitución Política), goza de una amplia libertad de conformación para
desarrollar el programa constitucional fijado por el Poder Constituyente;
margen de maniobra en cuanto a la materia normada que se ha denominado,
también, discrecionalidad legislativa, entendida como la posibilidad que tiene
ese órgano -limitado solo por el Derecho de la Constitución-, ante una
necesidad determinada del cuerpo social, de escoger la solución normativa o
regla de Derecho que estime más justa, adecuada e idónea para satisfacerla,
todo dentro del abanico o pluralidad de opciones políticas que ofrece
libremente el cuerpo electoral a través del sistema de representación
legislativa (criterio reiterado, entre otras, en la sentencia n° 2016-010244 de
las 09:05 horas del 20 de julio de 2016 y recientemente en la sentencia 2020-015542 de las 11:40 horas del 19 de
agosto de 2020). Bajo esta perspectiva, no llevan razón los consultantes al
estimar que las licencias y permisos contenidos en estos artículos 39 a 41,
sean inconstitucionales por el solo hecho de que, según su dicho, no estén
justificados en estudios de costos o en las correspondientes fuentes de
recursos que permitan cubrirlos. Por otro lado, los consultantes no brindaron elementos
de juicio suficientes que permitan afirmar que las normas consultadas ocasionan
per se, un aumento de costos que pondría en riesgo las finanzas del Estado, o
que se carezca de fuentes de recursos para su implementación. En razón de estas
circunstancias, se rechaza el argumento que se plantea en cuanto a este
extremo.
No considerar el criterio de la
CCSS: Indican que, no se tomó en consideración
el criterio que
pudiera tener la CCSS, la cual, en casos de la licencia remunerada de
maternidad, al tenor de lo señalado en el artículo 95 del Código de Trabajo
debe, junto con el patrono, cubrir en partes iguales lo correspondiente al pago
de la licencia. Alegan los consultantes que esto constituye una violación al
artículo 189 de la Constitución Política, pues podría conllevar una violación a
la autonomía administrativa y financiera de la CCSS. Al respecto, en
criterio de la Sala, si bien es cierto el proyecto de ley, al modificar el
término de la licencia de maternidad o al crear el permiso de paternidad, eventualmente
podría afectar a nivel funcional y financiero a esta institución autónoma,
también es lo cierto que, el criterio de la CCSS fue solicitado. Sobre el
particular, debe tenerse en cuenta que el artículo 190 de la Constitución
Política establece que “Para la discusión y aprobación de proyectos
relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente
la opinión de aquélla”; por su parte, la Sala Constitucional al
interpretar ese numeral ha señalado que la consulta ahí establecida, deberá
hacerse cuando el proyecto de ley en cuestión, afecte las competencias
esenciales de instituciones autónomas, lo que no significa que todo proyecto de
ley o cualquier modificación relacionada con una institución autónoma mediante
un proyecto de ley, deba ser consultado a ésta, sino, solamente, aquellos
aspectos referidos a su constitución o estructura orgánica, o bien, los
relativos al ámbito esencial de las competencias de las instituciones
involucradas (ver sentencias nº 2020-008848 de las 9:20 horas de 13 de mayo de
2020, nº 2001-011129 de las 13:08 horas de 23 de octubre de 2001, 2014-007914
de las 9:15 horas de 6 de junio de 2014, 2012-02675 de las 11:52 horas de 24 de
febrero de 2012 y 2008-004569 de las 14:30 de 26 de marzo de 2008, entre otras).
Ahora bien, de la revisión del expediente legislativo N° 21.336, el Tribunal
tiene por acreditado que el proyecto en cuestión sí fue debidamente consultado
a las autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social en varias
oportunidades, y se tiene que, por oficio N° SJD-885-2019 de 5 de julio de
2019, la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social remitió a la
Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea
Legislativa, el criterio solicitado a dicha institución con relación al
proyecto de ley N° 21.336 (ver folio 592, Tomo 2 del expediente legislativo).
Posteriormente, a folio 7602 del Tomo 28, se verifica otro criterio emitido por
esa institución con relación al proyecto de ley. En consecuencia, es claro que
el proyecto en su totalidad fue consultado a la Caja Costarricense de Seguro
Social. La última versión del proyecto de ley en cuestión, donde se incluyen
las normas aquí cuestionadas, fue consultado a la CCSS en el mes de abril del
2021, sin embargo, no consta contestación alguna de parte de esta institución.
Recuérdese por demás que, corresponde al legislador valorar si lo expresado en
la consulta amerita realizar un cambio en el texto del proyecto de ley. A
efectos del marco constitucional lo que se verifica es la realización de la
consulta obligatoria a la CCSS, siendo lo que suceda luego de ella una cuestión
que trasciende el Derecho de la Constitución. Así, si lo expresado por la CCSS
en la respuesta a las distintas consultas que se le hicieron fue lo
suficientemente motivado sobre este punto, como para suscitar que los diputados
decidan realizar un cambio en el texto o no, ello no reviste carácter
constitucional. Por ello, no existe motivo para considerar que en este aspecto
se haya dado una violación de orden constitucional.
Omisión de considerar la afectación a
los servicios que presta la CCSS: Consideran que, tampoco se tomó en
cuenta la posible afectación al funcionamiento de cada institución, así como el
desempeño en la prestación de servicios que realizan, las cuales deben
garantizar la continuidad y calidad del servicio público. Al
respecto, aun cuando los consultantes plantean este reclamo, no observa la
Sala que hayan expuesto algún tipo de argumentos que evidencien inconstitucionalidad
o violación a un derecho o principio constitucional. En el fondo, considera la
Sala que la oposición de los consultantes radica en que no se tomaron en cuenta
criterios técnicos científicos que eventualmente pudieren haber determinado afectación
en el funcionamiento y desempeño de la institución; no obstante, se recuerda lo
señalado supra en el sentido de que la redacción de estas normas se ampara en
el principio de discrecionalidad o libre configuración del legislador y,
por ende, no se observa ninguna lesión al Derecho de la Constitución, debiendo
rechazarse los cuestionamientos planteados en cuanto a este extremo. No
obstante lo anterior, se hace la advertencia en cuanto a que en una de las
respuestas brindadas por la CCSS sobre las consultas que se le realizaron y en
relación con este tema en concreto, esta institución manifestó que al
proponerse en el proyecto de ley, reducirse la jornada laboral hasta en un
tercio y durante máximo un año, “su aplicación podría implicar un
desmejoramiento de los servicios que brinda la institución, considerando que
los servicios de salud son esenciales y para revertir esta situación se debería
pagar tiempos extraordinarios para cubrir el tercio de la jornada que deja el
servidor público que se acoja a este artículo, lo cual generaría un aumento en
el gasto” (ver folios 610 y 611 del Tomo II del Expediente Legislativo
No. 21.336). Igualmente, en lo que se refiere a las licencias tuteladas en
los numerales 41 y 42 del proyecto de Ley bajo estudio, se observa que la CCSS
manifestó que “no se define el financiamiento que tendría la
institución para hacerle frente al pago de la ampliación de la licencia por
maternidad, y en cuanto al permiso con goce de salario por paternidad, ha de
tenerse que la CCSS cuenta con una licencia de seis días naturales, por lo que
una ampliación de este beneficio a los funcionarios, implicaría gastos
adicionales para la institución, al realizar sustituciones del personal con el
fin de garantizar la continuidad de los servicios” (ver folio 611 del
Tomo II del Expediente Legislativo No. 21.336). Siendo responsabilidad del
legislador atender o no estos cuestionamientos, no revistiendo un tema de
constitucionalidad que esta Sala examine si esos criterios fueron o no
considerados en las distintas instancias parlamentarias.
Ausencia de razones objetivas o de
criterios técnicos para ampliar causales de licencia de maternidad: En
cuanto al artículo 42 que contempla la ampliación de la licencia de
maternidad, argumentan los consultantes que se trata de un numeral que contiene una
serie de supuestos en que es aplicable esa ampliación (nacimiento prematuro,
niños o niñas con discapacidad severa y/o enfermedades crónicas y partos
múltiples); no obstante, estiman que el proyecto no contempla las razones
objetivas ni los criterios técnicos o científicos que justifiquen incluir esas
causales y otras no. Al respecto, nuevamente se observa que
la disconformidad radica en el ejercicio de la libre configuración o
discrecionalidad del legislador y, en el fondo, la oposición de los
consultantes radica de nuevo en que no se tomaron en cuenta criterios
técnico-científicos para definir los supuestos bajo los cuales se podría
ampliar la referida licencia. Al respecto, se debe reiterar lo indicado en la
sentencia n°2018-00230 mediante la cual, la Sala Constitucional rechaza que,
irremediablemente, todas las decisiones del legislador deban contemplar un
estudio técnico toda vez que ello, como se ha dicho, anularía la
discrecionalidad del órgano legislativo, sometiéndolo al criterio de terceros
que carecen de representación democrática. En este sentido, no se acredita que,
en este caso, los estudios técnicos fueran necesarios, de modo que se descarta
la alegada inconstitucionalidad.
Falta de estudios técnicos en cuanto
al permiso de paternidad: En cuanto al permiso de paternidad
del artículo 41 del proyecto que otorga un permiso con goce de salario por un
mes calendario, posterior al día del nacimiento o al momento de adopción de la
persona menor de edad, los consultantes reclaman que en el expediente no se
señalan -nuevamente- los estudios o criterios técnicos que indiquen el costo
que tendría para el Estado el otorgamiento de este permiso ni la fuente de
financiamiento. Al respecto, indiscutiblemente, en este
extremo la Sala observa que los argumentos de los consultantes se reiteran en
relación con lo analizado supra en el punto a); en consecuencia, se remite a lo
ahí indicado y se reitera que se trata de un cuestionamiento que no tiene la
virtud de vulnerar el Derecho de la Constitución, por lo que se rechaza el
planteamiento formulado.
Antinomia entre los artículos 39 y
40: Alegan los consultantes una supuesta antinomia entre los artículos 39 y 40
(sobre permiso remunerado y no remunerado para reducir hasta en un tercio la
jornada, por máximo un año, para cuidar a un familiar con enfermedad o
discapacidad). Consideran que la norma no deja claro, para su aplicación, si el
permiso corresponde ser remunerado o no, al mismo tiempo que si debe ser un
accidente grave o no, estimando que esto genera inseguridad jurídica y que esas
contradicciones se pueden encontrar en otras normas; por ejemplo, la reforma al
artículo 7 bis del Estatuto de Servicio Civil, introducida por los incisos b) y
e) del artículo 49, según los cuales no se comprende si la Dirección General de
Servicio Civil es un órgano del MIDEPLAN o se mantiene en el Ministerio de la
Presidencia. En cuanto a este cuestionamiento, se concluye
que los argumentos en que se sustenta, no se refieren a un aspecto de constitucionalidad,
sino a un tema de técnica legislativa y de calidad de la labor del legislador,
lo cual debe ser enmendado en el seno de la propia Asamblea Legislativa y, por
ende, el reclamo se rechaza.
La Sala no
encuentra vicios de inconstitucionalidad en los aspectos cuestionados sobre los
artículos 39, 40, 41 y 42 del proyecto de ley consultado, al tratarse de un
tema de discrecionalidad legislativa, al haberse cumplido con la consulta
obligatoria a la CCSS y al no contarse con elementos que deban determinar que
el legislador debía contar de previo, en este caso, con un estudio técnico.
Además, el tema de la alegada contradicción entre los artículos 39 y 40
del proyecto, por tratarse de una posible antinomia legal, no reviste interés
constitucional.
3) Voto
salvado y Razones particulares
Voto Salvado
de la magistrada Garro Vargas sobre la inevacuabilidad de la consulta en
relación con los artículos 39, 40, 41 y 42 del proyecto de ley (expediente
21-11915-007-CO)
Los legisladores
consultaron la constitucionalidad de los arts. 39, 40, 41 y 42 del proyecto de
ley. Alegaron que estas disposiciones fueron incluidas en el segundo día de
mociones vía art. 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y cuestionaron
que, al momento de incorporar estas licencias, no se evaluó algún estudio de
costos para cubrir su financiamiento. Afirmaron que no se tomó en cuenta el
parecer que pudiera tener la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y
tampoco se valoró la posible afectación al funcionamiento de las instituciones
y el desempeño en la prestación de los servicios.
Los legisladores
parten de la premisa de que estas licencias o permisos fueron introducidos en
la parte final del trámite parlamentario. Sin embargo, de la atenta revisión
del proyecto de ley original se desprende que en la exposición de motivos y en
el contenido del proyecto se contemplaba la regulación de las licencias en
cuestión. Dicho proyecto de ley fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta
n.°84, al Alcance n.°102 de 8 de mayo de 2019 (https://www.imprentanacional.go.cr/pub/2019/05/08/ALCA102_08_05_2019.pdf ). A tales efectos, se proponía lo siguiente:
“Art. 34- Permiso para reducir hasta en un
tercio la jornada laboral, cuando se requiera cuidar a un familiar con
enfermedad o discapacidad
Se podrá otorgar un permiso remunerado, hasta
en un tercio de la jornada, durante un periodo máximo de un año, para que la
persona servidora pública pueda cuidar un familiar por consanguinidad o
afinidad hasta el segundo grado, con discapacidad o por razones de enfermedad
terminal o accidente.
Art. 35-Ampliación de la licencia remunerada por
maternidad hasta por dos meses adicionales en casos especiales
Se extenderá hasta por dos meses adicionales
la licencia remunerada por maternidad establecida en el artículo 95 del
Código de Trabajo, para la madre servidora pública cuando se presenten los
siguientes casos: nacimiento prematuro, nacimiento de niños que presenten
una discapacidad o necesidades especiales, nacimiento de niños que presenten
enfermedades crónicas o
partos múltiples.
Art. 36- Permiso por paternidad
Los padres que tuvieren un hijo biológico o en
adopción gozarán de un permiso con goce de salario por paternidad de un mes,
posterior al nacimiento o al momento de concretarse la adopción.”
De manera que
independientemente de las variaciones que el proyecto hubiera tenido a lo largo
del trámite parlamentario, lo cierto es que desde su propuesta original se
contemplaba la regulación de las licencias que ahora consultan los
legisladores.
Además, en
esencia, cuestionan que estas licencias no cuentan con los estudios técnicos
correspondientes y que el proyecto no fue consultado —solo precisan a la CCSS—.
Sin embargo, sus apreciaciones no se encuentran debidamente sustentadas. En
efecto, de la atenta revisión de las copias del expediente legislativo, se
acredita que el proyecto de ley sí fue consultado a la CCSS y además sí fue
consultado a múltiples instituciones (ver resumen del iter parlamentario
que consta en la parte considerativa de esta resolución). Además, como se
señaló, no se trató de disposiciones incluidas al término del conocimiento del
proyecto de ley, sino que son normas que estaban contempladas desde la primera
iniciativa del proyecto de ley. Finalmente, los propios legisladores no
realizan una comparación de estas normas con disposiciones ya vigentes, con el
fin de determinar si efectivamente implican un costo para las supuestas
instituciones afectadas. Por lo que los alegatos de los legisladores no se
encuentran debidamente respaldados ni tiene carácter de dudas fundadas de
constitucionalidad. Se trata de meras apreciaciones generales y abstractas que
no le permiten a este Tribunal realizar un cabal análisis de constitucionalidad
(que incluye el examen de razonabilidad). Recuérdese, al efecto, que el art. 99
de la Ley de la Jurisdicción Constitucional señala que la consulta facultativa
de constitucionalidad “deberá formularse en memorial razonado, con
expresión de los aspectos cuestionados del proyecto, así como de los
motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su
constitucionalidad”. La omisión en el cumplimiento de este requisito
amerita declarar inevacuable este extremo de la consulta legislativa.
Razones
particulares de la magistrada Picado Brenes sobre los artículos 39,
40, 41 y 42 del proyecto sobre nuevos supuestos de permisos (punto 60 del Por
Tanto)
Según se desprende
de la lectura de esta sentencia, por mayoría de los integrantes de esta Sala
Constitucional, se ha considerado que los artículos 39, 40, 41 y 42 del
proyecto de Ley Marco de Empleo Público que se tramita en el expediente
legislativo nº 21.336 y que incluye nuevos supuestos de permisos, no resultan
inconstitucionales. No obstante lo anterior, estimo necesario hacer algunas
precisiones adicionales que deben ser tomadas en cuenta a la hora de analizar
este numeral.
En términos
generales, es necesario recordar que los temas incluidos en estos artículos
bajo estudio, están referidos a lo que se ha dado en llamar “Derechos
Sociales”, los cuales, en un Estado Social de Derecho, han sido incorporados al
texto fundamental como una serie de objetivos políticos de gran relevancia
social cuya protección está dirigida a asegurar el bien común y la satisfacción
de las necesidades elementales de las personas.
En la materia bajo
estudio, específicamente se refieren a permisos para reducir jornadas laborales
en aras de cuidar familiares por enfermedad terminal o accidente, así como
también van dirigidos, bajo algunos supuestos, a otorgar licencias por
paternidad, o bien, a ampliar las que ya se extienden por maternidad; aspectos
de la vida humana que indudablemente tienen relación con la satisfacción de
necesidades elementales.
En cuanto a este
tipo de derechos y su protección constitucional, debe decirse que
históricamente han nacido como mínimos que progresivamente se han extendido a
una mayor cantidad de personas o circunstancias -como sería el caso bajo
estudio-; tendencia que no excluye el desarrollo de coberturas propias de la
seguridad social, lo cual también suele ser expansivo y conexo al objetivo de
proteger, sobre todo a los empleados, de las desgracias de que puedan ser
víctimas involuntarias -en caso de enfermedad o accidente de familiares-, pero
también de circunstancias positivas como lo es el nacimiento o la incorporación
de un nuevo miembro a la familia, lo cual indudablemente lleva aparejado el
derecho de su padre y/o madre, o bien de ambos, a contar con licencias
específicas para iniciar el proceso de apego en el núcleo familiar, que también
ha propiciado la evolución jurisprudencial de este Tribunal para conferir
mejores condiciones a los trabajadores (ver en sentido similar las sentencias
número 2007-17971 de las 14:51 horas de 12 de diciembre de 2007 y número
2011-003077 de las 15:00 horas del 9 de marzo de 2011). Sobre el particular, en
la sentencia número 2020-008254 de las 17:15 horas de 30 de abril de 2020, la
Sala indicó, en lo que interesa, que el diálogo entre patrono y trabajadores
permite una mejoría en las condiciones laborales en aras de lograr un balance
entre las exigencias patronales que garanticen la productividad, un estado
psicológico óptimo del trabajador e incluso plasmar los supuestos en los que
dichas manifestaciones se deben acompañar normativamente con un régimen laboral
más laxo, inspirados en los principios de la solidaridad humana, pero
siempre, limitados por el principio de razonabilidad, teniéndose presente lo
establecido en el artículo 51 de la Constitución Política en cuanto dispone la
protección de la familia así como a la madre, el niño, el anciano y el enfermo
desvalido. En el mismo sentido debe recordarse que la Sala ha señalado que, en
materia laboral, los beneficios que se establezcan en favor de los
trabajadores, encuentran sustento en los principios de solidaridad humana y
justicia social que contiene el artículo 74 de la Constitución Política (ver en
ese sentido la sentencia número 6934-96 de las 9:09 horas de 20 de diciembre de
1996).
Por su parte, al
analizarse temas relativos a licencias con goce de salario para los
trabajadores con ocasión del nacimiento o adopción de un niño o niña, así como
permisos para cuidar a enfermos, este Tribunal no ha considerado que ello sea
inconstitucional por cuanto atienden a principios de solidaridad humana y a la
comprensión que debe reinar en las relaciones sociales y familiares entre las
personas, sin que pueda dejar de citarse lo dicho en la sentencia N° 2006-17438
de las 19:36 horas de 29 de noviembre de 2006, en la que la Sala manifestó
que “… partiendo de esa especial protección que otorga la
Constitución a la familia, se justifica el otorgamiento de licencias a los
trabajadores por el nacimiento de sus hijos …”. Del mismo modo, es oportuno
señalar que este Tribunal también ha manifestado que no se puede olvidar que se
trata de permisos forzados, excepcionales y de carácter especial, que
contemplan un número de días que no se estima excesivo (ver en sentido similar
Sentencias N° 2006-017593 de las 15 horas del 6 de diciembre de 2006 y N°
2006-017441 de las 19 horas 39 minutos del 29 de noviembre de 2006) y que “…se
trata de ventajas que han venido ganando terreno dentro del ámbito de las
relaciones laborales y acentuando la propiedad de otorgar al trabajador
permisos sin afectar su salario, para que se hagan cargo de situaciones
particulares que les afectan a ellos o a su familia…” (ver Sentencia
N° 2018-008882 de las 16:30 horas del 5 de junio de 2018).
Entonces, en lo
que al fondo del asunto se refiere, debe decirse que, a partir de lo anterior,
se desprende que la jurisprudencia de la Sala ha sido bastante clara al estimar
la viabilidad constitucional de permisos como los que se reconocen en estos
numerales 39, 40, 41 y 42 del proyecto de Ley bajo estudio, los cuales se
otorgan para atender esas situaciones específicas vinculadas con
acontecimientos que atañen al núcleo familiar y que existe una protección
constitucional a ese tipo de derechos sociales, que la Sala ha reconocido y
propiciado.
Bajo esta
perspectiva de interpretación, en términos generales estimo que el contenido de
los artículos 39, 40, 41 y 42 resulta ser de avance en materia de protección de
derechos sociales; no obstante, en aras de evitar que existan zonas oscuras que
pudieren afectar al trabajador, debo decir que, en mi opinión, existen algunos
flecos sueltos que requieren ser puestos en evidencia para evitar que produzcan
lesiones al Derecho de la Constitución.
En primer lugar,
obsérvese que el artículo 39 no contiene ninguna herramienta de protección para
el trabajador en relación con su remuneración y ello, a la larga, podría
implicar una disminución considerable de sus ingresos que, dejada al libre
arbitrio del patrono, podría generarle a futuro serias consecuencias en su
patrimonio. De igual manera, la norma tampoco regula bajo que condiciones podrá
regresar el servidor a su trabajo cuando haya cesado el objetivo por el cual se
acogió a ese tipo de licencia especial; circunstancia que igualmente, dejada a
la libertad del patrono, podría implicar una reducción permanente de su jornada
o de la situación laboral que disfrutaba antes de acogerse al permiso.
En una línea de
pensamiento similar, el artículo 40 tampoco regularía esas situaciones post
permiso, pues no se establece de manera clara las condiciones bajo las cuales
la persona servidora pública se podría acoger a ese permiso que, aunque no
remunerado, podría propiciar que el patrono decida posteriormente su despido al
tomar conciencia -durante la ausencia del trabajador-, que su puesto de trabajo
o su persona, resultan innecesarios. En términos similares, tampoco se deja
alguna constancia en beneficio del trabajador, en relación con su remuneración,
pues perfectamente el patrono podría decidir a su regreso, liquidarle y
volverlo a contratar para reducir costos, o bien, modificar sus condiciones
laborales en cuanto al salario, beneficios o el tipo de funciones que
realizaría a partir de su reingreso al puesto de trabajo.
Tanto para la
situación regulada en el artículo 39 como en el 40, al no regularse de manera
clara en la norma las condiciones bajo las cuales se otorgarían esos permisos
-remunerado o no remunerado-, se podría ocasionar lesiones a los derechos
fundamentales de los trabajadores.
En el caso del
artículo 41 del proyecto bajo estudio, no se regula de manera clara las
condiciones bajo las cuales se otorgaría el permiso entratándose de la adopción
de un menor de edad, pues obsérvese que la norma señala “al momento de
concretarse la adopción”, pero de ahí no queda claro si ello se refiere:
a) al momento en que se entrega la persona menor
de edad a su familia adoptiva;
b) al momento en que se declara al niño en
estado de abandono y por ende, puede ser sujeto de adopción;
c) al momento en que un juez ordena un depósito
judicial de un menor en una familia sin que necesariamente el niño esté en
condición de ser adoptado;
d) al momento en que un juez dicta sentencia que
otorga formalmente la adopción de un menor de edad a una familia adoptante.
Tómese en cuenta
que todos los anteriores son momentos muy diferentes que se pueden dar -en
conjunto o por separado- en el proceso de adopción de una persona menor de
edad, pero que, a la vez, todos podrían derivar consecuencias diferentes que,
finalmente, podrían incidir no solo en la vida del servidor público y en su
estabilidad emocional así como familiar, sino también en los intereses de la
Administración porque podría ser que se otorgue un permiso con goce de salario
por esta razón, pero finalmente el menor de edad -por no estar declarado en
abandono-, no podría ser adoptado y se ordena su reingreso al Patronato
Nacional de la Infancia, de modo tal que la Administración debería de tener en
cuenta esta circunstancia así como la decisión de si, en esos casos, repite lo
pagado al servidor público toda vez que la adopción no culminó como se
esperaba.
Por otra parte, en
lo que se refiere al artículo 42 del proyecto de ley, obsérvese que, a pesar de
que el párrafo primero de la norma pareciera otorgar -de manera automática y
sin ningún cuestionamiento- una extensión de la licencia de maternidad hasta
por 2 meses calendario adicionales en los supuestos de nacimientos de bebés que
ahí se estipulan, el párrafo segundo borra todo lo anterior pues supedita aquél
derecho -que parecía inmediato al cumplimiento de esos requisitos-, al criterio
del profesional en medicina que atiende a la madre; criterio que puede no solo
ser subjetivo sino que también tiene el poder de decidir el plazo de la
ampliación, de modo tal que si un galeno considera que la madre, a pesar de
haber vivido el nacimiento de su bebé en las condiciones ahí estipuladas, no
requiere esa ampliación de la licencia, ello implicaría que no se le otorgue,
en detrimento de sus derechos, de los de la criatura y en abierta situación de
desigualdad y discriminación en relación con otras madres cuyo médico sí estimó
necesaria la ampliación de la licencia.
Con vista de lo
expuesto, considero que la norma podría tener vicios de inconstitucionalidad si
no se toman en cuenta estos criterios que he señalado y que deberán ser
analizados por el legislador.
XXI.- Sobre la
consulta por exclusión de las empresas públicas en competencia y otras
exclusiones.- (redacta magistrada Picado Brenes)
Consideran los consultantes que los artículos 2 y 3
del proyecto de ley, lesionan los artículos 33 y 191 de la Constitución
Política, por cuanto el proyecto de ley no debería excluir a ninguna
institución de su ámbito de aplicación. Indican que el Constituyente previó, de
esta forma, que las relaciones entre el Estado y los funcionarios debía regirse
por una única regulación y un único estatuto, de todos los funcionarios
públicos, sin generar exclusiones ni ninguna diferenciación, por lo tanto, el
crear estas exclusiones, vendría a producir que existan funcionarios públicos
de diferente clase, al aplicarles, dependiendo de la institución en que
laboren, una legislación u otra, por lo que se vulnera el espíritu del
Constituyente en cuanto pretendió la eficiencia de la administración. Debe
indicarse que el artículo 2 del proyecto de Ley bajo estudio, ya fue
debidamente analizado en considerandos anteriores (ver considerandos IX,
X, XII y XIII) y, por ello, en este punto en concreto, la Sala solo se
pronunciará respecto del artículo 3 en que expresamente se regula lo relativo a
las exclusiones; no obstante, para efectos de comprender la relación existente
entre ambos numerales en los términos en que lo plantean los consultantes, es
indispensable citar ambos:
“ARTÍCULO
2- Ámbito de cobertura
Esta ley es
aplicable a las personas servidoras públicas de las siguientes entidades y
órganos bajo el principio de Estado como patrono único:
a) Los Poderes
de la República (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sus órganos auxiliares y
adscritos, y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), sin perjuicio del
principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política.
b) El sector
público descentralizado institucional conformado por: las instituciones
autónomas y sus órganos adscritos, incluyendo universidades estatales, la Caja
Costarricense de Seguro Social (CCSS), instituciones semiautónomas y sus
órganos adscritos, y las empresas públicas estatales.
c) El sector
público descentralizado territorial conformado por las municipalidades, las
ligas de municipalidades, los concejos municipales de distrito y sus empresas.”
“ARTÍCULO
3- Exclusiones
Se excluyen
del ámbito de aplicación de esta ley:
a) Los entes
públicos no estatales.
b) Las
empresas e instituciones públicas en competencia, salvo en lo relativo a las
disposiciones sobre negociación colectiva.
c) El
Benemérito Cuerpo de Bomberos.”
2) Antecedentes
Jurisprudenciales
En un considerando anterior esta Sala hace un análisis jurisprudencial de
lo que este Tribunal ha señalado en relación con la existencia o no de un solo
régimen de empleo público. Para los efectos de este acápite, procede reiterar
la línea jurisprudencial que ha sostenido sobre la posible existencia
de regímenes diferenciados y sobre la excepción establecida en el ordinal 192
constitucional en el siguiente sentido:
“…El
legislador, sin embargo, optó por regular el servicio no de modo general, sino
por sectores, promulgando así el Estatuto del Servicio Civil (que se aplica a
los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para
regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en
algunas instituciones descentralizadas(…) Es obvio que en la mente del
constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían
estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las
especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones confianza y
dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que los principios
derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios –la mayoría-
no a todos. La Constitución misma señaló varios casos de funcionarios
de libre escogencia y remoción como son los ministros de gobierno, los miembros
de la fuerza pública, los directores de instituciones autónomas, representantes
diplomáticos, y en general, "los empleados y funcionarios que ocupen
cargos de confianza" (art. 140 inciso 1), dejando a la ley (Ley de
Servicio Civil dice el artículo 140) la determinación de otros funcionarios,
que en casos muy calificados, pudieran ser excluidos del régimen general. Esta
posibilidad de excluir ciertos funcionarios la reitera el artículo 192. Se
repite que la intención del constituyente fue la de que existiera una sola ley,
un Estatuto, que regulara todo el servicio público. No obstante, lo importante
es que se dejó al legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en
detalle de la cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo
hizo, en leyes separadas, sin detrimento del mandato constitucional. Por vía
de ley el legislador ha excluido varios casos del régimen común.”. (sentencia n°1990-1119).
El énfasis no es del original.
Debido a que una de las entidades excluidas del
proyecto de ley consultado es el Instituto Nacional de Seguros, resulta
oportuno mencionar lo que esta Sala dijo en
la sentencia n°2013-16637 sobre el empleo en dicha institución:
“Sobre esta
norma en particular, la Sala ha señalado en reiterados pronunciamientos, que el
Instituto Nacional de Seguros, como empresa pública del Estado que es, tiene la
potestad de darse su propia organización interna, en virtud de ello, no
está sujeto a lo dispuesto en el artículo 192 constitucional y por ello sus trabajadores
no están adscritos al Régimen Estatutario del Servicio Civil ni al principio de
la estabilidad en el empleo público. En sentencia No. 2008-11920 de las
15:11 horas del 30 de julio de 2008, reiterada recientemente en la No.
2012-4942 de las 15:39 horas del 18 de abril de 2012, este Tribunal resolvió
los mismos alegatos planteados por la accionante desestimando las razones de
inconstitucionalidad dadas, con las siguientes consideraciones:
“III.- Alega
el accionante que de conformidad con el artículo 62 de la Constitución
Política, las convenciones colectivas tienen rango y fuerza de ley, por lo que
de conformidad con el principio de supremacía constitucional, su valor es
inferior al de cualquier norma o principio constitucional. El artículo 7 constitucional
otorga valor superior a la ley a los tratados internacionales de la
O.I.T. Por su parte, el artículo 192 contiene varios principios
constitucionales que deben regir la relación laboral, entre los cuales están la
idoneidad y la estabilidad en el empleo; en relación con estos dos elementos,
como corolario se dispone la remoción por las causales de despido
justificado dispuesta por la legislación laboral y la reducción forzosa de
servicios (reestructuración) sea por falta de fondos o en procura de lograr una
mejor organización de dichos servicios. De ahí se desprende que por
mandato constitucional la única forma para que un funcionario público sea
removido de su cargo o nombramiento, es a través de causales de “despido
justificado”, de conformidad con la legislación laboral del país. El accionante
incurre en un error en su análisis, pues afirma que el régimen establecido a
partir del artículo 191 de la Constitución Política, concretamente las
condiciones indicadas en el artículo 192 constitucional para los servidores
públicos -remoción por causales previstas en la legislación o por reducción
forzosa de servicios-, deben ser aplicadas al Instituto Nacional de Seguros. El
artículo 192 constitucional está contenido en el Título XV “El Servicio Civil”,
Capítulo Único, el cual regula la relación entre el Estado y los servidores
públicos con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración. Sin
embargo, y como bien lo dice el accionante, el I.N.S es una institución
autónoma que goza de autonomía administrativa, lo que le otorga potestad para
realizar sus competencias y atribuciones, constitucional o legalmente
conferidas, las cuales presuponen la potestad de auto-administrar o disponer de
sus recursos (humanos, materiales, financieros). Su condición de
institución autónoma está reconocida expresamente en el artículo 189 de la
Constitución Política; puede darse su propia organización interna y determinar
el contenido de ésta. En razón de lo expuesto, ni el artículo 192, ni ninguno
de los contenidos en el Título XV, son de aplicación al Instituto Nacional de
Seguros, pues este no forma parte de los órganos que conforman la
Administración Pública. Precisamente esa condición de institución autónoma
ubica al I.N.S. y a sus empleados, en una situación jurídica totalmente
distinta de la que tiene el Poder Ejecutivo, sus órganos y servidores públicos,
quienes no están protegidos por el Estatuto del Servicio Civil y por tanto no
gozan de las ventajas de esa legislación laboral, entre ellas el régimen de
estabilidad de empleo. En la sentencia 2004-5960, la Sala determinó que el
I.N.S. es una empresa pública-ente de derecho público, definiendo ésta como
aquella que asume la forma de un ente público para desplegar un giro total o
parcialmente empresarial (industria, comercio de bienes y servicios,
etc.) Los servidores del I.N.S. están sometidos a un régimen privado de
empleo, lo cual significa que la institución tiene la posibilidad de dirigir
sus relaciones laborales según convenga a su organización, al interés público y
al logro de sus objetivos. Este Tribunal ha señalado que el I.N.S. es
una empresa cuya actividad es similar a la que realiza cualquier particular en
cuanto vende un determinado producto. Al no realizar “gestión pública”, puede
celebrar convenciones colectivas de trabajo (sentencia 4453-2000). […]
IV.-
Conclusión. La potestad de auto-organización del I.N.S. deriva del artículo 189
de la Constitución Política. Se trata de una empresa pública-ente de derecho
público, cuyos servidores no están cubiertos por el régimen del Servicio Civil,
sino por el derecho laboral privado; por tal razón, puede suscribir
convenciones colectivas. Partiendo de tales supuestos, el contenido del
artículo 160 es válido desde el punto de vista constitucional, por lo que
procede el rechazo por el fondo de la acción.”
Igualmente oportuno resulta citar lo señalado por
esta Sala en cuanto a las discusiones sobre el personal del
Instituto Costarricense de Electricidad, y con mayor claridad
luego de aprobada la reforma a las Telecomunicaciones, realizada en el año
2008:
“Por su parte,
la autoridad recurrida alega que la Ley Nº 8660 de Fortalecimiento y
Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones otorgó al
ICE plena autonomía para administrar sus recursos humanos y disponer de ellos.
En mérito de ello, el accionado refiere que los empleados del ICE -salvo
ciertas excepciones, entre las cuales no está la tutelada- no son funcionarios
públicos, por lo que les resulta aplicable el derecho laboral común.
Consiguientemente, el ICE no estaba compelido a instruir un procedimiento
disciplinario previo al despido de la amparada.
A efectos de
resolver el sub examine y determinar si efectivamente se vulneraron los
derechos fundamentales de la accionante al debido proceso y al trabajo, resulta
ineludible remitirse al marco normativo que regula las relaciones laborales de
los funcionarios del ICE.
Primeramente,
la Ley Nº 8660 de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del
Sector Telecomunicaciones (publicada en la Gaceta Nº 156 del 13 de agosto de
2008) estipula:
“ARTÍCULO
32.- Estatuto de personal. El ICE tendrá plena autonomía para
administrar sus recursos humanos y disponer de ellos, de conformidad con la
legislación laboral, el Estatuto de personal y cualquier otro instrumento
negociado por el ICE con sus trabajadores. En materia de responsabilidad, sus
servidores responderán conforme al Derecho público.
Se ratifican
la vigencia del Estatuto de personal y la facultad del Consejo Directivo del ICE
para dictar las normas y políticas que regulen las condiciones laborales, la
creación de plazas, los esquemas de remuneración, las obligaciones y los
derechos de los funcionarios y trabajadores del ICE. (…)
ARTÍCULO
33.-Derechos laborales y situaciones jurídicas consolidadas
Ratifícanse la
vigencia, la plena validez y la eficacia de los derechos laborales, las
situaciones jurídicas consolidadas y los beneficios socioeconómicos que tienen
y han venido recibiendo los trabajadores del ICE, conforme a su Estatuto de
personal; los de Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima (Racsa), de
acuerdo con su Reglamento de trabajo, y los de la Compañía Nacional de Fuerza y
Luz (CNFL), según la convención colectiva, los que se mantendrán vigentes con
la promulgación de esta Ley.” (énfasis agregado)
En cuanto a
antecedentes históricos de dichos numerales, cabe mencionar la moción Nº 277-69
contenida en el acta legislativa Nº69. Dicha moción -rechazada finalmente-
procuraba eliminar el actual artículo 33 toda vez que se consideraba
sobreabundante ratificar la vigencia del Estatuto de Personal del ICE. En
este sentido, la Diputada Zamora Chaves explicó “no hay nada en esta ley, por
lo menos yo no lo he encontrado, que derogue el Estatuto de Personal; entonces,
si no lo deroga, para qué ratificar nada; o sea, sigue vigente (…)” Por
su parte, el Presidente de la Comisión replicó manifestando que “solo
adicionaría que en realidad con las diferentes presiones y necesidades que se
reciben de los diferentes grupos, en este tema en particular, fue una
preocupación manifestada por los Sindicatos del ICE, que se hicieran
expresiones de ratificación, esos enunciados de ratificación de la Ley
existente, y como está existente y no se ha derogado, pues tampoco hace daño en
razón a darles tranquilidad, manifestar que ahí están y que quedan ratificadas
en esta Ley”.
Al tenor de lo
anterior, si bien el ICE tiene plena autonomía para administrar su recurso
humano, no menos cierto es que eso solo lo puede hacer conforme a la
legislación laboral, el Estatuto de Personal y cualquier otro instrumento
negociado por el ICE con sus trabajadores. Ergo, el Estatuto de Personal,
vigente por disposición expresa de ley, se constituye como marco jurídico de
referencia obligatoria a efectos de regular la administración del recurso
humano, incluyendo los procedimientos de despido.” (Sentencia n°2015-7499).
En relación con el Cuerpo Benemérito de Bomberos y
su personal, este Tribunal se ha pronunciado en el siguiente sentido:
“II. SOBRE
EL CASO CONCRETO.- En la especie, el petente acusa que la parte recurrida
dispuso despedirlo, sin indicarle las razones que motivaron el acto y en
consecuencia, solicita la intervención de este Tribunal a fin de restituirlo en
su puesto, toda vez que – a su juicio- dicho despido fue injustificado, en
abierta lesión a sus derechos de defensa y debido proceso. Sobre el
particular, es abundante la jurisprudencia de este Tribunal que establece dada
la naturaleza de la parte recurrida, es posible poner término al contrato
laboral sin que medie justa causa. Al respecto, mediante sentencia 2016005950
de las 9:05 horas del 4 de mayo de 2016, esta Sala resolvió:
“El
artículo 1° de la Ley 8228 de 19 de marzo del 2002, “Ley del Benemérito Cuerpo
de Bomberos de Costa Rica”, establece que el Cuerpo de Bomberos es un órgano
desconcentrado del Instituto Nacional de Seguros. Al respecto, debe
señalarse que, según lo ha establecido la jurisprudencia de este Tribunal (ver
sentencias N° 2008-11920 y N° 2010-9158 referidas al INS, así como sentencias
N° 00-7730, 01-244 y 01-12953 respecto de otras empresas públicas), el
marco jurídico general es — en principio — el Derecho Privado, el cual es
también el régimen jurídico particular de sus relaciones de empleo, donde rige
la libertad de despido, si bien es aplicable el Derecho Público a los miembros
del Consejo Directivo, conforme lo establece la propia normativa (artículo
26 del reglamento de la Ley del Cuerpo de Bomberos). En un asunto similar de un
trabajador del INS, esta Sala resolvió:“… es posible concluir que, el Instituto
Nacional de Seguros tiene la facultad, con base en el numeral 160 de cita, de
poner término al contrato laboral con responsabilidad patronal, sin que medie
justa causa, en el momento que lo estime necesario, sin incurrir con ello en
lesión laboral alguna o bien generar un conflicto con la normativa vigente.
Este Tribunal en casos similares al presente, ha considerado que se trata de
relaciones laborales regidas por el derecho privado y estudiado el artículo de
cita, se determina que lo ahí estipulado resulta procedente y no se halla roce
alguno con los derechos fundamentales de los trabajadores de esa institución”
(sentencia N° 2010-9158; véase en el mismo sentido la N° 2014-1686).”-énfasis
añadido-
Precedente que
resulta aplicable en el caso concreto, toda vez que la Sala no encuentra
motivos para variar su criterio, por lo que, cualquier controversia en cuanto
al cese del amparado, deberá resolverse en la vía ordinaria correspondiente.
Ergo, el recurso deviene en inadmisible.” (Sentencia n°2016-12794)
3) Análisis
concreto de lo consultado
Sobre el particular, en primer lugar debe decirse
que, aún cuando los diputados consultantes son del criterio de que este
proyecto de Ley no debería plantear las exclusiones que se hacen en ese numeral
3, esta Sala recuerda que, conforme al propio texto del artículo 192
constitucional, la doctrina nacional y lo dispuesto en los artículos 3, 111 y
112 de la Ley General de la Administración Pública, existe un grupo de
trabajadores del Estado que, por la naturaleza de sus funciones o bien por el
tipo de centro de trabajo en el que se desempeñan, se regulan por el régimen
laboral privado, y por tanto, resultan incompatibles para ser regulados por una
ley de empleo público. En segundo lugar, al observarse el ordenamiento jurídico
costarricense de manera integral, lo cierto del caso es que éste permite que
hayan excepciones como las que se plantean en el artículo 3 bajo estudio, con
lo cual se tiene que jurídicamente sí es posible exceptuar de un régimen de
empleo público a determinadas instituciones, siendo precisamente el fundamento
de ello lo establecido por el Constituyente en el artículo 192
constitucional, al disponer al inicio “con las excepciones que esta
Constitución y el estatuto de servicio civil determinen”; frase que, según
indicó este Tribunal, “obliga a matizar las conclusiones anteriores
respecto al ámbito de aplicación del régimen o estatuto de servicio civil”.
Sobre el particular, la Sala ha sostenido la posible existencia de regímenes
diferenciados a partir de la excepción establecida en el ordinal 192
constitucional. Tal como se indica en los votos n°2010-010713 (que se
ratifica en SCV 2014-001686, 2014-002686, 2016-017418, 2016-018847,
2016-005950):
“… dado
que el Instituto Nacional de Seguros actúa en ejercicio de su capacidad
de derecho privado, los principios generales de la estabilidad en el empleo no
le son aplicables a sus funcionarios – salvo a quienes ocupan puestos
gerenciales o de fiscalización superior – razón por la cual pueden ser
removidos de sus puestos sin justa causa, con responsabilidad patronal, es
decir, sin alegarse en su contra la comisión de alguna falta y con el pago de
la indemnización que proceda. (Subrayado no corresponde al original).
Así las cosas, y conforme lo ha reiterado este
Tribunal, el propio Constituyente previó que no todos los servidores del
Estado podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de
escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las
relaciones de confianza y dependencia no son iguales en todos los
casos, de ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables
a la mayoría de los trabajadores del Estado, pero no a todos. Desde esta perspectiva, contrario a lo afirmado por
los consultantes, sí es posible establecer excepciones al ámbito de aplicación
del régimen o estatuto de servicio civil; exclusión que no puede ser arbitraria
y que tiene que estar debidamente justificada. Ahora bien, se observa que los
consultantes cuestionan esta disposición -artículo 3 del proyecto bajo estudio-
señalando, únicamente, que el mero criterio de competitividad no es
suficiente para darles un trato diferenciado, pues se trata igualmente de
funcionarios públicos que manejan fondos públicos y, como ellos mismos
reconocen, se trata de empresas e instituciones públicas que están bajo
el régimen de competencia; es decir, no están en igualdad de condiciones
que las demás instituciones del Estado conforme se desprende de los artículos
3, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, cuando se refieren
a los trabajadores de este tipo de empresas estatales, se rigen por el Derecho
privado. Para comprender los alcances de las exclusiones del artículo 3 de
cita, debe hacerse la diferenciación conceptual entre lo que dispone su inciso
a) que son los entes públicos no estatales, y lo que abarca el inciso b) que se
refiere a las empresas e instituciones públicas en competencia, siendo éstas
respecto de las cuales los diputados consultantes plantean su cuestionamiento
pues, como se señaló supra, estiman que el mero criterio de competitividad no
es suficiente para darles un trato diferenciado ya que igual son funcionarios
públicos que manejan fondos públicos. Los que en primer lugar están
excluidos según el citado artículo 3 del proyecto bajo estudio, son los
entes públicos no estatales. Estos entes tienen
una naturaleza jurídica diferente del resto de instituciones del
Estado. Según la doctrina se han concebido como organismos de base corporativa,
constituidos a partir de un convenio o de una ley, que agrupa intereses
privados, pero que son relevantes para el Estado, los cuales se financian con
el aporte de sus agremiados y con contribuciones parafiscales, otros aportes
directos, y en menor medida, del Estado. Por ello, su régimen jurídico es
predominantemente privado, aunque están sujetos al bloque de legalidad
administrativo en lo que respecta al ejercicio de las potestades de imperio que
ejerce por delegación legal. En consecuencia, los entes públicos no estatales,
técnicamente no pertenecen al Estado, sino que excepcionalmente ejercen función
administrativa, por la cual emiten actos administrativos y son considerados
parte de la Administración Pública. Fuera de esas potestades de imperio, se
relacionan con otros sujetos sobre la base del principio de la autonomía de la
voluntad que se rige por el derecho privado; de ahí que, sus relaciones
de trabajo se han considerado de derecho privado, y por ello también
resultan razonablemente exceptuados del régimen de empleo público pretendido
por la Asamblea Legislativa. Tal sería el ejemplo de los colegios
profesionales, definidos como entes públicos no estatales, y cuyos trabajadores
se rigen por el derecho privado.
En segundo lugar, se ubica a las empresas e
instituciones públicas en competencia y dentro de estas se pueden citar como
ejemplos el Instituto Nacional de Seguros y el Instituto Costarricense de
Electricidad, en materia de telecomunicaciones. En cuanto al primero, el INS,
debe decirse que tanto en su actuación, como la relación laboral que mantiene
con sus empleados, prevalece la aplicación del derecho privado, conforme la
jurisprudencia supra citada. Lo anterior se justifica en tanto, para la
Sala Constitucional, el Instituto Nacional de Seguros, como empresa pública
tiene la potestad de darse su propia organización interna ya que no
está sujeto a lo dispuesto en el artículo 192 constitucional y por ello sus
trabajadores no están adscritos al Régimen Estatutario del Servicio Civil ni al
principio de la estabilidad en el empleo público. Ha dicho este Tribunal
sobre el particular, lo siguiente:
“(…) el
I.N.S es una institución autónoma que goza de autonomía administrativa, lo que
le otorga potestad para realizar sus competencias y atribuciones, constitucional
o legalmente conferidas, las cuales presuponen la potestad de auto-administrar
o disponer de sus recursos (humanos, materiales, financieros). Su condición
de institución autónoma está reconocida expresamente en el artículo 189 de la
Constitución Política; puede darse su propia organización interna y determinar
el contenido de ésta. En razón de lo expuesto, ni el artículo 192, ni ninguno
de los contenidos en el Título XV, son de aplicación al Instituto Nacional de
Seguros, pues este no forma parte de los órganos que conforman la
Administración Pública. Precisamente esa condición de institución autónoma
ubica al I.N.S. y a sus empleados, en una situación jurídica totalmente
distinta de la que tiene el Poder Ejecutivo, sus órganos y servidores públicos,
quienes no están protegidos por el Estatuto del Servicio Civil y por tanto no
gozan de las ventajas de esa legislación laboral, entre ellas el régimen de
estabilidad de empleo. En la sentencia 2004-5960, la Sala determinó que el
I.N.S. es una empresa pública-ente de derecho público, definiendo ésta como
aquella que asume la forma de un ente público para desplegar un giro total o
parcialmente empresarial (industria, comercio de bienes y servicios,
etc.) Los servidores del I.N.S. están sometidos a un régimen privado de
empleo, lo cual significa que la institución tiene la posibilidad de dirigir
sus relaciones laborales según convenga a su organización, al interés público y
al logro de sus objetivos. Este Tribunal ha señalado que el I.N.S. es
una empresa cuya actividad es similar a la que realiza cualquier particular en
cuanto vende un determinado producto. Al no realizar “gestión pública”, puede
celebrar convenciones colectivas de trabajo (sentencia 4453-2000) (ver
sentencias n°2013-16637 de las 9:20 horas de 13 de diciembre de 2013,
n° 2008-11920 de las 15:11 horas del 30 de julio de 2008, reiterada
en la n° 2012-4942 de las 15:39 horas del 18 de abril de 2012).
En sentido similar se pronunció la Sala
respecto al Instituto Costarricense de Electricidad, en la sentencia
anteriormente citada (n° 2015-7499).
Finalmente, en atención al contenido del artículo
3, se ubica al Benemérito Cuerpo de Bomberos, el cual, según la ley que lo creó
n°8228, es un órgano de desconcentración máxima adscrito al Instituto Nacional
de Seguros (INS), con domicilio en San José y competencia en todo el territorio
nacional, para cumplir las funciones y las competencias que, en forma
exclusiva, las leyes y los reglamentos le otorgan. Se le confirió personería
jurídica instrumental incluso para la contratación y todo lo relativo a su
personal:
“Artículo
2.- Personería jurídica
El Cuerpo de
Bomberos contará con personería jurídica instrumental que utilizará en los
actos y contratos que adopte para cumplir los acuerdos de su consejo directivo
y desempeñar las funciones que la ley indica, en materia de administración
presupuestaria, de contratación administrativa, de recursos humanos,
capacitación, coordinación interinstitucional, manejo de emergencias y
otras competencias técnicas específicas...”
“Artículo
7.- Organización
El Cuerpo de
Bomberos funcionará bajo la dirección superior de un Consejo Directivo del
Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, referido en adelante como Consejo
Directivo, el cual estará integrado por cinco miembros de reconocida solvencia
moral, quienes elegirán de su seno, anualmente, un presidente. Tres miembros
serán designados por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Seguros y los
dos restantes serán elegidos por los funcionarios del Cuerpo de Bomberos, de
conformidad con el Reglamento de esta Ley. Durarán en sus cargos cinco años y
podrán ser reelegidos.
La
administración y representación del Cuerpo de Bomberos, recaerá en la persona
del director general del Cuerpo de Bomberos, quien asumirá las funciones
gerenciales de ese órgano.
El Cuerpo de
Bomberos contará con las dependencias operativas, técnicas y administrativas
necesarias para el fiel cumplimiento de sus cometidos públicos y dispondrá de
los funcionarios necesarios para cumplir los objetivos propios de su gestión;
mediante esta Ley, queda autorizado para crear puestos y habilitar las plazas
vacantes.”
Interesa destacar que a este artículo 7, se le
adicionó el 7 bis, el cual se incorporó por la Ley 8653, Ley Reguladora del
Mercado de Seguros, según dispone:
“Artículo 7
bis.- Organización, funciones, funcionamiento y dietas del Consejo Directivo
A los miembros
del Consejo Directivo les serán aplicables, en lo que razonablemente
corresponda, y con excepción de las normas propias de la actividad aseguradora,
los requisitos, las incompatibilidades y causas de cese dispuestos para los
miembros de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Seguros; además,
podrán ser removidos libremente de sus puestos por la Junta Directiva del
Instituto Nacional de Seguros, por mayoría de cinco de sus miembros…
La
organización y el funcionamiento del Consejo Directivo se regirá, en lo
aplicable, por el capítulo referente a los órganos colegiados de la Ley general
de la Administración Pública , así como por lo estipulado en el Reglamento de
la presente Ley.
Son funciones
del Consejo Directivo del Cuerpo de Bomberos de Costa Rica:
a) Definir y
autorizar la organización del Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, lo que
incluye la creación de puestos, así como la definición y asignación de
competencias de las dependencias funcionales, operativas, técnicas y
administrativas, necesarias para el cumplimiento eficiente y eficaz de sus
cometidos públicos.
b) Emitir los
reglamentos de organización y servicio necesarios para el adecuado desempeño de
las funciones del Cuerpo de Bomberos.
c) Nombrar,
mediante concurso interno de atestados, de conformidad con la legislación
aplicable al director general del Cuerpo de Bomberos. En caso de inopia
dentro de la misma organización, se dispondrá la celebración de un concurso
público.
d) Remover al
director general del Cuerpo de Bomberos, cumpliendo con el debido proceso.
e) Nombrar y
remover al auditor interno, de conformidad con el proceso señalado en la Ley
general de control interno, N.º 8292, de 31 de julio de 2002, así como con la
Ley orgánica de la Contraloría General de la República , N.º 7428, de 7 de
setiembre de 1994.
f) Emitir la
normalización técnica y el ordenamiento, que serán de acatamiento obligatorio
para las personas, físicas o jurídicas, así como para las entidades, públicas o
privadas, en materia de seguridad, de protección contra incendio y de seguridad
humana.
g) Conocer y
resolver en apelación los recursos interpuestos contra las resoluciones
dictadas por el director general del Cuerpo de Bomberos. Las
resoluciones del Consejo Directivo agotarán la vía administrativa.
h) Aprobar el
plan estratégico y el plan anual operativo.
i) Acordar los
presupuestos, sus modificaciones y su liquidación y remitir la documentación
correspondiente a la Contraloría General de la República, para la aprobación
final.
j) Velar por
el cumplimiento de las disposiciones de las autoridades de control o de
carácter técnico que tengan competencia sobre el Cuerpo de Bomberos.
k) Definir las
tarifas que el Cuerpo de Bomberos cobrará por la prestación de los servicios
especiales y sus variaciones, lo cual se establecerá en el Reglamento de esta
Ley.
l) Las demás
funciones que disponga la ley.
Los miembros
del Consejo Directivo devengarán dietas por sesión, cuyo monto será igual al
cincuenta por ciento (50%) de las dietas percibidas por los miembros de la
Junta Directiva del INS, excepto si son funcionarios de la misma Institución y
las sesiones se lleven a cabo en horas laborales, caso en el cual no tendrán
derecho a remuneración alguna.”
En consonancia con lo anterior, es necesario
señalar que el régimen de los bomberos cuenta con particularidades propias del
tipo de función que realizan, y por eso el tema se ha regulado en el artículo 9
de la Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos nº 8228, según el cual:
“Artículo
9º—Régimen de los bomberos. Para el ejercicio del cargo, los bomberos serán
funcionarios con la autoridad, las facultades y las atribuciones que les
brindan la presente Ley, su Reglamento y la demás reglamentación emitida al
efecto por el INS. El régimen disciplinario de los bomberos deberá corresponder
con la naturaleza de sus funciones y la importancia de su cometido público.
El régimen
laboral, la jornada de trabajo y el régimen de jubilación de los trabajadores
integrantes del Cuerpo de Bomberos, deberán atender las condiciones especiales
de la prestación de sus servicios y los derechos laborales incluidos en la
legislación y la convención colectiva vigentes.
El Régimen de los
Bomberos Voluntarios, Adscritos, Honorarios, el Régimen de los Brigadistas y
otros de similar naturaleza, serán reglamentados por el INS.”
Para comprender mejor las razones por las cuales el
legislador ha decidido excluir al Benemérito Cuerpo de Bomberos de
este proyecto de Ley bajo estudio, es necesario remontarse a la exposición
de motivos del expediente legislativo n°13.574 que dio origen a la Ley 8228 del
Benemérito Cuerpo de Bomberos, y de cuya lectura se desprende la consideración
de que los incendios, los derrames de productos químicos tóxicos, las
emergencias naturales, tecnológicas o antrópicas, producen pérdidas de vidas y
daños patrimoniales cuantiosos, que repercuten en la economía, el desarrollo y
la seguridad social del país, siendo por ello necesario dotar a los
trabajadores de ese cuerpo, de condiciones laborales ajustadas al tipo de
funciones que les corresponde realizar, y precisamente, por razones de
conveniencia y oportunidad, la Ley actual le confiere al Cuerpo de Bomberos la
potestad de determinar las dependencias operativas, técnicas y administrativas
necesarias para el fiel cumplimiento de sus cometidos públicos, así como de los
funcionarios necesarios para cumplir los objetivos propios de su gestión;
quedando autorizado expresamente para crear puestos y habilitar las plazas
vacantes. Este Tribunal considera que, dada la naturaleza del servicio que
presta el Benemérito Cuerpo de Bomberos, irremediablemente vinculada a la
atención de emergencias, se justifica que cuente con mayor agilidad en su
tramitología, pero también con una regulación especial ajustada a sus
condiciones de trabajo y a los aspectos técnicos así como de seguridad que
requiere; motivos que fundamentan la consideración que tuvo el legislador para
que esa institución haya sido exceptuada del régimen general de empleo público
que se analiza en este proyecto de Ley. De plena aplicabilidad al caso concreto
interesa recordar la consideración que hizo este Tribunal en relación con las
condiciones especiales de jubilación de los miembros del Cuerpo de Bomberos que
ingresaron con anterioridad al 15 de julio de 1992, al señalarse que:
“(…) Para este
Tribunal Constitucional, ciertamente las condiciones de jubilación de los
miembros del cuerpo de bomberos resulta desigual del resto de
trabajadora (sic) del sector público, y aún del sector privado, sin embargo,
tal desigualdad de trato no resulta arbitraria o discriminatoria, sino que está
sustentada en una base objetiva, razonable y proporcionada, tal como se explica
a continuación. En primer lugar, debe recordarse en qué consiste la labor
del cuerpo de bomberos de Costa Rica, para comprender luego que, tal
diferencia de trato, es un mecanismo ideado por el legislador y por la misma
Administración, para favorecer la condición social de este tipo de
trabajadores, encaminado a proteger intereses superiores basados en la
solidaridad humana y en principios de justicia social como los contemplados en
el propio artículo 74 de la Constitución Política. (…) La labor que realizan
sus trabajadores es de gran importancia para la sociedad, pues en aras de
atender situaciones de emergencia, ponen en riesgo su vida constantemente y
están sometidos a condiciones laborales muy diferentes que la del resto”.
Finalmente, interesa señalar que, será el operador
jurídico al que le corresponderá determinar las consecuencias derivadas de la
interpretación conjunta que se realice de este artículo 3 con los
numerales 3, 111 y 112 de la Ley General de la Administración
Pública, toda vez que, la indicación de regulación por el régimen del derecho
privado únicamente a las empresas públicas en competencia y no a todas, sería un tema de legalidad.
En los
términos indicados y conforme a la jurisprudencia constitucional, no se
considera que el artículo 3 proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO
PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n°21.336 sea
inconstitucional, por el hecho de realizar las exclusiones que allí se
indican a las empresas públicas en competencia, a los entes públicos no estatales
y al Benemérito Cuerpo de Bomberos.
En cuanto a los vicios de procedimiento:
1)
No se encuentra vicio de procedimiento sustancial
en cuanto al argumento de la inadmisibilidad de la moción 138-231 y 138-250,
ello por cuanto no se fundamentó en el escrito de esta consulta cuál fue la
moción que la modificó y “le cayó encima”; y en cuanto a la inadmisibilidad de
la moción 138-18, por cuanto se fundamentó en un hecho incierto (la
probabilidad de que otra moción le cayera encima).
2)
No se encuentra vicio de procedimiento sustancial
en cuanto al argumento de la indebida acumulación de la moción 138-154 por
cuando, aunque indebidamente acumulada al inicio luego el Presidente de la
Asamblea la desacumula y permite su discusión separada.
3)
No se encuentra vicio de procedimiento sustancial
en cuanto al argumento de la falta de discusión de la moción 138-210 de la
diputada Paola Vega, por cuanto la moción que se dice no se puso a discusión
aparece con sello de retirada y con la firma de la diputada proponente.
En cuanto a los vicios de fondo:
1)
Poder Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones: Sobre
los artículos 12 (base de datos), 13.h (familia en puestos de confianza), 15
(postulados de reclutamiento y selección), 19 (movilidad o traslados), y 31
(metodología de trabajo), consultados en cuanto al Poder Judicial y el Tribunal
Supremo de Elecciones, dado que no se realiza la fundamentación suficiente que
permita a esta Sala tener claridad sobre lo consultado, se declara inevacuable
la consulta por falta de fundamentación.
2)
Poder Judicial: Analizados
todos los aspectos consultados en cuanto al artículo 2 (inciso a), 6
(inciso b), 7 (incisos d, g y p), 9 (segundo párrafo del inciso a), 13 (inciso
f), 14, 17, 18, 21 y 22, 49 (inciso b, g y h), del proyecto de Ley
denominado "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO" expediente legislativo n°
21.336, en lo que se refiere al Poder Judicial, esta Sala constata que tales
normas resultan contrarias al Derecho de la Constitución, por violación al
principio de separación de funciones, al principio de independencia judicial,
al régimen particular de empleo del Poder Judicial y a las competencias
constitucionales administrativas de la Corte Suprema de Justicia.
3)
Tribunal Supremo de Elecciones: Analizados
todos los aspectos consultados en cuanto al artículo 2 (inciso a), 6
(inciso b), 7 (incisos d, g y p), 9 (segundo párrafo del inciso a), 13 (inciso
a y f), 14, 17, 18, 21 y 22, del proyecto de Ley denominado
"LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO" expediente legislativo n° 21.336, en lo
que se refiere al Tribunal Supremo de Elecciones, esta Sala constata que tales
normas resultan contrarias al Derecho de la Constitución, por violación al
principio de separación de funciones y de los artículos 9 y 99
Constitucionales.
4)
Universidades Públicas: Sobre los
artículos 11 (planificación del empleo), 15 (postulados de reclutamiento y
selección) y 16 (oferta de empleo), consultados en cuanto a las Universidades
Públicas, dado que no se realiza la fundamentación suficiente que permita a esta
Sala tener claridad sobre lo consultado, se declara inevacuable la consulta por
falta de fundamentación.
5)
Universidades Públicas: Analizados
todos los aspectos consultados en cuanto al artículo 6, 7, 9 (segundo
párrafo del inciso a), 13 (inciso e), 14, 17, 30 (salvo el inciso b), 31, 32,
33, 34, 37 (inciso f), del proyecto de Ley denominado "LEY MARCO
DE EMPLEO PÚBLICO" expediente legislativo n° 21.336, en cuanto a las
Universidades Públicas, esta Sala constata que tales normas resultan contrarias
al Derecho de la Constitución, por violación a la autonomía universitaria.
Siendo constitucionales los artículos 30.b, 35 y 36 del
proyecto en cuestión, por las razones ya indicadas.
6)
Caja Costarricense de Seguro Social: Analizados
todos los aspectos consultados en cuanto al artículo 2 (inciso b), 6, 7
(incisos d), 9 (segundo párrafo del inciso a), 13 (inciso b), 14, 17 y 18,
del proyecto de Ley denominado "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO"
expediente legislativo n° 21.336, en cuanto a la Caja Costarricense de Seguro Social,
esta Sala constata que tales normas resultan contrarias al Derecho de la
Constitución, por violación a la autonomía de gobierno de la CCSS,
constitucionalmente protegida (art.73 constitucional) de esta institución.
7)
Municipalidades: Analizados
todos los aspectos consultados en cuanto al artículo 2 (inciso c), 6,
7, 9 (segundo párrafo del inciso a), 13, 14, 17 y 18 del
proyecto de Ley denominado "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO"
expediente legislativo n° 21.336, en cuanto a las Municipalidades, esta Sala constata
que tales normas resultan contrarias al Derecho de la Constitución, por
violación a la autonomía de gobierno de las municipalidades, consagrada
constitucionalmente.
8)
Instituciones autónomas: Se declara
inevacuable la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n°
21.336, en cuanto al artículo 2 inciso b) -específicamente en lo referido a
“las instituciones autónomas y sus órganos adscritos, incluyendo instituciones
semiautónomas y sus órganos adscritos” y los artículos 6, 7, 9, 13, 14, 17, 18,
21, 22, 24, 30 y 49 por falta de una adecuada fundamentación desde el punto de
vista constitucional.
9)
Objeción de conciencia: En cuanto al
artículo 23 inciso g) del proyecto de “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO”, que se
tramita en el expediente legislativo N° 21.336, referido a la objeción de
conciencia, no se presentan vicios de inconstitucionalidad de fondo, porque
garantiza adecuadamente el derecho a la objeción de conciencia.
10)
Negociación colectiva: El artículo 43
no contiene vicios de constitucionalidad, en el tanto las nuevas obligaciones o
derechos obtenidos al alcance de la negociación colectiva se ajusten a los
principios de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad presupuestaria, al
amparo de la jurisprudencia constitucional, y siempre y cuando se trate de
convenciones colectivas donde participen los empleados del Sector Público que
válidamente puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución
y la ley.
11)
Denuncia de convención colectiva: El Transitorio
XV referido a la denuncia de las convenciones colectivas, no resulta
inconstitucional siempre y cuando se interprete en el mismo sentido que se
indicó en el voto número 2018-019511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre del
2018, es decir, en aplicación de la Constitución Política (artículos 62 y 74),
los Convenios Internacionales de la Organización Internacional del Trabajo y la
jurisprudencia de este Tribunal, deberá interpretarse que cada jerarca de las
entidades públicas tiene la potestad de denunciar o no la respectiva convención
colectiva, conforme al ordenamiento jurídico vigente.
12)
Inhabilitación: No resulta
inconstitucional el artículo 4.a del proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO
PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo N°
21.336. Siendo un tema que corresponderá al operador jurídico todo lo
referido a aplicar el debido proceso al despido, valorar la relación
existente entre el tipo de falta cometida y la sanción, o bien sobre la proporcionalidad
y razonabilidad del acto administrativo sancionatorio, y determinar la norma
concreta a aplicar cuando exista normativa especial en la institución en
cuestión.
13)
Salario y el principio de igualdad: Los
Transitorios XI y XII no vulneran el principio de igualdad -igual salario a
trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia-, ni el de legalidad y,
por consiguiente, no resultan inconstitucionales.
14)
Debido proceso: Los aspectos
consultados sobre los artículos 21 y 22 del proyecto de "LEY MARCO DE
EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo
n°21.336, no contienen violaciones al principio del debido proceso
constitucional, sino que la mayoría de lo consultado al respecto, se refiere a
problemas de técnica legislativa que corresponderá al legislador o al operador
jurídico enmendar.
15)
Permisos: La Sala no encuentra vicios de inconstitucionalidad
en los aspectos cuestionados sobre los artículos 39, 40, 41 y 42 del proyecto
de ley consultado, al tratarse de un tema de discrecionalidad legislativa, al
haberse cumplido con la consulta obligatoria a la CCSS y al no contarse con
elementos que deban determinar que el legislador debía contar de previo, en
este caso, con un estudio técnico. Además, el tema de la alegada
contradicción entre los artículos 39 y 40 del proyecto, por tratarse de una
posible antinomia legal, no reviste interés constitucional.
16)
Exclusiones: En los
términos indicados y conforme a la jurisprudencia constitucional, no se
considera que el artículo 3 proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO
PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n°21.336 sea
inconstitucional, por el hecho de realizar las exclusiones que allí se indican
a las empresas públicas en competencia, a los entes públicos no estatales y al
Benemérito Cuerpo de Bomberos.
XXIII.- Notas generales
Notas del
magistrado Castillo Víquez sobre los puntos 1, 4, 6 y 45 del Por Tanto.-
En vista de la
redacción de la opinión consultiva renunció a las notas indicadas en los puntos
1, 4, 6 y 45 del Por Tanto.
Nota de la magistrada
Hernández López
En la discusión
del presente asunto, me había reservado la redacción de una nota separada. Sin
embargo, prescindo de la misma, por cuanto se reflejan de manera integral las
observaciones que tenía sobre el tema, en la redacción de la sentencia.
Nota del magistrado Rueda Leal.
Hay
varios puntos que deben ser aclarados en esta nota general al proyecto
consultado. El respeto a la independencia de los poderes de la República y a
las autonomías constitucionalmente resguardadas parte del reconocimiento de sus
respectivos mandatos constitucionales. Más que indicar cómo debe ser regulado
el tema del empleo público, la Sala, en este voto, indica impedimentos o
prohibiciones normativas, derivadas de las disposiciones constitucionales y la
jurisprudencia de este Tribunal y lo hace precisamente en atención a tales
mandatos. Por su naturaleza, la consulta legislativa de constitucionalidad no
pretende agotar el análisis constitucional de un proyecto de ley, situación que
se deriva del numeral 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al decir
que:
“…el dictamen no precluye la posibilidad de que
posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las
vías de control de constitucionalidad.”
De igual forma, la opinión vertida por la Sala no
le impide conocer sobre la protección de derechos fundamentales en situaciones
relacionadas con empleo público, cuando ella estime que es parte de su
competencia (artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).
El caso del numeral 2 consultado es representativo
de la complejidad de este proyecto. Su inconstitucionalidad no proviene de su
redacción en sí misma, sino por sus efectos, pues otros artículos de ese
proyecto infringen la independencia o autonomía de alguna instancia, protegida
constitucionalmente, lo que genera que la inclusión efectuada en el ordinal 2
contraríe la Constitución. Considero que tal complejidad aumentará
exponencialmente en caso de que la norma sea aprobada y se incorpore plenamente
al ordenamiento jurídico, pues deberá conjugarse con otras normas que también
regulan la materia de empleo público, pero dirigidas específicamente a alguna
de esas entidades.
En otro orden de ideas, dada la extensión de esta
resolución y la cantidad de precedentes citados, resultaría ocioso en todos los
puntos poner una nota para dejar constancia de cada vez que yo hubiera salvado
el voto, puesto razones o suscrito una nota en alguno de ellos, salvo en algún
extremo que considere lleve a confusión mi posición particular.
Nota final de
la magistrada Garro Vargas.-
EL
PLEXO NORMATIVO QUE RIGE LA SALA CONSTITUCIONAL. En anteriores notas (véanse las sentencias
2014-004630, 2015-016070, 2015-019582, 2016-018351, 2020-013316) he hecho
algunas consideraciones en relación con el ejercicio del control de
constitucionalidad y los instrumentos internacionales como parámetro de
valoración. Al respecto, en lo conducente y en resumen, indiqué lo siguiente:
“La función de controlar la conformidad de las
leyes y disposiciones generales con los tratados y convenios no
está expresamente prevista en el texto constitucional sino sólo en el art.
73.d) LJC, pero no es contraria a aquél, pues permite garantizar la eficacia
del art. 7 CP. Esa función de controlar dicha conformidad es una función
distinta de la que ejerce la Sala en razón del art. 10 CP –el control de
constitucionalidad– y de la establecida en el art. 48
CP –garantizar jurisdiccionalmente los derechos constitucionales y los de
carácter fundamental establecidos en instrumentos internacionales sobre
derechos humanos–.
Cuando esta Sala ejerce su función de control de
constitucionalidad, no corresponde que eche mano de tratados y los utilice de
hecho como si integraran el parámetro de constitucionalidad. Tales
instrumentos, y sólo si están debidamente ratificados, pueden erigirse en
parámetro de conformidad de las normas legales e infralegales con
ellos mismos, en razón de lo establecido en el art. 7 CP y 73.d) LJC. Esto es
conteste con una interpretación sistemática de la Constitución y la LJC y con
el respeto a la separación de poderes, principio basilar de todo Estado
democrático de Derecho”. (Lo resaltado no corresponde a los votos
originales).
En el caso
concreto, hay una referencia expresa a los siguientes documentos: Principios
básicos relativos a la independencia de la judicatura, adoptados por el Séptimo
Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del
Delincuente; la Carta Europea sobre el Estatuto de los Jueces adoptada en
Estrasburgo; el “Estatuto del Juez Iberoamericano” aprobado en
la VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales
Supremos de Justicia, celebrada en Santa Cruz de Tenerife, Islas Canarias,
España; el Informe n.°1 del 23 de noviembre del 2001 rendido por el Consejo
Consultivo de Jueces Europeos (CCJE); el Estatuto de Justicia y Derechos de las
Personas Usuarias del Sistema Judicial; el Convenio para la Protección de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950; la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2000/C 364/01); así como la cita de
varias resoluciones de tribunales internacionales. Desde mi perspectiva y el
rigor con el que se debe manejar este Tribunal Constitucional, dichas
referencias son meramente ilustrativas, pero no constituyen en sí mismas un
parámetro normativo vinculante para realizar control de constitucionalidad.
Nota del
magistrado Araya García
El suscrito
Magistrado, en atención a la redacción final de esta sentencia 21-17098, y
tomando en consideración los argumentos y consideraciones establecidos en esta
resolución, prescindo de la nota que al momento de la votación indiqué que
consignaría.
Nota general
de la magistrada Picado Brenes.-
En vista de que ya
he procedido a expresar, en las distintas notas y razones anteriores, lo
correspondiente, procedo a renunciar a esta nota general.
XXIV.-
DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE.
Se previene a las partes que de haber aportado
algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún
dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico,
telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del
despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la
notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel
material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el
"Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial",
aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011,
artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del
2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial,
en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Sobre la admisibilidad de las consultas:
1) Por unanimidad
se admite la consulta formulada mediante expediente n°21-011713-0007-CO. Los
magistrados Castillo Víquez, Salazar Alvarado y la magistrada Garro Vargas
consignan notas separadas. El magistrado Rueda Leal da razones diferentes en
cuanto a la admisibilidad de esta Consulta.
2) Por unanimidad
se admite la consulta formulada mediante expediente n°21-011915-0007-CO. Las
magistradas Hernández López y Garro Vargas dan razones diferentes en forma
separada. El magistrado Salazar Alvarado y la magistrada Picado Brenes
consignan notas separadas.
3) Por mayoría se
admite la consulta formulada mediante expediente n°21-012118-0007-CO. El
magistrado Salazar Alvarado consigna nota. Los magistrados Castillo Víquez y
Rueda Leal salvan el voto y declaran inevacuable la consulta por razones
separadas.
4) Por mayoría se
declara inevacuable la consulta formulada, mediante expediente n°21-012714-0007-CO,
por parte de la Corte Suprema de Justicia. Los magistrados Castillo Víquez y
Rueda Leal ponen notas separadas. Las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes
salvan el voto y admiten la consulta. La magistrada Garro Vargas consigna nota.
Sobre los vicios de procedimiento alegados:
5) Por
unanimidad, no se encuentran los vicios de procedimiento sustanciales alegados
en cuanto: a) El argumento de la inadmisibilidad de las
mociones de reiteración números 138-231, 138-250 y 138-18; b) El
argumento de la indebida acumulación de las mociones de reiteración; c) El
argumento de la falta de discusión de la moción 138-210.
Sobre los vicios de fondo alegados en cuanto al
Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones:
6) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO" que se tramita en el expediente legislativo n°
21.336, en el sentido de que el artículo 2 inciso a) no es por sí mismo
inconstitucional, en cuanto incluye al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de
Elecciones en un marco regulatorio general de empleo público, pero sí lo es por
sus efectos, porque algunas de sus normas -como se examina de seguido- vacían
de contenido el principio de separación de poderes. Los magistrados Castillo
Víquez y Rueda Leal, y las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes ponen notas
separadas.
7) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 6 inciso b) es inconstitucional. Se declara
que es inconstitucional en cuanto somete al Poder Judicial y al Tribunal
Supremo de Elecciones a la potestad de dirección del Poder Ejecutivo. El
magistrado Rueda Leal pone nota. Las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes
dan razones diferentes y la declaran inconstitucional en cuanto somete al Poder
Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones a la rectoría del Sistema General
de Empleo Público a cargo de Mideplán.
8) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que son inconstitucionales los incisos d), g) y, p) del
artículo 7 por afectar la independencia del Poder Judicial y del Tribunal
Supremo de Elecciones, en cuanto los somete a la potestad de dirección y
reglamentación de Mideplán, asimismo a la verificación de si cumple o no con el
cometido de la evaluación del desempeño, correspondiendo esta última función a
los poderes supra citados según su normativa interna. Las magistradas Garro
Vargas y Picado Brenes dan razones adicionales.
9) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el párrafo segundo del inciso a) del artículo 9 es
inconstitucional, respecto a su aplicación al Poder Judicial y al Tribunal
Supremo de Elecciones.
10) Por unanimidad
se declara inevacuable la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de
"LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo
n° 21.336, en cuanto al artículo 12 por falta de fundamentación de lo
consultado, respecto del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de
Elecciones. Las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes ponen notas
separadas.
11) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 13 inciso f) es inconstitucional por
lesionar la independencia de poderes, tanto respecto del Poder Judicial como
del Tribunal Supremo de Elecciones. Las magistradas Garro Vargas y Picado
Brenes dan razones diferentes.
12) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 13 inciso a) es inconstitucional, respecto del
Tribunal Supremo de Elecciones, pues todos los funcionarios de ese órgano
pasarían al Servicio Civil, con excepción de sus magistrados.
13) Por unanimidad
se declara inevacuable la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de
"LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo
n° 21.336, en cuanto al artículo 13 inciso h), por falta de una adecuada
fundamentación desde el punto de vista constitucional de lo consultado respecto
del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones.
14) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el párrafo primero del artículo 14 es inconstitucional,
respecto del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones.
15) Por unanimidad
se declara inevacuable la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de
"LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo
n° 21.336, en cuanto al artículo 15, por falta de fundamentación de lo
consultado.
16) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el párrafo primero del artículo 17 resulta
inconstitucional, en cuanto sujeta los cargos de alta dirección del Poder
Judicial y del Tribunal Supremos de Elecciones a las disposiciones de alcance
general, directrices y reglamentos que emita Mideplán.
17) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 18 es inconstitucional porque afecta la
independencia del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones.
18) Por unanimidad
se declara inevacuable la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de
"LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo
n° 21.336, en cuanto al artículo 19, por falta de una adecuada fundamentación
desde el punto de vista constitucional de lo consultado. Las magistradas Garro
Vargas y Picado Brenes ponen nota.
19) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que los artículos 21 y 22 son inconstitucionales, por cuanto
el ejercicio de la potestad disciplinaria de los servidores del Poder Judicial
y los del Tribunal Supremo de Elecciones es parte esencial de la independencia
judicial y electoral. No obstante, la creación de una nueva causal de despido,
por no pasar la evaluación del desempeño en dos ocasiones consecutivas, no es
inconstitucional en tanto la aplique el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de
Elecciones de acuerdo con su normativa interna.
20) Por unanimidad
se declara inevacuable la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de
"LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo
n° 21.336, en cuanto al artículo 31, por falta de una adecuada fundamentación
desde el punto de vista constitucional de lo consultado. La magistrada Picado
Brenes pone nota.
21) Por mayoría se
evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY MARCO
DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, en el
sentido de que el artículo 49 inciso b) no es inconstitucional, siempre que se
interprete que la Dirección General de Servicio Civil carece de competencia
respecto de los asuntos referidos al Poder Judicial y que no se está derogando
su normativa especial en estas materias. Los magistrados Castillo Víquez,
Salazar Alvarado y la magistrada Hernández López salvan el voto y declaran sin
lugar el agravio porque no está referido al Poder Judicial, ni deroga su
normativa especial en estas materias.
22) Por mayoría se
evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY MARCO
DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, en el
sentido de que los incisos g) y h) del artículo 49 son inconstitucionales por
violar la independencia del Poder Judicial. El magistrado Castillo Víquez y la magistrada
Hernández López salvan el voto y declaran que no son inconstitucionales estos
incisos.
Sobre los vicios de fondo alegados en cuanto a las
universidades públicas:
23) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 6 es inconstitucional en cuanto somete a las
universidades públicas a la potestad de dirección del Poder Ejecutivo. Las
magistradas Garro Vargas y Picado Brenes dan razones diferentes.
24) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 7 es inconstitucional en relación con aquellas
disposiciones que someten a las universidades públicas a la potestad de
dirección y reglamentación por parte de Mideplán. Las Magistradas Garro
Vargas y Picado Brenes dan razones adicionales.
25) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el párrafo segundo del inciso a del artículo 9 es
inconstitucional respecto a su aplicación a las universidades públicas.
26) Por unanimidad
se declara inevacuable la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de
"LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo
n° 21.336, en cuanto al artículo 11, por falta de una adecuada fundamentación
desde el punto de vista constitucional de lo consultado respecto de las
universidades públicas.
27) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO”, que se tramita en el expediente legislativo n°
21.336, en el sentido de que el artículo 13 inciso e) es inconstitucional, por
no incluir en tal inciso a los servidores que realizan investigación, acción
social y cultural de las universidades públicas. Las magistradas Garro Vargas y
Picado Brenes dan razones adicionales.
28) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 14 es inconstitucional, porque somete el
sistema de reclutamiento y selección de personal de las universidades públicas
a la potestad de dirección de Mideplán.
29) Por unanimidad
se declara inevacuable la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de
"LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo
n° 21.336, en cuanto a los artículos 15 y 16 por falta de una debida
fundamentación desde el punto de vista constitucional de lo consultado respecto
de las universidades públicas.
30) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 17 es inconstitucional, en cuanto somete al
personal de alta dirección de las universidades públicas a las disposiciones de
alcance general, directrices y reglamentos que emita el Mideplán. Las
magistradas Garro Vargas y Picado Brenes ponen nota.
31) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 30 es inconstitucional, en el tanto no excluye
a los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la actividad
universitaria-, y porque no establece que -en atención a la autonomía
universitaria- la construcción de la familia de la columna salarial y sus
características corresponde en forma exclusiva y excluyente a los máximos
órganos de los entes universitarios. Las magistradas Garro Vargas y Picado
Brenes dan razones diferentes.
32) Por mayoría se
evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY MARCO
DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, en el
sentido de que el artículo 30 inciso b) es constitucional. Las magistradas
Hernández López, Garro Vargas y Picado Brenes salvan el voto respecto del
artículo 30 inciso b) y estiman que, respecto de la autonomía universitaria, es
inconstitucional por sus efectos que el salario del presidente de la República
sea tope para las universidades, cuando existan razones técnicas que
justifiquen otra remuneración.
33) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que los artículos 31, 32 y 34 son inconstitucionales, en el
tanto no excluyen a los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias
de la actividad universitaria-, y porque la definición de los factores de
trabajo relevante, su peso relativo, el número de grados requeridos dentro de
cada familia y sus características, y la elaboración de la columna salarial
corresponde en forma exclusiva y excluyente a los máximos órganos de los entes
universitarios. Las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes dan razones
diferentes.
34) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 33 es inconstitucional, en el tanto no excluye
a los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la autonomía
universitaria-, y somete el manual de puestos de dichos funcionarios al
análisis y evaluación de Mideplán, lo que -en atención a la autonomía
universitaria- corresponde en forma exclusiva y excluyente a los máximos
órganos de los entes universitarios. Las magistradas Garro Vargas y Picado
Brenes dan razones diferentes.
35) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que los artículos 35 y 36 son constitucionales. Las
magistradas Garro Vargas y Picado Brenes dan razones diferentes por separado.
36) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 37 inciso f) es inconstitucional.
Sobre los vicios de fondo alegados en cuanto a la
Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS):
37) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO" que se tramita en el expediente legislativo n°
21.336, en el sentido de que el artículo 2 inciso b) no es por sí mismo
inconstitucional, en cuanto algunas de sus normas -como se examina de seguido-
incluye a la CCSS en un marco regulatorio general de empleo público, pero sí es
inconstitucional por sus efectos puesto que algunas de sus normas vacían de contenido
su autonomía de gobierno. Los magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal, y las
magistradas Garro Vargas Picado Brenes ponen notas separadas.
38) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 6 es inconstitucional, en cuanto somete a la
CCSS a la potestad de dirección del Poder Ejecutivo. Las magistradas Garro
Vargas y Picado Brenes dan razones diferentes.
39) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el inciso d) del artículo 7 es inconstitucional en
relación con aquellas disposiciones que someten a la CCSS a la potestad de
dirección y reglamentación por parte de Mideplán. Las magistradas Garro Vargas
y Picado Brenes dan razones adicionales.
40) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el párrafo segundo del inciso a del artículo 9 es
inconstitucional respecto a su aplicación a la CCSS.
41) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 13 inciso b) es inconstitucional, por no
incluir a los servidores que realizan labores sustanciales y profesionales
referentes a los fines constitucionales que se le asignan a la CCSS. Las
magistradas Garro Vargas y Picado Brenes dan razones adicionales.
42) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY MARCO
DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, en el
sentido de que el párrafo primero del artículo 14 es inconstitucional, porque
somete el sistema de reclutamiento y selección de personal que realizan labores
sustanciales y profesionales referentes a los fines constitucionales a la
potestad de dirección de Mideplán.
43) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 17 es inconstitucional, en cuanto somete al
personal de alta dirección pública de la CCSS a las disposiciones de alcance
general, directrices y reglamentos que emita el Mideplán.
44) Por unanimidad
se evacua la consulta constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY MARCO
DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, en el
sentido de que el artículo 18 es inconstitucional, por afectar la autonomía
política de la CCSS en cuanto a los plazos del personal de alta dirección
pública. La magistrada Picado Brenes da razones adicionales.
Sobre los vicios de fondo alegados en cuanto a las
municipalidades:
45) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY MARCO
DE EMPLEO PÚBLICO" que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que, el artículo 2 inciso c) no es por sí mismo
inconstitucional, en cuanto incluye a las municipalidades en un marco
regulatorio general de empleo público, pero sí lo es por sus efectos puesto que
algunas de sus normas -como se examina de seguido- vacían de contenido su
autonomía de gobierno. Los magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal, y las
magistradas Garro Vargas y Picado Brenes ponen notas separadas.
46) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 6 es inconstitucional en cuanto somete a las
municipalidades a la potestad de dirección del Poder Ejecutivo.
47) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 7 es inconstitucional en relación con aquellas
disposiciones que someten a las municipalidades a la potestad de dirección y
reglamentación por parte de Mideplán. Las Magistradas Garro Vargas y Picado
Brenes dan razones adicionales.
48) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el párrafo segundo del inciso a del artículo 9 es
inconstitucional respecto a su aplicación a las municipalidades. La magistrada
Garro Vargas da razones diferentes. La magistrada Picado Brenes da razones
adicionales.
49) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de “LEY MARCO DE
EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, en el
sentido de que el artículo 13 al no crear una familia de puestos de los
empleados municipales los incluye a todos en el Servicio Civil. La magistrada
Garro Vargas da razones diferentes. La magistrada Picado Brenes consigna
razones adicionales.
50) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el párrafo primero del artículo 14 es inconstitucional,
porque somete el sistema de reclutamiento y selección de personal que realizan
labores sustanciales y profesionales referentes a los fines constitucionales de
las municipalidades a la potestad de dirección de Mideplán.
51) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 17 es inconstitucional, en cuanto sujeta los
cargos de alta dirección de las municipalidades a las disposiciones de alcance
general, directrices y reglamentos que emita el Mideplán.
52) Por unanimidad
se evacua la consulta constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY MARCO
DE EMPLEO PÚBLICO” que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, en el
sentido de que el artículo 18 es inconstitucional, por afectar la autonomía
política de las municipalidades respecto de los plazos del personal de alta
dirección pública. La magistrada Picado Brenes da razones diferentes.
Sobre los vicios de fondo en cuanto a las
instituciones autónomas:
53) Por unanimidad
se declara inevacuable la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de
"LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente
legislativo n° 21.336, en cuanto al artículo 2 inciso b) -específicamente
en lo referido a “las instituciones autónomas y sus órganos adscritos,
incluyendo instituciones semiautónomas y sus órganos adscritos” y los
artículos 6, 7, 9, 13, 14, 17, 18, 21, 22, 24, 30 y 49 por falta de una adecuada
fundamentación desde el punto de vista constitucional.
Sobre los demás vicios de fondo:
54) Por mayoría se
evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY MARCO
DE EMPLEO PÚBLICO" que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336, en
el sentido de que el inciso g) del artículo 23 no es inconstitucional porque
garantiza adecuadamente el derecho a la objeción de conciencia. El magistrado
Rueda Leal da razones diferentes en cuanto a lo consultado sobre este tema en
el expediente n°21-011713-0007-CO. La magistrada Hernández López, considera que
el artículo 23 inciso g) del proyecto de Ley consultado, es constitucional,
siempre y cuando se interprete que la declaración jurada a que se refiere la
norma debe estar sujeta a un proceso de verificación que garantice que el
funcionario público no se está sustrayendo de obligaciones propias de su
relación de sujeción especial, que dejen sin efecto o sin contenido las
garantías y limitaciones constitucionales y legales de la objeción de conciencia,
como son la seguridad, el orden, la salud y el respeto a los derechos
fundamentales de las personas, en particular de la dignidad humana y no
discriminación, según el juicio de ponderación que debe hacerse en cada caso
concreto, conforme se estableció en la sentencia 2020-001619 de esta Sala. Los
magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal omiten pronunciamiento en cuanto a lo
consultado sobre este tema en el expediente n°21-012118-0007-CO.
55) Por mayoría se
evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY MARCO
DE EMPLEO PÚBLICO" que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el artículo 43 no contiene vicios de constitucionalidad,
en el tanto las nuevas obligaciones o derechos obtenidos al alcance de la
negociación colectiva se ajusten a los principios de razonabilidad,
proporcionalidad y legalidad presupuestaria, al amparo de la jurisprudencia
constitucional, y siempre y cuando se trate de convenciones colectivas donde
participen los empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrar
convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución y la ley. El magistrado
Rueda Leal y las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes dan razones
diferentes.
56) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO" que se tramita en el expediente legislativo n°
21.336, en el sentido de que el Transitorio XV referido a la denuncia de las
convenciones colectivas, no resulta inconstitucional siempre y cuando se interprete
en el mismo sentido que se indicó en el voto número 2018-019511 de las 21:45
horas del 23 de noviembre del 2018, es decir, en aplicación de la Constitución
Política (artículos 62 y 74), los Convenios Internacionales de la Organización
Internacional del Trabajo y la jurisprudencia de este Tribunal, deberá
interpretarse que cada jerarca de las entidades públicas tiene la potestad de
denunciar o no la respectiva convención colectiva, conforme al ordenamiento
jurídico vigente. El magistrado Rueda Leal da razones particulares respecto de
este punto. Las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes dan razones
diferentes.
57) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO" que se tramita en el expediente legislativo n°
21.336, en el sentido de que el inciso a) del artículo 4 referido a la
inhabilitación, no resulta inconstitucional. La magistrada Picado Brenes pone
nota.
58) Por mayoría se
evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY MARCO
DE EMPLEO PÚBLICO" que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que el Transitorio XI y XII referido a las reglas del salario
no resultan inconstitucionales. El magistrado Rueda Leal consigna razones
diferentes. Las magistradas Hernández López, Garro Vargas y Picado Brenes
salvan el voto y consideran inconstitucional el inciso a) del transitorio XI
por violación al derecho de igualdad salarial. Las magistradas Garro Vargas y
Picado Brenes ponen notas separadas.
59) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO" que se tramita en el expediente legislativo n°
21.336, en el sentido de que los artículos 21 y 22 no contienen violaciones al
principio del debido proceso constitucional, por ello no resultan
inconstitucionales en cuanto a este tema consultado.
60) Por mayoría se
evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY MARCO
DE EMPLEO PÚBLICO" que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336,
en el sentido de que los artículos 39, 40, 41 y 42, sobre nuevos supuestos de
permisos, no resultan inconstitucionales. La magistrada Picado Brenes da
razones particulares. La magistrada Garro Vargas salva el voto y la declara
inevacuable.
61) Por unanimidad
se evacua la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de "LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO" que se tramita en el expediente legislativo n°
21.336, en el sentido de que el artículo 3, sobre el ámbito de exclusiones, no
resulta inconstitucional.
62) Los
magistrados Rueda Leal y Araya García, y las magistradas Hernández López, Garro
Vargas y Picado Brenes consignan notas separadas.
Notifíquese a la Asamblea Legislativa y a la Corte
Suprema de Justicia.-
Magistrados Fernando Castillo V.,
Presidente / Paul Rueda L. / Nancy Hernández L. / Luis Fdo. Salazar A. /
Jorge Araya G. / Anamari Garro V. / Ana María Picado B.
Voto Nro. 2022-2872Expediente: 21-025092-0007-CO Tipo de asunto: Consulta
Facultativa de Constitucionalidad Proyecto
consultado: “Ley
Marco de Empleo Público”, expediente legislativo n.°21.336. Descriptores: Criterios de admisibilidad de las consultas de constitucionalidad,
régimen de empleo público, separación e independencia de funciones. |
Tabla
de Contenido
I-. CONSULTA DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA. Exp. n.°21-025092-0007.
Normas objeto de consulta y elenco de
dudas planteadas.
II.- CONSULTA LEGISLATIVA
FACULTATIVA. Exp. n.°21-025198-0007-CO.
Vicios sustanciales de procedimiento
alegados.
III.- CONSULTA LEGISLATIVA
FACULTATIVA. Exp. n.°21-025530-0007-CO.
Sobre la admisibilidad y aspectos
preliminares.
Aspectos relativos al procedimiento.
A.- Consulta de la Corte Suprema de
Justicia. Exp. n.°21-025092-0007.
1.- Mayoría. Redacta el magistrado
Rueda Leal.
a.-Sobre la aplicación del Estatuto
de Servicio Civil a todos los servidores judiciales.
b.- Sobre los artículos 6; 7 incisos
a, c, f y l; 9 y 24.
c.- Sobre la constitucionalidad del
artículo 13.
d.- Sobre la supresión de las
relaciones de coordinación y cooperación entre poderes.
e.- Sobre los artículos 7 inciso l) y
36.
f. Sobre los artículos 12, 16 y
28.
a.- Razones diferentes del magistrado
Castillo Víquez.
b.- Voto salvado de magistradas Garro
Vargas y Picado Brenes.
B.- Consulta legislativa facultativa.
Exp. n.°21-025198-0007-CO.
1.- Sobre aspectos evacuables.
a.- Mayoría. Redacta magistrado Rueda
Leal.
i) Razones adicionales de las
magistradas Garro Vargas y Picado Brenes.
ii) Nota de la Magistrada Picado
Brenes.
iii) Razones diferentes y voto
salvado del magistrado Castillo Víquez.
2.- Sobre aspectos no evacuables.
a.- Mayoría. Redacta el magistrado
Rueda Leal.
ii) Sobre la inclusión de la Asamblea
Legislativa en las excepciones del proyecto de ley.
iii) Sobre la modificación al
artículo 6 párrafo primero.
iv) Sobre los cambios realizados
al artículo 7.
vi) Sobre las modificaciones al
artículo 13.
vii) Sobre la modificación del
artículo 14 párrafo primero.
viii) Sobre las supresiones del
artículo 17.
ix) Sobre la modificación del numeral
18 párrafo final.
x) Sobre la adición de un nuevo
párrafo al artículo 21.
xi) Sobre las supresiones en la
aplicación del artículo 30.
xii) Sobre las modificaciones a los
artículos 31, 32, 33, 34 y 37.
b.- Minoría. Voto salvado de las
magistradas Garro Vargas y Picado Brenes.
C.- Consulta legislativa facultativa.
Exp. n.°21-025530-0007-CO.
II.- OBJETO (Consulta
legislativa facultativa. Exp. n.°21-25198-007-CO).
III.- LA GESTIÓN DE COADYUVANCIA.
IV.- EL
PLAZO PARA RESOLVER ESTAS CONSULTAS.
VI.- CUESTIONAMIENTOS EVACUABLES
DE LA CONSULTA.
A.- Sobre la aducida infracción del
artículo 97 de la Constitución Política.
1.- Mayoría. Redacta el magistrado
Rueda Leal.
2.- Minoría. Voto salvado de las magistradas
Garro Vargas y Picado Brenes.
B.- Sobre el aducido vicio de
publicidad.
2.- Análisis por parte de la Sala
Constitucional.
3.- Razones particulares del
magistrado Rueda Leal.
C.- Sobre la alegada transgresión a
los derechos de enmienda y participación democrática.
1.-
Mayoría. Redacta el magistrado Rueda Leal.
2.-
Minoría. Razones diferentes de las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes.
VII.- ASPECTOS EVACUADOS POR LA
MINORÍA.
A.- Consulta de la Corte Suprema de
Justicia. Exp. n.°21-025092-0007.
Voto salvado de las magistradas Garro
Vargas y Picado Brenes.
1.- Objeto de la consulta de la Corte
Suprema de Justicia.
2.- Antecedente: opinión
consultiva n.°2021-017098.
a.- Postura de la mayoría sobre
aspectos generales.
b.- Postura de la minoría sobre
aspectos generales.
i) Consideraciones de la magistrada
Garro Vargas.
ii) Consideraciones de la magistrada
Picado Brenes.
3-. Análisis de los aspectos
consultados.
a.- La aplicación del Estatuto de
Servicio Civil a todos los servidores judiciales.
i) Normativa sometida a consulta.
i) Normativa sometida a consulta.
c.- Artículos 7 incisos a), c) y l);
9 y 24.
i) Normativa sometida a consulta.
i) Normativa
sometida a consulta.
e.- Artículos 13, 32, 33 y 34.
i) Normativa sometida a consulta.
i) Normativa sometida a consulta.
iv) Nota de la magistrada Garro
Vargas.
v) Nota de la magistrada Picado
Brenes.
g.- Artículos 36 y 7 inciso L).
i) Normativa
sometida a consulta.
i) Consideraciones de la Magistrada
Garro Vargas.
ii) Consideraciones de la Magistrada
Picado Brenes.
B.- Consulta legislativa facultativa.
Exp n.°21-025198-0007-CO. Aspectos evacuados.
1.- Inclusión de la Asamblea
Legislativa en las excepciones del proyecto de ley.
2.- Modificación del artículo 6
párrafo primero.
3.- Modificaciones del artículo 7.
c.- Voto salvado de la magistrada
Picado Brenes.
4.- Adición de un párrafo al artículo
9.
5.- Modificación del artículo 13.
6.- Modificación al artículo 14
párrafo primero.
7.- Supresiones del artículo 17.
8.- Modificación del artículo 18
párrafo final.
c.- Nota de la Magistrada Picado
Brenes.
9.- Adición de un párrafo al artículo
21.
10.- Supresiones en la aplicación del
artículo 30.
11.- Modificaciones de los artículos
31, 32, 33, 34 y 37.
12.- Conclusiones de la minoría.
13.- Nota de la Magistrada Garro
Vargas.
|
Voto Nro.
2022-2872 Expediente: 21-025092-0007-CO Tipo de asunto: Consulta
Facultativa de Constitucionalidad Proyecto consultado: “Ley Marco de Empleo Público”,
expediente legislativo n.°21.336. Descriptores: Criterios de admisibilidad de
las consultas de constitucionalidad, régimen de empleo público, separación e
independencia de funciones. |
Transcripción
de Contenido
Exp: 21-025092-0007-CO
Res.
n.°2872-2022
SALA
CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis
horas cincuenta minutos del ocho de febrero de dos mil veintidós.
Consultas
facultativas de constitucionalidad acumuladas n.°21-025092-0007-CO interpuesta por FERNANDO CRUZ CASTRO, en su
condición de PRESIDENTE DE LA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA; n.°21-025198-0007-CO planteada
por los legisladores JOSÉ MARÍA VILLALTA FLOREZ-ESTRADA, PAOLA
VEGA RODRÍGUEZ, PEDRO MUÑOZ FONSECA, PABLO ABARCA MORA, PATRICIA VILLEGAS
ÁLVAREZ, OSCAR CASCANTE CASCANTE, JOSÉ MARÍA GUEVARA, DRAGOS DOLANESCU, WALTER
MUÑOZ CÉSPEDES, SHIRLEY DÍAZ MEJÍA, MARÍA INÉS SOLÍS Q., ERICK RODRÍGUEZ
STELLER, MELVIN ÁNGEL NÚÑEZ PIÑA, SHIRLEY DÍAZ MEJÍA y ARACELLY SALAS EDUARTE;
y la n.°21-025530-0007-CO interpuesta por ANA
LUCÍA DELGADO OROZCO, CARLOS E. AVENDAÑO CALVO, CARLOS RICARDO BENAVIDES
JIMÉNEZ, CARMEN IRENE CHAN MORA, CAROLINA HIDALGO HERRERA, CATALINA MONTERO
GÓMEZ, DAVID GOURZONG CERDAS, EDUARDO NEWTON CRUICKSHANK SMITH, JONATHAN
PRENDAS RODRÍGUEZ, LUIS FERNANDO CHACÓN MONGE, LUIS RAMÓN CARRANZA CASCANTE,
NIDIA CÉSPEDES CISNEROS, NIELSEN PÉREZ PÉREZ, PAOLA ALEXANDRA VALLADARES
ROSADO, SILVIA HERNÁNDEZ SÁNCHEZ, VÍCTOR MORALES MORA, WAGNER JIMÉNEZ ZÚÑIGA,
XIOMARA PRISCILLA RODRÍGUEZ HERNÁNDEZ, YORLENY LEÓN MARCHENA y JORGE LUIS FONSECA FONSECA, MARÍA JOSÉ
CORRALES, FLORIA SEGREDA SAGOT, OTTO ROBERTO VARGAS, MARIO CASTILLO MÉNDEZ,
LAURA GUIDO PÉREZ, ROBERTO THOMPSON CHACÓN, AIDA MARÍA MONTIEL HÉCTOR, HARLLAN
HOEPELMAN PÉREZ, MAROLIN AZOFEIFA ROJAS E IGNACIO ALPÍZAR CASTRO, todas
referidas al proyecto de ley denominado “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO”,
que se tramita en el expediente legislativo n.°21.336;
I-. CONSULTA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
Exp. n.°21-025092-0007
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la
Sala a las 20:56 horas del 7 de diciembre de 2021, el Presidente de la
Corte Suprema de Justicia plantea consulta de constitucionalidad,
conforme a lo dispuesto por tal órgano colegiado, en el acuerdo
adoptado en la sesión n.°51-2021 del 30 de noviembre 2021, art. IV,
respecto del proyecto de ley n.°21.336, denominado Ley Marco de Empleo
Público.
En relación con la
admisibilidad, se basa en lo dispuesto en el art. 96 inciso c) de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional (LJC). Afirma que la consulta resulta
admisible, toda vez que versa sobre la eventual incidencia del contenido y
efectos del proyecto de ley consultado sobre las competencias constitucionales
del Poder Judicial y, en concreto, de su máximo órgano de Gobierno. Lo
anterior debido a que las modificaciones introducidas por el
legislador en esta nueva versión del proyecto no subsanan los eventuales vicios
de inconstitucionalidad de la versión original. Argumenta que algunas de
las afectaciones que el proyecto podría generar respecto de las competencias
constitucionales de la Corte Suprema de Justicia ya fueron
previamente advertidas y la Asamblea Legislativa hizo caso omiso de las
observaciones de inconstitucionalidad. La consulta se plantea en el
ejercicio de competencias constitucionales por parte de la Corte Suprema
de Justicia en particular y del Poder Judicial en general, en
protección de la independencia judicial, en tutela de los derechos fundamentales
de las personas que habitan el país y el necesario control de la función
administrativa por motivos de constitucionalidad y de legalidad, sin el
riesgo de alguna injerencia por los órganos y entes objeto de
control.
La consulta se
plantea el mismo día del primer debate dado a la Ley Marco de Empleo Público y
sin que se haya efectuado el segundo debate, por lo que se cumple con lo
dispuesto en el art. 98 de la LJC.
Normas objeto de consulta y elenco
de dudas planteadas:
Indica
que, en particular, se consulta respecto de los arts. 6, 7, 9, 12,
13, 16, 24, 28, 32, 33, 34, 36 y 49 del citado proyecto. Todo lo anterior
sin perjuicio de otros motivos de pronunciamiento que al efecto estime oportuno
adoptar la Sala Constitucional de forma oficiosa.
En
general, se consulta si con la interpretación y aplicación del
contenido y efectos de los
artículos mencionados se podrían estar afectando las
competencias constitucionales exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema
de Justicia respecto del gobierno del Poder Judicial en materia
de regulación, ordenamiento, dirección, control de la relación de empleo de los
servidores judiciales. Lo anterior, por los siguientes motivos: 1) al
trasladar parcialmente las indicadas competencias al Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), dependiente del Poder Ejecutivo, toda
vez que permite que este dicte directrices y actos de alcance general obviando
la existencia de los órganos de gobierno y de administración del Poder
Judicial; 2) al violentarse el principio de reserva de ley en
materia de regulación propia del Poder Judicial, al dejar el dictado de
actos administrativos y reglamentos emitidos por MIDEPLAN en lo que atañe a la
regulación del empleo del Poder Judicial, fundamentalmente a lo que se
refiere al llenado de contenido de las “familias” de puestos a las que hace
referencia el proyecto; 3) al establecerse una relación de
dirección y de control directa entre el MIDEPLAN y la Dirección de Recursos
Humanos del Poder Judicial; 4) por afectar la materia de
fijación de las políticas salariales de las personas servidoras del Poder
Judicial, al dejar la misma definición de órganos del Poder Ejecutivo y
aprobación del Consejo de Gobierno; 5) por vaciar de contenido
las normas creadas para establecer las competencias del Poder
Judicial en materia de gobierno y blindar la independencia judicial frente
a otros Poderes de la República, al dejarse al intérprete jurídico la
valoración sobre la vigencia del Estatuto de Servicio Judicial y la Ley de
Salarios del Poder Judicial; 6) al trasladarse amplias
competencias de la Corte Suprema de Justicia a la Dirección General
de Servicio Civil (DGSC), al dejarse a interpretación del operador del derecho
si el Estatuto de Servicio Civil tiene o no incidencia en los órganos
competentes para dictar la política de empleo del Poder Judicial; 7) al
plantearse una regresión de la independencia de Poderes, al potencializar las
competencias del Poder Ejecutivo , debilitando las garantías de
protección de la independencia judicial; 8) al contrariar el
diseño realizado por la Asamblea Nacional Constituyente en cuanto a las
competencias inherentes a cada Poder de la República en relación con su
independencia funcional; 9) al lesionar las competencias en
materia de evaluación del desempeño del Poder Judicial; 10) por
someter la regulación de competencias constitucionales de la Corte Suprema
de Justicia a interpretación o regulación de otros Poderes de la República
en detrimento de la independencia judicial; 11) en tanto
impone que la Corte Suprema de Justicia pueda renunciar
parcialmente al ejercicio de sus competencias constitucionales como órgano de
gobierno. Además, se consulta si debe entenderse que el art. 141 de la
Constitución Política faculta a que un ministro emita directrices, reglamentos
y lineamientos a la Corte Suprema de Justicia en materia de gobierno
judicial. Si debe entenderse que el Estatuto de Servicio Judicial está
tácitamente derogado para las personas servidoras que no realicen la función
sustantiva y jurisdiccional, o si debe entenderse que el Estatuto mantiene
plenamente la vigencia en cuanto a las competencias que posee para los órganos
del Poder Judicial, incluidos los que no realicen la función sustantiva y
jurisdiccional. De ser así, se consulta cómo se compatibilizan las competencias
que establece el indicado Estatuto con las competencias que se le están
trasladando a MIDEPLAN en materia de gobierno de una parte de las personas
servidoras judiciales.
1.- En primer lugar, se consulta sobre
las normas que establecen la aplicación del Estatuto de Servicio Civil a todos
los servidores públicos, incluidos los servidores judiciales, con la
consecuente pérdida de competencias constitucionales de gobierno de
la Corte Suprema de Justicia y la derogatoria tácita del Estatuto del
Servicio Judicial.
El proyecto de ley
objeto de consulta establece las siguientes normas de relevancia atinentes a
la DGSC:
“Art. 49 (…)
b) Se adiciona el inciso l) al artículo 13 y
se reforman los artículos 1 y 7 bis de la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil,
de 30 de mayo de 1953. Los textos son los siguientes:
Artículo 13- Son atribuciones y funciones del
director general de Servicio Civil: [...]
l) Agotar la vía administrativa de los asuntos
sometidos o la competencia de la Dirección General de Servicio Civil.
Artículo 1- Este estatuto y sus reglamentos
regularán las relaciones entre el Estado y las personas servidoras públicas,
con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública”.
El consultante
dice que con esa modificación al Estatuto de Servicio Civil se
estarían incorporando las relaciones de empleo del Poder
Judicial a las potestades de dirección y jerarquía de la DGSC, toda
vez que amplía las competencias de este órgano a todas las personas servidoras
públicas. El texto propuesto implicaría que las relaciones de empleo
del Poder Judicial estarán sometidas a las regulaciones propias del
Estatuto de Servicio Civil y las competencias asignadas en el Estatuto y las
reformas de la Ley de Empleo Público a dicho órgano desconcentrado
del Poder Ejecutivo. Más grave aún es que el proyecto de ley, en el citado
ordinal 49, establece un art. 7 bis al Estatuto de
Servicio Civil que dispone lo siguiente:
“Artículo 7 bis- Se dota a la Dirección General
de Servicio Civil de personalidad jurídica instrumental únicamente para efectos
de manejar su propio presupuesto y con el fin de que cumpla sus objetivos de
conformidad con la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953,
demás leyes conexas, y administre su patrimonio”.
Debido a
lo anterior, al dotarse con personería jurídica instrumental, se entenderá
que la DGSC tendrá máxima desconcentración y, en materia de sus
competencias y objetivos, podrá adoptar las decisiones que estime
oportunas sin necesidad de coordinar con los órganos del Poder Judicial.
Con ello y al estarse incorporando a los servidores del Poder
Judicial bajo las competencias del Estatuto de Servicio Civil, como
expresamente lo indica la modificación normativa mencionada, se estaría
derogando de manera tácita el Estatuto de Servicio Judicial. Plantea que
eso es contrario a la independencia entre Poderes y significaría un
debilitamiento de las competencias de los órganos de gobierno y administración
del Poder Judicial en favor de la DGSC. Se tiene claro que
en la opinión consultiva n.°2021-017098 la Sala Constitucional indicó
que la norma podría ser constitucional siempre y cuando se interprete que no
afecta el Estatuto de Servicio Judicial; sin embargo, debe destacarse que el
legislador, en lugar de advertir que la propia Sala Constitucional no avaló
plenamente el ajuste de la norma con el Derecho de la Constitución, la mantuvo
para dejarla a una futura e incierta interpretación del operador administrativo
del derecho, quedando importantes vacíos en cómo podría interpretarse la
normativa. Si se deja la norma a una mera interpretación del operador
administrativo del derecho, no quedará claro cómo compatibilizar las
competencias del Estatuto de Servicio Judicial con las competencias que se le
están otorgando en la ley objeto de consulta a MIDEPLAN y a la DGSC. Se
cuestiona si debe entenderse que está tácitamente derogado el Estatuto de
Servicio Judicial para las personas servidoras que no realicen la función
sustantiva jurisdiccional o debe entenderse que el Estatuto de Servicio
Judicial mantiene plenamente vigencia en cuanto a las competencias que posee
para los órganos del Poder Judicial, incluidos los que no participen de
las competencias exclusivas y excluyentes sustantivas. En este segundo
supuesto, cuestiona cómo se compatibilizan las competencias que establece el
indicado Estatuto con las competencias que se le están trasladando a MIDEPLAN
en materia de gobierno de una parte de las personas servidoras judiciales. Si
se interpreta que el Estatuto de Servicio Judicial mantiene plena vigencia,
entonces debe entenderse que siempre ha permitido que MIDEPLAN y
la DGSC emitan directrices, reglamentos y lineamientos para
el Poder Judicial o existiría una incompatibilidad insalvable en
materia de ejercicio de competencias del órgano de gobierno del Poder
Judicial con dichas competencias atribuidas a órganos del Poder
Ejecutivo. Estima que con lo dispuesto en las normas en mención se estarían
violando los arts. 152, 154 y 156 de la Constitución Política. Lo
anterior, en tanto que se trasladan competencias de gobierno del Poder
Judicial a la DGSC en materia de las personas servidoras judiciales y
fundadas en normas propias que las regulan. Señala que, de una lectura armónica
de las normas en comentario, se advierte que el gobierno del Poder
Judicial lo ejerce la Corte Suprema de Justicia en todos los
ámbitos de dicho Poder para proteger la independencia judicial.
“Art. 9. (…)
b) Es responsabilidad de las oficinas, los
departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones
homólogas de gestión de recursos humanos elaborar y aplicar las pruebas de
conocimientos, competencias y
Como se advierte
de esta norma, la indicada Dirección asumirá una serie de competencias en
materia de empleo público para todas las personas servidoras sin excepción,
vaciando de contenido las regulaciones propias del Poder Judicial y
estableciendo una relación vertical entre la DGSC y la Dirección de
Gestión Humana del Poder Judicial. Debe indicarse, además, que lo
planteado implica una afectación al principio de progresividad propio de los
derechos fundamentales y en particular a poder tener acceso a un Poder
Judicial independiente, toda vez que dejaría sin contenido la normativa
propia de la regulación de la relación de empleo en dicho Poder de la República.
Insiste en que el proyecto de ley de análisis implicaría un
vaciamiento de contenido de las leyes específicas o especiales del Poder
Judicial. Indica que la fórmula empleada en esta versión del proyecto de ley,
para presuntamente solventar las objeciones de constitucionalidad respecto de
la rectoría de MIDEPLAN, no se contempló en la DGSC-PJ.
“Se excluye de esta rectoría las relaciones de
empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los
entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación
que realice la respectiva institución”.
Conforme lo
anterior, se estima procedente consultar la constitucionalidad de la reforma al
art. 1 del Estatuto de Servicio Civil, en tanto que amplía sus alcances a
todo el régimen de empleo público, sin excepción, derogando tácitamente la
normativa particular que posee el Poder Judicial en materia de régimen de
empleo público. De manera complementaria, se consulta cualquier norma que
otorgue amplias competencias a la DGSC para dictar actos
administrativos de alcance general o particular que vinculen u obliguen
al Poder Judicial a realizar conductas específicas en materia de
empleo público.
2.- Como segundo planteamiento, se
consulta respecto de las normas que establecen una pérdida parcial de la
competencia constitucional de la Corte Suprema de Justicia en materia
de gobierno del Poder Judicial y abren la posibilidad de regular lo
atinente a dicho Poder mediante actos administrativos, con infracción
del principio de reserva de ley previsto en la Constitución Política.
Transcribe, al
efecto, los arts. 6, 7 y 9 del proyecto de ley. Añade que si bien el
proyecto de ley incorpora una fórmula que pretende salvar el núcleo duro de las
competencias constitucionales de los Poderes de la República, se debe advertir
que se mantiene una relación de dirección parcial entre MIDEPLAN y las unidades
de recursos humanos de los entes y órganos destinatarios del proyecto de ley,
obviando los órganos de gobierno y dirección de los Poderes y entes públicos
respectivos. Consecuentemente, el proyecto en su contenido obvia la existencia
y competencias propias de la Corte Suprema de Justicia, como órgano de
gobierno del Poder Judicial, y establece, por el contrario, una
relación directa entre MIDEPLAN y la Dirección de Gestión Humana del Poder
Judicial, para determinadas personas servidoras. El proyecto establece una
relación directa de rectoría de MIDEPLAN con los órganos encargados de recursos
humanos de los destinatarios de la ley, incluyendo el Poder Judicial,
lo cual no se advierte como que haya sido conforme al Derecho de la
Constitución en el voto n.°2021-017098. Estima que la relación
vertical y absoluta ‒pues hace notar que MIDEPLAN emitirá
directamente actos administrativos con efectos finales y firmes y reglamentos
dirigidos a las oficinas de recursos humanos, incluida la Dirección de Gestión
Humana del Poder Judicial‒ podría presentar un roce con el
Derecho de la Constitución, en tanto que implica una abierta injerencia
del Poder Ejecutivo en las decisiones más elementales en materia de
administración del personal de determinadas personas servidoras judiciales.
Cita nuevamente los arts. 152, 154 y 156 constitucionales. Con
respecto al proyecto, advierte que mediante simples actos administrativos
de un ministerio se tendrá injerencia directa en la actuación de los
órganos técnicos del Poder Judicial, sin tomar en consideración al órgano
de gobierno de este, sea, la Corte Suprema de
Justicia. Añade que claramente el proyecto indica que la Dirección de
Gestión Humana del Poder Judicial y otras unidades de recursos
humanos “ejecutarán, las disposiciones de alcance general, directrices, y
reglamentos”, así como que estas oficinas “aplicarán relación con la
planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión
del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones
laborales, que MIDEPLAN remita a la respectiva institución”, por lo que se
confirma esa relación directa MIDEPLAN‒oficinas y obvia plenamente el
papel de los órganos constitucionales competentes. Acusa que las normas objeto
de consulta implican vaciar parcialmente de contenido las competencias
constitucionales de la Corte Suprema de Justicia en materia de
gestión del empleo de los servidores judiciales y consecuentemente de las
normas de la LOPJ que así disponen competencias para dicho órgano
colegiado. Alega que, si bien el proyecto de ley indica, al principio, la
frase “sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la
Constitución Política”, la misma pierde sentido si se advierte que el resto del
articulado del proyecto de ley es contradictorio con lo dispuesto dadas las
competencias asignadas a MIDEPLAN, puesto que de un análisis de las
normas del proyecto de ley, como se ha dicho, se evidencia que el mismo
propone una relación de carácter vertical del MIDEPLAN para con las unidades de
recursos humanos y en el caso del Poder Judicial con la Dirección de
Gestión Humana, obviando la Corte Suprema de Justicia como órgano de
gobierno de dicho Poder a la hora de las definiciones en materia de empleo
público. Advierte que la fórmula empleada por el proyecto de ley pretende
copiar de alguna manera lo dispuesto en la Ley de la Administración Financiera
y Presupuestos Públicos, mas a diferencia de esta, se vacía de contenido a la
hora de concretar el cómo se van a hacer efectivas las relaciones
intersubjetivas basadas en su contenido. Así, mientras el proyecto se limita a
establecer el principio de separación de poderes, fórmula del art. 2 de la
Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, sin definir
mecanismos de coordinación y cooperación para hacerlo efectivo, este último
cuerpo normativo sí dispuso en su art. 21, además del mismo
párrafo, lo siguiente:
“En el caso de los órganos citados en el inciso b)
del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y
directrices se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y
aprobación”.
Dice que, como se
advierte en el caso del proyecto de ley de análisis, el legislador pretendió
aparentar haber solventado el vicio de afectación de la independencia judicial,
mas sin un contenido efectivo en el resto del articulado, como sí lo previó en
su momento la ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos en
mención. Agrega que si se da una lectura integral del proyecto, se
evidenciará que solamente en esta
“Art. 34- Columna salarial global A partir
de la metodología de valoración del trabajo, el Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), la Secretaría Técnica de la Autoridad
Presupuestaria y la Dirección Genera/ del Servicio Civil, elaborarán
conjuntamente una columna salarial global. La columna iniciará secuencialmente
del menor al mayor puntaje”.
Sostiene que,
conforme a lo anterior, a pesar de establecer una norma en principio la
relación de cooperación en el tema de columna salarial global, en nada obliga a
los órganos del Ministerio de la Presidencia, el Ministerio de Hacienda y
MIDEPLAN lo que indique el Poder Judicial. Si a eso se le suma que la
relación de MIDEPLAN es con la Dirección de Gestión Humana del Poder
Judicial y no con la Corte Suprema de Justicia, se advierte el grave
vicio de inconstitucionalidad, toda vez que MIDEPLAN “coordinará” con la
indicada Dirección la definición de columna salarial global del Poder Judicial
(ver arts. 6 incisos a) y b) y 9 inciso a) del proyecto de
ley) ignorando del todo al máximo órgano de gobierno de dicho Poder. Resulta de
relevancia indicar que si bien el proyecto reitera la posibilidad de que
el Poder Judicial defina quiénes están excluidos de la rectoría de
MIDEPLAN, deja una amplísima discrecionalidad al respecto y genera riesgos en
cuanto a los alcances que podría darse a la interpretación de la norma. En este
orden de ideas, el proyecto parte de una distinción en el Poder Judicial,
dado que segmenta eventualmente las personas servidoras desde un punto de vista
estamental y no sistémico. En este sentido, el proyecto de ley
parte de que en el Poder Judicial y los otros Poderes
existen personas servidoras que no realizan labores “exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas”. Dado lo
anterior, el proyecto considera que no se afecta la independencia entre Poderes
la relación directa del MIDEPLAN con la Dirección de Gestión Humana en tales
supuestos, siendo así que, en la realidad, a pesar de que una persona servidora
no realice una competencia “exclusiva y excluyente”, tiene una relación
sistémica y fundamental para el ejercicio de la función jurisdiccional, dado
que la prestación de bienes y servicios ad intra en la
organización es transversal y necesaria para la Administración de Justicia. Se
advierte la existencia de la necesidad de consultar la constitucionalidad del
proyecto, toda vez que el mismo es ambiguo en cuanto a cómo se llenará de
contenido la norma. Si bien deja a definición de los órganos internos quiénes
realizan labores “exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las
competencias constitucionalmente asignadas”, en el caso del Poder
Judicial, dada la ambigüedad de la norma, podría interpretarse lo
siguiente: a) dado que la norma hace referencia a funciones constitucionales,
sólo podría contemplarse como excluidas aquellas personas que realicen el
núcleo duro de la función jurisdiccional, jueces y juezas y magistrados
y magistradas; o b) dado que la norma hace referencia al cumplimiento de
funciones constitucionales, podría contemplarse fiscales, fiscalas, policía
judicial, defensores públicos. Precisamente esta ambigüedad contribuye a que
exista riesgo de traslado de competencias constitucionales a MIDEPLAN toda vez
que nada impide que, a futuro, un órgano de control podría dar su
particular interpretación a los alcances de la norma e indique que el criterio
que debe aplicase es el restrictivo. En todo caso, debe tomarse en
consideración que cualquiera que sea la definición que se llegue a adoptar,
habrá un grupo de personas servidoras que no podría estar excluido de los
alcances de la ley, por lo que, respecto a dichas personas servidoras, los
órganos del Poder Judicial perderían competencias constitucionales de
gobierno en favor de MIDEPLAN. Remite al informe aprobado por la Corte
Suprema de Justicia respecto de la afectación a la organización y
funcionamiento del Poder Judicial con motivo del proyecto de ley. Por
lo anterior, consulta si la relación directa contemplada en el proyecto entre
MIDEPLAN y la Dirección de Gestión Humana y la habilitación para que aquel
emita lineamientos, reglamentaciones y directrices a la segunda es conforme al
Derecho de la Constitución, inclusive en el caso de aquellas personas no
excluidas de las regulaciones de rectoría del indicado Ministerio. Indica
que el proyecto de ley se opone abiertamente a lo indicado por la Sala
Constitucional en su opinión consultiva n.°2021-17098, en tanto
indicó:
“En relación con el artículo 7, incisos d), g) y
p) resultan inconstitucionales, pues afecta la independencia de Poder Judicial
y el Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto los somete a la potestad de
dirección y reglamentaria de Mideplán, así como a la verificación de si cumplen
o no con el cometido de la evaluación del desempeño y no se excluye de la
potestad de dirección. Hay que enfatizar que el principio de separación de
poderes o funciones es incompatible con la potestad de dirección y
reglamentación que ejerce el Poder Ejecutivo, toda vez que no puede ordenar su
actividad, estableciendo metas y objetivos. En lo que atañe a la evaluación del
desempeño, queda reserva a cada poder del Estado, toda vez que esta materia es
consustancial al ejercicio de sus competencias constitucionales. Quiere esto
decir, que, en lo tocante a este extremo, todo el funcionariado de cada poder
estaría sometido a las disposiciones internas que cada uno de estos dicten al
respecto”.
No obstante las
consideraciones del indicado voto, el proyecto mantiene la siguiente
competencia de MIDEPLAN:
“Art. 7 (…) f) Emitir los lineamientos y
principios generales para a evaluación del desempeño de las relaciones de
empleo de las personas servidoras públicas. Se excluye de lo anterior lo
relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que
desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que
sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva
institución”
“Art. 28- Fundamento metodológico de la
evaluación del desempeño
La evaluación del desempeño de las personas
servidoras públicas se fundamentará en indicadores cuantitativos de
cumplimiento de metas individuales de productos y servicios prestados,
vinculados a los procesos y los proyectos que realice la dependencia a la que
pertenece, y la del cuerpo de los niveles directivos en todos sus niveles para
el cumplimiento de las metas y los objetivos institucionales.
Será responsabilidad de cada superior definir los
procesos y los proyectos de la dependencia, así como los productos y los
servicios prestados, de conformidad con
Los lineamientos generales aplicables para todo
sector público los definirá el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán), con el objetivo de homogeneizar y estandarizar, con las
salvedades respectivas, los métodos de evaluación y los sistemas de información
respectivos”.
Como se advierte,
si bien la Sala Constitucional dejó a reserva de cada Poder la definición de su
evaluación de desempeño para todo su funcionariado, el proyecto de ley mantiene
esa competencia en MIDEPLAN para determinados servidores. Debe entenderse que
las normas que implican una incorporación del Poder Judicial al
proyecto de ley, obviando la reserva de ley en materia de su gobierno, dando
competencias al MIDEPLAN para que emita disposiciones de manera directa a la
Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial sin tomar en
consideración al órgano constitucional de la Corte Suprema de
Justicia y posibilitando la regulación de empleo de los servidores del
Poder Judicial mediante simple acto administrativo, lo que podría
tener incidencia en una afectación al principio de separación de poderes. El
texto del proyecto de ley objeto de consulta podría generar un marcado desequilibrio
en la relación de Poderes, en perjuicio del Poder Judicial, dándole
amplias potestades al MIDEPLAN y a la DGSC, en abierta injerencia en el
funcionamiento de dicho Poder e ignora la existencia y competencias del órgano
constitucional llamado Corte Suprema de Justicia. Nótese como inclusive la
posibilidad de exceptuar de la rectoría de MIDEPLAN a determinados cargos no es
absoluta. En este sentido, por ejemplo, se indica lo siguiente:
“Art. 24- Capacitación de la alta dirección
pública. El personal de la alta dirección pública deberá recibir capacitación
formal diferenciada, en caso de que lo requiera, para reforzar las competencias
y los conocimientos técnicos que aseguren el buen ejercicio de la labor.
También, deberán recibir capacitación en los temas actuales de innovación y
desarrollo que el país requiera, de acuerdo con las tendencias globales de
competitividad, para garantizar la modernización de la gestión pública,
ajustándola a las prácticas más recientes. El Ministerio de Planificación Nacional
y Política Económica (Mideplán), según lo permitido por la Ley 6227, Ley
General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, emitirá
disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos para la
capacitación de la alta dirección pública, para lo cual coordinará lo
correspondiente con las escuelas, los centros e institutos de capacitación,
formación y desarrollo profesional, o bien, con las unidades de recursos
humanos de las entidades y órganos incluidos en el artículo 2 de la presente ley,
según los requerimientos y las especificidades de cada dependencia pública”.
Conforme lo
anterior, se evidencia que el MIDEPLAN tendrá competencias para imponer
disposiciones de carácter general para la capacitación de todas las personas
servidoras del Poder Judicial, sin excepción, imponiéndose a lo que
establezca la Dirección de Gestión Humana o la Escuela Judicial.
Complementario con
la indicada consulta de constitucionalidad de las normas supra citadas, se
estima oportuno también consultar respecto del art. 13 del proyecto de ley,
en tanto que deja a mero acto administrativo de MIDEPLAN, el llenar de
contenido a los diferentes tipos de familias en que se dividiría el Poder
Judicial, excepto en la familia prevista a definir por cada Poder. De la norma
transcrita se advierte que los servidores del Poder Judicial estarían
distribuidos entre las indicadas familias de la siguiente manera:
1 funcionarios del área administrativa, fiscales y
personas defensoras públicas. 2 personas servidoras
del Organismo de Investigación Judicial (OIJ). 3 personas servidoras
de la Escuela Judicial. 4 personas servidoras jueces y juezas
y magistrados y magistradas (definido su contenido por el
propio Poder Judicial). 5 personas médicas forenses y del área de
servicios médicos. 6 personas servidoras con cargos de confianza. Conforme
a lo anterior, la regulación de las particularidades de la relación de empleo
quedará parcialmente a definición propia de MIDEPLAN, vía ejercicio de la
potestad reglamentaria y otros actos de carácter general. La regulación de las
indicadas familias en el proyecto es muy pobre, por lo que se entiende que la
misma se realizará por ejercicio de la potestad reglamentaria e, inclusive,
normativa de rango inferior, toda vez que la distinción implica un tratamiento
singular, según el tipo de prestación de servicios de que se trate. Lo
anterior, es contrario a la reserva de ley constitucional que se desprende del
art. 154 de la Constitución Política. Como se advierte la reserva de ley
prevista en el texto constitucional está siendo soslayada parcialmente en el
proyecto de ley de análisis, trasladando la posibilidad de definir diferentes
relaciones de empleo en el Poder Judicial ‒con la excepción
introducida en la norma‒ a regulaciones propias de normas de rango
inferior por parte del MIDEPLAN. Con lo anterior, se está vaciando
parcialmente de contenido la potestad auto normativa del Poder
Judicial y trasladando la posibilidad de regulación en reglamentos
autónomos hacia la adopción de reglamentos y peor aún de disposiciones de
alcance general, directrices, circulares, manuales, y resoluciones por parte
del indicado ministerio. Consecuentemente, podría ponerse en riesgo la
razón de ser de la norma constitucional indicada, en función de la
independencia judicial, toda vez que el MIDEPLAN tendrá competencias para
determinar la regulación propia de las familias mediante simple reglamento o,
aún peor, acto administrativo, siendo así que la regulación del Poder
Judicial, en cuanto a su organización y funcionamiento, es reserva de ley. Tan
reserva de ley es la regulación de la organización y funcionamiento
del Poder Judicial, que el art. 167 de la Constitución Política
dispone que, para afectar a las mismas, se requiere una mayoría
calificada del parlamento. Conforme a lo anterior, debe entenderse que la
reserva de ley del art. 154 constitucional es amplia, toda vez que
pretende salvaguardar la independencia judicial y consecuentemente lo
relacionado con el funcionamiento del Poder Judicial no puede dejarse
a simple acto administrativo de MIDEPLAN, pudiendo ser contrario al Derecho de
la Constitución que el llenado de contenido de las “familias” se realice
de tal manera, al menos en lo que respecta a dicho Poder y específicamente en
las familias que no se amparen a la excepción de la norma. Nótese como el
proyecto se refiere a la existencia de familias, mas no determina como se llena
su contenido en particular, ni sus regulaciones propias. Debe inferirse del
resto del articulado del proyecto, las amplísimas potestades del MIDEPLAN sobre
la posibilidad de llenar de contenido las familias y que se evidencia de los
arts. 32, 33 y 34. Resulta de relevancia además señalar como el proyecto
divide a las personas servidoras judiciales en diferentes familias, sin
distinguir y cautelar sus características propias y particularidades del puesto
ni la necesidad de una tutela integral, armónica y sistémica de la relación de
empleo del Poder Judicial para la tutela de su independencia,
dejándolas siempre sujetas al criterio e interpretación propia del MIDEPLAN.
Consecuentemente, el proyecto lejos de dar seguridad jurídica en materia de
relación de empleo de las personas servidoras judiciales, deja al arbitrio del
jerarca de turno del MIDEPLAN, el llenar de contenido la regulación de cada una
de las respectivas familias de puestos no contempladas en las excepciones
introducidas a las normas. En materia de gobierno del Poder
Judicial y de las competencias constitucionales de sus órganos, no es
dable hacer distinciones en donde la Constitución Política no distingue ni
crear vía interpretación ámbitos excluidos o zonas grises no previstas en esta.
Se consulta a la Sala Constitucional si la pérdida de competencias de dicha
naturaleza no sería viable solamente vía reforma de nuestra Constitución
Política y no por medio de ley y menos mediante habilitación por simple
acto administrativo. En este sentido, es de advertir que ni siquiera por un
acto propio del propio órgano Constitucional este se encontraría habilitado
para abdicar de una competencia constitucionalmente asignada y renunciar a su
gobierno respecto de un grupo de personas servidoras judiciales. Se estima
procedente consultar a la Sala Constitucional si el proyecto de análisis no
estaría afectando el modelo constitucional creado en el año 1949, en cuanto a
la asignación de competencias entre Poderes y la independencia judicial.
Conforme a lo anterior, la Corte Suprema de Justicia quedará con una
competencia residual en materia de empleo público del Poder Judicial, que
si bien será definida por este en cuanto a las personas excluidas de la
rectoría de MIDEPLAN, tendrá siempre una incidencia en la injerencia
del Poder Ejecutivo en la toma de decisiones de las personas que de
manera sistémica se vinculan con el núcleo duro de la función jurisdiccional,
desde el personal técnico, operativo como asesor y de control de las personas
que ejercen esta actividad. Conforme lo anterior se plantea la consulta en el
sentido de cómo debe interpretarse lo dispuesto en el voto n.°2021-17098
en tanto indica lo siguiente:
“es plausible sujetar a todos los poderes del
Estado a un único estatuto de empleo público, con lo que la sujeción del Poder
Judicial a esta ley no resulta inconstitucional, sí es inconstitucional por el
hecho de no excluir a los (as) funcionarios (as) que ejercen las funciones
jurisdiccionales -jueces- o parajurisdiccionales -fiscales, defensores públicos
y profesionales y personal especializado del Organismo de Investigación
Judicial, etc.- y los funcionarios del nivel gerencial o de alta dirección
política como los denomina el proyecto de ley, al igual que a los funcionarios
del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen
Se estima
procedente consultar si es conforme al Derecho de la Constitución que
el proyecto de ley plantee que la Corte Suprema de Justicia esté
posibilitada de renunciar a sus competencias constitucionales de gobierno
del Poder Judicial mediante la definición de cuales servidores se
trasladarán a ser dirigidos en los temas medulares de su relación de empleo por
parte de un ministerio perteneciente a otro Poder de la República con una
relación de dirección y gobierno de este directa y exclusiva con la Dirección
de Gestión Humana. Lo anterior, en tanto que el mismo voto indica lo siguiente:
“Hay que enfatizar que el principio de separación de poderes o funciones es
incompatible con la potestad de dirección y reglamentación que ejerce el Poder
Ejecutivo, toda vez que no puede ordenar su actividad, estableciendo metas y
objetivos”. Asimismo resulta oportuno realizar consulta respecto de la
constitucionalidad de que materia propia de la administración y gobierno
del Poder Judicial esté regulada por normas de carácter reglamentario
y actos administrativos de carácter general y particular, violentando
eventualmente la reserva de ley que la Constitución Política contempla al
respecto y que inclusive se refleja en la necesidad de votación calificada en
cada ley que implique afectación a gobierno y administración del indicado
Poder. De manera complementaria se estima necesario consultar la procedencia de
reducir la tutela de la independencia judicial a un núcleo duro exclusivo de
personas servidoras judiciales, haciendo una distinción entre personas
servidoras incompatible con una realidad dinámica y sistémica en donde las
organizaciones modernas requieren de apoyos técnicos y operativos para la
prestación de servicios y el cumplimiento de competencias y satisfacciones de
fines públicos y en donde es incompatible una distinción entre personas
servidoras en donde la Constitución Política misma no distingue. En este
sentido, la implementación de regulaciones diferenciadas, unas originadas en la
misma organización del Poder Judicial por parte de sus órganos de
gobierno y otras, por parte de un ministerio foráneo y extraño al indicado
Poder y eventualmente sujeto a control de constitucionalidad y de legalidad
(contencioso administrativo, penal) en sus actuaciones, resulta
contraproducente con la unidad
Se
plantea consulta de constitucionalidad en razón de que el proyecto contempla la
eliminación de la relación coordinación-cooperación entre Poderes para efectos
de la materia de empleo público y por lo tanto elimina las
competencias constitucionales sobre la materia de los órganos de gobierno
del Poder Judicial. Del texto del
proyecto de ley se advierte que, de manera diferenciada a diversos entes
públicos, el Poder Judicial no tendrá en materia de eventual
implementación del proyecto de ley, una relación de coordinación y cooperación,
sino que el cuerpo normativo está orientado a una exclusiva relación de dirección
de MIDEPLAN y la DGSC hacia la Dirección de Gestión Humana. En razón
de lo indicado, se consulta a la Sala Constitucional si la pérdida de
competencias de los órganos de gobierno del Poder Judicial y la
distinción de imposibilidad de coordinación y cooperación que se hace con
respecto a este ‒en favor de determinados entes
públicos‒ es acorde o no con el Derecho de la Constitución y si es
acorde con el diseño constitucional de relación entre Poderes o debe entenderse
que vía ley, se elimina el principio constitucional que fundamenta la
coordinación y cooperación entre Poderes en favor de una relación de dirección
de MIDEPLAN hacia un órgano administrativo del Poder Judicial. Debe
reiterarse que con la disposición del art. 1° del proyecto de ley se
estará vaciando de contenido los diferentes regímenes existentes de empleo, los
cuales, han sido creados no por un mero capricho del legislador, sino por
razones técnicas, jurídicas objetivas y de protección de derechos
fundamentales, como es el caso de las regulaciones de empleo particulares
del Poder Judicial, y sin que se advierta un criterio técnico que
fundamente tal afectación al ordenamiento de control e independencia
judiciales.
Se
plantea consulta de constitucionalidad en razón de que el proyecto contempla
que la determinación de la política salarial del Poder Judicial será
definida por otros órganos del Poder Ejecutivo, eliminando las
competencias al respecto inherentes al gobierno judicial contempladas en la
Constitución Política. Sobre este aspecto,
el art. 36 del proyecto de ley indica:
“Art. 36- Política de remuneración. La
Dirección General Servicio Civil, MIDEPLAN y la Autoridad Presupuestaria del
Ministerio de Hacienda prepararán conjuntamente una declaración anual de la
política de remuneración que presentarán al Consejo de Gobierno para su
aprobación. Esta política tendrá en cuenta: a) El estado de los fondos públicos
disponibles. b) La importancia de que las remuneraciones públicas se mantengan
competitivas respecto a las privadas, considerando todos los factores
relevantes, como las tasas de empleo, la seguridad del empleo y la provisión de
pensiones. c) La sostenibilidad, transparencia, participación y responsabilidad
de las finanzas públicas. d) De manera prioritaria, la necesidad de atraer y mantener
las personas más calificadas y mejor preparadas profesionalmente y evitar la
fuga o el déficit de personal calificado”.
Conforme la
anterior norma, se crea una competencia para la DGSC, MIDEPLAN y la
Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda, respecto de la política de
remuneraciones del Poder Judicial, supeditándola a la aprobación
respectiva por parte de Consejo de Gobierno, obviando las competencias
constitucionales del órgano de gobierno del Poder Judicial, sea
la Corte Suprema de Justicia. El proyecto de ley supeditará la política de
remuneraciones del Poder Judicial a una propuesta elaborada por tres
órganos del PE‒DGSC, dependiente del Ministerio de la Presidencia,
Autoridad Presupuestaria, dependiente del Ministerio de Hacienda y MIDEPLAN‒ y
a la aprobación definitiva del Consejo de Gobierno. Con lo anterior, existe una
derogatoria tácita de las competencias de la Corte Suprema de
Justicia en materia de definición de remuneración de las personas
servidoras judiciales y una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en
las decisiones que al respecto se implementen en el Poder Judicial. Se
nulifican las competencias constitucionales de la Corte Suprema de
Justicia y se atribuye al Poder Ejecutivo decisiones que tienen
abierto impacto en el funcionamiento del Poder Judicial. Se estima que la
relación vertical y absoluta de Consejo de Gobierno con base en la actuación de
órganos propios del Poder Ejecutivo violenta la relación de
coordinación- cooperación que debe existir entre Poderes de la República y
establece una relación de dirección que implica un vicio de
inconstitucionalidad, en tanto que implica una abierta injerencia
del Poder Ejecutivo en las decisiones más elementales en materia de
remuneraciones del personal de la judicatura, fiscales, etc., sin tomar en
consideración de modo alguno el parecer de la Corte Suprema de
Justicia o el Consejo Superior del Poder Judicial. Con la norma de
análisis, se advierte, se traslada la competencia de las definiciones generales
en materia de remuneraciones del Poder Judicial de la Corte
Suprema de Justicia al Consejo de Gobierno, no siendo esto una competencia
constitucional de este último, conforme lo dispuesto en los ordinales 146 y
147. Conforme lo anterior, se estaría violando la reserva de ley en materia de
competencias del Poder Judicial, y que está establecida en la propia
Constitución Política, en su art. 154. Consecuentemente la política
institucional en materia de remuneraciones estará sometida a lo que disponga el
Consejo de Gobierno mediante simple acto administrativo y sin estar este órgano
colegiado facultado para adoptar decisiones atinentes al Poder Judicial.
Se consulta respecto de la constitucionalidad del art. 7 inciso
m) del proyecto de Ley General de Empleo Público, toda vez que el mismo
incorpora a un sistema único de salarios a las personas servidoras que ejercen
la judicatura, sometiéndolas a las decisiones que al efecto adopte
el Poder Ejecutivo y nuevamente con evidente negación de las
competencias constitucionales propias en la materia de la Corte Suprema de
Justicia. En este orden de ideas, existen sendos precedentes de la Sala
Constitucional sobre la vinculación de los salarios de las personas juzgadoras
con la independencia judicial y la necesidad de un salario justo y adecuado de
estas, fijado con base en criterios técnicos del propio Poder y decididos por
el órgano de gobierno del Poder Judicial. Consecuentemente procede
consultar si el traslado de competencias en materia de definición de la
política de remuneraciones del Poder Judicial hacia el Consejo de
Gobierno, con afectación a las potestades de gobierno de la Corte
Suprema de Justicia, es acorde con el Derecho de la Constitución. Señala
que los parámetros de constitucionalidad que podrían ser vulnerados con las
normas objeto de consulta son los arts. 147, 152, 154 y 156 de la
Constitución Política, los votos números 1993-6240 y 2018-019511 de
la Sala Constitucional, los principios constitucionales pro persona, de
separación de poderes, coordinación armoniosa entre poderes,
Se
advierte que, en definitiva, se consulta sobre: a) los
arts. 6, 7, 9, 12, 16, 28 y 34 del proyecto de ley, en cuanto a
que dichas normas contemplan un desplazamiento parcial de competencias
constitucionales de la Corte Suprema de Justicia hacia
el MIDEPLAN, con sujeción parcial de la relación de empleo a meros actos
administrativos de carácter general y particular y reglamentos en temas
medulares vinculados con la independencia judicial, en evidente violación del
principio de reserva de ley en materia de regulación propia del Poder Judicial y
estableciendo una relación intersubjetiva de dirección entre el indicado
ministerio y la Dirección de Gestión Humana del Poder
Judicial obviando las competencias constitucionales dichas de sus órganos
de gobierno, con violación del principio de reserva de ley, la separación de
poderes y la independencia judicial; b) arts. 6, 7, 9, 12, 16,
28 y 34 del proyecto de ley, en cuanto a que dichas normas contemplan
potestades de dirección de MIDEPLAN hacia la Dirección de Gestión Humana
del Poder Judicial y además mantienen competencias de reglamentación
y regulación para todas las personas servidoras públicas en dicho ministerio en
materia de evaluación del desempeño, ambas en contraposición a las
consideraciones del voto n.°2021-17098 de la Sala Constitucional y el
principio de reserva de ley, la separación de poderes, la independencia
judicial y las competencias propias constitucionales de la Corte Suprema
de Justicia; c) arts. 13, 32 y 33 del proyecto de ley,
en cuanto a que dichas normas crean regímenes de familias con una
excepción prevista en la adición a la normativa, que excluye toda regulación
por parte del órgano de gobierno del Poder Judicial en afectación de
su competencia constitucional, trasladando el llenado de su contenido hacia un
órgano del Poder Ejecutivo mediante simples actos administrativos con
violación del principio de reserva de ley, la separación de poderes y la
independencia judicial y las competencias constitucionalmente definidas para
la Corte Suprema de Justicia y el Poder Judicial; d) art. 24
del proyecto de ley, en tanto traslada competencias en materia de
definición de capacitación de las personas servidoras del Poder
Judicial de los órganos de administración y técnicos y de gobierno
hacia MIDEPLAN con violación del principio de reserva de ley, la
separación de poderes y la independencia judicial y las competencias
constitucionalmente definidas para la Corte Suprema de Justicia y
el Poder Judicial; e) art. 36 del proyecto de ley, en
tanto traslada competencias de definición de la política de remuneración de los
órganos de gobierno del Poder Judicial al Consejo de Gobierno, con
violación a las competencias constitucionales de la Corte Suprema de
Justicia y a los principios de reserva de ley, de separación de poderes y
la independencia judicial; y f) art. 49 del proyecto de ley, en
tanto adiciona el inciso I) al art. 13 y se reforman los arts. 1 y 7
bis de la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953,
sujetando a todas las personas servidoras del Poder Judicial a este
cuerpo normativo y derogando tácitamente las regulaciones normativas especiales
y propias de la relación de empleo del indicado Poder, eliminando de manera
tácita las competencias que en materia de regulación de dicha relación se
le otorgaba a los órganos de gobierno y administración del mismo. Asimismo, se
consulta si con las normas indicadas no se estaría afectando el marco
constitucional establecido por el Constituyente de 1949 en cuanto a la relación
entre Poderes y el derecho de la persona a tener un Poder
Judicial independiente. También se consulta si es conforme al Derecho de
la Constitución lo contemplado en el proyecto de ley en tanto impone que
la Corte Suprema de Justicia pueda renunciar parcialmente al
ejercicio de sus competencias constitucionales como órgano de gobierno de este
Poder y entregue la regulación de la relación de empleo de un determinado grupo
de servidores a un órgano de otro Poder de la República. Lo anterior, en tanto
que en materia de gobierno del Poder Judicial y de las competencias
constitucionales de sus órganos, no es dable hacer distinciones en donde la
Constitución Política no distingue ni crear vía interpretación ámbitos
excluidos o zonas grises no previstas en esta. Se consulta si la redacción del
proyecto con las enmiendas realizadas por el legislador, es compatible con el
diseño de la relación entre Poderes realizado por los Constituyentes de 1949 y
la organización misma de la estructura del Estado Social de Derecho, en tanto
que divide al Poder Judicial, para efectos de empleo público, en varios
tipos de servidores públicos, dejando un grupo de estos bajo la dirección y
control directo del MIDEPLAN, cuando del análisis del Derecho de la
Constitución se advierte el propósito de dar carácter unitario al gobierno de
dicho Poder al amparo de lo que dispusiera la Corte Suprema de Justicia.
Lo anterior, a efecto de poder determinar los alcances del
voto n.°2021-017098 de la Sala Constitucional y en razón de que una
interpretación restrictiva del mismo, podría implicar cercenar las competencias
constitucionales de gobierno a la Corte Suprema de Justicia, romper el
equilibrio entre los Poderes de la República y afectar la independencia
judicial. Se consulta si debe entenderse que el art. 141 de la
Constitución Política faculta a las competencias dadas por el proyecto de ley
en las normas que se indicarán y que habilitan a que un ministro emita
directrices, reglamentos y lineamientos a la Corte Suprema de
Justicia en materia de gobierno judicial, sea regulación de una parte
considerable de las personas servidoras judiciales, en detrimento de las
competencias constitucionales de este órgano. Se consulta si el traslado
parcial de competencias del órgano de gobierno del Poder Judicial al
Poder Ejecutivo, no es contrario a la independencia judicial, vista como un
todo.
2.- Mediante el oficio n.°PSC-0180-2021 del 8 de
diciembre de 2021 el magistrado Presidente de la Sala Constitucional,
Fernando Castillo Víquez, puso en conocimiento de la Presidencia de la Asamblea
Legislativa sobre el ingreso de la consulta de constitucionalidad
referente al proyecto de ley tramitado en expediente legislativo
n.°21.336.
3.- Por resolución de las 09:15 hrs. de 9 de
diciembre de 2021 se dio trámite a la consulta institucional de
constitucionalidad tramitada en el expediente n.°21-025092-0007-CO.
4.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de
la Sala el 14 de diciembre de 2021 se apersonó Enrique Egloff Gerli en
su condición de Presidente de la Asociación Cámara de Industrias de Costa
Rica a solicitar ser tomado en consideración como coadyuvante pasivo.
Solicita que se rechace por el fondo la consulta de constitucionalidad.
5.- Mediante resolución de la Presidencia de
la Sala de las 15:21 hrs. de 14 de diciembre de 2021 se tuvo por recibida la
copia certificada del expediente legislativo solicitado y se le turnó al
despacho de la magistrada Garro Vargas a quien por turno corresponde.
6.- En voto interlocutorio n.°2021-027974 de las
09:25 del 14 de diciembre de 2021 el Pleno de la Sala Constitucional dispuso admitir
y acumular a este expediente la consulta facultativa de constitucionalidad
planteada y tramitada originalmente en el expediente
n.°21-025198-0007-CO para que se considere como una ampliación de
aquella.
II.- CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA. Exp. n.°21-025198-0007-CO
7.-El día 8 de diciembre de 2021 los
legisladores JOSÉ MARÍA VILLALTA FLOREZ-ESTRADA, PAOLA VEGA RODRÍGUEZ,
PEDRO MUÑOZ FONSECA, PABLO ABARCA MORA, PATRICIA VILLEGAS ÁLVAREZ, OSCAR
CASCANTE CASCANTE, JOSÉ MARÍA GUEVARA, DRAGOS DOLANESCU, WALTER MUÑOZ CÉSPEDES,
SHIRLEY DÍAZ MEJÍA, MARÍA INÉS SOLÍS Q., ERICK RODRÍGUEZ STELLER, MELVIN ÁNGEL
NÚÑEZ PIÑA, SHIRLEY DÍAZ MEJÍA y ARACELLY SALAS EDUARTE plantearon
consulta facultativa de constitucionalidad (tramitada en expediente
n.°21-025198-0007-CO).
Se indica que la
consulta se fundamenta en el art. 96 inciso b), siguientes y concordantes
de la LJC, y en los arts. 143 y 145 del Reglamento Interno de la
Asamblea Legislativa, asimismo, en lo dispuesto en la resolución n.°2011-14965
de esta Sala, en tanto procede la interposición de una nueva consulta de
constitucionalidad cuando el proyecto de ley legislativo haya sido objeto de
modificaciones sustanciales. De conformidad con lo anterior, plantean esta
consulta por referirse a hechos nuevos acaecidos de manera posterior a la
primera consulta resuelta mediante opinión consultiva n.°2021-17098 y
tiene por objeto que la Sala determine la existencia de vicios sustanciales en
el procedimiento legislativo, ocasionados al dictaminar la Comisión
Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad el proyecto de
Ley Marco de Empleo Público, expediente n.°21336, e introducir modificaciones y
supresiones nuevas, sin que estas tengan relación con lo resuelto por el órgano
Constitucional en la resolución n.°2021-17098, con lo cual se violentó el
derecho de enmienda de los y las diputadas, lesionando su derecho de incidir
mediante la presentación de mociones de fondo sobre las nuevas modificaciones
introducidas por la Comisión en su informe.
Así las cosas, se
consulta si la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad se
extralimitó en sus facultades al conocer, reformar, suprimir y adicionar
aspectos no analizados por la Sala en la opinión
consultiva n.°2021-17098, generando en vicios sustanciales de
procedimiento que devienen en violaciones al derecho de enmienda, de
participación democrática y del principio democrático, específicamente en las
modificaciones y supresiones propuestas a los arts. 6, 7, 9, 13, 14, 17,
18, 21, 30, 31, 32, 33, 34 y 37 de este proyecto de ley.
Vicios sustanciales de procedimiento alegados:
A) Inconstitucionalidad
de la votación en primer debate y posterior aprobación del expediente 21.336,
por violación del art. 97 de la Constitución Política.
A.1)
Sobre las relaciones de las personas servidoras del Tribunal Supremo de
Elecciones y la materia electoral. Refieren
que, respecto de este proyecto de ley, el Tribunal Supremo de
Elecciones ha adoptado cuatro acuerdos, a saber: en artículos 6:b) en
sesión ordinaria n. 63-2019 del 2 de junio de 2019; 4:c) en sesión ordinaria
n.°67-2020 del 9 de julio de 2020; 8:e) de sesión ordinaria n.°113-2020 del 23
de noviembre de 2020; y 2 de la sesión extraordinaria n.°101-2021 del 22 de
noviembre de 2021 (corresponde al texto objeto de la presente consulta) y en
todos ellos ha interpretado, de acuerdo con sus potestades constitucionales,
que las relaciones de empleo de sus personas servidoras corresponde entenderlas
dentro del ámbito de la materia electoral, por lo tanto los criterios vertidos
deben estarse a lo dispuesto en el art. 97 de la Constitución Política. Lo
anterior se fundamenta en la atribución exclusiva del Tribunal Supremo de
Elecciones para la interpretación de las leyes referentes a materia electoral,
de conformidad con lo dispuesto en el art. 102 inciso 3) de la
Constitución Política. En ese sentido el propio Tribunal ha indicado lo
siguiente:
“A partir de la integración del ordenamiento
jurídico conforme al Derecho de la Constitución y, concretamente, en punto a la
interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral” este Colegiado
ha entendido que los “actos relativos al sufragio” no sólo comprenden
los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia
Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente se
relacionen con los procesos electorales, electivas o consultivos, cuya
organización, dirección y vigilancia ha sido confiada a este Organismo
Electoral lo anterior a partir de la armonización de los artículos 9, 99 y 102
de la Norma Suprema”.
Con fundamento en
esa interpretación, el Tribunal Supremo de Elecciones se pronunció
respecto al proyecto de ley objeto de esta consulta dentro del marco del
art. 97 constitucional y el art. 12 del Código Electoral. Esa
potestad interpretativa respecto a la materia electoral de que goza
el Tribunal Supremo de Elecciones encuentra sustento también en el
art. 121 inciso 1) (en relación con el 102.3) de la Constitución
Política, en tanto le es otorgada, de manera exclusiva y excluyente, el
interpretar auténticamente las leyes referentes a sus competencias. Con
fundamento en los preceptos constitucionales y la jurisprudencia de esta Sala,
el Tribunal Supremo de Elecciones sostuvo que las relaciones de
empleo de sus personas funcionarias corresponde a materia electoral:
“Como se indicó, si bien el objeto de este proyecto
es regular las relaciones de empleo del Estado con sus funcionarios, pretensión
que podría entenderse ajena a la materia electoral, atendiendo el criterio,
esbozado por este Colegiado en el sentido de que esta materia no se
circunscribe al acto de emisión del voto, sino de la totalidad de actuaciones
descritas en la Constitución Política y la legislación electoral, relativos a
los procesos electorales, electivos o consultivos, propios del ejercicio de sus
competencias de organización, dirección y vigilancia, este Tribunal, procede a
emitir el criterio requerido en los términos de los artículos 97 constitucional
y 12 del Código Electoral (...) de la lectura de su articulado se advierte la
existencia de una serie de aspectos que comprometerían las competencias legal y
constitucionalmente encargadas a este Tribunal (…) En el caso del Tribunal
Supremo de Elecciones, el Constituyente lo protegió de las injerencias de otros
Poderes y de las presiones político partidarias, con la finalidad de contar con
un órgano imparcial e independiente en el ejercicio de la función
electoral (...) Según puede apreciarse, justamente es el
constituyente quien señala que este Tribunal tiene un origen, organización y
finalidades distintas y propias que justifican su creación e independencia de
otras instituciones del aparato estatal”.
En relación con la
aplicación del art. 97 constitucional y sus implicaciones con respecto al proyecto
de ley, en sesión ordinaria n.°73 celebrada el 2 de diciembre de 2021, el
diputado Villalta solicitó a la Presidencia se pronunciara en el
entendido de que el Tribunal Supremo de Elecciones ya había
advertido que la iniciativa se entiende dentro de la materia electoral para
todos los efectos de dicho precepto constitucional. Así, la Presidencia de
la Asamblea, procedió a solicitar criterio al Departamento de Servicios
Técnicos sobre las implicaciones del numeral 97 constitucional. Dicho
Departamento emitió el criterio mediante
oficio n.°AL-DEST-CJU-109-2021 del 8 de diciembre, donde sin justificación
alguna y ajeno a sus competencias, se toma la atribución de interpretar lo que
considera es materia electoral violentando con ello el art. 102 constitucional
y contradiciendo lo que el propio Tribunal Supremo de Elecciones ha
reiterado en su jurisprudencia y en los criterios que sobre el expediente
21.336 que nos ocupa ha venido emitiendo. Al respecto, citan lo que
dice Servicios Técnicos:
“Al tratarse de una restricción, ésta debe
interpretarse de forma restrictiva, es decir, limitada a lo que constituye
propiamente la materia electoral, por lo que esta asesoría concluye (...) en lo
que concierne a la materia electoral, el expediente legislativo 21336: "Ley
de Empleo Público", no toca el núcleo duro del derecho electoral
(...). En ese sentido, el plazo que impone el artículo 97 Constitucional
para aprobar iniciativas que regulan materia electoral que han sido objetadas
por el Tribunal Supremo de Elecciones (Esto es, que no se pueden aprobar dentro
de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebración de una
elección popular), no le es aplicable al trámite de este proyecto de ley”.
Además de
excederse en sus funciones, al arrogarse la potestad de interpretar la
Constitución Política y pretender definir e interpretar qué es materia
electoral violentando las atribuciones del Tribunal Supremo de Elecciones,
no dan fundamento alguno que logre sostener su tesis. Con apoyo en lo
anteriormente expuesto, en su criterio, la afectación al Tribunal Supremo
de Elecciones es un tema muy delicado que atañe directamente a la
integridad del proceso electoral. De ahí que su criterio es contundente con el
del Tribunal Supremo de Elecciones, en el sentido de que cuando la
Constitución habla de materia electoral se entiende también la legislación
que regula la organización, el funcionamiento del organismo electoral del
propio Tribunal, como es la legislación tramitada en este expediente
legislativo y que atañe a un elemento esencial del funcionamiento
del Tribunal Supremo de Elecciones, donde señala expresamente que la
incidencia del Ejecutivo en la planilla institucional es algo que podría poner
en entredicho la imparcialidad y neutralidad que rige en las actuaciones del
funcionariado electoral.
A.2) Inconstitucionalidad de la
votación en primer debate e imposibilidad material para aprobar el proyecto de
ley n.°21336, por criterio en contra del Tribunal Supremo de Elecciones. Una vez establecido de manera contundente por el propio Tribunal que
las relaciones de empleo de sus servidores forman parte de la materia electoral
y dado que este proyecto de ley lo mantiene dentro de su ámbito de aplicación
(art.2.a), y que las modificaciones propuestas por la Comisión de Consultas de
Constitucionalidad no corrigen las inconstitucionalidades declaradas por esta
Sala en la resolución n.°2021-17098, pretendiendo sujetar a parte del
personal a su cargo a la rectoría del MIDEPLAN y a los lineamientos,
disposiciones y reglamentos que este emita, el Tribunal Supremo de
Elecciones mantuvo su oposición, por considerar que se violentan los
principios constitucionales de separación e independencia de poderes. Estiman que, al formar parte las relaciones
de empleo de las personas que prestan servicios en el Tribunal
Supremo de Elecciones de la materia electoral, y que este se ha
manifestado en contra del proyecto de ley tramitado en expediente
legislativo n.°21336, le resulta aplicable lo dispuesto en el art. 97
constitucional, por lo que su aprobación en primer debate deviene en
inconstitucional y la Asamblea Legislativa se encuentra imposibilitada para
aprobarlo, por encontrarse dentro del plazo de imposibilidad ahí establecido.
Asimismo, dado que el Código Electoral (arts. 221 y 223) establece que las
interpretaciones y opiniones consultivas son vinculantes erga omnes,
salvo para el propio Tribunal y que este se pronunció en contra del expediente
21.336, por considerar que se refiere a materia electoral y que violenta los
principios de separación e independencia de poderes, la Asamblea Legislativa se
encuentra imposibilitada para aprobar el proyecto de Ley Marco de Empleo
Público. De ahí que, durante los seis meses previos y
los cuatro meses posteriores a las elecciones nacionales, por
disposición del numeral 97 Constitucional, el criterio del Tribunal
Supremo de Elecciones resulta vinculante para la Asamblea Legislativa, por
lo está impedida para aprobar el proyecto. Advierten que este vicio sustancial
de procedimiento fue alertado oportunamente por los diputados José María
Villalta, Paola Vega y Walter Muñoz, en el Plenario Legislativo. Esto en
sintonía, con la jurisprudencia de la Sala Constitucional y la resolución
2021-017098. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, consideran que la
aprobación del primer debate es inconstitucional y su aprobación no se puede
dar por encontrarse dentro del plazo constitucional dispuesto en el
art. 97, al existir criterio en contra del Tribunal Supremo de
Elecciones.
B.
Inconstitucionalidad en el trámite del informe de la comisión de consultas de
constitucionalidad, en el Plenario por extralimitarse en sus competencias
(art. 88 del Reglamento de la Asamblea Legislativa RAL)) y por
violación al principio de publicidad, al principio democrático, derecho de
enmienda y participación democrática (arts. 1, 105 y
121.1) constitucionales y 2.8, 123 o 131 y 138 del RAL).
B.1)
Inconstitucionalidad por extralimitarse en sus potestades de la Comisión
Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad (art. 88
del RAL) y por violación al principio de publicidad. Los legisladores consultantes advierten que
la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad encuentra su fundamento en los arts. 48 (creación), 88
(funciones) y 146 (procedimiento) del RAL. Específicamente, le corresponde
a dicha Comisión conocer de los asuntos relacionados con las consultas
constitucionales de proyectos de ley de conformidad con el art. 10 de la
Constitución Política y 96 de la LJC que le encargue el Plenario
Legislativo. Así las cosas, refieren que, una vez conocido por el Plenario
Legislativo el por tanto de la resolución n.°2021-17098, en sesión
extraordinaria del Plenario Legislativo n.°25 celebrada el 23 de setiembre de
2021, la Presidencia procedió a trasladar el expediente 21.336 a la Comisión de
Consultas de Constitucionalidad por un plazo de hasta quince días
hábiles, a fin de que rindiera un informe, de conformidad con lo dispuesto
en el RAL. La comisión solamente sesionó de manera extraordinaria en
dos oportunidades: La primera sesión extraordinaria, el 30 de setiembre de 2021
(sesión n.°2), para conocer unas mociones de orden, resultando la
aprobación de una moción con el fin de solicitar al Departamento de Servicios
Técnicos un “Informe Jurídico del proyecto de ‘LEY MARCO DE
EMPLEO PÚBLICO’, expediente n.°21.336” sin especificar lo pretendido. En
esa misma sesión, el diputado Pedro Muñoz presentó tres
mociones ‒que luego fueron rechazadas‒ que pretendían
recibir en audiencia al señor magistrado Fernando Castillo de la Sala
Constitucional, a la señora Marta Acosta, Contralora General de la
República y al Director del Servicio Civil. La segunda sesión
extraordinaria, el 20 de octubre de 2021, en que se aprobó por
mayoría (4 votos a favor y 1 en contra) la moción de fondo n.°2-03 presentada
la noche anterior en la misma sesión, a fin de recomendar acoger un nuevo texto
sobre el proyecto de ley 21.336, indicando, en lo que interesa, lo siguiente:
“Moción N.° 02-03 de varios diputados:// "Para
que esta Comisión con respecto al proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO
PÚBLICO”, expediente legislativo No. 21.336 y de la resolución No. 2021-17098
(relativa al expediente No. 20-0111713-007-CO); que fuese emitida por la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia del sábado 31 de julio del 2027
de la Sala Constitucional, RECOMIENDE al Plenario Legislativo lo siguiente: 1.
Acoger en todos sus extremos la Opinión Consultiva emitida por la Sala
Constitucional. 2. Recomendar al Plenario Legislativo al amparo del voto
analizado de la Sala Constitucional adoptar el texto adjunto, que modifica los
artículos declarados inconstitucionales o bien que devengan como efecto directo
de tal declaratoria al texto del expediente legislativo”.
También, en esa
sesión extraordinaria número dos, fue apelada, por parte del diputado Pedro
Muñoz, la decisión de la presidencia de la Comisión que daba por admitida la
moción que contenía una recomendación al Plenario Legislativo, quien consideró
que esa moción debía declararse inadmisible, porque su contenido sobrepasaba
las facultades de la comisión; sin embargo, la apelación fue rechazada por la
mayoría (4 votos en contra y 1 a favor). Adicionalmente, la mayoría aprobó (4
votos a favor y 1 en contra) dispensar de lectura la moción que contenía una
recomendación al Plenario Legislativo. Señalan que esa moción fue subida en el
sitio web de la Asamblea Legislativa hasta el día 19 de octubre de 2021 a las
19:18 hrs. y la sesión se llevó a cabo el 20 de octubre a las
9:00 hrs. (aproximadamente 14 horas entre la publicación y votación
sin lectura de la moción), sobre este particular, el diputado Pedro Muñoz dejó
constando en actas su inconformidad por una posible violación al principio de
publicidad, al ser prácticamente imposible que a lo interno de la comisión de
la Asamblea Legislativa y de la ciudadanía en general se tuviera conocimiento
del contenido de una moción, que ni tan siquiera fue leída. La
Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad remitió al Plenario
Legislativo un Informe Afirmativo de Mayoría proponiendo un
nuevo texto al proyecto de ley que, supuestamente, recoge todas las
inconstitucionalidades declaradas por la Sala Constitucional en la
resolución n.°2021-17098. Por su parte, el diputado Muñoz Fonseca, en
tanto miembro de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad,
presentó el Informe Afirmativo de Minoría, recomendando que el texto fuera
devuelto a la Comisión Dictaminadora, a fin de que fuera en esta donde se
procediera a enmendar las inconstitucionalidades declaradas por la Sala, así
como otras que, de manera indirecta, presenta el proyecto de ley. De ahí,
el Plenario Legislativo conoció y aprobó, por mayoría de 32 votos a favor, el
Informe de Mayoría de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad
en la sesión ordinaria del 8 de noviembre de 2021. Concretamente, dentro
del aparte de los Asuntos de Régimen Interno del Orden del Día, de conformidad
con el art. 146 inciso 3) del RAL. En esa sesión del Plenario legislativo,
los diputados Pablo Abarca y Walter Muñoz externaron sus objeciones sobre la
forma en la que se procedería, evidenciando la violación al derecho de
enmienda. Refieren que, sobre las recomendaciones emitidas por la
Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, no es, ni
fue posible presentar mociones, quedando limitado el ejercicio de enmienda y
participación democrática de los y las legisladoras. Ello es así, por cuanto
esa comisión solo tiene competencia para pronunciarse en cuanto a las
inconstitucionalidades declaradas por la Sala, ya sea acogiéndolas o
desistiendo de las propuestas que comprometan la constitucionalidad de las
normas, pero no está facultada para introducir modificaciones sobre aspectos no
consultados a la Sala o sobre los que no se haya pronunciado. Reiteran que
la Comisión ha de estarse solamente a lo declarado como inconstitucional
recomendando su modificación o supresión únicamente, no puede incorporar
aspectos no consultados, so pena de ser declarado como vicio sustancial de
procedimiento por violación al derecho de enmienda y de participación
democrática. En ese mismo sentido, lo advirtió el Departamento de
Servicios Técnicos a la propia Comisión sobre Consultas de
Constitucionalidad en el oficio n.°AL-DEST-CON-002-2021 del 18 de octubre
de 2021. Ahora bien, si la Comisión llegó a la conclusión, luego de analizada
la resolución n.°2021-17098, de que había otras disposiciones que
resultaban inconstitucionales sobre las que la Sala no se pronunció o que
afectaban su constitucionalidad de forma indirecta, como es el caso de la no
exclusión del Poder Legislativo, que no fue objeto de consulta ante la Sala, lo
procedente era que propusiera al Plenario que se convirtiera en Comisión
General o bien que remitiera el expediente a Comisión, para que en el ejercicio
del derecho de participación democrática y de enmienda se procediera a
introducir las modificaciones que estimaba necesarias, pero no hacerlo
directamente, sin dar oportunidad a que otros diputados o diputadas pudieran
incidir con sus propuestas y manifestar su voluntad en cuanto a aprobar o no
dichas modificaciones. Los vicios sustanciales de procedimiento acá expuestos
fueron alertados oportunamente, tanto en la Comisión sobre Consultas
de Constitucionalidad y en el Plenario Legislativo. Esto en sintonía, con la
jurisprudencia de la Sala Constitucional y la resolución n.°2021-017098.
Con fundamento en lo anterior, consideran que el Informe Afirmativo de Mayoría
de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad es
inconstitucional, por exceder las competencias consagradas en el art. 88
del RAL, en tanto parámetro de constitucionalidad, la jurisprudencia de la
Sala Constitucional y por violación del principio publicidad, democrático, y
los derechos de enmienda y participación.
B.2)
Inconstitucionalidad por violación del principio democrático y los derechos de
enmienda y participación democrática de los y las legisladoras (arts. 1,
105 y 121.1 de la Constitución Política, y arts. 2.8, 123, 137 y 138
del RAL como parámetro de constitucionalidad. Luego de citar jurisprudencia en relación con el
principio democrático, refieren que, al conocerse el nuevo texto propuesto por
la Comisión de Consultas, no había posibilidad para presentar mociones, puesto
que, al decir que se acogían solo las inconstitucionalidades declaradas en el voto n.°2021-17098,
se partió de una voluntad ya manifiesta por el Pleno cuando el proyecto fue
aprobado en primer debate, por lo que, en principio, no se somete a
consideración el resto del proyecto de ley y se parte de que solo se incluyen
aquellas modificaciones que fueron consecuencia directa de las
inconstitucionalidades declaradas. Así las cosas, el conocimiento en Plenario
de los Informes de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad,
de conformidad con el art. 146 inciso 3) del RAL, se ubican en el
primer punto del Capítulo de Régimen Interno del Orden del día, para cuyo
efecto se tiene por ampliada de la Primera Parte (párrafo segundo del
art. 35 del RAL), y si faltando cinco minutos para las dieciocho horas no
se hubiere agotado la lista de uso de la palabra, la Presidencia lo da por
discutido y procede a su votación de forma inmediata. Indica el Departamento de
Servicios Técnicos que se pueden presentar mociones durante su trámite en
Comisión, según dispone el inciso 1) del art. 146, de conformidad con los
arts. 5.7 y 6 del RAL. Sin embargo, en el entendido de que la Comisión de
Consultas solo está facultada para referirse a las inconstitucionalidades
declaradas por la Sala Constitucional, ya sea acogiéndolas o rechazándolas, sin
que tenga potestad para introducir otros cambios y que, en el caso objeto de la
presente consulta, solamente sesionó en dos ocasiones, proponiendo un
nuevo texto para aprobación del Pleno el cual fue presentado, conocido y votado
en la segunda y última sesión que realizara, los y las diputadas no
miembros de la Comisión, no tuvieron oportunidad de conocer de previo los
cambios propuestos y mucho menos pudieron referirse a ellos, a pesar de que
según se referirán, exceden en mucho lo resuelto por la Sala en la opinión
consultiva n.°2021-17098. Una vez aprobado el informe por el Pleno, el proyecto
de ley 21.336 pasó a ocupar el primer lugar de los Primeros Debates, a los
efectos de que fuese votado nuevamente en primer debate y, posteriormente, en
segundo debate, sin que haya posibilidad de presentar mociones de fondo de
acuerdo con el art. 137, pues para ello se requiere que el Plenario se
convierta en Comisión General. Indican que, lo anterior no sería problema, si
la Comisión se hubiera mantenido dentro de sus competencias reglamentarias y se
hubiera limitado a proponer únicamente los cambios necesarios, en relación con
las inconstitucionalidades advertidas en la resolución n.°2021-17098,
puesto que eso es precisamente lo que se regula en el Reglamento en el entendido
de que ya el Pleno había aprobado en primer debate la iniciativa y, que, a fin
de blindarlo, se procedió a pedir criterio a la Sala respecto a la
constitucionalidad de algunas de las disposiciones. Dicho de otro modo, al
proponer modificaciones de disposiciones que van más allá de lo resuelto por la
Sala, los y las legisladoras no tuvieron la oportunidad de incidir en ellas,
limitándose su derecho de enmienda. Otra posibilidad que tenía la Comisión de
Consultas, después de analizado lo resuelto por esta Sala, advirtiendo que era
necesario modificar otras disposiciones, por resultar inconstitucionales de
manera indirecta, era recomendar al Plenario que devolviera, vía art. 154
del RAL, el proyecto de ley a Comisión, a fin de que en esta se
presentaran las mociones de fondo que consideraba pertinentes, permitiendo, a
su vez, que los y las legisladoras pudieran presentar propuestas también y
garantizar con ello su participación, derecho de enmienda y el cumplimiento del
principio democrático, sustanciales en el procedimiento legislativo. De ahí
que, en su criterio, el derecho de enmienda fue violentado con la introducción
por parte de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, de
modificaciones sobre las cuales no se refirió la Opinión Consultiva de la Sala
en la resolución 2021-17098, como por ejemplo, la de excluir a algunas personas
funcionarias del Poder Legislativo de la aplicación de las disposiciones
contenidas en los arts. 7, 9, 13, 18, 21, 31, 32, 33, 34 y 37; o la
eliminación de las competencias del MIDEPLAN establecidas en los incisos d) y
p) del art. 7, respecto al Poder Ejecutivo, las instituciones autónomas y
semiautónomas y sus órganos adscritos, las empresas públicas estatales, las
municipalidades, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de
distrito y sus empresas; o la eliminación de la potestad del MIDEPLAN de emitir
disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos de las respectivas
familias de puesto al Poder Ejecutivo, las instituciones autónomas y
semiautónomas y sus órganos adscritos, las empresas públicas estatales, las
municipalidades, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de
distrito y sus empresas; o la eliminación de la potestad de la Autoridad
Presupuestaria de establecer responsabilidades, perfiles de puestos y topes
salariales a las personas que ocupen los cargos de Contralor(a) y Sub
Contralor(a) o Defensor(a) y su Adjunto en los incisos d) y e), entre otras.
Los vicios sustanciales de procedimiento acá expuestos fueron alertados
oportunamente, tanto en la Comisión sobre Consultas de
Constitucionalidad y en el Plenario Legislativo.
B.3)
Inconstitucionalidad de las modificaciones a los arts. 6, 7, 9, 13, 14,
17, 18, 21, 30, 31, 32, 33, 34 y 37 del proyecto de ley 21.336 propuestas por
la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad por violación del
art. 88 del RAL, del principio democrático y los derechos de enmienda y
participación (art.1, 105 y 121.1 de la Constitución Política) y de los
arts. 2.8, 123, 137 y 138 del RAL en tanto parámetro de constitucionalidad. Indican que, de seguido se exponen cada una de
las disposiciones que fueron modificadas por la
Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad en las que excedió sus
potestades, de conformidad con dispuesto en el art. 88 del RAL y que
estiman resultan inconstitucionales, por violación del principio democrático y
los derechos de enmienda y participación democrática consagrados en los
arts. 1, 105 y 121.1 de la Constitución Política y del RAL en
los numerales 2.8 (potestad de mocionar en Plenario si éste se hubiera
convertido en Comisión General), 123 (potestad de mocionar en Comisión si el
proyecto hubiera sido devuelto a Comisión vía art. 154 del RAL), y 137 y
138 (mociones de fondo y de reiteración en Plenario, si el proyecto hubiera sido
devuelto a Comisión de acuerdo con el art. 154), tal y como fundamentaron
en los apartados anteriores B.1 y B.2. Reiteran que, tales vicios fueron
alertados oportunamente en la misma comisión y en el Plenario y son los
siguientes:
1)- Modificaciones
referentes al Poder Legislativo. Pese
a que en ninguna de las tres consultas facultativas de constitucionalidad
admitidas respecto al proyecto de Ley Marco de Empleo Público resueltas por la
Sala en la opinión consultiva n.°2021-017098 se hizo referencia a la
posible afectación al Poder Legislativo, la Comisión sobre Consultas
de Constitucionalidad, en su informe, propuso modificaciones referentes a éste
en los arts. 6 párrafo primero; 7, 9 inciso a) párrafo segundo, 13 párrafo
final; 18 que adiciona párrafo segundo, 21 adiciona párrafo final; 31 párrafo
primero; 32 párrafos tercer y cuarto; 33 párrafo primero; 34 adiciona párrafo
primero y modificación del párrafo tercero; y 37. En ese mismo sentido se
pronunció la Procuraduría General de la República (PGR) en el
oficio n.°OJ-180-2021, al ser consultada respecto del texto actualizado
del expediente 21.336, Ley Marco de Empleo Público, recomendado por la
Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, ahora aprobado en
primer debate.
2)-
Modificación del art. 6 párrafo primero. La modificación propuesta por la Comisión de
Consultas de Constitucionalidad adicionó el párrafo primero del art. 6,
para excluir de la rectoría del Sistema General del Empleo Público a cargo del
MIDEPLAN a:
“las personas servidoras públicas que desempeñen
funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial al
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva
institución”.
En la opinión
consultiva n.°2021-17098, la Sala Constitucional declaró inconstitucional, por
unanimidad, el inciso b) del art. 6 respecto al Poder Judicial y
el Tribunal Supremo de Elecciones. Señalan que el art. 6 inciso
b) mantiene que las oficinas de recursos humanos del Poder
Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones continuarán siendo
parte del Sistema General de Empleo Público a cargo del MIDEPLAN, sin que la
Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, advirtiera y
justificara de manera razonada los motivos por los cuales se separa de la
inconstitucionalidad declarada por la Sala Constitucional. En relación con las
universidades públicas, la Caja Costarricense de Seguro
Social (CCSS) y las municipalidades, por unanimidad,
el órgano constitucional declaró la inconstitucionalidad del
art. 6, en tanto las somete a la potestad de dirección del MIDEPLAN,
aspecto que consideran quedaría subsanado parcialmente con la modificación
introducida al primer párrafo del art. 6, pero no en cuanto a la sujeción
de las oficinas de recursos humanos al MIDEPLAN. En su criterio, también
constituye un vicio esencial de procedimiento la inclusión del Poder
Legislativo en la modificación del art. 6, por cuanto la opinión
consultiva de la Sala no se refirió a este Poder, excediéndose
la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad en
sus atribuciones y violentando con ello los principios de enmienda y de
participación democráticas de los y las legisladores. De conformidad con lo
anteriormente expuesto, consideran que la Comisión de Consultas de
Constitucionalidad incurrió en un vicio esencial del procedimiento, al mantener
sujetas al Sistema General de Empleo Público del MIDEPLAN, las oficinas de
recursos humanos del Poder Legislativo (por exceder sus competencias, ya que la
Sala Constitucional no fue consultada respecto a éste) al Poder
Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones, a
las universidades públicas, la CCSS y
las municipalidades, violentando con ello los derechos de enmienda y
participación democrática de los y las legisladoras.
3)-
Modificaciones al art. 7. La
Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad modificó varios
incisos de este art. 7, sin que estos fueran objeto de consideración por
parte de la Sala Constitucional en la opinión consultiva n.°2021-17098,
por lo que, en su criterio, ello genera un vicio sustancial del procedimiento por
violación de los derechos de enmienda y participación democrática. Para tales
efectos, adjuntan un cuadro comparativo del texto conocido anteriormente por
esta Sala y el propuesto por la Comisión y aprobado en primer debate.
Señalan que, respecto a este numeral, en la resolución n.°2021-17098
la Sala resolvió: a) La inconstitucionalidad de los incisos d), g) y p) por
afectar la independencia del Poder Judicial y del Tribunal
Supremo de Elecciones, al someterlos a la potestad de dirección y reglamentación
de MIDEPLAN, y a la verificación de si cumple o no con el cometido de la
evaluación del desempeño, materias que corresponden a su normativa interna (Por
Tanto 8). b) La inconstitucionalidad por someter a las universidades públicas
(Por Tanto 24), a la CCSS (Por Tanto 39) y a las municipalidades
(Por Tanto 47) a la potestad de dirección y reglamentación por parte de
MIDEPLAN (Por Tanto 24). Señalan que, el nuevo texto del art. 7 propone
modificaciones que, aunque puedan estar de acuerdo, no fueron objeto de pronunciamiento
en la resolución n.°2021-17098, con cuya actuación se ha impedido que
otras personas legisladoras pudieran incidir proponiendo modificaciones que no
violenten los principios de separación e independencia de poderes, como sí lo
hubieran podido hacer, si la Comisión sobre Consultas de
Constitucionalidad hubiese propuesto al Pleno convertirse en Comisión General o
devolver el proyecto a la Comisión dictaminadora para corregir otros posibles
vicios de constitucionalidad no advertidos por la Sala, tal como el caso de las
siguientes modificaciones: i- Exclusión del Poder Legislativo de la aplicación
de los incisos a), c), f) y l) (texto actual). ii- Modificación de los incisos
a) y c). iii- Elimina del inciso d) del art. 7 con lo cual excluye al
MIDEPLAN de su competencia de asesoramiento a los órganos incluidos bajo el
ámbito de aplicación de esta ley, entiéndase, además del Poder Legislativo, a
todas las instituciones autónomas y semiautónomas y sus órganos adscritos, las
empresas públicas estatales, las municipalidades, las ligas de municipalidades,
los concejos municipales de distrito y sus empresas, sobre las cuales la Sala
no se pronunció. En cuanto a la consulta sobre las instituciones autónomas, la
Sala no se pronunció sobre las inconstitucionalidades, por considerar que
faltaba la “debida fundamentación”, de conformidad con el art. 99 de
la LJC; sin embargo, la Comisión sobre Consultas de
Constitucionalidad se tomó la atribución de eliminar la competencia indicada
excediendo sus potestades y violentando el derecho de enmienda y de
participación democrática. iv- Adición al inciso g) (actual inciso f) del
art. 7, pretendiendo mantener la sujeción de parte del personal
del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones en
materia de evaluaciones de desempeño, pese a que la Sala lo declaró
inconstitucional para todo el funcionariado de dichos órganos. v- Adicionó al
inciso m) (actual inciso l) referente a la potestad del MIDEPLAN de establecer
un sistema único y unificado de remuneración (aunque puedan estar de acuerdo)
a “las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes
públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que
realice la respectiva institución”, pese a que la Sala no se pronunció
expresamente sobre este numeral. vi- Eliminó el inciso p), pese a que la
resolución de la Sala Constitucional solo hizo referencia a su
inconstitucionalidad respecto al Poder Judicial y al Tribunal
Supremo de Elecciones, con lo cual eliminó la competencia del MIDEPLAN
de “Analizar la eficiencia y eficacia de los mecanismos de evaluación, a
efectos de determinar si estos cumplen o no su cometido” respecto a todos
los demás órganos e instituciones sujetos al ámbito de aplicación de esta ley,
sean instituciones autónomas (la cual fue declarada inevacuable por la Sala) y
semiautónomas y sus órganos adscritos, las empresas públicas estatales, las
municipalidades, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de
distrito y sus empresas, de acuerdo con el art. 2 del proyecto de ley. Es
con base en lo expuesto que consideran que se incurre en un vicio sustancial de
procedimiento, al exceder la Comisión sobre Consultas de
Constitucionalidad sus potestades y modificar aspectos no declarados
inconstitucionales por la Sala en la resolución n.°2021-17098, al excluir al
Poder Legislativo de la aplicación de los incisos a), c), f) y l); al modificar
los incisos a) y c), al eliminar los incisos d) y p) impidiendo su aplicación a
los demás órganos e instituciones sujetos al ámbito de aplicación de esta ley,
sean las instituciones autónomas y semiautónomas y sus órganos adscritos, las
empresas públicas estatales, las municipalidades, las ligas de municipalidades,
los concejos municipales de distrito y sus empresas, de acuerdo con el
art. 2 del proyecto de ley; al pretender sujetar en lo referente a las
evaluaciones de desempeño a una parte de las personas funcionarias
del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, pese a
lo resuelto por la Sala al respecto; y al modificar el inciso l) (anterior m),
violentando así los derechos de enmienda y participación democrática de los y
las legisladoras. Lo anterior fue evidenciado por la Corte Suprema de Justicia
en el oficio SP-199-2021. Se cuestionan con base en qué criterio la Comisión de
Consultas Constitucionalidad procedió a modificar los incisos a), c) y l) del
art. 7 (sobre los que no se refirió la opinión consultiva
n.°2021-17098) y no los incisos f, h), i), j) o k), entre otros, incurriendo en
un exceso, en cuanto a sus potestades por incurrir en un vicio sustancial de
procedimiento y afectando con ello la potestad de enmienda y participación
democrática de los y las diputadas.
4)- Inconstitucionalidad
de la adición al párrafo segundo del art. 9. Refieren que la opinión consultiva
n.°2021-17098 de esta Sala declaró inconstitucional el art. 9, inciso a),
párrafo segundo, respecto a la obligación establecida a las oficinas de
gestión de recursos humanos del Poder Judicial, el Tribunal Supremo
de Elecciones, las universidades, la CCSS y las
municipalidades de aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance
general, las directrices y los reglamentos del MIDEPLAN en relación con la
planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión
del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones
laborales sin distinción alguna respecto a las funciones que desempeñen las
personas funcionarias de esos entes. Sin embargo, la
Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad pretende mantener la
obligación a las oficinas de recursos de humanos de los entes indicados de
aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general remitidas por
el MIDEPLAN para un grupo de personas servidoras estableciendo una
distinción que la propia Sala no declaró. En virtud de las
inconstitucionalidades declaradas por esta Sala en la resolución 2021-17098
(salvo en lo que respecta al Poder Legislativo), la
Comisión sobre Consultas propuso adicionar un párrafo final al inciso
a) del art. 9, con el fin de excluir a parte de las personas funcionarias
del Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, las
Universidades Públicas, la CCSS y las municipalidades, pero mantuvo igual el
inciso b), con lo cual, sus oficinas de recursos humanos deberán de aplicar y
ejecutar las disposiciones de alcance general, las directrices y los
reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo, la
gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y
la gestión de las relaciones laborales, que el MIDEPLÁN emita al resto de funcionarios
que no forman parte de los que realizan funciones exclusivas y excluyentes.
Igualmente lo advirtió la Corte Suprema de Justicia en el
oficio n.°SP-199-2021. Indican que lo anterior genera un vicio esencial de
procedimiento, dado que según han expuesto, la Comisión se tomó la atribución
de modificar disposiciones sobre las que esta Sala no se pronunció, sin estar
facultada para ello, dejando otras que sí afectan la separación de funciones,
independencia de poderes y autonomías constitucionales. Se toma la atribución
de excluir al Poder Legislativo de la aplicación del inciso a) de este
artículo, con lo cual impide el ejercicio del derecho de enmienda y
participación democrática que se pudo haber hecho efectivo si, en lugar, de
exceder su competencia hubiera recomendado que el Plenario se convirtiera en
Comisión General o que se devolviera el expediente 21.336 a comisión para
proceder a efectuar las modificaciones que estimara procedentes.
5)- Inconstitucionalidad
de las modificaciones al art. 13 del proyecto de ley. En su criterio, la modificación al
art. 13 del proyecto de ley introducida por recomendación de la
Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, cuyo texto compara en
un cuadro adjunto, tal como lo indica el Tribunal Supremo de Elecciones en
el oficio n.°2800-2021, mantiene los mismos vicios de inconstitucionalidad
por violación a la independencia de poderes, apuntados por la Sala en
la opinión consultiva n.°2021-17098. Además, las modificaciones indicadas
en el texto recomendado por la Comisión sobre Consultas de
Constitucionalidad y aprobado en primer debate objeto de esta consulta, incluye
al Poder Legislativo para que este tenga su propia familia de puestos, sin que
la Sala se haya pronunciado al respecto en la resolución 2021-17098, generando
un nuevo vicio sustancial de procedimiento por exceder sus competencias, en
detrimento de los derechos de enmienda y participación democrática de los y las
diputadas.
6)-
Inconstitucionalidad de la modificación del párrafo primero del art. 14
del proyecto de ley. La Comisión de
Consultas de Constitucionalidad recomendó al Pleno la eliminación de la
potestad del MIDEPLAN en materia de selección y de reclutamiento de personal,
de emitir “las disposiciones de alcance general, las directrices y los
reglamentos, según la respectiva familia de puestos”, en relación con las
instituciones autónomas (declarada inevacuable por la Sala al no cumplir con lo
dispuesto en el art. 99 de la LJC) y semiautónomas y sus órganos
adscritos, las empresas públicas estatales, las municipalidades, las ligas de
municipalidades, los concejos municipales de distrito y sus empresas, sobre las
cuales la Sala no se pronunció. Advierten que las inconstitucionalidades
respecto al art. 14 declaradas por unanimidad por la Sala en la
opinión consultiva n.°2021-017098, lo fueron respecto al Poder Judicial,
el Tribunal Supremo de Elecciones, las universidades públicas,
la CCSS y las municipalidades; sin embargo, la comisión excedió sus
competencias al proponer cambios sobre los cuales no se pronunció la Sala,
eliminando la potestad del MIDEPLAN (en materia de selección y de reclutamiento
de personal) de emitir “las disposiciones de alcance general las
directrices y los reglamentos, según la respectiva familia de puestos”, a las
instituciones y órganos bajo su ámbito de aplicación (art. 2 del proyecto
de ley 21.336), sean respecto al Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo,
las instituciones autónomas y semiautónomas y sus órganos adscritos, las
empresas públicas estatales, las ligas de municipalidades, los concejos
municipales de distrito y sus empresas, generando con ello un vicio sustancial
de procedimiento por violación a los principios de enmienda y participación
democráticas de los y las legisladoras.
7)-
Inconstitucionalidad de la modificación del párrafo primero del art. 17
del proyecto de ley. Indican que el
art. 17 establecía en su párrafo primero la potestad de MIDEPLAN de emitir
las disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos referentes al
personal de alta dirección pública; sin embargo, la
Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad se tomó la atribución
de eliminar esa potestad respecto de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, las
instituciones autónomas y semiautónomas y sus órganos adscritos, las empresas
públicas estatales, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de
distrito y sus empresas, sin que ello fuera objeto de pronunciamiento en la
resolución 2021-017098 de esta Sala. Lo anterior constituye un vicio sustancial
de procedimiento por exceder la Comisión su competencia y reformar aspectos que
no fueron objeto de pronunciamiento por parte de la Sala Constitucional,
violentando a su vez los derechos de enmienda y participación democrática de
las y los legisladores.
8)-
Inconstitucionalidad de la modificación del párrafo final del art. 18, en
relación con el nombramiento, periodo de prueba y prórrogas del personal de
alta dirección pública. Se acusa
que la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad excedió
sus potestades, al proponer modificar el último párrafo del art. 18, con
el objeto de excluir, no solo respecto de quienes se pronunció la Sala, sino
que también dispuso la exclusión del Poder Legislativo.
9)-
Inconstitucionalidad de la adición de un párrafo al art. 21 que regula el
procedimiento de despido de las personas servidoras públicas. La Sala no se pronunció en la opinión
consultiva n.°2021-17098 en relación con una posible inconstitucionalidad
respecto a las universidades, sobre aplicar el procedimiento de despido y la fase
recursiva dispuesta en los arts. 21 y el 22 del proyecto de ley, pues
estaban excluidas en el texto sometido a consulta. Según entienden, la
exclusión adicionada al art. 21 abarca la aplicación del art. 22
referente a la fase recursiva a las universidades, tal y como estaba en el
texto anterior del proyecto de ley. Tampoco se pronunció la Sala en relación
con la aplicación del art. 21 respecto al Poder Legislativo, la CCSS,
ni las municipalidades, pese a ello, la Comisión sobre Consultas de
Constitucionalidad, en el párrafo adicionado los excluyó, excediéndose en sus
competencias, con lo que genera un vicio sustancial de procedimiento, por
violación de los principios constitucionales de enmienda y participación
democrática.
10)- Inconstitucionalidad
de la eliminación de las ligas de municipalidades y de las instituciones
autónomas de la aplicación del art. 30.
Refieren que ese artículo solo fue consultado a la Sala respecto a las
universidades públicas y fue declarado inconstitucional en el punto 31 del por
tanto de la opinión consultiva n.°2021-17098. No obstante, la mayoría
de los integrantes de la Comisión sobre Consultas de
Constitucionalidad modificaron el párrafo final, con el fin de eliminar la
coordinación interinstitucional del Poder Legislativo (sobre el cual no se
pronunció la Sala); y respecto del Poder Judicial, el Tribunal
Supremo de Elecciones y las municipalidades con el MIDEPLAN, la Autoridad
Presupuestaria y la DGSC para la construcción de las columnas
salariales respectivas. Asimismo, se eliminó de ese artículo, la potestad
otorgada a las ligas de municipalidades y a las instituciones autónomas de
construir la respectiva columna salarial global, sin que la Sala se haya
pronunciado al respecto. Indican que, aunque consideran que los Poderes Legislativo,
Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones, así como las instituciones
que gozan de autonomía constitucional de gobierno y de organización, y las
instituciones autónomas en general, no deberían estar sujetas a lo dispuesto en
el art. 30, también advertido por la PGR en el oficio
PGR-OJ-180-2021, lo cierto es que con la modificación del párrafo final, la
Comisión sobre Consultas de Constitucional incurrió en un vicio
sustancial del procedimiento por excederse en sus competencias,
violentando con ello los derechos de enmienda y participación democrática.
También apuntan como vicio sustancial de procedimiento, la eliminación, sin
justificación alguna, de la obligación que se establecía respecto a las Ligas
de Municipalidades y de las instituciones autónomas (respecto a las cuales la
Sala en el por tanto 53, declaró inevacuable la consulta) para la construcción
conjunta de las respectivas columnas salariales, ya que ninguno de esos
aspectos fue parte del pronunciamiento de la Sala.
11)-
Inconstitucionalidad de las modificaciones de los art. 31, 32, 33, 34 y 37. En la opinión consultiva n.°2021-17098,
esta Sala solo declaró inconstitucionales los arts. 31, 32, 33, 34 y 37
inciso f) únicamente respecto a la violación de la autonomía universitaria de las
universidades públicas. En relación con el numeral 31, la Sala declaró
inevacuable la consulta respecto del Poder Judicial y
el Tribunal Supremo de Elecciones. En el punto 33 del por tanto, la Sala
por unanimidad declaró inconstitucionales los arts. 31, 32 y 34, solamente
por no excluir a las personas funcionarias de las universidades públicas que
realizan funciones sustanciales del quehacer universitario, al ser competencia
exclusiva y excluyente de los órganos universitarios definir los factores de trabajo
relevantes, su peso relativo, el número de grados, características y columna
salarial de cada familia. Pese a lo anterior, la Comisión modificó los
arts. 31, 32, 33 y 34, a fin de establecer que, corresponderá a los
Poderes Legislativo (sobre el que no se pronunció la Sala en la resolución
2021-17098, por no ser consultada al respecto), Judicial y el Tribunal
Supremo de Elecciones (sobre los que declaró inevacuable la consulta
respecto al art. 31 en el por tanto 20), la CCSS y
las municipalidades; especificar una metodología de valoración del trabajo
para el servicio público a su cargo (art. 31); la definición de los grados
dentro de su familia laboral, la exclusión de aplicar las directrices anuales
del MIDEPLAN en relación con los grados de cada familia (art. 32); la
clasificación de puesto de trabajo en familias laborales y grados
(art. 33); y la elaboración de la columna salarial global. Aducen que
independientemente de que puedan coincidir en que la aplicación de los
arts. 31, 32, 33, 34 y 37 inciso f) resultan inconstitucionales, en
relación con los Poderes Legislativo, Judicial, el Tribunal Supremo de
Elecciones, la CCSS y las municipalidades, lo cierto es que, no
habiéndose pronunciado la Sala Constitucional en la resolución 2021-17098 al
respecto, la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad no estaba
facultada para excluirlos, con lo cual se excedió en sus competencias,
generando con ello un vicio sustancial de procedimiento y la violación de los
principios de enmienda y participación democrática de los y las legisladoras.
En relación con las modificaciones de los incisos c), d) y e) del art. 37,
la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad propuso en su
informe de Mayoría al Pleno, excluir de la potestad de la Autoridad
Presupuestaria la fijación de los salarios de las personas que se desempeñen en
las magistraturas del Poder Judicial y el Tribunal Supremo
de Elecciones, en las Alcaldías (inciso c); las presidencias ejecutivas de las
instituciones con autonomía de gobierno u organizativa, el Contralor(a) General
de la República y el o la Defensora de los Habitantes (inciso d); el o la
Subcontralora y el o la Defensora Adjunta (inciso e) y los y las rectoras de
las universidades públicas (inciso f). Sin embargo, en relación con este art. 37,
la Sala Constitucional, en el voto n.°2021-17098, únicamente se pronunció en el
considerando XI respecto a las universidades públicas, declarando
inconstitucional el inciso f) por violación de la autonomía universitaria (por
tanto 36). Pese a ello, excediendo sus competencias, la
Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad propuso al Plenario la
modificación de los incisos c), d) y e) generando con ello un vicio sustancial
de procedimiento y la violación de los principios de enmienda y participación democrática.
8.- Por resolución n.°2022-000653 de las
09:15 hrs. del 7 de enero de 2022 el Pleno de la Sala Constitucional
dispuso acumular la consulta legislativa n.°21-025530-0007-CO a la que se
tramita en este expediente y tenerla como una ampliación de esta.
III.- CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA. Exp.
n.°21-025530-0007-CO
9.- La consulta legislativa interpuesta por
los legisladores ANA LUCÍA DELGADO OROZCO, CARLOS E. AVENDAÑO CALVO,
CARLOS RICARDO BENAVIDES JIMÉNEZ, CARMEN IRENE CHAN MORA, CAROLINA HIDALGO
HERRERA, CATALINA MONTERO GÓMEZ, DAVID GOURZONG CERDAS, EDUARDO NEWTON
CRUICKSHANK SMITH, JONATHAN PRENDAS RODRÍGUEZ, LUIS FERNANDO CHACÓN MONGE, LUIS
RAMÓN CARRANZA CASCANTE, NIDIA CÉSPEDES CISNEROS, NIELSEN PÉREZ PÉREZ, PAOLA
ALEXANDRA VALLADARES ROSADO, SILVIA HERNÁNDEZ SÁNCHEZ, VÍCTOR MORALES MORA,
WAGNER JIMÉNEZ ZÚÑIGA, XIOMARA PRISCILLA RODRÍGUEZ HERNÁNDEZ y YORLENY LEÓN
MARCHENA fue recibida en la Secretaría de la Sala a las
18:31 hrs. del 13 de diciembre de 2021. Posteriormente, fue suscrita, adicionalmente,
por los legisladores JORGE LUIS
FONSECA FONSECA, MARÍA JOSÉ CORRALES, FLORIA SEGREDA SAGOT, OTTO ROBERTO
VARGAS, MARIO CASTILLO MÉNDEZ, LAURA GUIDO PÉREZ, ROBERTO THOMPSON CHACÓN, AIDA
MARÍA MONTIEL HÉCTOR, HARLLAN HOEPELMAN PÉREZ, MAROLIN AZOFEIFA ROJAS E IGNACIO
ALPÍZAR CASTRO, quienes fueron admitidos como consultantes en este
expediente (ver considerando I del voto interlocutorio n.°2022-000653).
Sobre la admisibilidad y aspectos preliminares
Los diputados
manifiestan que el proyecto de ley que se consulta fue aprobado por
segunda ocasión en primer debate por el Plenario de la Asamblea
Legislativa, en la sesión ordinaria n.°74, celebrada el 7 de diciembre del
2021. La consulta la fundamentan en los arts. 96 inciso b)
98 y siguientes y concordantes de la LJC, así como los arts. 143, 145
y 165 del RAL y con sustento en las
resoluciones números 2018-005758 y 2018-019511, en el tanto y en
cuanto los magistrados y magistradas consideraron admisible de los diputados y
diputadas consultar sobre la correcta aplicación del art. 167 de la
Constitución Política a un proyecto de ley.
El proyecto de ley
expediente n.°21336, “Ley Marco de Empleo Público” fue presentado por el
Poder Ejecutivo a la corriente legislativa el 8 de abril del 2019. Luego de
finalizado el conocimiento de las mociones de fondo, tramitadas vía
art. 137 y mociones de reiteración, vía art. 138 del RAL, el
texto actualizado del expediente n.°21336 fue consultado al Poder
Judicial mediante oficio n.°AL-DSDI-OFI-0053-2021 de 25 de mayo de
2021. Por oficio n.°SP-62-2021 del 3 de junio de 2021, se comunicó el
acuerdo tomado por la Corte Plena en la sesión extraordinaria n.°22-21 del
2 de junio de 2021 en el sentido de que dicho proyecto afecta el funcionamiento
y organización del Poder Judicial. Este expediente fue votado en primer
debate de forma afirmativa por el Plenario de la Asamblea Legislativa en la
sesión ordinaria n.°17 del 17 de junio de 2021. Por dictamen
n.°2021-17098, la Sala Constitucional resolvió que el texto aprobado contenía
artículos que eran inconstitucionales por contravenir el principio de separación
de poderes y los grados de autonomía establecidos por el constituyente
originario a favor de ciertos entes públicos, siendo imposible para el Poder
Ejecutivo ejercer potestades de dirección. Las objeciones de constitucionalidad
fueron analizadas por la Comisión Permanente Especial sobre Consultas
de Constitucionalidad, órgano que emitió un informe recomendando al Pleno una
serie de cambios al texto del proyecto de ley en discusión. El informe y los
cambios propuestos fueron discutidos y aprobados por el Plenario de la Asamblea
Legislativa en la sesión ordinaria n.°61 del 8 de noviembre del 2021. Por
moción de orden, el Plenario acordó consultar el texto actualizado del
expediente n.°21336 a varias instituciones, entre ellas, la Corte
Suprema de Justicia, universidades públicas, CCSS, todas las
municipalidades, instituciones descentralizadas que no estén en régimen de
competencia, Tribunal Supremo de Elecciones, Poder Legislativo, entre
otras. Por oficio n.°SP-199-2021 del 10 de noviembre de 2021, el
Secretario General Interino de la Corte Suprema de Justicia, comunicó el
acuerdo tomado por la Corte Plena en sesión n.°49-2000 del 17 de noviembre
de 2021, mediante el cual se indicó que el proyecto afecta la organización y
funcionamiento del Poder Judicial. Por oficio n.°TSE-2800-2021 del 21
de noviembre de 2021, la magistrada Presidenta del Tribunal Supremo de
Elecciones comunicó el acuerdo tomado por ese Tribunal en el sentido de
que en el texto sustitutivo consultado, subsisten los aspectos objetados por
ese Tribunal en los precedentes, en el sentido de que se objeta la iniciativa
tramitada en el expediente legislativo n.°21336 en los términos y con las
consecuencias señaladas en el art. 97 constitucional. El proyecto fue
votado en forma afirmativa por segunda ocasión en primer debate, en la
sesión n.°74 del Plenario de la Asamblea Legislativa del 7 de diciembre de
2021.
Aspectos relativos al procedimiento
Someten a
consideración los siguientes aspectos de procedimiento:
A.- En
relación con el art. 167 de la Constitución Política y la votación requerida
para la aprobación del expediente n.°21.336. Manifiestan
los legisladores que los límites a la libertad de configuración
legislativa establecidos en el art. 167 constitucional tienen su
razón de ser en la protección del equilibrio de poderes y el ejercicio de sus
funciones de manera independiente y separada. Corresponde a la Sala
Constitucional dirimir, en este caso concreto, si la supuesta afectación a la
organización y funcionamiento del Poder Judicial que estima la Corte
Plena tiene efectivo asidero en el bloque de constitucionalidad, o no. Este
Tribunal también ha establecido que el límite dispuesto a los legisladores en
el art. 167 constitucional no solo debe ser correctamente
interpretado, para evitar una indebida limitación a la libertad de
configuración legislativa, sino que la norma le asigna la obligación
al Poder Judicial de ser claro y preciso sobre su oposición.
El art. 167 es claro en que la obligación de consultar al Poder
Judicial surge cuando un proyecto de ley se refiere a la organización o
funcionamiento del mismo. Sin embargo, la calificación de la votación tiene su
origen, no en la obligación de consultar, sino en la decisión de la Asamblea
Legislativa de apartarse del criterio de la Corte Suprema de Justicia.
Citan en apoyo de sus argumentos las opiniones
consultivas números 2018-005758 y 2018-019511. De lo resuelto por la
Sala Constitucional en el dictamen n.°17098-2021, se puede concluir
que el Tribunal no encontró ningún roce constitucional en relación con el resto
del articulado del proyecto, con excepción de los declarados como
inconstitucionales, a saber, art. 6 inciso c), art. 7 incisos d), g) y p),
art. 13 incisos a) y f), art. 17, párrafo primero, art. 18,
arts. 21 y 22 y arts. 49, incisos g) y h) por vaciar el contenido del
principio de separación de poderes y, en el caso del Poder Judicial, por
interferir en su organización y funcionamiento. En este sentido, con
la opinión consultiva de la Sala quedó satisfecha la objeción original
del Poder Judicial en el sentido de que el texto consultado del
proyecto de ley n.°21336 afectaba la organización y funcionamiento
del Poder Judicial, razón por la cual, el proyecto no requería de 38 votos
para su aprobación en segundo debate.
A.1) Sobre
el contenido del dictamen de Corte Plena. Mediante
oficio n.°SP 199-2021 del 19 de noviembre de 2021, la Corte Plena comunicó
a la Presidencia de la Asamblea Legislativa que en la sesión
extraordinaria n.°49-2021 del 17 de noviembre de 2021, acordó evacuar la
consulta citada, en el sentido de que, de conformidad con
el art. 167 constitucional, la aprobación en segundo debate del
proyecto de ley n.°21336 requería el voto afirmativo de dos tercios del
total de miembros de la Asamblea Legislativa, en tanto el nuevo texto
consultado afecta la organización y funcionamiento del Poder Judicial.
A.2) Sobre
la inconstitucionalidad del dictamen de la Corte Plena. Según la opinión consultiva
n.°17098-2021 de la Sala Constitucional, los principios de la Ley de Empleo
Público son aplicables a todos los servidores estatales y, algunas
normas concretas, no son aplicables en relación con funcionarios que realizan
funciones sustantivas en algunos poderes e instituciones. Habiendo sido
corregidas las inconstitucionalidades detectadas en el texto original aprobado
en primer debate, porque incidían en la organización y funcionamiento
del Poder Judicial, es evidente que la objeción formulada por la Corte
Plena en cuanto a que el proyecto requiere de 38 votos para su aprobación en
segundo debate es inconstitucional por lesionar los arts. 9 y 167 de
la Constitución Política. En ese sentido, el dictamen emitido por la Corte
Plena, que forma parte del procedimiento de aprobación del proyecto de
ley n.°21336, resulta inconstitucional, en tanto el texto actualizado no
interfiere ni con la organización, ni con el funcionamiento del Poder
Judicial. Consideran los consultantes que el criterio remitido por Corte Plena
no satisface, sustancial ni objetivamente, el sentido y los alcances que el constituyente
originario dispuso para el art.167 constitucional. Es necesario, entonces,
que la Sala Constitucional aclare si a partir del último texto actualizado del
proyecto de ley en análisis, este es susceptible de consulta preceptiva
al Poder Judicial y requiere mayoría absoluta de diputados y
diputadas para su aprobación. A continuación se razonan los aspectos de dudas
que sustentan la presente consulta: i.- El expediente n.°21336
“Ley Marco de Empleo Público” no requiere de mayoría calificada porque la Corte
Suprema de Justicia no expresó de forma clara y precisa las razones por
las cuales se opone, conforme lo exige el art.167 constitucional. El
acuerdo comunicado por la Corte Suprema de Justicia mediante el
oficio SJ-62-2021 del 3 de junio de 2021, es omiso en indicar si el Poder
Judicial está opuesto o no al expediente n.°21336 “Ley Marco de
Empleo Público”. Tampoco indica cuáles son las normas que deberían modificarse
o suprimirse o las razones por las cuales rechazan o no el proyecto en
discusión. Dado que le plazo para rendir el informe se encuentra precluido de
conformidad con el art.157 del RAL, se trata de un hecho consolidado.
ii.- El expediente n.°21336 “Ley Marco de Empleo Público” no contiene
normas que exijan una mayoría calificada porque la iniciativa no contiene
modificaciones que afecten de forma directa la organización y funcionamiento
del Poder Judicial referidas a su función típica, exclusiva, sea la
jurisdiccional y aquellas esenciales que dan soporte a su función primaria. De
conformidad con el texto actualizado del proyecto, el Poder
Ejecutivo no tendría injerencia sobre los funcionarios encargados de la
administración de justicia y los demás empleados judiciales que realizan
labores de soporte a la función primaria. Con ello, se salvaguarda la
independencia del Poder Judicial y no hay motivo para realizar la
consulta obligatoria dispuesta en el art. 167 de la Constitución
Política. El proyecto en análisis no crea, modifica o deroga ninguna norma, ni
potestades que le confiere la LOPJ y la Ley de Salarios del Poder
Judicial a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo Superior
del Poder Judicial. Tampoco modifica la estructura jerárquica de esta
institución. Las restantes disposiciones del proyecto pretenden, como se indica
en el artículo primero, la construcción ‒como política
pública‒ de un sistema unificado de empleo público dentro del marco
institucional dispuesto en la Constitución Política.
B.
Sobre el art. 97 de la Constitución Política de Costa Rica, la
votación requerida y su aplicación al expediente n.°21336 “Ley Marco de
Empleo Público”. Manifiestan los
consultantes que no comparten la conclusión externada por el Tribunal Supremo
de Elecciones, sobre la aplicación del art. 97 constitucional, al
expediente 21.336 “Ley Marco de Empleo Público” por considerar que se trata de
materia electoral y entender, en consecuencia, que la Asamblea Legislativa se
encuentra impedida para conocer esta iniciativa y se requiere para su
aprobación, de una votación afirmativa de dos terceras partes de sus miembros.
La razón propuesta por la Asamblea Nacional Constituyente para promulgar
el art. 97 constitucional fue dotar al Tribunal Supremo de
Elecciones de una garantía contra “ocurrencias políticas” y/o
“conveniencia partidaria” por parte de una Asamblea Legislativa populista. Así
se desprende del estudio de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente.
Citan en apoyo de su tesis los votos números 2000-6326 y 2010-13313.
En tal sentido, la primera garantía es que el límite a la potestad legislativa
impuesta a la Asamblea está circunscrito a la “materia electoral”. Es
claro y evidente que en ningún momento los diputados constituyentes y el
propio art. 97 constitucional pretenden aislar al Tribunal
Supremo de Elecciones del resto de la Administración Pública, separarlo
del sistema único de empleo público dispuesto en los arts. 191 y 192, ni
crear un “cuasi-estado soberano” del Tribunal Supremo de
Elecciones que les permita vetar una iniciativa cuando esta les afecte
directa o indirectamente como institución o a sus funcionarios y empleados. La
segunda garantía, que por materia electoral debe entenderse, entonces, todo lo
relativo a la organización, dirección y vigilancia de los procesos electorales
y todos los actos relativos al sufragio o, en palabras de la Sala
Constitucional, “materia específicamente electoral”, para indicar que las
competencias del Tribunal Supremo de Elecciones no tratan sobre otras
materias de orden constitucional o derecho común (ver voto n.°3194-1992).
Por último, el “veto” impuesto en el último párrafo del art. 97
constitucional tiene la única finalidad que, por el lapso establecido, no
entre a regir ninguna reforma legal concerniente al proceso y la materia
electoral. Al igual que con el Poder Judicial, la interpretación
del art. 97 debe realizarse con miras a mantener el equilibrio entre
las potestades de la Asamblea Legislativa y el Tribunal Supremo de
Elecciones, sin privilegiar a uno u otro, de manera que cada uno pueda realizar
sus funciones de manera independiente y separada como lo impone el propio texto
constitucional. Una interpretación amplia de las restricciones establecidas en
el art. 97 conlleva una restricción injustificada a la Asamblea
Legislativa que entorpece la función legislativa. En relación con lo expuesto,
los consultantes indican lo siguiente: i.- El expediente n.°21336 “Ley
Marco de Empleo Público” no contiene normas que requieran de mayoría calificada
porque el proyecto de ley no versa sobre “materia electoral”. Este
proyecto no contiene normas que afecten la organización, dirección y vigilancia
de los procesos electorales, los actos relativos al sufragio y la independencia
del Tribunal Supremo de Elecciones. Conserva el núcleo esencial de
funciones electorales que permite garantizar su independencia. Por ello, no es
necesaria la consulta obligatoria. Las restantes disposiciones del proyecto de
ley responden al objetivo general del proyecto que, como se indicó atrás, se
refiere a la construcción de un sistema unificado de empleo público. ii.-
El expediente n.°21336 “Ley Marco de Empleo Público” no
se ve limitado por el art. 97 párrafo segundo de
la Constitución Política porque el proyecto no entraría a regir en el período
de veda dispuesto en dicha norma. Aún en el eventual caso que se
estime que el expediente No. 21336 “Ley Marco de Empleo Público” trata sobre
materia electoral, el impedimento del art. 97 párrafo 2° no le aplicaría
porque los cambios propuestos tendrían eficacia mucho tiempo después de los
lapsos determinados. Por tales razones, el proyecto en cuestión no
requiere de mayoría calificada para ser aprobado en forma definitiva.
C.-
Sobre el derecho a la intimidad de los funcionarios públicos,
el art. 24 de la Constitución Política en relación con el principio
de rendición de cuentas y transparencia (arts. 11, 27 y 30 de la Constitución
Política) y la calificación de la votación del proyecto de ley en análisis. Explican que según un informe del
Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, el contenido
del art. 12 del proyecto de ley propone la creación de un
“registro centralizado de información estadística cualitativa y cuantitativa”
denominado “Plataforma integrada de empleo público”. Tal registro, supone la
administración y resguardo de una serie de datos personales de los servidores públicos,
lo cual supone una limitación al derecho a la intimidad de ese grupo de
trabajadores. Por tal motivo, es preciso que el proyecto se apruebe por mayoría
calificada. Las razones por las que estiman que el proyecto no requiere de tal
mayoría, son las siguientes. El registro centralizado de información contendrá
información relativa al perfil laboral de las personas servidoras públicas. Es
decir, no se trata de datos de carácter personal que revelen el origen racial o
étnico, opiniones políticas, convicciones religiosas, espirituales o
filosóficas, así como los relativos a la salud, la vida y la orientación
sexual. Tampoco contendrá dirección exacta de la residencia, la fotografía, los
números de teléfonos privados y otros datos de interés solo para su titular.
Por “datos relativos al perfil laboral de las personas servidoras públicas” se
entienden una serie de datos de las condiciones que rigen la relación de empleo
público relativos al nombre y tipo de institución, número y clase de puesto, grupo
profesional, especialidad, régimen al que pertenece, tipo de
planilla, grupo ocupacional, condición de la plaza, condición del
nombramiento, nombre completo del funcionario, número de cédula, fecha de
ingreso a la Administración Pública, fecha de nacimiento, estado civil, grado
académico, formación, área de conocimiento, monto salario único, monto salario
base, anualidades, carrera profesional, dedicación exclusiva y disponibilidad,
entre otros datos de esa naturaleza. También se encarga a la base de datos,
llevar un registro de personas inelegibles y publicar la oferta de empleo
público de la Administración. Toda esta información tiene como propósito
proveer evidencia oportuna y exacta para la toma de decisiones en materia de
empleo público. Estos datos ya están disponibles a la ciudadanía hoy día,
gracias al “Convenio Marco para Promover un Estado Abierto de la República de
Costa Rica, entre el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial y
el Tribunal Supremo de Elecciones”, así como la “Carta de Incorporación de
Costa Rica a la Alianza para un Gobierno Abierto”. Los consultantes aportan
varios links a sitios web donde se puede acceder, hoy día, a los datos que
tendría dicho registro. Es claro, entonces, que no se trata de datos sensibles
o personales de acceso restringido. Citan al efecto la
sentencia n.°2014-004037 de la Sala Constitucional. Por tales razones,
estiman que el proyecto en discusión no requiere mayoría calificada.
Solicitan al
Tribunal que se evacue esta consulta en el sentido de que el proyecto de
ley tramitado en el expediente n.°21336, Ley Marco de Empleo Público, no
requiere voto calificado en segundo debate, por no afectar la organización ni
el funcionamiento del Poder Judicial, no tratar sobre materia electoral y
porque el registro creado por el art. 12, no contiene datos sensibles
o personales de acceso restringido.
10.- El 3 de febrero de 2022 se apersonó la
legisladora Laura Guido Pérez a indicar las razones por las cuales
considera que en la tramitación del proyecto de ley no se ha incurrido en
ningún vicio de procedimiento.
11.- En la substanciación del proceso se ha
observado las formalidades de ley.
Redacta la magistrada
Garro Vargas; excepto los considerandos en los que
expresamente se indica que los redacta el magistrado Rueda
Leal y,
“a) Preceptivamente, cuando se trate de proyectos
de reformas constitucionales, o de reformas a la presente ley, así como de los
tendientes a la aprobación de convenios o tratados internacionales, inclusive
las reservas hechas o propuestas a unos u otros.
b) Respecto de cualesquiera otros proyectos de ley,
de la aprobación legislativa de actos o contratos administrativos, o de
reformas al Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea
Legislativa, cuando la consulta se presente por un número no menor de diez
diputados.
c) Cuando lo soliciten la Corte Suprema de
Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones o la Contraloría General de la
República, si se tratare de proyectos de ley o de mociones incorporadas a
ellos, en cuya tramitación, contenido o efectos estimaren como indebidamente
ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su
respectiva competencia constitucional.
ch) Cuando lo solicite el Defensor de los
Habitantes, por considerar que infringen derechos o libertades fundamentales
reconocidos por la Constitución o los instrumentos internacionales de derechos
humanos vigentes en la República.
d) Cuando lo solicite el Tribunal Supremo de
Elecciones, si se tratara de iniciativas de referéndum en cualquiera de sus
modalidades”.
Además, los
ordinales 97 y siguientes eiusdem regulan aspectos relativos a
la tramitación de estas consultas en la jurisdicción constitucional:
“Artículo 97. En los casos del inciso a) del
artículo anterior, la consulta la hará el Directorio de la Asamblea
Legislativa. En los demás casos, los diputados o el órgano legitimado para
hacerla.
Artículo 98- Cuando se trate de reformas
constitucionales, la consulta deberá hacerse después de su aprobación en primer
debate, en primera legislatura, y antes de la definitiva. Cuando se trate de
otros proyectos o actos legislativos sujetos al trámite de emisión de las leyes
deberá interponerse después de aprobados en primer debate y antes de serlo en
tercero.
No obstante, cuando la Asamblea Legislativa tuviere
un plazo constitucional o reglamentario para votar el proyecto, la consulta
deberá hacerse con la anticipación debida y el proyecto se votará aunque no se
haya recibido el criterio de la Sala.
En los demás supuestos, la consulta deberá
plantearse antes de la aprobación definitiva.
En el caso de las iniciativas de referéndum, la
consulta deberá plantearse antes de la autorización de recolección de firmas
del Tribunal Supremo de Elecciones en el caso de la modalidad de iniciativa
ciudadana y antes de la convocatoria a referéndum para las demás modalidades.
Artículo 99. Salvo que se trate de la consulta
forzosa prevista en el inciso a) del artículo 96, la consulta deberá formularse
en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto,
así como de los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su
constitucionalidad.
Artículo 100. Recibida la consulta, la Sala lo
comunicará a la Asamblea Legislativa y solicitará la remisión del respectivo
expediente y sus antecedentes, de ser posible, o copias certificadas de ellos.
La consulta no interrumpirá ningún trámite, salvo
el de votación del proyecto en tercer debate o, en su caso, la sanción y
publicación del decreto respectivo, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo
segundo del artículo 98.
Una vez evacuada la consulta, continuará la
discusión del proyecto.
Artículo 101. La Sala evacuará la consulta dentro
del mes siguiente a su recibo, y, al hacerlo, dictaminará sobre los aspectos y
motivos consultados o sobre cualesquiera otros que considere relevantes desde
el punto de vista constitucional.
El dictamen de la Sala sólo será vinculante en
cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto
consultado.
En todo caso, el dictamen no precluye la posibilidad de que
posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las
vías de control de constitucionalidad”.
Así,
se observa en la normativa transcrita, que las consultas de constitucionalidad
se encuentran previstas como un mecanismo de control previo de
constitucionalidad dentro del proceso de formación de la ley.
Atinente
al punto, la Sala, en la resolución n.º 2000008750 de las 14:53 horas de 4 de
octubre de 2000, señaló:
“En la consulta
facultativa de constitucionalidad –como ésta (sic)- lo que se persigue es que
la Asamblea Legislativa, antes de decidir en forma definitiva sobre un proyecto
de ley, cuente con la opinión de la Sala Constitucional acerca de la
conformidad o no del texto del proyecto con la Constitución Política, así como de
si en su tramitación se han observado las disposiciones requeridas por la carta
fundamental. En síntesis, puede decirse que únicamente se trata de
observaciones no vinculantes ‑con la excepción que hace la ley en
caso de que se establezca la existencia de trámites inconstitucionales del
proyecto consultado‑ tendentes a orientar al legislador en una
determinada dirección o, incluso, a impulsarle a que siga la orientación que se
indique ‑si se hizo alguna‑. Es, según la doctrina, un caso
típico de control previo de constitucionalidad”.
Ergo,
la consulta de constitucionalidad facultativa, como parte del referido control
previo, en lo medular tiene como propósito brindar orientación al legislador en
un determinado momento del proceso de formación de la ley, con la observación
de que el dictamen de la Sala únicamente es vinculante en lo relativo a la
existencia de trámites inconstitucionales en el proyecto consultado. Esto es
así, porque no es natural que un órgano jurisdiccional ‑destinado
básicamente al control de constitucionalidad a posteriori‑ actúe ab
initio en el proceso de formación de la ley. Se trata de una
colaboración particular y, ciertamente, plausible en el marco de una noción más
contemporánea del principio de Separación de Poderes (aunque suprimida en otros
ordenamientos jurídicos como España y Alemania), que debe ser aplicada de
acuerdo con una hermenéutica que respete tal principio y el de Autocontención
del Juez Constitucional, y no desnaturalice la consulta de constitucionalidad
facultativa, según se explica infra.
De
esta manera, a los efectos del sub examine, se debe tener presente
lo que la jurisprudencia constitucional ha sostenido en cuanto al “principio de
División de Poderes”, nombre clásico, o principio de “Separación de Funciones”
o de “Separación de Funciones e Independencia de Poderes”, denominaciones más
modernas, empleadas con frecuencia por la Sala Constitucional. Con
independencia de la multiplicidad de sentidos y definiciones que
doctrinariamente se le da a tal nomenclatura, grosso modo se
infiere de la jurisprudencia constitucional, que tal principio alude a dos
aspectos: por un lado, la distribución de funciones de los Poderes, es decir,
cada Poder Público se especializa en el ejercicio de determinadas funciones que
son consustanciales a su naturaleza jurídica‑constitucional en el entorno
del régimen republicano y democrático resguardado en la Ley Fundamental; por
otro, las funciones especializadas de cada Poder Público se cumplen sin
interferencias indebidas de los otros Poderes, pero dentro de un sistema
político de pesos y contrapesos (“checks and balances”); en palabras de
Montesquieu (idea que también se observa expresamente en Locke y está inserta
en la política de Aristóteles): solo el poder frena al poder (le pouvoir arréte
le pouvoir). Ahora, en esta materia hallar el punto medio entre los
extremos de la cuerda, es decir, encontrar el justo punto de equilibrio demanda
un análisis de cada caso concreto, dentro de una concepción más bien dinámica y
flexible, antes que anquilosada y rígida.
Asimismo, resulta de rigor traer a colación lo que
la Sala ha manifestado sobre el principio de Autocontención del Juez
Constitucional, según el cual, a la hora de interpretar y aplicar el derecho
constitucional, se debe hacer de forma que no se trasgreda el núcleo esencial
de las competencias propias de los otros Poderes Públicos (ver las sentencias
números 2014006737 de las 9:30 horas del 16 de mayo de 2014, 2015-012251 de las
11:31 horas del 7 de agosto de 2015 y 2016017722 de las 9:30 horas del 2
de diciembre de 2016, entre muchas otras).
En la línea expuesta, una vez que el Tribunal
Constitucional, con motivo de una consulta de constitucionalidad facultativa,
orienta o guía a las personas legisladoras en cierta dirección, con base en los
principios antedichos no puede ni debe luego, en procesos ulteriores de igual
naturaleza, volver a pronunciarse sobre los mismos temas, ni asumir la tarea de
revisar otra vez la labor de la persona legisladora en cuanto a los cambios
derivados directa o indirectamente del dictamen original de la Sala, ni mucho
menos definir si los lineamientos vertidos en el marco de una prudente función
de colaboración fueron aplicados de forma correcta.
Por lo demás, no debe pasar inadvertido que el
numeral 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional estatuye in
fine: “En todo caso, el dictamen no precluye la posibilidad de que
posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las
vías de control de constitucionalidad.”
Verbigracia, el numeral 30 inciso a) eiusdem prevé
la admisibilidad del amparo contra las leyes u otras disposiciones normativas
cuando se impugnan junto con actos de aplicación individual de aquellas, o
cuando se trata de normas de acción automática, de manera que sus preceptos
resulten obligatorios inmediatamente por su sola promulgación, sin necesidad de
otras normas o actos que los desarrollen o los hagan aplicables al perjudicado.
En adición, el ordinal 48 eiusdem regula que, si la Sala califica las actuaciones u omisiones
impugnadas en un amparo como razonablemente fundadas en normas vigentes, hayan
sido estas atacadas o no también como violatorias de los derechos reclamados,
así lo declarará en resolución fundada y suspenderá la tramitación de tal
recurso, otorgándole al recurrente un término de quince días hábiles para
formalizar una acción de inconstitucionalidad en contra de tales disposiciones.
Asimismo, evidentemente queda la posibilidad de interponer una acción de
inconstitucionalidad, siempre que se satisfagan los requisitos legales de
admisión.
Con base en lo expuesto, bajo una mejor ponderación
de la jurisprudencia vertida por este Tribunal (entre ellas, las sentencias
números 2006005298 de las 8:30 horas de 21 de abril de 2006, 2008016221 de las
16:00 horas de 30 de octubre de 2008 y 2010012026 de las 12:46 horas de 9 de
julio de 2010) y de modo más acorde con el principio de Separación de Funciones
y el de Autocontención del Juez Constitucional, así como con la naturaleza
jurídica de la consulta de constitucionalidad facultativa, se resuelve que,
cuando se trata de una nueva consulta a un proyecto de ley ya dictaminado por
la Sala, aquella solo será admisible a los efectos de resolver temas de
discusión del todo novedosos en tal proyecto (sobre los cuales, este
Tribunal no se hubiera pronunciado del todo en el dictamen anterior) o
elementos absolutamente nuevos incorporados a aquel. Esta tesitura representa
un punto de equilibrio entre posiciones extremas: a la Sala le permite, por una
parte, desplegar su tarea orientadora y de colaboración (por mandato de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional) dentro del proceso de formación de la
ley, y, por otra, resguardar la naturaleza jurídica de la consulta de
constitucionalidad facultativa y los principios constitucionales supracitados.
Corolario de lo anterior, en el sub iudice,
este Tribunal solo se pronuncia sobre los aspectos novedosos objeto de la consulta
n.º 21-025198-0007-CO, tal y como se desarrollará infra.
A.- Consulta de la Corte Suprema de
Justicia. Exp. n.°21-025092-0007
1.- Mayoría. Redacta el magistrado Rueda
Leal
Esta consulta, tramitada en el expediente n.º 21‑025092‑0007
y formulada por la Corte Suprema de Justicia luego de aprobado el proyecto de
ley de marras en primer debate, se declara inevacuable por los siguientes
motivos.
En primer lugar, este Tribunal, en el dictamen
n.º 2021017098 de las 23:15 horas del 31 de julio de 2021, ya se pronunció
sobre la constitucionalidad de la sujeción del Poder Judicial a un único
estatuto de empleo público:
“…es plausible sujetar a todos los poderes del
Estado a un único estatuto de empleo público, con lo que la sujeción del Poder
Judicial a esta ley no resulta inconstitucional, sí es inconstitucional por el
hecho de no excluir a los (as) funcionarios (as) que ejercen las funciones
jurisdiccionales -jueces- o para- jurisdiccionales -fiscales, defensores
públicos y profesionales y personal especializado del Organismo de
Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios del nivel gerencial o de alta
dirección política como los denomina el proyecto de ley, al igual que a los
funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función electoral
-letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc., y quienes ejercen
cargo de alta dirección política, así como el personal administrativo,
profesional y técnico, que defina de forma exclusiva y excluyente cada jerarca
del poder respectivo, pues, en estos casos, no es posible someterlo a
directrices, disposiciones, circulares, manuales que emita Mideplán. Lo
anterior significa, que el Poder Judicial sí estaría sometido a esas potestades
que la ley le otorga al Mideplán cuando se trata del resto de los funcionarios
-los que defina cada jerarca del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de
Elecciones de manera exclusiva y excluyente-, que forman parte del staff
administrativo, auxiliar o personal de apoyo.”
En
relación con lo anterior, en el informe afirmativo de mayoría de la Comisión
Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad se dispuso la
modificación del artículo 6 del proyecto, referido a la creación del Sistema
General de Empleo Público (lo cual se reitera en varios numerales del proyecto
de ley). En lo particular, tal informe señaló:
“Bajo esta tesis, los integrantes de esta instancia
legislativa que suscribimos el presente informe recomendamos adoptar la
salvaguarda sugerida en el texto de la resolución, para que de forma clara y
precisa, se subsanen los vicios de inconstitucionalidad, para ello se propone
modificar el primer párrafo del artículo 6 Creación del Sistema General de
Empleo Público, contenido en el Capítulo II Gobernanza del Empleo Público,
adicionando una frase final, el cual se leerá: (…) “Se excluye de esta
rectoría las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que
desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que
sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva
institución..”
(…)
De manera que, con la redacción propuesta, se
incorpora una salvaguarda en favor del Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, por lo que quedaría excluido de la rectoría del
Mideplán (Poder Ejecutivo), observando rigurosamente los principios de
separación de poderes y que no vacíe de contenido los grados de autonomía que
el Derecho de la Constitución le otorgan, así desarrollado en el voto No.
2021-17098.
Esta redacción se trabajó a partir de los conceptos
expresados en el voto y el reconocimiento que hace la resolución de que dentro
de cada poder existan dos regímenes: los que están sometidos a la rectoría y
los que no. De manera que aquellos funcionarios que no ejercen una labor que
esté directamente vinculada con las competencias exclusivas y excluyentes,
funciones administrativas básicas, auxiliares que sí podrían -sin agravio a la
Carta Magna- estar sometidos a la rectoría del Sistema General de Empleo
Público a cargo del Mideplán.
Esta salvaguarda se repite en varias normas del
texto sustitutivo adjunto, en los artículos que la Sala Constitucional analizó
en el voto No. 2021-17098”. (Lo
subrayado corresponde al original).
Ese
texto y esas recomendaciones fueron acogidos posteriormente por el Plenario
Legislativo.
En
todo caso, de forma separada se analizará cada uno de los argumentos de la
Corte Suprema de Justicia a efectos de evidenciar que, propiamente, los temas
de fondo no constituyen, en el sentido expuesto, aspectos novedosos con
respecto al dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021.
a.-Sobre la aplicación del Estatuto de Servicio
Civil a todos los servidores judiciales
Aspectos consultados: El presidente de la Corte Suprema de Justicia
indica que los artículos 9 inciso b) y 49 del proyecto de ley derogan de modo
tácito el Estatuto de Servicio Judicial ‒normativa específica que
regula las relaciones entre el Poder Judicial y sus servidores‒. Acota
que las relaciones de empleo del Poder Judicial se estarían incorporando a las
potestades de dirección y jerarquía de la Dirección General de Servicio Civil,
toda vez que se amplían las competencias de ese órgano sobre todas las personas
servidoras públicas. Menciona que la Dirección General de Servicio Civil, al
ostentar personería jurídica instrumental, tendría máxima desconcentración y,
en materia de sus competencias y objetivos, podría adoptar las decisiones que
estimare oportunas sin necesidad de coordinar con los órganos del Poder
Judicial. Arguye que no hay mención expresa a una relación de coordinación en
lo que respecta a los cuerpos normativos específicos del Poder Judicial, por lo
que tácitamente se buscan derogar las competencias atribuidas a órganos del
Poder Judicial en el caso de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley
Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación
Judicial y la Ley de Carrera Judicial, en beneficio de la indicada Dirección
General de Servicio Civil, órgano de desconcentración máxima del Poder
Ejecutivo. Arguye que lo anterior afecta la independencia judicial.
Normativa sometida a consulta: Las normas objetadas por la Corte Suprema de
Justicia en este concreto apartado (numerales 9 inciso b) y 49 del proyecto de
ley) disponen:
“Art. 9- Funciones de las administraciones
activas (…)
b) Es responsabilidad de las oficinas, los
departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones
homólogas de gestión de recursos humanos elaborar y aplicar las pruebas de
conocimientos, competencias y psicométricas, para efectos de los procesos de
reclutamiento y selección de personal, efectuar los concursos internos y
externos por oposición y méritos, los cuales deberán cumplir siempre al menos
con los estándares que establezca la Dirección General de Servicio Civil para
cada puesto, según su ámbito de competencia, y los lineamientos que se emitan
según el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957.
Además, incorporar dichos concursos en la oferta de
empleo público de la Administración Pública y verificar que las personas
servidoras públicas reciban la inducción debida sobre los deberes, las
responsabilidades y las funciones del puesto, así como los deberes éticos de la
función pública generales y particulares de la institución y puesto. (…)
Art. 49- Modificaciones
Se modifican las siguientes disposiciones
normativas, de la manera que se describe a continuación: (…)
B) Se adiciona el inciso l) al artículo 13 y se
reforman los artículos 1 y 7 bis de la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de
30 de mayo de 1953. Los textos son los siguientes:
Artículo 13- Son atribuciones y funciones del
director general de Servicio Civil: […]
l) Agotar la vía administrativa de los asuntos
sometidos a la competencia de la Dirección General de Servicio Civil.
Artículo 1- Este estatuto y sus reglamentos
regularán las relaciones entre el Estado y las personas servidoras públicas,
con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública.
Artículo 7 bis- Se dota a la Dirección General de
Servicio Civil de personalidad jurídica instrumental únicamente para efectos de
manejar su propio presupuesto y con el fin de que cumpla sus objetivos de
conformidad con la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953,
demás leyes conexas, y administre su patrimonio”.
Análisis de la Sala Constitucional: Al respecto, en el dictamen n.º
2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021, este Tribunal dispuso por
mayoría:
“Sobre el inciso b) se consulta por cuanto se
estaría sometiendo al Poder Judicial al Estatuto de Servicio Civil. Al
respecto, observa esta Sala que, el artículo en cuestión adiciona y reforma
algunos artículos del Estatuto de Servicio Civil, particularmente el artículo
1, tal como se observa en el siguiente sentido:
|
Estatuto de
Servicio Civil (versión
actual) |
Estatuto de Servicio Civil (propuesta de reforma) |
|
Artículo
1º.- Este Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el
Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la
eficiencia de la Administración Pública, y proteger a dichos
servidores. |
Artículo 1-
Este estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el
Estado y las personas servidoras públicas, con el propósito de
garantizar la eficiencia de la Administración Pública. |
Así entonces, a partir del proyecto consultado, el
Estatuto de Servicio Civil regularía las relaciones, no sólo al Poder
Ejecutivo, sino en general de todo el Estado, incluido el Poder Judicial. Ello
per se no sería inconstitucional, claro está, si se entiende que, la sujeción
al Poder Judicial es a principios generales de empleo público y que, ello no
implica que se esté derogando la normativa especial del Poder Judicial en estas
materias, pues sobre esta materia de empleo público de los funcionarios
prevalecería esta normativa especial por sobre el Estatuto de Servicio Civil.
Además, la Dirección General de Servicio Civil no podría tener competencia respecto
de los asuntos referidos al Poder Judicial. Bajo esta interpretación, el artículo
49 inciso b) no es inconstitucional, siempre que se interprete
conforme a lo indicado”. (…)
21)Por mayoría se evacua la consulta de
constitucionalidad sobre el proyecto de “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” que se
tramita en el expediente legislativo n° 21.336, en el sentido de que el
artículo 49 inciso b) no es inconstitucional, siempre que se interprete que la
Dirección General de Servicio Civil carece de competencia respecto de los
asuntos referidos al Poder Judicial y que no se está derogando su normativa
especial en estas materias. Los magistrados Castillo Víquez, Salazar Alvarado y
la magistrada Hernández López salvan el voto y declaran sin lugar el agravio
porque no está referido al Poder Judicial, ni deroga su normativa especial en
estas materias. (Lo destacado no
corresponde al original).
b.- Sobre los artículos 6;
7 incisos a, c, f y l; 9 y 24
Aspectos consultados: El presidente de la Corte Suprema de Justicia
cuestiona que estas normas significan una pérdida parcial de la competencia
constitucional de la Corte Suprema de Justicia en materia de gobierno del Poder
Judicial y abren la posibilidad de regular, mediante actos administrativos, lo
atinente a este Poder, con infracción del principio de reserva de ley previsto
en la Constitución Política. Señala que el proyecto obvia la existencia y las competencias
propias de la Corte Suprema de Justicia, como órgano de gobierno del Poder
Judicial, y establece una relación directa entre el Mideplán y la Dirección de
Gestión Humana del Poder Judicial para ciertas personas servidoras. Menciona
que el proyecto estatuye una relación directa de rectoría por parte del
Mideplán con los órganos encargados de recursos humanos de los destinatarios de
la ley, incluido el Poder Judicial. Lo anterior implica vaciar parcialmente de
contenido las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia en
materia de gestión del empleo de los servidores judiciales, así como las normas
de la Ley Orgánica del Poder Judicial que disponen competencias para ese órgano
colegiado. Arguye que lo expuesto se da especialmente en los casos de las
personas servidoras judiciales que, por sus labores, no están excluidas de los
alcances de esta propuesta normativa y, respecto de las cuales, el Poder
Judicial perdería competencias constitucionales de gobierno en favor del
Mideplán. Acota que las normas implican una incorporación del Poder Judicial al
proyecto en detrimento de la reserva de ley (en materia de su gobierno). Añade
que se otorgan competencias al Mideplán para que emita disposiciones de manera
directa a la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial, sin tomar en
cuenta los respectivos órganos de gobierno, lo que afecta el principio
constitucional de Separación de Poderes. Alega, en cuanto al inciso f) del
artículo 7, que el Mideplán mantiene la competencia de emitir los lineamientos
para la evaluación del desempeño; sin embargo, la Sala dejó a reserva de cada
Poder la definición de su evaluación del desempeño para todo su funcionariado,
pero el proyecto de ley mantiene esa competencia en Mideplán para determinados
servidores. Reprocha la posibilidad de que el Mideplán emita lineamientos
generales, reglamentaciones y directrices a la Dirección de Gestión Humana del
Poder Judicial, específicamente en lo que se refiere a la temática de la
evaluación del desempeño. Alude que se mantiene al Mideplán la competencia de
emitir estos lineamientos en relación con parte de la población judicial, lo
cual lesiona el principio de Separación de Poderes y la independencia
judicial. Acerca del numeral 24 se ejemplifica que el Mideplán tendría
competencias para imponer disposiciones de carácter general para la
capacitación de todas las personas servidoras del Poder Judicial sin excepción,
imponiéndose a lo que establezca la Dirección de Gestión Humana o la Escuela
Judicial (incluyendo la denominada alta dirección pública).
Normativa sometida a consulta: Las normas consultadas regulan:
“Art. 6- Creación del Sistema General de Empleo
Público
La rectoría del Sistema General de Empleo Público
estará a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán). Se excluye de esta rectoría las relaciones de empleo de las
personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los
entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación
que realice la respectiva institución.
Dicho sistema estará compuesto por lo siguiente:
a) El Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán).
b) Las oficinas, los departamentos, las áreas,
direcciones, unidades o denominaciones homólogas de Gestión de Recursos Humanos
de las entidades y los órganos bajo el ámbito de aplicación de la presente ley.
c) La Dirección General de Servicio Civil, de
conformidad con la regulación establecida en el Estatuto de Servicio Civil y su
reglamento.
d) El conjunto de normas administrativas, políticas
públicas, disposiciones de alcance general, reglamentos, circulares y manuales
emitidos para la planificación, estandarización, simplificación, coherencia,
óptima administración y evaluación del empleo público, según lo indicado por la
Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978.
e) Las directrices y resoluciones
Art. 7- Competencias del Mideplán
Son competencias del Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) las siguientes:
a) Establecer, dirigir y coordinar la emisión de
políticas públicas, los programas y planes nacionales de empleo público,
conforme a la Ley 5525, Ley de Planificación Nacional, de 2 de mayo de 1974. Se
excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos
con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la
respectiva institución. (…)
c) Emitir disposiciones de alcance general,
directrices y reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y
coherencia del empleo público, según lo preceptuado en la Ley 6227, Ley General
de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley
2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. Se
excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos
con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la
respectiva institución. (…)
f) Emitir los lineamientos y principios generales
para la evaluación del desempeño de las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de
empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los
entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación
que realice la respectiva institución (…)
l) Establecer un sistema único y unificado de
remuneración de la función pública de conformidad con esta ley y específica del
salario y los beneficios de todas las personas funcionarias públicas. Se
excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos
con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la
respectiva institución.(…)
Art. 9- Funciones de las administraciones activas
a) Las oficinas, los departamentos, las áreas, las
direcciones, las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos
humanos, de las instituciones incluidas en el artículo 2 de la presente ley,
seguirán realizando sus funciones de conformidad con las disposiciones
normativas atinentes en cada dependencia pública.
Asimismo, aplicarán y ejecutarán las disposiciones
de alcance general, las directrices y los reglamentos, en relación con la
planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión
del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones
laborales, que el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán) remita a la respectiva institución, según la Ley 6227, Ley General
de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley
2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. Se
excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos
con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la
respectiva institución.
b) Es responsabilidad de las oficinas, los
departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones
homólogas de gestión de recursos humanos elaborar y aplicar las pruebas de
conocimientos, competencias y psicométricas, para efectos de los procesos de
reclutamiento y selección de personal, efectuar los concursos internos y
externos por oposición y méritos, los cuales deberán cumplir siempre al menos
con los estándares que establezca la Dirección General de Servicio Civil para
cada puesto, según su ámbito de competencia, y los lineamientos que se emitan
según el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957.
Además, incorporar dichos concursos en la oferta de
empleo público de la Administración Pública y verificar que las personas
servidoras públicas reciban la inducción debida sobre los deberes, las
responsabilidades y las funciones del puesto, así como los deberes éticos de la
función pública generales y particulares de la institución y puesto.
c) Las oficinas de gestión institucional de
recursos humanos, de ministerios e instituciones u órganos adscritos bajo el
ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil son dependencias técnicas
de la Dirección General de Servicio Civil que, para todos los efectos, deberá
coordinar la elaboración de las pruebas de reclutamiento y selección de
personal con tales oficinas y desempeñar sus funciones de asesoramiento,
capacitación y acompañamiento técnico.
Art. 24- Capacitación de la alta dirección pública
El personal de la alta dirección pública deberá
recibir capacitación formal diferenciada, en caso de que lo requiera, para
reforzar las competencias y los conocimientos técnicos que aseguren el buen
ejercicio de la labor. También, deberán recibir capacitación en los temas
actuales de innovación y desarrollo que el país requiera, de acuerdo con las
tendencias globales de competitividad, para garantizar la modernización de la
gestión pública, ajustándola a las prácticas más recientes.
El Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán), según lo permitido por la Ley 6227, Ley General de la
Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, emitirá disposiciones de alcance
general, directrices y reglamentos para la capacitación de la alta dirección
pública, para lo cual coordinará lo correspondiente con las escuelas, los
centros e institutos de capacitación, formación y desarrollo profesional, o
bien, con las unidades de recursos humanos de las entidades y órganos incluidos
en el artículo 2 de la presente ley, según los requerimientos y las
especificidades de cada dependencia pública.
En el caso de las entidades y los órganos incluidos
bajo el ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil, el Centro de
Capacitación y Desarrollo (Cecades) será responsable de potenciar las
competencias de la alta dirección pública en el ejercicio de sus funciones con
el objetivo de generar valor público, de conformidad con los lineamientos
emitidos por Mideplán para tal efecto, a excepción del sector docente, donde
esta responsabilidad será competencia del Instituto de Desarrollo Profesional
Uladislao Gámez Solano (IDPUGS)”.
Análisis de la Sala Constitucional: En general, se acusa que estas normas
propuestas ocasionan un desplazamiento parcial de competencias constitucionales
de la Corte Suprema de Justicia hacia el Mideplán, y que se impone una relación
intersubjetiva de dirección entre la Dirección de Gestión Humana del Poder
Judicial y ese ministerio. Se arguye, además, que esa normativa divide al Poder
Judicial en varios tipos de servidores, lo que deja a un grupo de ellos bajo la
dirección y control directo del Mideplán.
Al
respecto, la Sala, en el dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas
de 31 de julio de 2021, resolvió:
“Partiendo de esta idea cardinal, es claro que
en materia de empleo público, en lo que atañe al personal de los poderes del
Estado y los entes descentralizados por región y servicio, quienes ejercen
tales competencias -jurisdiccionales, parajurisdiccionales, electorales- o
participan de la gestión pública relativa a los fines constitucionalmente
asignados a los citados entes, así como el personal administrativo de apoyo,
profesional o técnico, que defina, de forma exclusiva y excluyente, cada poder
y ente, no pueden quedar, de ninguna manera, bajo el poder de dirección del
Poder Ejecutivo o del Mideplán. Hay, pues, un núcleo duro, un indisponible para
el Poder Ejecutivo, que no puede ser ordenado en su actividad, ni mucho menos
mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, que corresponde
exclusivamente a cada poder del Estado y cada ente público.
Ahora bien, lo anterior no significa que todo el
funcionariado de los poderes del Estado y de los entes supra citados esté
excluido de la potestad de dirección. En el caso de los servicios
administrativos básicos, auxiliares, que no inciden sobre las competencias
exclusivas y excluyentes ni funciones administrativas necesarias para el
cumplimiento de estas, cada poder del Estado y ente debe definir de forma
exclusiva y excluyente cuáles de estas pueden estar sometidas a la potestad de
dirección. Por ello, con base en el principio de independencia de poderes o
funciones y los grados de autonomía garantizado constitucionalmente a cada
ente, corresponde de manera exclusiva y excluyente a sus máximos órganos – Corte
Plena, Consejo Superior del Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones,
Consejos Universitarios, Rectorías, Junta Directiva y Presidencia Ejecutiva de
la Caja Costarricense de Seguro Social, Concejo y Alcaldes Municipales-
establecer cuáles son esos servicios administrativos básicos, auxiliares,
comunes y similares a toda la Administración Pública que sí estarían sometidas
a las potestades de dirección y reglamentaria del Poder Ejecutivo.(…)
“En lo que atañe a la evaluación del desempeño,
queda reserva a cada poder del Estado, toda vez que esta materia es
consustancial al ejercicio de sus competencias constitucionales. Quiere esto
decir, que, en lo tocante a este extremo, todo el funcionariado de
cada poder estaría sometido a las disposiciones internas que cada uno de estos
dicten al respecto.” (Lo destacado no
corresponde al original).
Precisamente,
varias de las normas impugnadas en esta oportunidad (ordinales 6, 7, 9 y 32)
excluyen expresamente de su ámbito de aplicación a los siguientes servidores
públicos:
“personas servidoras públicas que desempeñen
funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva
institución.”
En
consecuencia, lo consultado por la Corte Suprema de Justicia no involucra temas
de discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera
pronunciado del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente
nuevos incorporados al proyecto de ley, por lo que no existe mérito para
emitir algún pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de
constitucionalidad. Lo anterior no implica el aval de este Tribunal a los
cambios efectuados en el proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º
2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021 (pues en esta fase no
se están analizando las modificaciones sino únicamente si se trata o no de
aspectos nuevos), ni tampoco impide el eventual control de
constitucionalidad a posteriori que podría llegar a ejercerse
sobre la norma propuesta (en caso de que se convierta en ley de la República).
En
relación con el artículo 24, en el escrito de la consulta no se desarrollan ni
sustentan los eventuales cuestionamientos de constitucionalidad, por lo
que a priori no es susceptible de análisis por parte de la
Sala.
c.- Sobre la constitucionalidad
del artículo 13
Aspectos consultados: El presidente de la Corte Suprema de Justicia
indica que el artículo 13 del proyecto de ley deja al MIDEPAN la definición del
contenido de los diferentes tipos de familia en que se dividiría el Poder
Judicial. Objeta que la regulación de las familias de puestos de trabajo es muy
pobre, por lo que se va a efectuar por medio de la potestad reglamentaria del
Mideplán, en detrimento del principio de reserva legal consagrado en el
artículo 154 de la Constitución Política. Asevera que las amplias potestades se
evidencian en los artículos 32, 33 y 34 del proyecto de ley. Menciona que el
proyecto divide a las personas servidoras judiciales en diferentes familias,
sin distinguir las características propias de los puestos ni sus
particularidades. Sostiene la necesidad de una tutela integral, armónica y
sistémica de la relación de empleo del Poder Judicial para la tutela de su
independencia, lo cual los deja siempre sujetos al criterio e interpretación
del Mideplán. Argumenta que la sustracción de competencias constitucionales del
Poder Judicial en favor de ese ministerio tiene un efecto colateral e indirecto
en la independencia de las personas juzgadoras, toda vez que a mediano plazo
podría significar injerencia en el perfil, calificación, valoración,
nombramiento y capacitación de personas servidoras que brindan servicios de
apoyo directos o indirectos, técnicos y no técnicos, absolutamente necesarios
para la tramitación de los procesos jurisdiccionales y la continuidad de la
prestación de servicios a las personas usuarias de la administración de
justicia. Sostiene que el proyecto, lejos de dar seguridad jurídica en materia
de relación de empleo de las personas servidoras judiciales, deja al arbitrio
del jerarca de turno del Mideplán el llenar de contenido la regulación de cada
una de las respectivas familias de puestos no contempladas en las excepciones
introducidas a las normas.
Normativa sometida a consulta: En concreto se
argumenta la constitucionalidad del numeral 13 y se mencionan los ordinales 32,
33 y 43, todos del proyecto de ley:
“Art. 13- Régimen general de empleo público
Existirá un único régimen general de empleo
público, el cual a su vez estará conformado por las siguientes familias de
puestos que serán de aplicación en los órganos y entes de la Administración
Pública, según las funciones que ejecute su personal:
a) Personas servidoras públicas bajo el ámbito de
aplicación del título I y del título IV del Estatuto de Servicio Civil, así
como a las que se desempeñan en las instituciones señaladas en el artículo 2 de
la presente ley, que no estén incluidas en las restantes familias de puestos.
b) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones en ciencias de la salud.
c) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones policiales.
d) Personas docentes contempladas en el Estatuto
del Servicio Civil, del título II y el título IV.
e) Personas docentes y académicas de la educación
técnica.
f) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones del servicio exterior.
g) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en cargos de confianza.
El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa tendrán cada uno su propia familia de puestos. Según la
determinación que realice el respectivo ente, la correspondiente familia estará
conformada por las personas servidoras públicas con funciones administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas.
La creación de familias de puestos de empleo
público es reserva de ley y deberá estar justificada por criterios técnicos y
jurídicos coherentes con una eficiente y eficaz gestión pública. (…).
Art. 32- Grados dentro de las familias laborales
Cada familia laboral estará conformada por una
serie de grados, cada uno de los cuales representa un grupo de puestos con
perfil similar. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán) definirá el número de grados requeridos dentro de cada familia
laboral, así como sus características, como respuesta a una evaluación de todos
los puestos dentro de la familia laboral.
Esta evaluación se realizará de acuerdo con una
metodología de evaluación de puestos de trabajo.
El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa definirán los grados dentro de su familia laboral,
según la determinación que realice la respectiva institución.
Los grados consistirán en un rango de puntos de
remuneración, cuya progresión, dentro de los grados de cada entidad pública
empleadora, considerará las directrices anuales emitidas por el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Se excluye de lo
anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras
públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o
técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las
competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder
Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con
autonomía de gobierno u organizativa.
La progresión salarial dentro de un grado siempre
estará supeditada a una evaluación satisfactoria del desempeño profesional.
Art. 33- Clasificación de puestos de trabajo en
familias laborales y grados
El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa deberán desarrollar la clasificación de puestos de
trabajo en familias laborales y grados, respecto de las personas servidoras
públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas.
Los restantes puestos del servicio público deberán
tener un manual de puestos detallado, preparado en un formato especificado por
el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), con el
fin de llevar a cabo el análisis y la evaluación del trabajo.
Las instituciones bajo la rectoría del Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) le enviarán las descripciones
para los puestos de trabajo en el formato que este defina. Estas descripciones
reflejarán los deberes realmente desempeñados. La descripción del puesto,
certificada por cada entidad, se analizará con el propósito de evaluar el
trabajo.
Una vez que cada trabajo haya sido descrito,
analizado y evaluado, el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán) lo asignará a una familia laboral y a un grado dentro de
esa familia.
Art. 34- Columna salarial global
A partir de la metodología de valoración del
trabajo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa
elaborarán la columna salarial global de la familia correspondiente.
El Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán), la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la
Dirección General de Servicio Civil elaborarán conjuntamente una columna
salarial global para las instituciones bajo su ámbito de competencia. La
columna iniciará secuencialmente del menor al mayor puntaje.
Los grados en cada una de las familias laborales se
asignarán a uno o más puntos de remuneración en la columna salarial global. Los
puntos de remuneración a los que se asigna cada grado se determinarán por
referencia a:
a) La valoración de los factores del trabajo.
b) Las necesidades profesionales de cada familia
laboral.
c) Empleos de referencia en cada familia laboral,
de modo que haya igual salario por igual trabajo en todas las familias de
empleo.” (Lo resaltado no corresponde al
original).
Análisis de la Sala Constitucional: En el dictamen n.º 2021017098 de las 23:15
horas de 31 de julio de 2021, este Tribunal dispuso:
“En cuanto al inciso f) del artículo 13 es inconstitucional
porque no excluye a los funcionarios que realizan funciones
para-jurisdiccionales -fiscales, defensores públicos y profesionales y personal
especializado del Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios
del nivel gerencial o de alta dirección política, al igual que a los
funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función electoral
-letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc.-, y quienes
ejercen cargos de alta dirección política. Además, no se excluye a todo el
funcionario administrativo de apoyo, profesional y técnico, que los máximos
órganos de los citados poderes del Estado definan, de forma exclusiva y
excluyente, como indispensables o consustanciales para el ejercicio de sus
competencias constitucionales. Máxime que, de conformidad con ese mismo
artículo, inciso a), todos esos funcionarios quedarían incluidos en una
categoría del Estatuto de Servicio Civil, lo que afecta la independencia tanto
del Poder Judicial como del Tribunal Supremo de Elecciones partiendo del hecho
de que el gobierno judicial y electoral lo ejerce la Corte Suprema de Justicia
y el Tribunal Supremo de Elecciones de forma exclusiva y excluyente en lo que
atañe a sus competencias constitucionales. Finalmente, hay que tener presente
que la construcción de la familia, tal y como se explicó supra, corresponde, de
forma exclusiva y excluyente, a cada poder del Estado.”
Al
respecto, la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad, luego de revisar el voto de la Sala, efectuó las siguientes
consideraciones en su informe de mayoría (después avalado por el Plenario
Legislativo):
“El Artículo 13 del Capítulo IV
Organización del Trabajo, regula el régimen general de empleo público,
reconociendo la intención de los proponentes de la iniciativa de que exista un
único régimen general de empleo público, el cual a su vez estará conformado por
familias de puestos, cuyas funciones se determinarán a partir de lo que ejecute
su personal. Esta disposición fue sujeta de examen por el Tribunal
Constitucional, razón por la que vertieron criterio señalando los vicios que
contenía.
Sobre estas dudas de constitucionalidad y su
relación con las Municipalidades el voto indica: “Es inconstitucional, por no
crear una familia de puestos de los empleados municipales y, por consiguiente,
los incluye a todos en el Servicio Civil. No es posible pasar por alto que el
Código Municipal, a partir del numeral 124 al 161 inclusive, contiene el Título
V, que regula la relación de los servidores municipales y las administraciones
publicas locales de forma pormenorizada, por un lado, y, el numeral 50 del
proyecto de ley que establece que las derogatorias expresas ni siquiera hacen
referencia a las normas que se encuentran en el citado Código, ni tampoco se
hacen las modificaciones en el artículo 49 del proyecto consultado.”
En cuanto a la CCSS y el inciso b) de esta norma
manifestó: “Es inconstitucional, por no incluir en el citado inciso a los
servidores que realizan labores sustanciales y administrativas, profesionales y
técnicos, necesarios para alcanzar los fines constitucionalmente asignados a la
CCSS.”
Sobre el contenido normado en el inciso f) del
Artículo 13 vinculado al Tribunal Supremo de Elecciones y Poder Judicial acotó:
“Es inconstitucional porque no excluye a los funcionarios que realizan
funciones para-jurisdiccionales -fiscales, defensores públicos y profesionales
y personal especializado del Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los
funcionarios del nivel gerencial o de alta dirección política, al igual que a
los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función
electoral -letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc.-, y
quienes ejercen cargos de alta dirección política. No se excluye a todo el funcionario
administrativo de apoyo, profesional y técnico, que los máximos órganos de los
citados poderes del Estado definan, de forma exclusiva y excluyente, como
indispensables o consustanciales para el ejercicio de sus competencias
constitucionales. Finalmente, hay que tener presente que la construcción de la
familia, tal y como se explicó supra, corresponde, de forma exclusiva y
excluyente, a cada poder del Estado.”
Observa la Sala Constitucional que del texto del
artículo 13 se desprende la intención del legislador de que Mideplán tenga la
facultad de llenar de contenido las regulaciones propias de las familias
creadas, mediante simple acto administrativo, ello a pesar de que tiene reserva
de ley la regulación del funcionamiento de los otros Poderes de la República,
el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa.
Además, considera que existe distorsiones odiosas
al crear las familias, cuando se está dividiendo al personal del TSE pese a que
todos coadyuvan al cumplimiento de la función electoral. Solo a los magistrados
del TSE estarían dentro del grupo indicado en el inciso f), pero todo el resto
de funcionarios, que también coadyuvan al ejercicio de esta función tan
importante para la democracia costarricense, quedarían integrando otro grupo de
familia de puestos. Todos los funcionarios del TSE que coadyuvan a la función
electoral, directamente o por apoyo, requieren contar con toda la independencia
de criterio en sus actuaciones, en este sentido el voto de la Sala
Constitucional ya se había decantado al respecto al indicar que “la intención
del constituyente al crear este Poder, fue cercenar por completo la posibilidad
de que los funcionarios electorales, se inmiscuyen en toda actividad política,
con el fin de garantizar un Órgano Electoral independiente.” (sentencia
n°2005-14298).
Respecto de las Universidades y el artículo 13
inciso e), el Tribunal Constitucional señalo: “Es inconstitucional, por no
incluir en el citado inciso a los servidores que realizan investigación, acción
social y cultural, así́ como el personal administrativo, profesional y
técnico, necesario para alcanzar los fines constitucionalmente asignados a las
universidades del Estado, en los términos que se explica en el considerando general.”
A partir del análisis realizado se propone
adicionar la salvaguarda en un nuevo párrafo segundo que se leerá “El Poder
Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los
entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa tendrán cada uno su
propia familia de puestos. Según la determinación que realice el respectivo
ente, la correspondiente familia estará conformada por las personas servidoras
públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas
y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente
asignadas.”
Con esta redacción se reafirma el principio
constitucional de separación de poderes al reconocer que tendrán los otros
Poderes de la República su propia familia de puestos, al igual para los entes
públicos con autonomía de gobierno u organizativa. Lo que nos lleva a suprimir
la indicación expresa en la norma del número de familias, porque no podría el
artículo establecer la cantidad de familias de puestos, siendo que en la
práctica y la aplicación de la futura Ley Marco de Empleo Público podrían
llegar a ser más de ocho.
Finalmente, se sugiere al plenario legislativo con
el texto sustitutivo que adjunto a las recomendaciones de este Informe eliminar
la redacción del inciso f) y correr la numeración de los mismos, siendo el
criterio de quienes suscribimos este informe que este inciso contiene vicios de
constitucionalidad, que se subsanan con el párrafo que se adiciona a este
artículo.” (Lo destacado no
corresponde al original).
Así,
la comisión acordó modificaciones al proyecto de ley original para adecuar la
normativa mencionada a lo dictaminado por la Sala:
“Siguiendo con el articulado sujeto a examen en
la resolución 2021-17098, en relación con los artículos 31 (sobre la
metodología de valoración del trabajo), 32 (Grados dentro de las familias
laborales) y 34 (Columna salarial global), se indicó la existencia de dudas
sobre su constitucionalidad.
El objetivo macro del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público es el sometimiento del aparato estatal a un sistema único de
regulación del empleo público y la centralización de la rectoría en Mideplán,
lo que la Sala Constitucional señala como una clara vulneración del principio
de separación de poderes, como ya se ha venido sosteniendo a lo largo del
informe. En este sentido indica el voto: “son inconstitucionales, en el tanto
no excluye a los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la
actividad universitaria-, es decir, aquellos que realizan funciones de docencia,
investigación, extensión social y cultural, así como los que realizan funciones
administrativas, profesionales y técnicas, necesarias para cumplir con
criterios de eficacia y eficiencia los fines constitucionalmente asignados, y
porque la definición de los factores de trabajo relevante, su peso relativo, el
número de grado requeridos dentro de cada familia y sus características, y la
elaboración de la columna salarial corresponde de forma exclusiva y excluyente
a los máximos órganos de los entes universitarios. En esta materia en relación
con el funcionariado que esté en la familia de puestos relativo a estos entes,
establecido por el órgano jerárquico de cada universidad, todos estos aspectos
al estar vinculados con el funcionariado necesario para alcanzar el fin
constitucionalmente establecido la competencia resulta exclusiva y excluyente
y, por consiguiente, Mideplán o el Poder Ejecutivo no les asiste ninguna
potestad para definir ni elaborar ningún de esos extremos.”
La respuesta necesariamente implicaría que ese
órgano -Mideplán-, interfiera en competencias que son exclusivas y excluyentes
de los otros Poderes de la República, Legislativo y Judicial, el Tribunal
Supremo de Elecciones, y los entes públicos con autonomía de gobierno u
organizativa, así analizado a lo extenso del voto.
Específicamente del artículo 33, sobre la
clasificación de puestos de trabajo en las Universidades Públicas manifestó:
“la Sala Constitucional encuentra que es inconstitucional, en el tanto no
excluye a los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la
actividad universitaria-, es decir, aquellos que realizan funciones de
docencia, investigación, extensión social y cultural, así como los que realizan
funciones administrativas, profesionales y técnicas, necesarias para cumplir
con criterios de eficacia y eficiencia los fines constitucionalmente asignados,
y somete el manual de puestos de dichos funcionarios al análisis y evaluación
del Mideplán, lo que -en atención a la autonomía universitaria- corresponde en
forma exclusiva y excluyente a los máximos órganos de los entes universitarios
por las razones que explicaron supra.”
En atención a este señalamiento, se reconoce que
para alcanzar el fin constitucionalmente establecido entre la competencia que
resulta exclusiva y excluyente a estas, a Mideplán no le asiste ninguna
potestad para definir ni elaborar ninguno de los extremos regulados en los
artículos 31, 32 y 34, y, por consiguiente, se propone variar la redacción de
estos numerales, primero para que guarde coherencia con las otras
modificaciones sugeridas e indicadas anteriormente y, segundo, para ajustar el
texto a los argumentos esgrimidos en el voto sobre la potestad que le asiste al
legislador para establecer un marco normativo en empleo público, que contenga
un modelo para todos los servidores públicos de conformidad con los artículos
9, 11, 191 y 192 de la Constitución Política.
Con estas modificaciones consideramos que las
normas se podrán ajustar a quiénes se les aplicaría y quiénes estarían excluidos,
a la luz de la Resolución N° 2021-17098.”
d.- Sobre la supresión de las relaciones de
coordinación y cooperación entre poderes
Aspectos consultados: El presidente de la Corte Suprema de Justicia
refiere que el proyecto elimina la relación coordinación-cooperación entre
Poderes sobre empleo público y, por lo tanto, suprime las competencias
constitucionales de los órganos de gobierno del Poder Judicial. Indica que el
Poder Judicial no tendría una relación de coordinación y cooperación, sino que
el cuerpo normativo estaría orientado a una exclusiva relación de dirección del
Mideplán y la Dirección General de Servicio Civil. Cuestiona si la pérdida de
competencias de los órganos de gobierno del Poder Judicial y la distinción de
imposibilidad de coordinación y cooperación que se hace con respecto a
este ‑en favor de determinados entes públicos‑, es acorde o no
con el Derecho de la Constitución y con el diseño constitucional de relación
entre Poderes. Consulta si debe entenderse que, a través de una ley, se elimina
el principio constitucional que fundamenta la coordinación y cooperación entre
Poderes en favor de una relación de dirección del Mideplán hacia un órgano
administrativo del Poder Judicial.
Normativa sometida a consulta: El proyecto de ley de marras contemplaba
adiciones normativas al Estatuto de Servicio Judicial y la Ley de Salarios del
Poder Judicial; sin embargo, estas fueron suprimidas por la Comisión Especial
Permanente de Consultas de Constitucionalidad. Las normas atinentes señalaban:
“Art. 49- Modificaciones
Se modifican las siguientes disposiciones
normativas, de la manera que se describe a continuación:
(…)
G)Se adiciona el artículo 85 a la Ley 5155,
Estatuto de Servicio Judicial, de 10 de enero de 1973. El texto es el
siguiente:
Artículo 85.- Las competencias definidas en la
presente ley, para los órganos del Poder Judicial, serán realizadas en
coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán), en lo que corresponde a los temas a que se refiere la Ley General
de Empleo Público.
H)Se adiciona el artículo 17 a la Ley 2422, Ley de
Salarios del Poder Judicial, de 11 de agosto de 1959. El texto es el siguiente:
Artículo 17.- Las competencias definidas en la
presente ley, para los órganos del Poder Judicial, serán realizadas en
coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán), en lo que corresponde a los temas a que se refiere la Ley General
de Empleo Público.”
Análisis de la Sala Constitucional: En el dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas
de 31 de julio de 2021, la Sala por mayoría consideró:
“Ahora bien, en el caso de los incisos
g) y h) del artículo 49, estos resultan inconstitucionales por violar
la independencia del Poder Judicial. Lo anterior por cuanto, por medio de tales
incisos se pretendía realizar sendas adiciones al Estatuto de Servicio Judicial
y a la Ley de Salarios del Poder Judicial, a efectos de incluir la injerencia
del Mideplán en las competencias definidas en esta normativa especial,
indicando que los órganos del Poder Judicial deberán realizar las competencias
definidas en esas leyes, en coordinación con dicho ministerio. Ello resulta evidentemente
violatorio del principio constitucional de independencia judicial, pues se
trataría de un órgano del Poder Ejecutivo con el cual, las autoridades
competentes del Poder Judicial, estaría obligadas a coordinar el ejercicio de
sus competencias, en materia de empleo público de los funcionarios judiciales.
Se tendría así a la Corte Plena, el presidente de la Corte Suprema de Justicia,
el Consejo de Personal, el Consejo de la Judicatura y el Departamento de
Personal en obligada coordinación con Mideplán antes de la adopción de acciones
en temas relacionados con el empleo público contenidos en el proyecto de ley
sean: planificación del trabajo, organización del trabajo, gestión del empleo,
gestión del rendimiento, gestión de la compensación y gestión de las relaciones
laborales. En temas que son de competencia exclusiva del Poder Judicial, como
lo es el manejo interno de su personal, resulta excluyente cualquier tipo de
coordinación obligatoria con otro órgano del Estado. Si bien se
trata de coordinación y no de dirección, es lo cierto que, en esta materia, que
es propia del fuero interno de independencia judicial, ni siquiera la
coordinación resultaría admisible para el ejercicio de competencias exclusivas
del Poder Judicial. “La independencia judicial se manifiesta en
diversos planos, en el plano externo, se traduce por la autonomía del Poder
Judicial en materia económica y por la inamovilidad de su personal, así como,
en lo funcional, por la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con
criterios propios y no como resultado de presiones procedentes de determinados
grupos, instituciones o personas.” (sentencia n°2000-005493). Además, debe
recordarse lo que indica el art.154 Constitucional: “El Poder Judicial sólo
está sometido a la Constitución y a la ley…”, no hay sumisión, ni siquiera en
el plano de la coordinación, con otro órgano de otro poder de la República.
Nótese que incluso están fuera del alcance del legislador, “las atribuciones
constitucionales de ordenar, planificar o programar por ejemplo la función
administrativa de manejo de personal.” (sentencia n°2017-009551), con mucha más
razón, estarían fuera del alcance de otro poder de la República. Ello por
cuanto, incluso se impide “una regulación indirecta del servicio judicial
mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias.”
(sentencia n°2018-019511). Por consiguiente, este Tribunal considera que
los incisos g y h del artículo 49 contienen un vicio de inconstitucionalidad,
por lesionar el principio de independencia de funciones que garantizan al Poder
Judicial, los ordinales 9 y 154 de la Constitución Política”.
Asimismo,
la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad recomendó
al Plenario Legislativo eliminar tales incisos del proyecto de ley y correr la
numeración correspondiente:
“El artículo 49 Modificaciones, contenido en el
Capítulo XI Modificaciones y Derogaciones a disposiciones finales, se encuentra
dentro de los extremos consultados a la Sala Constitucional.
Específicamente, el voto del Tribunal
Constitucional se refirió a la inconstitucionalidad de los incisos g) y h) en
“tales incisos se pretendía realizar sendas adiciones al Estatuto de Servicio
Judicial y a la Ley de Salarios del Poder Judicial, a efectos de incluir la
injerencia del Mideplán en las competencias definidas en esta normativa
especial, indicando que los órganos del Poder Judicial deberán realizar las
competencias definidas en esas leyes, en coordinación con dicho ministerio.
Ello resulta evidentemente violatorio del principio constitucional de
independencia judicial” (...) “Se tendría así a la Corte Plena, el presidente
de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Personal, el Consejo de la
Judicatura y el Departamento de Personal en obligada coordinación con Mideplán
antes de la adopción de acciones en temas relacionados con el empleo público
(...) sean: planificación del trabajo, organización del trabajo, gestión del
empleo, gestión del rendimiento, gestión de la compensación y gestión de las
relaciones laborales. (...) En temas que son de competencia
exclusiva del Poder Judicial, como lo es el manejo interno de su personal,
resulta excluyente cualquier tipo de coordinación obligatoria con otro órgano
del Estado. Si bien se trata de coordinación y no de dirección, es lo cierto
que, en esta materia, que es propia del fuero interno de independencia
judicial, ni siquiera la coordinación resultaría admisible para el ejercicio de
competencias exclusivas del Poder Judicial. (...) Por consiguiente, este
Tribunal considera que los incisos g y h del artículo 49 contienen un vicio de
inconstitucionalidad, por lesionar el principio de independencia de funciones
que garantizan al Poder Judicial, los ordinales 9 y 154 de la Constitución
Política.”
Razón por la cual se concluye, que deben ser
suprimidos del texto del proyecto de Ley Marco de Empleo Público, los incisos
g) y h), y correr la numeración.”
En
consecuencia, lo consultado por la Corte Suprema de Justicia no involucra temas
de discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera
pronunciado del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente nuevos
incorporados al proyecto de ley, por lo que no existe mérito para emitir algún
pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de constitucionalidad.
Lo anterior no implica el aval de este Tribunal a los cambios efectuados en el
proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de
31 de julio de 2021 (pues en esta fase no se están analizando las
modificaciones sino únicamente si se trata o no de aspectos nuevos), ni tampoco
impide el eventual control de constitucionalidad a posteriori que
podría llegar a ejercerse sobre la norma propuesta (en caso de que se convierta
en ley de la República).
e.- Sobre los artículos 7 inciso
l) y 36
Aspectos consultados: El presidente de la Corte Suprema de Justicia
indica que, conforme al ordinal 36 del proyecto de ley, se crea una competencia
para la Dirección General de Servicio Civil, Mideplán y la Autoridad
Presupuestaria del Ministerio de Hacienda, respecto de la política de
remuneraciones del Poder Judicial, supeditándola a la aprobación respectiva por
parte del Consejo de Gobierno. Aduce que lo anterior omite las competencias
constitucionales de la Corte Suprema de Justicia, órgano de gobierno del Poder
Judicial. Considera que el proyecto de ley supeditará la política de
remuneraciones del Poder Judicial a una propuesta elaborada por tres órganos
del Poder Ejecutivo ‑Dirección General de Servicio Civil
(dependiente del Ministerio de la Presidencia), Autoridad Presupuestaria
(dependiente del Ministerio de Hacienda) y Mideplán‑ y a la
aprobación definitiva del Consejo de Gobierno. Expone que existe una
derogatoria tácita de las competencias de la Corte Suprema de Justicia en
materia de definición de remuneración de las personas servidoras judiciales y
una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en las decisiones que al respecto se
implementen en el Poder Judicial. Menciona que se estaría transgrediendo la
reserva de ley en materia de competencias del Poder Judicial, estatuida en el
artículo 154 de la Constitución Política. Objeta un sistema único de salarios a
las personas servidoras que ejercen la judicatura, en el que los últimos se ven
sometidos a decisiones del Poder Ejecutivo, con evidente negación de las
competencias constitucionales ‑propias en la materia‑ de
la Corte Suprema de Justicia.
Normativa sometida a consulta: Se consulta lo regulado en el ordinal 36 del
proyecto de ley que estatuye:
“Art. 36- Política de remuneración. La Dirección
General Servicio Civil, MIDEPLAN y la Autoridad Presupuestaria del Ministerio
de Hacienda prepararán conjuntamente una declaración anual de la política de
remuneración que presentarán al Consejo de Gobierno para su aprobación. Esta
política tendrá en cuenta:
a) El estado de los fondos públicos disponibles.
b) La importancia de que las remuneraciones
públicas se mantengan competitivas respecto a las privadas, considerando todos
los factores relevantes, como las tasas de empleo, la seguridad del empleo y la
provisión de pensiones.
c) La sostenibilidad, transparencia, participación
y responsabilidad de las finanzas públicas.
d) De manera prioritaria, la necesidad de atraer y
mantener las personas más calificadas y mejor preparadas profesionalmente y
evitar la fuga o el déficit de personal calificado.”
Así
como el inciso l) del numeral 7 del proyecto de ley:
“Art. 7- Competencias del Mideplán
Son competencias del Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) las siguientes: (…)
l) Establecer un sistema único y unificado de
remuneración de la función pública de conformidad con esta ley y específica del
salario y los beneficios de todas las personas funcionarias públicas. Se
excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos
con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la
respectiva institución.”
Análisis de la Sala Constitucional: En el dictamen n.º
2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021, la mayoría de este
Tribunal resolvió:
“…es plausible sujetar a todos los poderes del
Estado a un único estatuto de empleo público, con lo que la sujeción del Poder
Judicial a esta ley no resulta inconstitucional, sí es inconstitucional por el
hecho de no excluir a los (as) funcionarios (as) que ejercen las funciones
jurisdiccionales -jueces- o para- jurisdiccionales -fiscales, defensores
públicos y profesionales y personal especializado del Organismo de
Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios del nivel gerencial o de alta
dirección política como los denomina el proyecto de ley, al igual que a los
funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función electoral
-letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc., y quienes ejercen
cargo de alta dirección política, así como el personal administrativo,
profesional y técnico, que defina de forma exclusiva y excluyente cada jerarca
del poder respectivo, pues, en estos casos, no es posible someterlo a
directrices, disposiciones, circulares, manuales que emita Mideplán. Lo
anterior significa, que el Poder Judicial sí estaría sometido a esas potestades
que la ley le otorga al Mideplán cuando se trata del resto de los funcionarios
-los que defina cada jerarca del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de
Elecciones de manera exclusiva y excluyente-, que forman parte del staff
administrativo, auxiliar o personal de apoyo.”
Asimismo,
atinente a la definición de la política salarial dispuso:
“Finalmente, nótese que la definición de la
política salarial es una competencia que el legislador le atribuye al Poder
Ejecutivo, lo que resulta acorde con las potestades de Administración y
Gobierno que la Constitución Política le asigna a ese poder en relación con su
funcionario y otros entes que no gozan de competencias exclusivas y excluyentes
o grados a autonomía que impiden la potestad de dirección. Ergo,
son los entes universitarios los llamados a fijar su política de
remuneración, así como el salario mínimo de inicio de la columna salarial única
y el valor financiero que se asigne a cada punto de la columna del salario
global, adoptando como parámetro los principios y postulados que dispone la
norma cuestionada, con excepción de aquellos funcionarios que los jerarcas
de estos entes decidan excluir de la columna porque realizan funciones
administrativas básicas, auxiliares, que no están vinculadas a los fines
constitucionalmente asignados.” (Lo destacado no
corresponde al original).
Por
su parte, la Comisión Especial Permanente de Consultas de
Constitucionalidad, en el dictamen afirmativo de mayoría, señaló:
“De manera que, con la redacción propuesta, se
incorpora una salvaguarda en favor del Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, por lo que quedaría excluido de la rectoría del
Mideplán (Poder Ejecutivo), observando rigurosamente los principios de
separación de poderes y que no vacíe de contenido los grados de autonomía que
el Derecho de la Constitución le otorgan, así desarrollado en el voto No.
2021-17098.
Esta redacción se trabajó a partir de los conceptos
expresados en el voto y el reconocimiento que hace la resolución de que dentro
de cada poder existan dos regímenes: los que están sometidos a la rectoría y
los que no. De manera que aquellos funcionarios que no ejercen una labor que
esté directamente vinculada con las competencias exclusivas y excluyentes,
funciones administrativas básicas, auxiliares que sí podrían -sin agravio a la Carta
Magna- estar sometidos a la rectoría del Sistema General de Empleo Público a
cargo del Mideplán.
Esta salvaguarda se repite en varias normas del
texto sustitutivo adjunto, en los artículos que la Sala Constitucional analizó
en el voto No. 2021-17098.”
Como
se puede observar, la Comisión Especial Permanente de Consultas de
Constitucionalidad, con base en su interpretación del dictamen n.º 2021017098
de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021, decidió excluir al Poder
Judicial de la rectoría del Mideplán y, concretamente, de la fijación salarial
de los servidores públicos que participan de su función exclusiva y excluyente.
Incluso, en el inciso l) del artículo 7 citado supra se
incluyó lo que los legisladores denominaron una “salvaguarda” con el
propósito de subsanar los vicios de inconstitucionalidad apuntados por la
mayoría de este Tribunal en la anterior opinión consultiva.
f. Sobre los artículos 12, 16 y 28
Como
parte de la consulta y en el encabezado del escrito se citan los ordinales 12,
16 y 28 del proyecto de ley. Sin embargo, respecto a esas normas no hay un
desarrollo particularizado de sus contenidos ni de los motivos que podrían
provocar alguna duda de constitucionalidad. En consecuencia, respecto a estos
numerales, la consulta resulta inevacuable.
a.- Razones diferentes del magistrado Castillo
Víquez
Difiero de las
razones que dan para declarar inevacuable la consulta de constitucionalidad
facultativa, y en su lugar, al igual que en las otras dos, las declaro
inevacuables con fundamento en los siguientes motivos. Este proyecto de ley
viene por segunda vez a la Sala Constitucional en consulta de
constitucionalidad facultativa. Si bien la Ley de la Jurisdicción
Constitucional no regula el número de veces que un proyecto de ley puede
ser consultado al Tribunal Constitucional, es lo cierto del caso de que la
consulta de constitucionalidad facultativa -sea ordinaria o especial- tiene la
característica de ser un proceso constitucional de naturaleza extraordinario,
el cual le permite a la Sala Constitucional conocer de previo sobre la
inconstitucionalidad de los vicios de procedimiento y de fondo que le indican
los consultantes sobre un proyecto de ley o un proyecto de un acuerdo
legislativo -reformas e interpretaciones al Reglamento de la Asamblea
Legislativa-, amén de que, de conformidad con el numeral 101 de ese cuerpo
normativo, la opinión consultiva de la Sala Constitucional, la cual sólo
es vinculante para la Asamblea cuando encuentra vicios de procedimiento, no
precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas
puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad a
posteriori.
Por otra parte, si
bien el control previo de constitucionalidad facultativo es un instrumento que
se instituyó a favor de la oposición en el sistema político francés, en la
década de los setenta, por el entonces presidente de la República Valéry
Giscard d’Estaing (véase Ley Constitucional n.° 74-04 de 29 de octubre de 1974,
Journal Oficial del 30 de octubre de 1974), es también lo cierto de que se han
dado abusos en el uso de este proceso constitucional, lo que implicó que se
eliminara en Alemania y España. En el segundo Estado, donde funcionó entre los
años 1979 a 1985, a causa de la parálisis de la acción
legislativa que puso en el peligro la eficacia de programa de gobierno, se optó
por su supresión. Hoy en día el control previo solo está previsto en el caso
del numeral 95, inciso 2, de la Constitución española del 27 de diciembre de
1978 -tratados internacionales- y para los proyectos o de las propuestas de
reformas de los Estatutos de Autonomía, una vez aprobados por las Cortes
Generales.
Pero no sólo se
atenta contra la eficacia de la acción del gobierno cuando requiere de la
aprobación de la ley, sino que, con el exceso de consultas de
constitucionalidad facultativas sobre un mismo proyecto de ley, se
“judicializa” la política. Tendencia que desde la óptica del Derecho de la
Constitución (valores, principios y normas) tiene un efecto pernicioso, toda
vez que lesiona el principio de equilibrio entre los Poderes del Estado. Nótese
que la consulta de constitucionalidad facultativa fue creada para plantear las
dudas y objeciones de constitucionalidad bajo el prisma de la colaboración
entre los Poderes del Estado; aspectos que se tienen claro una vez que el
proyecto de ley ha sido aprobado en primer debate, de ahí que las dudas y las
objeciones de constitucionalidad deban de plantearse de una sola vez y no de
forma diferida en el tiempo, ya que, cuando se presenta esta segunda
situación, necesariamente, se afecta el buen funcionamiento de la Cámara y,
eventualmente, se utiliza la consulta de constitucionalidad facultativa no
con el propósito de salvaguardar los principios de supremacía constitucional ni
del valor normativo de la Constitución, sino para impedir que la Asamblea
Legislativa, en el ejercicio de sus facultades constitucionales y
reglamentarias, decida sobre un asunto que ya está para su votación definitiva.
De esta forma se desnaturaliza el control previo de constitucionalidad en su
vertiente facultativa.
Confirma también
nuestra postura, el hecho de que cuando se trata de la consulta de
constitucionalidad preceptiva, y la Sala Constitucional señala un vicio, sea
éste de procedimiento o de fondo, una vez que es subsanado por parte de la
Cámara y aprobado el proyecto de ley nuevamente en primer debate, sea una
reforma parcial a la Carta Fundamental, un tratado internacional o una reforma
a la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el asunto no vuelve nuevamente
a la Sala Constitucional en consulta de constitucionalidad preceptiva. Lo
cual es lógico, toda vez que, en primer lugar, ya se cumplió con el mandato
constitucional, sea de consultar a la Sala Constitucional, y, en segundo
término, la responsabilidad de subsanar el vicio es un asunto que recae
exclusivamente en la Asamblea Legislativa.
Es por estas
razones y otras que se podrían esbozar, que la consulta de constitucionalidad
facultativa sólo es admisible por una única vez y si reúne los requisitos que
establece la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no así cuando se trata de
la segunda, tercera, etc. consulta que se plantea en relación con un proyecto de
ley. En estos supuestos, a mi modo de ver, el trámite de la consulta está
precluido y, por consiguiente, la consulta resulta inadmisible y debe
declararse inevacuable. De ahí que sea necesario volver a la postura que asumió
la Sala Constitucional en el voto n.° 121-93, opinión consultiva con motivo de
una segunda consulta de constitucionalidad facultativa sobre el “Proyecto de
Ley General de Concesión de Obra Pública”, expediente legislativo n.° 11.344,
en la que, por unanimidad, señaló lo siguiente:
“II. evidentemente,
la consulta de constitucionalidad muestra un importante caso de cooperación
interorgánica, en este caso entre la Asamblea Legislativa y la Sala
Constitucional, cuya finalidad, en última instancia, es garantizar la
supremacía del Derecho de la Constitución, pero, de modo mas (sic) inmediato y
concreto, facilitar a la Asamblea Legislativa un juicio sobre la validez de las
disposiciones que se propone dictar del procedimiento que sigue con este
propósito. Obtener de la Sala este juicio no es solamente un medio para que en
el proceso de producción de la Ley la Asamblea pueda alcanzar decisiones
jurídicamente idóneas, aptas para satisfacer en gran medida, entre otros el
principio de seguridad jurídica, es también aunque autoridad de la ley y la legitimación
del órgano que la produce. En último efecto, del que podría decirse que tiene
naturaleza política, quizás sea tan importarte como el primero –es decir, como
el que se refiere a la idoneidad jurídica de las decisiones y a sus
consecuencias-, y armoniza perfectamente, tanto como aquel, con la finalidad ya
mencionada de garantizar la supremacía del Derecho de la Constitución. De allí
que la constitucionalidad de manera tal que en este instituto converjan todas
estas funciones y finalidades; así, por ejemplo, la suma de requisitos formales
que la consulta facultativa o no prescriptiva debe satisfacer, y, formularla,
las reglas sobre el trámite de proyectos sometidos a consulta
(significativamente, el segundo párrafo del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional) y el plazo fijado a la Sala para que la absuelva. Todas estas
disposiciones, y aquellas que la propia Asamblea se ha dado en el Capítulo
XVIII de su Reglamento, indican a la Sala que la potestad permisiva a
resolución, y el auxilio que en consecuencia está en posibilidad de brindar a
la Asamblea, deben ejercerse extremando el cuidado de que la interpretación y
aplicación de las normas legales que le sirven de fundamento coincidan
escrupulosamente con el correcto sentido del novedoso instituto de la consulta
de constitucionalidad. Esto significa, entre otras cosas, que la interpretación
de las normas que regulan la consulta no prescriptiva, más allá de la simple
literalidad, debe tener presente, por una parte, que el dictamen que la Sala
motivo solo es vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites
inconstitucionales del proyecto consultado y no precluye la posibilidad de que
posteriormente la norma o normas cuestionadas pueden ser impugnada por la vía
de control de constitucionalidad; y por otra, debe evitar que
la Sala involuntariamente cause innecesaria morosidad en los trámites
legislativos, porque esto sería una injustificable intromisión en el ámbito de
actuación reservado a los diputados y a la propia Asamblea; o que origine
procedimientos realmente o teóricamente prolongados o interminables,
con infracción de la normativa constitucional que asegura a la Asamblea
potestades de autorregulación; o que simplemente se constituya en un
instrumento de obstrucción técnica, y, por ende, de indirecta participación en
los procesos políticos que naturalmente tienen lugar en el órgano legislativo. Demás
está decir que la interpretación de las normas que regulan su propia
competencia corresponden exclusivamente a la Sala, por imperio de la ley
(artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).
III.
como refieren correctamente los diputados que formulan la consulta, la Sala ya
ejerció su potestad para absolver consultas de constitucionalidad en el caso
del Proyecto de Ley General de Concesión de Obra Pública, que la Asamblea
Legislativa tramita bajo el expediente N° 11344. En efecto, como resultado del
ejercicio de esta potestad, se dictó la resolución de las doce horas del
veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos, mediante la cual se
dio la opinión solicitada separadamente por dos grupos de diputados (previa
acumulación de ambas consultas autorizadas por la resolución de esta Sala de
las once horas cuarenta y cuatro minutos del veintisiete de noviembre de mil novecientos
noventa y dos. Más tarde, por resolución de las quince horas cincuenta y cuatro
minutos del nueve de diciembre de mil novecientos noventa y dos, la Sala denegó
la solicitud de aclaración y adición que un grupo de diputados pidió con
respecto a la primera de las resoluciones aquí citadas. Es de advertir, además,
que la aclaración y adición denegadas coincide en lo esencial con la presente
consulta en cuanto a la parte que en el único resultando de esta última está
marcado “a) finalmente, la consulta que ahora se consulta se refiere,
en lo sustantivo, a disposiciones del artículo 6 del Proyecto que ya estaban
contenidas en el texto sometido en su oportunidad al conocimiento de esta Sala
y sobre las cuales entonces se pidió su opinión. Estas peculiaridades
del caso concreto, aunado a lo ya expuesto en los anteriores considerandos,
sobre el modo de ejercicio de la potestad de la Sala, fundamentan el criterio
de esta Sala en el sentido de que la presente consulta debe rechazarse de
plano”. (Las negritas no corresponden al
original).
Las razones que he
esbozado también resultan aplicables al caso de la consulta de
constitucionalidad facultativa especial, en la que se le da legitimación al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones, a la Contraloría General de
la República y a la Defensoría de los Habitantes, toda vez que, al igual que
los (as) diputados (as), tienen un momento procesal para plantearla de
conformidad con las reglas que establece el numeral 98 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional. De ahí que tampoco es posible admitir una segunda
consulta a uno de esos órganos, pues esto va contra del espíritu de este
proceso constitucional de defensa de la Constitución, tal y como se ha
explicado supra.
En consecuencia,
con fundamento en todo lo expuesto, considero que las consultas de
constitucionalidad acumuladas son inevacuables.
b.- Voto salvado de magistradas Garro Vargas y
Picado Brenes
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Consideramos que
la consulta formulada en el expediente n.°21-025092-0007 es
admisible, a tenor de lo dispuesto por el art. 96 inciso c) de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional (LJC) que señala:
Artículo 96- Por la vía de la consulta de
constitucionalidad, la jurisdicción constitucional ejercerá la opinión
consultiva previa sobre los proyectos legislativos e iniciativas de referéndum
en cualquiera de sus modalidades, en los siguientes supuestos: (…)
c) Cuando lo soliciten la Corte Suprema de
Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones o la Contraloría General de la
República, si se tratare de proyectos de ley o de mociones incorporadas a
ellos, en cuya tramitación, contenido o efectos estimaren como indebidamente
ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas relativos a su
respectiva competencia constitucional.
Dicha consulta fue
planteada por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia en ejecución del
acuerdo adoptado por tal órgano colegiado en la sesión n.°51-2021 del 30 de
noviembre 2021, artículo IV, al estimarse ‒según se argumenta en la
consulta‒ que el proyecto de ley cuestionado, por su contenido o efectos,
afecta los principios y normas relacionadas con su competencia constitucional.
Asimismo, el proyecto fue aprobado en primer debate, en concordancia con lo
dispuesto en el art. 98 del citado cuerpo normativo que, en lo conducente,
dice:
Artículo 98- Cuando se trate de reformas
constitucionales, la consulta deberá hacerse después de su aprobación en primer
debate, en primera legislatura, y antes de la definitiva. Cuando se trate de
otros proyectos o actos legislativos sujetos al trámite de emisión de las leyes
deberá interponerse después de aprobados en primer debate y antes de serlo en
tercero.
No obstante, cuando la Asamblea Legislativa tuviere
un plazo constitucional o reglamentario para votar el proyecto, la consulta
deberá hacerse con la anticipación debida y el proyecto se votará aunque no se
haya recibido el criterio de la Sala.
En los demás supuestos, la consulta deberá
plantearse antes de la aprobación definitiva.
Además, si bien
anteriormente admitimos y evacuamos la consulta de constitucionalidad de la
Corte Suprema de Justicia, correspondiente al expediente n°21-012714-0007-CO,
estimamos procedente conocer por el fondo esta nueva consulta institucional, al
advertir que el proyecto de ley ha sufrido modificaciones sustanciales que
ameritan una nueva opinión consultiva.
Por lo demás,
conviene reiterar lo dicho en minoría en la anterior opinión consultiva, en el
sentido de que no corresponde aplicar a las consultas institucionales
(previstas en el art. 96 inciso c), ch) de la LJC) las limitaciones que fueron
impuestas pretorianamente por la Sala Constitucional a las consultas
facultativas legislativas (previstas en el art 96 inciso b) de la LJC). Al
respecto, conjuntamente señalamos lo siguiente:
“[L]o consultado se refiere a aspectos del
proyecto, relacionados con las competencias constitucionales de la Corte
Suprema de Justicia. Resulta relevante ahondar en la importancia de este tipo
de consultas para el Derecho de la Constitución. Mediante el control previo de
constitucionalidad, el legislador ha permitido a varios órganos -relevantes
para nuestro sistema democrático- el poder plantear la consulta y con ello
evitar que proyectos viciados constitucionalmente por el fondo o la forma
integren el ordenamiento positivo. Entonces, además de los diputados, el
legislador habilitó a los siguientes órganos para que presentaran consultas en
las que la Sala ejerciera el control previo: la Corte Suprema de Justicia, el
Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la
Defensoría de los Habitantes. En el caso concreto de la Corte Suprema de
Justicia se entiende que la consulta se puede hacer sobre proyectos de ley o
mociones incorporadas a ellos, en cuya tramitación, contenido o efectos se
estimare como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios
o normas relativos a su respectiva competencia constitucional. Nótese que se
trata de otorgarle a uno de los Poderes de la República, la posibilidad de
evitar que un proyecto de ley se apruebe, en contra de lo que consideran son
sus competencias constitucionales.
(…)
En primer lugar, establecer la fecha en la que se tiene por
recibido el expediente legislativo como una limitante para recibir consultas
legislativas nuevas, se determinó así por jurisprudencia y debido a la
situación práctica indicada con los diputados, por lo que no resulta aplicable
a otros supuestos que no tienen relación con consultas legislativas planteadas
por diputados. Nótese que una cosa es la fecha de inicio del plazo del mes para
resolver y otra la caducidad de la facultad de presentar nuevas consultas. La
fecha de inicio del plazo del mes puede ser, desde el momento en que se recibe
el expediente legislativo, pero también, en otros casos, desde la fecha de
resolución de la Sala sobre la acumulación o desde la fecha de recibido de una
prueba para mejor resolver que se ha ordenado. Ciertamente por jurisprudencia
esta Sala ha señalado el momento a partir del cual corre el plazo del mes que
tiene para resolver la consulta, pero ello lo ha hecho, como se ha dicho, con
ocasión de la situación particular que se venía presentando con las consultas
presentadas por diputados. Así, por ejemplo, se procedió cuando se dijo lo
siguiente en el voto n°2007-009469:
“… esta Sala debe señalar que no resulta admisible
la gestión que corre agregada a folio 841 del expediente, mediante la cual las
y los diputados consultantes pretenden ampliar los argumentos de la
consulta a otros aspectos no consultados en su escrito inicial. Lo
anterior, no sólo por la inexistencia de una norma legal que los faculte para
realizar dicha ampliación, sino además, porque el plazo de un mes con el que
cuenta este Tribunal para pronunciarse, se haría imposible de cumplir si se
permitiera que en cualquier momento se presenten nuevos argumentos o aspectos a
evacuar. Nótese que los consultantes no acuden por aspectos sobrevinientes
acaecidos con posterioridad a la presentación del documento inicial, sino que
pretenden que la Sala valore nuevos argumentos que no presentaron inicialmente,
lo cual es improcedente por las razones indicadas.”
En segundo lugar, no se puede hacer depender de un acto del
Presidente de la Asamblea Legislativa (fecha en que envía copia del expediente legislativo
a la Sala Constitucional) el plazo máximo en que otro Poder de la República,
como lo es el Poder Judicial, pueda hacer uso de esta facultad legal de
presentar por sí mismo una consulta facultativa de constitucionalidad. Nótese
que muy fácilmente, si se admitiera tal argumento, un Poder de la República
(Asamblea Legislativa) le estaría impidiendo a otro (Poder Judicial) plantear
este control previo de constitucionalidad, y la facultad legal otorgada al
Poder Judicial se haría nugatoria en la práctica. Ello en el eventual caso en
que, planteada la consulta legislativa en una fecha determinada, en ese mismo
acto la Asamblea Legislativa presente copia certificada del expediente
legislativo. Por lo demás, no pasa inadvertido a esta minoría lo que podría
ocurrir en la realidad en cuanto al tiempo que se necesita para redactar una
consulta, pues, desde que el proyecto es votado en primer debate hasta que la
Comisión de Redacción lo tiene listo para el público pueden pasar varios días,
haciendo dificultoso el acceso inmediato al texto, tal cual quedó aprobado, y
con ello, se retrasaría la consulta que cualquier otro órgano habilitado
quisiera plantear, pues para hacerlo se debe tener a la vista el texto tal cual
fue aprobado. Además, nótese que, la resolución que hace la Presidencia de la
Sala Constitucional, cuando tiene por recibida una consulta, se notifica
únicamente a la Asamblea Legislativa, no así a los otros órganos habilitados
por la Ley de la Jurisdicción Constitucional para poder plantear consultas por
ellos mismos. Entonces, no hay una comunicación formal hacia estos otros
órganos sobre el recibido de la consulta presentada.
En tercer lugar, al tratarse de una consulta, cuyo sujeto
legitimado es un órgano de composición compleja, como lo es la Corte Suprema de
Justicia, se comprende que, la decisión de acudir en consulta a la Sala
Constitucional requiere de su trámite interno, que va desde la discusión en
Corte Plena hasta la aprobación del acuerdo respectivo, la redacción, la firma
y la presentación de la consulta. Todo este conjunto de actos requiere de
tiempo, y no es posible apresurar a la Corte para que lo haga antes del envío
del expediente legislativo. Nótese que, el único plazo máximo que el legislador
ha dispuesto es que la consulta se haga antes de la aprobación definitiva del
proyecto en cuestión, tal como dispone el último párrafo del art.98 de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional (“En los demás supuestos, la consulta deberá
plantearse antes de la aprobación definitiva.”). No podría ahora, esta Sala
actuar contra tal disposición legal para negar la admisibilidad de la consulta
realizada por la Corte.
En cuarto lugar, en este caso se denota que, ciertamente, la
consulta se hizo el 01 de julio del 2021, luego de aprobado el proyecto en primer
debate (el 17 de junio del 2021) y antes de su aprobación definitiva. Además,
al haberse acumulado mediante resolución 2021-015240 del 02 de julio del 2021,
el mismo día en que se acumularon las otras consultas presentadas por los
diputados, el plazo de “un mes” que tiene la Sala para resolver, se corre a la
fecha de estas resoluciones de acumulación. Por lo tanto, el hecho de que se
admita esta consulta de la Corte Suprema de Justicia, en nada mueve el inicio
del plazo del mes para resolver, cual es, el 02 de julio del 2021. Es decir, la
consulta de la Corte en este caso no retrasa el plazo con el que cuenta esta
Sala para resolver la consulta. No resultando válido que esta Sala sí admita
correr el plazo de inicio del mes para que corra a partir del 02 de julio del
2021 y no desde la fecha de recibido del expediente, pero aun así mantenga esta
última fecha para limitar la presentación de la consulta realizada por la Corte
Suprema de Justicia.
En quinto lugar, en el mismo sentido que se dio en el precedente
resuelto mediante voto n°2016-018351 de las 11:15 horas del 14 de diciembre del
2016, se tuvo por admitida la consulta facultativa realizada por la Defensoría
de los Habitantes (presentada en fecha 14 de noviembre del 2016), aún después
de la fecha de recibido del expediente legislativo (aportado el 04 de noviembre
del 2016). Situación que no debería ser distinta a la actual, en cuanto a
admitir la consulta de la Corte Suprema de Justicia, aún luego de recibido el
expediente legislativo.
En sexto lugar, en esta materia y cuando hay un vacío legal, debe
imperar una interpretación a favor de la posibilidad de control, no
excesivamente formalista, ni restrictiva, ello en atención al principio de
supremacía constitucional. Tal como lo ha dicho esta Sala en un caso anterior
donde había una laguna legal sobre la admisibilidad de las consultas
legislativas:
“Ante la laguna normativa sobre la admisibilidad
de la consulta (…), este Tribunal Constitucional en aras de los
principios de la supremacía constitucional contenido en los artículos 10 de la
Constitución Política y 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de la
eficacia directa e inmediata de la Constitución, de acuerdo con el cual no es
necesario el desarrollo legislativo de los principios, valores y preceptos
constitucionales, de la vinculación más fuerte de los derechos fundamentales,
de la plenitud hermética del ordenamiento jurídico y de la seguridad, opta
por admitirlas para que sean evacuadas en los extremos que más adelante
serán determinados. La jurisdicción constitucional debe ser reflejo
de la textura abierta y flexible del Derecho de la Constitución y su
interpretación debe ser espiritual y no formal. Sobre el
particular, el artículo 14 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone
que “(…) A falta de disposición expresa, se aplicarán los principios del
Derecho Constitucional, así como los del Derecho Público y Procesal generales
(…)”. Es claro que (…) No podría interpretarse de manera restrictiva
esta competencia, tomando en consideración el principio de supremacía
constitucional. Por lo anterior, este Tribunal estimó procedente dar curso
a las consultas de constitucionalidad presentadas, por cuanto ante la
existencia del vacío legal, debe interpretarse en favor de la posibilidad de control…”
(ver voto n°2007-009469)”.
Adicionalmente, la
magistrada Garro Vargas en su nota separada consignó estas razones adicionales:
“Además de lo referido en el voto salvado suscrito
en conjunto con la magistrada Picado Brenes, estimé oportuno realizar una nota
adicional para completar mis ideas en relación con la admisibilidad de la
consulta de constitucionalidad formulada por la Corte Suprema de Justicia.
En primer lugar, como manifesté en la nota de la
opinión consultiva n.°2020-013837, en nuestro diseño normativo el proceso de
formación de las leyes está sometido al control de constitucionalidad, ejercido
a través de la Sala Constitucional. Este sistema de control puede ser a priori
o a posteriori. En ambos supuestos, y con sus específicas regulaciones, es
obligación de este Tribunal examinar —si así se le somete a su
consideración― la propuesta normativa y el procedimiento legislativo, con
el fin de cotejarlo con las normas, principios y valores que conforman el
Derecho de la Constitución. En el control de constitucionalidad a priori le
corresponde a la Sala Constitucional fiscalizar y “conocer de las consultas
sobre proyectos de reforma constitucional, de aprobación de convenios o
tratados internacionales y de otros proyectos de ley, según se disponga en la
ley”. Todo lo anterior, como una manifestación del principio de la supremacía
constitucional que está consagrado en el art. 10 inciso b) de la Constitución
Política y en los arts. 96 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional (LJC). Esta forma de control de constitucionalidad,
igualmente de fuerte y válida que el control a posteriori, tiene una finalidad
objetiva o abstracta, pero además preventiva y precautoria. Su propósito es
evitar que proyectos de ley que contengan algún vicio de constitucionalidad
formen parte del ordenamiento jurídico. En efecto, el propósito de las
consultas de constitucionalidad no es otro que hacer valer la “supremacía de
las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o
Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación,
así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución
o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa
Rica” (art. 1° de la LJC).
Una vez reconocida la importancia de este tipo de
procesos, se hace necesario distinguir que las consultas de constitucionalidad
a priori pueden ser legislativas preceptivas ―sobre proyectos de
reforma constitucional o de aprobación de convenios o tratados internacionales—
o facultativas —cualquier otro proyecto de ley―. En este segundo caso,
pueden participar del control de constitucionalidad otros órganos
constitucionales o de configuración legal que tienen una legitimación
institucional u orgánica para consultar “proyectos de ley o mociones concretas
incorporados a ellos en cuya tramitación, contenido o efectos estimaren como
indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas
relativos a su respectiva competencia constitucional” (art. 96 inciso c) de la
LJC). Es un recurso excepcionalísimo ―pues en la historia de la Sala
Constitucional prácticamente no hay antecedentes de su utilización— que procura
permitir que estos órganos constitucionales, que son vitales en la
configuración del Estado de Derecho, tengan la legitimación para velar
precisamente por las competencias y atribuciones esenciales reconocidas de
manera exclusiva y excluyente. Debe hacerse énfasis justamente en que el
reconocimiento de esta legitimación deriva de la defensa de su respectiva
competencia constitucional, de modo que es un instrumento inspirado en el
propio principio de separación de funciones derivado del art. 9 constitucional,
que se debe interpretar conjuntamente con las disposiciones que reconocen las
funciones de gobierno y de administración judicial a la Corte Suprema de
Justicia (arts. 152, 153 y 156 constitucionales), con las que recogen las
competencias del Tribunal Supremo de Elecciones en lo relativo a la
organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio (art.
99 ídem) y con la que se refieren a la supervisión y vigilancia de la Hacienda
Pública en el caso de la Contraloría General de la República (CGR) (art. 183
ídem).
Ahora bien, en relación con los requisitos para su
presentación, es preciso destacar que la LJC no distingue y en su art. 98
estipula que deberá ser planteada “después de aprobados (los proyectos de ley)
en primer debate y antes de serlo en tercero” y su art. 101 ordena, igualmente
para todas las consultas, que la Sala la evacuará dentro del mes siguiente a su
recibo. Es decir, los requisitos son los mismos para todos los
supuestos examinados, sin que dichos plazos o exigencias dependan unos de
otros. Por lo que no resulta admisible que este Tribunal distinga
donde la ley no lo hace, y esto se estaría produciendo si se afirma que se
trata de un plazo común. De este modo, si se considera que existe una omisión
normativa, porque no se contempla los casos en que se presenten simultáneamente
varias consultas —las legislativas facultativas y las orgánicas―, dicha
laguna no puede ser suplida en detrimento de las prerrogativas dadas a
los órganos supra citados para la defensa de sus respectivas competencias
constitucionales y, concomitantemente, en perjuicio de la prerrogativa confiada
a este Tribunal de velar por la supremacía de las normas y principios
constitucionales. Igualmente, estimo que la interpretación y los
límites para la admisión de este tipo de consultas no pueden ser tan severos
que condicionen a un poder de la república y a un órgano que tienen rango de
tal, o a un órgano constitucional como lo es la CGR. Por lo tanto,
ante la situación fáctica bajo examen, no comparto la técnica empleada en el
sentido de que, para llenar el vacío, se recurriera a una interpretación
respecto de límites y requisitos que fueron establecidos para las consultas
legislativas facultativas y extrapolarla a las consultas orgánicas, que son tan
excepcionales en la labor de esta Sala Constitucional.
En este caso la mayoría indica que “la Sala
Constitucional ha establecido como momento de inicio del plazo el recibido del
expediente legislativo o la acumulación; a partir de esos momentos no es
posible admitir nuevas consultas, sean de los (as) diputados (as) o de otros
órganos externos al Parlamento”. Tal afirmación es imprecisa, pues
la Sala ha establecido dicho plazo o tope a la propia Asamblea Legislativa,
órgano encargado de remitir la copia certificada del expediente legislativo, no
así a otros órganos de la República que no tendrían por qué verse supeditados a
un límite que fue pensado para el Parlamento. Como se sabe, debido a
una conocida y larga práctica de presentar varias consultas legislativas sobre
determinados proyectos de ley, esta Sala estableció ese límite con la finalidad
de restringir la presentación continua de múltiples consultas que podrían
entorpecer tanto el trámite parlamentario como la propia competencia consultiva
encomendada a este Tribunal. Nuevamente, si bien se trata de una
“jurisprudencia reiterada” ―tal y como lo apunta la mayoría de la Sala—
ha sido una línea jurisprudencial aplicada a los legisladores y no a otros
órganos facultados legalmente para formular las consultas legislativas de
constitucionalidad en defensa de sus competencias constitucionales”. (El destacado no corresponde al original)
En el sub
lite, consideramos que no corresponde en una etapa de admisibilidad
realizar conclusiones que pueden construirse solamente a partir de un pausado
examen de fondo de los agravios planteados y de la nueva versión de la normativa
sometida a consulta, la cual, desde nuestra perspectiva ciertamente contiene
cambios sustanciales tal y como se examinará en el voto salvado (infra, considerando
VII). Un ejemplo de tales cambios es la supresión de una necesaria
relación de coordinación entre el Poder Judicial y el
MIDEPLAN, cuando tal coordinación sea atinente a los servidores del Poder
Judicial cuyos jerarcas hayan determinado que deben estar sujetos al régimen de
la rectoría de dicho Ministerio.
B.- Consulta legislativa facultativa. Exp. n.°21-025198-0007-CO
a.- Mayoría. Redacta magistrado Rueda
Leal
En el voto
interlocutorio n.º 2021-027974 de las 9:25 horas de 14 de diciembre de 2021, la
Sala dispuso admitir y acumular a este expediente (21-025092-0007-CO) la
consulta facultativa de constitucionalidad tramitada originalmente en el
expediente n.º 21-025198-0007-CO:
“I.- De previo.- Vista la solicitud planteada por
la diputada Salas Duarte, se le admite como parte consultante en este proceso.
Así las cosas, esta consulta se admite por haber sido suscrita por 15 diputados
y diputadas, y ser planteada luego de la aprobación en primer debate del
proyecto legislativo el 7 de noviembre de 2021, en la sesión ordinaria n.º 74
del Plenario Legislativo. Asimismo, se advierte que, aun cuando este
proyecto de ley había sido consultado previamente a este Tribunal, y evacuada
la misma por sentencia n.º 2021-17098; lo cierto es que procede la admisión de
esta nueva consulta de constitucionalidad, al haber sido el proyecto de ley n.º
21.336 objeto de modificaciones sustanciales, que resultan posteriores al
pronunciamiento previo, y que, en criterio de los y las diputadas consultantes,
podrían constituir nuevos vicios de procedimiento.”(Lo destacado no corresponde al original).
Al respecto, aun
cuando se dispuso la admisibilidad de la consulta tramitada en el expediente
n.º 21-025198-0007-CO, esto fue a los efectos de acumularla a este expediente
(n.º 21-025092-0007-CO), luego que se verificaran los aspectos formales
relativos a la votación en primer debate y la cantidad de personas legisladoras
firmantes. Nótese que en ese momento no se efectuó algún análisis del contenido
de las consultas y las normas del proyecto. Ahora, tal y como se ha resuelto en
otras consultas legislativas, el hecho de que se satisfagan tales requisitos
formales no impide que, luego, alguno de sus extremos sea declarado inevacuable
(ver dictamen n.º 2021027601 de las 12:15 horas de 8 de diciembre de 2021).
En el sub
examine, conforme la tesitura expuesta a lo largo del sub iudice,
cuando este Tribunal ha emitido un dictamen sobre un proyecto ley con motivo de
una consulta de constitucionalidad facultativa, es improcedente, por la vía de
una nueva consulta, volver a revisar tanto los cambios que directa o
indirectamente deriven del criterio ya vertido, así como elementos incorporados
al proyecto de ley que no sea absolutamente nuevos. Lo anterior no obsta para
que se aplique un control de constitucionalidad posterior a través de los procesos
contemplados en la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
En consecuencia,
se analizará de forma individual si los extremos aquí consultados constituyen o
no aspectos novedosos a fin de definir cuáles se pueden evacuar por esta vía
procesal
Aspectos
consultados: Las personas
legisladoras consultantes consideran que, a la luz del ordinal 97 de la
Constitución Política, la noción de materia electoral incluye la legislación
que regula la organización y el funcionamiento del organismo electoral. Señalan
que el proyecto de ley norma aspectos de empleo público atinentes al TSE, lo
cual, desde su perspectiva, es materia electoral, por lo que se debe aplicar
tal disposición, que reza así:
“Art. 97. Para la discusión y aprobación de
proyectos de ley relativos a materias electorales, la Asamblea Legislativa
deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones; para apartarse de su
opinión se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus
miembros. Dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la
celebración de una elección popular, la Asamblea Legislativa no podrá, sin
embargo, convertir en leyes los proyectos sobre dichas materias respecto de los
cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se hubiese manifestado en desacuerdo.”
Las diputadas y
los diputados consultantes estiman que como el Tribunal Supremo de Elecciones,
mediante el oficio n.º TSE 2800 2021 de 22 de noviembre de 2021, se manifestó
en desacuerdo con el proyecto de ley, resulta inconstitucional el trámite de
primer debate en la sesión ordinaria n.º 74 de 7 de diciembre de 2021 por
haberse votado dentro del plazo de imposibilidad previsto en la norma
constitucional (seis meses antes de la celebración de una elección popular).
Al respecto, se
aprecia que este extremo sí resulta novedoso a los efectos del sub lite,
toda vez que tanto la restricción temporal contemplada en el ordinal 97 de la Carta
Magna (seis meses antes y cuatro después de una elección popular) como el
citado oficio n.º TSE 2800 2021, en el que se plasma la oposición del TSE al
proyecto con base en esa norma, son posteriores al primer dictamen emitido por
la Sala (n.º 2021017098 de las 23:15 horas del 31 de julio de 2021) y del todo
no fueron abordados en esa oportunidad. Ergo, este aspecto se declara
admisible.
Aspectos
consultados: Las personas
legisladoras consultantes, en relación con el principio de publicidad,
sostienen que la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad sesionó en dos ocasiones de forma extraordinaria de previo a
emitir el dictamen requerido por el Plenario. En la segunda sesión se aprobó
por mayoría (cuatro votos a favor y uno en contra) la moción de fondo n.º 2-03
presentada la noche anterior a la misma sesión, a fin de recomendar que se
acogiera un nuevo texto sobre el proyecto de ley 21.336. El diputado Muñoz
Fonseca apeló la sesión extraordinaria n.º 2, en cuanto a la decisión de la
presidencia de la comisión que admitió la moción que contenía una recomendación
al Plenario Legislativo. Ese legislador consideró que la moción debía
declararse inadmisible, porque su contenido sobrepasaba las facultades de la
comisión; sin embargo, la impugnación fue rechazada por la mayoría (cuatro
votos en contra y uno a favor). Añade que con cuatro votos a favor y uno en
contra se aprobó dispensar de lectura la moción que contenía la recomendación
al Plenario Legislativo. En concreto se objeta, que esa moción no fue subida al
sitio web de la Asamblea Legislativa sino hasta el 19 de octubre de 2021 a las
19:18 horas, mientras que la sesión se celebró el 20 de octubre a partir de las
9:00 horas; aproximadamente transcurrieron catorce horas entre la publicación y
la votación sin lectura de la moción). Refieren que el citado diputado dejó
constando en actas su disconformidad ante una posible violación al principio de
publicidad, al ser prácticamente imposible que a lo interno de la comisión de
la Asamblea Legislativa y de la ciudadanía en general se tuviera conocimiento
del contenido de una moción, que ni siquiera fue leída.
En adición, las
personas legisladoras consultantes, en cuanto a los derechos de enmienda y
participación democrática, señalan que la comisión rindió dos informes
afirmativos: uno de mayoría con la recomendación del texto sustitutivo y otro
de minoría que recomendó pasar el proyecto a la comisión dictaminadora, o bien,
que el Plenario se convirtiera en comisión general. Acotan que el Plenario
Legislativo, con el voto de 32 personas diputadas, aprobó el informe de mayoría
de la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad en la
sesión ordinaria de 8 de noviembre de 2021. Refieren que los diputados Pablo
Abarca y Walter Muñoz, en esa sesión del Plenario Legislativo, externaron sus
objeciones sobre la forma en que se procedería, lo cual constituiría una
violación al derecho de enmienda. Refieren que respecto de las recomendaciones
emitidas por la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad
fue imposible plantear mociones, por lo que se limitó el ejercicio de enmienda
y participación democrática de las legisladoras y los legisladores. Mencionan
que esa comisión solo tiene competencia para pronunciarse sobre las
inconstitucionalidades declaradas por la Sala, acogiendo las propuestas o
desistiendo de ellas cuando comprometen la constitucionalidad de las normas,
pero no está facultada para introducir modificaciones no consultadas a la Sala
o sobre los que no se ha pronunciado. Exponen que, si la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad, luego de analizar la resolución
n.º 2021-17098, llegó a la conclusión de que había otras disposiciones
inconstitucionales sobre las que este Tribunal no se había pronunciado, o bien,
inconstitucionalidades indirectas, lo correspondiente era proponer al Plenario
Legislativo que se convirtiera en Comisión General, o bien, que remitiera el
expediente a la comisión dictaminadora, para que en ejercicio de los derechos
de participación democrática y enmienda se introdujeran las modificaciones
necesarias, pero no hacerlo directamente, sin dar oportunidad a que otras
diputadas u otros diputados pudieran manifestar su voluntad en cuanto a tales
modificaciones e incidir con sus propuestas. Refieren que, una vez aprobado el
informe por el Plenario Legislativo, el proyecto de ley n.º 21.336 pasó a
ocupar el primer lugar de los primeros debates, sin que hubiera posibilidad de
presentar mociones de fondo de acuerdo con el numeral 137 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa, pues para ello se requiere que el Plenario Legislativo se
convierta en comisión general. Indican que lo anterior no constituiría un
problema si la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad se hubiera mantenido dentro de sus competencias
reglamentarias y se hubiera limitado a proponer únicamente los cambios
necesarios, en relación con las inconstitucionalidades advertidas en la opinión
consultiva n.º 20210017098 de las 23:15 horas del 31 de julio de 20201. Arguyen
que, al proponer modificaciones a disposiciones que van más allá de lo resuelto
por la Sala, las personas legisladoras no tuvieron oportunidad de incidir en
ellas, lo que limitó su derecho de enmienda. Advierten que otra posibilidad que
tenía la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad,
después de estudiar lo resuelto por este Tribunal, era recomendar al Plenario
Legislativo que devolviera, vía artículo 154 eiusdem, el proyecto
de ley a la comisión dictaminadora, a fin de que en esta se presentaran las
mociones de fondo que se consideraran pertinentes, lo cual a las personas
legisladoras les hubiera permitido formular propuestas y garantizar su
participación, en atención a sus derechos de enmienda y participación
democrática.
Análisis
de la Sala Constitucional: Los
planteamientos de las personas legisladoras sobre una posible lesión al
principio de publicidad y a los derechos de enmienda y participación
democrática en los términos señalados supra, constituyen hechos
novedosos, ya que son posteriores a la resolución de la Sala n.º 2021017098 de
las 23:15 horas de 31 de julio de 2021 y se refieren propiamente a la
tramitación que se le dio al proyecto de ley luego de ese dictamen. En
consecuencia, estos extremos son admisibles.
i) Razones adicionales de las magistradas
Garro Vargas y Picado Brenes
Redacta
la magistrada Garro Vargas
En voto
interlocutorio n.°2021-027974 de las 09:25 del 14 de diciembre
de 2021 (Sala Constitucional integrada por los magistrados Rueda L., Salazar
A., Araya G., Garro V., Esquivel R., Salazar M., Chacón J.) el Pleno de la
Sala Constitucional dispuso admitir y acumular a este expediente la consulta
facultativa de constitucionalidad planteada y tramitada originalmente en el
expediente n.°21-025198-0007-CO. En relación con la admisibilidad de la
consulta facultativa de constitucionalidad interpuesta por varios legisladores,
la Sala resolvió lo siguiente:
“I.- De previo.- Vista
la solicitud planteada por la diputada Salas Duarte, se le admite como parte
consultante en este proceso. Así las cosas, esta consulta se admite por haber
sido suscrita por 15 diputados y diputadas, y ser planteada luego de la
aprobación en primer debate del proyecto legislativo el 7 de noviembre de 2021,
en la sesión ordinaria n.° 74 del Plenario Legislativo. Asimismo,
se advierte que, aun cuando este proyecto de ley había sido consultado
previamente a este Tribunal, y evacuada la misma por sentencia n.° 2021-17098;
lo cierto es que procede la admisión de esta nueva consulta de
constitucionalidad, al haber sido el proyecto de ley n.° 21.336 objeto de
modificaciones sustanciales, que resultan posteriores al pronunciamiento
previo, y que, en criterio de los y las diputadas consultantes, podrían
constituir nuevos vicios de procedimiento”.(Lo destacado no
corresponde al original).
De conformidad con
dicha resolución y al constatarse que ciertamente hubo modificaciones
sustanciales en el proyecto de ley originalmente consultado a esta Sala,
procede admitir esta nueva consulta legislativa facultativa de
constitucionalidad y resolverla por el fondo (ver, al respecto, lo considerado
por esta Sala en la opinión consultiva n.°2011-014965 con la Sala
integrada por los magistrados Calzada M., Jinesta L., Cruz C., Castillo V.,
Rueda L., Salazar C., Hernández G. con razones diferentes de los magistrados
Castillo, Rueda y Gutiérrez y el voto salvado de los magistrados Calzada M., y
Cruz C.).
Además, en
atención a lo resuelto en el voto interlocutorio n.°2021-027974
citado cabe advertir que resulta contrario al principio de seguridad
jurídica admitir una consulta legislativa y luego declararla inevacuable. Más
todavía cuando para hacer esto último se hacen consideraciones que
corresponden a un análisis de fondo y no de admisibilidad. En ese sentido, al
acusarse y constatarse que hubo cambios sustanciales en el texto del proyecto
de ley, siguiendo los precedentes de este propio Tribunal, lo que procede es
admitir la consulta y, con posterioridad, examinar por el fondo los agravios
planteados. En efecto, en el proyecto que ahora se somete a consulta hay
evidentes cambios que no son banales, menores: unos se refieren a su ámbito
subjetivo, es decir, a establecer quiénes estarían sujetos a esta norma; otros
aluden a las competencias de MIDEPLAN y de la DGSC; algunos más a
la adición de una denominada salvaguarda en la que se incluye a la
Asamblea Legislativa y a la supresión de algunas competencias
respecto a otros órganos como las instituciones autónomas y semiautónomas,
empresas públicas y órganos adscritos. Asunto distinto es si tales
modificaciones se derivan inequívocamente de lo dicho por la Sala
Constitucional. Como se verá el considerando VII.B (que recoge nuestra posición
sobre los aspectos que sí evacuamos y ahora la mayoría no admite para ser
analizados) en algunos casos podría decirse que sí y en otros cabría negarlo
con razones muy fuertes. Pero es propio del análisis de fondo determinar la
validez de los diversos argumentos para concluir si las modificaciones que no
estaban indicadas en el dictamen n.°2021-017098 están o no
legítimamente introducidas en la nueva versión del proyecto de ley sometido
ahora a consulta. Es más, se puede observar en la argumentación de la mayoría
un esfuerzo por sostener que tales modificaciones no son novedosas,
aduciendo que se derivan de lo indicado en el
dictamen n.°2021-017098, lo que pone de manifiesto que la mayoría
incurre en un error lógico procesal, al mezclar los planos argumentativos: el
propio de la fase de admisibilidad con el propio del análisis por el fondo de
los cuestionamientos presentados en la consulta.
En la presente
consulta esto es particularmente importante, porque los vicios que se plantean
son de procedimiento (sobre los que el pronunciamiento de la Sala sería
vinculante a tenor del art. 101 de la LJC), en fases posteriores a la anterior
consulta. De hecho, lo relativo a la aducida extralimitación de la Comisión
Permanente Especial sobre Consultas Constitucionalidad no está planteado como
un vicio de fondo, sino como una violación a las potestades de dicha
comisión.
Por otro lado, es
verdad que la utilización del mecanismo de las consultas legislativas y las
institucionales no debe impedir el pronunciamiento de las mayorías en el
Parlamento y, mucho menos, instrumentalizar a la Sala Constitucional, pero mal
haría este Tribunal si limitase ad portas la posibilidad de
una segunda consulta de constitucionalidad sobre un mismo proyecto de ley, pues
esto supondría introducir una limitación que no está prevista en la
Constitución ni en la LJC. Naturalmente, tampoco se trata de llevar esto ad
infinitum ni al absurdo, admitiendo sin examen alguno todas las
consultas que sobre un proyecto se hagan. Justamente para evitar tal
instrumentalización, la Sala posee la competencia (art. 7 de la LJC) de
establecer –sobre la base de principios lógicos y justos– los
criterios de admisibilidad que no se aparten del plexo normativo que la rigen
(la Constitución y la LJC) sino que reflejen su espíritu. En ese sentido,
nuestra posición no es que toda segunda consulta per se debe
ser admitida.
Además, si se
admitiera el rechazo ad portas de toda segunda consulta, la
instrumentalización de este mecanismo se podría dar de otro modo: las consultas
se podrían interponer con la finalidad de impedir que el hacer de la mencionada
Comisión y del Plenario estén fuera del alcance del control preventivo.
ii) Nota de la Magistrada Picado Brenes
He considerado
suscribir esta nota para dejar constando mi posición particular sobre la
admisibilidad de las consultas legislativas facultativas, particularmente en
este caso, a la que se le asignó el expediente n.º 21-025198-0007-CO.
Considero que la
Jurisdicción Constitucional debe partir de una posición amplia en cuanto a la
admisibilidad de las consultas facultativas, pues se trata en todo caso, de
evidenciar vicios de constitucionalidad, antes de que las normas se conviertan
en leyes de la República. En este sentido, se debe posibilitar el conocimiento
de segundas consultas sobre un mismo proyecto de ley, particularmente en
aquellos casos en que los temas consultados resulten de relevancia
constitucional o con cambios significativos. Ello aunque se trate de temas que
se consideren no novedosos o que se hayan planteado ya en la primera consulta.
Nótese que
resultaría muy gravoso tomar como único elemento de admisibilidad de las
consultas, el hecho de que se planteen temas “novedosos”, pues ello implicaría
cerrar las puertas al conocimiento de una segunda consulta y dejar por fuera la
posibilidad de que la Sala Constitucional se pronuncie sobre temas de
relevancia constitucional. Así por ejemplo, en este caso, ciertamente esta
segunda consulta sobre el proyecto de ley en cuestión contenía aspectos y temáticas
ya tratados, no obstante, debido a los cambios legislativos que sufrió el
proyecto y a que se consulta sobre la violación de principios básicos de
nuestro Estado de Derecho, resulta de gran interés, desde el punto de vista
constitucional, que esta Sala se volviera a pronunciar, examinando la
constitucionalidad de las nuevas normas y los cambios significativos que
sufrieron.
Por lo anterior,
considero que procede evacuar las segundas consultas facultativas que se
presenten, aún cuando se trate del conocimiento de temas ya planteados -y por
lo tanto que se consideren repetitivos o no novedosos-, en el entendido de que
tales temas resulten de relevancia constitucional o con cambios significativos,
y por lo tanto, se requiera que la Sala se pronuncie sobre las normas, conforme
a los cambios acaecidos.
iii) Razones diferentes y voto salvado del
magistrado Castillo Víquez
Difiero de las
razones que dan para declarar inevacuable la consulta de constitucionalidad
facultativa, y en su lugar, al igual que en las otras dos, las declaro
inevacuables con fundamento en los siguientes motivos. Este proyecto de ley
viene por segunda vez a la Sala Constitucional en consulta de
constitucionalidad facultativa. Si bien la Ley de la Jurisdicción
Constitucional no regula el número de veces que un proyecto de ley puede
ser consultado al Tribunal Constitucional, es lo cierto del caso de que la
consulta de constitucionalidad facultativa -sea ordinaria o especial- tiene la
característica de ser un proceso constitucional de naturaleza extraordinario,
el cual le permite a la Sala Constitucional conocer de previo sobre la
inconstitucionalidad de los vicios de procedimiento y de fondo que le indican
los consultantes sobre un proyecto de ley o un proyecto de un acuerdo
legislativo -reformas e interpretaciones al Reglamento de la Asamblea
Legislativa-, amén de que, de conformidad con el numeral 101 de ese cuerpo
normativo, la opinión consultiva de la Sala Constitucional, la cual sólo
es vinculante para la Asamblea cuando encuentra vicios de procedimiento, no
precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas
puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad a
posteriori.
Por otra parte, si
bien el control previo de constitucionalidad facultativo es un instrumento que
se instituyó a favor de la oposición en el sistema político francés, en la
década de los setenta, por el entonces presidente de la República Valéry
Giscard d’Estaing (véase Ley Constitucional n.° 74-04 de 29 de octubre de 1974,
Journal Oficial del 30 de octubre de 1974), es también lo cierto de que se han
dado abusos en el uso de este proceso constitucional, lo que implicó que se
eliminara en Alemania y España. En el segundo Estado, donde funcionó entre los
años 1979 a 1985, a causa de la parálisis de la acción
legislativa que puso en el peligro la eficacia de programa de gobierno, se optó
por su supresión. Hoy en día el control previo solo está previsto en el caso
del numeral 95, inciso 2, de la Constitución española del 27 de diciembre de
1978 -tratados internacionales- y para los proyectos o de las propuestas de
reformas de los Estatutos de Autonomía, una vez aprobados por las Cortes
Generales.
Pero no sólo se
atenta contra la eficacia de la acción del gobierno cuando requiere de la aprobación
de la ley, sino que, con el exceso de consultas de constitucionalidad
facultativas sobre un mismo proyecto de ley, se “judicializa” la política.
Tendencia que desde la óptica del Derecho de la Constitución (valores,
principios y normas) tiene un efecto pernicioso, toda vez que lesiona el
principio de equilibrio entre los Poderes del Estado. Nótese que la consulta de
constitucionalidad facultativa fue creada para plantear las dudas y objeciones
de constitucionalidad bajo el prisma de la colaboración entre los Poderes
del Estado; aspectos que se tienen claro una vez que el proyecto de ley ha sido
aprobado en primer debate, de ahí que las dudas y las objeciones de
constitucionalidad deban de plantearse de una sola vez y no de forma diferida
en el tiempo, ya que, cuando se presenta esta segunda situación,
necesariamente, se afecta el buen funcionamiento de la Cámara y, eventualmente,
se utiliza la consulta de constitucionalidad facultativa no con el
propósito de salvaguardar los principios de supremacía constitucional ni del
valor normativo de la Constitución, sino para impedir que la Asamblea
Legislativa, en el ejercicio de sus facultades constitucionales y
reglamentarias, decida sobre un asunto que ya está para su votación definitiva.
De esta forma se desnaturaliza el control previo de constitucionalidad en su
vertiente facultativa.
Confirma también
nuestra postura, el hecho de que cuando se trata de la consulta de
constitucionalidad preceptiva, y la Sala Constitucional señala un vicio, sea
éste de procedimiento o de fondo, una vez que es subsanado por parte de la
Cámara y aprobado el proyecto de ley nuevamente en primer debate, sea una
reforma parcial a la Carta Fundamental, un tratado internacional o una reforma
a la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el asunto no vuelve nuevamente
a la Sala Constitucional en consulta de constitucionalidad preceptiva. Lo
cual es lógico, toda vez que, en primer lugar, ya se cumplió con el mandato
constitucional, sea de consultar a la Sala Constitucional, y, en segundo
término, la responsabilidad de subsanar el vicio es un asunto que recae
exclusivamente en la Asamblea Legislativa.
Es por estas
razones y otras que se podrían esbozar, que la consulta de constitucionalidad
facultativa sólo es admisible por una única vez y si reúne los requisitos que
establece la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no así cuando se trata de
la segunda, tercera, etc. consulta que se plantea en relación con un proyecto
de ley. En estos supuestos, a mi modo de ver, el trámite de la consulta
está precluido y, por consiguiente, la consulta resulta inadmisible y debe
declararse inevacuable. De ahí que sea necesario volver a la postura que asumió
la Sala Constitucional en el voto n.° 121-93, opinión consultiva con motivo de
una segunda consulta de constitucionalidad facultativa sobre el “Proyecto de
Ley General de Concesión de Obra Pública”, expediente legislativo n.° 11.344,
en la que, por unanimidad, señaló lo siguiente:
“II.
evidentemente, la consulta de constitucionalidad muestra un importante caso de
cooperación interorgánica, en este caso entre la Asamblea Legislativa y la Sala
Constitucional, cuya finalidad, en última instancia, es garantizar la
supremacía del Derecho de la Constitución, pero, de modo mas (sic) inmediato y
concreto, facilitar a la Asamblea Legislativa un juicio sobre la validez de las
disposiciones que se propone dictar del procedimiento que sigue con este
propósito. Obtener de la Sala este juicio no es solamente un medio para que en
el proceso de producción de la Ley la Asamblea pueda alcanzar decisiones
jurídicamente idóneas, aptas para satisfacer en gran medida, entre otros el
principio de seguridad jurídica, es también aunque autoridad de la ley y la
legitimación del órgano que la produce. En último efecto, del que podría
decirse que tiene naturaleza política, quizás sea tan importarte como el
primero –es decir, como el que se refiere a la idoneidad jurídica de las
decisiones y a sus consecuencias-, y armoniza perfectamente, tanto como aquel,
con la finalidad ya mencionada de garantizar la supremacía del Derecho de la
Constitución. De allí que la constitucionalidad de manera tal que en este
instituto converjan todas estas funciones y finalidades; así, por ejemplo, la
suma de requisitos formales que la consulta facultativa o no prescriptiva debe
satisfacer, y, formularla, las reglas sobre el trámite de proyectos sometidos a
consulta (significativamente, el segundo párrafo del artículo 100 de la Ley de
la Jurisdicción Constitucional) y el plazo fijado a la Sala para que la absuelva.
Todas estas disposiciones, y aquellas que la propia Asamblea se ha dado en el
Capítulo XVIII de su Reglamento, indican a la Sala que la potestad permisiva a
resolución, y el auxilio que en consecuencia está en posibilidad de brindar a
la Asamblea, deben ejercerse extremando el cuidado de que la interpretación y
aplicación de las normas legales que le sirven de fundamento coincidan
escrupulosamente con el correcto sentido del novedoso instituto de la consulta
de constitucionalidad. Esto significa, entre otras cosas, que la interpretación
de las normas que regulan la consulta no prescriptiva, más allá de la simple
literalidad, debe tener presente, por una parte, que el dictamen que la Sala
motivo solo es vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites
inconstitucionales del proyecto consultado y no precluye la posibilidad de que
posteriormente la norma o normas cuestionadas pueden ser impugnada por la vía
de control de constitucionalidad; y por otra, debe evitar que
la Sala involuntariamente cause innecesaria morosidad en los trámites
legislativos, porque esto sería una injustificable intromisión en el ámbito de
actuación reservado a los diputados y a la propia Asamblea; o que
origine procedimientos realmente o teóricamente prolongados o interminables,
con infracción de la normativa constitucional que asegura a la Asamblea
potestades de autorregulación; o que simplemente se constituya en un
instrumento de obstrucción técnica, y, por ende, de indirecta participación en
los procesos políticos que naturalmente tienen lugar en el órgano legislativo. Demás
está decir que la interpretación de las normas que regulan su propia
competencia corresponden exclusivamente a la Sala, por imperio de la ley
(artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).
III.
como refieren correctamente los diputados que formulan la consulta, la Sala ya
ejerció su potestad para absolver consultas de constitucionalidad en el caso
del Proyecto de Ley General de Concesión de Obra Pública, que la Asamblea
Legislativa tramita bajo el expediente N° 11344. En efecto, como resultado del
ejercicio de esta potestad, se dictó la resolución de las doce horas del
veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos, mediante la cual se
dio la opinión solicitada separadamente por dos grupos de diputados (previa
acumulación de ambas consultas autorizadas por la resolución de esta Sala de
las once horas cuarenta y cuatro minutos del veintisiete de noviembre de mil
novecientos noventa y dos. Más tarde, por resolución de las quince horas
cincuenta y cuatro minutos del nueve de diciembre de mil novecientos noventa y
dos, la Sala denegó la solicitud de aclaración y adición que un grupo de
diputados pidió con respecto a la primera de las resoluciones aquí citadas. Es
de advertir, además, que la aclaración y adición denegadas coincide en lo
esencial con la presente consulta en cuanto a la parte que en el único
resultando de esta última está marcado “a) finalmente, la consulta que
ahora se consulta se refiere, en lo sustantivo, a disposiciones del artículo 6
del Proyecto que ya estaban contenidas en el texto sometido en su oportunidad
al conocimiento de esta Sala y sobre las cuales entonces se pidió su opinión. Estas
peculiaridades del caso concreto, aunado a lo ya expuesto en los anteriores considerandos,
sobre el modo de ejercicio de la potestad de la Sala, fundamentan el criterio
de esta Sala en el sentido de que la presente consulta debe rechazarse de
plano”. (Las negritas no corresponden al
original).
Las razones que he
esbozado también resultan aplicables al caso de la consulta de
constitucionalidad facultativa especial, en la que se le da legitimación al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones, a la Contraloría General de
la República y a la Defensoría de los Habitantes, toda vez que, al igual que
los (as) diputados (as), tienen un momento procesal para plantearla de
conformidad con las reglas que establece el numeral 98 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional. De ahí que tampoco es posible admitir una segunda
consulta a uno de esos órganos, pues esto va contra del espíritu de este
proceso constitucional de defensa de la Constitución, tal y como se ha
explicado supra.
En consecuencia,
con fundamento en todo lo expuesto, considero que las consultas de
constitucionalidad acumuladas son inevacuables.
2.- Sobre aspectos no evacuables
a.- Mayoría. Redacta el magistrado Rueda Leal
Aspectos consultados: Las personas legisladoras exponen un
cuestionamiento general relacionado con las competencias de la Comisión
Legislativa Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad al: 1)
conocer el dictamen emitido por la Sala en la opinión consultiva n.º
2021-17098; y, 2) posteriormente, recomendar un texto sustitutivo que fue el
documento finalmente acogido para votación en primer debate por parte del
Plenario Legislativo. Consultan si la referida
comisión se extralimitó en sus facultades al conocer, reformar, suprimir y
adicionar aspectos no analizados por la Sala Constitucional en la supracitada
opinión consultiva previa. Consideran que los cambios introducidos
lesionaron los derechos de enmienda y participación democrática.
Análisis de la Sala: En primer lugar, es importante mencionar
que la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad
se encuentra regulada como tal en el artículo 84 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa. Asimismo, el numeral 88 eiusdem contempla las
siguientes competencias y funciones:
“1.- Créase la Comisión Permanente Especial
sobre las Consultas de Constitucionalidad. Tendrá a su cargo las siguientes
funciones:
a) Conocer de los asuntos previstos en este
capítulo.
b) Las demás relacionadas con las disposiciones del
artículo 10 de la Constitución Política y de la Ley de Jurisdicción
Constitucional que la Asamblea le encargare expresamente.”
Además,
los ordinales 143 y siguientes de este cuerpo normativo regulan lo relativo al
trámite de las consultas de constitucionalidad ante la Jurisdicción
Constitucional. Luego de emitida la opinión consultiva se debe seguir este
trámite:
“Art. 146. Trámite de la opinión
consultiva
1.-Notificada la opinión consultiva de la Sala
Constitucional a la Asamblea Legislativa, el Presidente lo comunicará de
inmediato al Plenario en el Capítulo de Régimen Interior.
Si de la opinión consultiva de la Sala resultare
que no existen objeciones sobre la constitucionalidad del proyecto, su trámite
seguirá el curso normal. En caso contrario, el expediente, con la
opinión consultiva, se remitirá a la Comisión sobre Consultas de
Constitucionalidad, por el plazo que el Presidente de la Asamblea le fije razonablemente,
el cual podrá ser prorrogado.
2.-Si la Comisión tuviere dudas sobre los alcances
de la opinión consultiva, podrá solicitar aclaración o adición a la Sala, de
conformidad con el artículo 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Sin
previo acuerdo de la Comisión, su Presidente podrá realizar dicho trámite, pero
de ello deberá informarle a la mayor brevedad. En todo caso, la Comisión podrá
dictaminar sin que la Sala Constitucional se haya pronunciado sobre la
aclaración o adición solicitadas.
3.-El Plenario conocerá el dictamen de la Comisión
sobre la opinión consultiva de la Sala, como primer punto en el capítulo de
Régimen Interno. Cada diputado y diputada tendrá hasta diez minutos para hablar
por el fondo. Para su discusión, se tendrá por ampliado el lapso establecido en
el párrafo segundo del artículo 35. Si no se ha agotado la lista del uso de la
palabra faltando cinco minutos para las dieciocho horas, la Presidencia lo dará
por discutido y procederá a su votación de forma inmediata.
(Así reformado el inciso anterior mediante sesión
N° 31 del 4 de marzo del 2019)
4- Según el acuerdo que tome la Asamblea, el
proyecto de ley entrará en el orden del día de la comisión o el Plenario en la
sesión inmediata siguiente a la votación del informe.
(Así reformado el inciso anterior mediante sesión
N° 31 del 4 de marzo del 2019)
5.-El proyecto ocupará el primer lugar en el
Capítulo de Primeros Debates, si se hubiere modificado su texto; en caso
contrario, el primer lugar en el Capítulo de Segundos Debates del orden del
día.
6.-El proyecto en discusión será enviado al archivo
por el Presidente de la Asamblea en aquellos casos en que el Plenario decida
que los trámites considerados inconstitucionales por la Sala, no puedan ser
jurídicamente subsanados.
7.-Cuando la Sala considere inconstitucional algún
artículo o norma de un proyecto de los que tengan plazo constitucional o
reglamentario para ser votado, y no fuere posible jurídicamente retrotraerlo a
primer debate, el Plenario podrá decidir en cualquier momento de su discusión
que dicho artículo o norma sea suprimido o reformado. Para ese efecto, el
Plenario aplicará las reglas de una moción de orden.” (Lo subrayado no corresponde al original).
“Ahora bien, en el caso concreto el artículo 31
del proyecto de ley aprobado en primer debate el 14 de diciembre de 2004 (folio
4984 copia certificada del expediente legislativo N°13.874) fue declarado
inconstitucional en la opinión consultiva N°2005-01800 de las 16:20 hrs. de 23 de
febrero de 2005 –al igual que los artículos 3°, 22, 23, 24, 26, 27, 28, 30, 32,
35, 36, 37, 38, 39 y 40– por tratarse de un tipo penal abierto, que utilizaba
el término indeterminado “relación de poder o de confianza”. En este sentido,
la Comisión de Consultas de Constitucionalidad, en vez de limitarse a conocer
sobre el vicio advertido por la Sala Constitucional en la sentencia aludida,
reformó completamente esta disposición al incluir la expresión “prácticas
sadomasoquistas”, en lugar de la frase “actos que le causen dolor o
humillación, a realizar o ver actos de exhibicionismo, a ver o escuchar
material pornográfico o a ver o escuchar actos con contenido sexual” (ver
folios 5237, 5257 y 5258 del expediente legislativo N°13.874), soslayándose el
procedimiento contemplado en el Reglamento de la Asamblea Legislativa para
hacer ejercicio del derecho de enmienda mediante las mociones de fondo y
reiteración, todo lo cual constituye un vicio esencial en la sustanciación del
procedimiento legislativo que lesiona el principio democrático y el Derecho de
la Constitución. Queda de manifiesto que la Comisión de Consultas de
Constitucionalidad, si pretende modificar una norma en extremos sobre los
cuales no se produjo un juicio de constitucionalidad, únicamente puede proponer
al Plenario que envíe el proyecto a una Comisión para que lo redictamine, pero
nunca realizar por sí misma esa reforma. Consecuentemente, se debe
evacuar la consulta formulada en el sentido que es inconstitucional la
inclusión del artículo 30 del proyecto por parte de la Comisión de Consultas de
Constitucionalidad, quien excedió las facultades que el Reglamento de la
Asamblea Legislativa le atribuye y modificó esa norma en aspectos sobre los
cuales no se dio ninguna valoración de constitucionalidad, en detrimento del
derecho de enmienda.”
En
adición, este Tribunal, en la opinión consultiva n.º 2008016221 de las 16:00
horas del 30 de octubre de 2008, concluyó:
“Este Tribunal ha señalado que la Comisión de
Consultas de Constitucionalidad únicamente tiene competencia para revisar los
aspectos declarados inconstitucionales por la Sala, motivo por el cual se deben
mantener incólumes las demás disposiciones del proyecto, sobre las cuales se
verificó la votación en primer debate. En este caso, la Comisión no alteró el
texto legal, sino que ante los vicios señalados por la Sala respecto a la
reforma producida al artículo 78 de la Ley de Biodiversidad, optó por
recomendar al Plenario la eliminación del inciso 6), que por mayoría de este
Tribunal se consideró que ameritaba la consulta a los sectores indígenas. Con
este proceder, resultaría en su criterio innecesaria dicha consulta y no se
configuraría el vicio de procedimiento declarado. Recomendación que fue acogida
por el Plenario en el acta No. 082 del 6 de octubre del 2008 con 31 votos a
favor y 22 en contra, donde los diputados ejercieron el principio democrático.
Nótese que la opción de que el proyecto fuese consultado a los pueblos
indígenas -tal y como había sido reformado en el texto sustitutivo en cuestión-,
fue puesto a discusión por parte del Diputado Merino del Río en el Plenario en
la sesión No. 15 del 16 de octubre de 2008. Sin embargo dicha moción orden fue
rechazada (ver folio 2026 del expediente legislativo adjunto), de modo que se
trató de una decisión propia del Parlamento. Aunado a lo anterior, el dictamen
de la Comisión versó sobre el artículo que había sido analizado por la Sala, no
por uno ajeno al pronunciamiento constitucional. No estima este Tribunal que
dicha Comisión haya excedido sus potestades o hubiese alterado el texto como se
indica, ya que si se optó por eliminar el texto introducido al inciso 6) del
artículo 78, fue por decisión del Plenario y no de la Comisión. Por otro lado,
en el acta No. 088 del 16 de octubre del 2008 del Plenario, se hizo constar por
parte del Presidente del Directorio que el diputado Merino del Río presentó
algunas mociones, pero la Secretaría le advirtió que el momento procesal era
inorportuno y se las llevó, acto en el cual el Presidente añadió un documento,
en el que en forma resumida señaló la imposibilidad de presentar mociones de
fondo en dicho debate, por tratarse de etapas precluidas. En similar sentido la
Sala ha señalado:
“En el caso en estudio, considera la Sala que el
principio democrático no se ve vulnerado por el hecho de que el proyecto en
cuestión al ser retrotraído a la etapa procesal de primer debate, conforme en
términos generales los dispone el numeral 146 inciso 5) del Reglamento de la
Asamblea Legislativa, se haya limitado la discusión a las normas que la
Comisión dispuso que procedía su modificación para adaptarlas a los criterios
señalados por la Sala en la anterior consulta. La votación en primer debate sin
duda constituye una manifestación de voluntad del pleno legislativo (o comisión
con potestades plenas), plasmada a través del voto de sus miembros. Por esa
razón, entiende esta Sala que la voluntad del plenario fue manifestada cuando
el proyecto fue aprobado en el primer debate, antes de la presentación de la
consulta legislativa número 04-001884-0007-CO sobre cuyo dictamen se pronunció
la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucional en su informe de
fecha veinticuatro de agosto del año pasado. Como este Tribunal hizo objeciones
de constitucionalidad referentes al contenido del proyecto, el expediente se
devolvió a la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, a la cual
únicamente le compete revisar lo (sic) aspectos declarados inconstitucionales
por la Sala, debiendo en todo respetar el resto del proyecto que ya había sido
aprobado por la mayoría de los legisladores, es decir, sobre el cual ya se
había pronunciado el Órgano mediante una manifestación inequívoca de voluntad,
precedida de todas las garantías reconocidas por la Constitución Política y el
Reglamento de la Asamblea Legislativa. Posteriormente, la Comisión de Consultas
de Constitucionalidad emitió un criterio de mayoría, el cual fue conocido en el
plenario, estableciéndose que si bien el proyecto se retrotraería a primer
debate, durante el mismo los diputados y diputadas únicamente podrían deliberar
y votar en torno a las recomendaciones o cambios sugeridos por la
Comisión. Esta decisión no es, a juicio de la Sala, contraria al
principio democrático en ninguna de sus manifestaciones, pues como se dijo, el
proyecto en consulta ya había sido aprobado en primer debate, por lo que la
nueva discusión versaría únicamente sobre los aspectos de fondo que la Sala
consideró inconstitucionales. No se lesionó el derecho de enmienda al impedir
que los legisladores formularan mociones de fondo relativas a aspectos
distintos a las modificaciones sugeridas por la Comisión a efecto de solventar
los vicios observados por la Sala Constitucional, pues ya habían tenido
oportunidad de hacer esos cuestionamientos en el trámite de primer debate.
Conforme a lo anterior es dable concluir que con la situación comentada no se
lesionó el derecho de participación y oposición de los legisladores, sino que
se actuó en perfecta consonancia con la naturaleza jurídica de los procesos de
consulta legislativa de constitucionalidad, sin afectar en nada el pleno
ejercicio del derecho de enmienda que tienen los diputados en la tramitación de
un proyecto de ley.”(sentencia No. 2005-1800)
En este asunto, el dictamen de la Comisión versó
sobre el artículo que había sido analizado por la Sala, no por uno ajeno al
pronunciamiento constitucional. En ese sentido no procedía la presentación de
mociones de fondo, toda vez que el texto no fue modificado agregándose aspectos
nuevos, únicamente le fue suprimida la frase que la Comisión entendió producía
la violación acusada por la Sala, lo cual fue acogido como se indicó por el
Plenario. Ahora bien, el Parlamento pudo haber acogido enviar el asunto
nuevamente a una Comisión dictaminadora de conformidad con el artículo 154 del
Reglamento o constituirse en Comisión general para abrir un nuevo período de
mociones, sin embargo no lo dispuso así.”
De
igual forma, en la opinión consultiva n.º 2010012026 de las 12:46 horas del 9
de julio de 2010, por unanimidad la Sala emitió este criterio:
“C.- Los legisladores consultan el cambio en la
legislación y la consecuente violación a los principios de publicidad,
transparencia, enmienda y participación democrática. Argumentan que la Comisión
no advirtió en el informe que hacía los cambios al proyecto de ley, lo cual
contraviene el principio constitucional de publicidad para promover un amplio
debate y no fue objeto de pronunciamiento de la Sala en voto 2009-17511. Niegan
que la Comisión de Consultas de Constitucionalidad pueda conocer, reformar,
suprimir, adicionar, aspectos no analizados por la Sala Constitucional, que
lesiona el derecho de enmienda y participación democrática de los demás
legisladores. Piden declarar vicio sustancial del procedimiento. La Sala ha
sostenido que dentro de las facultades y atribuciones de la Comisión Permanente
Especial de Consultas de Constitucionalidad está la de acoger las observaciones
de la Sala Constitucional al evacuar una consulta de constitucionalidad, o
recomendar desistir de las regulaciones propuestas que comprometan la
regularidad constitucional de la legislación. Sin embargo, la Comisión no puede
variar lo que no ha sido objeto de pronunciamiento de este Tribunal. La
Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad presentó al
Plenario de la Asamblea Legislativa el informe afirmativo de mayoría para su
aprobación, se informó sobre él y así queda constando en actas la aprobación de
la mayoría de los legisladores presentes. Lo que la Comisión presente para ser
aprobado o rechazado, dependerá el trámite legislativo del proyecto. Si de la
opinión de la Sala se derivan efectos indirectos, deben discutirse en el
plenario legislativo dado que se requiere que actúe como Comisión General o
remita el proyecto de Ley a la Comisión dictaminadora vía artículo 154 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa en cualquiera de los debates. En cuanto a
los directos los puede acoger al formular su recomendación (dictamen afirmativo
de mayoría) ante el plenario legislativo. El inciso 5) del artículo 146 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa, otorga las atribuciones legislativas a
la Comisión, al participar de aquellas características como órgano legislativo
preparatorio de la decisión final de la Asamblea Legislativa. En este sentido,
el Reglamento en el mencionado apartado establece:
“El proyecto ocupará el primer lugar en el Capítulo
de Primeros Debates, si se hubiere modificado su texto; en caso contrario, el
primer lugar en el Capítulo de Segundos Debates del orden del día.”
En este sentido, la Asamblea Legislativa delega en
la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad conocer y
analizar los efectos de la resolución de la Sala Constitucional, con ello,
hacer las modificaciones, supresiones y adiciones que resulten consecuencia de
la opinión emitida por este órgano especializado en Derecho Constitucional. Lo
que no puede hacer es extenderse más allá de lo resuelto. El numeral 88
del Reglamento de la Asamblea Legislativa es claro, naturalmente podrá entrar a
conocer de todas las materias que con anterioridad han conocido otras
Comisiones Permanentes Especiales, o a las que se les encargó expresamente el
estudio del algún proyecto, al conocer lo resuelto por la Sala cuando evacua
las consultas de constitucionalidad. Por sentencia No 2006-5298 establece:
“De la lectura de los artículos 88, 146 y 165 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa se deduce que la Comisión de Consultas
únicamente tiene competencia para revisar los aspectos declarados
inconstitucionales por la Sala, motivo por el cual se debe mantener incólumes
las demás disposiciones del proyecto, sobre las cuales se verificó la votación
en primer debate. Así lo entendió el Tribunal Constitucional en la sentencia
N°2005-01800 de las 16:20 hrs. de 23 de febrero de 2005, cuando precisó:
“Como este Tribunal hizo objeciones de
constitucionalidad referentes al contenido del proyecto, el expediente se
devolvió a la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, a la cual
únicamente le compete revisar los aspectos declarados inconstitucionales por la
Sala, debiendo en todo respetar el resto del proyecto que ya había sido
aprobado por la mayoría de los legisladores, es decir, sobre el cual ya se
había pronunciado el Órgano mediante una manifestación inequívoca de voluntad,
precedida de todas las garantías reconocidas por la Constitución Política y el
Reglamento de la Asamblea Legislativa.’
De ahí que, si la voluntad de la mayoría del
plenario fue expresada con la aprobación en primer debate del proyecto de ley,
el diseño de justicia constitucional costarricense otorga a la opinión de la
Sala efectos jurídicos vinculantes cuando advierta sobre los errores
invalidantes del procedimiento, en cuyo caso, debe procederse a la subsanación
de los defectos del procedimiento. En otros supuestos, el propio Reglamento de
la Asamblea Legislativa permite valorar desde un punto de vista ‑más
especializado y relacionado‑ al esquema constitucional proponer la
modificación, supresión o adición al proyecto de ley a la luz del
pronunciamiento de la Sala Constitucional, y emitir el dictamen respectivo para
su aprobación ante el plenario legislativo, adaptando el proyecto a los
criterios de constitucionalidad señalados. En este momento la Comisión actúa
como un cuerpo asesor legislativo que emite un criterio sobre cuál debe ser el
proceder del pleno, sea actuar acorde con el fallo de constitucionalidad para
introducir modificaciones que deben ser acordadas por el plenario, o aconsejar
el reenvío según el artículo 154 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. En
el Acta de la Sesión No. 11 del 9 de febrero de 2010, fue acordada la moción
para incorporar las modificaciones y supresiones al texto del proyecto de ley,
no así la recomendación para remitirlo vía 154 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa. Esta última decisión fue objeto de una moción de revisión, pero
fue rechazada por la Comisión. En el plenario el Presidente de la Comisión
explicó la recomendación formulada por la Comisión (folio 3769), de manera que
no puede entenderse que no se sometió a discusión lo resuelto por la Comisión
Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad, toda vez que sus
actuaciones quedaron debatidas ante el plenario junto al Informe Afirmativo de
Mayoría. Además, la discusión en el plenario fue extensa y abierta sobre las
consecuencias de las modificaciones introducidas por la Comisión. En
tal sentido, la Sala no estimaría que existe quebrantamiento a los principios
de transparencia y participación porque lo sometido a valoración, tanto en la
Comisión como en el plenario, analizó el contenido de lo resuelto por la Sala
en sentencia No. 2009-017511. Pero la supresión del último párrafo del
artículo 9 bis que se adicionaría a la Ley 7744, aprobado en primer debate,
conforme al texto recomendado por la Comisión excede lo resuelto por la Sala
Constitucional, de modo que si recomendó al Plenario acoger lo modificado por
ella, con un cambio sustancial al proyecto, se extendió sus facultades más allá
de lo que dispone el inciso 5) del numeral 146 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa, por la supresión operada. En tal sentido, existe vicio
sustancial en el procedimiento al incluir en el informe de la Comisión
Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad, aprobado por el
Plenario, materias sobre las cuales la Sala no hizo objeción de
constitucionalidad, con lo que se impide a los Diputados ejercer el derecho de
enmienda, toda vez que sobre ese cambio, al estar en el Capítulo de Primeros
Debates, no es posible ejercer ningún tipo de moción para introducir
modificaciones. En estos casos, no se aplican los artículos 137 y 138
del Reglamento de la Asamblea Legislativa, con lo que se legislaría sobre una
materia en el que le está vedado a los diputados la posibilidad de
introducir modificaciones. Lógicamente, cuando se necesita introducir cambios
de fondo en un proyecto de ley en primeros debates y no se puede modificar por
el plenario mediante las mociones reguladas en el Reglamento, sea porque el
plazo para presentación ya venció o no hay ninguna de reiteración pertinente,
la iniciativa se puede enviar a la Comisión dictaminadora o una especial según
lo regulado en el artículo 154 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Lo
que resulta inadmisible es que por vía de la Comisión Permanente Especial sobre
Consultas de Constitucionalidad, se introduzcan cambios sustanciales a la
iniciativa -que no han sido a consecuencia de una opinión de
constitucionalidad evacuada por la Sala-, que quedan incorporadas al
proyecto cuando su informe es aprobado por el Plenario, sobre los que ningún
diputado puede ejercer el derecho de enmienda, razón por la cual,
procede declarar el vicio sustancial de procedimiento, en cuanto al párrafo
final del artículo 9 bis, que consta en el artículo 3 del proyecto de ley.” (Lo resaltado no corresponde al original).
De
los precedentes transcritos, se puede observar que la línea de la Sala ha sido
en relación con la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad: 1) no avalar que haga cambios sustanciales al proyecto de ley
que no hayan sido consecuencia directa de una opinión consultiva evacuada por
este Tribunal, 2) no permitir que efectúe modificaciones que considere
derivadas de forma indirecta de un dictamen anterior de la Sala y 3) no admitir
que introduzca materias nuevas sobre las cuales no versó el dictamen de este
Tribunal. Lo anterior a los efectos de que se respete el principio democrático,
del que derivan los derechos de enmienda y participación democrática.
Sobre
el punto, bajo una mejor ponderación, este Tribunal varía de criterio con base
en la siguiente argumentación.
Como
se indicó supra, la función orientadora y preventiva de la
jurisdicción constitucional con motivo de los procesos de constitucionalidad
facultativos debe ser profesada dentro de los límites que imponen el principio
de Separación de Funciones y el de Autocontención del Juez Constitucional, esto
es, con la prudencia debida, toda vez que un ejercicio desbordado de aquella
conllevaría un papel exorbitante de la jurisdicción constitucional en el
proceso mismo de formación de la ley, lo que no solo desnaturalizaría el
sentido jurídico de la consulta de constitucionalidad y el carácter
predominantemente técnico-jurisdiccional del rol de esta Sala, sino que
causaría un desequilibrio inconveniente en el cauce natural propio de la
discusión política y el quehacer parlamentario en el Poder Legislativo. Como ya
se dijo, por la ruta de la admisión de consultas de constitucionalidad
facultativas sin restricción alguna se caería en un sinfín de procesos de este
tipo ante la Sala, vicio que de manera inapropiada retrasaría la definición
parlamentaria en lo concerniente a su responsabilidad política y sus
competencias constitucionales.
Conforme
la línea expuesta, una vez que el Tribunal Constitucional, con motivo de una
consulta de constitucionalidad facultativa, orienta o guía a las personas
legisladoras en cierta dirección, luego no puede ni debe, en procesos
ulteriores de igual naturaleza, volver a pronunciarse sobre los mismos temas,
ni asumir la tarea de revisar otra vez la labor de la persona legisladora en
cuanto a los cambios derivados directa o indirectamente del dictamen original
de la Sala, ni mucho menos verificar si los lineamientos vertidos en el marco
de una prudente función de colaboración fueron aplicados de forma correcta.
Consecuente
con tal tesitura, una vez que la Sala ha dictaminado un proyecto de ley en una
consulta de constitucionalidad facultativa, resulta improcedente que, por la
vía de una segunda consulta sobre el mismo proyecto de ley, la Sala vuelva a
escrutar si las pautas y disposiciones dictadas fueron desatendidas ‑sea
de manera directa o indirecta‑ por la Comisión
Legislativa Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad (verbigracia,
a través de reformas, supresiones o adiciones al proyecto de ley) o si con
motivo de tal discusión se vieron vulnerados los derechos de enmienda y
participación democrática.
A
la luz del principio de Separación de Funciones y el de Autocontención del Juez
Constitucional y conforme la naturaleza jurídica del proceso de consulta de
constitucionalidad, en una segunda consulta, solo podrían ser
evacuados aquellos extremos que signifiquen un tema de discusión
novedoso (sobre el cual este Tribunal no se haya pronunciado del todo en el
dictamen anterior) o la incorporación al proyecto de un aspecto
absolutamente nuevo.
Lo
anterior no obsta para que, de convertirse el proyecto en ley, algún interesado
plantee un proceso de control de constitucionalidad a posteriori, de
acuerdo con el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Además, el numeral 146 inciso 5 del Reglamento de la Asamblea Legislativa prevé
la posibilidad de que el texto sea modificado por la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad. Asimismo, tanto el dictamen de
la citada Comisión como, eventualmente, el texto con los cambios incorporados
debe ser sometido a votación en el Plenario Legislativo, por lo que las
diputadas y los diputados guardan la posibilidad de aprobar o improbar tales
variaciones; es decir, preservan la facultad de aceptar o no el criterio de la
Comisión y la interpretación que hizo tal órgano sobre el dictamen de la Sala.
Partiendo
de lo anterior, es importante mencionar que la Sala, en la resolución
n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021, no evidenció
algún vicio sustancial de procedimiento, sino únicamente emitió recomendaciones
por el fondo de carácter no vinculante, por lo que el análisis siguiente se
limitará a verificar si las consultas de las personas legisladoras
involucran temas de discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal
no se hubiera pronunciado del todo en el dictamen anterior) o
elementos absolutamente nuevos incorporados al proyecto de ley.
ii) Sobre la inclusión de la Asamblea Legislativa
en las excepciones del proyecto de ley
Aspectos consultados: Las personas legisladoras impugnan la
inclusión de la Asamblea Legislativa en la denominada salvaguarda que fue
incluida en distintas normas del proyecto de ley con el propósito de excluir a
los Poderes de la República y a varios entes dotados de autonomía de gobierno,
de la pretendida rectoría del Poder Ejecutivo a través del Mideplán en materia
de empleo público.
Análisis de la Sala: En el dictamen n.º 2021017098 de las
23:15 horas de 31 de julio de 2021 se indicó:
“[No es inconstitucional que el legislador
someta a toda la Administración Pública a una ley marco de empleo público,
siempre y cuando observe rigurosamente los principios de separación de poderes
y no vacíe de contenido los grados de autonomía que el Derecho de la
Constitución le otorgan a las universidades del Estado, a la CCSS y a las
municipalidades. (…)
Esta postura, hace que resulte inadmisible, desde
la óptica constitucional, el ejercicio por parte del Poder Ejecutivo u otro de
sus órganos de un poder de jerarquía, de dirección, de reglamentación interna
sobre los poderes del Estado, las universidades del Estado, la CCSS y las
municipalidades. (…)
Ahora bien, lo anterior no significa que todo el
funcionariado de los poderes del Estado y de los entes supra citados esté
excluido de la potestad de dirección. En el caso de los servicios
administrativos básicos, auxiliares, que no inciden sobre las competencias
exclusivas y excluyentes ni funciones administrativas necesarias para el
cumplimiento de estas, cada poder del Estado y ente debe definir de
forma exclusiva y excluyente cuáles de estas pueden estar sometidas a la
potestad de dirección. Por ello, con base en el principio de
independencia de poderes o funciones y los grados de autonomía garantizado
constitucionalmente a cada ente, corresponde de manera exclusiva y excluyente a
sus máximos órganos – Corte Plena, Consejo Superior del Poder Judicial,
Tribunal Supremo de Elecciones, Consejos Universitarios, Rectorías, Junta
Directiva y Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social,
Concejo y Alcaldes Municipales- establecer cuáles son esos servicios
administrativos básicos, auxiliares, comunes y similares a toda la
Administración Pública que sí estarían sometidas a las potestades de dirección
y reglamentaria del Poder Ejecutivo.” (Lo
destacado no corresponde al original).
Asimismo,
la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad, en su
informe de mayoría (conocido en el Plenario Legislativo y, posteriormente,
aprobado), consignó estas consideraciones:
“Bajo esta tesis, los integrantes de esta
instancia legislativa que suscribimos el presente informe recomendamos adoptar
la salvaguarda sugerida en el texto de la resolución, para que de forma clara y
precisa, se subsanen los vicios de inconstitucionalidad, para ello se propone
modificar el primer párrafo del artículo 6 Creación del Sistema General de
Empleo Público, contenido en el Capítulo II Gobernanza del Empleo Público, adicionando
una frase final, el cual se leerá: (…) “Se excluye de esta rectoría las
relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen
funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.”
De manera que, con la redacción propuesta, se
incorpora una salvaguarda en favor del Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, por lo que quedaría excluido de la rectoría del
Mideplán (Poder Ejecutivo), observando rigurosamente los principios de
separación de poderes y que no vacíe de contenido los grados de autonomía que
el Derecho de la Constitución le otorgan, así desarrollado en el voto No. 2021-17098.
Esta redacción se trabajó a partir de los conceptos
expresados en el voto y el reconocimiento que hace la resolución de que dentro
de cada poder existan dos regímenes: los que están sometidos a la rectoría y
los que no. De manera que aquellos funcionarios que no ejercen una labor que
esté directamente vinculada con las competencias exclusivas y excluyentes,
funciones administrativas básicas, auxiliares que sí podrían -sin agravio a la
Carta Magna- estar sometidos a la rectoría del Sistema General de Empleo
Público a cargo del Mideplán.
Esta salvaguarda se repite en varias normas del
texto sustitutivo adjunto, en los artículos que la Sala Constitucional analizó
en el voto No. 2021-17098.” (Lo resaltado no
corresponde al original).
En
consecuencia, lo consultado por las personas legisladoras no involucra temas de
discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera pronunciado
del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente nuevos
incorporados al proyecto de ley, por lo que no existe mérito para emitir
algún pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de
constitucionalidad. No es propio de este tipo de consultas entrar a
revisar si la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad interpretó de forma adecuada el dictamen de la Sala en lo
relativo a sus efectos directos e indirectos. Precisamente, según se observa en
el dictamen afirmativo de mayoría de la comisión, las modificaciones hechas
pretendían adecuar el contenido del proyecto a lo recomendado por este Tribunal
(sin que se aprecie alguna materia nueva o aspecto novedoso), por lo que no le
corresponde a esta jurisdicción otra vez emitir criterio dentro del mismo
proceso de formación de la ley, en torno a las recomendaciones no vinculantes
que formuló.
Lo
anterior no implica el aval de este Tribunal a los cambios efectuados en el
proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de
31 de julio de 2021 (pues en esta fase no se están analizando las
modificaciones sino únicamente si se trata o no de aspectos nuevos), ni tampoco
impide el eventual control de constitucionalidad a posteriori que
podría llegar a ejercerse sobre la norma (en caso de que se convierta en
ley de la República). Incluso, en este último escenario, el dictamen emitido
por la Sala en el marco del proceso de formación de la ley constituiría
parámetro para valorar su constitucionalidad.
Con
base en las consideraciones expuestas, se declaran inevacuables estos extremos.
iii) Sobre la modificación al artículo 6
párrafo primero
Aspectos consultados: Se cuestiona que la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad incurrió en un vicio
esencial del procedimiento, al mantener sujetas al Sistema General de Empleo
Público del Mideplán, a las oficinas de recursos humanos del Poder Legislativo
(por exceder sus competencias, ya que la Sala Constitucional no fue consultada
respecto a este) al PJ y al TSE, a las universidades públicas, la CCSS y las
municipalidades. Respecto de la Asamblea Legislativa consideran que es
inconstitucional la modificación por cuanto la incluye en la excepción, pese a
que la Sala no se refirió a este Poder de la República. Mientras que, en
relación con las demás instituciones, se considera inconstitucional por
mantener las oficinas de recursos humanos siendo parte del Sistema General de
Empleo Público a cargo del Mideplán.
Análisis de la Sala: Para examinar este alegato es importante comparar
el contenido de la norma previo al dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas
de 31 de julio de 2021 con el proyecto propuesto por la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad:
|
Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
|
ARTÍCULO 6- Creación del Sistema General de Empleo
Público La rectoría del Sistema General de Empleo Público
estará a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán). Dicho sistema estará compuesto por lo siguiente: a) El Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán). b) Las oficinas, los departamentos, las áreas,
direcciones, unidades o denominaciones homólogas de Gestión de Recursos
Humanos de las entidades y los órganos bajo el ámbito de aplicación de la
presente ley. c) La Dirección General de Servicio Civil, de
conformidad con la regulación establecida en el Estatuto de Servicio Civil y
su reglamento. d) El conjunto de normas administrativas,
políticas públicas, disposiciones de alcance general, reglamentos, circulares
y manuales emitidos para la planificación, estandarización, simplificación,
coherencia, óptima administración y evaluación del empleo público, según lo
indicado por la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de
mayo de 1978. e) Las directrices y resoluciones |
ARTÍCULO 6- Creación del Sistema General de
Empleo Público La rectoría del Sistema General de Empleo Público
estará a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán). Se excluye de esta rectoría las relaciones de empleo
de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a
los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la
determinación que realice la respectiva institución. Dicho sistema estará compuesto por lo siguiente: a) El Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán). b) Las oficinas, los departamentos, las áreas,
direcciones, unidades o denominaciones homólogas de Gestión de Recursos
Humanos de las entidades y los órganos bajo el ámbito de aplicación de la
presente ley. c) La Dirección General de Servicio Civil, de
conformidad con la regulación establecida en el Estatuto de Servicio Civil y
su reglamento. d) El conjunto de normas administrativas,
políticas públicas, disposiciones de alcance general, reglamentos, circulares
y manuales emitidos para la planificación, estandarización, simplificación,
coherencia, óptima administración y evaluación del empleo público, según lo
indicado por la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de
mayo de 1978. e) Las directrices y resoluciones (Lo destacado corresponde a la inclusión
propuesta por la Comisión). |
En
el dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021
se indicó:
1)
Sobre el Poder Judicial
y el Tribunal Supremo de Elecciones:
“En relación con el artículo 6, inciso b, del
proyecto de ley consultado es inconstitucional, toda vez que somete a la
potestad de dirección del Poder Ejecutivo al Poder Judicial y al Tribunal
Supremo de Elecciones, lo que resulta contrario a los principios de
independencia judicial y electoral. De ahí que las oficinas, los departamentos,
las áreas, direcciones, unidades de Gestión de Recursos Humanos de estos
poderes no pueden estar bajo la citada potestad, excepto en lo que atañe a
quienes presten servicios administrativos básicos, auxiliares, que no inciden
sobre las competencias exclusivas y excluyentes ni funciones administrativas
necesarias para el cumplimiento de estas, definidos, exclusivamente, por los
jerarcas del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones.”
2)
Sobre las universidades
públicas:
“En relación con el artículo 6, resulta
inconstitucional, pues no se excluye de la potestad de dirección a los
funcionarios que participan de la actividad académica, la investigación o
actividades de extensión social o cultural, y quienes ejercen cargos de alta
dirección política, así como todo aquel funcionariado administrativo de apoyo,
profesional y técnico, que establezcan los máximos órganos de las universidades
del Estado. Ergo, solo resulta constitucional la norma en lo que
atañe al personal de administrativo básico, auxiliar, que estaría
en la familia de puestos de conformidad con el numeral 13, inciso a) del
proyecto de ley. Esta tesis encuentra sustento en la sentencia 96-0276, en la
cual la Sala señaló:
“II.- Cabe, en primer término referirse a la
autonomía que la Constitución les otorga a las universidades, para señalar que
ésta (sic), aunque muy amplia, es autonomía administrativa… Tampoco esa
autonomía se extiende a las materias no universitarias, es decir, las no
relativas a la docencia o investigación en la enseñanza superior…” (Lo destacado no corresponde al original).
3)
Sobre la CCSS:
“En relación con el artículo 6, resulta
inconstitucional, pues no se excluye de la potestad de dirección a los funcionarios
que participan de las actividades vinculadas a los fines constitucionalmente
asignados a la CCSS, y quienes ejercen cargos de alta dirección política, así
como todo aquel funcionariado administrativo, profesional y técnico, que
establezcan los máximos órganos de la entidad aseguradora. Ergo, solo resulta
constitucional la norma en lo que atañe al personal de administrativo básico,
auxiliar, que estaría en la familia de puestos de conformidad con el numeral
13, inciso a) del proyecto de ley.”
4)
Sobre las
municipalidades:
“En relación con el artículo 6, resulta
inconstitucional, pues no se excluye de la potestad de dirección a los
funcionarios que participan de las funciones administrativas vinculadas a los
fines constitucionalmente asignados, y quienes ejercen cargos de alta dirección
política, así como todo aquel funcionariado administrativo, profesional y
técnico, que establezcan los máximos órganos de las corporaciones municipales.
Ergo, solo resulta constitucional la norma en lo que atañe al personal de
administrativo básico, auxiliar, que estaría en la familia de puestos de
conformidad con el numeral 13, inciso a) del proyecto de ley.”
En
consecuencia, lo consultado por las personas legisladoras no involucra temas de
discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera pronunciado
del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente nuevos
incorporados al proyecto de ley, por lo que no existe mérito para emitir
algún pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de
constitucionalidad. No es propio de este tipo de consultas entrar a
revisar si la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad interpretó de forma adecuada el dictamen de la Sala en lo
relativo a sus efectos directos e indirectos. Precisamente, según se observa en
el dictamen afirmativo de mayoría de la comisión, las modificaciones hechas
pretendieron adecuar el contenido del proyecto a lo recomendado por este
Tribunal (sin que se aprecie alguna materia nueva o aspecto novedoso), por lo
que no le corresponde a esta jurisdicción emitir otra vez criterio dentro del
mismo proceso de formación de la ley, en torno a las recomendaciones, en este
caso, no vinculantes que dictó.
Lo
anterior no implica el aval de este Tribunal a los cambios efectuados en el
proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de
31 de julio de 2021 (pues en esta fase no se están analizando las
modificaciones sino únicamente si se trata o no de aspectos nuevos), ni tampoco
impide el eventual control de constitucionalidad a posteriori que
podría llegar a ejercerse sobre la norma(en caso de que se convierta en ley de
la República). Incluso, en este último escenario, el dictamen emitido por la
Sala en el marco del proceso de formación de la ley constituiría parámetro para
valorar su constitucionalidad.
Con
base en las consideraciones expuestas, se declaran inevacuables estos extremos.
iv) Sobre los cambios realizados al
artículo 7
Aspectos consultados: Las personas legisladoras consultantes estiman
que la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad modificó aspectos no declarados inconstitucionales por
la Sala en el dictamen n.º 2021-17098, al excluir al Poder Legislativo de la
aplicación de los incisos a), c), f) y l); al modificar los incisos a) y c); y
al eliminar los incisos d) y p) impidiendo su aplicación a los demás órganos e
instituciones sujetos a ese proyecto de ley (instituciones autónomas y
semiautónomas y sus órganos adscritos, las empresas públicas estatales, las
municipalidades, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de
distrito y sus empresas, de acuerdo con el artículo 2 del proyecto de ley).
Refieren que se pretende sujetar lo relativo a las evaluaciones de desempeño a
una parte de las personas servidoras del Poder Judicial y del Tribunal Supremo
de Elecciones, pese a lo resuelto por la Sala. Objetan la modificación al
inciso l).
Sobre lo dispuesto por la Sala Constitucional en el
dictamen anterior y los cambios efectuados al proyecto de ley: Para examinar este alegato es importante comparar
el contenido de la norma previo al dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas
de 31 de julio de 2021 con el texto propuesto por la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad:
|
Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
|
ARTÍCULO 7- Competencias del Mideplán Son competencias del Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) las siguientes: a) Establecer, dirigir y coordinar la emisión de
políticas públicas, programas y planes nacionales de empleo público, conforme
a la Ley 5525, Ley de Planificación Nacional, de 2 de mayo de 1974. b) Establecer mecanismos de discusión,
participación y concertación con las corporaciones municipales a través de la
Unión de Gobiernos Locales y las instituciones de educación superior
universitaria estatal, en materia de empleo público. c) Emitir disposiciones de alcance general,
directrices y reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y
coherencia del empleo público, según lo preceptuado en la Ley 6227, Ley
General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46
de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre
de 1957. d) Asesorar a las entidades y los órganos
incluidos, bajo el ámbito de cobertura de la presente ley, para la correcta
implementación de las políticas públicas, las disposiciones de alcance
general, las directrices y los reglamentos que se emitan en el marco de la
rectoría política en empleo público y la Ley 6227, Ley General de la
Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley
2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. e) Administrar y mantener actualizada la
plataforma integrada del empleo público. f) Publicar la oferta de empleo público, a través
de la plataforma virtual que alimentarán las entidades y los órganos
incluidos del ámbito de cobertura de la presente ley. g) Emitir los lineamientos y principios generales
para la evaluación del desempeño. h) Administrar e implementar las acciones de
investigación, innovación y formulación de propuestas de empleo público. i) Dirigir y coordinar la ejecución de las
competencias inherentes en materia de empleo público con el Ministerio de
Hacienda, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Autoridad
Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil, entre otras
dependencias técnicas en la materia de empleo público, lo concerniente a la
materia de empleo público. j) Recolectar, analizar y divulgar información en
materia de empleo público de las entidades y los órganos para la mejora y
modernización de estos. A tal efecto, establecerá un sistema de indicadores,
mediante el establecimiento de criterios de coordinación, para homogeneizar
la recopilación y difusión de datos. k) Preparar una estrategia coherente e integral
para el aprendizaje y el desarrollo en todo el servicio público,
estableciendo cómo se desarrollará la capacidad a largo plazo para estándares
de dirección y competencia profesional más altos y proporcionando orientación
a las instituciones públicas sobre cómo planificar y aplicar las actividades
dentro de la estrategia. l) Coordinar con la Procuraduría de la Ética
Pública para emitir las disposiciones de alcance general, las directrices y
los reglamentos, para la instrucción de las personas servidoras públicas
sobre los deberes, las responsabilidades y las funciones del cargo, así como
los deberes éticos que rigen la función pública, que resulten procedentes
según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de
1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957. m) Establecer un sistema único y unificado de
remuneración de la función pública de conformidad con esta ley y especifica
del salario y los beneficios de todas las personas funcionarias públicas. n) Realizar diagnósticos en materia de recursos
humanos de las entidades y los órganos incluidos para lograr un adecuado
redimensionamiento de las planillas existentes y la elaboración de criterios
generales que delimiten los sectores cuya actividad, por su valor estratégico
institucional, así como la vinculación con la actividad sustantiva, se
debería reservar para que sean realizadas exclusivamente por personas
servidoras públicas. Además, analizar los que sirvan de orientación para
delimitar la prestación de los que podrían ser externalizados y las
condiciones de prestación de estos. o) Prospectar las tendencias globales del futuro
del empleo público, con el propósito de informar la planificación de este. p) Analizar la eficiencia y eficacia de los
mecanismos de evaluación, a efectos de determinar si estos cumplen o no su
cometido. q) Evaluar el sistema general de empleo público
en términos de eficiencia, eficacia, economía, simplicidad y calidad. |
ARTÍCULO 7- Competencias del Mideplán Son competencias del Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) las siguientes: a) Establecer, dirigir y coordinar la emisión de
políticas públicas, los programas y planes nacionales de empleo público,
conforme a la Ley 5525, Ley de Planificación Nacional, de 2 de mayo de 1974.
Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las
personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a
los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la
determinación que realice la respectiva institución. b) Establecer mecanismos de discusión,
participación y concertación con las corporaciones municipales a través de la
Unión de Gobiernos Locales y las instituciones de educación superior
universitaria estatal, en materia de empleo público. c) Emitir disposiciones de alcance general,
directrices y reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y
coherencia del empleo público, según lo preceptuado en la Ley 6227, Ley
General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46
de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre
de 1957. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de
las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a
los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la
determinación que realice la respectiva institución. d) Administrar y mantener actualizada la
plataforma integrada del empleo público. e) Publicar la oferta de empleo público, a través
de la plataforma virtual que alimentarán las entidades y los órganos
incluidos del ámbito de cobertura de la presente ley. f) Emitir los lineamientos y principios generales
para la evaluación del desempeño de las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones
de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o
labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y
excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente
asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u
organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución. g) Administrar e implementar las acciones de
investigación, innovación y formulación de propuestas de empleo público. h) Dirigir y coordinar la ejecución de las
competencias inherentes en materia de empleo público con el Ministerio de
Hacienda, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Autoridad
Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil, entre otras
dependencias técnicas en la materia de empleo público, lo concerniente a la
materia de empleo público. i) Recolectar, analizar y divulgar información en
materia de empleo público de las entidades y los órganos para la mejora y
modernización de estos. A tal efecto, establecerá un sistema de indicadores,
mediante el establecimiento de criterios de coordinación, para homogeneizar
la recopilación y difusión de datos. j) Preparar una estrategia coherente e integral
para el aprendizaje y el desarrollo en todo el servicio público, estableciendo
cómo se desarrollará la capacidad a largo plazo para estándares de dirección
y competencia profesional más altos y proporcionando orientación a las
instituciones públicas sobre cómo planificar y aplicar las actividades dentro
de la estrategia. k) Coordinar con la Procuraduría de la Ética
Pública para emitir las disposiciones de alcance general, las directrices y
los reglamentos, para la instrucción de las personas servidoras públicas
sobre los deberes, las responsabilidades y las funciones del cargo, así como
los deberes éticos que rigen la función pública, que resulten procedentes
según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de
1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957. l) Establecer un sistema único y unificado de
remuneración de la función pública de conformidad con esta ley y específica
del salario y los beneficios de todas las personas funcionarias públicas. Se
excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes
públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que
realice la respectiva institución. m) Realizar diagnósticos en materia de recursos
humanos de las entidades y los órganos incluidos para lograr un adecuado
redimensionamiento de las planillas existentes y la elaboración de criterios
generales que delimiten los sectores cuya actividad, por su valor estratégico
institucional así como la vinculación con la actividad sustantiva, se debería
reservar para que sean realizadas exclusivamente por personas servidoras
públicas. Además, analizar los que sirvan de orientación para delimitar la
prestación de los que podrían ser externalizados y las condiciones de prestación
de estos. n) Prospectar las tendencias globales del futuro
del empleo público, con el propósito de informar la planificación de este. o) Evaluar el sistema general de empleo público
en términos de eficiencia, eficacia, economía, simplicidad y calidad. |
Atinente
a los cambios con el numeral de marras, la Comisión Permanente sobre Consultas
de Constitucionalidad dirigió esta recomendación al Plenario:
“El artículo 7 desarrolla las competencias
del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), como
rector del Sistema General de Empleo Público en un grupo de incisos.
La resolución 2021-17098 analiza con respecto al
Poder Judicial: “el artículo 7, incisos d), g) y p) resultan
inconstitucionales, pues afecta la independencia de Poder Judicial y el
Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto los somete a la potestad de dirección
y reglamentaria del Mideplán, así como a la verificación de si cumplen o no con
el cometido de la evaluación del desempeño y no se excluye de la potestad de
dirección. Hay que enfatizar que el principio de separación de poderes o
funciones es incompatible con la potestad de dirección y reglamentación que
ejerce el Poder Ejecutivo, toda vez que no puede ordenar su actividad,
estableciendo metas y objetivos. En lo que atañe a la evaluación del desempeño,
queda reserva a cada poder del Estado, toda vez que esta materia es
consustancial al ejercicio de sus competencias constitucionales. Quiere esto
decir, que, en lo tocante a este extremo, todo el funcionariado de cada poder
estaría sometido a las disposiciones internas que cada uno de estos dicten al
respecto.”
Bajo esta tesitura, continúa el voto indicando
sobre la relación con las universidades:
“se mantiene el mismo criterio vertido respecto al
numeral 6, además somete a la potestad de reglamentación del Mideplán en
materias donde hay una potestad exclusiva y excluyente a favor de las
universidades del Estado para alcanzar el fin constitucional asignado por el
constituyente originario.”
Respecto de la CCSS “se mantiene el mismo criterio
vertido en relación con el numeral 6, además somete a la potestad de
reglamentación del Mideplán en materias donde hay una potestad exclusiva y
excluyente a favor de la CCSS para alcanzar el fin constitucional asignado por
el constituyente originario.”
De las Municipalidades en esta materia señala que
“el artículo 7, se mantiene el mismo criterio vertido en relación con el
numeral 6, además somete a la potestad de reglamentación del Mideplán en
materias donde hay una potestad exclusiva y excluyente a favor de las
municipalidades para alcanzar el fin constitucional asignado por el
constituyente originario.”
A partir de la lectura de las citas anteriores, la
resolución hace énfasis al principio de separación de poderes o funciones, la
cual es incompatible con la potestad de dirección y reglamentación que puede
ejercer el Poder Ejecutivo por medio de la rectoría del Mideplán, debido a que
este órgano no tiene competencia para ordenar la actividad, ni de establecer
metas y objetivos a otros Poderes de la República, el Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE) ni a los entes públicos con autonomía de gobierno u
organizativa.
De manera que las afectaciones producen no solo una
incidencia directa en la organización y funcionamiento, sino que, en lo
medular, el contenido y efectos del proyecto consultado a la Sala
Constitucional tienen consecuencias directas en el ejercicio de competencias
constitucionalmente asignadas a estos Poderes y los entes públicos con
autonomía de gobierno u organizativa.
En ese sentido, y como ya lo hemos venido
sosteniendo, es interés de las Diputadas y del Diputado que suscribimos este
informe adecuar la redacción del artículo 7 a fin de subsanar los vicios de
inconstitucionalidad señalados en la resolución 2021-17098, adicionando una
frase al final del inciso a): (…) Se excluye de lo anterior lo relativo
a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen
funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva
institución.” Expresión que estaremos recomendado adicionar también al
final del inciso c), g) y m), del mismo numeral, de conformidad con el artículo
9 de la Constitución Política.
Ante las dudas de constitucionalidad se propone la
eliminación de los incisos d) y p) por considerar que la justificación del
razonamiento del voto existe una reserva en esta materia a cada poder del
Estado, toda vez que esta materia es consustancial al ejercicio de sus competencias
constitucionales; y se procede a correr la numeración de los incisos en el
texto sustitutivo que se adjunta a este Informe.”
La
Sala, en el dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de
julio de 2021, resolvió de esta forma:
“En otro orden de ideas, también deben tener
claro los (as) diputados (as) que todo lo que atañe al funcionariado de los
poderes del Estado y los entes con fines constitucionales asignados establezcan
como parte de sus competencias -constitucionales o administrativas- lo relativo
a la construcción de la familia, los grados de esta, la metodología de
valoración de trabajo, los factores de trabajo relevantes a asignar, el
salario mínimo y máximo de cada columna, los fundamentos técnicos para fijar
los salarios, el manual descriptivo de cada puesto, la evaluación del
desempeño, etc., les corresponde, de forma exclusiva y excluyente,
definirlo a cada uno de estos, como se explicará al analizar la normativa que
se tacha de inconstitucional en las consultadas admitidas.” (Lo
destacado no corresponde al original).
En
consecuencia, lo consultado por las personas legisladoras no involucra temas de
discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera pronunciado
del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente nuevos
incorporados al proyecto de ley, por lo que no existe mérito para emitir
algún pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de
constitucionalidad. No es propio de este tipo de consultas entrar a
revisar si la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad interpretó de forma adecuada el dictamen de la Sala en lo
concerniente a los efectos directos e indirectos de este. Precisamente, según
se observa en el dictamen afirmativo de mayoría de la comisión, las
modificaciones hechas pretendían adecuar el contenido del proyecto a lo
recomendado por este Tribunal (sin que se aprecie alguna materia nueva o
aspecto novedoso), por lo que no le corresponde a esta jurisdicción volver a
emitir criterio dentro del mismo proceso de formación de la ley, en torno a las
recomendaciones no vinculantes que declaró.
Lo
anterior no implica el aval de este Tribunal a los cambios efectuados en el
proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de
31 de julio de 2021 (pues en esta fase no se están analizando las
modificaciones sino únicamente si se trata o no de aspectos nuevos), ni tampoco
impide el eventual control de constitucionalidad a posteriori que
podría llegar a ejercerse sobre la norma(en caso de que se convierta en ley de
la República). Incluso, en este último escenario, el dictamen emitido por la
Sala en el marco del proceso de formación de la ley constituiría parámetro para
valorar su constitucionalidad.
Con
base en las consideraciones expuestas, se declaran inevacuables estos extremos.
Aspectos consultados: Las personas legisladoras consultantes cuestionan
que la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad pretende mantener la obligación de las oficinas de
recursos humanos del Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones,
universidades, Caja Costarricense de Seguro Social y municipalidades, de
aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general que emita el Mideplán,
respecto de los servidores que no forman parte de las funciones exclusivas y
excluyentes.
Análisis de la Sala: Para examinar este alegato es importante comparar
el contenido de la norma previo al dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas
de 31 de julio de 2021 con el proyecto que propuso la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad:
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Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
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ARTÍCULO 9- Funciones de las administraciones
activas a) Las oficinas, los departamentos, las áreas,
las direcciones, las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de
recursos humanos, de las instituciones incluidas en el artículo 2 de la
presente ley, seguirán realizando sus funciones de conformidad con las
disposiciones normativas atinentes en cada dependencia pública. Asimismo, aplicarán y ejecutarán las
disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, en
relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del
empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la
gestión de las relaciones laborales, que el Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) remita a la respectiva institución,
según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de
1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957. b) Es responsabilidad de las oficinas, los
departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones
homólogas de gestión de recursos humanos elaborar y aplicar las pruebas de
conocimientos, competencias y psicométricas, para efectos de los procesos de
reclutamiento y selección de personal, efectuar los concursos internos y
externos por oposición y méritos, los cuales deberán cumplir siempre al menos
con los estándares que establezca la Dirección General Además, incorporar dichos concursos en la oferta
de empleo público de la Administración Pública y verificar que las personas
servidoras públicas reciban la inducción debida sobre los deberes, las
responsabilidades y las funciones del puesto, así como los deberes éticos de
la función pública generales y particulares de la institución y puesto. c) Las oficinas de gestión institucional de
recursos humanos, de ministerios e instituciones u órganos adscritos bajo el
ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil, son dependencias
técnicas de la Dirección General de Servicio Civil que, para todos los
efectos, deberá coordinar la elaboración de las pruebas de reclutamiento y
selección de personal con tales oficinas y desempeñar sus funciones de
asesoramiento, capacitación y acompañamiento técnico. |
ARTÍCULO 9- Funciones de las administraciones
activas a) Las oficinas, los departamentos, las áreas,
las direcciones, las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de
recursos humanos, de las instituciones incluidas en el artículo 2 de la
presente ley, seguirán realizando sus funciones de conformidad con las
disposiciones normativas atinentes en cada dependencia pública. Asimismo, aplicarán y ejecutarán las
disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, en
relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del
empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la
gestión de las relaciones laborales, que el Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) remita a la respectiva institución,
según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de
1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957. Se excluye de lo anterior lo
relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que
desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que
sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva
institución. b) Es responsabilidad de las oficinas, los
departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones
homólogas de gestión de recursos humanos elaborar y aplicar las pruebas de
conocimientos, competencias y psicométricas, para efectos de los procesos de
reclutamiento y selección de personal, efectuar los concursos internos y
externos por oposición y méritos, los cuales deberán cumplir siempre al menos
con los estándares que establezca la Dirección General de Servicio Civil para
cada puesto, según su ámbito de competencia, y los lineamientos que se emitan
según el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957. Además, incorporar dichos concursos en la oferta
de empleo público de la Administración Pública y verificar que las personas
servidoras públicas reciban la inducción debida sobre los deberes, las
responsabilidades y las funciones del puesto, así como los deberes éticos de
la función pública generales y particulares de la institución y puesto. c) Las oficinas de gestión institucional de
recursos humanos, de ministerios e instituciones u órganos adscritos bajo el
ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil son dependencias técnicas
de la Dirección General de Servicio Civil que, para todos los efectos, deberá
coordinar la elaboración de las pruebas de reclutamiento y selección de
personal con tales oficinas y desempeñar sus funciones de asesoramiento, capacitación
y acompañamiento técnico. (Lo destacado corresponde a las modificaciones
propuestas por la Comisión). |
En
el informe de mayoría de la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad se hicieron las siguientes consideraciones y recomendaciones
al Plenario:
“El artículo 9 del proyecto de la Ley Marco de
Empleo Público norma las funciones de las administraciones activas, la cual fue
sujeta de análisis por parte de la Sala Constitucional, en la resolución
2021-17098.
Respecto del Poder Judicial lo dispuesto en el
artículo 9 inciso a, de este artículo indica que “implicaría que un órgano del
Poder Ejecutivo, como lo es Mideplán, le imponga al Poder Judicial la
aplicación y ejecución de sus disposiciones, directrices y reglamentos, y en
materias que son de resorte exclusivo del Poder Judicial como lo es la
planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión
del rendimiento, la gestión de la compensación o salarios y la gestión de las
relaciones laborales. Siendo claramente tal obligación para el Departamento de
Gestión Humana del Poder Judicial”
La Sala recuerda que en “la consulta legislativa
respecto del proyecto de “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas”
(expediente legislativo No. 20.580), esta Sala concluyó -luego de realizar una
labor interpretativa respecto del contenido del proyecto- que, en concreto, lo
previsto en los numerales 46, 47 y 49, atinentes a la “rectoría de la materia
empleo público del Mideplán” y “la obligatoriedad de los lineamientos técnicos
y metodológicos de la Dirección General del (sic) Servicio Civil”, no aplicaban
para el Poder Judicial. Interpretación que se hizo, tomando en consideración el
principio de independencia del Poder Judicial. En este sentido, y conforme todo
lo anterior, el párrafo segundo del inciso a) del artículo 9 es
inconstitucional, respecto a su aplicación al Poder Judicial.”
En cuanto al Tribunal Supremo de Elecciones “el
segundo párrafo del inciso a) le impone a Recursos Humanos que aplique y
ejecute las disposiciones de alcance general, las directrices y los
reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo, la
gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y
la gestión de las relaciones laborales, que Mideplán le remita. Lo cual,
implicaría que un órgano del Poder Ejecutivo, como lo es Mideplán, le imponga
al TSE la aplicación y ejecución de sus disposiciones, directrices y
reglamentos, y en materias que son resorte exclusivo de ese órgano constitucional,
como lo es la planificación, la organización del trabajo, la gestión del
empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación o salarios y
la gestión de las relaciones laborales.” y “Por todo lo anterior, se considera
que el párrafo primero del artículo 9 consultado resulta violatorio del
principio de separación de poderes, en este caso, propiamente del TSE.”
En cuanto a las Universidades Públicas “el segundo
párrafo del inciso a) le impone las distintas oficinas de recursos humanos de
dichas universidades que apliquen y ejecuten las disposiciones de (...)
MIDEPLÁN (...) Siendo claramente tal obligación para las oficinas de recursos
humanos de las Universidades Públicas una violación al contenido de la
autonomía plena de que gozan las universidades del Estado.” y “En este sentido,
el párrafo segundo del inciso a del artículo 9 es inconstitucional respecto a
su aplicación a las universidades públicas”.
Sobre la Caja Costarricense de Seguro Social se
decantó por señalar que “el segundo párrafo del inciso a) le impone a dicho [la
Dirección y Administración de Gestión de Personal de la CCSS] que aplique y
ejecute las disposiciones de alcance general, las directrices y los
reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo, la
gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y
la gestión de las relaciones laborales, que Mideplán le remita.” (pg. 408).
Agrega además que “el Poder Ejecutivo no puede actuar como director o en una
relación de jerarquía frente a esta institución, y no puede imponerle
lineamientos, ni dar órdenes, ni controlar la oportunidad de sus actividades.
Por ello, resulta inconstitucional el artículo 9 en cuestión por pretender
someter al departamento de recursos humanos de la CCSS a aplicar y ejecutar las
disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, en
relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del
empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión
de las relaciones laborales, que Mideplán le remita”
Finalmente, la resolución manifiesta que
Municipalidades que “El gobierno local tiene potestad de autonormación y
autoadministración, esto quiere decir que pueden dictar sus propios reglamentos
para regular su organización interna y los servicios que presta, así como su
capacidad de gestionar y promover intereses y servicios locales de manera
independiente del Poder Ejecutivo. Es claro, entonces que el Poder Ejecutivo no
puede actuar como director o en una relación de jerarquía frente a las
municipalidades, y no puede imponerle lineamientos, ni dar órdenes, ni
controlar la oportunidad de sus actividades. Por ello, resulta inconstitucional
el artículo 9 en cuestión por pretender someter a los departamentos de recursos
humanos de los gobiernos locales a aplicar y ejecutar las disposiciones de
alcance general, las directrices y los reglamentos, en relación con la
planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión
del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones
laborales, que Mideplán le remita”.
Con la interpretación y aplicación del contenido y
efectos de este artículo del proyecto de ley en cuestión, podría estarse
afectando las competencias constitucionales exclusivas y excluyentes de los
otros Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los
entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa.
Para subsanar las disposiciones inconstitucionales
señaladas en el voto se propone adicionar al final del inciso a) de este
artículo la frase “(…). Se excluye de lo anterior lo relativo a las
relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen
funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva
institución.”
De lo anterior se desprende que la obligación
de las oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o
las denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos de los otros
Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes
públicos con autonomía de gobierno u organizativa, están fuera de la dirección
del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, siendo que cuentan con todas las
facultades y poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin por
el cual fueron diseñadas por el constituyente.” (Lo destacado no corresponde al original).
En
consecuencia, lo consultado por las personas legisladoras no involucra temas de
discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera pronunciado
del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente nuevos
incorporados al proyecto de ley, por lo que no existe mérito para emitir
algún pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de constitucionalidad. No
es propio de este tipo de consultas entrar a revisar si la Comisión
Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad interpretó de forma
adecuada el dictamen de la Sala en lo relativo a sus efectos directos e
indirectos. Precisamente, según se observa en el dictamen afirmativo de mayoría
de la comisión, las modificaciones hechas pretendían adecuar el contenido del
proyecto a lo recomendado por este Tribunal (sin que se aprecie alguna materia
nueva o aspecto novedoso), por lo que no le corresponde a esta jurisdicción
emitir otra vez criterio dentro del mismo proceso de formación de la ley, en
torno a las recomendaciones no vinculantes que prescribió.
Lo
anterior no implica el aval de este Tribunal a los cambios efectuados en el
proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de
31 de julio de 2021 (pues en esta fase no se están analizando las
modificaciones sino únicamente si se trata o no de aspectos nuevos), ni tampoco
impide el eventual control de constitucionalidad a posteriori que
podría llegar a ejercerse sobre la norma(en caso de que se convierta en ley de
la República). Incluso, en este último escenario, el dictamen emitido por la
Sala en el marco del proceso de formación de la ley constituiría parámetro para
valorar su constitucionalidad.
Con
base en las consideraciones expuestas, se declaran inevacuables estos extremos.
vi) Sobre las modificaciones al artículo 13
Aspectos consultados: Las personas legisladoras arguyen la
inconstitucionalidad de las modificaciones al ordinal 13 del proyecto de ley,
porque se incurre en una reiteración de los mismos vicios apuntados por la Sala
Constitucional respecto de la construcción de la familia de puestos de los
Poderes de la República. Igualmente se muestran disconformes con la exclusión
de la Asamblea Legislativa de esta disposición.
Análisis de la Sala: Para examinar este alegato es importante comparar
el contenido de la norma previo al dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas
de 31 de julio de 2021 con el proyecto que propuso la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad:
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Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
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ARTÍCULO 13- Régimen general de empleo público Existirá un único régimen general de empleo público,
el cual a su vez estará conformado por las siguientes ocho familias de
puestos que serán de aplicación en los órganos y entes de la Administración
Pública, según las funciones que ejecute su personal: a) Personas servidoras publicas bajo el ámbito de
aplicación del título I y del título IV del Estatuto de Servicio Civil, así
como a las que se desempeñan en las instituciones señaladas en el artículo 2
de la presente ley, que no estén incluidas en las restantes familias de
puestos. b) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones en ciencias de la salud. c) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones policiales. d) Personas docentes contempladas en el Estatuto
del Servicio Civil, del título II y el título IV. e) Personas docentes y académicas de la educación
técnica y superior. f) Personas que administran justicia y los
magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE). g) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones del servicio exterior. h) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en cargos de confianza. La creación de familias de puestos de empleo
público es reserva de ley y deberá estar justificada por criterios técnicos y
jurídicos coherentes con una eficiente y eficaz gestión pública. En todas las categorías descritas con
anterioridad, la administración pública superior, por medio de las oficinas o
los departamentos de salud ocupacional, deberá contar en cada entidad
pública, según lo establece el artículo 300 del Código de Trabajo y su
reglamento, con el diagnóstico de sus condiciones de trabajo, el programa de
salud ocupacional y cuando existan condiciones de trabajo adversas a su salud
deberán crearse los respectivos protocolos de seguridad para salvaguarda de
su vida, que será validado a lo interno de esta y con el respectivo aval del
Consejo de Salud Ocupacional, para lo cual se le brindará el recurso humano
necesario. Dicha instancia dependerá administrativamente de manera directa
del jerarca. |
ARTÍCULO 13- Régimen general de empleo público Existirá un único régimen general de empleo
público, el cual a su vez estará conformado por las siguientes familias de
puestos que serán de aplicación en los órganos y entes de la Administración
Pública, según las funciones que ejecute su personal: a) Personas servidoras públicas bajo el ámbito de
aplicación del título I y del título IV del Estatuto de Servicio Civil, así
como a las que se desempeñan en las instituciones señaladas en el artículo 2
de la presente ley, que no estén incluidas en las restantes familias de
puestos. b) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones en ciencias de la salud. c) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones policiales. d) Personas docentes contempladas en el Estatuto
del Servicio Civil, del título II y el título IV. e) Personas docentes y académicas de la educación
técnica. f) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones del servicio exterior. g) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en cargos de confianza. El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa tendrán cada uno su propia familia de puestos. Según
la determinación que realice el respectivo ente, la correspondiente familia
estará conformada por las personas servidoras públicas con funciones
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas. La creación de familias de puestos de empleo
público es reserva de ley y deberá estar justificada por criterios técnicos y
jurídicos coherentes con una eficiente y eficaz gestión pública. En todas las categorías descritas con
anterioridad, la administración pública superior, por medio de las oficinas o
los departamentos de salud ocupacional, deberá contar en cada entidad
pública, según lo establece el artículo 300 del Código de Trabajo y su
reglamento, con el diagnóstico de sus condiciones de trabajo, el programa de
salud ocupacional y cuando existan condiciones de trabajo adversas a su salud
deberán crearse los respectivos protocolos de seguridad para salvaguarda de
su vida, que será validado a lo interno de esta y con el respectivo aval del
Consejo de Salud Ocupacional, para lo cual se le brindará el recurso humano
necesario. Dicha instancia dependerá administrativamente de manera directa
del jerarca. Lo destacado corresponde a la salvaguarda
introducida |
En
el informe de mayoría de la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad se hicieron las siguientes consideraciones y recomendaciones
al Plenario:
“El Artículo 13 del Capítulo IV Organización del
Trabajo, regula el régimen general de empleo público, reconociendo la intención
de los proponentes de la iniciativa de que exista un único régimen general de
empleo público, el cual a su vez estará conformado por familias de puestos,
cuyas funciones se determinarán a partir de lo que ejecute su personal. Esta
disposición fue sujeta de examen por el Tribunal Constitucional, razón por la
que vertieron criterio señalando los vicios que contenía.
Sobre estas dudas de constitucionalidad y su
relación con las Municipalidades el voto indica: “Es inconstitucional, por no
crear una familia de puestos de los empleados municipales y, por consiguiente,
los incluye a todos en el Servicio Civil. No es posible pasar por alto que el
Código Municipal, a partir del numeral 124 al 161 inclusive, contiene el Título
V, que regula la relación de los servidores municipales y las administraciones
publicas locales de forma pormenorizada, por un lado, y, el numeral 50 del
proyecto de ley que establece que las derogatorias expresas ni siquiera hacen
referencia a las normas que se encuentran en el citado Código, ni tampoco se
hacen las modificaciones en el artículo 49 del proyecto consultado.”
En cuanto a la CCSS y el inciso b) de esta norma
manifestó: “Es inconstitucional, por no incluir en el citado inciso a los
servidores que realizan labores sustanciales y administrativas, profesionales y
técnicos, necesarios para alcanzar los fines constitucionalmente asignados a la
CCSS.”
Sobre el contenido normado en el inciso f) del
Artículo 13 vinculado al Tribunal Supremo de Elecciones y Poder Judicial acotó:
“Es inconstitucional porque no excluye a los funcionarios que realizan
funciones para-jurisdiccionales -fiscales, defensores públicos y profesionales
y personal especializado del Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los
funcionarios del nivel gerencial o de alta dirección política, al igual que a
los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función
electoral -letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc.-, y
quienes ejercen cargos de alta dirección política. No se excluye a todo el
funcionario administrativo de apoyo, profesional y técnico, que los máximos
órganos de los citados poderes del Estado definan, de forma exclusiva y
excluyente, como indispensables o consustanciales para el ejercicio de sus
competencias constitucionales. Finalmente, hay que tener presente que la
construcción de la familia, tal y como se explicó supra, corresponde, de forma
exclusiva y excluyente, a cada poder del Estado.”
Observa la Sala Constitucional que del texto del
artículo 13 se desprende la intención del legislador de que Mideplán tenga la
facultad de llenar de contenido las regulaciones propias de las familias
creadas, mediante simple acto administrativo, ello a pesar de que tiene reserva
de ley la regulación del funcionamiento de los otros Poderes de la República,
el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa.
Además, considera que existe distorsiones odiosas
al crear las familias, cuando se está dividiendo al personal del TSE pese a que
todos coadyuvan al cumplimiento de la función electoral. Solo a los magistrados
del TSE estarían dentro del grupo indicado en el inciso f), pero todo el resto
de funcionarios, que también coadyuvan al ejercicio de esta función tan
importante para la democracia costarricense, quedarían integrando otro grupo de
familia de puestos. Todos los funcionarios del TSE que coadyuvan a la función
electoral, directamente o por apoyo, requieren contar con toda la independencia
de criterio en sus actuaciones, en este sentido el voto de la Sala
Constitucional ya se había decantado al respecto al indicar que “la intención
del constituyente al crear este Poder, fue cercenar por completo la posibilidad
de que los funcionarios electorales, se inmiscuyen en toda actividad política,
con el fin de garantizar un Órgano Electoral independiente.” (sentencia
n°2005-14298).
Respecto de las Universidades y el artículo 13
inciso e), el Tribunal Constitucional señalo: “Es inconstitucional, por no
incluir en el citado inciso a los servidores que realizan investigación, acción
social y cultural, así́ como el personal administrativo, profesional y
técnico, necesario para alcanzar los fines constitucionalmente asignados a las
universidades del Estado, en los términos que se explica en el considerando
general.”
A partir del análisis realizado se propone
adicionar la salvaguarda en un nuevo párrafo segundo que se leerá “El Poder
Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los
entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa tendrán cada uno su
propia familia de puestos. Según la determinación que realice el respectivo
ente, la correspondiente familia estará conformada por las personas servidoras
públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas.”
Con esta redacción se reafirma el principio
constitucional de separación de poderes al reconocer que tendrán los otros
Poderes de la República su propia familia de puestos, al igual para los entes
públicos con autonomía de gobierno u organizativa. Lo que nos lleva a suprimir
la indicación expresa en la norma del número de familias, porque no podría el
artículo establecer la cantidad de familias de puestos, siendo que en la
práctica y la aplicación de la futura Ley Marco de Empleo Público podrían
llegar a ser más de ocho.
Finalmente, se sugiere al plenario legislativo con
el texto sustitutivo que adjunto a las recomendaciones de este Informe eliminar
la redacción del inciso f) y correr la numeración de los mismos, siendo el
criterio de quienes suscribimos este informe que este inciso contiene vicios de
constitucionalidad, que se subsanan con el párrafo que se adiciona a este
artículo.” (Lo destacado no corresponde al
original).
En
consecuencia, lo consultado por las personas legisladoras no involucra temas de
discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera pronunciado
del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente nuevos
incorporados al proyecto de ley, por lo que no existe mérito para emitir
algún pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de
constitucionalidad. No es propio de este tipo de consultas entrar a
revisar si la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad interpretó de forma adecuada el dictamen de la Sala en lo
relativo a sus efectos directos e indirectos. Precisamente, según se observa en
el dictamen afirmativo de mayoría de la comisión, las modificaciones hechas
pretendían adecuar el contenido del proyecto a lo recomendado por este Tribunal
(sin que se aprecie alguna materia nueva o aspecto novedoso), por lo que no le
corresponde a esta jurisdicción emitir criterio otra vez dentro del mismo
proceso de formación de la ley, en torno a las recomendaciones no vinculantes
que expresó.
Lo
anterior no implica el aval de este Tribunal a los cambios efectuados en el
proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de
31 de julio de 2021 (pues en esta fase no se están analizando las
modificaciones sino únicamente si se trata o no de aspectos nuevos), ni impide
el eventual control posterior de constitucionalidad sobre la norma (de ser
aprobada como ley de la República). Incluso, en este último escenario, el
dictamen emitido por la Sala en el marco del proceso de formación de la ley
constituiría un parámetro para valorar su constitucionalidad, aunque,
ciertamente, la jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción
constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma
(artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).
Con
base en las consideraciones expuestas, se declaran inevacuables estos extremos.
vii) Sobre la
modificación del artículo 14 párrafo primero
Aspectos consultados: Las personas legisladoras cuestionan que la
Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad recomendó al
Plenario Legislativo la eliminación de la potestad del Mideplán ‑en
materia de selección y de reclutamiento de personal‑ de emitir “las
disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, según la
respectiva familia de puestos”, en relación con las instituciones autónomas
(aspecto declarado inevacuable por la Sala) y semiautónomas y sus órganos
adscritos, las empresas públicas estatales, las municipalidades, las ligas de
municipalidades, los concejos municipales de distrito y sus empresas, sobre las
cuales la Sala no se pronunció. Advierten que, en cuanto al numeral 14, las
inconstitucionalidades detectadas por la Sala en la opinión consultiva n.º
2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021 lo fueron respecto al
Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, las universidades públicas y
la CCSS.
Análisis de la Sala: Para examinar este alegato es importante comparar
el contenido de la norma previo al dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas
de 31 de julio de 2021 con el proyecto que propuso la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad:
|
Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
|
ARTÍCULO 14- Reclutamiento y selección El reclutamiento y la selección de las personas
servidoras públicas de nuevo ingreso se efectuará con base en su idoneidad
comprobada, para lo cual el Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán) emitirá, con absoluto apego a la Ley 6227, Ley
General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, las disposiciones
de alcance general, las directrices y los reglamentos, según la respectiva
familia de puestos. En los procesos de reclutamiento y selección no
podrá elegirse a un postulante que se encuentre en alguna de las siguientes
situaciones: a) Estar ligado por parentesco de consanguinidad
o de afinidad en línea directa o colateral, hasta tercer grado inclusive, con
la jefatura inmediata ni con las personas superiores inmediatas de esta en la
respectiva dependencia. b) Encontrarse enlistada en el registro de
personas inelegibles de la plataforma integrada de empleo público. (Lo destacado corresponde a lo que se suprimió). |
ARTÍCULO 14- Reclutamiento y selección El reclutamiento y la selección de las personas
servidoras públicas de nuevo ingreso se efectuará con base en su idoneidad
comprobada. En los procesos de reclutamiento y selección no
podrá elegirse a un postulante que se encuentre en alguna de las siguientes
situaciones: a) Estar ligado por parentesco de consanguinidad
o de afinidad en línea directa o colateral, hasta tercer grado inclusive, con
la jefatura inmediata ni con las personas superiores inmediatas de esta en la
respectiva dependencia. b) Encontrarse enlistada en el registro de
personas inelegibles de la plataforma integrada de empleo público. |
En
el informe de mayoría de la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad se hicieron las siguientes consideraciones y recomendaciones
al Plenario:
“Bajo el análisis que hemos realizado, el
artículo 14 regula lo atinente al reclutamiento y selección de las personas
servidoras públicas de nuevo ingreso, norma ubicada en el Capítulo V Gestión
del Empleo.
Al respecto, el Voto N° 2021-17098 indicó sobre los
alcances frente al Poder Judicial que “el proyecto de ley aquí cuestionado
incide en las competencias propias de este Poder de la República, pues más allá
de establecer principios o lineamientos generales en materia de empleo público
que respeten el principio de separación de funciones, el artículo 14 de
estudio, es claro en señalar que será el Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán), quien emitirá las disposiciones de alcance
general, las directrices y los reglamentos (...) se considera que tal
disposición es inconstitucional, al autorizar que un órgano del Poder
Ejecutivo, sea quien emita directamente disposiciones de alcance general,
directrices y reglamentos, circulares, manuales, y resoluciones relativos a la
materia de empleo público, que vacían de contenido las competencias reconocidas
a la Corte Suprema de Justicia por el Constituyente original y derivado. (...)
En razón de lo expuesto, la norma consultada excede cualquier marco de
cooperación que pueda establecer una política general de empleo público, pues
no resulta propio que una dependencia del Poder Ejecutivo -Mideplán-, le dicte
a otro Poder, de manera obligatoria, en este caso al Poder Judicial, las pautas
o criterios para la selección y reclutamiento de su personal. Ello constituye
una clara injerencia externa y, la intromisión del Poder Ejecutivo en aspectos
que son competencia exclusiva del Poder Judicial. Por consiguiente, este
Tribunal considera que el artículo 14 consultado contiene un vicio de
inconstitucionalidad, por lesionar el principio de independencia de funciones
que garantizan al Poder Judicial, los ordinales 9 y 154 de la Constitución
Política.”
De esta misma disposición manifestó el Tribunal
Supremo de Elecciones que: “invalida cualquier intromisión externa de otro
poder en los aspectos propios del Tribunal Supremo de Elecciones, que lesione
tal independencia. (...) Bajo ese entendido, no es posible admitir que un
órgano del Poder Ejecutivo, en este caso Mideplán, le imponga al Tribunal
Supremo de Elecciones, disposiciones relativas a los procesos de reclutamiento
y selección de su personal, materia que, tal y como se ha señalado, es
consustancial al grado de autonomía e independencia de la que gozan estos
órganos constitucionales.(...) En consecuencia, tal ordinal contiene un vicio
de inconstitucionalidad, en tanto resulte aplicable al Tribunal Supremo de
Elecciones.”
Las Universidades Públicas también fueron sujetas
de análisis por parte del voto respecto a las cuales expresó que “las
universidades públicas costarricenses gozan de un estatus autonómico
privilegiado en el sector público descentralizado, toda vez que dicha
independencia se extiende a los ámbitos administrativo, político, financiero y
organizativo (...) En atención a ello, es imprescindible que dispongan todo lo
relativo al reclutamiento y selección de su personal, sin interferencia externa
alguna.”. y “Sobre esta disposición resuelve que “el artículo 14 resulta
inconstitucional, al autorizar que un órgano del Poder Ejecutivo sea quien
emita directamente disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos,
circulares, manuales, y resoluciones relativos a la materia de empleo público,
que vacían de contenido las competencias reconocidas a las Universidades
Públicas por el Constituyente. Más aún cuando ya existe un marco normativo
atinente a cada una de las universidades que regula esos aspectos. En razón de
lo expuesto, la norma consultada excede cualquier marco de cooperación que
pueda establecer una política general de empleo público, pues no resulta propio
que una dependencia del Poder Ejecutivo -Mideplán-, le dicte a las
Universidades Públicas, quienes gozan de autonomía plena, y de manera
obligatoria, las pautas o criterios para la selección y reclutamiento de su
personal. Ello constituye una clara injerencia externa y, la intromisión del
Poder Ejecutivo en aspectos que son competencia exclusiva de las Universidades
Públicas. Por consiguiente, este Tribunal considera que el artículo 14
consultado contiene un vicio de inconstitucionalidad, por lesionar la autonomía
universitaria resguardada en el artículo 84 constitucional.”
Para el caso de la Caja Costarricense de Seguro
Social se indica en la resolución que “según lo dispuesto en este artículo 14,
la CCSS también se vería sujeta a las disposiciones de alcance general, las
directrices y los reglamentos que emita Mideplán en relación con el
reclutamiento y la selección del personal de nuevo ingreso, lo cual deviene en
inconstitucional.” Y “resulta inválida cualquier intromisión externa de otro
poder en los aspectos propios de la CCSS, que lesione su autonomía. Bajo ese
entendido, no es posible admitir que un órgano del Poder Ejecutivo, en este
caso Mideplán, le imponga a la CCSS, disposiciones relativas a los procesos de
reclutamiento y selección de su personal, materia que, tal y como se ha
señalado, es consustancial al grado de autonomía de la que goza esta
institución constitucional. En consecuencia, tal ordinal contiene un vicio de
inconstitucionalidad, en tanto resulte aplicable a la CCSS.”
Finalmente, sobre la vinculación de esta norma y
las municipalidades argumento que “en este artículo 14, todas las
Municipalidades se verían sujetas a las disposiciones de alcance general, las
directrices y los reglamentos que emita Mideplán en relación con el
reclutamiento y la selección del personal de nuevo ingreso, lo cual deviene en
inconstitucional. (...) Es decir, se admite la coordinación y la tutela
administrativa del Estado en cuanto al control de legalidad, pero no, en
cuanto, un órgano del Poder Ejecutivo como lo es Mideplán pueda emitir
disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos, a las
Municipalidades para sus procesos de reclutamiento y selección. En ese sentido,
resulta inválida cualquier intromisión externa de otro poder en los aspectos
propios de los gobiernos locales, que lesione su autonomía. Bajo ese entendido,
no es posible admitir que un órgano del Poder Ejecutivo, en este caso Mideplán,
le imponga a las Municipalidades, disposiciones relativas a los procesos de
reclutamiento y selección de su personal, materia que, tal y como se ha
señalado, es consustancial al grado de autonomía de la que gozan estos
gobiernos locales. En consecuencia, tal ordinal contiene un vicio de
inconstitucionalidad, en tanto resulte aplicable a las Municipalidades.”
En el mismo sentido en que ha venido resolviendo
estos aspectos la Sala Constitucional en el voto bajo análisis, se señala una vez
más la injerencia del Mideplán, que es un órgano del Poder Ejecutivo, para
emitir disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos a los otros
Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes
públicos con autonomía de gobierno u organizativa.
Razón por la cual concluimos, que la forma de
corregir las dudas de constitucionalidad es suprimiendo del párrafo primero la
frase “para lo cual el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán) emitirá, con absoluto apego a la Ley 6227, Ley General de
la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, las disposiciones de alcance
general, las directrices y los reglamentos, según la respectiva familia de
puestos”.
Con esta adición se acoge lo planteado en la
resolución 2021-17098, para aclarar los alcances normativos del artículo 14, de
manera que el primer párrafo se leerá como se indica a continuación: “El
reclutamiento y la selección de las personas servidoras públicas de nuevo
ingreso se efectuará con base en su idoneidad comprobada.” (Lo destacado no corresponde al original).
En
consecuencia, lo consultado por las personas legisladoras no involucra temas de
discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera pronunciado
del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente nuevos
incorporados al proyecto de ley, por lo que no existe mérito para emitir
algún pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de
constitucionalidad. No es propio de este tipo de consultas entrar a revisar
si la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad
interpretó de forma adecuada el dictamen de la Sala en lo relativo a sus
efectos directos e indirectos. Precisamente, según se observa en el dictamen
afirmativo de mayoría de la comisión, las modificaciones hechas pretendían
adecuar el contenido del proyecto a lo recomendado por este Tribunal (sin que
se aprecie alguna materia nueva o aspecto novedoso), por lo que no le
corresponde a esta jurisdicción otra vez emitir criterio dentro del mismo
proceso de formación de la ley, en torno a las recomendaciones no vinculantes
que dictó.
Lo
anterior no implica el aval de este Tribunal a los cambios efectuados en el
proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de
31 de julio de 2021 (pues en esta fase no se están analizando las
modificaciones sino únicamente si se trata o no de aspectos nuevos), ni tampoco
impide el eventual control de constitucionalidad a posteriori que
podría llegar a ejercerse sobre la norma(en caso de que se convierta en ley de
la República). Incluso, en este último escenario, el dictamen emitido por la
Sala en el marco del proceso de formación de la ley constituiría parámetro para
valorar su constitucionalidad.
Con
base en las consideraciones expuestas, se declaran inevacuables estos extremos.
viii) Sobre las supresiones del artículo 17
Aspectos consultados: Las personas legisladoras cuestionan que el
ordinal 17 establecía en su párrafo primero la potestad del Mideplán de emitir
las disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos referentes al
personal de alta dirección pública; sin embargo, la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad se tomó la atribución de
eliminar esa potestad respecto de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, las
instituciones autónomas y semiautónomas y sus órganos adscritos, las empresas
públicas estatales, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de
distrito y sus empresas, sin que ello fuera objeto de pronunciamiento en la
resolución n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021 de esta
Sala.
Análisis de la Sala: Para examinar este alegato es importante comparar
el contenido de la norma previo al dictamen n.º 2021017098 con el proyecto que
propuso la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad:
|
Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
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ARTÍCULO 17- Personal de la alta dirección
pública El Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán) emitirá las disposiciones de alcance general,
las directrices, y los reglamentos, en materia del personal de la alta
dirección pública, que sean acordes con la Ley 6227, Ley General de la
Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, para dotar a la Administración
Pública de perfiles con integridad y probada capacidad de gestión, innovación
y liderazgo, para procurar el mejoramiento de la prestación de bienes y
servicios públicos. Las entidades y los órganos, incluidos en el
artículo 2 de la presente ley, establecerán la normativa administrativa en
relación con el personal de la alta dirección pública, de conformidad con los
siguientes postulados: a) Es personal que tiene a su cargo una o varias
de las instancias calificadas como nivel directivo, según los Lineamientos
Generales para Reorganizaciones Administrativas, y que desarrolla funciones
administrativas profesionales altamente ligadas a la toma, implementación,
dirección y supervisión de decisiones estratégicas en las entidades y órganos
incluidos, definidas como tales en las normas específicas de cada
dependencia. b) La designación del personal de alta dirección
pública atenderá a principios de mérito, capacidad, competencia, excelencia e
idoneidad y se llevará a cabo mediante los más estrictos procedimientos que
garanticen publicidad y concurrencia. c) El personal de alta dirección pública estará
sujeto a una evaluación del desempeño rigurosa con arreglo a los criterios de
eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados
en relación con los objetivos institucionales que les hayan sido fijados. d) La alta dirección pública se regirá por el
principio de igualdad de oportunidades con criterios de igualdad efectiva
entre mujeres y hombres y otras condiciones libres de toda forma de
discriminación, respetando los principios contemplados en el inciso b) de
este artículo, para su designación. e) La alta dirección pública se regirá por el
principio de igualdad de oportunidades con criterios de igualdad efectiva
entre mujeres y hombres y otras condiciones libres de toda forma de
discriminación, respetando los principios contemplados en el inciso b) de
este artículo, para su designación. (Lo que se encuentra destacado corresponde a lo
suprimido en Comisión). |
ARTÍCULO 17- Personal de la alta dirección
pública Las entidades y los órganos, incluidos en el
artículo 2 de la presente ley, establecerán la normativa administrativa en
relación con el personal de la alta dirección pública, de conformidad con los
siguientes postulados: a) Es personal que tiene a su cargo una o varias
de las instancias calificadas como nivel directivo, según los Lineamientos
Generales para Reorganizaciones Administrativas y que desarrolla funciones
administrativas profesionales altamente ligadas a la toma, implementación,
dirección y supervisión de decisiones estratégicas en las entidades y los
órganos incluidos, definidas como tales en las normas específicas de cada
dependencia. b) La designación del personal de alta dirección
pública atenderá a principios de mérito, capacidad, competencia, excelencia e
idoneidad y se llevará a cabo mediante los más estrictos procedimientos que
garanticen publicidad y concurrencia. c) El personal de alta dirección pública estará
sujeto a una evaluación del desempeño rigurosa con arreglo a los criterios de
eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados
en relación con los objetivos institucionales que les hayan sido fijados. d) La alta dirección pública se regirá por el principio
de igualdad de oportunidades con criterios de igualdad efectiva entre mujeres
y hombres y otras condiciones libres de toda forma de discriminación,
respetando los principios contemplados en el inciso b) de este artículo, para
su designación. e) La alta dirección pública se regirá por el
principio de igualdad de oportunidades con criterios de igualdad efectiva
entre mujeres y hombres y otras condiciones libres de toda forma de
discriminación, respetando los principios contemplados en el inciso b) de
este artículo, para su designación. |
En
el informe de mayoría de la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad se hicieron las siguientes consideraciones y recomendaciones
al Plenario:
“El artículo 17 regula la materia sobre personal
de Alta Dirección. Al respecto indicó la resolución, sobre el Poder Judicial
que: “Existen varios precedentes de la Sala en que, expresamente, se entiende
como plenamente justificado que en el caso específico del Poder Judicial tenga
una regulación especial, separada y diferenciada (...) [estas regulaciones]
estarían referidas, al menos, respecto de quienes integran el Consejo Superior
del Poder Judicial, y las jefaturas de la Defensa Pública, Ministerio Público y
el Organismo de Investigación Judicial. Puestos que son de gran relevancia, que
deben estar particularmente protegidos de la injerencia de otros Poderes de la
República a, y que requieren la estabilidad del personal necesaria para un
adecuado e imparcial desempeño del cargo, lo cual es incompatible con una
subordinación a las disposiciones que emita al respecto el Mideplán, como lo
dispone la norma en cuestión. Siendo competente al respeto el mismo Poder
Judicial (...) Por ende, se considera existe un vicio de inconstitucionalidad
en el artículo 17 objeto de consulta, en los términos expuestos.”
Respecto de las Universidades Públicas “la
injerencia de este Ministerio, que es un órgano del Poder Ejecutivo, emitiendo
disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos a las Universidades
Públicas en materia de los puestos de alta dirección, resulta violatorio de la
autonomía universitaria. (...) las Universidades Públicas están facultadas para
establecer su propia organización interna y estructurar su propio gobierno,
todo dentro de los límites establecidos por la propia Constitución Política y
las leyes especiales que reglamentan su organización y funcionamiento”. La
norma aplicaría a “puestos de gran importancia pues estarían referidos, al
menos, respecto de quienes dirigen las distintas Vicerrectorías y Decanaturas,
entre otros. Puestos que son de gran relevancia para el quehacer académico y el
fiel cumplimiento del resto de las funciones asignadas a las universidades
públicas (...) Por ende, se considera existe un vicio de inconstitucionalidad
en el artículo 17 objeto de consulta, en los términos expuestos.”
En relación a (sic) la Caja Costarricense de Seguro
Social indicó que “la injerencia de este Ministerio, que es un órgano del Poder
Ejecutivo, emitiendo disposiciones de alcance general, directrices y
reglamentos a la CCSS en materia de los puestos de alta dirección, resulta
violatorio de su autonomía de gobierno. La regulación de todo lo atinente a los
puestos de alta dirección ya cuenta con regulación especial en la normativa interna
de la propia CCSS. (...) Nótese que, estos son puestos de gran importancia pues
estarían referidos, al menos, respecto de quienes dirigen las distintas
Gerencias y Direcciones, entre otros.” (...) “Por ende, se considera existe un
vicio de inconstitucionalidad en el artículo 17 objeto de consulta, en los
términos expuestos.”
En materia del régimen municipal expresó que: “en
esta norma se dispone que, tratándose de puestos de alta dirección será
Mideplán quien emita las disposiciones de alcance general, directrices y
reglamentos al respecto.” (...) En las Municipalidades se tienen cargos “de
gran relevancia para el fiel cumplimiento de la administración de los intereses
y servicios locales, que deben estar particularmente protegidos de la
injerencia del Ejecutivo, y que requieren la estabilidad del personal necesaria
para un adecuado desempeño del cargo, lo cual es incompatible con una
subordinación a las disposiciones que emita al respecto el Mideplán, como lo
dispone la norma en cuestión. Por ende, se considera existe un vicio de
inconstitucionalidad en el artículo 17 objeto de consulta, en los términos
expuestos.”
Nos hemos decantado a realizar un único cambio en
este artículo, el cual consiste en suprimir el primer párrafo, así se elimina
la inconstitucionalidad detectada por la Sala Constitucional.” (Lo destacado no corresponde al original).
En
consecuencia, lo consultado por las personas legisladoras no involucra temas de
discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera pronunciado
del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente nuevos
incorporados al proyecto de ley, por lo que no existe mérito para emitir
algún pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de
constitucionalidad. No es propio de este tipo de consultas entrar a
revisar si la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad interpretó de forma adecuada el dictamen de la Sala en lo
relativo a sus efectos directos e indirectos. Precisamente, según se observa en
el dictamen afirmativo de mayoría de la comisión, las modificaciones hechas
pretendían adecuar el contenido del proyecto a lo recomendado por este Tribunal
(sin que se aprecie alguna materia nueva o aspecto novedoso), por lo que no le
corresponde a esta jurisdicción otra vez emitir criterio dentro del mismo
proceso de formación de la ley, en torno a las recomendaciones no vinculantes
que expuso.
Lo
anterior no implica el aval de este Tribunal a los cambios efectuados en el
proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de
31 de julio de 2021 (pues en esta fase no se están analizando las
modificaciones sino únicamente si se trata o no de aspectos nuevos), ni tampoco
impide el eventual control de constitucionalidad a posteriori que
podría llegar a ejercerse sobre la norma(en caso de que se convierta en ley de
la República). Incluso, en este último escenario, el dictamen emitido por la
Sala en el marco del proceso de formación de la ley constituiría parámetro para
valorar su constitucionalidad.
Con
base en las consideraciones expuestas, se declaran inevacuables estos extremos.
ix) Sobre la modificación del numeral 18
párrafo final
Aspectos
consultados: Las personas
legisladoras alegan la modificación del párrafo final del artículo 18, en
cuanto al nombramiento, periodo de prueba y prórrogas del personal de alta
dirección pública. Acusan que, pese a que no fue consultado, de tal disposición
se excluyó a la Asamblea Legislativa.
Análisis de la Sala: Para examinar este alegato es importante comparar
el contenido de la norma previo al dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas
de 31 de julio de 2021 con el proyecto que propuso la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad:
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Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
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ARTÍCULO 18- Nombramiento y período de prueba de
la alta dirección pública. Toda persona servidora pública, que sea nombrada
en puestos de alta dirección pública, estará a prueba durante el período de
seis meses y su nombramiento se efectuará por un máximo de seis años, con
posibilidad de prórroga anual, la cual estará sujeta a los resultados de la
evaluación del desempeño. Al tratarse de las universidades públicas, se
respetarán los plazos y períodos determinados en sus estatutos orgánicos y
reglamentos. |
ARTÍCULO 18- Nombramiento y período de prueba de
la alta dirección pública. Toda persona servidora pública, que sea nombrada
en puestos de alta dirección pública, estará a prueba durante el período de
seis meses y su nombramiento se efectuará por un máximo de seis años, con
posibilidad de prórroga anual, la cual estará sujeta a los resultados de la
evaluación del desempeño. El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa respetarán los plazos y períodos determinados en sus
leyes, estatutos orgánicos y reglamentos, respecto de los servidores públicos
nombrados en puestos de alta dirección pública. (Lo destacado corresponde a los cambios producidos
en la Comisión). |
En
el informe de mayoría de la Comisión Permanente Especial sobre Consultas
de Constitucionalidad se hicieron las siguientes consideraciones y
recomendaciones al Plenario:
“La norma 18 del texto de la Ley Marco de Empleo
Público, aprobada en primer debate regula el plazo de prueba y plazo de
nombramiento de los servidores públicos que sean nombradas en puestos de alta
dirección pública. La disposición exceptúa en forma expresa, a las
Universidades.
La Sala Constitucional en el Voto N° 2021-17098
resolvió en esta materia y vinculado al Poder Judicial que “la regulación de
aspectos relativos al nombramiento y selección de personal, tal como también
ocurre con los puestos de alta dirección técnica, el período de prueba, plazo o
condiciones de prórroga de los nombramientos, son regulaciones propias y
atinentes a la autonomía organizacional y administrativa del Poder Judicial,
pues se trata de puestos estratégicos de gran importancia para su
administración, cuya definición debe corresponder a esta, conforme los fines
constitucionales de esa institución. Adviértase que, respecto del Poder
Judicial, esos puestos estarían referidos, al menos, respecto de quienes
integran el Consejo Superior del Poder Judicial, y las jefaturas de la Defensa
Pública, Ministerio Público y el Organismo de Investigación Judicial. (...) la
norma consultada, lejos de favorecer tal principio constitucional, alteraría de
forma irrazonable y desproporcionada la organización de puestos que son
fundamentales para la administración de justicia del Poder Judicial, poniendo,
incluso, en riesgo la imparcialidad en el ejercicio del cargo que debe
prevalecer en esos puestos, ante la continua presión de una prórroga de su
nombramiento anual. Asimismo, cabe advertir que, al igual que con el artículo
14 consultado y de lo señalado en el artículo 2 de este proyecto, el ordinal 18
no establece salvedad alguna respecto de la aplicación de esta norma al Poder
Judicial, como sí lo hace en este caso para con las universidades públicas, al
señalar que, en su caso, se respetarán los plazos y períodos determinados en
sus estatutos orgánicos y reglamentos. De ahí que tampoco resulta excluido el
Poder Judicial de su aplicación. Por ende, se considera existe un vicio de
inconstitucionalidad en el artículo 18 objeto de consulta, en los términos
expuestos.”
En relación al (sic) Tribunal Supremo de
Elecciones indicó “la regulación de aspectos relativos al nombramiento y
selección de personal, tal como también ocurre con los puestos de alta dirección
técnica, el período de prueba, plazo o condiciones de prórroga de los
nombramientos, son regulaciones propias y atinentes a la autonomía
organizacional y administrativa del TSE. Se entiende que los puestos de alta
dirección técnica, definidos por el propio TSE, son puestos estratégicos de
gran importancia para su debida organización, tales como podrían ser la
Dirección Ejecutiva, la Dirección General del Registro Civil, la Dirección
General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos, entre
otros.” (...) “La definición de tales condiciones es competencia exclusiva a
este órgano constitucional especializado. De modo que, en los términos en que
está dispuesto el artículo 18 consultado, contiene un vicio de
inconstitucionalidad, por violentar el principio de independencia del TSE, a
quien le corresponde de manera exclusiva la definición de las condiciones en
que se deben desempeñar sus puestos de alta dirección.”
Respecto de la CCSS explicó que: “la regulación de
aspectos relativos al nombramiento y selección de personal, tal como también
ocurre con los puestos de alta dirección técnica, el período de prueba, plazo o
condiciones de prórroga de los nombramientos, son regulaciones propias y
atinentes a la autonomía política de la CCSS.” (...) “tales como podrían ser
las distintas Direcciones en Planificación, Actuarial, Gestión de Personal; y
las distintas Gerencias Administrativa, Financiera y Médica, entre otros.”
(...) “La definición de tales condiciones es competencia exclusiva a esta
institución constitucional especializada. De modo que, en los términos en que
está dispuesto el artículo 18 consultado, contiene un vicio de
inconstitucionalidad, por violentar la autonomía política de la CCSS, a quien
le corresponde de manera exclusiva la definición de las condiciones en que se
deben desempeñar sus puestos de alta dirección.”
En materia de municipalidades el voto señala: “la
regulación de aspectos relativos al nombramiento y selección de personal, tal
como también ocurre con los puestos de alta dirección técnica, el período de
prueba, plazo o condiciones de prórroga de los nombramientos, son regulaciones
propias y atinentes a la autonomía política de los gobiernos locales.” (...)
“son puestos estratégicos de gran importancia para su debida organización y
atención de los intereses y servicios locales. Por ello y conforme a los fines
propios de las municipalidades, es a ellas a quienes corresponde valorar las
necesidades de los servicios que prestan y determinar las condiciones en que
deben ser ocupados esos puestos” (...) “la conveniencia del período de
nombramiento de esos puestos o las condiciones de prórroga podrían estar
sujetas a una condición de mayor estabilidad en el puesto como la garantizada
en el ordinal 192 constitucional. Todo de acuerdo a (sic) su normativa
interna, y no, a una normativa genérica como la que se pretende en este
proyecto de ley.” (...) “en los términos en que está dispuesto el artículo 18
consultado, contiene un vicio de inconstitucionalidad, por violentar la autonomía
política de las municipalidades, a quienes les corresponde de manera exclusiva
la definición de las condiciones en que se deben desempeñar sus puestos de alta
dirección.”
Al igual que en acápites anteriores, sugerimos
modificar la redacción del párrafo segundo del artículo 18 de manera que se lea
“El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones
(TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa se
respetarán los plazos y períodos determinados en sus leyes, estatutos orgánicos
y reglamentos, respecto de los servidores públicos nombrados en puestos de alta
dirección pública.”
De manera que se reconoce que el período de
prueba, plazo o condiciones de prórroga de los nombramientos, son regulaciones
propias y atinentes a la autonomía organizacional y administrativa de los otros
Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes
públicos con autonomía de gobierno u organizativa para dar cumplimiento a los
fines constitucionales que le han sido asignados. Por ello, consideramos que la
redacción propuesta recoge el sentir de los magistrados del alto Tribunal
Constitucional.” (Lo destacado no
corresponde al original).
En
consecuencia, lo consultado por las personas legisladoras no involucra temas de
discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera pronunciado
del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente nuevos
incorporados al proyecto de ley, por lo que no existe mérito para emitir
algún pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de
constitucionalidad. No es propio de este tipo de consultas entrar a
revisar si la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad interpretó de forma adecuada el dictamen de la Sala en lo
relativo a sus efectos directos e indirectos. Precisamente, según se observa en
el dictamen afirmativo de mayoría de la comisión, las modificaciones hechas
pretendían adecuar el contenido del proyecto a lo recomendado por este Tribunal
(sin que se aprecie alguna materia nueva o aspecto novedoso), por lo que no le
corresponde a esta jurisdicción otra vez emitir criterio dentro del mismo
proceso de formación de la ley, en torno a las recomendaciones no vinculantes
que planteó.
Lo
anterior no implica el aval de este Tribunal a los cambios efectuados en el
proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de
31 de julio de 2021 (pues en esta fase no se están analizando las
modificaciones sino únicamente si se trata o no de aspectos nuevos), ni tampoco
impide el eventual control de constitucionalidad a posteriori que
podría llegar a ejercerse sobre la norma (en caso de que se convierta en
ley de la República). Incluso, en este último escenario, el dictamen emitido
por la Sala en el marco del proceso de formación de la ley constituiría
parámetro para valorar su constitucionalidad.
Con
base en las consideraciones expuestas, se declaran inevacuables estos extremos.
x) Sobre la adición de un nuevo párrafo al
artículo 21
Aspectos consultados: Las personas legisladoras objetan la adición de
un párrafo al numeral 21 que regula el procedimiento de despido de las personas
servidoras públicas. Reprochan que la Sala no se pronunció sobre el Poder
Legislativo, la Caja Costarricense de Seguro Social y las municipalidades; sin
embargo, la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad las excluyó, por lo que se excedió en sus competencias
y provocó un vicio sustancial de procedimiento.
Análisis de la Sala: Para evitar transcribir, por su longitud,
el contenido de los ordinales 21 y 22, relacionados con los procedimientos
disciplinarios, se copia el párrafo añadido al artículo 21 y lo que fue
suprimido del numeral 22.
La Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad, luego del dictamen de la Sala, incluyó el siguiente párrafo
al ordinal 21:
“El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa aplicarán el proceso de despido de acuerdo con su
normativa interna, sus propias leyes o estatutos, según sea el caso. De no
existir normativa institucional al respecto aplicará, supletoriamente, la Ley
6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, las
normas de derecho público, los principios generales del derecho público, el
Código de Trabajo y el Código Procesal Civil.”
Asimismo,
tal órgano, eliminó el siguiente párrafo de los artículos 21 y 22:
“Las instituciones de educación superior
universitaria estatal emitirán normativa interna que regule esta materia, de
conformidad con los artículos 84, 85 y 87 y el principio de debido proceso
contenidos en la Constitución Política; en caso de que no exista normativa
institucional al respecto aplicará, supletoriamente, la Ley 6227, Ley General
de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, las normas de derecho
público, los principios generales del derecho público, el Código de Trabajo y
el Código Procesal Civil.”
En
el informe de mayoría de la Comisión Permanente Especial sobre Consultas
de Constitucionalidad se hicieron las siguientes consideraciones y
recomendaciones al Plenario:
“El artículo 21 establece el procedimiento de
despido y el artículo 22 desarrolla la fase recursiva contra despido, ambas
normas fueron sujeto de análisis por parte de la Sala Constitucional en la
resolución de marras. Sobre la materia el voto señala: “La creación de una
nueva causal de despido, por no pasar la evaluación del desempeño en dos
ocasiones consecutivas (según el primer párrafo del art.21 del proyecto), no es
inconstitucional en tanto la aplique el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de
Elecciones de acuerdo con su normativa interna. (...) Sí resultan
inconstitucionales los artículos 21 y 22 del proyecto consultado, respecto de
su aplicación al Poder Judicial -y al TSE según se verá-, por cuanto, el
ejercicio de la potestad disciplinaria de los servidores del Poder Judicial es
parte esencial de la independencia judicial. Así entonces, todo lo que en esas
normas se establece en cuanto a procedimiento y fase recursiva no podrían
aplicarse al Poder Judicial, el cual ya goza de normativa interna que dispone
el ejercicio de la potestad disciplinaria. (...) en consonancia con el
principio de independencia judicial, la entidad con competencia disciplinaria
será, exclusivamente el propio Poder Judicial.”
El proyecto de Ley Marco de Empleo Público incluye
a todas las personas servidoras públicas bajo el ámbito de aplicación de esta
propuesta de ley, siendo el procedimiento de despido clave en el desarrollo de
las relaciones de empleo público en las instituciones públicas.
Las redacciones de estas dos normas provocan una
injerencia odiosa y peligrosa para nuestro Estado Social de Derecho, razón que
nos lleva a proponer la modificación de la primera parte del párrafo final del
artículo 21 y mantener la frase final el texto actual.
De manera que este párrafo se lea de la siguiente
forma: “El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa,
aplicarán el proceso de despido de acuerdo con su normativa interna, sus
propias leyes o estatutos según sea el caso. De no existir normativa
institucional al respecto aplicará, supletoriamente, la Ley 6227, Ley General
de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, las normas de derecho
público, los principios generales del derecho público, el Código de Trabajo y
el Código Procesal Civil.”
En cuanto al artículo 22, se ha dispuesto la
eliminación del párrafo final de la norma, por considerar que es una
repercusión de la modificación al artículo 21, de manera que la fase recursiva
contra el despido no será de aplicación a los otros Poderes de la República, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, deberán de aplicar lo dispuesto en su normativa
interna, evitando con ello cualquier violación a los principios de seguridad
jurídica y legalidad. Reconocemos, que el procedimiento de despido es clave en
el desarrollo de las relaciones de empleo público, por lo que la claridad en el
proceso es fundamental para respetar las garantías constitucionales.”
En
adición, en la opinión consultiva n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de
julio de 2021, la Sala dispuso respecto a la potestad disciplinaria ‑no
solo del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, sino de las
universidades del Estado, la Caja Costarricense de Seguro Social y las
municipalidades‑ lo siguiente:
“No menos importante es el hecho de que, lo
referente a evaluación del desempeño y el ejercicio de la potestad
disciplinaria, queda reservado a cada poder del Estado y a los entes supra
citados, toda vez que estas potestades son consustanciales al ejercicio de sus
competencias constitucionales o a la realización de los fines
constitucionalmente fijados. Quiere esto decir, que en lo tocante a estos temas
todo el funcionariado de cada poder y ente quedan sometidos a las disposiciones
internas que cada uno de estos dicten al respecto.” (Lo destacado no
corresponde al original).
En
consecuencia, lo consultado por las personas legisladoras no involucra temas de
discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera pronunciado
del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente nuevos
incorporados al proyecto de ley, por lo que no existe mérito para emitir
algún pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de
constitucionalidad. No es propio de este tipo de consultas entrar a revisar
si la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad
interpretó de forma adecuada el dictamen de la Sala en lo relativo a sus
efectos directos e indirectos. Precisamente, según se observa en el dictamen
afirmativo de mayoría de la comisión, las modificaciones hechas pretendían
adecuar el contenido del proyecto a lo recomendado por este Tribunal (sin que
se aprecie alguna materia nueva o aspecto novedoso), por lo que no le
corresponde a esta jurisdicción otra vez emitir criterio dentro del mismo proceso
de formación de la ley, en torno a las recomendaciones no vinculantes que
formuló.
Lo
anterior no implica el aval de este Tribunal a los cambios efectuados en el
proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de
31 de julio de 2021 (pues en esta fase no se están analizando las
modificaciones sino únicamente si se trata o no de aspectos nuevos), ni tampoco
impide el eventual control de constitucionalidad a posteriori que
podría llegar a ejercerse sobre la norma (en caso de que se convierta en
ley de la República). Incluso, en este último escenario, el dictamen emitido
por la Sala en el marco del proceso de formación de la ley constituiría
parámetro para valorar su constitucionalidad.
Con
base en las consideraciones expuestas, se declaran inevacuables estos extremos.
xi) Sobre las supresiones en la aplicación del
artículo 30
Aspectos consultados: Las personaras legisladoras cuestionan la
eliminación de las ligas de municipalidades y de las instituciones autónomas de
la aplicación del numeral 30. Señalan que esta norma comprende los postulados
rectores de compensación y solo fue consultado en relación con las
universidades públicas. Añaden que el ordinal fue declarado inconstitucional en
el punto 31 de la parte dispositiva. Refieren que la mayoría de los integrantes
de la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad
modificaron el párrafo final, con el fin de eliminar la coordinación
interinstitucional del Poder Legislativo (sobre el cual no se pronunció la
Sala), el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones y las
municipalidades, con el Mideplán, la Autoridad Presupuestaria y la Dirección
General de Servicio Civil. Arguyen que lo anterior se dispuso a efecto de la
construcción de las columnas salariales respectivas. Mencionan que de tal
disposición se eliminó la potestad otorgada a las ligas de municipalidades y a
las instituciones autónomas de construir la respectiva columna salarial global,
sin que la Sala se haya pronunciado al respecto.
Análisis de la Sala: Para examinar este alegato es importante comparar
el contenido de la norma previo al dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas
de 31 de julio de 2021 con el proyecto que propuso la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad:
|
Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
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ARTÍCULO 30- Postulados rectores que orientan la
gestión de la compensación Los salarios de las personas servidoras públicas,
a partir de la vigencia de la presente ley, se regirán de acuerdo con los
siguientes postulados: a) El salario será siempre igual para igual
trabajo en idénticas condiciones de eficiencia, puesto, jornada y
condiciones, independientemente de la institución pública para la que labore. b) El salario del presidente de la República será
el salario más alto de la Administración Pública. c) La fijación de los salarios se realizará
construyendo una metodología de remuneración del trabajo para el servicio
público. d) Cada familia de puestos tendrá una columna de
salario global que indicará el puesto y la remuneración que recibirá la
persona servidora pública que lo ostente. La columna salarial deberá ser
publicada en la plataforma integrada de empleo público. e) En caso de requerir ajustes o modificaciones a
la columna salarial, cuya motivación sea distinta del costo de vida, dicha
decisión deberá tomarse de manera fundamentada en criterios técnicos de
carácter económico. f) Los salarios se ajustarán según las reglas
contenidas en la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9
de octubre de 1957. Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal
Supremo de Elecciones, las instituciones de educación superior estatal, las
corporaciones municipales y las ligas de municipalidades a través de la Unión
Nacional de Gobiernos Locales y las instituciones autónomas construirán,
conjuntamente con el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán), la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de
Servicio Civil, la respectiva columna salarial global, con base en el
principio de coordinación interinstitucional. |
ARTÍCULO 30- Postulados rectores que orientan la
gestión de la compensación Los salarios de las personas servidoras públicas,
a partir de la vigencia de la presente ley, se regirán de acuerdo con los
siguientes postulados: a) El salario será siempre igual para igual
trabajo en idénticas condiciones de eficiencia, puesto, jornada y
condiciones, independientemente de la institución pública para la que labore. b) El salario del presidente de la República será
el salario más alto de la Administración Pública. c) La fijación de los salarios se realizará
construyendo una metodología de remuneración del trabajo para el servicio
público. d) Cada familia de puestos tendrá una columna de salario
global que indicará el puesto y la remuneración que recibirá la persona
servidora pública que lo ostente. La columna salarial deberá ser publicada en
la plataforma integrada de empleo público. e) En caso de requerir ajustes o modificaciones a
la columna salarial, cuya motivación sea distinta del costo de vida, dicha
decisión deberá tomarse de manera fundamentada en criterios técnicos de
carácter económico. f) Los salarios se ajustarán según las reglas
contenidas en la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9
de octubre de 1957. El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones y los entes públicos con autonomía de gobierno
u organizativa construirán las respectivas columnas salariales globales de
las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas. (Lo que se encuentra resaltado corresponde a las
modificaciones realizadas por parte de la Comisión). |
En
el informe de mayoría de la Comisión Permanente Especial sobre Consultas
de Constitucionalidad se hicieron las siguientes consideraciones y
recomendaciones al Plenario:
“El artículo 30 regula los postulados rectores
que orientan la gestión de la compensación, en el Capítulo VIII Gestión de la
compensación, para las personas servidoras públicas, los cuales aplicarán a
partir de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público.
Argumenta la Sala Constitucional en el voto
2021-17098 que: “el artículo 30, es inconstitucional, en el tanto no excluye a
los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la actividad
universitaria-, y porque no establece que -en atención a la autonomía universitaria-,
la construcción de la familia de la columna salarial y sus características
corresponde en forma exclusiva y excluyente a los máximos órganos de los entes
universitarios”.
Sobre el inciso b) del artículo también relacionado
a las Universidades estatales determina que “no es inconstitucional establecer
como tope el salario del presidente de la República para los funcionarios
universitarios” (...) “cualquier rebaja del salario del presidente de la
República para fungir como tope también debe ser con base en estudios técnicos,
responsabilidades y perfiles de puesto” (...) “ si un (a) presidente de la
República decide renunciar a la totalidad o parte de su salario, dichas
acciones individuales no afectarían el tope de salario, el que ha sido fijado
técnicamente. ” (...) “hay que tener presente que, en cumplimiento del
principio de equilibrio financiero o presupuestario en este caso, resulta
conforme con el Derecho de la Constitución que haya el citado tope”.
En razón de lo anterior, se propone modificar la
redacción del párrafo final de este artículo, el cual se leerá: “El Poder
Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, y los entes
públicos con autonomía de gobierno u organizativa construirán las respectivas
columnas salariales globales de las personas servidoras públicas que desempeñen
funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas.”
Lo anterior permite mantener la coherencia en los
cambios al texto, que se han sugerido en el texto sustitutivo que se adjunta a
este informe, para que el plenario legislativo la acoja, en razón de que
mantiene la tesis expresada por la Sala Constitucional en el voto bajo análisis.” (Lo subrayado corresponde al original).
En
adición, este Tribunal, en la opinión consultiva n.º 2021-17098, señaló:
“En otro orden de ideas, también deben tener
claro los (as) diputados (as) que todo lo que atañe al funcionariado de los
poderes del Estado y los entes con fines constitucionales asignados establezcan
como parte de sus competencias -constitucionales o administrativas- lo
relativo a la construcción de la familia, los grados de esta, la metodología de
valoración de trabajo, los factores de trabajo relevantes a asignar, el salario
mínimo y máximo de cada columna, los fundamentos técnicos para fijar los
salarios, el manual descriptivo de cada puesto, la evaluación del desempeño,
etc., les corresponde, de forma exclusiva y excluyente, definirlo a cada uno de
estos, como se explicará al analizar la normativa que se tacha
de inconstitucional en las consultadas admitidas.” (Lo destacado no
corresponde al original).
En
consecuencia, lo consultado por las personas legisladoras no involucra temas de
discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera pronunciado
del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente nuevos
incorporados al proyecto de ley, por lo que no existe mérito para emitir
algún pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de
constitucionalidad. No es propio de este tipo de consultas entrar a
revisar si la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad interpretó de forma adecuada el dictamen de la Sala en lo
relativo a sus efectos directos e indirectos. Precisamente, según se observa en
el dictamen afirmativo de mayoría de la comisión, las modificaciones hechas
pretendían adecuar el contenido del proyecto a lo recomendado por este Tribunal
(sin que se aprecie alguna materia nueva o aspecto novedoso), por lo que no le
corresponde a esta jurisdicción otra vez emitir criterio dentro del mismo
proceso de formación de la ley, en torno a las recomendaciones no vinculantes
que declaró.
Lo
anterior no implica el aval de este Tribunal a los cambios efectuados en el
proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de
31 de julio de 2021 (pues en esta fase no se están analizando las
modificaciones sino únicamente si se trata o no de aspectos nuevos), ni tampoco
impide el eventual control de constitucionalidad a posteriori que
podría llegar a ejercerse sobre la norma(en caso de que se convierta en ley de
la República). Incluso, en este último escenario, el dictamen emitido por la
Sala en el marco del proceso de formación de la ley constituiría parámetro para
valorar su constitucionalidad.
Con
base en las consideraciones expuestas, se declaran inevacuables estos extremos.
xii) Sobre las modificaciones
a los artículos 31, 32, 33, 34 y 37
Aspectos consultados: Las personas legisladoras arguyen que pese a que
la Sala solo dictaminó la inconstitucionalidad de los numerales 31, 32 y 34 en
relación con las universidades públicas, la Comisión Permanente Especial
sobre Consultas de Constitucionalidad los modificó a fin de establecer que
corresponderá a los Poderes Legislativo (sobre el que no se pronunció la Sala),
Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones, la Caja Costarricense de Seguro
Social y las municipalidades especificar una metodología de valoración del
trabajo para el servicio público a su cargo (ordinal 31); la definición de los
grados dentro de su familia laboral y la exclusión de aplicar las directrices
anuales del Mideplán en lo relativo a los grados de cada familia (artículo 32);
la clasificación de puesto de trabajo en familias laborales y grados (numeral
33); y la elaboración de la columna salarial global. Aducen que
independientemente de que puedan coincidir en que la aplicación de los
ordinales 31, 32, 33, 34 y 37 inciso f) resultan inconstitucionales, en lo
concerniente a los Poderes Legislativo, Judicial, el Tribunal Supremo de
Elecciones, la Caja Costarricense de Seguro Social y las municipalidades, lo
cierto es que, como la Sala Constitucional no se pronunció al respecto en la
resolución n.º 2021-17098, la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad no estaba facultada para excluirlos, con lo cual se excedió
en sus competencias. Con ello ocasiona un vicio sustancial de procedimiento y
la violación de los principios de enmienda y participación democrática de los y
las legisladoras. En adición se objeta el exceso de la Comisión sobre las
modificaciones realizadas al artículo 37 incisos c), d) y e), dado que la
inconstitucionalidad fue declarada por violación de la autonomía universitaria;
empero, se excluyó la potestad de Autoridad Presupuestaria en relación con el
Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, alcaldías, las presidencias
ejecutivas de las instituciones con autonomía de gobierno, contralor (a)
general de la República, defensor (a) de los Habitantes (inciso d),
subcontralor (a) y defensor (a) adjunto (inciso e) y rectores de las
universidades públicas (inciso f).
Análisis de la Sala: Para examinar este alegato es importante comparar
el contenido de la norma previo al dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas
de 31 de julio de 2021 con el proyecto que propuso la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad:
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Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
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ARTÍCULO 31- Metodología de valoración de
trabajo. El Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán) especificará una metodología de valoración del
trabajo para el servicio público. La metodología de evaluación del trabajo
será un esquema de «factor de puntos», en el que las puntuaciones se
asignarán a los puestos de trabajo de acuerdo con un análisis de los factores
de trabajo relevantes. Mideplán definirá los factores de trabajo relevantes
para cada familia laboral y dentro de los cuales se considerarán los
siguientes: a) Niveles requeridos de conocimientos y
experiencia. b) El peso relativo del trabajo desempeñado para
la consecución de las metas institucionales. c) El margen de discrecionalidad con el que se
cuenta para la adopción de las respectivas decisiones. d) Necesidad de planificar y organizar el
trabajo. e) Complejidad del trabajo. f) Disponibilidad. g) La peligrosidad que conlleve el ejercicio de
sus funciones. h) Responsabilidad asociada al manejo de los
recursos públicos. i) Libertad para actuar en la planificación y el
cumplimiento de las obligaciones del cargo. j) La producción científica, técnica y académica
vinculada con las funciones del puesto o el giro ordinario de la institución
para la que se labora. k) Las diferencias por paridad del poder
adquisitivo que se produzcan por el ejercicio del cargo destacado en el
extranjero, con el fin de equiparar el poder adquisitivo de cada puesto,
conforme a las variables económicas de cada país de destino. l) La restricción al ejercicio liberal de la
profesión en los puestos que requieran dicha consideración. m) El desarraigo, para aquellos puestos fuera de
la Gran Área Metropolitana y donde se demuestre ausencia de disponibilidad de
personal altamente especializado. El factor de desarraigo se reconocerá de
forma temporal mientras persista la situación de escasez de personal. No
podrá ser reconocido cuando la jornada laboral sea parcial en el lugar
destacado. A cada uno de los factores se le asignará un peso
relativo según su contribución al desempeño de los puestos. A su vez, los
factores tendrán diferentes niveles, que reflejarán la intensidad,
frecuencia, duración o dimensión en la que el factor debe ser aplicado para
el desempeño del cargo. En el caso del personal docente del título II del
Estatuto de Servicio Civil, adicionalmente se tomarán en cuenta los
lineamientos y las políticas para la evaluación del desempeño docente que al
efecto disponga el Consejo Superior de Educación. |
ARTÍCULO 31- Metodología de valoración de
trabajo. El Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán), en el marco de las competencias previstas en
esta ley, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo
de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u
organizativa especificarán una metodología de valoración del trabajo para el
servicio público a su cargo. La metodología de evaluación del trabajo
será un esquema de «factor de puntos», en el que las puntuaciones se
asignarán a los puestos de trabajo de acuerdo con un análisis de los factores
de trabajo relevantes. Dicha metodología definirá los factores de trabajo
relevantes para cada familia laboral y dentro de los cuales se considerarán
los siguientes: a) Niveles requeridos de conocimientos y
experiencia. b) El peso relativo del trabajo desempeñado para
la consecución de las metas institucionales. c) El margen de discrecionalidad con el que se
cuenta para la adopción de las respectivas decisiones. d) Necesidad de planificar y organizar el
trabajo. e) Complejidad del trabajo. f) Disponibilidad. g) La peligrosidad que conlleve el ejercicio de
sus funciones. h) Responsabilidad asociada al manejo de los
recursos públicos. i) Libertad para actuar en la planificación y el
cumplimiento de las obligaciones del cargo. j) La producción científica, técnica y académica
vinculada con las funciones del puesto o el giro ordinario de la institución
para la que se labora. k) Las diferencias por paridad del poder
adquisitivo que se produzcan por el ejercicio del cargo destacado en el
extranjero, con el fin de equiparar el poder adquisitivo de cada puesto,
conforme a las variables económicas de cada país de destino. l) La restricción al ejercicio liberal de la
profesión en los puestos que requieran dicha consideración. m) El desarraigo, para aquellos puestos fuera de
la Gran Área Metropolitana y donde se demuestre ausencia de disponibilidad de
personal altamente especializado. El factor de desarraigo se reconocerá de
forma temporal mientras persista la situación de escasez de personal. No
podrá ser reconocido cuando la jornada laboral sea parcial en el lugar
destacado. A cada uno de los factores se le asignará un peso
relativo según su contribución al desempeño de los puestos. A su vez, los
factores tendrán diferentes niveles, que reflejarán la intensidad,
frecuencia, duración o dimensión en la que el factor debe ser aplicado para
el desempeño del cargo. En el caso del personal docente del título II del
Estatuto de Servicio Civil, adicionalmente se tomarán en cuenta los lineamientos
y las políticas para la evaluación del desempeño docente que al efecto
disponga el Consejo Superior de Educación. |
|
ARTÍCULO 32- Grados dentro de las familias
laborales Cada familia laboral estará conformada por una
serie de grados, cada uno de los cuales representa un grupo de puestos con
perfil similar. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán) definirá el número de grados requeridos dentro de cada familia
laboral, así como sus características, como respuesta a una evaluación de
todos los puestos dentro de la familia laboral. Esta evaluación se realizará de acuerdo con una
metodología de evaluación de puestos de trabajo. Los grados consistirán en un rango de puntos de
remuneración. La progresión de los puntos de remuneración,
dentro de los grados de cada entidad pública empleadora, considerará las
directrices anuales emitidas por el Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán). La progresión salarial dentro de un grado
siempre estará supeditada a una evaluación satisfactoria del desempeño
profesional. |
ARTÍCULO 32- Grados dentro de las familias
laborales Cada familia laboral estará conformada por una
serie de grados, cada uno de los cuales representa un grupo de puestos con
perfil similar. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán) definirá el número de grados requeridos dentro de cada familia
laboral, así como sus características, como respuesta a una evaluación de
todos los puestos dentro de la familia laboral. Esta evaluación se realizará de acuerdo con una
metodología de evaluación de puestos de trabajo. El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa definirán los grados dentro de su familia laboral,
según la determinación que realice la respectiva institución. Los grados consistirán en un rango de puntos de
remuneración, cuya progresión, dentro de los grados de cada entidad pública
empleadora, considerará las directrices anuales emitidas por el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Se excluye de lo
anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras
públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o
técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las
competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder
Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con
autonomía de gobierno u organizativa. La progresión salarial dentro de un grado siempre
estará supeditada a una evaluación satisfactoria del desempeño profesional. |
|
ARTÍCULO 33- Clasificación de puestos de trabajo
en familias laborales y grados Todos los puestos del servicio público deberán
tener un manual de puestos detallado, preparado en un formato especificado
por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán),
con el fin de llevar a cabo el análisis y la evaluación del trabajo. Todas las instituciones del sector público
facilitarán la información al Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán) y enviarán las descripciones para todos los puestos de
trabajo y sobre el formato en el que definirá el órgano rector. Las
descripciones de los puestos de trabajo reflejarán los deberes realmente
desempeñados; la descripción del puesto, certificada por cada entidad, se
analizará con el propósito de evaluar el trabajo. Una vez que cada trabajo haya sido descrito, analizado
y evaluado, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán) lo asignará a una familia laboral y a un grado dentro de esa
familia. |
ARTÍCULO 33- Clasificación de puestos de trabajo
en familias laborales y grados El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa deberán desarrollar la clasificación de puestos de
trabajo en familias laborales y grados, respecto de las personas servidoras
públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas. Los restantes puestos del servicio público
deberán tener un manual de puestos detallado, preparado en un formato
especificado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán), con el fin de llevar a cabo el análisis y la evaluación del
trabajo. Las instituciones bajo la rectoría del Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) le enviarán las
descripciones para los puestos de trabajo en el formato que este defina.
Estas descripciones reflejarán los deberes realmente desempeñados. La
descripción del puesto, certificada por cada entidad, se analizará con el
propósito de evaluar el trabajo. Una vez que cada trabajo haya sido descrito,
analizado y evaluado, el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán) lo asignará a una familia laboral y a un grado dentro de
esa familia. |
|
ARTÍCULO 34- Columna salarial global A partir de la metodología de valoración del
trabajo, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán), la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la
Dirección General del Servicio Civil elaborarán conjuntamente una columna
salarial global. La columna iniciará secuencialmente del menor al mayor
puntaje. Los grados en cada una de las familias laborales
se asignarán a uno o más puntos de remuneración en la columna salarial global.
Los puntos de remuneración a los que se asigna cada grado se determinarán por
referencia a: a) La valoración de los factores del trabajo. b) Las necesidades profesionales de cada familia
laboral. c) Empleos de referencia en cada familia laboral,
de modo que haya igual salario por igual trabajo en todas las familias de
empleo. |
ARTÍCULO 34- Columna salarial global. A partir de la metodología de valoración del
trabajo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal
Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u
organizativa elaborarán la columna salarial global de la familia
correspondiente. El Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán), la Secretaría Técnica de la Autoridad
Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil elaborarán
conjuntamente una columna salarial global para las instituciones bajo su
ámbito de competencia. La columna iniciará secuencialmente del menor al mayor
puntaje. Los grados en cada una de las familias laborales
se asignarán a uno o más puntos de remuneración en la columna salarial
global. Los puntos de remuneración a los que se asigna cada grado se
determinarán por referencia a: a) La valoración de los factores del trabajo. b) Las necesidades profesionales de cada familia
laboral. c) Empleos de referencia en cada familia laboral,
de modo que haya igual salario por igual trabajo en todas las familias de
empleo. |
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ARTÍCULO 37- Salario global de altas jerarquías y
otras personas servidoras públicas. El salario más alto del sector público será el de
quien ostente la Presidencia de la República. La Autoridad Presupuestaria
establecerá, con fundamento en estudios técnicos, responsabilidades y
perfiles de puestos, así como en los topes salariales establecidos en la Ley
2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957,
los salarios de las personas servidoras públicas que se desempeñen en los
siguientes cargos públicos: a) Presidencia de la República. b) Vicepresidencias de la República. c) Ministros y ministras, magistraturas,
presidencias ejecutivas y alcaldías. d) Viceministros y viceministras, gerencias y
subgerencias del sector descentralizado, así como quien ejerza rango
superior jerárquico en la Procuraduría General de la República, la
Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes. e) La Procuraduría General Adjunta de la
República, la Subcontraloría General de la República, la Defensoría Adjunta
de los Habitantes, la Dirección de Confianza y la Oficialía Mayor. f) Rectores y rectoras de las universidades
públicas. |
ARTÍCULO 37- Salario global de altas jerarquías y
otras personas servidoras públicas. El salario más alto del sector público será el de
quien ostente la Presidencia de la República. La Autoridad Presupuestaria
establecerá, con fundamento en estudios técnicos, responsabilidades y
perfiles de puestos, así como en los topes salariales establecidos en la Ley
2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957,
los salarios de las personas servidoras públicas que se desempeñen en los
siguientes cargos públicos: a) Presidencia de la República. b) Vicepresidencias de la República. c) Ministros y ministras, y presidencias
ejecutivas, con excepción de aquellas pertenecientes a instituciones con
autonomía de gobierno u organizativa. d) Viceministros y viceministras, gerencias y
subgerencias del sector descentralizado, así como quien ejerza rango superior
jerárquico en la Procuraduría General de la República. e) La Procuraduría General Adjunta de la
República, la Dirección de Confianza y la Oficialía Mayor. (Lo destacado corresponde a lo agregado). |
Acerca
de los cambios realizados por la Comisión Permanente sobre Consultas de
Constitucionalidad, la mayoría de ese órgano hizo estas consideraciones:
“Siguiendo con el articulado sujeto a examen en
la resolución 2021-17098, en relación con los artículos 31 (sobre la
metodología de valoración del trabajo), 32 (Grados dentro de las familias
laborales) y 34 (Columna salarial global), se indicó la existencia de dudas
sobre su constitucionalidad.
El objetivo macro del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público es el sometimiento del aparato estatal a un sistema único de
regulación del empleo público y la centralización de la rectoría en Mideplán,
lo que la Sala Constitucional señala como una clara vulneración del principio
de separación de poderes, como ya se ha venido sosteniendo a lo largo del
informe. En este sentido indica el voto: “son inconstitucionales, en el tanto
no excluye a los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la
actividad universitaria-, es decir, aquellos que realizan funciones de
docencia, investigación, extensión social y cultural, así como los que realizan
funciones administrativas, profesionales y técnicas, necesarias para cumplir
con criterios de eficacia y eficiencia los fines constitucionalmente asignados,
y porque la definición de los factores de trabajo relevante, su peso relativo,
el número de grado requeridos dentro de cada familia y sus características, y
la elaboración de la columna salarial corresponde de forma exclusiva y
excluyente a los máximos órganos de los entes universitarios. En esta materia
en relación con el funcionariado que esté en la familia de puestos relativo a
estos entes, establecido por el órgano jerárquico de cada universidad, todos
estos aspectos al estar vinculados con el funcionariado necesario para alcanzar
el fin constitucionalmente establecido la competencia resulta exclusiva y
excluyente y, por consiguiente, Mideplán o el Poder Ejecutivo no les asiste
ninguna potestad para definir ni elaborar ningún de esos extremos.”
La respuesta necesariamente implicaría que ese
órgano -Mideplán-, interfiera en competencias que son exclusivas y excluyentes
de los otros Poderes de la República, Legislativo y Judicial, el Tribunal
Supremo de Elecciones, y los entes públicos con autonomía de gobierno u
organizativa, así analizado a lo extenso del voto.
Específicamente del artículo 33, sobre la
clasificación de puestos de trabajo en las Universidades Públicas manifestó:
“la Sala Constitucional encuentra que es inconstitucional, en el tanto no
excluye a los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la
actividad universitaria-, es decir, aquellos que realizan funciones de
docencia, investigación, extensión social y cultural, así como los que realizan
funciones administrativas, profesionales y técnicas, necesarias para cumplir
con criterios de eficacia y eficiencia los fines constitucionalmente asignados,
y somete el manual de puestos de dichos funcionarios al análisis y evaluación
del Mideplán, lo que -en atención a la autonomía universitaria- corresponde en
forma exclusiva y excluyente a los máximos órganos de los entes universitarios
por las razones que explicaron supra.”
En atención a este señalamiento, se reconoce que
para alcanzar el fin constitucionalmente establecido entre la competencia que
resulta exclusiva y excluyente a estas, a Mideplán no le asiste ninguna
potestad para definir ni elaborar ninguno de los extremos regulados en los
artículos 31, 32 y 34, y, por consiguiente, se propone variar la redacción de
estos numerales, primero para que guarde coherencia con las otras modificaciones
sugeridas e indicadas anteriormente y, segundo, para ajustar el texto a los
argumentos esgrimidos en el voto sobre la potestad que le asiste al legislador
para establecer un marco normativo en empleo público, que contenga un modelo
para todos los servidores públicos de conformidad con los artículos 9, 11, 191
y 192 de la Constitución Política.
Con estas modificaciones consideramos que las
normas se podrán ajustar a quiénes se les aplicaría y quiénes estarían
excluidos, a la luz de la Resolución N° 2021-17098.
En el artículo 31 se modifica el primer párrafo, el
cual se leerá: “El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán), en el marco de las competencias previstas en esta ley, el Poder
Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los
entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, especificarán una
metodología de valoración del trabajo para el servicio público a su cargo. La
metodología de evaluación del trabajo será un esquema de «factor de puntos», en
el que las puntuaciones se asignarán a los puestos de trabajo de acuerdo con un
análisis de los factores de trabajo relevantes. Dicha metodología definirá los
factores de trabajo relevantes para cada familia laboral y dentro de los cuales
se considerarán los siguientes: (…)”
En esta tesitura se propone en el artículo 32 la
adición de un nuevo párrafo tercero que dirá “El Poder Legislativo, el Poder
Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con
autonomía de gobierno u organizativa definirán los grados dentro de su familia
laboral, según la determinación que realice la respectiva institución.”
Además, modificar el párrafo siguiente, del
artículo 32 con esta redacción “Los grados consistirán en un rango de puntos de
remuneración, cuya progresión dentro de los grados de cada entidad pública
empleadora, considerará las directrices anuales emitidas por el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Se excluye de lo
anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras
públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o
técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las
competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder
Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con
autonomía de gobierno u organizativa.”
En el caso del artículo 33, se propone incluir un
nuevo párrafo primero y modificar los dos párrafos siguientes:
“El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa deberá desarrollar la clasificación de puestos de
trabajo en familias laborales y grados, respecto de las personas servidoras
públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas.
Los restantes puestos del servicio público deberán
tener un manual de puestos detallado, preparado en un formato especificado por
el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), con el
fin de llevar a cabo el análisis y la evaluación del trabajo.
Las instituciones bajo la rectoría del Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) le enviarán las
descripciones para los puestos de trabajo en el formato que este defina. Estas
descripciones reflejarán los deberes realmente desempeñados. La descripción del
puesto, certificada por cada entidad, se analizará con el propósito de evaluar
el trabajo. (…)”
Y se mantiene la redacción del párrafo final, del
artículo 33.
Para concluir en este acápite, la modificación que
se sugiere es al párrafo primero y segundo del artículo 34:
“A partir de la metodología de valoración del
trabajo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa,
elaborarán la columna salarial global de la familia correspondiente.
El Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán), la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la
Dirección General del Servicio Civil elaborarán conjuntamente una columna
salarial global para las instituciones bajo su ámbito de competencia. La
columna iniciará secuencialmente del menor al mayor puntaje. (…)”
IV-12.- Artículo 37:
Al respecto, el voto 2021-17098 de la Sala
Constitucional observa que esta norma contiene elementos que rozan con el
Derecho de la Constitución. El artículo 37 regula el salario global de altas
jerarquías y otras personas servidoras públicas, elementos que ya se habían
analizado a la luz de la “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, Ley
de 9635. Resulta relevante para el ejercicio que se realizó por parte de los
diputados y las diputadas que suscribimos este informe lo indicado en la
resolución bajo análisis: “el salario global y un régimen unificado es
constitucionalmente posible, toda vez que lo que estatuye la Carta Fundamental
es el derecho al salario -artículo 56- es decir, una contraprestación económica
por el servicio prestado, de ahí que no hay un derecho fundamental a un plus o
pluses salariales (...) la fijación de un salario global por parte de
legislador en el caso de las universidades no incide en las competencias
exclusivas y excluyentes.”
Además, para el examen que interesa el voto señala
que “la política salarial es una competencia que el legislador le atribuye al
Poder Ejecutivo, lo que resulta acorde con las potestades de Administración y
Gobierno que la Constitución Política le asigna a ese poder en relación con su
funcionario y otros entes que no gozan de competencias exclusivas y excluyentes
o grados a autonomía que impiden la potestad de dirección. Ergo, son los entes
universitarios los llamados a fijar su política de remuneración, así como el
salario mínimo de inicio de la columna salarial única y el valor financiero que
se asigne a cada punto de la columna del salario global, adoptando como
parámetro los principios y postulados que dispone la norma cuestionada, con
excepción de aquellos funcionarios que los jerarcas de estos entes decidan
excluir de la columna porque realizan funciones administrativas básicas,
auxiliares, que no están vinculadas a los fines constitucionalmente asignados.”
Sobre el inciso j), del artículo 37 expresamente el
voto indico “no solo no podrá ser mayor que el que ostente la Presidencia de la
República, sino que, será establecido por la Autoridad Presupuestaria, con
fundamento en estudios técnicos, responsabilidades y perfiles de puestos, así
como en los topes salariales establecidos en la Ley de Salarios de la
Administración Pública. Ello resulta evidentemente inconstitucional, por violar
la autonomía universitaria. Conforme a esta autonomía, son las propias
universidades públicas quienes deben establecer por sí mismas el régimen
remunerativo de sus servidores (ver sentencia No. 2015-010248), incluido el
salario de los rectores (...) las universidades públicas están fuera de la
dirección del Poder Ejecutivo y cuentan con todas las facultades y poderes
administrativos para llevar a cabo su misión.”
Para que el numeral 37 guarde congruencia con la
redacción de los otros artículos sujetos de estudio por parte de la Sala
Constitucional en el voto en comentario, se considera importante realizar el
ajuste a varios de sus incisos, y con ello, plasmar el razonamiento del
Tribunal Constitucional cuando reafirma la materia consustancial al ejercicio
de las competencias constitucionales de los otros Poderes de la República, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa.
Lo que nos lleva a proponer una modificación a la
redacción de varios incisos de este artículo, específicamente para los
apartados c), d) y e), así como la eliminación del inciso f).
De manera que se recomienda la siguiente redacción
en el de texto sustitutivo recomendado en este Informe:
c) Ministros y ministras, y presidencias
ejecutivas, con excepción de aquellas pertenecientes a instituciones con
autonomía de gobierno u organizativa.
d) Viceministros y viceministras, gerencias y
subgerencias del sector descentralizado, así como quien ejerza rango superior
jerárquico en la Procuraduría General de la República.
e) La Procuraduría General Adjunta de la República,
la Dirección de Confianza y la Oficialía Mayor.” (Lo resaltado no corresponde al original).
Sobre
este particular, los propios legisladores consultantes coinciden con los
cambios y si bien el dictamen de la Sala n.º 2021017098 de las 23:15 horas de
31 de julio de 2021 fue específico respecto de las normas impugnadas en lo
relativo a la autonomía universitaria, lo cierto es que también incluyó un
considerando general, en el que advirtió:
“[T]odo lo que atañe al funcionariado de los poderes
del Estado y los entes con fines constitucionales asignados establezcan como
parte de sus competencias -constitucionales o administrativas- lo relativo a la
construcción de la familia, los grados de esta, la metodología de valoración de
trabajo, los factores de trabajo relevantes a asignar, el salario mínimo y
máximo de cada columna, los fundamentos técnicos para fijar los salarios, el
manual descriptivo de cada puesto, la evaluación del desempeño, etc., les
corresponde, de forma exclusiva y excluyente, definirlo a cada uno de estos.”
En
consecuencia, lo consultado por las personas legisladoras no involucra temas de
discusión novedosos (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera pronunciado
del todo en el dictamen anterior) ni elementos absolutamente nuevos
incorporados al proyecto de ley, por lo que no existe mérito para emitir
algún pronunciamiento adicional en esta fase previa de control de
constitucionalidad. No es propio de este tipo de consultas entrar a
revisar si la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad interpretó de forma adecuada el dictamen de la Sala en lo
relativo a sus efectos directos e indirectos. Precisamente, según se observa en
el dictamen afirmativo de mayoría de la comisión, las modificaciones hechas pretendían
adecuar el contenido del proyecto a lo recomendado por este Tribunal (sin que
se aprecie alguna materia nueva o aspecto novedoso), por lo que no le
corresponde a esta jurisdicción otra vez emitir criterio dentro del mismo
proceso de formación de la ley, en torno a las recomendaciones no vinculantes
que dictaminó.
Lo
anterior no implica el aval de este Tribunal a los cambios efectuados en el
proyecto de ley con ocasión del dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de
31 de julio de 2021 (pues en esta fase no se están analizando las
modificaciones sino únicamente si se trata o no de aspectos nuevos), ni tampoco
impide el eventual control de constitucionalidad a posteriori que
podría llegar a ejercerse sobre la norma (en caso de que se convierta en ley
de la República). Incluso, en este último escenario, el dictamen emitido por la
Sala en el marco del proceso de formación de la ley constituiría parámetro para
valorar su constitucionalidad.
Con
base en las consideraciones expuestas, se declaran inevacuables estos extremos.
b.- Minoría. Voto salvado de las magistradas
Garro Vargas y Picado Brenes
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Para no reiterar
lo dicho, basta decir que –de conformidad con lo señalado supra (considerando
I.B.1.b.i) que contiene nuestras razones adicionales)– corresponde
admitir en su totalidad la consulta legislativa planteada.
C.- Consulta legislativa facultativa.
Exp. n.°21-025530-0007-CO
Unánime. Redacta
la magistrada Garro Vargas
Mediante el voto
interlocutorio n.°2022-000653 de las 9:15 hrs. del 7 de enero de
2022 (Sala Constitucional integrada por los magistrados Rueda L.,
Salazar A., Araya G., Garro V., Esquivel R., Salazar M., Chacón J.) el
Pleno de la Sala Constitucional dispuso admitir y acumular a este expediente la
consulta facultativa de constitucionalidad planteada y tramitada originalmente
en el expediente n.°21-025530-0007-CO, al haber sido presentada de previo
a la llegada del expediente legislativo y por cumplir demás requisitos de
admisibilidad.
Sin embargo, en
relación con esta concreta consulta se hace necesario precisar que en la misma
no se plantean verdaderas dudas de constitucionalidad en cuanto
a alguna disposición del proyecto de ley o bien con el trámite
parlamentario que hasta el momento se le ha dado a dicho expediente
legislativo. Por el contrario, los legisladores parten de la certeza de que el
proyecto no contiene normas que sean contrarias al Derecho de la
Constitución y además expresan la seguridad de que, desde su perspectiva,
el proyecto no requiere de una mayoría calificada para convertirse en ley de la
República y que no le aplica la restricción constitucional contemplada en el
art. 97 de la Constitución Política.
En efecto, al
revisar atentamente el libelo de la consulta legislativa se observan manifestaciones
como las siguientes:
“Nos manifestamos opuestos al criterio remitido
por el Poder Judicial y requerimos a este Tribunal aclarar si a partir del
último texto actualizado de proyecto de ley en análisis si este es susceptible
de consulta preceptiva al Poder Judicial y requiera de mayoría absoluta de los
diputados y disputadas presentes para su aprobación definitiva” (folio 09
del escrito de la consulta legislativa).
Más bien, los
legisladores dan abundantes razones por las cuales consideran que la aprobación
del expediente legislativo n.°21.336 no exige de mayoría calificada,
porque, desde su perspectiva, no contiene normas que así
lo requiera. De forma expresa se afirma lo siguiente:
“[E]s criterio de los diputados y diputadas firmantes
de esta consulta de constitucionalidad que la Corte Suprema de Justicia se
equivoca cuando afirma que el texto actualizado del expediente afecta el
funcionamiento y organización del Poder Judicial; y por lo cual, consideramos
que no existe obligación constitucional de consultar este proyecto de ley al
Poder Judicial según lo establecido en el artículo 167 de la Constitución
Política y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Constitucional antes
mencionada” (folio 11 del
escrito de la consulta legislativa).
En otro orden de
ideas, los diputados y diputadas consultantes consideran “un
error” la conclusión dispuesta por los magistrados y magistradas
del Tribunal Supremo de Elecciones sobre la aplicación
del art. 97 de la Constitución Política al expediente
n.°21.336, por considerar que trata sobre “materia electoral” (ver folio
16 del escrito de la consulta legislativa). Al respecto, los
legisladores que suscriben la consulta realizan las
siguientes aseveraciones:
“[N]os manifestamos opuestos al criterio remitido
por el Tribunal Supremo de Elecciones y requerimos a este Tribunal aclarar
si a partir del último texto actualizado del proyecto de ley en análisis si
este es susceptible de consulta preceptiva al Tribunal Supremo de Elecciones y
requiera de mayoría absoluta de los diputados y diputadas presentes para su
aprobación definitiva” (ver
folio 20 del escrito de la consulta legislativa).
Seguidamente reconocen
que consideran que “no existe obligación constitucional de consultar este
proyecto de ley” y aseguran que “el proyecto de ley no contiene en su
articulado normas explícitas que afecten la organización, dirección y
vigilancia de los procesos electorales, todos los actos relativos al sufragio y
la independencia del Tribunal Supremo de Elecciones” y afirman que consideran
que el proyecto de ley en discusión no requiere de mayoría calificada para ser
aprobado en forma definitiva.
Lo mismo sucede en
relación con el planteamiento concerniente al dictamen del
Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, el
cual, según el criterio de los legisladores consultantes, “comete un error
en su análisis jurídico” y concluyen de forma tajante que “el
proyecto no requiere de una mayoría calificada”.
En consideración
a estos planteamientos, es preciso citar lo que dispone el art. 99 de
la LJC respecto de la admisibilidad de las
consultas legislativas facultativas de constitucionalidad:
“Art. 99. Salvo que se trate de la consulta forzosa
prevista en el inciso a) del artículo 96, la consulta deberá formularse en
memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto, así
como de los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su
constitucionalidad”.
Como se desprende
del contenido expreso de dicho numeral, para que la consulta legislativa sea
admisible se deben expresar con claridad los motivos por los cuales se tienen
dudas u objeciones de constitucionalidad. Caso distinto es el que se
plantea en el sub lite, puesto que de los extractos
citados se puede advertir con toda claridad que los legisladores no
cuestionan un artículo o trámite en particular respecto
del que se tengan dudas concretas de constitucionalidad y, más bien,
se muestran disconformes con las posturas institucionales del Poder
Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones y del Departamento de
Servicios Técnicos, afirmando que el proyecto de ley, luego de las enmiendas
realizadas, no contempla normas que exijan una votación calificada.
En virtud de lo
anterior, al constatarse que en el caso concreto los legisladores consultantes
no plantean verdaderas dudas de constitucionalidad. En un caso similar, en
la opinión consultiva n.°2020-013837, esta Sala resolvió lo siguiente:
“Debe tomarse en consideración, que
el artículo 99 dispone que “ la consulta deberá formularse en memorial
razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto, así como de
los motivos por los cuales se tuvieran dudas u objeciones sobre su
constitucionalidad ”; aspecto que no cumplimenta el memorial de interposición
de esta consulta legislativa, pues lo que solicitan en cada uno de sus
planteamientos, es que este Tribunal avale, si el análisis realizado
por la Asamblea se ajusta o no a la Constitución Política, lo que no
constituyen motivos de duda u objeciones de constitucionalidad. (…)
Corolario de lo expuesto, en lo que respecta a la
consulta legislativa n.° 20-06822-0007-CO, acumulada a este expediente,
debe ser declarada inevacuable, al no haber cumplido con los requisitos
establecidos en el artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en
relación con el debido planteamiento y razonamiento de las dudas de
constitucionalidad que tuvieren los consultantes en relación con el expediente
legislativo de estudio. (…)
En cuanto al expediente No.
20-006822-0007-CO, por unanimidad se declara inevacuable la consulta,
por cuanto los diputados consultantes omiten formular alguna duda u objeción de
constitucionalidad en los términos del artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional”. (Sala Constitucional
integrada por los magistrados Castillo V., Cruz C., Rueda L., Hernández
L., Salazar A., Araya G., Garro V. Lo destacado no corresponde al
original).
En
el presente asunto, conforme al exhaustivo análisis del escrito de la
consulta de constitucionalidad, como se ha dicho, se aprecia
igualmente que no hay dudas u objeciones de constitucionalidad, sino la certeza
de que los trámites y las normas contenidas en el proyecto son conformes con el
Derecho de la Constitución y, por lo tanto, se procura el aval a la interpretación
que realizan los legisladores sobre el particular. En consecuencia, corresponde
declarar inevacuable la consulta facultativa de constitucionalidad formulada en
el expediente 21-025530-0007-CO que fuera acumulada a este proceso.
II.- OBJETO (Consulta legislativa facultativa. Exp.
n.°21-25198-007-CO)
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Las diputadas y
diputados consultantes apuntaron dudas principalmente en relación con
el trámite parlamentario y vicios que, desde su perspectiva, podrían
invalidar el procedimiento legislativo.
Primer
agravio: Alegaron la inconstitucionalidad
de la votación en primer debate y posterior aprobación del
expediente legislativo n.°21.336, por violación del art. 97 de la
Constitución Política. Explican que cuando la Constitución habla de materia
electoral se entiende también la legislación que regula la organización y el
funcionamiento del Tribunal Supremo de Elecciones, por lo que
deben considerarse incluidas las disposiciones que se pretenden
aprobar con este proyecto de ley. Al tener definido lo anterior, y siendo
que el Tribunal Supremo de Elecciones se manifestó en contra del
proyecto de ley, estiman que la Asamblea Legislativa
estaría impedida, por la referida disposición constitucional, de votar el
presente proyecto.
Segundo
agravio: Cuestionaron las actuaciones de
la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad en
relación con las competencias atribuidas por la normativa aplicable. En
concreto, acusaron una la violación a los principios de
publicidad y democrático, derecho de enmienda y participación
democrática (arts. 1, 105 y 121.1) constitucionales y 2 inciso 8),
123, 137 y 138 del RAL).
A modo de
aclaración, debe consignarse aquí que los consultantes cuestionaron también la
posible la extralimitación por infracción al art. 88 del RAL, pues adujeron que
la Comisión realizó cambios sustanciales en el proyecto de ley que no se
derivan necesariamente de la opinión consultiva de la Sala Constitucional en
el dictamen n.°2021-017098. Lo anterior, además, con el vicio
adicional de que no se le brindó suficiente publicidad a la moción aprobada en
la Comisión. Por lo tanto, estiman que el trámite que debió seguirse era
que el proyecto se devolviera a la respectiva comisión dictaminadora, o bien
que el Plenario se convirtiera en comisión general para que los
legisladores pudieran ejercer su derecho de enmienda respecto de las
modificaciones realizadas al proyecto de ley. A tales efectos, se
delimitaron al menos once modificaciones al proyecto de ley. Sin embargo, como
se ha visto, la mayoría de esta Sala estimó que esto último no correspondía ser
evacuado. La minoría lo hará en el considerando VII.B.
III.- LA
GESTIÓN DE COADYUVANCIA
El 14 de
diciembre de 2021 se presentó como coadyuvante en el proceso, Enrique
Egloff Gerli, en su condición de Presidente de la Asociación Cámara de
Industrias de Costa Rica. Solicita que se rechace por el fondo la consulta de
constitucionalidad.
No obstante, de
acuerdo con la reiterada jurisprudencia de la Sala
Constitucional, las gestiones de coadyuvancia son improcedentes en las
consultas de constitucionalidad. Recientemente, al resolver la consulta
facultativa de constitucionalidad respecto del proyecto de “Ley Marco
de Empleo Público”, expediente legislativo n.°21.336, en el que fue
presentada gran cantidad de gestiones por diferentes organizaciones sociales e
incluso miembros de la Asamblea Legislativa, por opinión
consultiva n.°2021-017098, la Sala indicó lo siguiente:
“Sobre todas estas gestiones, con
manifestaciones a favor y en contra del proyecto consultado, procede señalar
que la intervención adhesiva activa o pasiva no está prevista para los
mecanismos de consulta legislativa, en lo que pueden existir simples opiniones
jurídicas contrapuestas acerca de la regularidad constitucional de un proyecto
de ley, lo que sí procede en los procesos de amparo o de acciones de
inconstitucionalidad, artículos 34 y 83 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional; tal como lo indicado esta Sala en casos anteriores por tratarse
la consulta facultativa de constitucionalidad de un proyecto de ley, siendo un
proceso donde no se admiten coadyuvancias, ni a favor ni en contra del proyecto
consultado, lo que procede es la denegatoria del trámite de todos estos
escritos (ver al respecto los votos n° 2019-020596, n° 2007-009469, n°
2005-009618, n° 2004-01603, entre otros)”. (Lo destacado no
corresponde al original).
En armonía con lo
anterior, a tenor de los precedentes sobre las intervenciones
adhesivas activas o pasivas, las cuales no están reguladas en la
LJC para los mecanismos de control previo de constitucionalidad, lo
procedente es no atender esta gestión, como en efecto se dispone.
IV.- EL
PLAZO PARA RESOLVER ESTAS CONSULTAS
Cuando se trata de
consultas facultativas de constitucionalidad ‒en aplicación de lo
dispuesto en el art. 101 de la LJC‒ la Sala Constitucional evacua la
consulta dentro del mes siguiente a su recibo.
Como fecha de
partida para empezar a contar el inicio de este mes se ha indicado que es, en
principio, a partir de la fecha de recibido del expediente legislativo. En este
caso, la copia certificada del expediente legislativo consultado se tuvo por
recibida mediante resolución de la Presidencia de la Sala de las 15:21
hrs. de 14 de diciembre de 2021.
Sin embargo, al
acumularse posteriormente, dos consultas legislativas (expedientes
n°.21-25198-007-CO y n°.21-025530-0007-CO) mediante resoluciones n°.2021-027974
del 14 de diciembre de 2021 y n°.2022-000653 del 7 de
enero de 2022, el plazo de un mes empezó a contar a partir de esta
última fecha.
En consecuencia,
el plazo para evacuar las consultas acumuladas vencía el día 7 de
febrero de 2022. Al respecto debe aclararse que la discusión del asunto se
inició el día 3 de febrero, prolongándose su discusión en doble sesión
los días 4 y 8 de febrero, fecha en la que finalmente se votó.
El trámite del
proyecto de ley ya fue parcialmente examinado por parte de este Tribunal
Constitucional en la opinión consultiva n.°21-011713-007-CO, en la que se
tuvo por acreditado el siguiente iter y respecto del cual la
Sala descartó, en relación con lo consultado, que hubieran existido vicios
esenciales de procedimiento:
“1) El 08 de abril de 2019, el ministro de la
Presidencia presentó a la Secretaría de la Asamblea Legislativa el proyecto “LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” expediente N° 21.336 (ver folio 1, Tomo 1 del
expediente legislativo). 2) El 29 de abril de 2019, el Departamento de Archivo,
Investigación y Trámite remitió a la Imprenta Nacional, el expediente
legislativo, para su publicación en el Diario Oficial (ver folio 110, Tomo 1
del expediente legislativo). 3) El 30 de mayo de 2019, la Comisión Permanente
Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa recibió el
proyecto de estudio. 4) Por oficio N° AL-DEST-CO-069-2019 del 6 de junio de
2019, el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la
Asamblea Legislativa remitió a la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y
Administración, la lista de consultas obligatorias relativas el expediente N°
21.336 (ver folio 118, Tomo 1 del expediente legislativo). 5) Por oficio N°
TSE-1388-2019 de 2 de julio de 2019, el presidente del Tribunal Supremo de
Elecciones rindió criterio sobre el proyecto de ley N° 21.336 solicitado por la
Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea
Legislativa (ver folio 450, Tomo 2 del expediente legislativo). 6) Por oficio
N° SP-146-2019 de 3 de julio de 2019, la Corte Suprema de Justicia contestó la
solicitud de criterio de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y
Administración de la Asamblea Legislativa, en relación con el proyecto de ley
N° 21.336 (ver folio 496, Tomo 2 del expediente legislativo). 7) Por oficio N°
SJD-885-2019 de 5 de julio de 2019, la Junta Directiva de la Caja Costarricense
de Seguro Social remitió a la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y
Administración de la Asamblea Legislativa, el criterio solicitado en relación
con el proyecto de ley N° 21.336 (ver folio 592, Tomo 2 del expediente
legislativo). 8) Por oficio N° DJ-1110 de 30 de agosto de 2019, la Contraloría
General de la República remitió a la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno
y Administración de la Asamblea Legislativa, e l criterio solicitado en
relación con el proyecto de ley N° 21.336 (ver folio 1541, Tomo 6 del
expediente legislativo). (Ver folio 5802, Tomo 20, criterio sobre texto
sustitutivo). 9) Por oficio N° OJ-132-2019 de 12 de noviembre de 2019, la
Procuraduría General de la República remitió a la Comisión Permanente Ordinaria
de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, el criterio solicitado
en relación con el proyecto de ley N° 21.336 (ver folio 1975, Tomo 7 del
expediente legislativo y folio 3133, Tomo 11). (ver folio 5672, Tomo 19,
criterio sobre texto sustitutivo). 10) El 3 de marzo de 2020, el Departamento
de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa envió a la Comisión Permanente
Ordinaria de Gobierno y Administración, el informe jurídico del expediente
legislativo N° 21.336 “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” (ver folio 1993, Tomo 7 del
expediente legislativo). 11) Por oficios Mideplán-DM-OF-0663-2020 y
DM-620-2020, ambos de 18 de mayo de 2020, los Ministerios de la Presidencia y
de Planificación Nacional y Política Económica, enviaron a la Comisión
Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa,
el texto sustitutivo del proyecto de ley “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO”
expediente legislativo N° 21.336 (ver folio 2069, Tomo 7 del expediente
legislativo). 12) El 16 de junio de 2020, la Comisión Permanente Ordinaria de
Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa aprobó una moción de fondo
de texto sustitutivo del expediente N° 21.336 “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO”
(ver folios 2142 y 2255, Tomo 8 del expediente legislativo). 13) En sesión
ordinaria de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de
la Asamblea Legislativa N° 03 del 16 de junio de 2020, se aprobó una moción
para que se consulte el texto sustitutivo del proyecto de ley N° 21.336 a las
instituciones y organizaciones públicas señaladas en el acta (ver folio 2256,
Tomo 8 del expediente legislativo). 14) El 03 de noviembre de 2020, la Comisión
Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa
aprobó otra moción de fondo de texto sustitutivo del expediente N° 21.336 “LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” (ver folios 4472 y 4589, Tomo 15 del expediente
legislativo). 15) El 04 de noviembre de 2020, el Departamento de Estudios,
Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa emitió el informe
N° AL-CJU-066-2020, denominado Informe de Consulta “Publicidad de las Sesiones”
(ver folio 4643, Tomo 16 del expediente legislativo). 16) Según acta N° 21 del
4 de noviembre de 2020, la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y
Administración de la Asamblea Legislativa aprobó otro texto sustitutivo (ver
folios 4648 y 4768 del Tomo 16). 17) En sesión ordinaria N° 22 del 10 de
noviembre de 2020, la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y
Administración de la Asamblea Legislativa aprobó una moción para que se publicara
el texto del expediente N° 21.336 “Ley Marco de Empleo Público”. Asimismo, para
que se realizaran las consultas obligatorias a las instituciones y
organizaciones (ver folios 4859 al 4862, Tomo 16 del expediente legislativo).
18) El 10 de noviembre de 2020, el Departamento de Estudios, Referencias y
Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa emitió el Informe de Consulta N°
AL-CJU-068-2020, denominado “Aplicación del Principio de Corrección Formal del
Procedimiento para Corregir Vicios Esenciales y no Esenciales en el Trámite
Legislativo” (ver folio 4870, Tomo 16 del expediente legislativo). 19) El 10 de
noviembre de 2020, la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y
Administración de la Asamblea Legislativa emitió los dictámenes de minoría
afirmativo (folio 5263 y siguientes, Tomo 18 del expediente legislativo) y
mayoría afirmativo (afirmativo) (folios 5432 y siguientes, Tomo 18 del
expediente legislativo). 20) Por oficio N° AL-DEST-CO-346-2020 del 12 de
noviembre de 2020, el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios
Técnicos de la Asamblea Legislativa indicó a la Comisión Permanente Ordinaria
de Gobierno y Administración, la lista de instituciones a las que deberían
hacerse consultas obligatorias sobre el proyecto de ley N° 21.336 (ver folio
5187, Tomo 17 del expediente legislativo). 21) El 18 de noviembre de 2020, la
Comisión Permanente de Gobierno y Administración entregó al Directorio
Legislativo, el proyecto de ley N° 21.336 “Ley Marco de Empleo Público” (ver
folio 5567, Tomo 18 del expediente legislativo). 22) En sesión ordinaria del
Plenario N° 28 del 21 de enero de 2021, se inició la discusión por el fondo en
el trámite del primer debate del expediente N° 21.336 “LEY MARCO DE EMPLEO
PÚBLICO” (ver folio 6851, Tomo 25 del expediente legislativo). 23) El 4 de
febrero de 2021 la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración
de la Asamblea Legislativa entregó a la Secretaría del Directorio, el primer
informe de mociones vía 137 del expediente N° 21.336 “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO”
(ver folio 6910, Tomo 25 del expediente legislativo). 24) En la sesión plenaria
N° 38 del 18 de febrero de 2021, se presentaron 474 mociones de fondo, las
cuales se trasladaron a la Comisión Dictaminadora (ver folios 7574 y 7576, Tomo
28 del expediente legislativo). 25) El 10 de marzo de 2021, la Comisión
Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa
entregó a la Secretaría del Directorio, el segundo informe de mociones vía 137
del expediente N° 21.336 “LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO” (ver folio 7661, Tomo 28
del expediente legislativo). 26) En sesión ordinaria N° 50 del Plenario
Legislativo, del 16 de marzo de 2021, la Presidencia consultó a las señoras y
señores diputados, si presentarían mociones de reiteración (art. 138 del
Reglamento), lo cual fue confirmado por varias señoras y señores diputados (ver
folio 8895, Tomo 35 del expediente legislativo). 27) En sesión ordinaria N° 51
del Plenario Legislativo, del 18 de marzo de 2021, la Presidencia emitió una
resolución sobre la admisibilidad de las mociones de reiteración (ver folios
8997 al 9004, Tomo 35 del expediente legislativo). 28) En sesión extraordinaria
del Plenario N° 83 del 22 de marzo de 2021, se conoció la moción de orden de
apelación sobre la resolución de la Presidencia respecto a la admisibilidad de
las mociones de reiteración, la cual fue desechada. Igualmente, se inició la
discusión de las mociones de reiteración (ver folio 9341 al 9351, Tomo 36 del
expediente legislativo). 29) En sesión extraordinaria del Plenario N° 84 del 23
de marzo de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de
reiteración (ver folio 9554 y 9731, Tomo 38 del expediente legislativo). 30) En
sesión extraordinaria del Plenario N° 85 del 24 de marzo de 2021, se continuó
con el conocimiento de las mociones de reiteración (ver folios 10046 y 10126,
Tomo 40 del expediente legislativo). 31) En sesión ordinaria del Plenario N°
052 del 5 de abril de 2021, se anunció la presentación de mociones de revisión
y se siguió con el conocimiento de las mociones de reiteración (ver folios
10329 y 10361, Tomo 41 del expediente legislativo). 32) En sesión
extraordinaria del Plenario N° 86 del 06 de abril de 2021, se continuó con el
conocimiento de las mociones de reiteración (ver folios 10446, Tomo 41 y folio
10497, Tomo 42 del expediente legislativo). 33) En sesión extraordinaria del
Plenario N° 87 del 06 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las
mociones de reiteración (ver folios 10616, Tomo 42 y 10670, Tomo 43 del
expediente legislativo). 34) El 6 de abril de 2021, el Departamento de
Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa emitió el
“Informe sobre el Texto en Discusión en el Plenario del Expediente N° 21336 Ley
Marco de Empleo Público: Conexidad, Aspectos de Constitucionalidad y de
Procedimiento” (ver folio 10799, Tomo 43 del expediente legislativo). 35) En
sesión extraordinaria del Plenario N° 88 del 07 de abril de 2021, se continuó
con el conocimiento de las mociones de reiteración (ver folios 10996, Tomo 44 y
11264, Tomo 45 del expediente legislativo). 36) En sesión extraordinaria del
Plenario N° 89 del 07 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las
mociones de reiteración (ver folio 11204, Tomo 45 y folio 11250, Tomo 46 del
expediente legislativo). 37) En sesión extraordinaria del Plenario N° 90 del 08
de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de
reiteración (ver folios 11345 y 11375, Tomo 46 del expediente legislativo). 38)
En sesión extraordinaria del Plenario N° 91 del 08 de abril de 2021, se
continuó con el conocimiento de las mociones de reiteración (ver folios 11476 y
11532, Tomo 47 del expediente legislativo). 39) En sesión extraordinaria del
Plenario N° 92 del 12 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las
mociones de reiteración (ver folios 11648, Tomo 47 y 11699, Tomo 48 del
expediente legislativo). 40) En sesión extraordinaria del Plenario N° 93 del 12
de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de
reiteración y de revisión (ver folios 12062 y 12212, Tomo 50 del expediente
legislativo). 41) En sesión extraordinaria del Plenario N° 94 del 13 de abril
de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de revisión (ver
folios 12359 y 12412, Tomo 51 del expediente legislativo). 42) En sesión
extraordinaria del Plenario N° 95 del 13 de abril de 2021, se continuó con el
conocimiento de las mociones de revisión (ver folios 12521, Tomo 51 y 12583,
Tomo 52 del expediente legislativo). 43) En sesión extraordinaria del Plenario
N° 96 del 14 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones
de revisión (ver folios 12761 y 12813, Tomo 53 del expediente legislativo). 44)
En sesión extraordinaria del Plenario N° 97 del 14 de abril de 2021, se
continuó con el conocimiento de las mociones de revisión (ver folios 12920 y
12981, Tomo 54 del expediente legislativo). 45) En sesión ordinaria del
Plenario N° 053 del 15 de abril de 2021, se conocieron mociones de revisión,
orden y se continuó la discusión de fondo del proyecto de ley N° 21336 (ver
folios 13071 y 13090, Tomo 54 del expediente legislativo). 46) En sesión
extraordinaria del Plenario N° 99 del 20 de abril de 2021, se continuó con el
conocimiento de las mociones de revisión (ver folios 13133 y 13207, Tomo 55 del
expediente legislativo). 47) En sesión extraordinaria del Plenario N° 101 del
21 de abril de 2021, se continuó con el conocimiento de las mociones de
revisión (ver folios 13346 y 13389, Tomo 56 del expediente legislativo). 48) En
sesión ordinaria del Plenario N° 06 del 18 de mayo de 2021, se presentó y
aprobó una moción de orden de posposición (ver folio 13498, Tomo 57 del
expediente legislativo). 49) En sesión extraordinaria del Plenario N° 002 del
19 de mayo de 2021, se presentó y aprobó una moción de orden que autorizaba
realizar una sesión extraordinaria el 20 de mayo de 2021 (ver folios 13506 y
13508, Tomo 57 del expediente legislativo). 50) En sesión extraordinaria del
Plenario N° 003 del 20 de mayo de 2021, se continuó con el conocimiento de las
mociones de revisión (ver folios 13514 y 13611, Tomo 57 del expediente
legislativo). 51) En sesión ordinaria del Plenario N° 07 del 24 de mayo de
2021, se finalizó el conocimiento de todas las mociones de fondo y de revisión
del expediente N° 21.336. Finalmente, se instruyó a la Secretaría del
Directorio para realizar las consultas obligatorias y ordenar la publicación
del proyecto (ver folios 13770, 13773 y 13852, Tomo 58 del expediente
legislativo). 52) El 25 de mayo de 2021 el Departamento de Gestión Documental y
Archivo Legislativo envió a la Imprenta Nacional, el texto actualizado del
proyecto de ley N° 21.336 para su publicación (ver folio 13949, Tomo 58 del
expediente legislativo). 53) Por oficio N° AL-DSDI-OFI-0053-2021 del 25 de mayo
de 2021, se solicitó criterio sobre el texto actualizado del expediente
legislativo N° 21.336 a las siguientes autoridades públicas: Corte Suprema de
Justicia, Tribunal Supremo de Elecciones, Caja Costarricense de Seguro Social,
Consejo Nacional de Rectores, universidades públicas, Consejo Superior de
Educación y municipalidades (ver folio 13909, Tomo 58 del expediente
legislativo). 54) El texto actualizado del proyecto de ley N° 21.336 fue
publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 100, Alcance N° 105 del 26 de mayo
de 2021 (ver folio 13951, Tomo 58 del expediente legislativo). 55) Por oficio
del 28 de mayo de 2021, la Contraloría General de la República atendió la
solicitud de criterio en relación con el texto actualizado del proyecto N°
21.336 (ver folio 14354, Tomo 60 del expediente legislativo). 56) Por oficio N°
SCI-544-2021 del 2 de junio de 2021, el Instituto Tecnológico de Cartago aportó
el criterio solicitado en relación con el texto actualizado del proyecto N°
21.336 (ver folio 14436, Tomo 61 del expediente legislativo). 57) Por oficio N°
OF-CNR-14-2021 del 2 de junio de 2021, el Consejo Nacional Rectores aportó el
criterio solicitado en relación con el texto actualizado del proyecto N° 21.336
(ver folio 14538, Tomo 61 del expediente legislativo). 58) Por oficio N°
SP-62-2021 del 03 de junio de 2021, la Corte Suprema de Justicia atendió la
solicitud de criterio en relación con el texto actualizado del proyecto N°
21.336 (ver folio 14504, Tomo 61 del expediente legislativo). 59) Por oficio N°
UNA-SCU-ACUE-136-2021 del 03 de junio de 2021, la Universidad Nacional atendió
la solicitud de criterio en relación con el texto actualizado del proyecto N°
21.336 (ver folio 14566, Tomo 61 del expediente legislativo). 60) Por oficio
TSE-1226-2021 del 03 de junio de 2021, el Tribunal Supremo de Elecciones
atendió la solicitud de criterio en relación con el texto actualizado del
proyecto N° 21.336 (ver folio 14642, Tomo 62 del expediente legislativo). 61)
Por oficio N° REF-CU-2021-181 del 04 de junio de 2021, la Universidad Estatal a
Distancia atendió la solicitud de criterio en relación con el texto actualizado
del proyecto N° 21.336 (ver folio 14631, Tomo 62 del expediente legislativo).
62) En sesión ordinaria del Plenario N° 14 del 10 de junio de 2021, se aprobó
una moción de alteración del orden del día, para que el expediente legislativo
N° 21.336, ocupara el primer lugar antes de los segundos debates, hasta su
votación final (ver folios 14751 y 14754, Tomo 63 del expediente legislativo).
63) En sesión ordinaria del Plenario N° 15 del 14 de junio de 2021, se aprobó
una moción de orden de posposición. Se continuó la discusión por el fondo, en
primer debate del proyecto de ley N° 21.336 (ver folio 14794, Tomo 63 del
expediente legislativo). 64) En sesión ordinaria del Plenario N° 16 del 15 de
junio de 2021, se aprobó una moción de orden de posposición. Se continuó la
discusión por el fondo, en primer debate, del proyecto de ley N° 21.336 (ver
folios 14849 y 14851, Tomo 63 del expediente legislativo). 65) En sesión
ordinaria del Plenario N° 17 del 17 de junio de 2021, se aprobó una moción de
orden de posposición. Se continuó y finalizó la discusión en primer debate del
proyecto de ley N° 21.336, quedando aprobado con 32 votos a favor y 15 en
contra (ver folios 14922, 14926y 14947, Tomo 64 del expediente legislativo).
66) El 17 de junio de 2021, ingresó a la Secretaría de la Sala Constitucional
la consulta facultativa de constitucionalidad N° 21-011713-0007-CO, referida al
expediente legislativo N° 21.336 “Ley Marco del Empleo Público” (ver folio 14965,
Tomo 64 del expediente legislativo).”
En consecuencia,
en el caso concreto correspondería examinar el trámite parlamentario
brindado al expediente legislativo n.°21.336, luego de la opinión consultiva de
esta Sala Constitucional y que tiene relación con lo consultado por los
legisladores en la consulta facultativa de constitucionalidad planteada
en el expediente n.°21-025198-007-CO, que fuera
acumulado a este proceso. Los hechos de importancia son los siguientes:
1) En la sesión extraordinaria n.°25 del 23 de
setiembre de 2021 del Plenario Legislativo se dio lectura al por
tanto de la opinión consultiva n.°2021-17098 de las 23:15 hrs. de 31
de julio de 2021, el cual sugiere un conjunto de
inconstitucionalidades que se incorporan de manera integral al acta.
Posteriormente, la Presidenta ordenó trasladar el expediente legislativo ante
la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad por un plazo de quince días hábiles (ver folios
16253-16296 de la copia del expediente legislativo, tomo 69).
2) El 24 de setiembre de 2021 la Secretaría
del Directorio entregó el expediente n.°21.336 a la Comisión
Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad (ver folio 16297
de la copia del expediente legislativo, tomo 69).
3) En la sesión n.°2 de 30 de setiembre de 2021 la
Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad conoció
de varias mociones. De las cuales la única que se aprobó fue la de requerir un
informe jurídico al Departamento de Servicios Técnicos en relación con el
expediente n.°21.336 (ver folios 16299-16314 de la copia del expediente
legislativo, tomo 70).
4) El 18 de octubre de 2021 el Director a.i. del
Departamento de Estudio, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea
Legislativa remitió a la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad el informe de consultas de constitucionalidad
n.°AL-DEST-CONS-002-2021 sobre el proyecto de Ley Marco de Empleo Público (ver
folios 16344-16390 de la copia del expediente legislativo, tomo 70).
5) Mediante el oficio MIDEPLAN-DM-OF-0986-2021
de 19 de octubre de 2021, la Ministra del MIDEPLAN remitió ante
la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad un informe denominado “Estimación del efecto fiscal del
expediente legislativo n.°21.336 proyecto de ley marco de empleo público según
el voto de la Sala Constitucional” (ver folios 16391-16400 de la copia del
expediente legislativo, tomo 70).
6) En la sesión n.°3 de 20 de octubre de 2021
de la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad se aprobó una moción, con una votación de cuatro
legisladores a favor y uno en contra, para recomendar al Plenario
Legislativo lo siguiente:
1. “Acoger en todos sus extremos la Opinión
Consultiva emitida por la Sala Constitucional.
2. Recomendar al Plenario Legislativo al amparo del
voto analizado de la Sala Constitucional adoptar el texto adjunto, que modifica
los artículos declarados inconstitucionales o bien que devengan como efecto
directo de tal declaratoria al texto del expediente legislativo n.°21.336 “Ley
de Empleo Público”.
Recomendar que una vez aprobado el
Dictamen por el Plenario Legislativo, remitir a consulta
obligatoria a los entes y órganos indicados en el Informe del Departamento de
Servicios Técnicos AL-DEST-CONS-002-2021”. (Ver folios 16403-16524 de la copia del expediente
legislativo, tomo 70).
7) En esa misma sesión el legislador Muñoz
Fonseca presentó, de previo, un recurso de apelación contra la
admisibilidad de la moción. Dicha apelación fue sometida a votación y denegada
con el voto de cuatro legisladores en contra y uno a favor. Posteriormente, el
mismo diputado presentó un recurso de revisión que también fue
rechazado (ver folios 16505-16511y 16524-16525 de la copia del
expediente legislativo, tomo 70).
8) El 20 de octubre de 2021 la Comisión
Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad rindió su
dictamen afirmativo de mayoría en relación con el expediente legislativo
n.°21.336 (ver folios 16526- 16651, tomos 70-71).
9) Mediante decreto ejecutivo n.°43273-MP de 28 de
octubre de 2021 el Poder Ejecutivo convocó a sesiones extraordinarias a la
Asamblea Legislativa a partir del día 1° de noviembre de 2021 y se incluyó en
la convocatoria el proyecto de ley tramitado en el expediente legislativo n.°21.336
(ver folios 16654-16660 de la copia del expediente legislativo, tomo 71).
10) El 29 de octubre de 2021 el diputado Pedro
Muñoz rindió su informe afirmativo de minoría (ver folios 16661-16689de la
copia del expediente legislativo, tomo 71). En dicho dictamen se recomendó lo
siguiente:
“Con el fin de cumplir con lo establecido en el
Reglamento de la Asamblea Legislativa y realizada la revisión del expediente
legislativo, se recomienda al Plenario Legislativo:
1. Acoger la Opinión Consultiva emitida por la Sala
Constitucional respecto a los vicios de inconstitucionalidad del
expediente 21336.
2. En los momentos procesales correspondientes,
realizar todas las consultas perceptivas.
Por consiguiente, la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad recomienda al Plenario
Legislativo: aplicar el procedimiento del artículo 154 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa, para que la comisión dictaminadora rinda un nuevo
dictamen en un plazo de veinte días hábiles al expediente
legislativo número 21336, ‘LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO’”.
11) En la sesión ordinaria n.°061 del Plenario
Legislativo del 8 de noviembre de 2021 se inició la discusión
del informe afirmativo de mayoría de la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad, sobre el expediente legislativo
n.°21.336, en la cual varias señoras y señores diputados hicieron uso de
la palabra, se sometió a votación y se aprobó con una votación de treinta y dos
votos a favor y catorce en contra. Con base en el resultado de la votación
anterior, se presentó y desechó una moción de revisión la cual se hizo constar
en el acta. La Presidencia de la Asamblea Legislativa instruyó a la Secretaría
del Directorio que se remitiera el texto aprobado a publicación en el
diario oficial La Gaceta y que se realizaran las consultas obligatorias.
Finalmente, se aprobó una moción de orden en la que se estableció consultar el
expediente legislativo a varias instituciones: Corte Suprema de Justicia,
universidades públicas, CCSS, todas las municipalidades, instituciones
públicas descentralizadas que no se encuentren en régimen
de competencia, Poder Legislativo, Procuraduría General de la República,
Banco Central de Costa Rica, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos,
Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado,
Contraloría General de la República, Tribunal Supremo de Elecciones (ver folios
16690-16751 de la copia del expediente legislativo, tomo 71).
12) Mediante correos electrónicos suscritos por
el Director de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa se
realizaron las consultas institucionales requeridas (ver a partir de folio
16846 y siguientes de la copia del expediente legislativo, tomos 71-74).
13) Por oficio n.°SP-199-2021 de 19 de
noviembre de 2021 la Secretaría General de la Corte Suprema de
Justicia comunicó a la Secretaría del Directorio Legislativo el acuerdo
tomado por la Corte Plena en la sesión n.°49-2021 celebrada el 17 de
noviembre de 2021. En dicho oficio se dio a conocer que se
acogió el informe del magistrado Olaso y cuyas conclusiones refieren
lo siguiente:
“En razón de lo expuesto, para los efectos de lo
dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política y en el inciso 1) del
numeral 59 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el proyecto (en su nueva
versión) - cuyo criterio se solicita- sí afecta el funcionamiento y
organización del Poder Judicial. Se recomienda que el proyecto de ley se adapte
-en forma integral- a los principios constitucionales que regulan al Poder
Judicial y a la naturaleza de la función jurisdiccional. Si bien la Sala
Constitucional atendió la consulta, ese órgano se refirió a las normas
sometidas a esta y sobre las cuales no existió rechazo de plano de la
respectiva consulta, lo cual implicó que algunas otras quedaran fuera de su
análisis. En todo caso, en la nueva propuesta del texto se interpretó que el
Poder Judicial está conformado por dos sectores de personas funcionarias, lo
cual no es correcto. La normativa del proyecto debe ver el Poder Judicial como
un solo conglomerado de personas servidoras destinados a cumplir con la función
que -por mandato constitucional- se le encomendó a este Poder de la República.
Lo contrario implicaría una afectación importante en su funcionamiento y
tornaría nugatorios los principios que rigen esa función. Se recomienda también
que en el proyecto de ley se respete la competencia de los órganos de
dirección, gobierno, administración y capacitación, propios del Poder Judicial,
de manera que se desplace la injerencia del Poder Ejecutivo en la dirección de
ciertos puestos y órganos del Poder Judicial, entre ellos la Dirección de
Gestión Humana. Se recomienda el respeto del contenido de la normativa interna
de esta institución en materia salarial, de puestos y organización, de manera
que el proyecto se adapte a estas sin necesidad de derogarlas tácitamente ni de
vaciarlas de contenido”. (Ver folios
17524-17583 de la copia del expediente legislativo, tomo 74).
Mediante el oficio
n.°TSE-2800-2021 de 2021 de 22 de noviembre de 2021 la Presidencia del
Tribunal Supremo de Elecciones comunicó a la Secretaría del Directorio
Legislativo la postura institucional en relación con el proyecto de ley
sometido a consulta. La conclusión del referido acuerdo indica lo siguiente:
“Al advertir que en el texto sustitutivo consultado
-con mociones conocidas y aprobadas en el plenario legislativo el 8 de
noviembre de 2021- subsisten los aspectos objetados por este Tribunal en los
textos precedentes, se reitera la posición expuesta en el acuerdo antes
transcrito, en el sentido de que se objeta la iniciativa tramitada en el
expediente legislativo n.°21.336 en los términos y con las consecuencias
señaladas en el artículo 97 constitucional. ACUERDO FIRME”. (ver folio 17770-17786 de la copia del
expediente legislativo, tomo 75).
14) En la sesión ordinaria n.°072 de 30 de
noviembre de 2021 se inició la discusión por el fondo en el trámite de
primer debate de este expediente legislativo, en el cual se presentaron y se
desecharon dos mociones de orden. La primera que solicitaba la consulta a
varios entes y la segunda que solicitaba devolver el expediente a la comisión
dictaminadora, las cuales se hacen constar en el acta correspondiente.
Posteriormente, varios legisladores hicieron uso de la palabra (ver folios
18113-18140 de la copia del expediente legislativo, tomo 77).
15) En la sesión ordinaria n.°73 del 2 de
diciembre de 2021 se continuó con la discusión por el fondo en el trámite
de primer debate del expediente legislativo n.°21.336, en el cual se
tramitó y desechó una moción de revisión que se hizo constar en el acta y luego
varios legisladores hicieron uso de la palabra (ver folios 18147-18189 de la
copia del expediente legislativo, tomo 77).
16) En la sesión ordinaria n.°74 del 7 de
diciembre de 2021 se presentó y aprobó una moción de orden de posposición
de conformidad con las disposiciones del art. 39 bis del Reglamento de Asamblea
Legislativa, para suspender la primera parte de la sesión e iniciar con los
asuntos de la segunda parte de la sesión. Con base en el resultado de la
votación anterior, se continuó con la discusión por el fondo en el trámite de
primer debate del expediente y, luego de que varios legisladores
hicieron uso de la palabra, se sometió a votación y se aprobó con
el voto afirmativo de treinta y seis legisladores a favor y ocho en contra. Posteriormente, se
presentó y desechó una moción de revisión (ver folios 18191-18265 de la copia
del expediente legislativo, tomo 77).
Esta Sala advierte
que procede a evacuar esta consulta legislativa con sustento en el documento
denominado “redacción final” del 9 de diciembre de 2021.
VI.- CUESTIONAMIENTOS
EVACUABLES DE LA CONSULTA
Como se
reseñó supra, en esta consulta legislativa de constitucionalidad
se evacuarán tres vicios de procedimiento legislativo. El
primero relacionado con la imposibilidad de votar en primer debate este
proyecto de ley por afectar las competencias del Tribunal Supremo de
Elecciones y en virtud de lo dispuesto en el art. 97 de la Constitución
Política. En segundo término, se consulta si en la Comisión
Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad hubo una infracción al principio de
publicidad y, finalmente, al derecho de enmienda de los legisladores, así
como el principio democrático.
A.- Sobre la
aducida infracción del artículo 97 de la Constitución
Política
1.- Mayoría. Redacta el magistrado
Rueda Leal
Los legisladores consultantes refieren que, a la
luz del ordinal 97 de la Constitución Política, cuando se habla de materia
electoral también se contempla la legislación que regula la organización y el
funcionamiento del organismo electoral. Señalan que el proyecto de ley se
refiere a materias de empleo público atinentes al TSE, por lo que se debe aplicar
el numeral mencionado en tanto comprende la materia electoral.
El numeral 97 constitucional estatuye:
“Art. 97. Para la discusión y aprobación de
proyectos de ley relativos a materias electorales, la Asamblea Legislativa
deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones; para apartarse de su
opinión se necesitará el voto de las dos terceras partes del total de sus
miembros. Dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la
celebración de una elección popular, la Asamblea Legislativa no podrá, sin
embargo, convertir en leyes los proyectos sobre dichas materias respecto de los
cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se hubiese manifestado en desacuerdo.”
Al
respecto, mediante oficio n.º TSE-2800-2021 de 22 de noviembre de 2021, el
Tribunal Supremo de Elecciones comunicó su desacuerdo con el proyecto de
ley a la Asamblea Legislativa, decisión que consta en el artículo
segundo de la sesión extraordinaria n.º 101-2021 de 22 de noviembre de 2021:
“Por otra parte, la nueva propuesta del texto en
el numeral 13 subsana parcialmente los alegatos señalados por este Tribunal en
anteriores ocasiones en punto a la necesidad de que el funcionariado electoral
se encuentre en una familia de puestos propia y, por consiguiente, no estén incluidos
dentro del régimen de personas servidoras públicas en general con la
consecuente subordinación y aplicación de los lineamientos o políticas
generales emitidas por el Mideplán en materia de empleo público. Sin embargo,
consideramos que la enmienda es parcial puesto que la redacción de este numeral
presenta los mismos vicios inconstitucionales apuntados anteriormente. En
efecto, al determinarse que únicamente las personas servidoras públicas con
funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y
excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas
a este Tribunal serían consideradas como una familia aparte en detrimento del
resto de funcionarios, se produce una situación que resulta evidentemente inconstitucional
pues, si nos ajustamos a la literalidad de la norma, se estaría dividiendo al
personal del TSE en dos grupos pese a que todos sus servidores coadyuvan
directa o indirectamente al ejercicio de la función electoral, donde uno de
ellos estaría incluido junto a servidores públicos de otras instituciones, lo
que provocaría una situación de riesgo inminente que pondría en peligro su
libertad de criterio en el ejercicio de sus actuaciones, puesto que estarían
conformando una familia de puestos a la que el Poder Ejecutivo - a través del
Mideplán- le estaría girando los lineamientos y directrices para el proceso de
reclutamiento, selección, evaluación, compensación, entre otros, lo cual es
violatorio de la independencia de Poderes, en los términos indicados
anteriormente. Por lo tanto, consideramos oportuno señalar que, en caso que la
redacción de esta norma se mantenga, se estaría contrariando el Derecho de la
Constitución ya que, el Tribunal Supremo de Elecciones, como órgano con rango
constitucional de Poder del Estado, debe gozar de plena independencia en el
ejercicio de sus funciones, lo cual implica una libertad ilimitada para el
manejo de su personal, que no sería posible si se incluye una parte del
funcionariado electoral dentro de la misma familia de puestos que el resto de
funcionarios del Servicio Civil. (…)
En esa misma línea es importante agregar que el
Tribunal Supremo de Elecciones tiene funciones esenciales y excluyentes en el
marco de las actividades electorales tales como: la
organización, dirección y fiscalización de todos los actos relativos al proceso
electoral, la regulación de las normas que rigen la deuda pública, y el
posterior control sobre estas, las declaratorias de elecciones nacionales y
municipales, la tramitación de pérdida de credenciales de funcionarios
municipales de elección popular, así como el conteo definitivo de los
resultados que se verifique en las diferentes elecciones y consultas populares,
entre muchas otras, las cuales requieren de una garantía de independencia en el
manejo de su personal que, de ninguna manera, puede estar supeditado a una
familia de puestos en la cual el Poder Ejecutivo a través del Servicio Civil
tenga injerencia. De igual manera es necesario valorar la posibilidad de
aquellos funcionarios que eventualmente deban ser excluidos dentro de la
familia del Tribunal Supremo de Elecciones por las razones apuntadas
anteriormente, y que deban pasar a formar parte de la familia de funcionarios
indicados en el artículo 13 inciso a), puesto que se les aplicarían las mismas
normas que se le fijan a los funcionarios del Poder Ejecutivo que integran el
Servicio Civil, en cuenta los traslados o la movilidad laboral (art.12), hecho
que evidentemente atentaría contra las prerrogativas de la función electoral,
concebida esta como un cargo de naturaleza independiente al margen de las
injerencia de otros Poderes. En razón de lo expuesto, en el tanto el
proyecto no preserve la independencia que el Constituyente le otorgó al
Tribunal Supremo de Elecciones, y mientras no se excluya expresamente en sus
articulados a todas las personas servidoras del Tribunal Supremo de Elecciones,
sin distinción alguna, este Tribunal objeta la iniciativa consultada en los
términos y con las consecuencias del artículo 97 constitucional, pues lo
contrario incide en las funciones conferidas constitucionalmente a este órgano
con rango de Poder de la República.
III. Conclusión. Al advertir que en el texto
sustitutivo consultado -con mociones conocidas y aprobadas en el plenario legislativo
el 8 de noviembre de 2021- subsisten los aspectos objetados por este Tribunal
en los textos precedentes, se reitera la posición expuesta en el acuerdo antes
transcrito, en el sentido de que se objeta la iniciativa tramitada en el
expediente legislativo n.º 21.336 en los términos y con las consecuencias
señaladas en el artículo 97 constitucional. ACUERDO FIRME.” (Lo destacado corresponde al
original; ver folios 17770 y ss. de la copia del expediente legislativo, tomo
75).
En resumen, el TSE se ha manifestado en desacuerdo
con el proyecto de ley y considera inconstitucional el trámite de primer debate
(sesión ordinaria n.º 74 de 7 de diciembre de 2021), debido a que se votó
dentro del plazo de imposibilidad previsto en la norma constitucional (seis
meses anteriores a la celebración de una elección popular).
Al examinar tal postura, la Sala observa que, en
realidad, las autoridades del TSE se encuentran disconformes con la inclusión
de una parte de sus servidores bajo la rectoría del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público.
Ahora, este punto ya fue dilucidado en la opinión
consultiva n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021, donde se
fijaron estas premisas:
a) No es inconstitucional que el legislador
someta a toda la Administración Pública a una ley marco de empleo público,
siempre y cuando rigurosamente observe el principio de Separación de
Funciones e Independencia de Poderes y no vacíe de contenido los grados de
autonomía que el Derecho de la Constitución le otorga a las universidades
estatales, la CCSS y las municipalidades.
b) De acuerdo con el diseño de distribución de
competencias, que responde al principio de Separación de Funciones e
Independencia de Poderes y a los grados de autonomía establecidos por el
constituyente originario a favor de los órganos constitucionales ‑Poderes
Públicos‑, entes públicos descentralizados por región ‑corporaciones
municipales‑ y servicios ‑universidades estatales y la
CCSS‑, es claro que la potestad de dirección que corresponde al Poder
Ejecutivo o a uno de sus órganos ‑Mideplán‑ resulta
incompatible con ese principio constitucional y los grados de autonomía de que
gozan ciertos entes; dicho de otra forma, la potestad de dictar
directrices ‑mandatos especiales que ordenan la actividad de un
órgano o un ente fijándole metas y objetivos, mas no un acto concreto‑ es
inconstitucional, cuando afecta o incide en las competencias exclusivas y
excluyentes de los otros poderes del Estado o en los fines constitucionalmente
asignados a los entes de base corporativa o institucional que gozan de un grado
de autonomía tres ‑autoorganizativa o normativa‑ o
dos ‑política‑ o en aquellas actividades administrativas
necesarias para el ejercicio de esas competencias.
c) El personal de los poderes del Estado y los
entes descentralizados por región y servicio, que ejercen competencias
jurisdiccionales, parajurisdiccionales, electorales o participa de la gestión
pública relativa a los fines constitucionalmente asignados a los citados entes,
así como el personal administrativo de apoyo, profesional o técnico, que
defina, de forma exclusiva y excluyente, cada poder o ente supracitados no
pueden quedar, de ninguna manera, bajo el poder de dirección del Poder
Ejecutivo o del Mideplán. Existe, entonces, un núcleo duro indisponible para el
Poder Ejecutivo, que no puede ser ordenado en su actividad, mucho menos
mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria que corresponde en exclusiva
a cada poder del Estado y a cada ente público.
d) No todo el funcionariado de los poderes del
Estado y de los entes supracitados está excluido de la potestad de dirección.
Corresponde a cada Poder Público y a cada ente determinar qué servicios
administrativos básicos o auxiliares carecen de incidencia en sus respectivas
competencias exclusivas y excluyentes o en las funciones administrativas
necesarias para el cumplimiento de estas. Una vez definido esto, solo el
funcionariado de un servicio donde se advierta tal incidencia se encontraría
exceptuado.
e) Con base en el principio de Separación
de Funciones e Independencia de Poderes y los grados de autonomía
garantizados constitucionalmente a cada ente, corresponde de manera exclusiva y
excluyente a sus máximos órganos ‑Corte Plena, Consejo Superior del
Poder Judicial, TSE, Consejos Universitarios, Rectores Universitarios, Junta
Directiva y Presidencia Ejecutiva de la CCSS, Concejos Municipales y Alcaldes‑ precisar
cuáles son los servicios administrativos básicos, auxiliares, comunes y
similares a toda la Administración Pública que sí estarían sometidos a las
potestades de dirección y reglamentaria del Poder Ejecutivo.
De
lo anterior se colige con toda claridad, que el TSE tiene la posibilidad de
resguardar cuáles servidores públicos participan de todas esas funciones
exclusivas y excluyentes relacionadas con la actividad electoral, como las que
ellos mismos citan: la organización, dirección y fiscalización de todos los
actos relativos al proceso electoral, la regulación de las normas que rigen la
deuda pública, y el posterior control sobre estas, las declaratorias de
elecciones nacionales y municipales, la tramitación de pérdida de credenciales
de funcionarios municipales de elección popular, el conteo definitivo de los
resultados que se verifique en las diferentes elecciones y consultas populares,
y en general las consignadas en el artículo 102 de la Ley Fundamental.
Tal
y como se indicó supra, no es per se inconstitucional
que el legislador someta a toda la Administración Pública a una ley marco de
empleo público; además, en el sub examine, no resulta evidente
alguna afectación sustancial a la función constitucional del TSE (al menos en
esta fase de consulta previa y sin perjuicio de un posible control posterior no
solo de la norma en sí, sino también de sus efectos). Ergo, el numeral 97 de la
Constitución Política resulta inaplicable al caso concreto, justamente, porque
el proyecto de marras no incide de manera sustancial en las funciones
exclusivas y excluyentes constitucionalmente confiadas al TSE, ni de forma
manifiesta versa sobre materias electorales.
Recuérdese,
que, respecto del TSE, la mayoría de la Sala consideró:
“Tal como se dijo para el caso del Poder
Judicial, ante tal panorama, y retomando lo que se expuso supra, en el sentido
de que es plausible sujetar a todos los poderes del Estado a un único estatuto
de empleo público, con lo que la sujeción del Poder Judicial y del Tribunal
Supremo de Elecciones a esta ley no resulta inconstitucional, sí es
inconstitucional por el hecho de no excluir a los (as) funcionarios (as) que
ejercen las funciones jurisdiccionales -jueces- o para- jurisdiccionales
-fiscales, defensores públicos y profesionales y personal especializado del
Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios del nivel
gerencial o de alta dirección política como los denomina el proyecto de ley, al
igual que a los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen
función electoral -letrados, directores del Departamentos, profesionales,
etc.-, y quienes ejercen cargo de alta dirección política, así como el personal
administrativo, profesional y técnico, que defina de forma exclusiva y
excluyente cada jerarca del poder respectivo, pues, en estos casos, no es
posible someterlo a directrices, disposiciones, circulares, manuales que emita
Mideplán. Lo anterior significa, que el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de
Elecciones sí estaría sometido a esas potestades que la ley le otorga al
Mideplán cuando se trata del resto de los funcionarios -los que defina cada
jerarca del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones de manera
exclusiva y excluyente-, que forman parte del staff administrativo, auxiliar o
personal de apoyo.
(…)
En el mismo sentido en que se indicó para el Poder
Judicial, en relación con el artículo 6, inciso b, del proyecto de ley
consultado es inconstitucional, toda vez que somete a la potestad de dirección
del Poder Ejecutivo al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones, lo
que resulta contrario a los principios de independencia judicial y electoral.
De ahí que las oficinas, los departamentos, las áreas, direcciones, unidades de
Gestión de Recursos Humanos de estos poderes no pueden estar bajo la citada
potestad, excepto en lo que atañe a quienes presten servicios administrativos
básicos, auxiliares, que no inciden sobre las competencias exclusivas y
excluyentes ni funciones administrativas necesarias para el cumplimiento de
estas, definidos, exclusivamente, por los jerarcas del Poder Judicial y el
Tribunal Supremo de Elecciones.
Sobre el inciso a) del artículo 13, Familia de
puestos respecto del Tribunal Supremo de Elecciones (Redacta la magistrada
Picado Brenes)
Se procede a examinar el inciso a) del artículo 13
del proyecto, respecto de su aplicación al TSE, ello por cuanto, así fue
expresamente consultado por los diputados. Recuérdese que, esta Sala, en
materia de consultas facultativas de constitucionalidad, procede a pronunciarse
únicamente sobre los temas consultados.
Tal como se observa, el artículo 13 del proyecto
establece un único régimen de empleo público, conformado por ocho familias de
puestos. En el inciso a) se incluye a “las que se desempeñan en las
instituciones señaladas en el artículo 2 de la presente ley, que no estén
incluidas en las restantes familias de puestos.” En este caso, tratándose del
TSE, se incluye a los magistrados como una familia de puestos (según el inciso
f), y todo el resto de funcionarios del TSE dentro de esta primera familia de
puestos (inciso a) o dentro de la familia de los puestos de confianza (inciso
h). Recuérdese que este inciso h) no está siendo conocido en esta consulta, por
lo cual, no se emite pronunciamiento particular sobre esta norma en concreto.
Ahora bien, al haberse dejado únicamente a los magistrados como una familia
aparte,el resto de funcionarios que no sean de confianza, que correspondan a
puestos administrativos de apoyo, profesional y técnico, quedarían dentro de la
misma familia que el resto de funcionarios incluidos dentro del Estatuto de
Servicio Civil. Ello resulta claramente inconstitucional, con vista en las
razones siguiente: En primer lugar, se está dividiendo al personal del TSE pese
a que todos coadyuvan al cumplimiento de la función electoral. Solo a los
magistrados estarían dentro del grupo indicado en el inciso f), pero todo el
resto de funcionarios, que también coadyuvan al ejercicio de esta función tan
importante para la democracia costarricense, quedarían integrando otro grupo de
familia de puestos. En segundo lugar, todos los funcionarios del TSE que
coadyuvan a la función electoral, directamente o por apoyo, requieren contar
con toda la independencia de criterio en sus actuaciones. Incluir una parte
importante de estos funcionarios junto a otros, que pertenecen a los otros
poderes de la República y a otras instituciones, es una situación que pone en
riesgo esa independencia de criterio. Máxime si se toma en cuenta que, para ese
grupo de familia de puestos será Mideplán (órgano del Poder Ejecutivo) quien
emitiría los lineamientos para el proceso de reclutamiento, selección,
evaluación, compensación, etc. Es decir, se trataría de casi la totalidad de
funcionarios del TSE que estarían totalmente sometidos a las directrices del
Mideplán, lo cual es violatorio de la independencia de Poderes, en los términos
indicados supra. Claramente una disposición de tal naturaleza es contraria al
Derecho de la Constitución. El TSE, como órgano con rango de Poder del Estado,
debe gozar de plena independencia en el ejercicio de sus funciones, lo cual
implica, independencia para el manejo de su personal. En este caso, con mucho
mayor celo que el resto de personal del Servicio Civil, puesto que “la
intención del constituyente al crear este Poder, fue cercenar por completo la
posibilidad de que los funcionarios electorales, se inmiscuyeran en toda
actividad política, con el fin de garantizar un Órgano Electoral
independiente.” (sentencia n°2005-14298). Ello no sería posible si se incluye a
todo el personal del TSE dentro del mismo grupo de familia de puestos que el
resto de los funcionarios del Servicio Civil. Nótese que tales funcionarios del
TSE tienen asignadas funciones tan importantes para la actividad electoral
como: organizar, dirigir y fiscalizar todos los actos relativos con el proceso
de elecciones nacionales; la regulación de las normas que rigen la deuda
política, así como el control sobre esta materia; el control de las
regulaciones estatutarias relativas al derecho de elegir y ser elegido en los
procesos internos de los partidos políticos; la integración del Concejo
Municipal; la declaratoria de la elección y las posteriores sustituciones por
pérdidas de credenciales de los regidores y síndicos municipales; la
tramitación del proceso contencioso electoral para conocer de la cancelación o
anulación de credenciales de regidores municipales; el cierre de negocios
comerciales en los que se expende licor y que se encuentran ubicados en el
centro de la ciudad de San José a consecuencia de la realización de las plazas
públicas que celebran los partidos políticos; la determinación de donde
realizará la celebración solemne el día de las elecciones, para el conteo
inicial de los resultados de las elecciones nacionales; entre muchas otras.
Todo lo cual requiere de la garantía de independencia en el manejo de este
personal, que no puede quedar unido a la misma familia de puestos que el resto
de los servidores públicos del Servicio Civil. Debe tomarse en cuenta que, al
pasar a formar parte del servicio civil, a los funcionarios del TSE se les
aplicarían las mismas normas que se le aplican a los funcionarios del Poder
Ejecutivo que integran el servicio civil, en cuenta los traslados o la
movilidad (art.12), entre otros. Lo cual agrava la situación y atenta contra la
máxima de mantener la función electoral como una función independiente, al
margen de injerencias de los otros Poderes. Así, se constata que el artículo 13
inciso a) es inconstitucional, respecto del Tribunal Supremo de Elecciones,
pues casi todos los funcionarios de ese órgano pasarían al Servicio Civil, con
excepción de sus magistrados y los empleados que se desempeñen en cargos de
confianza. Por ello, considera esta Sala que, el artículo 13 inciso a) es
inconstitucional, respecto del TSE -pues fue el único órgano que se consultó
sobre este inciso-, pues casi todos los funcionarios de ese órgano pasarían al
Servicio Civil. (…)
En el mismo sentido en que se indicó para el Poder
Judicial, en cuanto al inciso f) del artículo 13 es inconstitucional porque no
excluye a los funcionarios que realizan funciones para-jurisdiccionales
-fiscales, defensores públicos y profesionales y personal especializado del
Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios del nivel
gerencial o de alta dirección política, al igual a que los funcionarios del
Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función electoral -letrados,
directores del Departamentos, profesionales, etc.-, y quienes ejercen cargos de
alta dirección política. Además, no se excluye a todo el funcionario
administrativo de apoyo, profesional y técnico, que los máximos órganos de los
citados poderes del Estado definan, de forma exclusiva y excluyente, como
indispensables o consustanciales para el ejercicio de sus competencias
constitucionales. Máxime que, de conformidad con ese mismo artículo, inciso a),
todos esos funcionarios quedarían incluidos en una categoría del Estatuto de
Servicio Civil, lo que afecta la independencia tanto del Poder Judicial como
del Tribunal Supremo de Elecciones partiendo del hecho de que el gobierno
judicial y electoral lo ejerce la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal
Supremo de Elecciones de forma exclusiva y excluyente en lo que atañe a sus
competencias constitucionales. Finalmente, hay que tener presente que la
construcción de la familia, tal y como se explicó supra, corresponde, de forma
exclusiva y excluyente, a cada poder del Estado.”
Partiendo
de los vicios apuntados anteriormente, la Comisión Permanente Especial sobre
Consultas de Constitucionalidad propuso cambios en el proyecto de ley, los
cuales luego fueron acogidos por el Plenario Legislativo.
Precisamente,
las modificaciones de marras excluyen la rectoría del Poder Ejecutivo y de la
Dirección General de Servicio Civil respecto a los otros Poderes de la
República, incluido el Tribunal Supremo de Elecciones, en el sentido expuesto.
En esa línea, en el artículo 6 del proyecto de ley, del alcance de la rectoría
a las relaciones de empleo público quedan fuera aquellas personas servidoras
con funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno
u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.
Misma exclusión se puede encontrar en el numeral 7 eiusdem en
lo referido a las competencias del Mideplán y, específicamente, a la
remuneración de la función pública; sobre las funciones de las administraciones
activas (ordinal 9 inciso a); sobre la construcción de su propia familia de
puestos (artículo 13); sobre el nombramiento y el período de prueba del
personal de la alta dirección pública (numeral 18); sobre el procedimiento de
despido (ordinales 21 y 22); en cuanto a la gestión de la compensación y la
construcción de las respectivas columnas salariales globales de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de
las competencias constitucionalmente asignadas (artículo 30); la definición de los
grados dentro de las respectivas familias laborales (numeral 32); la
clasificación de puestos de trabajo en familias laborales y grados (ordinal 33)
y la elaboración de la columna salarial global de la familia correspondiente
(artículo 34). Todas las anteriores funciones quedaron, de este modo,
encomendadas al propio TSE respecto de todo el personal que ellos mismos
definan, por su vinculación con las labores relacionadas con la materia
electoral y las que les fueron confiadas en la propia Constitución Política.
En atención a lo expuesto, la Sala concluye que con
la aprobación del proyecto de ley bajo análisis no se acredita una incidencia
real en la materia electoral que amerite restringir las labores legislativas en
esta específica materia.
Estas dudas de constitucionalidad fueron expuestas
en el Plenario Legislativo. Atendiendo una gestión del legislador Muñoz
Fonseca, la presidenta de la Asamblea Legislativa solicitó criterio al
Departamento de Servicios Técnicos acerca de la aplicación del artículo 97
constitucional en el caso concreto. Mediante oficio n.º AL-DEST-CJU-109-2021 de
6 de diciembre de 2021, tal órgano rindió el informe correspondiente:
“Al tratarse de una restricción, esta debe
interpretarse de forma restrictiva; es decir, limitada a lo que constituye
propiamente la materia electoral, por lo que esta asesoría concluye que del
análisis de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente en las que se
discute la materia electoral, y de la jurisprudencia tanto de la Sala
Constitucional y del mismo Tribunal Supremo de Elecciones, en lo que concierne
a la materia electoral, el expediente legislativo 21336: “Ley de Empleo
Público”, no toca el núcleo duro del derecho electoral, no afecta
los principios, derechos y garantías electorales fundamentales, ya que no se
afectan los mecanismos de democracia directa, no afecta el sufragio, ni la
estructuración de los órganos electorales, ni el proceso electoral, ni la
justicia electoral, ni lo relativo a los partidos políticos, ni a temas de
financiamiento político, fiscalización y responsabilidad, ni al sistema
electoral y las fórmulas electorales, sino que el proyecto se refiere a
materias distintas a la materia electoral, como son el empleo público, la
materia administrativa y la laboral. Es decir, lo contenido en la
iniciativa de ley no afecta el proceso electoral, ni la materia electoral
propiamente dicha.
En ese sentido, el plazo que impone el artículo 97
constitucional para aprobar iniciativas que regulan materia electoral que han
sido objetadas por el Tribunal Supremo de Elecciones (Esto es, que no se pueden
aprobar dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la
celebración de una elección popular) no le es aplicable al trámite de este
proyecto de ley.” (Lo destacado no
corresponde al original. Ver informe a folios 18195-18196 de la copia del
expediente legislativo).
Opinión
con la cual coincide la mayoría de este Tribunal, solo en la medida que el
proyecto de ley bajo análisis no versa de forma abierta y manifiesta sobre
materia electoral ni incide de forma sustancial en la función
constitucional del Tribunal Supremo de Elecciones (al menos en esta fase de
consulta previa y sin perjuicio de un posible control posterior no solo de la
norma en sí, sino también de sus efectos). Es decir, no se aprecia alguna
afectación de relevancia constitucional a las funciones exclusivas y
excluyentes confiadas al Tribunal Supremo de Elecciones.
Debe
aclararse, por lo demás, que, en este específico agravio, los legisladores no
puntualizaron de forma clara y específica, que algún numeral del proyecto de
ley, desde un punto de vista constitucional, afectara sustancialmente la
función electoral como tal.
Por
consiguiente, se evacua la consulta legislativa, en el sentido de que el
proyecto de ley, con las salvaguardas introducidas, no afecta la materia
electoral de forma sustancial, de modo que no resultan de aplicación las
restricciones del artículo 97 constitucional.
2.- Minoría. Voto salvado de las magistradas Garro Vargas
y Picado Brenes
Redacta
la Magistrada Garro Vargas
Para explicar
nuestra tesis conviene retomar aspectos ya mencionados por la mayoría.
Los
consultantes señalan que en
vista de que el Tribunal Supremo de Elecciones se manifestó en desacuerdo
con el proyecto de ley, resulta inconstitucional el trámite de primer debate,
ocurrido en la sesión ordinaria n.°74 del 7 de diciembre de 2021, por
haberse votado dentro del plazo de imposibilidad previsto en el art. 97
constitucional (seis meses anteriores a la celebración de las elecciones nacionales).
Efectivamente el
Tribunal Supremo de Elecciones se manifestó una vez más en desacuerdo
con el contenido del proyecto de ley, mediante el oficio n.°TSE-2800-2021 del
22 de noviembre de 2021. En síntesis, y en lo conducente, señaló lo siguiente:
“Sin embargo, consideramos que la enmienda es
parcial puesto que la redacción de este numeral presenta los mismos vicios
inconstitucionales apuntados anteriormente. (…) Si nos ajustamos a la
literalidad de la norma, se estaría dividiendo al personal del TSE en dos
grupos pese a que todos sus servidores coadyuvan directa o
indirectamente al ejercicio de la función electoral, donde uno de
ellos estaría incluido junto a servidores públicos de otras instituciones, lo
que provocaría una situación de riesgo inminente que pondría en peligro su
libertad de criterio en el ejercicio de sus actuaciones, puesto que estarían
conformando una familia de puestos a la que el Poder Ejecutivo -a través del
Mideplán- le estaría girando los lineamientos y directrices para el proceso de
reclutamiento, selección, evaluación, compensación, entre otros, lo cual es
violatorio de la independencia de Poderes, en los términos indicados
anteriormente. Por lo tanto, consideramos oportuno señalar que, en caso que la
redacción de esta norma se mantenga, se estaría contrariando el Derecho de la
Constitución ya que, el Tribunal Supremo de Elecciones, como órgano con rango
constitucional de Poder del Estado, debe gozar de plena independencia en el
ejercicio de sus funciones, lo cual implica una libertad ilimitada para el
manejo de su personal, que no sería posible si se incluye una parte del
funcionariado electoral dentro de la misma familia de puestos que el resto de
funcionarios del Servicio Civil. (…)
En esa misma línea es importante agregar que el
Tribunal Supremo de Elecciones tiene funciones esenciales y excluyentes en el
marco de las actividades electorales tales como: (…) las cuales
requieren de una garantía de independencia en el manejo de su personal que, de
ninguna manera, puede estar supeditado a una familia de puestos en la cual el
Poder Ejecutivo a través del Servicio Civil tenga injerencia (…). En
razón de lo expuesto, en el tanto el proyecto no preserve la
independencia que el Constituyente le otorgó al Tribunal Supremo de Elecciones,
y mientras no se excluya expresamente en sus articulados a todas las personas
servidoras del Tribunal Supremo de Elecciones, sin distinción alguna, este
Tribunal objeta la iniciativa consultada en los términos y con las
consecuencias del artículo 97 constitucional, pues lo contrario incide en las
funciones conferidas constitucionalmente a este órgano con rango de Poder de la
República.
III. Conclusión. Al advertir que en el texto
sustitutivo consultado -con mociones conocidas y aprobadas en el plenario legislativo
el 8 de noviembre de 2021- subsisten los aspectos objetados por este Tribunal
en los textos precedentes, se reitera la posición expuesta en el acuerdo antes
transcrito, en el sentido de que se objeta la iniciativa tramitada en el
expediente legislativo n.° 21.336 en los términos y con las consecuencias
señaladas en el artículo 97 constitucional. ACUERDO FIRME”. (Lo destacado no
corresponde al original. Ver folios 17770 y ss. de la copia del expediente
legislativo, tomo 75).
Ahora bien, el quid de
la cuestión es determinar si este proyecto de ley es relativo a la materia
electoral, con el fin de dilucidar si se le aplica la prohibición
constitucional.
Es pertinente, en
primer término, citar el art. 97 de la Constitución:
“Art. 97. Para la discusión y aprobación de
proyectos de ley relativos a materias electorales, la
Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones; para
apartarse de su opinión se necesitará el voto de las dos terceras partes del
total de sus miembros. Dentro de los seis meses anteriores y los cuatro
posteriores a la celebración de una elección popular, la Asamblea Legislativa
no podrá, sin embargo, convertir en leyes los proyectos sobre dichas
materias respecto de los cuales el Tribunal Supremo de Elecciones
se hubiese manifestado en desacuerdo” (Lo destacado no
corresponde al original).
La
mayoría al respecto indica:
“Por mayoría se evacua la consulta, en el sentido
de que el proyecto no incide de forma sustancial en las
funciones asignadas constitucionalmente al Tribunal Supremo de Elecciones ni
tampoco versa manifiestamente sobre materias electorales, por lo
que son inaplicables las restricciones establecidas en el artículo 97 de la
Constitución Política”.
Sobre el
particular conviene señalar lo siguiente:
Primero. La Constitución dice: “proyectos de
ley relativos a materias electorales”. Entonces, la prohibición no
es sólo para los proyectos que incidan en las funciones asignadas constitucionalmente al
Tribunal Supremo de Elecciones. Es evidente que el citado art. 97 también
establece la veda para modificaciones de las funciones legalmente asignadas
a dicho Tribunal, pues de lo contrario, se tendría que entender que tal norma
sólo impide las reformas constitucionales, lo que evidentemente es
contrario a la letra de ese art. 97. Pero, además, y esto es tanto o
más relevante, la materia electoral va más allá de las funciones asignadas al
Tribunal (basta para esto la lectura del Título VIII, Capítulo II de la
Constitución, titulado “El sufragio” y el Código Electoral).
Segundo. La mayoría no solo se aparta de la letra del art.
97 constitucional, entendiendo que la prohibición se aplicaría si el
proyecto de ley incide en las funciones constitucionalmente asignadas,
sino que añade una frase adverbial que aligera la fuerza de la prohibición,
pues afirma “no incide de forma sustancial en las funciones
asignadas constitucionalmente al Tribunal Supremo de Elecciones”. Como se ha
dicho, el art. 97 no se refiere a proyectos “que inciden en dichas funciones”
sino a proyectos “relativos a las materias electorales” (en las que, claro
está, como luego lo explicaremos, se incluyen las competencias de ese
Tribunal).
Incluso ahora, al
redactar estas líneas, nos parece que hubiese sido más feliz la redacción
de nuestra parte dispositiva en los siguientes términos: “Las magistradas Garro
Vargas y Picado Brenes salvan el voto y estiman que el proyecto sí es
relativo materia electoral y, por tanto, resultan aplicables las
restricciones establecidas en el artículo 97 de la Constitución Política”. En
todo caso, en efecto, el proyecto incide en la materia electoral bajo el
entendido de que esa incidencia significa que es relativo a dicha materia (y
bajo ese prisma ha de entenderse también lo dicho por la mayoría, cuando
utiliza la palabra “incide”).
Ahora bien, debe
destacarse que la mayoría, al añadir la frase adverbial “de forma sustancial”,
distingue donde la Constitución no lo hace. El Constituyente no hace referencia
en el art. 97 a la forma –sustantiva o accidental– en que el
proyecto incide en (o es relativo a) las competencias del Tribunal o
en la materia electoral; y esto no por inadvertencia, sino para establecer
con gran claridad y vigor –sin excepciones ni atenuantes– la proscripción de
legislar contra la voluntad del Tribunal Supremo de Elecciones durante el plazo
previo y posterior a las elecciones. Lo anterior con el fin de proteger a
ese Tribunal –y a toda la institucionalidad y al tejido normativo en esta
materia– de toda injerencia del poder político.
Tercero. Dice luego la mayoría “ni tampoco versa manifiestamente sobre
materias electorales”. De nuevo, el Constituyente tampoco introdujo la
distinción entre materias manifiestamente electorales y las que no lo son. Ahí
no caben ambigüedades: la materia es o no material electoral. Eso es
determinante, pues es la condición para establecer la competencia del Tribunal
Supremo de Elecciones.
Dicho sea de paso,
en el oficio AL-DEST-CJU-109-2021 de 6 de diciembre de 2021, el
Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, al
pronunciarse sobre el alcance del art. 97 citado, concluye que “Al
tratarse de una restricción, esta debe interpretarse de forma restrictiva”.
Tal afirmación es contraria a los criterios hermenéuticos aplicables a este
tipo de normas, que no regulan derechos sino prohibiciones en el ejercicio de
potestades públicas, y que están informadas por el principio de legalidad. Por
lo demás, el margen de interpretación del mencionado art. 97 es mínimo, porque
la norma es clarísima. Quizá donde cabe un margen de interpretación es en el
proyecto mismo: justamente eso es lo que aquí se está haciendo, mostrando por
qué sí cabe decir que se trata de materia electoral; pero es evidente que por
el carácter de la norma que sirve de parámetro, si hubiese duda, lo que procedía
era aplicar la prohibición, máxime si se tiene en cuenta el logos de
la norma constitucional misma: la protección de todo nuestro régimen electoral,
pieza clave de nuestra democracia.
Cuarto. Téngase presente también que la Constitución no
dice “proyectos de ley relativos exclusivamente a
materias electorales”. Es inobjetable que el fin último del proyecto de
ley bajo examen es establecer un régimen unificado de los servidores del Estado
y no únicamente referirse al Tribunal Supremo de Elecciones, ni a otros
aspectos relativos a la materia electoral, pero al incluir a este órgano y sus
relaciones con los propios servidores incide en la materia electoral, es decir,
hace que el proyecto sea relativo a esa materia. Lo anterior exige hacer
referencia dos cosas: a qué alude la materia electoral y cuándo cabe decir
que, siéndolo, no es exclusiva.
Quinto. Estimamos que la materia electoral alude
tanto al objeto como a los sujetos involucrados en los procesos electorales.
Más aún, que los sujetos tornan al objeto en materia electoral. Así, por
ejemplo: ¿Qué pasaría si un proyecto de ley se refiere al derecho de asociación
en sus múltiples modalidades y se refiriera a la integración y régimen
disciplinario de los partidos políticos? ¿Cabría entender que el proyecto no es
materia electoral, aunque en su título no mencionara esta materia
sino al derecho de asociación? Es evidente que no, porque el sujeto
regulado es un actor del proceso electoral. Y esto es así porque la
materia está condicionada por los sujetos no sólo por el objeto (esto es, si se
trata del acto de emitir el voto, del calendario electoral, etc.). Pues bien,
decíamos que la materia electoral alude tanto al objeto como a los sujetos
involucrados en los procesos electorales. Dentro de estos, ocupa un lugar
principalísimo el árbitro del proceso: el Tribunal Supremo de Elecciones. Y es
claro que esto fue voluntad tanto del Constituyente originario,
al encomendarle llevar a cabo la “organización, dirección y vigilancia de
los actos relativos al sufragio” (art. 99 constitucional) y darle
“independencia en el desempeño de su cometido” (idem.), como del
Constituyente derivado, que le dio rango de poder de la República, cuando
añadió al art. 9 constitucional lo siguiente:
“Un Tribunal Supremo de Elecciones, con el rango e
independencia de los Poderes del Estado, tiene a su cargo en forma exclusiva e
independiente la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al
sufragio, así como las demás funciones que le atribuyen esta Constitución y las
leyes”.
Esa independencia
conlleva un autogobierno al mismo nivel de los demás Poderes en lo relativo a
la gestión de su propio recurso humano, y de tal autogobierno depende en gran
parte la pureza del sufragio. Es decir, el autogobierno está en función de la
finalidad del órgano, que ejerce sus competencias en la materia electoral.
Además, si ese autogobierno no fuera sobre sus propios servidores, se vaciaría
de contenido y de sentido. Es palmario que el Tribunal Supremo de Elecciones no
puede llevar a cabo su labor sin sus servidores. Su independencia, aunque es
una atribución orgánica, se manifiesta en el régimen de relación con sus
propios servidores. Bien dijo la Sala en la anterior consulta:
El TSE, como órgano con rango de Poder del Estado,
debe gozar de plena independencia en el ejercicio de sus funciones, lo cual
implica, independencia para el manejo de su personal” (Dictamen de la Sala
Constitucional 2021-17098).
En ese mismo
sentido, cabe citar lo dicho por la Procuraduría General de la República, cuando
fue consultada:
“Por lo tanto, consideramos oportuno señalar que,
en caso que la redacción de esta norma se mantenga, se estaría contrariando el
Derecho de la Constitución ya que, el Tribunal Supremo de Elecciones, como
órgano con rango constitucional de Poder del Estado, debe gozar de plena
independencia en el ejercicio de sus funciones, lo cual implica una libertad
ilimitada para el manejo de su personal, que no sería posible si se
incluye una parte del funcionariado electoral dentro de la misma familia de
puestos que el resto de funcionarios del Servicio Civil” (opinión consultiva PGR-OJ-180-2021. El
destacado no corresponde al original).
Sexto. Sin embargo, bien se podría decir que hay
materias que no son exclusivas del Tribunal, pero son materia electoral cuando
es quien debe conocerlas. Esto en la línea de lo dicho anteriormente: que
los sujetos tornan al objeto en materia electoral. Por ejemplo, la materia
disciplinaria es una materia que es de conocimiento de los distintos
órganos y poderes, dentro del ámbito de sus competencias, pues se trata de una
de las potestades que ejerce la Administración; pero, cuando tal potestad la
ejerce el Tribunal Supremo de Elecciones respecto de sus servidores (obviamente
solo puede ejercerla sobre ellos, como también diríamos que nadie más puede
ejercerla sobre ellos, pese a que este proyecto de ley pone en entredicho tal
obviedad), aquella materia disciplinaria se convierte en materia electoral,
pues hace relación directa a la finalidad del órgano y a las competencias
encomendadas.
A modo de ejemplo,
véase lo dispuesto en el art. 102 inciso 5 de la Constitución, que se refiere a
uno de los alcances de la potestad disciplinaria de dicho Tribunal:
Art. 102.- El Tribunal Supremo de Elecciones tiene
las siguientes funciones: (…)
5) Investigar por sí o por medio de delegados, y
pronunciarse con respecto a toda denuncia formulada por los partidos sobre
parcialidad política de los servidores del Estado en el ejercicio de sus
cargos, o sobre actividades políticas de funcionarios a quienes les esté
prohibido ejercerlas. La declaratoria de culpabilidad que pronuncie el Tribunal
será causa obligatoria de destitución e incapacitará al culpable para ejercer
cargos públicos por un período no menor de dos años, sin perjuicio de las
responsabilidades penales que pudieren exigírsele (…)”.
¿Cabe dudar de que
se trata de materia electoral y, concomitantemente, de materia disciplinaria?
Entonces, la materia electoral no se define única y exclusivamente por el
objeto, sino también por el sujeto; y hay materias que ejercen otros órganos,
pero que en manos del Tribunal se tornan en electorales.
Séptimo. Lo que aquí está en discusión es si el proyecto
es relativo a la materia electoral: ya se dijo que parte de esta materia son
las competencias del Tribunal. Es claro que el proyecto se refiere a estas.
Asunto distinto es si al hacerlo respeta o no su propio autogobierno. La
mayoría estima que como el proyecto de ley establece una salvaguarda, entonces,
no hay lesión a las competencias del Tribunal. Como se sabe, tal salvaguarda
consiste en otorgarle la posibilidad a los jerarcas del Tribunal de determinar
cuáles de sus servidores desempeñan funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de
las competencias constitucionalmente al Tribunal Supremo de Elecciones. Lo
anterior con el fin de excluirlas de la rectoría de MIDEPLAN.
Ya hemos dicho que
esa salvaguarda es una facultad de origen pretoriano (originada sin fundamento
constitucional alguno en el dictamen 2021-17098 de esta Sala), que
ahora es adoptada en la nueva versión proyecto de ley.
Dicha salvaguarda va contra el diseño republicano establecido en la
Constitución, pues pone en manos de los respectivos jerarcas la posibilidad de
dividir a los funcionarios y dejar algunos supeditados al Tribunal Supremo de
Elecciones. Estimamos que esa salvaguarda no solo es insuficiente para
respetar el principio de separación de poderes y la independencia de estos, sino
inconstitucional, porque establece facultades no previstas ni deseadas por el
Constituyente. En efecto, se da la posibilidad a que los jerarcas de turno del
Tribunal Supremo de Elecciones trasladen, según su criterio, sin parámetro
objetivo ni control posterior alguno –salvo la voluntad de otros nuevos
jerarcas de ese órgano– todos, algunos o ningún servidor del Tribunal al
régimen establecido bajo la rectoría de MIDEPLAN. Por cierto, es difícil
encontrar una creación pretoriana más arbitraria, pues su puesta en práctica no
señala tampoco límites en la coordenada temporal: nada impide que unos
servidores queden excluidos y, en otro momento, estos mismos se incluyan, etc.
Pero, para lo que
aquí interesa (determinar si estamos ante un proyecto de ley que sea relativo a
la materia electoral), la existencia de esa salvaguarda es la manifestación más
precisa y acabada de que sí se está incidiendo en las competencias del
Tribunal, pues se le está otorgando una que no tenía.
En
conclusión, las suscritas magistradas somos del criterio que lo relativo
al régimen de los servidores de Tribunal Supremo de Elecciones es materia
electoral, por lo que corresponde aplicar a este proyecto de ley la prohibición
señalada en el art. 97 de la Constitución Política.
Además, visto que lo
relativo a la evaluación del desempeño quedaría supeditado a lo señado por el
MIDEPLAN es claro que nos encontramos ante una lesión ya apuntada por la
mayoría en la anterior opinión consultiva.
B.- Sobre el aducido vicio de publicidad
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Los legisladores
consultantes cuestionan que la Comisión Permanente Especial
sobre Consultas de Constitucionalidad sesionó en dos ocasiones de forma
extraordinaria, de previo a emitir el dictamen requerido por el Plenario.
En la segunda sesión se aprobó por mayoría (cuatro votos a favor
y uno en contra) la moción de fondo n.°2-03 presentada la noche
anterior a la misma sesión (a las 19:18 hrs.), a fin de
recomendar acoger un nuevo texto sobre el proyecto de ley n.°21.336. En
esa sesión extraordinaria número dos, el diputado Pedro
Muñoz apeló la decisión de la presidencia de la Comisión que daba por
admitida la moción que contenía una recomendación al Plenario Legislativo. El
referido legislador consideró que esa moción debía declararse
inadmisible, porque su contenido sobrepasaba las facultades de la
comisión; sin embargo, la apelación fue rechazada por la mayoría
(cuatro votos en contra y uno a favor). Adicionalmente, la
mayoría aprobó (cuatro votos a favor y uno en contra) dispensar
de lectura la moción que contenía la recomendación al Plenario
Legislativo. Cuestionan concretamente que esa moción fue subida en el
sitio web de la Asamblea Legislativa hasta el día 19 de octubre de 2021 a
las 19:18 hrs. y la sesión se llevó a cabo el 20 de octubre a las 9:00
hrs. (aproximadamente 14 horas entre la publicación y votación sin lectura
de la moción). Sobre este particular, el diputado Pedro Muñoz dejó constando en
actas su disconformidad por una posible violación al principio de
publicidad, al ser prácticamente imposible que a lo interno de la comisión de
la Asamblea Legislativa y de la ciudadanía en general se tuviera
conocimiento del contenido de una moción, que ni tan siquiera fue leída.
2.- Análisis por parte de la Sala
Constitucional
En relación con
los planteamientos de los consultantes ‒una posible lesión al
principio de publicidad‒ se hace necesario volver a hacer referencia
al trámite parlamentario, tal y como se describió supra en
el considerando V de este dictamen. Al respecto, de la atenta revisión del
expediente parlamentario, se tuvo por acreditado que en la sesión
extraordinaria n.°25 del 23 de setiembre de 2021 del Plenario
Legislativo se dio lectura al por tanto de la opinión consultiva n.°2021-17098. Posteriormente,
la Presidenta ordenó trasladar el expediente legislativo a la
Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad por un plazo
de quince días hábiles para su correspondiente dictamen. Dicha
Comisión sesionó en dos ocasiones, el 30 de setiembre y el 20 de octubre de
2021. En la primera sesión se requirió un informe al Departamento
de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa y en la segunda sesión se
examinó, discutió y aprobó una moción para realizar la respectiva recomendación
al Plenario, en el siguiente sentido:
“Acoger en todos sus extremos la Opinión Consultiva
emitida por la Sala Constitucional.
Recomendar al Plenario Legislativo al amparo del
voto analizado de la Sala Constitucional adoptar el texto adjunto, que modifica
los artículos declarados inconstitucionales o bien que devengan como efecto
directo de tal declaratoria al texto del expediente legislativo n.°21.336 “Ley
de Empleo Público”.
Recomendar que una vez aprobado el Dictamen por
le (sic) Plenario Legislativo, remitir a consulta obligatoria a los
entes y órganos indicados en el Informe del Departamento de Servicios Técnicos
AL-DEST-CONS-002-2021”. (Ver
folios 16403-16524 de la copia del expediente legislativo, tomo 70).
Además, como se
pudo constatar, en esa misma sesión el legislador Muñoz Fonseca presentó, de
previo, un recurso de apelación contra la admisibilidad de la moción. Dicha
apelación fue sometida a votación y denegada con el voto de cuatro legisladores
en contra y uno a favor. Posteriormente, el mismo diputado presentó un recurso
de revisión que también fue rechazado (ver folios 16505-16511y 16524-16525 de
la copia del expediente legislativo, tomo 70).
En relación con
este trámite en particular, se debe advertir que justamente el legislador Muñoz
Fonseca ‒quien figura como consultante en
este expediente‒ se opuso de forma amplia y
fundada respecto de la moción planteada en la Comisión. A tales
efectos, se transcriben algunas de sus consideraciones en el seno de esta:
“Muchas gracias a Servicios Técnicos. La moción, en
mi opinión, y esta en (sic) la razón por la cual, con base en lo
expresado por Servicios Técnicos, en la cual fundamento mi solicitud de no
admisibilidad de la moción, es que la moción no calza con ciertos aspectos
específicos del criterio de Servicios Técnicos y del fallo de la Sala
Constitucional.
En primer lugar, al estar, en mi opinión,
refiriéndose a la Asamblea Legislativa solo de manera indirecta, el
procedimiento según se ha establecido en la jurisprudencia de la Sala
Constitucional y en criterios de Servicios Técnicos, solo se pueden tapar esos
efectos indirectos a través de un procedimiento llevado a cabo o en la comisión
propia de fondo o, en el Plenario Legislativo, abriéndose el plenario en
comisión.
En segundo lugar, la coletilla incluida… hace
referencia a entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa. Es un
criterio que es abierto, indeterminado y que no está fundamentado en el fallo
de la Sala Constitucional al haber, el fallo de la Sala Constitucional,
incluido a las autónomas por inadmisible en cuanto a ese punto de la
consulta. (…)
Esto demuestra que este proyecto de moción, o esta
moción, no debe ser admitida porque no cumple con los parámetros de Servicios
Técnicos y no cumple con los parámetros de la Sala Constitucional, por ende,
solicito que la moción no sea admitida. Muchas gracias”. (Ver folio 16509 y ss. de la copia del expediente
legislativo).
La disconformidad planteada
por el diputado fue expresamente sometida a votación a lo interno de
la Comisión, siendo rechazada con el voto negativo de cuatro legisladores en
contra y uno a favor (ver folio 16511 de la copia certificada del
expediente legislativo). Seguidamente, en la propia sesión, otra
legisladora, la diputada Laura Guido Pérez, realizó una amplia explicación
de la moción presentada. Luego la Presidenta de la Comisión ofreció la
palabra a los legisladores para que se pronunciaran en relación con
el fondo de la moción de recomendación de un texto sustitutivo para
el Plenario. En dicha oportunidad, la Presidenta de la Comisión
ofreció la palabra a los legisladores presentes y nuevamente el Diputado Muñoz
Fonseca manifestó y razonó los motivos por los cuales votaría en contra de la
moción de texto sustitutivo y dictamen de la mayoría haciendo referencia a que,
según su criterio, la Comisión “está tratando de corregir efectos
indirectos de inconstitucionalidad planteados por el fallo de la Sala
Constitucional”, estimando que el procedimiento elegido no era el idóneo para
corregir efectos indirectos. Asimismo, dicho legislador reiteró su
posición en el sentido de que la recomendación debería ser una que
disponga abrir el Plenario en Comisión para poder valorar los efectos
indirectos, o una recomendación para que el Plenario lo envíe de
vuelta a la comisión dictaminadora (ver, adicionalmente,
su dictamen afirmativo de minoría). Luego de las
respectivas manifestaciones de los legisladores participantes en la discusión,
se sometió a votación la moción de “adoptar el texto adjunto, que modifica los artículos
declarados inconstitucionales o bien que devengan como efecto directo de tal
declaratoria al texto del expediente legislativo n.°21.336 “Ley de Empleo
Público”, la cual fue aprobada con el voto afirmativo de cuatro
legisladores. Seguidamente, el diputado Muñoz Fonseca presentó y motivó una
moción de revisión en la que insistió en “los argumentos de
procedimiento, únicamente” (ver folio 16524 de la copia del expediente
legislativo). No obstante, dicha moción de revisión no prosperó a lo
interno de la Comisión.
A partir de lo
anterior, se acreditó adicionalmente que el 20 de octubre de 2021 la
Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad rindió
su dictamen afirmativo de mayoría en relación con el expediente
legislativo n.°21.336, mientras que el 29 de octubre de 2021 el diputado
Pedro Muñoz rindió su informe afirmativo de minoría.
Posteriormente, en la sesión ordinaria n.°061 del
Plenario, de 8 de noviembre de 2021 se inició la discusión del informe
afirmativo de mayoría de la Comisión Permanente Especial sobre
Consultas de Constitucionalidad, respecto del expediente legislativo
n.°21.336, en la cual varias señoras y señores diputados hicieron uso de
la palabra, luego se sometió a votación y se aprobó con una votación
de treinta y dos votos a favor y catorce en contra.
Con base en el
resultado de la votación anterior, se presentó y desechó una moción de
revisión, que se hizo constar en el acta. La Presidencia de la
Asamblea Legislativa instruyó a la Secretaría del Directorio la remisión del
texto aprobado a publicación en el diario oficial La Gaceta y que se realizaran
las consultas obligatorias. Finalmente, se aprobó una moción de orden en la que
se estableció consultar el expediente legislativo a varias instituciones: Corte
Suprema de Justicia, universidades públicas, CCSS, todas las
municipalidades, instituciones públicas descentralizadas que no se encuentren
en competencia, Poder Legislativo, Procuraduría General de la República, Banco
Central de Costa Rica, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Unión
Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado,
Contraloría General de la República, Tribunal Supremo de Elecciones
Luego de
realizadas las consultas citadas, en la sesión ordinaria n.°072 de 30 de
noviembre de 2021 se inició la discusión por el fondo en el trámite de
primer debate de este expediente legislativo, discusión que se prorrogó en
la sesión del 2 y también en la del 7 de diciembre de 2021.
En esta última se le volvió a dar primer debate al proyecto de ley.
A partir de la
constatación de todos los anteriores eventos, esta Sala es del criterio que en
el caso concreto no se acreditó ninguna lesión al principio de
publicidad por el hecho de que la moción haya sido presentada el día
antes a su discusión y votación en el seno de la Comisión Permanente Especial
sobre Consultas de Constitucionalidad. Sobre el particular, se hace
preciso recordar lo dicho por este Tribunal en el sentido de que el principio
de publicidad no es un fin en sí mismo, sino que su importancia radica en, por
un lado, garantizar la transparencia y, por otro, posibilitar la participación
de los sujetos interesados (ver, por ejemplo, la sentencia n.°2019-021271).
Claramente es un principio esencial en el trámite parlamentario que debe
irradiar hacia todas las etapas parlamentarias, pero, nuevamente, no es un fin
en sí mismo, sino que el propósito último es garantizar la transparencia y
la posible participación de los interesados. Además, debe valorarse a la
luz del margen de acción de estos.
En el sub
lite, tal y como se logró constatar, el hecho de que la moción fuera
presentada el día anterior a la sesión de la Comisión y que, además, se
dispensara su lectura, no generó ningún agravio en relación con los
legisladores miembros de esa Comisión, pues, tal y como se pudo
constatar, hubo una amplia participación de los legisladores y
principalmente del diputado Muñoz Fonseca, principal opositor del trámite
empleado, quien demostró un profundo conocimiento de la moción propuesta y
quien se manifestó ampliamente en contra respecto de la recomendación realizada
por la mayoría de la Comisión. Tanto así que tuvo la posibilidad de plantear un
recurso de apelación contra la admisibilidad de la moción –en vista de su
contenido– y, posteriormente, un recurso de revisión contra la decisión
adoptada por la mayoría. En esa medida no se acredita que la situación apuntada
haya impedido al referido diputado ejercer sus derechos como miembro de la
comisión, tener amplio conocimiento del contenido de la moción y cuestionarla
ampliamente. Por lo demás, se debe resaltar que la propuesta de mayoría de
la Comisión fue posteriormente sometida a conocimiento y valoración del Plenario,
luego de lo cual se ordenó publicitar en La Gaceta y se consultó a sendas
instituciones y Poderes del Estado. No fue sino hasta después de brindarle
amplia publicidad al proyecto de ley que este fue sometido a una nueva
votación en primer debate. En consecuencia, sobre el particular, se
descarta que con lo actuado se haya lesionado el principio de publicidad.
Además, se
hace necesario advertir que los legisladores consultantes no apuntaron que
sobre el particular se haya lesionado alguna norma concreta del RAL
en relación con la presentación de las mociones a esta específica comisión, por
lo cual, tampoco es posible acreditar alguna lesión al trámite usual dentro del
Parlamento en cuanto a este tema y, como ya se señaló, no se constató
una verdadera lesión al principio de publicidad.
En
conclusión: Se descarta una infracción al
principio de publicidad.
3.- Razones particulares del magistrado Rueda Leal
En
atención al principio de publicidad, considero que los extremos consultados por
las personas legisladoras no configuran algún vicio manifiesto que comprometa
la constitucionalidad del proyecto.
En
primer lugar, la tramitación del proyecto por parte de la Comisión
Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad permitió la
participación de las diputadas y los diputados que la integraban. Incluso, el
parlamentario Muñoz Fonseca planteó diversos recursos tanto de apelación como
de revisión. Asimismo, las personas legisladoras consultantes no alegaron
la lesión de alguna norma concreta del Reglamento de la Asamblea Legislativa en
relación con la formulación de mociones en esta comisión. Todo lo
anterior se observa claramente en el proyecto que suscribió la Mayoría de
este Tribunal y con lo que concuerdo.
En
adición, el informe afirmativo de mayoría de la Comisión Permanente Especial
sobre Consultas de Constitucionalidad (que incluía el texto del proyecto) fue
sometido a discusión en el Plenario Legislativo y aprobado con posterioridad.
El texto aprobado fue publicado en el Alcance n.º 233 de La Gaceta n.º 219 de
12 de noviembre de 2021 y se consultaron las siguientes instituciones: Corte
Suprema de Justicia, universidades públicas, Caja Costarricense de Seguro
Social, todas las municipalidades, instituciones públicas descentralizadas que
no se encuentren en competencia, Poder Legislativo, Procuraduría General de la
República, Banco Central de Costa Rica, Autoridad Reguladora de los Servicios
Públicos, Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial
Privado, Contraloría General de la República, Tribunal Supremo de Elecciones.
Así, luego de la publicación y las consultas, en la sesión ordinaria n.° 72 de
30 de noviembre de 2021, inició la discusión por el fondo en el trámite de
primer debate de este expediente legislativo, la cual se prorrogó en las
sesiones del 2 y 7 de diciembre de 2021, fecha en la que finalmente se aprobó
el proyecto de ley, de nuevo en primer debate.
En
efecto, tal y como lo menciona la Mayoría, el principio de publicidad no es un
fin en sí mismo, sino que su importancia radica en garantizar la transparencia
y posibilitar la participación de los diversos actores y de la ciudadanía en
general, cada uno por la vía que corresponda. En ese sentido, en el sub
lite, no observo acciones u omisiones que desde el punto de vista
constitucional hayan afectado algún aspecto esencial de este principio; más
bien, existió suficiente tiempo para que, en el caso de las personas
legisladoras, ellas pudieran conocer los cambios propuestos y participar en el
proceso de formación de la ley. Precisamente, no fue sino después que se le
brindó la debida publicidad al proyecto de ley, que este fue sometido a una
nueva votación en primer debate.
Con
base en las consideraciones expuestas, en los términos planteados por las
personas consultantes, descarto alguna transgresión al principio de publicidad.
C.- Sobre la alegada transgresión a los
derechos de enmienda y participación democrática
1.- Mayoría. Redacta el magistrado Rueda Leal
Aspectos
consultados: Las personas
legisladoras consultantes, en cuanto a los derechos de enmienda y participación
democrática, señalan que la comisión rindió dos informes afirmativos: uno
de mayoría con la recomendación de texto sustitutivo y otro de minoría que
recomendó pasar el proyecto a la comisión dictaminadora, o bien, que el
Plenario se convirtiera en comisión general. Acotan que el Plenario
Legislativo, por mayoría de 32 votos, aprobó el informe de mayoría de la
Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad en la sesión
ordinaria de 8 de noviembre de 2021. Refieren que los diputados Pablo Abarca y
Walter Muñoz, en esa sesión del Plenario Legislativo, externaron sus objeciones
sobre la forma en que se procedería, lo cual constituiría una violación al
derecho de enmienda. Refieren que, sobre las recomendaciones emitidas por la
Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad no fue
posible plantear mociones, por lo que se limitó el ejercicio de enmienda y
participación democrática de los legisladores y las legisladoras. Mencionan que
esa comisión solo tiene competencia para pronunciarse sobre las
inconstitucionalidades declaradas por la Sala, ya sea acogiéndolas o
desistiendo de las propuestas que comprometan la constitucionalidad de las
normas, pero no está facultada para introducir modificaciones no consultadas a
la Sala o sobre lo que no se haya pronunciado. Exponen que si la Comisión
Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad, luego de analizar la
resolución n.º 2021017098 de las 23:15 horas del 31 de julio de 2021, llegó a
la conclusión de que había otras disposiciones inconstitucionales sobre las que
este Tribunal no se había pronunciado, o bien, inconstitucionalidades
indirectas, lo correspondiente era proponer al Plenario Legislativo que se
convirtiera en comisión general, o bien, remitir el expediente a la comisión
dictaminadora, para que en ejercicio de los derechos de participación
democrática y enmienda se introdujeran las modificaciones necesarias, mas no
hacerlo directamente, sin dar oportunidad a que otras diputadas u otros
diputados pudieran incidir con sus propuestas y manifestar su voluntad en
cuanto a tales modificaciones. Refieren que, una vez aprobado el informe por el
Plenario Legislativo, el proyecto de ley n.º 21.336 pasó a ocupar el primer
lugar de los primeros debates, sin que hubiera posibilidad de presentar
mociones de fondo al amparo del numeral 137 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa, pues para ello se requería que el Plenario Legislativo se
convirtiera en comisión general. Indican que lo anterior no sería problema si
la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad se
hubiera mantenido dentro de sus competencias reglamentarias y limitado a
proponer únicamente los cambios necesarios, en lo relativo a las inconstitucionalidades
advertidas en la opinión consultiva n.º 2021017098 de las 23:15 horas del 31 de
julio de 2021. Arguyen que, al proponer modificaciones de disposiciones que van
más allá de lo resuelto por la Sala, las legisladoras y los legisladores no tuvieron
la oportunidad de incidir en ellas, lo que limitó su derecho de enmienda.
Advierten que otra posibilidad que tenía la Comisión Permanente Especial sobre
Consultas de Constitucionalidad, después de analizar lo decidido por este
Tribunal, era recomendar al Plenario Legislativo que devolviera, vía artículo
154 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, el proyecto de ley a la comisión
dictaminadora, a fin de que en esta se presentaran las mociones de fondo que se
consideraran pertinentes, lo cual hubiera permitido a los legisladores y las
legisladoras formular propuestas y garantizar su participación, en atención a
sus derechos de enmienda y participación democrática.
Análisis
de la Sala Constitucional: En general, las
personas legisladoras consultantes consideran transgredidos los derechos de
enmienda y participación democrática, en cuanto alegan que la Comisión
Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad introdujo cambios en
el proyecto de ley por efectos indirectos de la opinión emitida por la Sala y,
por ello, no pudieron formular mociones de fondo ni someter a discusión tales
modificaciones.
En
primer lugar, como se desarrolló en el considerando de admisibilidad de este
pronunciamiento, la Sala declaró inevacuables cada uno de los alegatos
relacionados con la presunta extralimitación de la Comisión Permanente Especial
sobre Consultas de Constitucionalidad. Lo anterior se dispuso así, por
cuanto no es propio del mecanismo de la consulta facultativa legislativa
revisar los cambios que se deriven directa o indirectamente de otra consulta de
esa misma naturaleza, previamente emitida sobre el mismo proyecto, ni tampoco
determinar si los lineamientos de la Sala fueron aplicados de forma correcta.
En esa dirección, cuando este Tribunal emite su opinión con ocasión de una
consulta facultativa legislativa, los cambios derivados (directa o
indirectamente) de aquella solo serían susceptibles de análisis a través de las
vías establecidas para el control posterior de constitucionalidad, pues, según
contempla el numeral 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el
dictamen no precluye esa posibilidad.
Con
base en lo anterior, aun cuando las personas legisladoras acusen que no
pudieron formular mociones de fondo ni someter a discusión las modificaciones
efectuadas, lo cierto es que los cambios efectuados por la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad no incorporaron elementos
absolutamente nuevos al proyecto de ley, por lo que a priori se
descarta alguna transgresión a los derechos de enmienda y participación
democrática en el trámite legislativo llevado a cabo con posterioridad al
dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas de 31 de julio de 2021.
Ahora,
en el sub examine, tanto el dictamen de la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad como el texto con las
modificaciones efectuadas fueron sometidos a conocimiento y votación en el
Plenario Legislativo, por lo que las diputadas y los diputados tuvieron la
posibilidad de aprobar o improbar los cambios propuestos; es decir, pudieron
aceptar o no el criterio de la comisión y la interpretación que del dictamen
vertido por la Sala hizo tal órgano, lo cual finalmente fue aprobado en el
Plenario Legislativo.
Precisamente,
el numeral 146 del Reglamento de la Asamblea Legislativa prevé la posibilidad
de que la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad efectúe cambios al proyecto de ley con ocasión del dictamen
de la Sala, siempre supeditado a la aprobación del Plenario Legislativo del
informe y la respectiva votación en primer debate:
“Art. 146. Trámite de la opinión
consultiva
1.-Notificada la opinión consultiva de la Sala
Constitucional a la Asamblea Legislativa, el Presidente lo comunicará de
inmediato al Plenario en el Capítulo de Régimen Interior.
Si de la opinión consultiva de la Sala resultare
que no existen objeciones sobre la constitucionalidad del proyecto, su trámite
seguirá el curso normal. En caso contrario, el expediente, con la
opinión consultiva, se remitirá a la Comisión sobre Consultas de
Constitucionalidad, por el plazo que el Presidente de la Asamblea le fije
razonablemente, el cual podrá ser prorrogado.
2.-Si la Comisión tuviere dudas sobre los alcances
de la opinión consultiva, podrá solicitar aclaración o adición a la Sala, de
conformidad con el artículo 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Sin
previo acuerdo de la Comisión, su Presidente podrá realizar dicho trámite, pero
de ello deberá informarle a la mayor brevedad. En todo caso, la Comisión podrá
dictaminar sin que la Sala Constitucional se haya pronunciado sobre la
aclaración o adición solicitadas.
3.- El Plenario conocerá el dictamen de la Comisión
sobre la opinión consultiva de la Sala, como primer punto en el capítulo de
Régimen Interno. Cada diputado y diputada tendrá hasta diez minutos para hablar
por el fondo. Para su discusión, se tendrá por ampliado el lapso establecido en
el párrafo segundo del artículo 35. Si no se ha agotado la lista del uso de la
palabra faltando cinco minutos para las dieciocho horas, la Presidencia lo dará
por discutido y procederá a su votación de forma inmediata.
(Así reformado el inciso anterior mediante sesión
N° 31 del 4 de marzo del 2019)
4.- Según el acuerdo que tome la Asamblea, el
proyecto de ley entrará en el orden del día de la comisión o el Plenario en la
sesión inmediata siguiente a la votación del informe.
(Así reformado el inciso anterior mediante sesión
N° 31 del 4 de marzo del 2019)
5.-El proyecto ocupará el primer lugar en el
Capítulo de Primeros Debates, si se hubiere modificado su texto; en caso
contrario, el primer lugar en el Capítulo de Segundos Debates del orden del
día.
6.-El proyecto en discusión será enviado al archivo
por el Presidente de la Asamblea en aquellos casos en que el Plenario decida
que los trámites considerados inconstitucionales por la Sala, no puedan ser
jurídicamente subsanados.
7.-Cuando la Sala considere inconstitucional algún
artículo o norma de un proyecto de los que tengan plazo constitucional o
reglamentario para ser votado, y no fuere posible jurídicamente retrotraerlo a
primer debate, el Plenario podrá decidir en cualquier momento de su discusión
que dicho artículo o norma sea suprimido o reformado. Para ese efecto, el
Plenario aplicará las reglas de una moción de orden.” (Lo subrayado no corresponde al original).
En
ese sentido, no se aprecia alguna lesión a los derechos de enmienda y
participación democrática, pues los cambios introducidos al proyecto de
ley no incorporaron elementos absolutamente nuevos, sino que estos
fueron producto de la interpretación del dictamen de la Sala por parte de la
Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad. Precisamente
por lo anterior, prima facie se descarta, que la alegada
imposibilidad de formular mociones y someter a discusión los cambios constituya
un vicio sustancial del procedimiento en detrimento de los derechos de enmienda
y participación democrática.
En
virtud de lo expuesto, se descarta alguna transgresión a los derechos de
enmienda y participación democrática en relación con el trámite acontecido con
posterioridad al dictamen n.º 2021017098 de las 23:15 horas del 31 de julio de
2021.
2.- Minoría. Razones diferentes de las magistradas Garro Vargas y
Picado Brenes
Las suscritas
magistradas se separan del criterio de la mayoría en rechazar prima
facie los argumentos sobre una eventual extralimitación de la Comisión
sobre Consultas de Constitucionalidad e infra evacuamos uno a
uno los agravios en cuestión (considerando VII.B).
Además, siguiendo
la línea jurisprudencial sólida y tradicional de la
Sala, consideramos que este Tribunal sí tiene competencias para examinar
si las conductas derivadas de la Comisión Permanente Especial sobre Consultas
de Constitucionalidad se apegan o no al contenido del dictamen consultivo de
esta Sala o si existe alguna extralimitación. Rechazar esa
posibilidad implica amplios poderes para la referida Comisión, pues bien
podría ocurrir que incluya cambios sustanciales en el proyecto que no se
deriven de la opinión consultiva de la Sala y, a través de ese
mecanismo, se lesionen los derechos funcionariales de los
legisladores, pues en esta etapa procesal no se admite la posibilidad de
mocionar.
Nos parece
oportuno traer a colación de nuevo el marco normativo y jurisprudencia sobre
este tema.
Recuérdese, en
primer término, que la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad está contemplada como una comisión permanente especial en el
art. 84 del RAL, y sus competencias se encuentran reguladas en el art.
88 del RAL con las siguientes y específicas funciones:
“1.- Créase la Comisión Permanente Especial sobre
las Consultas de Constitucionalidad. Tendrá a su cargo las siguientes
funciones:
a) Conocer de los asuntos previstos en este
capítulo.
b) Las demás relacionadas con las disposiciones del
artículo 10 de la Constitución Política y de la Ley de Jurisdicción
Constitucional que la Asamblea le encargare expresamente”.
Por su parte, los
arts. 143 y siguientes del RAL regulan lo relativo al trámite de las consultas
de constitucionalidad ante la Sala Constitucional. Luego de emitida
la opinión consultiva se debe seguir el siguiente trámite:
“Art. 146. Trámite de la opinión
consultiva
1.-Notificada la opinión consultiva de la Sala
Constitucional a la Asamblea Legislativa, el Presidente lo comunicará de
inmediato al Plenario en el Capítulo de Régimen Interior.
Si de la opinión consultiva de la Sala resultare
que no existen objeciones sobre la constitucionalidad del proyecto, su trámite
seguirá el curso normal. En caso contrario, el expediente, con la
opinión consultiva, se remitirá a la Comisión sobre Consultas de
Constitucionalidad, por el plazo que el Presidente de la Asamblea le fije
razonablemente, el cual podrá ser prorrogado.
2.-Si la Comisión tuviere dudas sobre los alcances
de la opinión consultiva, podrá solicitar aclaración o adición a la Sala, de
conformidad con el artículo 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Sin
previo acuerdo de la Comisión, su Presidente podrá realizar dicho trámite, pero
de ello deberá informarle a la mayor brevedad. En todo caso, la Comisión podrá
dictaminar sin que la Sala Constitucional se haya pronunciado sobre la
aclaración o adición solicitadas.
3.- El Plenario conocerá el dictamen de la
Comisión sobre la opinión consultiva de la Sala, como primer punto en el
capítulo de Régimen Interno. Cada diputado y diputada tendrá hasta diez minutos
para hablar por el fondo. Para su discusión, se tendrá por ampliado el lapso
establecido en el párrafo segundo del artículo 35. Si no se ha agotado la lista
del uso de la palabra faltando cinco minutos para las dieciocho horas, la
Presidencia lo dará por discutido y procederá a su votación de forma inmediata.
(Así reformado el inciso anterior mediante sesión
N° 31 del 4 de marzo del 2019)
4- Según el acuerdo que tome la Asamblea, el
proyecto de ley entrará en el orden del día de la comisión o el Plenario en la
sesión inmediata siguiente a la votación del informe.
(Así reformado el inciso anterior mediante sesión
N° 31 del 4 de marzo del 2019)
5.-El proyecto ocupará el primer lugar en el
Capítulo de Primeros Debates, si se hubiere modificado su texto; en caso
contrario, el primer lugar en el Capítulo de Segundos Debates del orden del
día.
6.-El proyecto en discusión será enviado al archivo
por el Presidente de la Asamblea en aquellos casos en que el Plenario decida
que los trámites considerados inconstitucionales por la Sala, no puedan ser
jurídicamente subsanados.
7.-Cuando la Sala considere inconstitucional algún
artículo o norma de un proyecto de los que tengan plazo constitucional o
reglamentario para ser votado, y no fuere posible jurídicamente retrotraerlo a
primer debate, el Plenario podrá decidir en cualquier momento de su discusión
que dicho artículo o norma sea suprimido o reformado. Para ese efecto, el
Plenario aplicará las reglas de una moción de orden”. (Lo subrayado no corresponde al original).
Este
Tribunal ha tenido la posibilidad de referirse a las competencias de la
Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, por ejemplo, en la opinión
consultiva n.°2006-05298 se consideró lo siguiente:
“Ahora bien, en el caso concreto el artículo 31 del
proyecto de ley aprobado en primer debate el 14 de diciembre de 2004 (folio
4984 copia certificada del expediente legislativo N°13.874) fue declarado
inconstitucional en la opinión consultiva N°2005-01800 de las 16:20 hrs. de 23
de febrero de 2005 –al igual que los artículos 3°, 22, 23, 24, 26, 27, 28, 30,
32, 35, 36, 37, 38, 39 y 40– por tratarse de un tipo penal abierto, que
utilizaba el término indeterminado “relación de poder o de confianza”. En este
sentido, la Comisión de Consultas de Constitucionalidad, en vez de limitarse a
conocer sobre el vicio advertido por la Sala Constitucional en la sentencia
aludida, reformó completamente esta disposición al incluir la expresión
“prácticas sadomasoquistas”, en lugar de la frase “actos que le causen dolor o
humillación, a realizar o ver actos de exhibicionismo, a ver o escuchar
material pornográfico o a ver o escuchar actos con contenido sexual” (ver
folios 5237, 5257 y 5258 del expediente legislativo N°13.874), soslayándose el
procedimiento contemplado en el Reglamento de la Asamblea Legislativa para
hacer ejercicio del derecho de enmienda mediante las mociones de fondo y
reiteración, todo lo cual constituye un vicio esencial en la sustanciación del
procedimiento legislativo que lesiona el principio democrático y el Derecho de
la Constitución. Queda de manifiesto que la Comisión de Consultas de
Constitucionalidad, si pretende modificar una norma en extremos sobre los
cuales no se produjo un juicio de constitucionalidad, únicamente puede proponer
al Plenario que envíe el proyecto a una Comisión para que lo redictamine, pero
nunca realizar por sí misma esa reforma. Consecuentemente, se debe
evacuar la consulta formulada en el sentido que es inconstitucional la
inclusión del artículo 30 del proyecto por parte de la Comisión de Consultas de
Constitucionalidad, quien excedió las facultades que el Reglamento de la
Asamblea Legislativa le atribuye y modificó esa norma en aspectos sobre los
cuales no se dio ninguna valoración de constitucionalidad, en detrimento del
derecho de enmienda”.
Dichos
criterios fueron reiterados de forma similar por la Sala en la opinión
consultiva n.°2008-016221, en la que se concluyó lo siguiente:
“Este Tribunal ha señalado que la Comisión de
Consultas de Constitucionalidad únicamente tiene competencia para revisar
los aspectos declarados inconstitucionales por la Sala, motivo por el cual se
deben mantener incólumes las demás disposiciones del proyecto, sobre las cuales
se verificó la votación en primer debate. En este caso, la Comisión no alteró
el texto legal, sino que ante los vicios señalados por la Sala respecto a la
reforma producida al artículo 78 de la Ley de Biodiversidad, optó por
recomendar al Plenario la eliminación del inciso 6), que por mayoría de este
Tribunal se consideró que ameritaba la consulta a los sectores indígenas.
Con este proceder, resultaría en su criterio innecesaria dicha consulta y no se
configuraría el vicio de procedimiento declarado. Recomendación que fue
acogida por el Plenario en el acta No. 082 del 6 de octubre del 2008 con 31
votos a favor y 22 en contra, donde los diputados ejercieron el principio
democrático. Nótese que la opción de que el proyecto fuese consultado a los
pueblos indígenas -tal y como había sido reformado en el texto sustitutivo en
cuestión-, fue puesto a discusión por parte del Diputado Merino del Río en el
Plenario en la sesión No. 15 del 16 de octubre de 2008. Sin embargo dicha
moción orden fue rechazada (ver folio 2026 del expediente legislativo adjunto),
de modo que se trató de una decisión propia del Parlamento. Aunado a lo
anterior, el dictamen de la Comisión versó sobre el artículo que
había sido analizado por la Sala, no por uno ajeno al pronunciamiento
constitucional. No estima este Tribunal que dicha Comisión haya excedido sus
potestades o hubiese alterado el texto como se indica, ya que si se optó por
eliminar el texto introducido al inciso 6) del artículo 78, fue por decisión
del Plenario y no de la Comisión. Por otro lado, en el acta No. 088 del
16 de octubre del 2008 del Plenario, se hizo constar por parte del Presidente
del Directorio que el diputado Merino del Río presentó algunas mociones, pero
la Secretaría le advirtió que el momento procesal era inorportuno y
se las llevó, acto en el cual el Presidente añadió un documento, en el que en
forma resumida señaló la imposibilidad de presentar mociones de fondo en dicho
debate, por tratarse de etapas precluidas. En similar sentido la Sala ha
señalado:
“En el caso en estudio, considera la Sala que el
principio democrático no se ve vulnerado por el hecho de que el proyecto en
cuestión al ser retrotraído a la etapa procesal de primer debate, conforme en
términos generales los dispone el numeral 146 inciso 5) del Reglamento de la
Asamblea Legislativa, se haya limitado la discusión a las normas que la Comisión
dispuso que procedía su modificación para adaptarlas a los criterios señalados
por la Sala en la anterior consulta. La votación en primer debate sin duda
constituye una manifestación de voluntad del pleno legislativo (o comisión con
potestades plenas), plasmada a través del voto de sus miembros. Por esa razón,
entiende esta Sala que la voluntad del plenario fue manifestada cuando el
proyecto fue aprobado en el primer debate, antes de la presentación de la
consulta legislativa número 04-001884-0007-CO sobre cuyo dictamen se
pronunció la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucional en su
informe de fecha veinticuatro de agosto del año pasado. Como este Tribunal hizo
objeciones de constitucionalidad referentes al contenido del proyecto, el expediente
se devolvió a la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, a la cual
únicamente le compete revisar los aspectos declarados inconstitucionales por la
Sala, debiendo en todo respetar el resto del proyecto que ya había sido
aprobado por la mayoría de los legisladores, es decir, sobre el cual ya se
había pronunciado el Órgano mediante una manifestación inequívoca de voluntad,
precedida de todas las garantías reconocidas por la Constitución Política y el
Reglamento de la Asamblea Legislativa. Posteriormente, la Comisión de Consultas
de Constitucionalidad emitió un criterio de mayoría, el cual fue conocido en el
plenario, estableciéndose que si bien el proyecto se retrotraería a primer
debate, durante el mismo los diputados y diputadas únicamente podrían deliberar
y votar en torno a las recomendaciones o cambios sugeridos por la
Comisión. Esta decisión no es, a juicio de la Sala, contraria al
principio democrático en ninguna de sus manifestaciones, pues como se dijo, el
proyecto en consulta ya había sido aprobado en primer debate, por lo que la
nueva discusión versaría únicamente sobre los aspectos de fondo que la Sala
consideró inconstitucionales. No se lesionó el derecho de enmienda al impedir
que los legisladores formularan mociones de fondo relativas a aspectos
distintos a las modificaciones sugeridas por la Comisión a efecto de solventar
los vicios observados por la Sala Constitucional, pues ya habían tenido
oportunidad de hacer esos cuestionamientos en el trámite de primer debate.
Conforme a lo anterior es dable concluir que con la situación comentada no se
lesionó el derecho de participación y oposición de los legisladores, sino que
se actuó en perfecta consonancia con la naturaleza jurídica de los procesos de
consulta legislativa de constitucionalidad, sin afectar en nada el pleno
ejercicio del derecho de enmienda que tienen los diputados en la tramitación de
un proyecto de ley.”(sentencia No. 2005-1800)
En este asunto, el dictamen de la Comisión versó
sobre el artículo que había sido analizado por la Sala, no por uno ajeno al
pronunciamiento constitucional. En ese sentido no procedía la presentación de
mociones de fondo, toda vez que el texto no fue modificado agregándose aspectos
nuevos, únicamente le fue suprimida la frase que la Comisión entendió producía
la violación acusada por la Sala, lo cual fue acogido como se indicó por el
Plenario. Ahora bien, el Parlamento pudo haber acogido enviar el asunto
nuevamente a una Comisión dictaminadora de conformidad con el artículo 154 del
Reglamento o constituirse en Comisión general para abrir un nuevo período de
mociones, sin embargo no lo dispuso así.
Finalmente, en la
opinión consultiva n.°2010-012026, por unanimidad, se realizaron las siguientes
consideraciones:
“C.- Los legisladores consultan el cambio en la
legislación y la consecuente violación a los principios de publicidad,
transparencia, enmienda y participación democrática. Argumentan que la Comisión
no advirtió en el informe que hacía los cambios al proyecto de ley, lo cual contraviene
el principio constitucional de publicidad para promover un amplio debate y no
fue objeto de pronunciamiento de la Sala en voto 2009-17511. Niegan que la
Comisión de Consultas de Constitucionalidad pueda conocer, reformar, suprimir,
adicionar, aspectos no analizados por la Sala Constitucional, que lesiona el
derecho de enmienda y participación democrática de los demás legisladores.
Piden declarar vicio sustancial del procedimiento. La Sala ha sostenido que
dentro de las facultades y atribuciones de la Comisión Permanente Especial de
Consultas de Constitucionalidad está la de acoger las observaciones de la Sala
Constitucional al evacuar una consulta de constitucionalidad, o recomendar
desistir de las regulaciones propuestas que comprometan la regularidad
constitucional de la legislación. Sin embargo, la Comisión no puede variar lo
que no ha sido objeto de pronunciamiento de este Tribunal. La Comisión
Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad presentó al Plenario de
la Asamblea Legislativa el informe afirmativo de mayoría para su aprobación, se
informó sobre él y así queda constando en actas la aprobación de la mayoría de
los legisladores presentes. Lo que la Comisión presente para ser aprobado o
rechazado, dependerá el trámite legislativo del proyecto. Si de la opinión de
la Sala se derivan efectos indirectos, deben discutirse en el plenario
legislativo dado que se requiere que actúe como Comisión General o remita el
proyecto de Ley a la Comisión dictaminadora vía artículo 154 del Reglamento de
la Asamblea Legislativa en cualquiera de los debates. En cuanto a los directos
los puede acoger al formular su recomendación (dictamen afirmativo de mayoría)
ante el plenario legislativo. El inciso 5) del artículo 146 del Reglamento de
la Asamblea Legislativa, otorga las atribuciones legislativas a la Comisión, al
participar de aquellas características como órgano legislativo preparatorio de
la decisión final de la Asamblea Legislativa. En este sentido, el Reglamento en
el mencionado apartado establece:
“El proyecto ocupará el primer lugar en el Capítulo
de Primeros Debates, si se hubiere modificado su texto; en caso contrario, el
primer lugar en el Capítulo de Segundos Debates del orden del día.”
En este sentido, la Asamblea Legislativa delega en
la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad conocer y
analizar los efectos de la resolución de la Sala Constitucional, con ello,
hacer las modificaciones, supresiones y adiciones que resulten consecuencia de
la opinión emitida por este órgano especializado en Derecho Constitucional. Lo
que no puede hacer es extenderse más allá de lo resuelto. El numeral 88 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa es claro, naturalmente podrá entrar a
conocer de todas las materias que con anterioridad han conocido otras
Comisiones Permanentes Especiales, o a las que se les encargó expresamente el
estudio del algún proyecto, al conocer lo resuelto por la Sala cuando evacua
las consultas de constitucionalidad. Por sentencia No 2006-5298 establece:
“De la lectura de los artículos 88, 146 y 165 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa se deduce que la Comisión de Consultas
únicamente tiene competencia para revisar los aspectos declarados
inconstitucionales por la Sala, motivo por el cual se debe mantener incólumes
las demás disposiciones del proyecto, sobre las cuales se verificó la votación
en primer debate. Así lo entendió el Tribunal Constitucional en la sentencia
N°2005-01800 de las 16:20 hrs. de 23 de febrero de 2005, cuando precisó:
“Como este Tribunal hizo objeciones de
constitucionalidad referentes al contenido del proyecto, el expediente se
devolvió a la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, a la cual
únicamente le compete revisar los aspectos declarados inconstitucionales por la
Sala, debiendo en todo respetar el resto del proyecto que ya había sido
aprobado por la mayoría de los legisladores, es decir, sobre el cual ya se
había pronunciado el Órgano mediante una manifestación inequívoca de voluntad,
precedida de todas las garantías reconocidas por la Constitución Política y el
Reglamento de la Asamblea Legislativa.’
De ahí que, si la voluntad de la mayoría del
plenario fue expresada con la aprobación en primer debate del proyecto de ley,
el diseño de justicia constitucional costarricense otorga a la opinión de la
Sala efectos jurídicos vinculantes cuando advierta sobre los errores
invalidantes del procedimiento, en cuyo caso, debe procederse a la subsanación
de los defectos del procedimiento. En otros supuestos, el propio Reglamento de
la Asamblea Legislativa permite valorar desde un punto de vista –más
especializado y relacionado- al esquema constitucional proponer la
modificación, supresión o adición al proyecto de ley a la luz del
pronunciamiento de la Sala Constitucional, y emitir el dictamen respectivo para
su aprobación ante el plenario legislativo, adaptando el proyecto a los
criterios de constitucionalidad señalados. En este momento la Comisión actúa
como un cuerpo asesor legislativo que emite un criterio sobre cuál debe ser el
proceder del pleno, sea actuar acorde con el fallo de constitucionalidad para
introducir modificaciones que deben ser acordadas por el plenario, o aconsejar
el reenvío según el artículo 154 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. En
el Acta de la Sesión No. 11 del 9 de febrero de 2010, fue acordada la moción
para incorporar las modificaciones y supresiones al texto del proyecto de ley,
no así la recomendación para remitirlo vía 154 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa. Esta última decisión fue objeto de una moción de revisión, pero
fue rechazada por la Comisión. En el plenario el Presidente de la Comisión
explicó la recomendación formulada por la Comisión (folio 3769), de manera que
no puede entenderse que no se sometió a discusión lo resuelto por la Comisión
Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad, toda vez que sus
actuaciones quedaron debatidas ante el plenario junto al Informe Afirmativo de
Mayoría. Además, la discusión en el plenario fue extensa y abierta sobre las
consecuencias de las modificaciones introducidas por la Comisión. En
tal sentido, la Sala no estimaría que existe quebrantamiento a los principios
de transparencia y participación porque lo sometido a valoración, tanto en la
Comisión como en el plenario, analizó el contenido de lo resuelto por la Sala
en sentencia No. 2009-017511. Pero la supresión del último párrafo del
artículo 9 bis que se adicionaría a la Ley 7744, aprobado en primer debate,
conforme al texto recomendado por la Comisión excede lo resuelto por la Sala
Constitucional, de modo que si recomendó al Plenario acoger lo modificado por
ella, con un cambio sustancial al proyecto, se extendió sus facultades más allá
de lo que dispone el inciso 5) del numeral 146 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa, por la supresión operada. En tal sentido, existe vicio
sustancial en el procedimiento al incluir en el informe de la Comisión
Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad, aprobado por el
Plenario, materias sobre las cuales la Sala no hizo objeción de constitucionalidad,
con lo que se impide a los Diputados ejercer el derecho de enmienda, toda vez
que sobre ese cambio, al estar en el Capítulo de Primeros Debates, no es
posible ejercer ningún tipo de moción para introducir modificaciones.
En estos casos, no se aplican los artículos 137 y 138 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa, con lo que se legislaría sobre una materia en el que le
está vedado a los diputados la posibilidad de introducir modificaciones.
Lógicamente, cuando se necesita introducir cambios de fondo en un proyecto de
ley en primeros debates y no se puede modificar por el plenario mediante las
mociones reguladas en el Reglamento, sea porque el plazo para presentación ya
venció o no hay ninguna de reiteración pertinente, la iniciativa se puede enviar
a la Comisión dictaminadora o una especial según lo regulado en el artículo 154
del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Lo que resulta
inadmisible es que por vía de la Comisión Permanente Especial sobre Consultas
de Constitucionalidad, se introduzcan cambios sustanciales a la
iniciativa -que no han sido a consecuencia de una opinión de constitucionalidad
evacuada por la Sala-, que quedan incorporadas al proyecto cuando su informe es
aprobado por el Plenario, sobre los que ningún diputado puede ejercer el
derecho de enmienda,
razón por la cual, procede declarar el vicio sustancial de procedimiento, en
cuanto al párrafo final del artículo 9 bis, que consta en el artículo 3 del
proyecto de ley”. (Lo resaltado no
corresponde al original).
A partir de los anteriores
precedentes, y del propio marco normativo de la Comisión Permanente Especial
sobre Consultas de Constitucionalidad, se tiene que dicho órgano parlamentario
está previsto como un paso más en el procedimiento legislativo, orientado a
examinar las opiniones consultivas de la Sala Constitucional, en
los supuestos en los que se dictaminen objeciones de constitucionalidad sobre
un proyecto de ley. La Comisión debe dictaminar a tenor del criterio de la Sala
y hacer una recomendación al Plenario respecto de si se acogen o no las
advertencias realizadas. En cuyo caso, tal y como se desprende del art. 146
inciso 5) del RAL, puede realizar modificaciones al proyecto de
ley. El quid del asunto está, como se desprende de
los antecedentes de esta Sala, en que no se introduzcan cambios sustanciales a
la iniciativa ‒que no han sido a consecuencia de una opinión de
constitucionalidad evacuada por la Sala‒, pues se impide a los
legisladores ejercer el derecho de enmienda.
En consecuencia,
siguiendo estos precedentes, las suscritas magistradas consideramos
que esta Sala debe mantener su línea original en el sentido de que resulta
admisible que a través de una consulta legislativa facultativa se controlen
eventuales vicios de procedimiento por posibles excesos de la Comisión
en cuestión que tengan como potencial resultado cercenar los derechos
de participación democrática y de enmienda.
VII.- ASPECTOS EVACUADOS
POR LA MINORÍA
A.- Consulta de la Corte Suprema de Justicia.
Exp. n.°21-025092-0007
Voto salvado de las magistradas Garro Vargas y
Picado Brenes
1.- Objeto de la consulta de la Corte Suprema
de Justicia
La presente
consulta se formula específicamente respecto de los siguientes artículos
contenidos en el proyecto de ley n.°21.336, denominado Ley Marco de Empleo Público:
“Art.6- Creación del Sistema General de Empleo
Público
La rectoría del Sistema General de Empleo Público
estará a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán). Se excluye de esta rectoría las relaciones de empleo de las
personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los
entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación
que realice la respectiva institución.
Dicho sistema estará compuesto por lo siguiente:
a) El Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán).
b) Las oficinas, los departamentos, las áreas,
direcciones, unidades o denominaciones homólogas de Gestión de Recursos Humanos
de las entidades y los órganos bajo el ámbito de aplicación de la presente ley.
c) La Dirección General de Servicio Civil, de
conformidad con la regulación establecida en el Estatuto de Servicio Civil y su
reglamento.
d) El conjunto de normas administrativas, políticas
públicas, disposiciones de alcance general, reglamentos, circulares y manuales
emitidos para la planificación, estandarización, simplificación, coherencia,
óptima administración y evaluación del empleo público, según lo indicado por la
Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978.
e) Las directrices y resoluciones.”
“Art. 7- Competencias del Mideplán
Son competencias del Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) las siguientes:
a) Establecer, dirigir y coordinar la emisión de
políticas públicas, programas y planes nacionales de empleo público, conforme a
la Ley 5525, Ley de Planificación Nacional, de 2 de mayo de 1974. Se excluye de
lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras
públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o
técnicas, que sean exclusivas y excluyentespara el ejercicio de las
competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder
Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con
autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la
respectiva institución.
b) Establecer mecanismos de discusión,
participación y concertación con las corporaciones municipales a través de la
Unión de Gobiernos Locales y las instituciones de educación superior
universitaria estatal, en materia de empleo público.
c) Emitir disposiciones de alcance general,
directrices y reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y
coherencia del empleo público, según lo preceptuado en la Ley 6227, Ley General
de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley
2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. Se
excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentespara el ejercicio de
las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder
Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con
autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la
respectiva institución.
(...)
f) Emitir los lineamientos y principios generales
para la evaluación del desempeño de las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de
empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentespara
el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los
entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación
que realice la respectiva institución (...).
l) Establecer un sistema único y unificado de
remuneración de la función pública de conformidad con esta ley y específica del
salario y los beneficios de todas las personas funcionarias públicas. Se
excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos
con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la
respectiva institución (...)”.
“Art. 9- Funciones de las administraciones
activas
a) Las oficinas, los departamentos, las áreas, las
direcciones, las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos
humanos, de las instituciones incluidas en el artículo 2 de la presente ley,
seguirán realizando sus funciones de conformidad con las disposiciones
normativas atinentes en cada dependencia pública.
Asimismo, aplicarán y ejecutarán las disposiciones
de alcance general, las directrices y los reglamentos, en relación con la
planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión
del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones
laborales, que el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán) remita a la respectiva institución, según la Ley 6227, Ley General
de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley
2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. Se
excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos
con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la
respectiva institución (...)”.
“Art. 12- Plataforma integrada de empleo público
La plataforma integrada de empleo público es un
registro centralizado de información estadística cualitativa y cuantitativa,
administrado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán), que permite caracterizar la situación del empleo público en Costa
Rica. Contiene datos relativos al perfil laboral de las personas servidoras
públicas.
Cada dependencia pública, bajo el ámbito de
aplicación de la presente ley, alimentará y actualizará la plataforma integrada
de empleo público de forma periódica, al menos cada seis meses, en cumplimiento
del principio de transparencia y rendición de cuentas.
La plataforma integrada de empleo público proveerá
evidencia oportuna y exacta para la toma de decisiones en materia de empleo
público, y llevará un registro de las personas inelegibles para ser nombradas
nuevamente en puestos públicos, por motivo de sanción de inhabilitación.
La información respectiva será alimentada en la
plataforma, inmediatamente después de la firmeza de la sanción. Por vía
reglamentaria serán establecidos los plazos de inelegibilidad conforme a la
gravedad de la falta y demás aspectos requeridos para la operatividad del
registro.
En todo momento, la información que contiene la
plataforma integrada de empleo público deberá respetar lo dispuesto en la Ley
8968, Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales,
de 7 de julio de 2011.
Una vez vencido el plazo de inhabilitación, se
eliminará dicho registro de la plataforma integrada de empleo público sin que
pueda consultarse o utilizarse en el futuro como un antecedente”.
“Art.13- Régimen general de empleo público
Existirá un único régimen general de empleo
público, el cual a su vez estará conformado por las siguientes familias de
puestos que serán de aplicación en los órganos y entes de la Administración
Pública, según las funciones que ejecute su personal:
a) Personas servidoras públicas bajo el ámbito de
aplicación del título I y del título IV del Estatuto de Servicio Civil, así
como a las que se desempeñan en las instituciones señaladas en el artículo 2 de
la presente ley, que no estén incluidas en las restantes familias de puestos.
b) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones en ciencias de la salud.
c) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones policiales.
d) Personas docentes contempladas en el Estatuto
del Servicio Civil, del título II y el título IV.
e) Personas docentes y académicas de la educación
técnica.
f) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones del servicio exterior.
g) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en cargos de confianza.
El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa tendrán cada uno su propia familia de puestos. Según la
determinación que realice el respectivo ente, la correspondiente familia estará
conformada por las personas servidoras públicas con funciones administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de
las competencias constitucionalmente asignadas.
La creación de familias de puestos de empleo
público es reserva de ley y deberá estar justificada por criterios técnicos y
jurídicos coherentes con una eficiente y eficaz gestión pública.
En todas las categorías descritas con anterioridad,
la administración pública superior, por medio de las oficinas o los
departamentos de salud ocupacional, deberá contar en cada entidad pública,
según lo establece el artículo 300 del Código de Trabajo y su reglamento, con el
diagnóstico de sus condiciones de trabajo, el programa de salud ocupacional y
cuando existan condiciones de trabajo adversas a su salud deberán crearse los
respectivos protocolos de seguridad para salvaguarda de su vida, que será
validado a lo interno de esta y con el respectivo aval del Consejo de Salud
Ocupacional, para lo cual se le brindará el recurso humano necesario. Dicha
instancia dependerá administrativamente de manera directa del jerarca.”
“Art. 16- Oferta de empleo público
Las necesidades de talento humano con contenido
presupuestario, que deban proveerse mediante la incorporación de personas
servidoras públicas de nuevo ingreso, serán objeto de la oferta de empleo
público, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos
selectivos para las plazas comprometidas, fijando el plazo máximo para la
convocatoria de estos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo
público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo
improrrogable de tres años.
La oferta de empleo público de la Administración
Pública, que se aprobará por las entidades y los órganos incluidos bajo el
ámbito de aplicación de la presente ley, deberá ser publicada en formato
digital en la plataforma integrada de empleo público del Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán).”
“Art.24- Capacitación de la alta dirección
pública
El personal de la alta dirección pública deberá
recibir capacitación formal diferenciada, en caso de que lo requiera, para
reforzar las competencias y los conocimientos técnicos que aseguren el buen
ejercicio de la labor. También, deberán recibir capacitación en los temas
actuales de innovación y desarrollo que el país requiera, de acuerdo con las
tendencias globales de competitividad, para garantizar la modernización de la
gestión pública, ajustándola a las prácticas más recientes.
El Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán), según lo permitido por la Ley 6227, Ley General de la
Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, emitirá disposiciones de alcance
general, directrices y reglamentos para la capacitación de la alta dirección
pública, para lo cual coordinará lo correspondiente con las escuelas, los
centros e institutos de capacitación, formación y desarrollo profesional, o
bien, con las unidades de recursos humanos de las entidades y órganos incluidos
en el artículo 2 de la presente ley, según los requerimientos y las
especificidades de cada dependencia pública.”
“Art.28- Fundamento metodológico de la
evaluación del desempeño
La evaluación del desempeño de las personas
servidoras públicas se fundamentará en indicadores cuantitativos de
cumplimiento de metas individuales de productos y servicios prestados,
vinculados a los procesos y los proyectos que realice la dependencia a la que
pertenece, y la del cuerpo de los niveles directivos en todos sus niveles para
el cumplimiento de las metas y los objetivos institucionales.
Será responsabilidad de cada superior definir los
procesos y los proyectos de la dependencia, así como los productos y los
servicios prestados, de conformidad con la normativa vigente y los planes
estratégicos gubernamentales institucionales.
Los lineamientos generales aplicables para todo
sector público los definirá el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán), con el objetivo de homogeneizar y estandarizar, con las
salvedades respectivas, los métodos de evaluación y los sistemas de información
respectivos.”
“Art. 32- Grados dentro de las familias
laborales
Cada familia laboral estará conformada por una
serie de grados, cada uno de los cuales representa un grupo de puestos con
perfil similar. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán) definirá el número de grados requeridos dentro de cada familia laboral,
así como sus características, como respuesta a una evaluación de todos Ios
puestos dentro de la familia laboral.
Esta evaluación se realizará de acuerdo con una
metodología de evaluación de puestos de trabajo.
El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa definirán los grados dentro de su familia laboral,
según la determinación que realice la respectiva institución.
Los grados consistirán en un rango de puntos de
remuneración, cuya progresióndentro de los grados de cada entidad pública
empleadora, considerará las directrices anuales emitidas por el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Se excluye de lo
anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras
públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o
técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las
competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder
Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con
autonomía de gobierno u organizativa.
La progresión salarial dentro de un grado siempre
estará supeditada a una evaluación satisfactoria del desempeño profesional.”
“Art.33- Clasificación de puestos de trabajo en
familias laborales y grados
El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa deberá desarrollar la clasificación de puestos de
trabajo en familias laborales y grados, respecto de las personas servidoras
públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas.
Los restantes puestos del servicio público deberán
tener un manual de puestos detallado, preparado en un formato especificado por
el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), con el
fin de llevar a cabo el análisis y la evaluación del trabajo.
Las instituciones bajo la rectoría del Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) le enviarán las
descripciones para los puestos de trabajo en el formato que este defina. Estas
descripciones reflejarán los deberes realmente desempeñados. La descripción del
puesto, certificada por cada entidad, se analizará con el propósito de evaluar
el trabajo.
Una vez que cada trabajo haya sido descrito,
analizado y evaluado, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán) lo asignará a una familia laboral y a un grado dentro de esa
familia.”
“Art. 34- Columna salarial global
A partir de la metodología de valoración del
trabajo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa,
elaborarán la columna salarial global de la familia correspondiente.
El Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán), la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la
Dirección General del Servicio Civil elaborarán conjuntamente una columna
salarial global para las instituciones bajo su ámbito de competencia. La
columna iniciará secuencialmente del menor al mayor puntaje.
Los grados en cada una de las familias laborales se
asignarán a uno o más puntos de remuneración en la columna salarial global. Los
puntos de remuneración a los que se asigna cada grado se determinarán por
referencia a:
a) La valoración de los factores del trabajo.
b) Las necesidades profesionales de cada familia
laboral.
c) Empleos de referencia en cada familia laboral,
de modo que haya igual salario por igual trabajo en todas las familias de
empleo.”
“Art.36- Política de remuneración
La Dirección General de Servicio Civil, el Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) y la Autoridad
Presupuestaria del Ministerio de Hacienda prepararán conjuntamente una
declaración anual de la política de remuneración, que presentarán al Consejo de
Gobierno para su aprobación. Esta política tendrá en cuenta:
a) El estado de los fondos públicos disponibles.
b) La importancia de que las remuneraciones
públicas se mantengan competitivas respecto a las privadas, considerando todos
los factores relevantes como las tasas de empleo, la seguridad del empleo y la
provisión de pensiones.
c) La sostenibilidad, transparencia, participación
y responsabilidad de las finanzas públicas.
d) De manera prioritaria, la necesidad de atraer y
mantener las personas más calificadas y mejor preparadas profesionalmente y
evitar la fuga o el déficit de personal calificado.”
Se modifican las siguientes disposiciones
normativas, de la manera que se describe a continuación:
(...)
Se adiciona el inciso l) al artículo 13 y se reforman
los artículos 1 y 7 bis de la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de
mayo de 1953. Los textos son los siguientes:
Artículo 13- Son atribuciones y funciones del
director general de Servicio Civil:
[…]
l) Agotar la vía administrativa de los asuntos
sometidos a la competencia de la Dirección General de Servicio Civil.
Artículo 1- Este estatuto y sus reglamentos
regularán las relaciones entre el Estado y las personas servidoras públicas,
con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública.
Artículo 7 bis- Se dota a la Dirección General de
Servicio Civil de personalidad jurídica instrumental únicamente para efectos de
manejar su propio presupuesto y con el fin de que cumpla sus objetivos de
conformidad con la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953,
demás leyes conexas, y administre su patrimonio.”
Se puede afirmar
en términos generales que el Presidente de la Corte Suprema de
Justicia cuestiona que dicha normativa resulta lesiva de la independencia
del Poder Judicial, del principio de reserva legal y de la independencia de los
órganos de gobierno del Poder Judicial respecto del manejo del propio personal.
Corresponde
señalar que únicamente procede revisar los extremos cuestionados en forma
concreta por los consultantes y no aspectos generales de constitucionalidad del
proyecto de ley. Lo anterior, según lo dispone el art. 99 de la LJC. Así,
contrario a lo pretendido por el Presidente de la Corte Suprema de
Justicia, esta minoría no va a referirse a otros motivos de constitucionalidad
que oficiosamente valore (ver, en el mismo sentido, el considerando V de la
opinión consultiva n.°2021-017098).
2.- Antecedente: opinión consultiva
n.°2021-017098
a.- Postura de la mayoría sobre
aspectos generales
De previo a examinar
en específico las consultas de constitucionalidad planteadas por la Corte
Suprema de Justicia, conviene contextualizar brevemente lo ocurrido en el
proyecto de ley bajo análisis.
Como es
sabido, la constitucionalidad del proyecto de ley “Ley Marco de Empleo
Público”, tramitado en el expediente legislativo n.°21.336, fue consultada
previamente en el expediente n.°21-011713-0007-CO y la opinión consultiva fue
evacuada mediante el dictamen n.°2021-017098 del 31
de julio de 2021. En dicha oportunidad se declararon una serie de vicios
de constitucionalidad por el fondo y se elaboró un considerando
general que sirvió de base para que la mayoría resolviera las
específicas dudas de constitucionalidad del texto del proyecto de ley. En
tal voto se señaló, en lo que interesa, lo siguiente:
“VIII.- Considerando
general.- (redacta el magistrado Castillo Víquez)
En el Estado Constitucional de Derecho toda norma
infraconstitucional debe leerse, interpretarse y aplicarse de conformidad con
el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Partiendo desde
esta perspectiva, el análisis del proyecto de ley consultado se realizará
adoptando como marco de referencia lo anterior, de forma tal que se hará
una lectura integral y teniendo muy en cuenta el principio de separación
de poderes o funciones, así como los principios constitucionales que regulan la
descentralización administrativa, especialmente los grados de autonomía que
poseen los entes descentralizados por región y servicio para realizar los fines
constitucionalmente asignados.
Buena parte de las cuestiones consultadas implica
realizar un análisis sobre cuál es la relación entre la ley -el ejercicio de la
potestad legislativa- con el principio de separación de poderes, la
independencia de estos en el ejercicio de sus competencias exclusivas y
excluyentes, la autonomía universitaria y la municipal. No hay que perder de
vista que no hay un compartimento o un área de exclusión a la ley en lo que
atañe a las competencias exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de
Justicia, del Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidades del Estado y
de las municipalidades. Prueba de lo que venimos afirmando es la existencia de
la consulta constitucional regulada en los numerales 88, 98,167 y 190 de la
Carta Fundamental. En otras palabras, si el constituyente originario hubiese
querido excluir de la potestad de legislar a los poderes del Estado y a los
entes descentralizados no hubiese establecido la consulta constitucional cuando
la Asamblea Legislativa, en ejercicio de la potestad legislativa, pretende
regular la organización y el funcionamiento de esos poderes y esos entes. En
caso de las municipalidades, si bien no instituyó la consulta constitucional de
manera expresa -para la mayoría de este Tribunal sí-, lo cierto del caso es que
la materia local, en la que aplica la autonomía política de conformidad con los
numerales 169 y 170 constitucionales, el Parlamento, en ejercicio de la
potestad de legislar, puede regular la organización y las competencias municipales.
Otra cuestión que necesariamente se debe abordar,
partiendo del hecho de que la Asamblea Legislativa, en ejercicio de la potestad
de legislar, tiene una competencia constitucional para regular la organización
y las funciones de los poderes y los entes descentralizados, no para suprimir
las autonomías autoorganizativa o autonormativa -en el caso de las
universidades estatales-, la política -en el caso de la municipalidades y la
CCSS- y la administrativa -en el caso de las instituciones
autónomas-, es si, en lo que atañe a una función típicamente administrativa
-empleo público- en relación con ciertos puestos de trabajo vinculados
directamente a las competencias exclusivas y excluyentes puede o no afectarlas,
las que se derivan de esos grados de independencia, es decir, los puestos
relativos a la competencia en las materias en las que hay exclusividad en
su ejercicio, los cuales deben ser definidos de forma exclusiva y excluyentes
por los órganos constitucionales y los entes con fines constitucionalmente asignados
y para lo que les dota de grados de autonomía con basamento
constitucional. Quiere esto decir que el legislador tiene un límite en el
ejercicio de la potestad de legislar, pues no las puede suprimir, o afectar, en
sus elementos esenciales, ni trasladar a otros entes u órganos.
Hay que tener presente que un Estado unitariamente
concentrado como el costarricense, todos los entes públicos están sometidos al
principio de unidad estatal, toda vez que autonomía no significa soberanía,
sino simple y llanamente independencia en el ejercicio de las competencias
exclusivas y excluyentes. Sobre el principio de unidad estatal se ha afirmado
que independientemente del grado de autonomía que tenga un ente
descentralizado, este está estrechamente vinculado al Estado por una serie de
principios y normas que están en el Derecho de la Constitución, a manera
ejemplo, los numerales 11, 48, 49, 182, 184 y 192 de la Carta Fundamental, que
estatuyen los principios de legalidad, rendición de cuenta y transparencia, el
respeto irrestricto a los derechos fundamentales y los derechos públicos
subjetivos y su tutela judicial efectiva en las jurisdicciones constitucional y
contencioso-administrativa, los principios y procedimientos de contratación
administrativa, la aprobación y fiscalización de los presupuestos por parte de
la Contraloría General de la República y control de este órgano de relevancia
constitucional sobre el uso de los fondos públicos, el sometimiento a los
principios nucleares del servicio civil, etc. En esta dirección, no es
inconstitucional que el legislador someta a toda la Administración
Pública a una ley marco de empleo público, siempre y cuando observe
rigurosamente los principios de separación de poderes y no vacíe de contenido
los grados de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorgan a las
universidades del Estado, a la CCSS y a las municipalidades.
No es posible pasar por alto que toda la actividad
relativa a nombramientos, evaluaciones, régimen disciplinario, topes
salariales, valoración del trabajo, gestión de la compensación, clasificación
de puestos, columnas salariales, etc., es una actividad típicamente
administrativa. Tampoco se puede obviar que los poderes del Estado con
exclusión del ejecutivo -siguiendo un criterio subjetivo es quien realiza
la actividad administrativa por naturaleza, artículo 1.° de la Ley General de
la Administración Pública-, excepcionalmente realizan actividad administrativa
–criterio objetivo, artículo 2, inciso b) del Código Procesal
Contencioso-Administrativo-, tal y como ocurre con la materia de empleo
público. La clave de bóveda está en determinar si hay actividades
administrativas en este ámbito que resultan indispensables para garantizar las
competencias exclusivas y excluyentes de los poderes del Estado. La respuesta
es afirmativa, en el sentido de que, si bien se trata de una actividad
administrativa su ejercicio corresponde a los órganos
constitucionales y entes públicos que gozan de autonomía grado tres y dos. Lo
que significa, que esos órganos y entes están llamados a acatar los principios
y postulados establecidos en la Ley, pero con la particularidad que es a estos
a quienes corresponde aplicarla y ceñirse estrictamente a lo que se establezca.
Esta postura, hace que resulte inadmisible, desde la óptica constitucional, el
ejercicio por parte del Poder Ejecutivo u otro de sus órganos de un poder de
jerarquía, de dirección, de reglamentación interna sobre los poderes del
Estado, las universidades del Estado, la CCSS y las municipalidades.
De acuerdo al diseño de distribución de
competencias, que responde al principio de separación de poderes y a los grados
de autonomía, establecido por el constituyente originario a favor de los
órganos constitucionales -poderes del Estado- y entes públicos descentralizados
por región -corporaciones municipales- y servicios -universidades estatales y
la CCSS-, es claro que la potestad de dirección que corresponde al Poder
Ejecutivo o a uno de sus órganos -Mideplán- resulta incompatible con ese
principio constitucional y los grados de autonomía que gozan ciertos entes.
Dicho de otra forma, la potestad de dictar directrices -mandatos especiales que
ordenan la actividad de un órgano o un ente fijándole metas y objetivos, mas no
un acto concreto- no es constitucional cuando afecta o incide en las
competencias exclusivas y excluyentes de los otros poderes del Estado o en los
fines constitucionalmente asignados a los entes de base corporativa o
institucional que gozan de un grado de autonomía tres -autoorganizativa o
normativa- o dos -política- o en aquellas actividades administrativas
necesarias para el ejercicio de esas competencias. Partiendo de esta idea
cardinal, es claro que en materia de empleo público, en lo que atañe al
personal de los poderes del Estado y los entes descentralizados por región y
servicio, quienes ejercen tales competencias -jurisdiccionales,
parajurisdiccionales, electorales- o participan de la gestión pública relativa
a los fines constitucionalmente asignados a los citados entes, así como el
personal administrativo de apoyo, profesional o técnico, que defina, de forma
exclusiva y excluyente, cada poder y ente, no pueden quedar, de ninguna manera,
bajo el poder de dirección del Poder Ejecutivo o de Mideplán. Hay, pues, un
núcleo duro, un indisponible para el Poder Ejecutivo, que no puede ser ordenado
en su actividad, ni mucho menos mediante el ejercicio de la potestad
reglamentaria, que corresponde exclusivamente a cada poder del Estado y cada
ente público.
Ahora bien, lo anterior no significa que todo el
funcionariado de los poderes del Estado y de los entes supra citados
esté excluido de la potestad de dirección. En el caso de los servicios
administrativos básicos, auxiliares, que no inciden sobre las competencias
exclusivas y excluyentes ni funciones administrativas necesarias para el
cumplimiento de estas, cada poder del Estado y ente debe definir de
forma exclusiva y excluyente cuáles de estas pueden estar sometidas a la
potestad de dirección. Por ello, con base en el principio de independencia
de poderes o funciones y los grados de autonomía garantizado
constitucionalmente a cada ente, corresponde de manera exclusiva y excluyente a
sus máximos órganos – Corte Plena, Consejo Superior del Poder Judicial,
Tribunal Supremo de Elecciones, Consejos Universitarios, Rectorías, Junta
Directiva y Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social,
Concejo y Alcaldes Municipales- establecer cuáles son esos servicios
administrativos básicos, auxiliares, comunes y similares a toda la
Administración Pública que sí estarían sometidas a las potestades de dirección
y reglamentaria del Poder Ejecutivo.
Ergo, al no establecer el proyecto de ley esa
salvaguarda -una norma clara y precisa- en este sentido, este Tribunal
concluye, como se explicará más adelante, que hay una serie de vicios de
inconstitucionalidad que quebrantan la independencia judicial, electoral y las
autonomías de las universidades del Estado, la CCSS y las Municipalidades.
En otro orden de ideas, también deben tener claro
los (as) diputados (as) que todo lo que atañe al funcionariado de los poderes
del Estado y los entes con fines constitucionales asignados establezcan como
parte de sus competencias -constitucionales o administrativas- lo relativo a la
construcción de la familia, los grados de esta, la metodología de valoración de
trabajo, los factores de trabajo relevantes a asignar, el salario mínimo y
máximo de cada columna, los fundamentos técnicos para fijar los salarios, el
manual descriptivo de cada puesto, la evaluación del desempeño, etc., les corresponde,
de forma exclusiva y excluyente, definirlo a cada uno de estos, como se
explicará al analizar la normativa que se tacha de inconstitucional en las
consultadas admitidas.
No menos importante es el hecho de que, lo
referente a evaluación del desempeño y el ejercicio de la potestad
disciplinaria, queda reservado a cada poder del Estado y a los
entes supra citados, toda vez que estas potestades son
consustanciales al ejercicio de sus competencias constitucionales o a la
realización de los fines constitucionalmente fijados. Quiere esto decir, que en
lo tocante a estos temas todo el funcionariado de cada poder y ente quedan
sometidos a las disposiciones internas que cada uno de estos dicten al
respecto.
Una última cuestión, antes de referirnos a cada agravio
que plantean los (as) consultantes, y es que en sentencias número
1992-1696 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, 2018-14905 de las 12:30
horas del 7 de setiembre de 2018 y 2018-231 de las 11:00 horas del 10 de enero
de 2018, reiteradas en la 2019-14347, se reafirmó que es factible la
existencia de diferentes regímenes laborales en la administración pública,
siempre y cuando se rijan por los principios comunes de idoneidad y estabilidad
en el empleo, tal como el régimen estatutario. Este Tribunal ha
señalado que nuestros constituyentes originales consignaron en la Constitución
Política de 1949, que debía existir un régimen laboral administrativo
que regulara las relaciones entre los servidores públicos y el Estado, a fin de
proteger a los primeros de destituciones arbitrarias (estabilidad en el empleo)
y de profesionalizar la función pública (búsqueda de la eficiencia en el
servicio y de la idoneidad del funcionario). El objeto de tal cometido
era procurar que la Administración Pública contara con factores organizativos
que le permitieran satisfacer el derecho de los ciudadanos al buen
funcionamiento de los servicios públicos. En atención a ello, se dispuso
constitucionalmente que el procedimiento para seleccionar y nombrar a un
servidor en la Administración Pública debía cumplir con los principios
fundamentales que prevén los artículos 191 y 192, con los cuales se procura
personal idóneo para ocupar un puesto público, con el propósito de garantizar
la eficiencia y efectividad en la función pública.
Se visualiza un régimen de servicio civil, no como
un privilegio corporativo, sino como una garantía de la imparcialidad
institucional, que regula la función pública, garantiza la selección del
personal con base en criterios de mérito y capacidad, así como en un justo
equilibrio entre derechos y responsabilidades de los empleados públicos. Se ha
indicado también, que dicha legislación debe prever instrumentos que a las
diferentes administraciones les faciliten la planificación, ordenación y
utilización más eficiente de su personal. De ahí que la relación laboral de
empleo público esté sujeta a ciertas especificidades y principios, como los de
mérito y capacidad en el acceso, y también a determinadas normas de derecho
público, como el régimen de incompatibilidades, que garanticen objetividad e
imparcialidad en la prestación del servicio público.
Se estableció que los Constituyentes originarios,
al discutir los títulos referentes a las Instituciones Autónomas y al Servicio
Civil, estimaron elevarlos a nivel constitucional con el anhelo -por una parte-
de desconcentrar el poder del ejecutivo en cuanto a las nuevas funciones
que le fueron encomendadas al Estado, y sus influencias político-electorales
sobre su funcionamiento. Por otra parte, consideraron los graves efectos que
provocaban los cambios de gobierno sobre el personal de la Administración
Pública ante la falta de un instrumento jurídico adecuado que los protegiera.
En esos precedentes se destacó el siguiente análisis realizado a partir de las
actas de la Constituyente:
"El Representante Facio expresó que todos
están de acuerdo en que algún día han de estar cobijados los empleados de la
Administración Pública por una adecuada Ley de Servicio Civil. También
están de acuerdo en que una ley de esta naturaleza es muy compleja y no puede
promulgarse de un momento a otro, o de un solo golpe. Es necesario irla
adaptando poco a poco a la realidad y conveniencias nacionales. Agregó que
en el Proyecto del 49 incorporaron un capítulo especial sobre el Servicio
Civil, algunas de cuyas disposiciones las someterán a conocimiento de la Cámara
en su oportunidad. En el Proyecto se deja establecida constitucionalmente
la carrera administrativa, para que no vuelvan a ocurrir en nuestro país los
sucesos pasados, cuando los empleados eran removidos de sus cargos por simples
maniobras politiqueras. Sin embargo, los de la Comisión Redactora del
Proyecto se dieron cuenta de la diferencia de establecer en Costa Rica la Ley
de Servicio Civil. Por eso fue que solucionaron el problema mediante un
transitorio, redactado en los términos siguientes:
"Las disposiciones del Título XIII entrarán en
vigencia el mismo día que la Ley de Servicio Civil, la cual se aplicará
gradualmente, de tal modo que en un plazo (sic) no mayor de diez años, cubra la
totalidad de los servidores públicos." (Tomo III, Actas de la
Asamblea Nacional Constituyente No. 132, pág. 120 y 121). -
Dicha moción -de incluir dos incisos en el artículo
140 de la Constitución Política- fue sometida a votación, alcanzando un empate,
por lo que debió ser conocida y votada en la sesión siguiente. En relación al
(sic) segundo inciso propuesto, fue desechado. -
III Conforme con lo anterior, luego de amplias
discusiones se aprobó el artículo 140, inciso 1… Por todo lo anterior, se dispuso
para el artículo 140, inciso 1) y 2) de la Constitución Política, la aprobación
definitiva el artículo 140.-X de las Disposiciones Transitorias, al establecer
que:
"La Ley de Servicio Civil no entrará en
vigencia antes del ocho de noviembre de mil novecientos cincuenta ni después
del primero de junio de mil novecientos cincuenta y tres, según lo acuerde la
Asamblea Legislativa. Esa ley podrá, además, disponer que sus normas se
apliquen gradualmente a los diversos departamentos de la Administración Pública;
en todo caso, dicha ley deberá proteger a la totalidad de los servidores
públicos incluidos en el inciso segundo del artículo 140, a más tardar el ocho
de noviembre de mil novecientos cincuenta y nueve. Mientras no entre en
vigencia la Ley de Servicio Civil, el Presidente de la República y el
respectivo Ministro de Gobierno, podrán nombrar y remover libremente a todos
los funcionarios de su dependencia, incluso a los Directores y Gerentes de las
Instituciones Autónomas y a los integrantes de las Juntas y organismos
oficiales, cuyos nombramientos hubieran sido hechos con anterioridad a la fecha
de vigencia de esta Constitución, aun cuando tales designaciones lo fueren por
período fijo."
V Después de aprobado el Capítulo de las
Instituciones Autónomas, los constituyentes entraron a conocer el Título y
Capítulo Único del Servicio Civil, artículos que definieron el ámbito de
aplicación y sus principios. En aquellas fechas, muchos de los servidores
públicos, eran removidos de sus puestos para dar cabida a los partidarios del
nuevo gobierno, lesionando el funcionamiento de la administración pública.
Precisamente para atacar este mal, un grupo de constituyentes propugnó la
creación de ese instrumento jurídico a fin de dotar a la Administración Pública
de una mayor eficiencia administrativa y funcional. El primer artículo
propuesto establecía que "Un estatuto de Servicio Civil regulará las
relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de
garantizar la eficiencia de los servicios, los cuales serán desempeñados con un
criterio técnico y por el personal estrictamente necesario.". El Diputado
Fournier, resumió el propósito del estatuto, al decir que era para regular las relaciones
entre el Estado y sus servidores públicos. Ello tuvo -como es de esperar-
reacciones de apoyo y de resistencia por parte de algunos diputados, incluyendo
el Representante Esquivel quien consideró innecesario su inclusión por existir
el artículo 140, inciso 1) y 2) de la Constitución Política, numeral que ya
estaba aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente. No obstante la
resistencia citada, queda claro que el tema no había sido agotado con la sola
aprobación de esos incisos, pues incluso el régimen estatutario fue ampliado en
su concepto. Así con motivo de la discusión del artículo 192, el Diputado
Fournier resaltó:
"Es imprescindible decir lo esencial de la Ley
de Servicio Civil, esto es, que a ningún empleado se le podrá remover de su
puesto, sino es por causales de despido que establece el Código de Trabajo, o
en caso de reducción forzosa de servicios por falta absoluta de fondos o para
conseguir una más eficaz y económica organización de los mismos. Se
garantizan al empleado y al Estado."
Se destacó en la discusión supra referida, que no
bastaba la mera enunciación de la Ley de Servicio Civil en la Constitución
Política, sino que era necesario citar los principios fundamentales del
estatuto de la función pública, la forma de nombramiento a base de idoneidad
comprobada, y su remoción, mediante una legislación predeterminada como lo era
la legislación de trabajo, o para casos de reducción forzosa de servicios, ya
sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.
Sin embargo, esta Sala advirtió que lo planteado por el Poder Ejecutivo ante la
Asamblea Legislativa el 14 de abril de 1953, según el expediente n.º 1581, fue
un proyecto que circunscribió únicamente a sus funcionarios dentro de su ámbito
competencial, a pesar de que la voluntad del Constituyente era aprobar
un estatuto para el Estado, lo que produjo las consecuencias e
interpretaciones aplicativas de una normativa ajena a lo pretendido por el
Constituyente. Se advirtió, explícitamente lo siguiente:
“VI… Es claro que la intención del constituyente
era la de crear un régimen laboral administrativo. De la lectura de las
actas de la Asamblea Nacional Constituyente se distingue la figura del empleado
público y del trabajador privado. Es indudable que la ausencia de un régimen
jurídico que regule apropiadamente las relaciones entre el Estado y sus
servidores, quebranta el artículo 191 de la Constitución Política, lo que
conlleva también al quebrantamiento del artículo 11 de la Carta Magna…
VII. Por una parte, la Ley que se emitió (Estatuto
del Servicio Civil) tiene alcances parciales, ya que la iniciativa tomada por
el Poder Ejecutivo al respecto solamente tuvo como propósito regular las
relaciones con sus servidores, esto es, dentro de su ámbito competencial. Desde
este ángulo de enfoque, se ha dejado por fuera la regulación de las
relaciones de servicio entre los entes públicos menores, pues era algo en
lo que no tenía interés el Ejecutivo, o simplemente no era lo que consideraba
más urgente. Por otra parte, el Estatuto del Servicio Civil reguló apenas
algunos de los aspectos de la relación de los servidores con el Estado como los
relativos a derechos, deberes de los servidores, su selección, clasificación,
promoción, traslados, disciplina y régimen de despido -entre los más
importantes-, que evidentemente atañen a una de las preocupaciones expresadas
en la Asamblea Nacional Constituyente, esto es, la que tiene relación con la
idoneidad y la eficiencia del servicio, pero no tocó otros aspectos no menos
importantes, como es el que subyace en el planteamiento de esta acción, es
decir, la regulación del propio régimen económico de esa relación y el
sometimiento de los otros entes administrativos al régimen laboral público.
Este vacío, sin embargo, no autoriza utilizar mecanismos previstos para una
relación privada, a una relación de empleo público que se debe regir por
principios propios y diferentes.” (Lo que está entre negritas no
corresponde al original).
La Sala fue clara en esos precedentes que, del
examen de las discusiones de los Constituyentes, existe un mandato y no una
simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la
administración pública y sus servidores, criterios propios o especiales, para
lo cual, conforme al transitorio referido, debía la Asamblea Legislativa
promulgar entre el 8 de noviembre de 1950 y el 1 de junio de 1953, la Ley de
Servicio Civil que tendría como característica principal su aplicación
paulatina en las oficinas de distinta naturaleza de la Administración Pública,
lo cual no fue cumplido a cabalidad en su momento.
Tal como quedó expuesto en la línea jurisprudencial
inicial, a partir del año 1949, el ordenamiento jurídico que regula la relación
de empleo entre la administración pública y sus servidores en nuestro país se
rige por el derecho público. Este régimen implica, necesariamente, que esa
relación, por su propia naturaleza, se basa en principios generales propios, no
solo distintos a los del sector laboral privado, sino incluso, muchas veces
contrapuestos a estos.
Según se indicó, el “legislador…, optó por
regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el
Estatuto de Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo)
y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los
restantes poderes del Estado y en algunas instituciones
descentralizadas.” (véanse las sentencias n.°1990-1119 de las 14:00 horas
del 18 de setiembre de 1990 y n.°2004-7476 de las 14:04 horas del 30 de
abril de 2004, entre otras). Y ello, según reconoció este Tribunal, es
consecuente con una interpretación sistemática de la Constitución Política, que
también reconoce la autonomía de las instituciones autónomas y el grado de
independencia a cada uno de los Poderes del Estado.
En sentencia n.° 1999-5966 de las 10:30 horas del
30 de julio de 1999, este Tribunal señaló lo siguiente:
“SEXTO: EL RÉGIMEN DE EMPLEO DE LOS SERVIDORES
DE LA COMISIÓN QUE SE CREA EN LA LEY. La consulta indica que "el hecho
de que los funcionarios regulares estén sometidos a un régimen de empleo
especial" viola el artículo 191 Constitucional y aunque la Sala ya ha
establecido en su jurisprudencia que cuando la norma fundamental se refiere a
"un estatuto de servicio civil" no dice un único estatuto, pues
los distintos Poderes que ejercen el gobierno de la República (artículo 9°
constitucional) pueden tener su propio régimen estatutario. En relación con
este tema, puede consultarse la abundante jurisprudencia de esta Sala, en
particular los fundamentos de las sentencias números 1148-90, de las diecisiete
horas del veintiuno de setiembre de mil novecientos noventa y 1696-92, de las
15 horas y treinta minutos del día veintitrés de agosto de mil novecientos
noventa y dos. Lo que sí constituye una violación de las previsiones constitucionales
dichas, es que un órgano adscrito al Poder Ejecutivo, independientemente de los
nombramientos que pudieran o debieran realizarse con motivo y para atender una
emergencia, pueda contar con "un régimen especial de empleo" y en el
que el papel de la Dirección General de Servicio Civil quede limitado a
coordinarlo e inspeccionarlo.
En ese sentido, pues, llevan razón los consultantes
y la norma, en los términos que fue concebida, debe eliminarse. Únicamente
debería agregarse aquí, que con motivo de una emergencia, se podrían utilizar
mecanismos excepcionales de contratación de personal, pero esto estaría
autorizado por principio y ni siquiera en base a una norma que lo autorizara.”
De este modo, han sido aceptados otros estatutos
que regulan esta relación de empleo público; empero, imponiendo en cada una de
esas regulaciones como límite esencial, el cumplimiento del principio de
idoneidad y de estabilidad en la relación laboral en el sector público,
independientemente del régimen diferenciado que se adopte, de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 191 y 192 constitucionales. Así lo reafirmó esta
Sala, en las sentencias números 2001-5694 de las 16:23 horas del 26 de junio de
2001, 2011-014624 de las 15:50 horas de 26 de octubre de 2011, y
2006-17746 de las 14:36 horas del 11 de diciembre de 2006.
Así las cosas, los principios y normas
constitucionales que regentan el Servicio Civil se extienden al régimen de
empleo público de los entes administrativos, pues la intención del
constituyente fue crear un régimen laboral administrativo, con sus propios
principios, derivados de la naturaleza estatutaria de la relación entre los
funcionarios públicos y el Estado, y aunque lo concibió de un modo general, en
el artículo 192 constitucional también dejó prevista la necesidad de establecer
excepciones a esa única regulación. Así lo evidenció este Tribunal en la
sentencia n.° 1990-1119, al indicar lo siguiente:
“…El legislador, sin embargo, optó por regular el
servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto del
Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y
posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los
restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. No obstante,
a pesar de que el legislador no recogió la idea del constituyente y reguló sólo
parcialmente el servicio público, es lo cierto, que los principios básicos del
régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los
funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como
de los entes descentralizados. Mas, esto en principio, porque el artículo 192
constitucional introduce otros elementos importantes al disponer al inicio “con
las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil
determinen”, frase que obliga a matizar las conclusiones anteriores respecto al
ámbito de aplicación del régimen o estatuto de servicio civil. Es obvio
que en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores
públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de
escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las
relaciones confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí
que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos
funcionarios –la mayoría- no a todos. La Constitución misma señaló
varios casos de funcionarios de libre escogencia y remoción como son los
ministros de gobierno, los miembros de la fuerza pública, los directores de
instituciones autónomas, representantes diplomáticos, y en general, "los
empleados y funcionarios que ocupen cargos de confianza" (art. 140 inciso
1), dejando a la ley (Ley de Servicio Civil dice el artículo 140) la determinación
de otros funcionarios, que en casos muy calificados, pudieran ser excluidos del
régimen general. Esta posibilidad de excluir ciertos funcionarios la reitera el
artículo 192. Se repite que la intención del constituyente fue la de que
existiera una sola ley, un Estatuto, que regulara todo el servicio público. No
obstante, lo importante es que se dejó al legislador ordinario, por medio de la
ley, la regulación en detalle de la cobertura del régimen especial, lo cual
podía hacer, como lo hizo, en leyes separadas, sin detrimento del mandato
constitucional. Por vía de ley el legislador ha excluido varios casos del
régimen común. El Estatuto de Servicio Civil en sus artículos 3, 4 y 5,
menciona un buen número de funcionarios que no se consideran dentro del
régimen. También por ley especial se han excluido los presidentes ejecutivos de
las instituciones autónomas, que son de nombramiento del ejecutivo, y en
general, una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo
denominador común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente
laboral, bajo un régimen de subordinación jerárquica, sino más bien de
dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices,
en unos casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una
mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario;
ello independientemente de la naturaleza permanente de la función. Esta
relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en
aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de
elementos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen
sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme
a planes y programas. Los casos de excepción, está claro, han de ser muy
calificados, con las especiales características señaladas que justifiquen un
trato desigual. Así ha de ser, pues por vía de excepción injustificada el
legislador podría hacer nugatoria la disposición constitucional que tiende a la
estabilidad laboral del empleado público y a la racionalidad del reclutamiento,
como regla general. Pero si el cargo tiene alguna característica especial que
lo justifique, la excepción será válida.”. (El énfasis no es del original)
Como fácilmente se deduce de lo que llevamos dicho,
la intención del constituyente originario fue someter a un régimen de Derecho
administrativo -estatutario- todas las relaciones de empleo público, es decir,
ningún órgano ni ente de la Administración Pública, central o descentralizada,
quedó exento de este deber, de ahí que, si bien pueden existir estatutos
especiales -propios de los órganos y entes descentralizados-, siempre y cuando
respondan a los principios cardinales que se encuentran consagrados en la Carta
Fundamental, también es lo cierto que es constitucionalmente válido que haya un
estatuto único que regula las relaciones entre la Administración Pública,
central y descentralizada, y sus servidores. Lo anterior significa, que la
Asamblea Legislativa está habilitada por el Derecho de la Constitución a
establecer un estatuto único que comprenda a todos (as) los (as) servidores
(as) públicos, con las excepciones que la Constitución -incisos 1 y 2 del
artículo 140- y el citado estatuto determine, por lo que, en este extremo, el
proyecto de ley consultado no resulta contrario al citado Derecho y,
lógicamente, siempre y cuando no se supriman, afecte en lo esencial, ni se
trasladen las competencias exclusivas y excluyentes que le corresponden a los
poderes del Estado y a los entes descentralizados a otros órganos y entes según
el principio de separación de poderes o funciones o el grado de autonomía,
respectivamente”.
Se constata
así que la mayoría de la Sala destacó las siguientes premisas
básicas: Primero: no es inconstitucional que el legislador
someta a toda la Administración Pública a una ley marco de empleo
público, siempre y cuando observe rigurosamente los principios de separación de
poderes y no vacíe de contenido los grados de autonomía que el Derecho de la
Constitución le otorgan a las universidades del Estado, a la CCSS y a
las municipalidades. Segundo: de acuerdo al diseño de
distribución de competencias, que responde al principio de separación de
poderes y a los grados de autonomía, establecido por el constituyente
originario a favor de los órganos constitucionales ‒poderes del
Estado‒ y entes públicos descentralizados por
región ‒corporaciones municipales‒ y
servicios ‒universidades estatales y la CCSS‒, es claro
que la potestad de dirección que corresponde al Poder Ejecutivo o a uno de sus
órganos ‒MIDEPLAN‒ resulta incompatible con ese principio
constitucional y los grados de autonomía que gozan ciertos entes; dicho de otra
forma, la potestad de dictar directrices ‒mandatos especiales que
ordenan la actividad de un órgano o un ente, fijándole metas y objetivos‒ no
es constitucional cuando afecta o incide en las competencias exclusivas y
excluyentes de los otros poderes del Estado o en los fines constitucionalmente
asignados a los entes de base corporativa o institucional que gozan de un grado
de autonomía tres ‒autoorganizativa o normativa‒ o
dos ‒política‒ o en aquellas actividades administrativas
necesarias para el ejercicio de esas competencias. Tercero: en
consecuencia, es claro que en materia de empleo público, en lo que atañe al
personal de los poderes del Estado y los entes descentralizados por región y
servicio, quienes ejercen tales competencias ‒jurisdiccionales,
parajurisdiccionales, electorales‒ o participan de la gestión pública
relativa a los fines constitucionalmente asignados a los citados entes, así
como el personal administrativo de apoyo, profesional o técnico que defina –de
forma exclusiva y excluyente– cada poder y ente, no pueden quedar, de ninguna
manera, bajo el poder de dirección del Poder Ejecutivo o de MIDEPLAN. Cuarto: lo
anterior no significa que todo el funcionariado de los poderes del Estado y de
los entes supra citados esté excluido de la potestad de
dirección; en el caso de los servicios administrativos básicos, auxiliares, que
no inciden sobre las competencias exclusivas y excluyentes ni funciones
administrativas necesarias para el cumplimiento de estas, cada poder del
Estado y ente debe definir –de forma exclusiva y excluyente– cuáles de estas
pueden estar sometidas a la potestad de dirección. Quinto: por
ello, con base en el principio de independencia de poderes o funciones y los
grados de autonomía garantizado constitucionalmente a cada ente, corresponde de
manera exclusiva y excluyente a sus máximos órganos ‒Corte Plena,
Consejo Superior del Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones,
Consejos Universitarios, Rectorías, Junta Directiva y Presidencia Ejecutiva de
la CCSS, Concejo y Alcaldes Municipales‒ establecer cuáles son
esos servicios administrativos básicos, auxiliares, comunes y similares a toda
la Administración Pública que sí estarían sometidas a las potestades de
dirección y reglamentaria del Poder Ejecutivo.
Como corolario de
lo anterior, en el caso específico del Poder Judicial, la mayoría de la Sala
señaló lo siguiente:
“…es plausible sujetar a todos los poderes del
Estado a un único estatuto de empleo público, con lo que la sujeción del Poder
Judicial a esta ley no resulta inconstitucional, sí es inconstitucional por el
hecho de no excluir a los (as) funcionarios (as) que ejercen las funciones
jurisdiccionales -jueces- o para- jurisdiccionales -fiscales, defensores
públicos y profesionales y personal especializado del Organismo de
Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios del nivel gerencial o de alta
dirección política como los denomina el proyecto de ley, al igual que a los
funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función electoral
-letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc., y quienes ejercen
cargo de alta dirección política, así como el personal administrativo,
profesional y técnico, que defina de forma exclusiva y excluyente cada jerarca
del poder respectivo, pues, en estos casos, no es posible someterlo a
directrices, disposiciones, circulares, manuales que emita Mideplán. Lo
anterior significa, que el Poder Judicial sí estaría sometido a esas potestades
que la ley le otorga al Mideplán cuando se trata del resto de los funcionarios
-los que defina cada jerarca del Poder Judicial y el Tribunal Supremo de
Elecciones de manera exclusiva y excluyente-, que forman parte del staff
administrativo, auxiliar o personal de apoyo”.
b.- Postura de la minoría sobre
aspectos generales
i) Consideraciones de la magistrada Garro
Vargas
En el caso
concreto corresponde advertir que en la aludida opinión consultiva dejé
plasmadas mis consideraciones particulares en relación con la
constitucionalidad del proyecto de ley y puse de manifiesto mi disconformidad
con el considerando general suscrito por la mayoría del Tribunal. Al respecto,
realicé las siguientes apreciaciones:
“Coincido plenamente con lo que el considerando
general suscrito por la mayoría afirma:
“No es inconstitucional que el legislador someta a
toda la Administración Pública a una ley marco de empleo público, siempre y cuando
observe rigurosamente los principios de separación de poderes y no vacíe de
contenido los grados de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorgan
a las universidades del Estado, a la CCSS y a las municipalidades”.
Por eso, como se refleja en las notas que he
consignado en esta resolución, estimo que el legislador bien puede establecer
un marco normativo general en esta materia, que contenga un modelo de empleo
para todos los servidores públicos, en el que se contemplen los lineamientos de
compensación, valoración del rendimiento, demostración de la idoneidad y de la
responsabilidad en el ejercicio de las funciones, etc. Es decir, ese marco bien
podría plasmar y desarrollar los principios constitucionales de idoneidad,
estabilidad laboral, eficiencia e inamovilidad, evaluación de resultados,
rendición de cuentas, responsabilidad para el cumplimiento de los deberes (todo
de conformidad con los arts. 9, 11, 191 y 192 de la Constitución Política).
Sin embargo, en los términos en los que está planteado
el proyecto de ley consultado se advierten serios roces con la Constitución.
Uno de ellos se refiere al alcance de las competencias de la rectoría ejercida
por el Mideplan. A esa cartera ministerial del Poder Ejecutivo se le otorgan
unas atribuciones sin tener en consideración la independencia de los poderes de
la república ni las autonomías de gobierno reconocidas constitucionalmente.
En estas consideraciones particulares me propongo
explicar, con el mayor respeto, por qué tampoco comparto algunas argumentaciones
que contiene el considerando general, referidas a las condiciones para que se
tenga por inconstitucionales las competencias de dicha rectoría.
Ese considerando, en primer término, hace una
distinción entre funcionarios, atendiendo al tipo de labor que realizan:
“La clave de bóveda está en determinar si hay
actividades administrativas en este ámbito que resultan indispensables para
garantizar las competencias exclusivas y excluyentes de los poderes del
Estado”.
Esto significa que la Sala Constitucional, sin
fundamento normativo constitucional alguno, divide los funcionarios públicos
entre aquellos que ejercen una labor que incide en las competencias exclusivas
y excluyentes del poder o de la institución con autonomía reconocida constitucionalmente,
y los que ejercen una labor que supuestamente no incide. Tal división la hace
en función de señalar que estos últimos sí podrían estar sujetos a tal
rectoría:
“[L]a potestad de dictar directrices (…) no es
constitucional cuando afecta o incide en las competencias exclusivas y
excluyentes de los otros poderes del Estado o en los fines constitucionalmente
asignados a los entes de base corporativa o institucional que gozan de un grado
de autonomía tres -autoorganizativa o normativa- o dos -política- o en aquellas
actividades administrativas necesarias para el ejercicio de esas competencias.
Ergo, según ese considerando, sí sería
constitucional el sometimiento a esas directrices cuando no afecta tales
competencias. Por eso agrega:
Ahora bien, lo anterior no significa que todo el
funcionariado de los poderes del Estado y de los entes supra citados esté
excluido de la potestad de dirección. En el caso de los servicios
administrativos básicos, auxiliares, que no inciden sobre las competencias
exclusivas y excluyentes ni funciones administrativas necesarias para el
cumplimiento de estas, cada poder del Estado y ente debe definir de
forma exclusiva y excluyente cuáles de estas pueden estar sometidas a la
potestad de dirección. Por ello, con base en el principio de independencia
de poderes o funciones y los grados de autonomía garantizado
constitucionalmente a cada ente, corresponde de manera exclusiva y excluyente a
sus máximos órganos – Corte Plena, Consejo Superior del Poder Judicial,
Tribunal Supremo de Elecciones, Consejos Universitarios, Rectorías, Junta
Directiva y Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social,
Concejo y Alcaldes Municipales- establecer cuáles son esos servicios
administrativos básicos, auxiliares, comunes y similares a toda la
Administración Pública que sí estarían sometidas a las potestades de dirección
y reglamentaria del Poder Ejecutivo.
Recapitulando: Primero introduce la distinción
entre servidores públicos que realizan funciones atinentes a la competencia
designada al poder (o institución con autonomía reconocida constitucionalmente)
y otros que no las realizan. Luego señala que a los máximos órganos respectivos
les corresponde hacer esa distinción. Lo anterior está en función de esclarecer
cuáles servicios dentro de cada poder o institución sí estarán sometidos a las
potestades de dirección y reglamentación ejercidas por el Mideplán.
Al respecto, en primer lugar, llama la
atención que en dicho considerando la mayoría de la Sala Constitucional
introduzca un elemento que no está en el proyecto de ley sometido a consulta, y
lo presenta como condición de constitucionalidad: que haya una distinción de
funcionarios y que la distinción la realice cada poder o institución con
autonomía otorgada constitucionalmente. Sobre el particular, ha de
recordarse que lo que le corresponde a este Tribunal es advertir los presuntos
vicios de constitucionalidad consultados y no proponer o realizar
consideraciones sobre aspectos que no están expresamente cuestionados en la
consulta ni contemplados ni en el proyecto de ley
En segundo lugar, con tales argumentaciones
obviamente se estaría diciendo que lo inconstitucional sería que los
funcionarios que ejercen labores que inciden directamente en las competencias
del poder o de la institución en cuestión se encuentren bajo la mencionada
rectoría. Y lo inconstitucional también sería que la distinción entre uno y
otro tipo de funcionarios la realice el legislador o el Mideplán. Además, se
avala que dentro de cada poder existan dos regímenes: los que están sometidos a
la rectoría y los que no. Entonces, los funcionarios que no ejercen una labor
que supuestamente está directamente vinculada con las competencias exclusivas
podrían, según ese considerando general, sin agravio a la Constitución, estar sometidos
a la mencionada rectoría. No obstante, estimo que las competencias
otorgadas a esa rectoría ejercida por Mideplan sobre esos otros funcionarios
tampoco es constitucional, porque incide en la independencia o la autonomía de
las respectivas organizaciones en cuestión (poderes,
Tribunal Supremo de Elecciones, la Caja Costarricense de Seguro Social, las
universidades públicas o las municipalidades). Al respecto, debe tenerse
presente que la independencia y la autonomía son cualidades
orgánicas, reconocidas constitucionalmente a los poderes o instituciones –según
sea el caso–. No son características de los sujetos que ahí laboran. A
la vez, la labor de todos los funcionarios que forman parte de ese poder o
institución, sin excepción ni distinción, está integrada en la consecución del
fin propio y exclusivo de estos. Es verdad que dentro de cada uno de los
poderes o de las instituciones que gozan de una autonomía reconocida
constitucionalmente hay funcionarios que solo coadyuvan de manera más o menos
directa en el ejercicio de las propias competencias de la organización; sin
embargo, su labor la desempeñan como parte de un todo unitario, que
tiene unos fines específicos. Por ejemplo, un economista puede
trabajar como asesor legislativo, como asesor en un ministerio, etc.; lo mismo
una secretaria: podría serlo de una municipalidad o de un poder de la
república. Sin embargo, aunque la labor de cada uno sea materialmente muy
similar a la de un colega suyo que trabaja en otra institución, lo cierto es
que se ejerce no desvinculada sino integrada a los fines propios del poder o de
la institución de que se trate.
Además, cabe agregar que en el ejercicio
de esa labor ese servidor tiene acceso a información y le corresponde
establecer relaciones propias de su cargo. Esto último, que parece una
banalidad, no lo es, y el legislador lo ha tenido muy en cuenta, al establecer
prohibiciones e impedimentos, tanto para funcionarios como para exfuncionarios.
Y lo ha tenido en cuenta justamente porque sabe que, aunque la independencia o
la autonomía –repito– son cualidades orgánicas y no de los funcionarios de los
poderes o instituciones, debe regir un marco normativo que asegure que los
sujetos que integran esas organizaciones no lesionen con sus actos la
respectiva independencia o autonomía, según sea el caso. Si eso es así, tampoco
parece jurídicamente razonable que se entienda como constitucionalmente válido
que dentro de cada poder o institución con autonomía dada por la Constitución
haya funcionarios estén sometidos a una cartera ministerial del Poder
Ejecutivo, como si se tratara de sujetos que no están plenamente integrados a
la organización a la que pertenecen. Se consumaría por esta vía, lo
que el Constituyente quiso evitar y el legislador hasta la fecha ha procurado
resguardar: la no injerencia de un poder en otro o en una institución con
autonomía reconocida constitucionalmente.
Entonces, por ser una característica orgánica, la
independencia cubre a todo el poder de la república. Lo mismo se podría decir
de las instituciones dotadas de autonomía de gobierno. Ahora bien, precisamente
como se trata de una cualidad orgánica, es verdad, lo afirma la mayoría:
[Q] ue “resulte inadmisible, desde la óptica
constitucional, el ejercicio por parte del Poder Ejecutivo u otro de sus órganos
de un poder de jerarquía, de dirección, de reglamentación interna sobre los
poderes del Estado, las universidades del Estado, la CCSS y las
municipalidades”.
Pero téngase presente que eso es
inadmisible respecto de la organización como un todo y de quienes la integran,
y esto último sin realizar la distinción entre los funcionarios.
Entonces, sí hay actividades indispensables porque
inciden directamente en esas competencias y otras que no; pero eso no significa
que estas últimas puedan estar reguladas, controladas, sometidas a un poder
distinto de aquel poder –o de aquella institución con autonomía
constitucionalmente reconocida– en el que laboran. El hecho de que algunas
tareas no sean “indispensables” no separa a los funcionaros que las ejercen de
su vinculación a la jerarquía dentro de ese poder o esa institución, según
corresponda. Es decir, la sujeción de los servidores públicos al
propio poder o institución autónoma hace posible, eficaz, la independencia o de
la autonomía otorgada por la Constitución.
El considerando general también señala:
“Tampoco se puede obviar que los poderes del Estado
con exclusión del ejecutivo -siguiendo un criterio subjetivo es quien realiza
la actividad administrativa por naturaleza, artículo 1.° de la Ley General de
la Administración Pública-, excepcionalmente realizan actividad administrativa
–criterio objetivo, artículo 2, inciso b) del Código Procesal
Contencioso-Administrativo-, tal y como ocurre con la materia de empleo
público”.
Estimo que tal afirmación debe matizarse. De hecho,
el Código Procesal Contencioso Administrativo señala:
Art. 1. (…) 3) Para los fines de la presente
Ley, se entenderá por Administración Pública:
a) La Administración central.
b) Los Poderes Legislativo, Judicial y el Tribunal Supremo
de Elecciones, cuando realicen funciones administrativas.
c) La Administración descentralizada, institucional
y territorial, y las demás entidades de Derecho público
De manera que no es tan preciso afirmar que los
poderes –con exclusión del Ejecutivo– sólo por excepción realizan función
administrativa. Lo cierto es que todos realizan función administrativa, pero
sólo uno (el Poder Ejecutivo, en el nivel central) tiene, como atribución
principal, la función administrativa. Es decir, en la distribución orgánica
(poderes, órganos, instituciones con autonomía reconocida por la Constitución,
gobiernos locales, etc.) todos ejercen función administrativa. Es más, también
realizan la normativa y la judicial (aunque ésta en sentido lado: administran
justicia administrativa). No obstante, al Poder Ejecutivo se le atribuye por
antonomasia la función administrativa o de gobierno, al Poder Legislativo la
función normativa y al Poder Judicial la judicial, que, en su caso, es justicia
jurisdiccional (aunque también, a lo interno, la administrativa). Pero, es
claro que en todos se ejercen las tres funciones que son esenciales para el
engranaje y la consecución de los fines del respectivo poder. Lo mismo cabría
señalar respecto de los gobiernos locales, las universidades públicas y la Caja
Costarricense de Seguro Social. Entonces, para lo que aquí interesa, ha de
subrayarse que la función administrativa la ejercen todos los
poderes y las instituciones mencionadas, aunque con diversa intensidad y
alcance. Por eso, si todos ejercen función administrativa, no
parece que se les deba sustraer aquella que se refiere al régimen de sus
propios funcionarios, y lo que esto lleva consigo, que –como bien dice
el considerando general– es “actividad típicamente administrativa”.
A la luz de lo anterior, tengo mis serias reservas
sobre la propuesta de dicho considerando. Incluso si se dijera que, en
principio, cada poder o institución sí podría tener la facultad de definir
cuáles funcionarios ejercen una labor denominada “indispensable”, lo
que se torna inconstitucional es que esa distinción se realice con el propósito
de traspasar ese sector de servidores públicos a la sujeción de otro poder de
la república, pues ello implicaría romper el modelo republicano diseñado por la
Constitución Política. Aceptar dicha propuesta supondría entender que
sólo el Poder Ejecutivo ejerce verdadera función administrativa y que eso daría
pie a que los otros poderes, al menos en materia de empleo público, puedan –o
quizá deban– abdicar de la administración (de su gobierno e, incluso, de su
regulación).
Entonces, no corresponde que esta distinción vacíe
de contenido la eficacia misma de la independencia de los poderes y de las
autonomías reconocidas constitucionalmente. Por eso, si el legislador hiciera esa distinción
irrespetaría esas características orgánicas, por lo que resultaría
inconstitucional. Otorgarle esa facultad de distinción al propio Mideplan
resulta, también desde el punto de vista constitucional, absolutamente
inadmisible. Sin embargo, aunque no es inconstitucional en sí misma
dar legalmente a los jerarcas de los propios poderes –o a las instituciones
dotadas de autonomía de gobierno– la facultad de distinguir los servidores que
sí realizan funciones que inciden en las propias competencias exclusivas y
excluyentes, de aquellos que supuestamente no las realizan, lo cierto es que
tal facultad tampoco sana de raíz las infracciones constitucionales del
proyecto de ley sometido a consulta, sobre todo, si tal distinción tiene como
objetivo autorizar la rectoría del Mideplan sobre estos últimos funcionarios.
Además, dejar esa definición en manos de los
respectivos jerarcas –transitorios per se– es someterlos a una enorme presión
por parte los propios servidores subalternos, porque no es difícil imaginar que
muchos de ellos estimarán, con o sin razón, que su labor incide directamente en
el fin último de la propia institución. Por eso no se puede
descartar que el ejercicio de esa facultad pudiese tener el efecto de enconar
disparidades e iniquidades, que es justamente lo que el proyecto de ley
pretende eliminar. Esto no sólo porque, como he dicho, se estaría
avalando que a lo interno de cada organización existieran dos regímenes, sino
porque también cabría la posibilidad de que los jerarcas no realicen tal distinción
o prácticamente la dejen sin efecto. Entonces, el hecho de que los jerarcas
tengan la facultad de hacer esa distinción no necesariamente consigue el efecto
deseado en el proyecto. Por lo que la propuesta parece lesionar los
principios de razonabilidad y de seguridad jurídica.
El espíritu del establecimiento de un estatuto de
servicio civil, según se puede recordar de las actas de la constituyente, y de
la lectura de los arts. 191 y 192 de la Constitución Política, es que no
hubiera injerencias políticas del Poder Ejecutivo respectivo en las relaciones
entre el Estado y los servidores públicos. No obstante, el
establecimiento de una rectoría del Sistema General de Empleo Público a cargo
del Mideplan, con la expresa posibilidad de emitir disposiciones de
alcance general, directrices, reglamentos en relación con la planificación, la
organización del trabajo, la gestión de empleo, la gestión del rendimiento, la
gestión de la compensación y de las relaciones labores por sobre otros poderes
de la república e instituciones con autonomía reconocida
constitucionalmente permite lo que pretendía evitar el
Constituyente: esa injerencia política. Esto es así porque se
trata de una rectoría en manos una cartera del Poder Ejecutivo, cuya cabeza es
de libre remoción del Presidente de la República, y sus competencias tienen
efectos transversales, pues no conocen las fronteras que señalan la
independencia de poderes y las autonomías constitucionalmente establecidas”. (Lo destacado no corresponde al original).
ii) Consideraciones de la magistrada Picado
Brenes
La suscrita
magistrada consignó su propio voto salvado en relación con las consideraciones
generales realizadas por la mayoría del Tribunal:
“Desde mi punto de vista, el tema del empleo
público tiene una evidente trascendencia sobre la democracia costarricense,
sobre la organización del aparato estatal y en general sobre el Estado de
Derecho. Por ello, considero oportuno subrayar algunos aspectos que la Jurisprudencia
de esta Sala ha establecido sobre el empleo público y el Estatuto de Servicio
Civil. El empleo público en Costa Rica, como un régimen estatutario
particular de Derecho Público, tiene sus bases constitucionales en los
artículos 191 y 192 de la Constitución Política. Antes de 1949 el empleo
público en Costa Rica estaba regulado básicamente por el derecho privado
(Código Civil inicialmente y Código de Trabajo posteriormente). Por ello
resulta tan trascendental la regulación constitucional de esta materia que se
dio en 1949. Del debate en la Asamblea Nacional Constituyente de dichos
artículos se concluye que el empleo público en Costa Rica está regulado por
un marco jurídico especial, el Derecho Público, constituyendo
un verdadero régimen estatutario. Nuestros Constituyentes al discutir los
títulos referentes a las Instituciones Autónomas y al Servicio Civil, estimaron
elevarlos a nivel constitucional con el anhelo -por una parte- de desconcentrar
el poder del Ejecutivo en cuanto a las nuevas funciones que le fueron
encomendadas al Estado, y sus influencias político-electorales sobre su
funcionamiento. Por otra parte, consideraron los graves efectos que provocaban
los cambios de gobierno sobre el personal de la administración pública ante la
falta de un instrumento jurídico adecuado que los protegiera (ver
voto n°1992-001696). Tal como lo ha dicho esta Sala en anteriores oportunidades
(ver voto n°2018-00231), nuestros constituyentes originales consignaron en la
Constitución Política de 1949, que debía existir un régimen laboral
administrativo que regulara las relaciones entre los servidores públicos y el
Estado, a fin de proteger a los primeros de destituciones
arbitrarias (estabilidad en el empleo) y de profesionalizar la función pública
(búsqueda de la eficiencia en el servicio y de la idoneidad del funcionario).
El objeto de tal cometido fue procurar que la Administración Pública contara
con factores organizativos que le permitieran satisfacer el derecho de los
ciudadanos al buen funcionamiento de los servicios públicos. El régimen de
servicio civil no se erige entonces como un privilegio corporativo, sino como
una garantía de la imparcialidad institucional. Ahora bien, en
cuanto a este tema, en relación con varios aspectos que se consultan, resulta
relevante determinar si el Estatuto de Servicio Civil, que menciona el art.191
Constitucional, se refiere a UN único estatuto y si abarca a todos los
servidores del Estado (Administración Pública Central y Administración Pública
Descentralizada). A raíz de la jurisprudencia constitucional, considero que, resulta
acorde al mandato del Constituyente, que pueda haber una ley general de empleo
público en Costa Rica. Lo anterior, siempre y cuando se trate de una ley que
contenga sólo principios generales, disposiciones generales, criterios
orientadores y que respete el resto de principios resguardados en la
Constitución, como son el principio de separación de funciones y el grado de
autonomías de las distintas instituciones descentralizadas. Esos principios o
lineamientos generales servirían para desarrollar la despolitización del empleo
público, por medio del aseguramiento del cumplimiento de los principios de
ingreso mediante idoneidad comprobada y la permanencia mediante el principio de
la estabilidad, según lo establece el art.191 y 192 constitucionales. Lo
cual supone entonces que, estaría fuera del marco constitucional, todo lo que
exceda lo anterior, por ejemplo, si tal ley pretendiera la creación de una
rectoría en materia de empleo público a cargo de un órgano que opere por sobre
el resto de los Poderes de la República y por sobre la Administración
descentralizada (territorial y funcional); y además, si se establecen normas
que pretendan regular aspectos del fuero interno de la independencia de Poderes
y de las autonomías. En estos casos, tanto el Poder Ejecutivo, como el Poder
Legislativo tienen vedadas sus competencias.
Este tema de cuáles funcionarios públicos y cuáles
no, están cubiertos por el Servicio Civil, ya fue abordado por esta Sala (ver
sentencia número 1990-01119), donde de manera inicial se dijo lo siguiente:
“II.- En cuanto al punto primero: a cuáles
funcionarios cubre el Régimen de Servicio Civil? Un estudio de las
actas de la Asamblea Constituyente, revela que los diputados quisieron acoger,
con rango constitucional, el régimen especial de servicio público que
denominaron servicio civil, y que existía ya en otras constituciones
latinoamericanas por aquella fecha. Sin embargo, el constituyente evitó ser
excesivamente detallista o reglamentista en esta materia, y se resolvió
más bien por incluir en la Constitución sólo los principios fundamentales que
habrían de definir dicho régimen, a saber: especialidad para el servidor
público, requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y garantía de
estabilidad en el servicio, todo con fin de lograr mayor eficiencia en la
administración dejando a la ley el desarrollo de la institución. (Acta No. 167,
art. 3, T. III). El artículo 191 emplea el término "estatuto" de
servicio civil en vez de "régimen" de servicio civil, lo cual tuvo su
sentido, pues sobre el criterio minoritario que propugnaba por una regulación
dispersa, prevaleció la tesis de que fuera un estatuto, un solo cuerpo legal
el que regulara el servicio público, desarrollando las garantías mínimas
establecidas por la Constitución. (Acta No. 167, art.3, T. III, pág.477). El
legislador, sin embargo, optó por regular el servicio no de modo general, sino
por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio Civil (que se aplica a
los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para
regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en
algunas instituciones descentralizadas. No obstante, a pesar de que el
legislador no recogió la idea del constituyente y reguló sólo parcialmente el
servicio público, es lo cierto que los principios básicos del régimen
(escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los
funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como
de los entes descentralizados. Mas, esto en principio, porque el artículo 192
constitucional introduce otros elementos importantes al disponer al inicio
"con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil
determinen", frase que obliga a matizar las conclusiones anteriores,
respecto al ámbito de aplicación del régimen o estatuto de servicio
civil. Es obvio que en la mente del constituyente estaba la idea de que
no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen
especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las
funciones de cada cargo, las relaciones de confianza y dependencia no son
iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del
artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios -la mayoría- no a todos. La
Constitución misma señaló varios casos de funcionarios de libre escogencia y
remoción como son los ministros de gobierno, los miembros de la fuerza pública,
los directores de instituciones autónomas, representantes diplomáticos, y en
general, "los empleados y funcionarios que ocupen cargos de
confianza" (art. 140 inciso 1), dejando a la ley (Ley de Servicio Civil
dice el artículo 140) la determinación de otros funcionarios, que en casos muy
calificados, pudieran ser excluidos del régimen general. Esta posibilidad de
excluir ciertos funcionarios la reitera el artículo 192. Se repite que la
intención del constituyente fue la de que existiera una sola ley, un Estatuto,
que regulara todo el servicio público. No obstante, lo importante es que se
dejó al legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en detalle de
la cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo hizo, en leyes
separadas, sin detrimento del mandato constitucional. Por vía de ley el
legislador ha excluido varios casos del régimen común. (…).”
Luego, la Sala aclara la posición anterior sobre la
existencia de un solo cuerpo legal para realizar una interpretación sistemática
de la Constitución, mediante sentencia número 2018-00231, cuando indica lo
siguiente:
“III.- Sobre el régimen estatutario.
Nuestros constituyentes originales consignaron en la Constitución Política de
1949, que debía existir un régimen laboral administrativo que regulara las
relaciones entre los servidores públicos y el Estado, a fin de proteger a los
primeros de destituciones arbitrarias (estabilidad en el empleo) y de
profesionalizar la función pública (búsqueda de la eficiencia en el servicio y
de la idoneidad del funcionario). El objeto de tal cometido fue procurar que la
Administración Pública contara con factores organizativos que le permitieran
satisfacer el derecho de los ciudadanos al buen funcionamiento de los servicios
públicos. Para ello, el procedimiento para seleccionar y nombrar a un servidor
en la Administración Pública, debe cumplir con los principios fundamentales que
prevén los artículos 191 y 192 constitucionales, con lo que se procura personal
idóneo para ocupar un puesto público, con el propósito de garantizar la
eficiencia y efectividad en la función pública. El régimen de servicio civil no
se erige entonces como un privilegio corporativo, sino como una garantía de la
imparcialidad institucional.
(…)
VI… Es claro que la intención del constituyente
era la de crear un régimen laboral administrativo. De la lectura de
las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se distingue la figura del
empleado público y del trabajador privado. Es indudable que la ausencia de un
régimen jurídico que regule apropiadamente las relaciones entre el Estado y sus
servidores, quebranta el artículo 191 de la Constitución Política, lo que conlleva
también al quebrantamiento del artículo 11 de la Carta Magna…
(…) XI En opinión de la Sala, entonces, los
artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de
principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del
sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional
Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración
Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias
derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios,
ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas
veces contrapuestos a éstos…”
Expuesto lo anterior, resulta claro y evidente,
que, a partir del año 1949, el ordenamiento jurídico que regula la relación de
empleo entre la administración pública y sus servidores en nuestro país, se
rige por el derecho público, principio que se reitera en el artículo 112 de
la Ley General de la Administración Pública (ver al efecto, la sentencia No.
1995-3125 de las 16:24 horas del 14 de junio de 1995). Este régimen implica,
necesariamente - como se indicó en el precedente supracitado - que esa
relación, por su propia naturaleza, se basa en principios generales propios, no
solo distintos a los del derecho laboral (privado), sino incluso muchas veces
contrapuestos a estos. Ahora bien, según ha evidenciado este Tribunal en su
jurisprudencia, el “legislador,… optó por regular el servicio no de modo
general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio Civil (que
se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros
estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del
Estado y en algunas instituciones descentralizadas.” (ver sentencias No. 1990-1119
de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990 y 2004-7476 de las 14:04 horas
del 30 de abril de 2004, entre otras). Lo anterior, es consecuente con una
interpretación sistemática de la Constitución Política, que también reconoce la
autonomía de las instituciones autónomas y el grado de independencia a cada uno
de los Poderes del Estado. Así lo precisó también la Sala en la
sentencia No. 1999-5966 de las 10:30 horas del 30 de julio de 1999, al resolver
la consulta facultativa de constitucionalidad del Proyecto de Ley “Reforma a la
Ley Nacional de Emergencias N°4374 del 14 de agosto de 1969”, e indicar lo
siguiente: “La consulta indica que "el hecho de que los funcionarios
regulares estén sometidos a un régimen de empleo especial" viola el
artículo 191 Constitucional y aunque la Sala ya ha establecido en su
jurisprudencia que cuando la norma fundamental se refiere a "un estatuto
de servicio civil" no dice un único estatuto, pues los distintos Poderes
que ejercen el gobierno de la República (artículo 9° constitucional) pueden
tener su propio régimen estatutario…”.
(…) De acuerdo con lo señalado por la Sala en la
sentencia No. 2003-10615, la redacción finalmente dada al artículo 191, junto
con el proceso de profunda descentralización que experimentó el Estado
costarricense a partir de 1949, conllevaron a que actualmente resulte
válida la existencia de diversas relaciones estatutarias en la Administración,
en atención a la independencia funcional y autonomía administrativa que el
ordenamiento asegura a varias instituciones públicas. Sin embargo, “lo
que no resulta legítimo –según se dijo- es que las relaciones entre cada
Administración-patrono y sus funcionarios se rijan por reglas concertadas
(contractuales) entre ambas partes, como válidamente ocurre en las relaciones
de empleo privado.”
(…)
Corolario de lo anterior, la relación de empleo
público que aplica a los servidores públicos, es una relación especial de
derecho público o estatutaria, que por tal naturaleza jurídica tiene
limitaciones en cuanto a la aplicación del derecho laboral común. Asimismo, su
regulación está sometida a los ordinales 11, 191 y 192 de la Constitución
Política. (…)”
A partir de lo anterior, considero que se puede
llegar a las siguientes conclusiones:
-PRIMERA: Un solo régimen público de empleo
público, pero no un UNICO Estatuto, que debe interpretarse a la luz de los
Principios de independencia de poderes y de las autonomías: La
regulación del empleo público por sectores, “es consecuente con una
interpretación sistemática de la Constitución Política, que también reconoce la
autonomía de las instituciones autónomas y el grado de independencia a cada uno
de los Poderes del Estado.” (ver sentencia n°2018-00231). Así entonces, “cuando
la norma fundamental se refiere a "un estatuto de servicio civil" no
dice un único estatuto, pues los distintos Poderes que ejercen el gobierno de
la República (artículo 9° constitucional) pueden tener su propio régimen
estatutario…” (ver sentencia n°1999-005966). Por ello, no puede entenderse
“uno” como un único instrumento jurídico, sino como un régimen único de
principios y garantías: “al hablar la Constitución de un solo régimen aplicable
a los servidores públicos, no restringió el concepto al "estatuto" al
de un instrumento jurídico único, sino que pretende concretar el régimen
uniforme de principios y garantías que regulen la protección de los derechos
laborales del servidor público, especialmente atendiendo a su derecho a la
estabilidad” (ver sentencia n°1993-06240). A lo que se refiere el Constituyente
entonces, es a un solo régimen público que cubra a todos los funcionarios al
servicio del Estado, es decir, a un régimen de Derecho público (donde se
garantiza el ingreso por idoneidad y la permanencia con estabilidad), distinto
del derecho privado o contractual. Pero no se refiere a un solo cuerpo
normativo, pues resulta “válida la existencia de diversas relaciones
estatutarias en la Administración, en atención a la independencia funcional y
autonomía administrativa que el ordenamiento asegura a varias instituciones
públicas.” (ver sentencia n°2018-00231).
-SEGUNDA: Principios del régimen de
servicio civil (solo normas con principios generales) de aplicación obligatoria
a todo el Estado: Los principios básicos del régimen de servicio civil
(escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los
funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como
de los entes descentralizados. Pues, el legislador optó por regular el servicio
no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio
Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente
otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes
poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. Así por
ejemplo, la promulgación de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa n°
4556 del 29 de abril de 1970. Pese a esa diversidad de leyes, resulta evidente
que los principios constitucionales del servicio civil se aplican a la totalidad
de funcionarios públicos y a todos los sectores que existen. Estos principios,
y no las normas concretas del Estatuto de Servicio Civil, son los obligatorios
para todo el aparato estatal, pues el Constituyente quiso poner fin a la
práctica de que muchos de los servidores públicos eran removidos de sus puestos
para dar cabida a los partidarios del nuevo gobierno. Es decir, el
Constituyente quiso despolitizar el nombramiento y la remoción de funcionarios
públicos de sus puestos, con el establecimiento de estos dos grandes principios
que se enumeran en el art.192 Constitucional (idoneidad y estabilidad).
-TERCERA: Reconocimiento de varios casos
excluidos por el propio Constituyente: En la mente del constituyente
estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos
por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las especiales
capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones de confianza y
dependencia no son iguales en todos los casos (ver voto n°2018-0231). Así se
deja en manos de la misma Constitución y del legislador, varios casos excluidos
del régimen común, tal como lo dice la frase con la que comienza el art.192
Constitucional: “Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de
servicio civil determinen.”
-CUARTA: Reconocimiento de régimen
diferenciado de empleo, en varios casos: En diversa jurisprudencia
esta Sala ha reconocido un régimen diferenciado que regula, por ejemplo, a los
funcionarios judiciales (ver sentencia n°2001-005694 y n°2018-019511), a la
Caja Costarricense de Seguro Social (ver sentencia n°2011-014624) y al
Instituto Costarricense de Electricidad (ver sentencia n°2006-017746). Es
claro, entonces, que el Constituyente hace referencia a un solo régimen de
empleo público (de Derecho público y con base en los principios de idoneidad y
estabilidad), pero no a un único Estatuto o marco jurídico para todo el aparato
estatal.
-QUINTA: La única forma de entender “Un
Estatuto” aplicable a todo el Estado es entenderlo como “Un régimen”: La
única forma de interpretar correctamente el texto constitucional cuando dice
“Un estatuto” lo es en el sentido de entender que existe un solo régimen
estatutario, con principios y normas propias, distintas al derecho privado,
para resguardar la idoneidad y la estabilidad, pero no para someter a todo el
aparato estatal, por encima del principio de independencia de poderes y de las
limitaciones de la tutela administrativa, a una serie de normas provenientes de
un solo cuerpo normativo. Un solo régimen estatutario, que garantice los
principios de idoneidad y estabilidad en todo el régimen de empleo de todo el
aparato estatal, es algo muy distinto a centralizar en un solo cuerpo
normativo, que le da todas las competencias y potestades en la materia de empleo
público a un órgano del Poder Ejecutivo. Pues entenderlo así es totalmente
contrario a la intención del Constituyente de despolitizar el empleo público.
Es claro que en la mente del constituyente estaba la idea de que NO todos los
servidores públicos podrían estar cubiertos por un solo cuerpo normativo, y
menos, un cuerpo normativo manejado y centralizado por el Poder Ejecutivo.
-SEXTA: Régimen de autonomías establecido
por el Constituyente para evitar la concentración de poder.- El
Constituyente de 1949 estableció un sistema de división de poderes y un régimen
de autonomías como base de nuestro Derecho de la Constitución. Todo ello quedó
plasmado en diferentes artículos del texto constitucional vigente. El principio
de separación de poderes (art.9 Constitucional), la autonomía de gobierno de
las Municipalidades (art.170), la autonomía de gobierno de la Caja
Costarricense del Seguro Social (art. 73), la autonomía plena de las
universidades públicas (art. 84 y 85), la autonomía de las instituciones autónomas
(art.188). Al respecto el diputado Rodrigo Facio Brenes fue claro al manifestar
en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente que: “(…) lo que busca el
régimen de las autonomías es descentralizar las funciones económicas
fundamentales del Estado en términos tales que el crecimiento administrativo
propio del mundo moderno no implique una extensión correspondiente del poder
político del Ejecutivo. La tesis según la cual el Presidente, o el Ejecutivo,
deben tener todas las atribuciones en última instancia; la teoría según la cual
el Presidente debe ejercer la jerarquía única de la Administración, esa es la
teoría estatista o totalitarizante [sic]; la de las autonomías, la que busca
multiplicar los jerarcas para evitar la concentración de poder y de recursos,
es la tesis democrática. (…)” (Acta N°166, 13/X/1949, p.5). Todo lo cual se
complementa además, con un régimen de descentralización del poder y de
despolitización del empleo público, lo cual es incompatible con un solo cuerpo
normativo centralizando competencias en el Poder Ejecutivo.
Por lo demás, considero necesario realizar estas
dos reflexiones adicionales frente a la Independencia de Poderes y al régimen
de autonomías:
-SETIMA: La exclusión de Poderes opera
tanto para el Poder Ejecutivo como para el Poder Legislativo.- En el
caso concreto del Poder Judicial, existe un ámbito vedado para el Poder
Ejecutivo, pero también para el Poder Legislativo. No comparto los argumentos
que se indican en el considerando general de esta sentencia, en el sentido de
que, “no hay un compartimento o un área de exclusión a la ley en lo que atañe a
las competencias exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de Justicia, del
Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidades del Estado y de las
municipalidades.” Todo lo contrario, en lo que atañe a las competencias
exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo
de Elecciones, de las Universidades del Estado, de la CCSS y de las
municipalidades, SI hay un área de exclusión, pero no solo del Ejecutivo, sino
también del Legislador. El Poder Ejecutivo, a través de Mideplán, no podría
operar nunca como un jerarca respecto de los Departamentos de Recursos Humanos
de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidades
del Estado, de la CCSS y de las municipalidades. Pero además, tampoco el Poder
Legislativo, por medio del ejercicio de su potestad legislativa, podría nunca
incursionar en aspectos de las competencias internas de esas mismas
instituciones. Lo anterior, en virtud de los alcances de protección que tiene
el principio constitucional de separación de poderes y de la descentralización
administrativa. Así por ejemplo, no podría el legislador dictar normas para
indicarle a la Corte Suprema de Justicia, cuáles parámetros seguir y cuáles no
en el proceso de selección, reclutamiento, evaluación, salarios, despido, entre
otros. Puede establecer lineamientos generales que atiendan al contenido de las
normas constitucionales (idoneidad, estabilidad en el empleo, eficiencia,
transparencia, control de cuentas), pero no puede incursionar en el cómo debe
proceder el Poder Judicial a operacionalizar todos esos aspectos, que son del
ámbito de su independencia administrativa. Considero que resulta inadmisible,
desde la óptica constitucional, la emisión de normas legales (Poder
Legislativo) en relación con las competencias internas del resto de Poderes del
Estado. En síntesis, así como resulta inadmisible que el Poder Ejecutivo ejerza
un poder de jerarquía, de dirección, de reglamentación interna sobre los
poderes del Estado, las universidades del Estado, la CCSS y las
municipalidades; asimismo resulta inadmisible que el Poder Legislativo emita
leyes que contengan normas que le ordenen a los otros Poderes del Estado o a los
entes descentralizados, la forma en cómo proceder con sus competencias.
-OCTAVA: Hay un ámbito de exclusión del
Poder Legislativo y del Ejecutivo respecto de CUALESQUIERA de las competencias: Respecto
de cualesquiera de las competencias de la Corte Suprema de Justicia, del
Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidades del Estado, de la CCSS y
de las municipalidades, opera un ámbito de exclusión para el Poder Legislativo
y para el Poder Ejecutivo. No comparto la tesis de la mayoría de dividir las competencias
de un Poder de la República entre competencias exclusivas y competencias no
exclusivas, como si solo se pudiera hablar del principio de separación de
poderes en las primeras y no en las segundas. Claramente, en cualesquiera de
las competencias asignadas a un Poder de la República, ningún otro puede
intervenir. Considero que esas divisiones ponen en peligro los fundamentos
de un Estado de Derecho, de considerar que, en las denominadas “competencias no
exclusivas ni excluyentes” entonces sí puede haber interferencia de un Poder
sobre otro. Nada más peligroso y alejado de lo que debe considerarse como el
principio de separación de poderes. En este sentido, proceder a diseccionar,
desmembrar, dividir o diferenciar los servicios que presta cada Poder de la
República entre: servicios exclusivos y excluyentes, y servicios
administrativos auxiliares, para permitir la injerencia de Poderes en estos
últimos, es una distorsión odiosa a los fundamentos más básicos de nuestro
Estado de Derecho. Sería tanto como admitir que, no se admite que un Poder
pueda ingresar “todo su brazo” sobre otro Poder, pero si se admite el ingreso
de “una mano de ese brazo”, que en este caso sería justamente esos servicios
administrativos auxiliares. Injerencia es injerencia, mucha o poca, pero
finalmente es injerencia. Conforme al artículo 16 de la Declaración de derechos
del hombre y del ciudadano:
“Una Sociedad en la que no esté establecida la
garantía de los Derechos, ni determinada la separación de los Poderes, carece
de Constitución. “
En este sentido, dejaríamos de tener una
Constitución si se admitiese una atenuación al principio de separación de
Poderes. Claramente nuestro artículo 9 Constitucional indica que el Gobierno de
la República “lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes
entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.” Así, los tres Poderes de
la República son distintos e independientes. No puede haber independencia si un
Poder tiene injerencia sobre otro, aún cuando esa injerencia sea solo respecto
de los denominados “servicios administrativos auxiliares”. Este sería el caso
entonces de que Mideplán pueda tener injerencia sobre los “servicios
administrativos auxiliares” del Poder Judicial. Ya lo decía en la Constituyente
(acta n°88) el Diputado ESQUIVEL cuando expresó que “el concepto clásico de la
independencia de los Poderes constituye un equilibrio entre los distintos
organismos del Estado. Además viene a ser una garantía para los ciudadanos.” No
se trata entonces de la defensa de un fuero especial del Poder Judicial, por
ejemplo, sino de la defensa de la verdadera independencia de Poderes como una
garantía para los ciudadanos, para la Constitución y para el Estado de Derecho.
Estoy de acuerdo en que, no es inconstitucional que el legislador someta a toda
la Administración Pública a una ley marco de empleo público, pero únicamente en
cuanto a principios y lineamientos generales y además, como lo dice el
considerando general, “siempre y cuando observe rigurosamente los principios de
separación de poderes y no vacíe de contenido los grados de autonomía que el
Derecho de la Constitución le otorgan a las universidades del Estado, a la CCSS
y a las municipalidades.” Pero este condicionamiento se vacía de contenido si
se aceptara que, en materia de empleo público, Mideplán (órgano del Poder
Ejecutivo) pudiera tener injerencia, competencias, decisión y jerarquía sobre
los “servicios administrativos auxiliares” de la Corte Suprema de
Justicia, del Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidades del Estado,
de la CCSS y de las municipalidades. Aún cuando el considerando general indique
que es cada poder del Estado y cada ente quien define cuáles son esos
“servicios administrativos auxiliares”, ello no elimina el hecho de que se
trataría de una especie de “injerencia consentida”, y por tanto, siempre
“injerencia”. En este punto, no se entiende cómo podría ello ser
operacionalizado en la práctica, pues puede perfectamente entonces, el Poder
Judicial indicar que no tiene servicios administrativos auxiliares, sino que
todos los servicios son de su competencia exclusiva y excluyente, y de esa
manera, vetar la intervención del Mideplán sobre esos servicios. Por lo
demás, debe hacerse notar que, el Poder Judicial por ejemplo, no podría
desarrollar todas sus funciones si no contara con todo el personal que tiene,
en todas las áreas y con total independencia, pues cada persona, desde el más
humilde de los puestos hasta el más alto en la escala jerárquica, son parte de
un engranaje que hace que la institución pueda realizar cada día sus funciones
y prestar los servicios constitucionalmente asignados.
En síntesis, considero que el Constituyente, al hacer
referencia a un Estatuto de Servicio Civil se estaba refiriendo a un régimen
general de Derecho Público, con sus dos pilares fundamentales (idoneidad y
estabilidad), pero no a un solo marco normativo. De querer el legislador la
existencia de una sola ley para regular el empleo público estaría limitado a
regular únicamente aspectos generales de los artículos 191 y 192, pero no, como
se intentó hacer con el proyecto de ley en consulta, incursionando en aspectos
que son de competencia de los distintos Poderes del Estado y de los entes
descentralizados. Por lo demás, para la real vigencia del principio
constitucional de separación de Poderes, le está completamente vedado a cada
Poder de la República incursionar en las competencias de otro Poder, aún cuando
se trate de competencias que se consideren “servicios auxiliares
administrativos””.
Partiendo de esas
líneas generales, la minoría ahora resolverá en concreto las dudas de
constitucionalidad planteadas por la Corte Suprema de Justicia, sobre la actual versión del proyecto.
3-. Análisis de los aspectos consultados
a.- La aplicación del Estatuto
de Servicio Civil a todos los servidores judiciales
i) Normativa sometida a consulta
Los artículos
específicamente cuestionados por la Corte Suprema de Justicia en este concreto
apartado ‒49 y 9 inciso b)‒ disponen lo siguiente:
“Art. 49- Modificaciones
Se modifican las siguientes disposiciones
normativas, de la manera que se describe a continuación:
(…)
B) Se adiciona el inciso l) al artículo 13 y se
reforman los artículos 1 y 7 bis de la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de
30 de mayo de 1953. Los textos son los siguientes:
Artículo 13- Son atribuciones y funciones del director
general de Servicio Civil: (…)
l) Agotar la vía administrativa de los asuntos
sometidos a la competencia de la Dirección General de Servicio Civil.
Artículo 1- Este estatuto y sus
reglamentos regularán las relaciones entre el Estado y las personas servidoras
públicas, con el propósito de garantizar la eficiencia de la
Administración Pública.
Artículo 7 bis- Se dota a la Dirección General de
Servicio Civil de personalidad jurídica instrumental únicamente para efectos de
manejar su propio presupuesto y con el fin de que cumpla sus objetivos de
conformidad con la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953,
demás leyes conexas, y administre su patrimonio.
Art. 9- Funciones de las administraciones activas
(…)
b) Es responsabilidad de las oficinas, los
departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones
homólogas de gestión de recursos humanos elaborar y aplicar las pruebas de
conocimientos, competencias y psicométricas, para efectos de los procesos de
reclutamiento y selección de personal, efectuar los concursos internos y
externos por oposición y méritos, los cuales deberán cumplir siempre al menos
con los estándares que establezca la Dirección General de Servicio Civil para
cada puesto, según su ámbito de competencia, y los lineamientos que se
emitan según el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la
Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.
Además, incorporar dichos concursos en la oferta de
empleo público de la Administración Pública y verificar que las personas
servidoras públicas reciban la inducción debida sobre los deberes, las
responsabilidades y las funciones del puesto, así como los deberes éticos de la
función pública generales y particulares de la institución y puesto”. (Las frases destacadas corresponden a lo
expresamente consultado).
ii) Aspectos
consultados
Se cuestiona que
con la pretendida aprobación de los arts. 49 y 9 inciso b) del proyecto de ley
se provoca una derogatoria tácita del Estatuto de Servicio
Judicial ‒normativa específica que regula las relaciones entre el
Poder Judicial y sus servidores‒ y se estarían incorporando las
relaciones de empleo del Poder Judicial a las potestades de dirección y
jerarquía de la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), toda vez que
amplía las competencias de este órgano a todas las personas servidoras
públicas. Además, al dotársele con personería jurídica instrumental, se
entenderá que la DGSC tendrá máxima desconcentración y en materia de sus
competencias y objetivos podrá adoptar las decisiones que estime oportunas sin
necesidad de coordinar con los órganos de dicho poder. Asimismo, se
cuestiona que no hay mención expresa a una relación de coordinación en lo que
respecta a los cuerpos normativos específicos del Poder Judicial, debiendo
entenderse que se busca derogar tácitamente las competencias atribuidas
a sus órganos en la LOPJ, la Ley Orgánica del Ministerio Público, la
Ley Orgánica del OIJ y la Ley de Carrera Judicial en beneficio de la indicada
DGSC, órgano de desconcentración máxima del Poder Ejecutivo. Todo lo anterior,
a juicio de los consultantes, en detrimento de la independencia judicial.
Redacta la magistrada Garro Vargas
Si bien es cierto
la reforma al Estatuto de Servicio Civil no significa que se deroga
la normativa especial que rige al Poder Judicial, también lo
es que su redacción induce a confusión y, por tanto, carece de las
condiciones propias para que los destinatarios sin margen de duda respeten los
principios y normas cardinales que rigen nuestro Estado de Derecho, en lo
que a separación de poderes se refiere. Tal confusión podría dar pie a que
razonablemente se interprete que deroga cuerpos normativos que hoy resguardan y
garantizan la independencia del Poder Judicial.
En efecto, la redacción
de las normas consultadas entra en franca contradicción con el marco normativo
actual, que es reflejo de dicha separación y, concretamente, de las potestades
de autogobierno propias del Poder Judicial. No se trata de una mera falencia de
técnica legislativa.
El art. 1 (49
del proyecto de ley bajo análisis), con la redacción de reforma que propone el
actual proyecto, señala:
Artículo 1- Este estatuto y sus reglamentos
regularán las relaciones entre el Estado y las personas servidoras públicas,
con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública.
Es difícil
entender que dentro este ámbito subjetivo marcado por esta norma, es decir,
dentro de los destinatarios de esta, se encuentran excluidos los servidores
judiciales. Esto conlleva múltiples consecuencias. Una de ellas es el plano
normativo ‒la posible derogación tácita‒ y otra en el
plano operativo ‒el rompimiento de los principios de separación de
poderes, de independencia judicial y de eficiencia–. En otros términos, si ese
Estatuto también rige a los servidores judiciales, ¿cuál es la relación de este
con el Estatuto del Servidor Judicial y otros cuerpos normativos? Y si esta
norma deberá ser aplicada por la DGSC, ¿cuál es la relación de esta con los
órganos competentes del Poder Judicial en la materia? Sobre esto
último, es preciso tener presente que tales órganos se encuentran
investidos de autoridad y competencias debido a la existencia de diversos
cuerpos normativos: la LOPJ, la Ley de Salarios del Poder Judicial, la
Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del OIJ y la Ley de
Carrera Judicial.
De manera que
llevan razón los consultantes al afirmar que con esa modificación al Estatuto
de Servicio Civil se estarían incorporando las relaciones de empleo del Poder
Judicial a las potestades de dirección y jerarquía de la DGSC.
Además, cabría entender
que con esa nueva redacción dicho art. 1 del Estatuto de Servicio Civil estaría
derogando el Estatuto de Servicio Judicial y, en lo conducente, dichos cuerpos
normativos.
Si fuera así, y
nada da pie para entender lo contrario, pues habla claramente de “todos los
servidores públicos”, se estaría lesionando gravemente la independencia del
Poder Judicial. Esa, como se sabe, conlleva la potestad de autogobierno y
administración, también en lo que a la gestión de su personal se
refiere. Como se recordará, en la opinión n.°2021-017098 la Sala
Constitucional indicó que la norma podría ser constitucional siempre que se
interprete que no afecta el Estatuto de Servicio Judicial. Era de esperar que
en esta segunda versión del proyecto eso quedara expresamente señalado.
Por el contrario, se omite toda referencia al respecto, lo
que supone una confusión de grandísimas implicaciones. Es decir, en
lugar de reconocer llanamente las competencias de la Corte Suprema de
Justicia en esta materia –a tenor de lo que la Sala señaló–, se deja
incólume una norma que al no excluir expresamente a los servidores judiciales
pone a estos al arbitrio de lo que indique la DGSC y no a lo dispuesto
por la Corte Suprema de Justicia y los demás órganos
competentes del Poder Judicial.
Por lo anterior,
no queda sino resguardar el principio de separación de poderes y otros
mencionados, y entender que esta norma aún no promulgada debe ser ajustada. De
lo contrario el margen de interpretación se tornará en un grave y muy probable
riesgo, más bien, en amenaza cierta de infracción constitucional y un escollo
para la eficiencia que, por cierto, rige también a la Administración Pública.
La infracción provendrá al dilucidar con dos normas antagónicas las
competencias de la DGSC y los órganos hasta ahora competentes dentro del Poder
Judicial. Incluso en el supuesto caso de que se entienda que “todos los
servidores públicos” son aquellos que no realicen la función exclusiva y excluyente
del Poder Judicial, lo cierto es que eso no se aclara. Por lo demás, en
atención a lo que se ha afirmado sobre aspectos generales, que
quedaron consignado (supra considerando VII.A.2.b),
tampoco entenderíamos que ello bastaría para que se considerara que este
art. 1 del Estatuto de Servicio Civil (49 del proyecto) es
constitucional, porque la independencia judicial es una cualidad orgánica. Por
eso, estimamos que la actual redacción de dicho artículo viola los arts.
152, 154 y 156 de la Constitución Política.
Esa ausencia de
precisión también se refleja en lo dispuesto en el art 9 del proyecto de ley
que autoriza a dicha Dirección a dictar estándares que luego deben ser
cumplidos por la oficina de Gestión Humana del Poder Judicial, en lo
relativo a los concursos internos y externos para la selección del personal de
cada uno de los puestos del Poder Judicial. Nada más peligroso que
autorizar ‒a través de este peligroso portillo‒ que dicha
dependencia disponga la forma en que se debe seleccionar el personal del
Poder Judicial. Si bien es una dependencia teóricamente técnica, su
director es de nombramiento del Presidente de la República y los miembros del
Tribunal de Servicio Civil son de nombramiento del Consejo de Gobierno según lo
dispuesto en los arts. 8 y 10 del Estatuto de Servicio Civil.
Por lo
tanto, en los términos examinados, consideramos que los arts. 49 inciso b)
y 9 inciso b) son inconstitucionales
i) Normativa sometida a consulta
El artículo
consultado dispone textualmente lo siguiente:
“Art. 6- Creación del Sistema General de Empleo
Público
La rectoría del Sistema General de Empleo Público
estará a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán). Se excluye de esta rectoría las relaciones de empleo de las
personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los
entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación
que realice la respectiva institución.
Dicho sistema estará compuesto por lo siguiente:
a) El Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán).
b) Las oficinas, los departamentos, las áreas,
direcciones, unidades o denominaciones homólogas de Gestión de Recursos Humanos
de las entidades y los órganos bajo el ámbito de aplicación de la presente ley.
c) La Dirección General de Servicio Civil, de
conformidad con la regulación establecida en el Estatuto de Servicio Civil y su
reglamento.
d) El conjunto de normas administrativas, políticas
públicas, disposiciones de alcance general, reglamentos, circulares y manuales
emitidos para la planificación, estandarización, simplificación, coherencia,
óptima administración y evaluación del empleo público, según lo indicado por la
Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978.
e) Las directrices y resoluciones
Se cuestiona que
el numeral en cuestión permite una pérdida parcial de la competencia
constitucional de la Corte Suprema de Justicia en materia de gobierno del Poder
Judicial y abre la posibilidad de regular lo atinente a dicho Poder mediante
actos administrativos con infracción del principio de reserva de ley prevista
en la Constitución Política. La Corte Suprema de Justicia advierte que el
proyecto, en su contenido, obvia la existencia y competencias propias de la
Corte Suprema de Justicia, como órgano de gobierno del Poder Judicial y
establece, por el contrario, una relación directa entre MIDEPLAN y la Dirección
de Gestión Humana del Poder Judicial para determinadas personas servidoras. El
proyecto señala una relación directa de rectoría de MIDEPLAN con los órganos
encargados de recursos humanos de los destinatarios de la ley, incluyendo el
Poder Judicial. Según su criterio, eso implica vaciar parcialmente de contenido
las competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia en materia de
gestión del empleo de los servidores judiciales y consecuentemente de las
normas de la LOPJ que así disponen competencias para dicho órgano colegiado. Lo
anterior, especialmente en los casos de las personas servidoras judiciales que,
por sus labores, no están excluidas de los alcances de esta propuesta normativa
y respecto de las cuales el Poder Judicial perdería competencias
constitucionales de gobierno en favor del MIDEPLAN. Considera que las normas
que implican una incorporación del Poder Judicial al proyecto de ley afectan el
principio constitucional de separación de poderes, por obviar la reserva de ley
en materia de su gobierno, al dar competencias al MIDEPLAN para que emita
disposiciones de manera directa a la Dirección de Gestión Humana del Poder
Judicial, sin tomar en cuenta los respectivos órganos de gobierno.
Redacta la magistrada Garro Vargas
Se debe advertir
que, en atención a lo señalado por la mayoría en la opinión consultiva de esta
Sala, el expediente legislativo en cuestión fue conocido en el Plenario y
remitido a la Comisión Permanente sobre Consultas de Constitucionalidad, órgano
legislativo que –como se describió supra– recomendó al Plenario
Legislativo acoger las consideraciones de la Sala en la opinión consultiva
n.°2021-17098 y adoptar un texto que modificó los artículos que fueron
valorados como inconstitucionales por parte de este Tribunal en su función
consultiva.
Para no citar en
toda su amplitud el informe afirmativo de mayoría de la Comisión, se
transcribe, en lo conducente, lo relativo a las modificaciones realizadas al
art. 6 del proyecto ‒que se refiere a la creación del Sistema General de
Empleo Público‒ que se van reiterando en varios numerales del proyecto de
ley. En lo particular, el informe señala lo siguiente:
“Bajo esta tesis, los integrantes de esta instancia
legislativa que suscribimos el presente informe recomendamos adoptar la
salvaguarda sugerida en el texto de la resolución, para que de forma clara y
precisa, se subsanen los vicios de inconstitucionalidad, para ello se propone
modificar el primer párrafo del artículo 6 Creación del Sistema General de
Empleo Público, contenido en el Capítulo II Gobernanza del Empleo Público,
adicionando una frase final, el cual se leerá: (…) “Se excluye de esta
rectoría las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que
desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que
sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva
institución. (…)
De manera que, con la redacción propuesta, se
incorpora una salvaguarda en favor del Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, por lo que quedaría excluido de la rectoría de
Mideplán (Poder Ejecutivo), observando rigurosamente los principios de
separación de poderes y que no vacíe de contenido los grados de autonomía que
el Derecho de la Constitución le otorgan, así desarrollado en el voto No.
2021-17098.
Esta redacción se trabajó a partir de los conceptos
expresados en el voto y el reconocimiento que hace la resolución de que dentro
de cada poder existan dos regímenes: los que están sometidos a la rectoría y
los que no. De manera que aquellos funcionarios que no ejercen una labor que
esté directamente vinculada con las competencias exclusivas y excluyentes,
funciones administrativas básicas, auxiliares que sí podrían -sin agravio a la
Carta Magna- estar sometidos a la rectoría del Sistema General de Empleo
Público a cargo del Mideplán.
Esta salvaguarda se repite en varias normas del
texto sustitutivo adjunto, en los artículos que la Sala Constitucional analizó
en el voto No. 2021-17098”. (Lo
subrayado corresponde al original).
Ese texto y esas
recomendaciones posteriormente fueron acogidas por el Plenario Legislativo,
dándole primer debate al texto que fue sugerido y aprobado por parte de la
Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad.
Al respecto, esta
minoría debe advertir ‒como ya se indicó supra‒ que
en la anterior opinión consultiva dejamos de manifiesto nuestro criterio en
relación con la inconstitucionalidad de la línea general planteada por la
mayoría. La magistrada Garro Vargas señaló que, desde su perspectiva,
resulta inconstitucional esa artificiosa distinción para autorizar la rectoría
del MIDEPLAN sobre un grupo de servidores públicos respecto de los cuales los
jerarcas estimen que no realicen una labor exclusiva y excluyente de ese propio
Poder de la República:
“A la luz de lo anterior, tengo mis serias reservas
sobre la propuesta de dicho considerando. Incluso si se dijera que, en
principio, cada poder o institución sí podría tener la facultad de definir
cuáles funcionarios ejercen una labor denominada “indispensable”, lo
que se torna inconstitucional es que esa distinción se realice con el propósito
de traspasar ese sector de servidores públicos a la sujeción de otro poder de
la república, pues ello implicaría romper el modelo republicano diseñado por la
Constitución Política. Aceptar dicha propuesta supondría entender que
sólo el Poder Ejecutivo ejerce verdadera función administrativa y que eso daría
pie a que los otros poderes, al menos en materia de empleo público, puedan –o
quizá deban– abdicar de la administración (de su gobierno e, incluso, de su
regulación).
Entonces, no corresponde que esta distinción vacíe
de contenido la eficacia misma de la independencia de los poderes y de las
autonomías reconocidas constitucionalmente. Por eso, si el legislador hiciera
esa distinción irrespetaría esas características orgánicas, por lo que
resultaría inconstitucional. Otorgarle esa facultad de distinción al propio
Mideplan resulta, también desde el punto de vista constitucional, absolutamente
inadmisible. Sin embargo, aunque no es inconstitucional en sí misma dar
legalmente a los jerarcas de los propios poderes –o a las instituciones dotadas
de autonomía de gobierno– la facultad de distinguir los servidores
que sí realizan funciones que inciden en las propias competencias exclusivas y excluyentes,
de aquellos que supuestamente no las realizan, lo cierto es que tal facultad
tampoco sana de raíz las infracciones constitucionales del proyecto de ley
sometido a consulta, sobre todo, si tal distinción tiene como objetivo
autorizar la rectoría del Mideplan sobre estos últimos funcionarios”. (Lo destacado no corresponde al original).
Mientras que la
magistrada Picado Brenes, en lo conducente, realizó las siguientes
consideraciones:
“Respecto de cualesquiera de las competencias de la
Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo de Elecciones, de las
Universidades del Estado, de la CCSS y de las municipalidades, opera un ámbito
de exclusión para el Poder Legislativo y para el Poder Ejecutivo. No comparto
la tesis de la mayoría de dividir las competencias de un Poder de la República
entre competencias exclusivas y competencias no exclusivas, como si solo se
pudiera hablar del principio de separación de poderes en las primeras y no en
las segundas. Claramente, en cualesquiera de las competencias asignadas a un
Poder de la República, ningún otro puede intervenir. Considero que esas
divisiones ponen en peligro los fundamentos de un Estado de Derecho, de
considerar que, en las denominadas “competencias no exclusivas ni excluyentes”
entonces sí puede haber interferencia de un Poder sobre otro. Nada más
peligroso y alejado de lo que debe considerarse como el principio de separación
de poderes. En este sentido, proceder a diseccionar, desmembrar, dividir o
diferenciar los servicios que presta cada Poder de la República entre:
servicios exclusivos y excluyentes, y servicios administrativos auxiliares,
para permitir la injerencia de Poderes en estos últimos, es una distorsión
odiosa a los fundamentos más básicos de nuestro Estado de Derecho. Sería tanto
como admitir que, no se admite que un Poder pueda ingresar “todo su brazo”
sobre otro Poder, pero si se admite el ingreso de “una mano de ese brazo”, que
en este caso sería justamente esos servicios administrativos auxiliares.
Injerencia es injerencia, mucha o poca, pero finalmente es injerencia”.
Adicionalmente,
dejamos plasmadas nuestras expresas disconformidades con la anterior versión
del art. 6 del proyecto de ley al considerar inconstitucional, por nuestras
propias razones, el establecimiento de una rectoría y gobernanza del
Sistema General de Empleo Público a cargo del MIDEPLAN y contemplar en dicho sistema la inclusión de
la oficina de recursos humanos del Poder Judicial, obviando el principio de
separación de poderes y desconociendo de todo el sistema de gestión del
talento humano que ha creado a tales efectos el Poder Judicial.
En el caso
concreto no corresponde exclusivamente reiterar dichas consideraciones dado que
el numeral bajo análisis sufrió modificaciones al incluir la denominada
“salvaguarda”, que consiste en excluir de esta rectoría las relaciones de
empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder
Judicial. En virtud de la modificación introducida en el proyecto de ley
sometido a consulta, y en atención a las dudas de constitucionalidad formuladas
por la Corte Suprema de Justicia, se hace necesario realizar unas reflexiones
adicionales que resultan trasversalmente aplicables a todos los artículos
consultados y en los que se haya introducido el párrafo en mención.
Sobre
la salvaguarda o coletilla: En primer lugar, corresponde hacer ver que esa
distinción en el universo de los servidores judiciales, entre los que realizan
funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y
excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas
al Poder Judicial y los que no, es de origen meramente pretoriano, que no tiene
ningún apoyo o fundamento constitucional. En efecto, se originó en la opinión
que la mayoría de esta Sala vertió en la opinión
consultiva n.°2021-017098. Dicha distinción no correspondía ser
introducida por esa mayoría, pues no era una posibilidad prevista en la norma.
De ese modo, la mayoría de esta Sala se arrogó competencias que no le
corresponden y en el ejercicio de estas estableció una distinción
inconstitucional para buscar un fin inconstitucional y exigió al legislador
adoptarla como condición de constitucionalidad del proyecto. El legislador a su
vez, al acatar dócilmente lo dicho por la mayoría, pretende otorgar con esa
“salvaguarda” (que se basa en la mencionada distinción) unas competencias a los
jerarcas que son inconstitucionales. Explicaremos de inmediato lo que en estos
últimos renglones hemos dicho de manera sucinta.
Debe recordarse
que cuando a esta Sala se le somete a su conocimiento un proyecto de ley para
que sobre este evacúe una consulta, debe –tal como la ley y su jurisprudencia
ininterrumpida lo señalan– referirse a lo consultado y siempre que esté
debidamente sustentado, pero no le compete emitir sugerencias ni crear ex
novo disposiciones del proyecto bajo examen con la pretensión de
adecuar dicho proyecto al Derecho de la Constitución.
Esa creación ex
novo era inconstitucional, pues como ya se ha señalado:
“lo que se torna inconstitucional es que
esa distinción se realice con el propósito de traspasar ese sector de
servidores públicos a la sujeción de otro poder de la república, pues ello
implicaría romper el modelo republicano diseñado por la Constitución Política (voto
salvado de Magistrada Garro sobre considerando general del dictamen n.°2021-17098).
(Lo destacado no es del original).
El hecho de que el
legislador haya introducido en el nuevo texto esa distinción con miras a
concederle a los jerarcas de los respectivos poderes e instituciones esas
competencias para que decidan quiénes estarían sujetos a la rectoría de
MIDEPLAN, es decir, haya introducido esa “salvaguarda”, le agrega una
inconstitucionalidad adicional, que atraviesa y lesiona todo el proyecto. Aquí
la inconstitucionalidad está en dejar en manos del Poder Judicial la
posibilidad de no respetar su propia independencia orgánica, pues algunos de
sus funcionarios estarían sometidos a un régimen que lesiona la independencia
de poderes.
Entonces, la nueva
inconstitucionalidad radica en el hecho de poner en manos de los jerarcas
decisiones que la propia Constitución no quiso que estuviera en manos de nadie:
si son servidores del Poder Judicial, son servidores del Poder Judicial en todo
lo relativo a su funcionamiento. Por lo demás, no es difícil vislumbrar que
esas decisiones, que conllevan realizar la distinción de tipos de
servidores, no estarán exentas de presiones políticas internas y que
podrían ser el caldo de cultivo de constantes conflictos que el Constituyente
sabiamente quiso evitar. Tampoco es difícil prever que otra consecuencia podría
ser que de facto se deje sin efecto esta nueva ley, a través
de decisiones y disposiciones administrativas en las que las exclusiones sean la regla y no la excepción. Téngase
en cuenta que, de conformidad con la exposición de motivos de este
proyecto de ley, el propósito original del legislador era ‒a partir de
las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) y de la Contraloría General de la República (CGR)‒
“encaminar el servicio público hacia un ordenamiento jurídico más
homogéneo entre sí, dirigido a disminuir las distorsiones generadas por la
fragmentación, en un contexto de eficacia y eficiencia” (lo destacado
no corresponde al original). No obstante, la actual versión del proyecto
desconoce este fin último, pues, mediante esta salvaguarda, lejos de unificar
o establecer principios generales en materia de empleo público, autoriza en
manos de jerarcas –transitorios y falibles por definición– las distinciones
entre servidores que sí estarían sometidos a esta normativa y aquellos que no,
provocando en último término mayores distorsiones que las que se procuraba
evitar o corregir a través de esta iniciativa parlamentaria. Esa coletilla o
salvaguarda crea un riesgo cierto de que al final solo una exigua minoría,
cuando la haya, quede supeditada a MIDEPLAN. Por eso, la coletilla es la herida
de muerte de este proyecto, no sólo porque aquella es inconstitucional sino
porque contradice de raíz el fin mismo de este. Es un proyecto que, para
efectos de su eficiencia o el logro de su fin primordial, según la exposición
de motivos, nace con una debilidad letal. Llegados a este punto, cabe
afirmar que lesiona el principio de razonabilidad. Tal
afirmación se hace a sabiendas del gravísimo estado de las finanzas públicas y
el loable fin propuesto originalmente.
Adviértase,
por lo demás, que casuísticamente se va a resolver sobre la diferenciación de
cada funcionariado y eso podría variar año con año, mes a mes o gobierno a
gobierno. Nada lo impide porque no hay mayores advertencias o regulaciones al
respecto, plazos, condiciones, etc. Y esas gravísimas omisiones, seguramente,
las pretenderá llenar nada menos que el mismísimo Poder Ejecutivo, mediante el
reglamento. Lo dicho se afirma en el contexto de esa consulta del Poder
Judicial, pero es válido para todos los poderes e instituciones mencionadas en
la salvaguarda. Así, nótese, por ejemplo, que en el caso del Poder Legislativo
tal distinción la deberá realizar el Directorio de la Asamblea, es decir, un
órgano entera e intrínsecamente vinculado al ámbito político electoral que
varía cada año.
Sobre la utilidad de la norma y el principio de razonabilidad: Se hace preciso señalar que un
problema “económico” financiero o hacendario que se pretendía remediar a través
de la reducción de las distorsiones salariales en el empleo público, ahora se
intenta resolver entregando lo más caro y valioso de nuestro Estado democrático
de Derecho: el principio de separación e independencia de poderes.
Si
existe una urgente necesidad de remediar los problemas hacendarios, no debe
olvidarse que el Constituyente otorgó al Parlamento su específica función
de legislador presupuestario. Este es el llamado a aprobar (respetando los
límites constitucionales) las partidas destinadas a los poderes y a las
diversas instituciones, con el fin de que la austeridad y la cordura imperen y
se adecúen a la realidad económica y fiscal del país.
Desde
nuestra perspectiva no se va a lograr ni la pretendida “unificación del régimen
de empleo público” ni, por eso mismo, se va a controlar la disparidad salarial,
por cuanto se admite que sean los jerarcas los que definan cuáles servidores sí
estarían sometidos a la rectoría del MIDEPLAN y cuáles quedan excluidos.
Además, la ejecución de dicha salvaguarda se hace en infracción del principio
de independencia y de separación de funciones, pues las autoridades del Poder
Ejecutivo tendrán injerencia sobre una parte (aunque sea exigua) del personal
del Poder Judicial.
En todo caso,
estimamos que la salvaguarda introducida no es suficiente para garantizar la
independencia del Poder Judicial en la materia, pues igualmente va a existir
una rectoría a cargo del MIDEPLAN respecto del departamento de Gestión Humana
de dicho poder y, respecto de un grupo de servidores se desconocerán las
competencias de los órganos de gobierno y la potestad de dirección del propio
Poder Judicial.
En la anterior
opinión consultiva, la magistrada Garro Vargas se refirió concretamente en lo
atinente a la inconstitucionalidad del art. 6, realizando las siguientes
consideraciones:
“Razones diferentes de la magistrada Garro Vargas
en relación con la inconstitucionalidad del artículo 6 inciso b) en cuanto
somete al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones a la rectoría del
sistema general de empleo público a cargo del Mideplán.
Al igual que lo señalado por la mayoría, pero con
mis propias consideraciones, estimo que el art. 6 inciso b) del proyecto de ley
es inconstitucional en cuanto establece la rectoría del Sistema General de
Empleo Público a cargo del Mideplan y contempla en dicho sistema la inclusión
de las oficinas de recursos humanos del Poder Judicial y del Tribunal Supremo
de Elecciones. Es decir, bajo la óptica de este numeral, esas
oficinas quedarían sometidas a la rectoría del Mideplan y no de sus respectivos
órganos de gobierno. El establecimiento de esta rectoría, que despoja a dichos
poderes de la potestad de dirección y fiscalización respecto de sus oficinas de
recursos humanos, es inconstitucional por vaciar de contenido el principio de
separación de poderes. Dicho numeral debe examinarse inexorablemente en
conjunto con lo dispuesto en el art. 9 párrafo 2° del proyecto de ley que
establece justamente que las oficinas de recursos humanos deberán aplicar y
ejecutar las disposiciones de alcance general, las directrices y los
reglamentos en relación con la planificación, la organización del trabajo, la
gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y
la gestión de las relaciones laborales que el Mideplan remita a la respectiva
institución.
Es preciso destacar que, según la propia
Constitución Política, el órgano de gobierno del Poder Judicial es la Corte
Suprema de Justicia y el art. 156 señala expresamente que “de ella dependen los
tribunales, funcionarios y empleados en el ramo judicial”, por lo que es
inconstitucional establecer un Sistema General de Empleo Público, cuya rectoría
está en manos de una cartera ministerial del Poder
Ejecutivo ―Mideplan—, trasladando a las oficinas de gestión del
recurso humano a ese sistema bajo el conjunto de normas administrativas,
directrices y resoluciones del propio Mideplan (ver art. 6 incisos d) y e)),
desconociendo abiertamente lo estatuido en la norma constitucional que ordena
que los funcionarios y empleados del ramo judicial dependen de la Corte Suprema
de Justicia.Se observa que la Corte Suprema o, en su caso, los Magistrados del
Tribunal Supremo de Elecciones, desaparecen de la ecuación relativa a la
administración del personal que realiza actividades intrínsecamente esenciales
al órgano, pero también de todo el personal administrativo de apoyo
que es necesario para llevar adelante las respectivas funciones encomendadas”. (Lo destacado no corresponde al original).
Esas
consideraciones, pese a la salvaguarda introducida, siguen siendo aplicables al
caso sometido a consulta, por cuanto el diseño establecido en la norma
consultada es igualmente inconstitucional, por permitir que la oficina de
recursos humanos del Poder Judicial pase a una subordinación del MIDEPLAN, lo
que conlleva a admitir la injerencia de instancias externas respecto de la
independencia de dicho poder. Además, nótese que la Corte Suprema de Justicia,
y los Magistrados de ese órgano, ven mutiladas sus funciones como jerarcas
respecto a un grupo de servidores que serán traspasados a una rectoría de una
instancia del Poder Ejecutivo.
En consecuencia,
evacuamos la consulta en el sentido de que el art. 6 del proyecto Ley Marco de
Empleo Público es inconstitucional.
c.- Artículos 7 incisos a),
c) y l); 9 y 24
i) Normativa sometida a consulta
Los artículos
consultados disponen textualmente lo siguiente:
Art. 7- Competencias del Mideplán
Son competencias del Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) las siguientes:
a) Establecer, dirigir y coordinar la emisión de
políticas públicas, los programas y planes nacionales de empleo público,
conforme a la Ley 5525, Ley de Planificación Nacional, de 2 de mayo de 1974. Se
excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos
con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la
respectiva institución.
(…)
c) Emitir disposiciones de alcance general,
directrices y reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y
coherencia del empleo público, según lo preceptuado en la Ley 6227, Ley General
de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley
2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. Se
excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos
con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la
respectiva institución.
l) Establecer un sistema único y unificado de
remuneración de la función pública de conformidad con esta ley y específica del
salario y los beneficios de todas las personas funcionarias públicas. Se
excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos
con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la
respectiva institución. (…)
Art. 9- Funciones de las administraciones activas
a) Las oficinas, los departamentos, las áreas, las
direcciones, las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos
humanos, de las instituciones incluidas en el artículo 2 de la presente ley,
seguirán realizando sus funciones de conformidad con las disposiciones
normativas atinentes en cada dependencia pública.
Asimismo, aplicarán y ejecutarán las disposiciones
de alcance general, las directrices y los reglamentos, en relación con la
planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión
del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones
laborales, que el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán) remita a la respectiva institución, según la Ley 6227, Ley General
de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley
2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. Se
excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos
con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la
respectiva institución.
b) Es responsabilidad de las oficinas, los
departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones
homólogas de gestión de recursos humanos elaborar y aplicar las pruebas de
conocimientos, competencias y psicométricas, para efectos de los procesos de
reclutamiento y selección de personal, efectuar los concursos internos y
externos por oposición y méritos, los cuales deberán cumplir siempre al menos
con los estándares que establezca la Dirección General de Servicio Civil para
cada puesto, según su ámbito de competencia, y los lineamientos que se emitan
según el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957.
Además, incorporar dichos concursos en la oferta de
empleo público de la Administración Pública y verificar que las personas
servidoras públicas reciban la inducción debida sobre los deberes, las
responsabilidades y las funciones del puesto, así como los deberes éticos de la
función pública generales y particulares de la institución y puesto.
c) Las oficinas de gestión institucional de
recursos humanos, de ministerios e instituciones u órganos adscritos bajo el
ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil son dependencias técnicas
de la Dirección General de Servicio Civil que, para todos los efectos, deberá
coordinar la elaboración de las pruebas de reclutamiento y selección de
personal con tales oficinas y desempeñar sus funciones de asesoramiento,
capacitación y acompañamiento técnico.
Art. 24- Capacitación de la alta dirección pública
El personal de la alta dirección pública deberá
recibir capacitación formal diferenciada, en caso de que lo requiera, para
reforzar las competencias y los conocimientos técnicos que aseguren el buen
ejercicio de la labor. También, deberán recibir capacitación en los temas
actuales de innovación y desarrollo que el país requiera, de acuerdo con las
tendencias globales de competitividad, para garantizar la modernización de la
gestión pública, ajustándola a las prácticas más recientes.
El Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán), según lo permitido por la Ley 6227, Ley General de la
Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, emitirá disposiciones de alcance
general, directrices y reglamentos para la capacitación de la alta dirección
pública, para lo cual coordinará lo correspondiente con las escuelas, los
centros e institutos de capacitación, formación y desarrollo profesional, o
bien, con las unidades de recursos humanos de las entidades y órganos incluidos
en el artículo 2 de la presente ley, según los requerimientos y las
especificidades de cada dependencia pública.
En el caso de las entidades y los órganos incluidos
bajo el ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil, el Centro de
Capacitación y Desarrollo (Cecades) será responsable de potenciar las
competencias de la alta dirección pública en el ejercicio de sus funciones con
el objetivo de generar valor público, de conformidad con los lineamientos
emitidos por Mideplán para tal efecto, a excepción del sector docente, donde
esta responsabilidad será competencia del Instituto de Desarrollo Profesional
Uladislao Gámez Solano (IDPUGS)”.
En relación con el
art. 7 y concretamente el inciso f) se cuestiona que el MIDEPLAN mantiene la
competencia de emitir los lineamientos para la evaluación del
desempeño; lo anterior, pese a que la
Sala Constitucional dejó a reserva de cada Poder la definición de su
evaluación del desempeño para todo su funcionariado. Entonces, el proyecto
de ley mantiene esa competencia en MIDEPLAN para determinados servidores.
Sobre el art. 9 se
cuestiona que se mantiene una relación de dirección parcial entre MIDEPLAN y
las unidades de recursos humanos de los entes y órganos destinatarios del
proyecto de ley, obviando los órganos de gobierno y dirección de los Poderes y
entes públicos respectivos. Consecuentemente, el proyecto en su
contenido soslaya la existencia y competencias propias de la Corte
Suprema de Justicia, como órgano de gobierno del Poder Judicial. Establece, por
el contrario, una relación directa entre MIDEPLAN y la Dirección de Gestión
Humana del Poder Judicial, para determinadas personas servidoras.
Respecto del art.
24 se cuestiona que el MIDEPLAN tendrá competencias para imponer
disposiciones de carácter general para la capacitación de todas las personas
servidoras del Poder Judicial, sin excepción, imponiéndose a lo que establezca
la Dirección de Gestión Humana o la Escuela Judicial. Todo esto,
incluso, respecto de la denominada alta dirección pública.
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Se acusa, en
general, que tales normas provocan un desplazamiento parcial de
competencias constitucionales de la Corte Suprema de Justicia hacia
el MIDEPLAN y se establece una relación intersubjetiva de dirección entre tal
ministerio y la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial. Se cuestiona,
además, que tal normativa divide al Poder Judicial, para efectos de empleo
público, en varios tipos de servidores públicos, dejando un grupo de estos bajo
la dirección y control directo del MIDEPLAN. Se argumenta que lo anterior
implica una afectación a la independencia del Poder Judicial.
En atención a
tales de dudas de constitucionalidad, no puede obviar esta minoría que
la consulta formulada hace referencia a un tema que ya fue objeto de análisis
por parte de esta Sala, al evacuar la consulta legislativa de
constitucionalidad planteada previamente respecto de este mismo proyecto de
ley, mediante opinión consultiva n.°2021-017098. Incluso las normas consultadas
en esta segunda ocasión han sido reformadas o modificadas justamente en
atención a lo resuelto por esta Sala en tal oportunidad. Justamente, en
concordancia con lo previamente resuelto pretorianamente por esta
Sala, varias de las normas cuestionadas (arts. 6, 7, 9 y 32) excluyen
expresamente de su ámbito de aplicación a los siguientes servidores públicos:
“…personas servidoras públicas que desempeñen
funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva
institución”.
En el mismo
sentido de lo dicho respecto del art. 6, las suscritas magistradas consideramos
que la salvaguarda introducida en los arts. 7 y 9 no es suficiente para
resguardar la independencia del Poder Judicial en la materia. Ya
advertimos en la anterior opinión consultiva que,
desde nuestra perspectiva, resulta inconstitucional esa artificiosa
distinción para autorizar la rectoría del MIDEPLAN sobre un grupo de servidores
públicos respecto de los cuales los jerarcas estimen que no realicen una labor
exclusiva y excluyente de ese propio Poder.
Asimismo, al
examinar la constitucionalidad del art. 7 se realizaron las
siguientes consideraciones. En primer lugar, la magistrada Garro Vargas refirió
lo siguiente:
“Razones adicionales de la magistrada de la
magistrada Garro Vargas en relación con la inconstitucionalidad del artículo 7
por afectar la independencia del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de
Elecciones
Respecto del art. 7 la mayoría de la Sala se limita
a evacuar la consulta en relación con los incisos expresamente mencionados y
justificados por los legisladores consultantes, a saber, los incisos d), g) y
p) por afectar la independencia del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de
Elecciones.
Sin embargo, al estimar como admisible la consulta
de constitucionalidad planteada por la Corte Suprema de Justicia y en virtud de
lo dispuesto en el art. 101 párrafo primero de la LJC, no me veo limitada a
pronunciarme exclusivamente sobre los incisos citados, sino en relación con la
generalidad del art. 7 consultado. Por lo tanto, tal y como lo hace la mayoría
de la Sala respecto a otras instituciones, considero que el art. 7 es
inconstitucional en relación con aquellas disposiciones que someten al Poder Judicial
y al Tribunal Supremo de Elecciones a la potestad de dirección y reglamentación
por parte del Mideplan, obviando toda relación con la Corte Suprema de Justicia
o el pleno de los Magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones, órganos de
los cuales dependen los funcionarios y empleados del ramo judicial y electoral,
respectivamente.
Ya he expresado que considero que es
inconstitucional la rectoría sobre el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de
Elecciones que se busca en manos del Poder Ejecutivo. En el art. 7 quedan de
manifiesto todas las competencias que se pretenden conferir a este órgano en su
condición de rector, por ejemplo: en el inciso a) la competencia de establecer,
dirigir y coordinar la emisión de políticas públicas, programas y planes
nacionales de empleo público; en el inciso c) la competencia de “emitir
disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos, que tiendan a la
estandarización, simplificación y coherencia del empleo público”, lo que se
complementa con lo dispuesto en el inciso d) que prevé la competencia de
“asesorar a las entidades y los órganos incluidos, bajo el ámbito de cobertura
de la presente ley, para la correcta implementación de las políticas públicas,
las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos que se
emitan en el marco de la rectoría política en empleo público”; en el inciso g)
se dice que le corresponde al Mideplan “emitir los lineamientos y principios
generales para la evaluación del desempeño” y en el inciso l) según el cual le
compete “coordinar con la Procuraduría de la Ética Pública para emitir las
disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, para la
instrucción de las personas servidoras públicas sobre los deberes, las
responsabilidades y las funciones del cargo, así como los deberes éticos que
rigen la función pública”. Todo lo anterior evidencia que tanto Poder Judicial
como el Tribunal Supremo de Elecciones quedan sujetos a la potestad de
dirección y reglamentación del Mideplan. Asimismo, pese a la independencia que
tienen dichos poderes para regular lo concerniente a su salario, se dispone en
el inciso m) que le corresponde a esta cartera ministerial del Poder Ejecutivo
establecer “un sistema único y unificado de remuneración de la función
pública”, definiendo en consecuencia un sistema único de salarios a las
personas que ejercen la judicatura y la función electoral, sometiéndolas a
decisiones del Poder Ejecutivo que, como expliqué anteriormente, considero que
es un mecanismo peligroso que mina la estabilidad del funcionamiento de las
instituciones, que son el cimiento de la democracia costarricense. Por lo
demás, como he dicho, no objeto que mediante una ley se establezcan normas
generales sobre salarios y otras condiciones de los servidores públicos, que
vinculen a todos los poderes”. (Lo
resaltado no corresponde al original).
Por su parte, la
magistrada Picado Brenes advirtió lo siguiente:
“Según se ha venido señalando, tanto el Poder
Judicial como el Tribunal Supremo de Elecciones, gozan de independencia,
constitucionalmente otorgada, para el ejercicio de sus competencias y el
cumplimiento de sus fines. En atención al principio constitucional de
separación de poderes, es bien sabido que ningún otro Poder de la República,
puede interferir en las competencias del otro; en consecuencia, el Poder
Ejecutivo a través del Mideplán, no podría imponer ni al Poder Judicial ni al
Tribunal Supremo de Elecciones, ninguna de las potestades que se le confiere a
ese órgano en el artículo 7 del proyecto de Ley Marco de Empleo
Público. Obsérvese que ese numeral establece, como competencias del
Mideplán, las siguientes:
a) Establecer, dirigir y coordinar la emisión de
políticas públicas, programas y planes nacionales de empleo público,
b) Establecer mecanismos de discusión,
participación y concertación con las corporaciones municipales en materia de
empleo público.
c) Emitir disposiciones de alcance general,
directrices y reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y
coherencia del empleo público.
d) Asesorar a las entidades y los órganos
incluidos, bajo el ámbito de cobertura, para la correcta implementación de las
políticas públicas, las disposiciones de alcance general, las directrices y los
reglamentos que se emitan en el marco de la rectoría política en empleo
público.
e) Administrar y mantener actualizada la plataforma
integrada del empleo público.
f) Publicar la oferta de empleo público, a través
de la plataforma virtual que alimentarán las entidades y los órganos incluidos
del ámbito de cobertura.
g) Emitir los lineamientos y principios generales
para la evaluación del desempeño.
h) Administrar e implementar las acciones de
investigación, innovación y formulación de propuestas de empleo público.
i) Dirigir y coordinar la ejecución de las
competencias inherentes en materia de empleo público con el Ministerio de
Hacienda, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Autoridad
Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil, entre otras
dependencias técnicas en la materia de empleo público.
j) Recolectar, analizar y divulgar información en
materia de empleo público de las entidades y los órganos para la mejora y
modernización de estos.
k) Preparar una estrategia coherente e integral
para el aprendizaje y el desarrollo en todo el servicio público,
l) Coordinar con la Procuraduría de la Ética
Pública para emitir las disposiciones de alcance general, las directrices y los
reglamentos, para la instrucción de las personas servidoras públicas sobre los
deberes, las responsabilidades y las funciones del cargo, así como los deberes
éticos que rigen la función pública.
m) Establecer un sistema único y unificado de
remuneración de la función pública
n) Realizar diagnósticos en materia de recursos
humanos de las entidades y los órganos incluidos para lograr un adecuado
redimensionamiento de las planillas existentes y la elaboración de criterios
generales que delimiten los sectores cuya actividad, por su valor estratégico
institucional, así como la vinculación con la actividad sustantiva, se debería
reservar para que sean realizadas exclusivamente por personas servidoras
públicas. Además, analizar los que sirvan de orientación para delimitar la
prestación de los que podrían ser externalizados y las condiciones de
prestación de estos.
o) Prospectar las tendencias globales del futuro
del empleo público, con el propósito de informar la planificación de este.
p) Analizar la eficiencia y eficacia de los
mecanismos de evaluación, a efectos de determinar si estos cumplen o no su
cometido.
q) Evaluar el sistema general de empleo público en
términos de eficiencia, eficacia, economía, simplicidad y calidad.
A partir de la lectura anterior, es más que
evidente que, en materia de empleo público y en los términos en que está
redactado ese numeral 7, el Mideplán tendrá la competencia y potestad para
establecer todo lo que estime pertinente, por encima de cualquier jerarquía o
Poder de la República. En el caso concreto, la pretensión de aplicar ese
numeral a lo interno del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones,
implicaría vulnerar el Derecho de la Constitución y, específicamente, el
principio de separación de poderes pues el Poder Ejecutivo no puede ordenar la
actividad de aquéllos en materia de empleo público ni mucho menos establecerles
metas u objetivos en los términos en que lo hace ese artículo 7 de cita. En ese
sentido, y como ya lo he venido sosteniendo, no sería válido que el Mideplán
indique al Poder Judicial o al Tribunal Supremo de Elecciones cuál sería
la correcta implementación de las disposiciones que emita ese órgano del Poder
Ejecutivo en materia de empleo público (inciso d), tampoco que dicte
lineamientos para la evaluación del desempeño de empleados del Poder Judicial y
del Tribunal Supremo de Elecciones (inciso g), ni mucho menos que Mideplán
evalúe lo relativo al empleo en cuanto a eficiencia, eficacia, economía,
simplicidad y calidad en relación con los servidores del Poder Judicial o del
Tribunal Supremo de Elecciones. Todas esas competencias y atribuciones, son propias
del Tribunal Supremo de Elecciones y del Poder Judicial, consustanciales a cada
uno de ellos y, por tal razón, sería inconstitucional cualquier injerencia que
pretendiera tener el Mideplán en la gestión del talento humano de ambos, al
amparo de lo establecido en el artículo 7 del proyecto de Ley Marco de Empleo
Público”.
En consecuencia,
consideramos que efectivamente el art. 7 incisos a), c) y l) son
inconstitucionales, por cuanto autorizan al MIDEPLAN a establecer
políticas públicas en materia de empleo público, emitir disposiciones de
alcance general y establecer el sistema de remuneración respecto de un grupo de
servidores del Poder Judicial en abierta infracción al principio de
independencia de poderes.
En lo relativo
al art. 9 debemos reiterar nuestra tesis ya señalada en la opinión
consultiva anterior en la que se advirtió la inconstitucionalidad de dicho
numeral bajo las siguientes consideraciones:
“Tal como se observa, el artículo 9 consultado
establece ciertas funciones para todas las oficinas, departamentos, áreas,
direcciones o las unidades de recursos humanos, de todas las instituciones
incluidas en el proyecto, en cuenta, para el Departamento de Gestión Humana del
Poder Judicial. Así entonces, en lo que se refiere propiamente a la consulta
realizada en cuanto al Poder Judicial, el segundo párrafo del inciso a) le
impone al Departamento de Gestión Humana de dicho Poder de la República que
aplique y ejecute las disposiciones de alcance general, las directrices y los
reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo, la
gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y
la gestión de las relaciones laborales, que Mideplán le remita. Lo cual,
implicaría que un órgano del Poder Ejecutivo, como lo es Mideplán, le imponga
al Poder Judicial la aplicación y ejecución de sus disposiciones, directrices y
reglamentos, y en materias que son de resorte exclusivo del Poder Judicial como
lo es la planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la
gestión del rendimiento, la gestión de la compensación o salarios y la gestión
de las relaciones laborales. Siendo claramente tal obligación para el
Departamento de Gestión Humana del Poder Judicial una violación al principio de
separación de poderes y a la independencia judicial, conforme los alcances que
la jurisprudencia constitucional le ha dado a tales principios básicos de
nuestra democracia. Recuérdese que, el principio de división de poderes, o como
se le conoce más recientemente, principio de separación de funciones, está
consagrado en el artículo 9 de la Constitución Política y se erige en “uno de
los pilares fundamentales del Estado Democrático, en tanto establece un sistema
de frenos y contrapesos que garantiza el respeto de los valores, principios y
normas constitucionales en beneficio directo de los habitantes del país.”
(sentencia n°2006-013708). Haciendo posible que cada Poder del Estado pueda
ejercer su función con independencia de los otros (sentencia n°6829-1993), y no
solo como un principio de aplicación interna para el buen funcionamiento del
Estado de Derecho, sino además, porque el principio de independencia judicial,
en su dimensión externa, asegura un conjunto de garantías que pretenden evitar
que una Corte sea controlada por otros órganos gubernamentales, es la ausencia
de presiones o influencias externas que hagan vulnerable a la institución, como
resultado de amenazas a la disponibilidad de recursos que le permitan
desarrollar su labor con autonomía, a la estabilidad laboral y las
posibilidades de ascenso de sus funcionarios, a su integridad y patrimonio, y a
sus capacidades de infraestructura para atender las demandas ciudadanas. Por
otro lado, en su dimensión interna, la independencia judicial es más que una
garantía para los jueces, pues constituye también “una garantía para los
particulares (partes del proceso), en el sentido de que sus casos se decidirán
con apego estricto a la Constitución y las leyes” (sentencia n°5795-1998),
“estamos ante el derecho de los ciudadanos a contar con jueces independientes”
(sentencia n°2001-006632). La independencia del Poder Judicial se traduce,
en materia económica y por la inamovilidad de su personal, así como, en lo
funcional, por la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con
criterios propios y no como resultado de presiones procedentes de determinados
grupos, instituciones o personas (ver sentencia n°2000-005493). Así está
plenamente justificado que en el caso específico del Poder Judicial tenga una
regulación especial, separada y diferenciada, aunque sujeta a los principios
constitucionales fundamentales que prevén los artículos 191 y 192 (ver
sentencia n°1991-550), pero no bajo las disposiciones generales, directrices y
reglamentos de un órgano de otro Poder de la República, como lo pretendía esta
norma del proyecto consultada. Pues, la normativa especial que regula al Poder
Judicial “impide una regulación indirecta del servicio judicial mediante
directrices o lineamientos procedentes de otras instancias.” (sentencia
n°2018-019511). Ello por cuanto, “…el Régimen del Empleo Público, es posible
concluir que el órgano estatal competente en esta materia es cada poder de la
República, dado que son estos- Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Tribunal
Supremo de Elecciones- los más capacitados para determinar sus necesidades y
conocer sus particularidades condiciones.” (sentencia n°03575-1996).
Siendo “las atribuciones constitucionales de ordenar, planificar o programar
por ejemplo la función administrativa de manejo de personal” (sentencia
n°2017-009551), una parte esencial de la función administrativa del Poder
Judicial que coadyuva al efectivo ejercicio de su función judicial, pues “tanto
las funciones legislativas como las judiciales requieren de una estructura
administrativa de apoyo para la consecución de su función esencial o primaria,
como lo es la función administrativa que le ayuda a canalizar toda su
actividad; la que, lógicamente, alcanza al recurso humano o del personal de los
Poderes de la República, entretanto, detrás de la función fundamental está la
administrativa del personal, agentes y servidores (as) públicos (as),
etc.” (sentencia n°2017-009551). Finalmente nótese que, en la sentencia
n°2018-019511, en que se conoció de la consulta legislativa respecto del proyecto
de "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas" (expediente
legislativo nro. 20.580), esta Sala concluyó -luego de realizar una labor
interpretativa respecto del contenido del proyecto- que, en concreto, lo
previsto en los numerales 46, 47 y 49, atinentes a la “rectoría de la materia
empleo público de Mideplán” y “la obligatoriedad de los lineamientos
técnicos y metodológicos de la Dirección General del (sic) Servicio
Civil”, no aplicaban para el Poder Judicial. Interpretación que se hizo, tomando
en consideración el principio de independencia del Poder Judicial. En este
sentido, y conforme todo lo anterior, el párrafo segundo del inciso a) del
artículo 9 es inconstitucional, respecto a su aplicación al Poder
Judicial”.
En el proyecto que
ahora se somete a consulta se mantiene idéntica obligación para la oficina de
Gestión Humana del Poder Judicial de aplicar y ejecutar las disposiciones de
alcance general, directrices, reglamentos que emita el MIDEPLAN en lo relativo
a la planificación, organización del trabajo, la gestión del empleo, del
rendimiento, de la compensación y de las relaciones laborales respecto de los
servidores que, en criterio de los jerarcas del Poder Judicial, no
realicen una función exclusiva y excluyente relacionada con las competencias
constitucionalmente asignadas. Eso implica, ni más ni menos, que ese grupo de
servidores ‒basándose en esa distinción con efectos
inconstitucionales‒ sí quedaría en relación directa con el MIDEPLAN,
siendo obligación de la oficina de Gestión Humana del Poder Judicial atender
los lineamientos y directrices que le imponga un órgano del Poder
Ejecutivo. Se excluye así al órgano de gobierno, por disposición
constitucional, la Corte Plena, en lo que al manejo de su personal le
corresponde.
En lo relativo al art.
24 del proyecto de ley se debe advertir que anteriormente no fue
consultado, pero incurre en el mismo vicio que los numerales previamente
examinados, pues permite que MIDEPLAN emita disposiciones de alcance
general, directrices y reglamentos para la capacitación del personal de la alta
dirección pública del Poder Judicial, siendo plausible, inclusive, que pueda
interferir en las políticas de capacitación que para esos efectos establezcan
los órganos de gobierno de este poder y que se ejecutan a través de
la propia Escuela Judicial.
En conclusión, los
numerales examinados son inconstitucionales al admitir que, respecto de un
grupo de servidores del Poder Judicial, el MIDEPLAN pueda dictar lineamientos y
disposiciones de carácter general que los vinculen, desconociéndose el órgano
constitucional de gobierno del propio Poder Judicial y en infracción de
los principios de independencia y separación de poderes.
i) Normativa sometida a consulta
Específicamente,
el inciso f) cuestionado prevé lo siguiente:
“Art. 7- Competencias del Mideplán
Son competencias del Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) las siguientes:
(…)
f) Emitir los lineamientos y principios generales
para la evaluación del desempeño de las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de
empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los
entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación
que realice la respectiva institución”.
ii) Aspectos
consultados
En línea con lo
anterior, pero de forma más específica, se consulta la constitucionalidad del
art. 7 inciso f) del proyecto de ley. Concretamente, sobre la
posibilidad de que el MIDEPLAN emita lineamientos
generales, reglamentaciones y directrices a la Dirección de Gestión
Humana, en lo que se refiere a la temática de la evaluación del desempeño. Se
explica lo dicho en el dictamen n.°2021-17098 de la Sala Constitucional
y se cuestiona que se mantiene en MIDEPLAN la competencia de emitir estos
lineamientos en relación con parte de la población judicial, lesionando con lo
anterior el principio de separación de poderes y la independencia judicial.
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Para examinar este
agravio se hace necesario citar la opinión consultiva n.°2021-017098 en la que
este Tribunal, por unanimidad, advirtió lo siguiente:
“En lo que atañe a la evaluación del desempeño,
queda reserva a cada poder del Estado, toda vez que esta materia es
consustancial al ejercicio de sus competencias constitucionales. Quiere esto
decir, que, en lo tocante a este extremo, todo el funcionariado de
cada poder estaría sometido a las disposiciones internas que cada uno de estos
dicten al respecto”. (Lo
destacado no corresponde al original).
Partiendo de dicha
postura, respecto de la cual no hay motivos que justifiquen rectificarla,
consideramos que el art. 7 inciso f) del proyecto de ley consultado es
inconstitucional.
Entonces, lejos de
garantizarse que todo lo relacionado con la evaluación del desempeño de los
servidores judiciales esté en manos del gobierno judicial, se incluyó la
salvaguarda o distinción aplicable ‒según la
mayoría‒ para otros numerales, pero no para el específico tema de la
evaluación del desempeño, que, en los términos del
dictamen n.°2021-017098 realizado, todo el funcionariado debe ser
evaluado por los propios jerarcas del Poder Judicial en la forma en que ellos
así lo dispongan. Lo anterior fue incluso advertido en el informe n.°AL-DEST-
CONS- 002 -2021 del Departamento de Servicios Técnicos:
“La Sala no distingue acá los servidores e
indica que no se puede someter a la potestad de dirección y reglamentación, así
como verificación si se cumple cometido de evaluación desempeño, pues:
"el principio de separación de poderes o funciones es incompatible con la
potestad de dirección y reglamentación que ejerce el Ejecutivo, toda vez que no
puede ordenar su actividad, estableciendo metas y objetivos." (p. 217) En
materia de evaluación de desempeño queda reservada a cada Poder del Estado
porque es parte de sus competencias constitucionales. Por ello: "todo
el funcionariado de cada Poder estaría sometido a las disposiciones internas
que cada uno de estos dicten al respecto.” (Lo destacado no corresponde al original).
En
conclusión, evacuamos la consulta institucional formulada en el
sentido de que el art. 7 inciso f) del proyecto de ley es inconstitucional por
lesionar el principio de separación de poderes o funciones en detrimento de la
independencia judicial.
i) Normativa sometida a consulta
En concreto se
cuestiona la constitucionalidad del art. 13 y los arts. 32, 33 y 34 que se
citan como ejemplo de las “amplísimas potestades del MIDEPLAN sobre la
posibilidad de llenar de contenido las familias”. Dichas normas disponen en lo
conducente lo siguiente:
“Art. 13- Régimen general de empleo público
Existirá un único régimen general de empleo
público, el cual a su vez estará conformado por las siguientes familias de
puestos que serán de aplicación en los órganos y entes de la Administración
Pública, según las funciones que ejecute su personal:
a) Personas servidoras públicas bajo el ámbito de
aplicación del título I y del título IV del Estatuto de Servicio Civil, así
como a las que se desempeñan en las instituciones señaladas en el artículo 2 de
la presente ley, que no estén incluidas en las restantes familias de puestos.
b) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones en ciencias de la salud.
c) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones policiales.
d) Personas docentes contempladas en el Estatuto
del Servicio Civil, del título II y el título IV.
e) Personas docentes y académicas de la educación
técnica.
f) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones del servicio exterior.
g) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en cargos de confianza.
El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa tendrán cada uno su propia familia de puestos. Según la
determinación que realice el respectivo ente, la correspondiente familia estará
conformada por las personas servidoras públicas con funciones administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas.
La creación de familias de puestos de empleo
público es reserva de ley y deberá estar justificada por criterios técnicos y
jurídicos coherentes con una eficiente y eficaz gestión pública. (…).
Art. 32- Grados dentro de las familias laborales
Cada familia laboral estará conformada por una
serie de grados, cada uno de los cuales representa un grupo de puestos con
perfil similar. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán) definirá el número de grados requeridos dentro de cada familia
laboral, así como sus características, como respuesta a una evaluación de todos
Ios puestos dentro de la familia laboral.
Esta evaluación se realizará de acuerdo con una
metodología de evaluación de puestos de trabajo.
El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno
u organizativa definirán los grados dentro de su familia laboral, según la
determinación que realice la respectiva institución.
Los grados consistirán en un rango de puntos de
remuneración, cuya progresión, dentro de los grados de cada entidad pública
empleadora, considerará las directrices anuales emitidas por el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Se excluye de lo
anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras
públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o
técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las
competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder
Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con
autonomía de gobierno u organizativa.
La progresión salarial dentro de un grado siempre
estará supeditada a una evaluación satisfactoria del desempeño profesional.
Art. 33- Clasificación de puestos de trabajo en
familias laborales y grados
El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa deberán desarrollar la clasificación de puestos de
trabajo en familias laborales y grados, respecto de las personas servidoras
públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas.
Los restantes puestos del servicio público deberán
tener un manual de puestos detallado, preparado en un formato especificado por
el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), con el
fin de llevar a cabo el análisis y la evaluación del trabajo.
Las instituciones bajo la rectoría del Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) le enviarán las
descripciones para los puestos de trabajo en el formato que este defina. Estas
descripciones reflejarán los deberes realmente desempeñados. La descripción del
puesto, certificada por cada entidad, se analizará con el propósito de evaluar
el trabajo.
Una vez que cada trabajo haya sido descrito,
analizado y evaluado, el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán) lo asignará a una familia laboral y a un grado dentro de
esa familia.
Art. 34- Columna salarial global
A partir de la metodología de valoración del
trabajo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa
elaborarán la columna salarial global de la familia correspondiente.
El Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán), la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la
Dirección General de Servicio Civil elaborarán conjuntamente una columna
salarial global para las instituciones bajo su ámbito de competencia. La
columna iniciará secuencialmente del menor al mayor puntaje.
Los grados en cada una de las familias laborales se
asignarán a uno o más puntos de remuneración en la columna salarial global. Los
puntos de remuneración a los que se asigna cada grado se determinarán por
referencia a:
a) La valoración de los factores del trabajo.
b) Las necesidades profesionales de cada familia
laboral.
c) Empleos de referencia en cada familia laboral,
de modo que haya igual salario por igual trabajo en todas las familias de
empleo”. (Lo resaltado no corresponde al
original).
Se consulta la
constitucionalidad del art. 13 del proyecto de ley, en tanto se considera que
se deja la definición de contenido a los diferentes tipos de familia en que se
dividiría el Poder Judicial a un mero acto administrativo de MIDEPLAN. Se
cuestiona que la regulación de las familias de puestos de trabajo es muy pobre,
por lo que se entiende que la misma se realizará mediante la potestad
reglamentaria del MIDEPLAN, en detrimento del principio de reserva legal
consagrado en el art. 154 de la Constitución Política. Estas amplias potestades
se evidencian, según se alega, en lo dispuesto en los arts. 32, 33 y 34 del
proyecto de ley. Establece que el proyecto divide a las personas servidoras
judiciales en diferentes familias, sin distinguir y respetar sus
características propias y particularidades del puesto ni la necesidad de una
tutela integral, armónica y sistémica de la relación de empleo del Poder
Judicial que resguarde su independencia, dejándolas siempre sujetas
al criterio e interpretación propia del MIDEPLAN. Cuestionan que la
sustracción de competencias constitucionales a este órgano en favor de
dicho ministerio para un determinado grupo de servidores tiene un
efecto colateral e indirecto en la independencia de las personas juzgadoras,
toda vez que podría significar a mediano plazo injerencia en el perfil,
calificación, valoración, nombramiento, capacitación de personas servidoras que
brindan servicios de apoyo directos o indirectos, técnicos y no
técnicos, absolutamente necesarios para la realización de los procesos
jurisdiccionales, su control y en la misma continuidad de la prestación de servicios
a las personas usuarias de la administración de justicia.
Dicen que,
consecuentemente, el proyecto lejos de dar seguridad jurídica en materia
de relación de empleo de las personas servidoras judiciales, deja al arbitrio
del jerarca de turno del MIDEPLAN la labor de llenar de contenido la
regulación de cada una de las respectivas familias de puestos no contempladas
en las excepciones introducidas a las normas.
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Antes de examinar
el articulado en cuestión, es preciso señalar que este Tribunal, por variadas
razones, pero por unanimidad, dictaminó la inconstitucionalidad del art. 13 del
proyecto de ley, al considerarse, por mayoría, lo siguiente:
“En cuanto al inciso f) del artículo 13 es inconstitucional
porque no excluye a los funcionarios que realizan funciones
para-jurisdiccionales -fiscales, defensores públicos y profesionales y personal
especializado del Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los funcionarios
del nivel gerencial o de alta dirección política, al igual que a los
funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función electoral
-letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc.-, y quienes
ejercen cargos de alta dirección política. Además, no se excluye a todo el
funcionario administrativo de apoyo, profesional y técnico, que los máximos
órganos de los citados poderes del Estado definan, de forma exclusiva y
excluyente, como indispensables o consustanciales para el ejercicio de sus
competencias constitucionales. Máxime que, de conformidad con ese mismo
artículo, inciso a), todos esos funcionarios quedarían incluidos en una
categoría del Estatuto de Servicio Civil, lo que afecta la independencia tanto
del Poder Judicial como del Tribunal Supremo de Elecciones partiendo del hecho
de que el gobierno judicial y electoral lo ejerce la Corte Suprema de Justicia
y el Tribunal Supremo de Elecciones de forma exclusiva y excluyente en lo que
atañe a sus competencias constitucionales. Finalmente, hay que tener presente
que la construcción de la familia, tal y como se explicó supra, corresponde, de
forma exclusiva y excluyente, a cada poder del Estado”.
Dicho numeral fue
declarado inconstitucional no solo en relación con el Poder Judicial, sino
también respecto al Tribunal Supremo de Elecciones, universidades públicas,
CCSS y municipalidades. Por ello, al valorar la opinión
consultiva n.°2021-017098, la Comisión Permanente Especial sobre Consultas
de Constitucionalidad, en su informe de mayoría, que fue finalmente avalado por
el Plenario Legislativo, realizó las siguientes consideraciones que
ilustran su posición y deben servir de insumo para la interpretación del
numeral en cuestión:
“El Artículo 13 del Capítulo IV Organización
del Trabajo, regula el régimen general de empleo público, reconociendo la
intención de los proponentes de la iniciativa de que exista un único régimen
general de empleo público, el cual a su vez estará conformado por familias de
puestos, cuyas funciones se determinarán a partir de lo que ejecute su
personal. Esta disposición fue sujeta de examen por el Tribunal Constitucional,
razón por la que vertieron criterio señalando los vicios que contenía.
Sobre estas dudas de constitucionalidad y su
relación con las Municipalidades el voto indica: "Es inconstitucional, por
no crear una familia de puestos de los empleados municipales y, por
consiguiente, los incluye a todos en el Servicio Civil. No es posible pasar por
alto que el Código Municipal, a partir del numeral 124 al 161 inclusive,
contiene el Título V, que regula la relación de los servidores
municipales y las administraciones públicas locales de forma
pormenorizada, por un lado, y, el numeral 50 del proyecto de ley que establece
que las derogatorias expresas ni siquiera hacen referencia a las normas que se
encuentran en el citado Código, ni tampoco se hacen las modificaciones en
el artículo 49 del proyecto consultado."
En cuanto a la CCSS y el inciso b) de esta norma
manifestó: "Es inconstitucional, por no incluir en el citado inciso a los
servidores que realizan labores sustanciales y administrativas, profesionales y
técnicos, necesarios para alcanzar los fines constitucionalmente
asignados a la CCSS."
Sobre el contenido normado en el inciso f) del
Artículo 13 vinculado al Tribunal Supremo de Elecciones y Poder Judicial acotó:
"Es inconstitucional porque no excluye a los funcionarios que realizan
funciones para-jurisdiccionales -fiscales, defensores públicos y profesionales
y personal especializado del Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los
funcionarios del nivel gerencial o de alta dirección política, al igual que a
los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función
electoral -letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc.-, y
quienes ejercen cargos de alta dirección política. No se excluye a todo el
funcionario administrativo de apoyo, profesional y técnico, que los máximos
órganos de los citados poderes del Estado definan, de forma exclusiva y
excluyente, como indispensables o consustanciales para el ejercicio de sus
competencias constitucionales. Finalmente, hay que tener presente que la
construcción de la familia, tal y como se explicó supra, corresponde, de forma
exclusiva y excluyente, a cada poder del Estado."
Observa la Sala Constitucional que del texto del
artículo 13 se desprende la intención del legislador de que Mideplán tenga la
facultad de llenar de contenido las regulaciones propias de las familias
creadas, mediante simple acto administrativo, ello a pesar de que tiene reserva
de ley la regulación del funcionamiento de los otros Poderes de la República,
el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa.
Además, considera que existe distorsiones odiosas
al crear las familias, cuando se está dividiendo al personal del TSE pese a que
todos coadyuvan al cumplimiento de la función electoral. Solo a los magistrados
del TSE estarían dentro del grupo indicado en el inciso f), pero todo el resto
de funcionarios, que también coadyuvan al ejercicio de esta función tan
importante para la democracia costarricense, quedarían integrando otro grupo de
familia de puestos. Todos los funcionarios del TSE que coadyuvan a la función
electoral, directamente o por apoyo, requieren contar con toda la independencia
de criterio en sus actuaciones, en este sentido el voto de la Sala
Constitucional ya se había decantado al respecto al indicar que “la intención
del constituyente al crear este Poder, fue cercenar por completo la posibilidad
de que los funcionarios electorales, se inmiscuyen en toda actividad política,
con el fin de garantizar un Órgano Electoral independiente.” (sentencia
n°2005-14298).
Respecto de las Universidades y el artículo 13
inciso e), el Tribunal Constitucional señalo: "Es inconstitucional, por no
incluir en el citado inciso a los servidores que realizan investigación, acción
social y cultural, así́ como el personal administrativo, profesional y
técnico, necesario para alcanzar los fines constitucionalmente asignados a las
universidades del Estado, en los términos que se explica en el considerando
general."
A partir del análisis realizado se propone
adicionar la salvaguarda en un nuevo párrafo segundo que se leerá “El
Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y
los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa tendrán cada uno su
propia familia de puestos. Según la determinación que realice el respectivo
ente, la correspondiente familia estará conformada por las personas servidoras
públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas.”
Con esta redacción se reafirma el principio
constitucional de separación de poderes al reconocer que tendrán los otros
Poderes de la República su propia familia de puestos, al igual para los entes
públicos con autonomía de gobierno u organizativa. Lo que nos lleva a suprimir
la indicación expresa en la norma del número de familias, porque no podría el
artículo establecer la cantidad de familias de puestos, siendo que en la
práctica y la aplicación de la futura Ley Marco de Empleo Público podrían
llegar a ser más de ocho.
Finalmente, se sugiere al plenario legislativo con
el texto sustitutivo que adjunto a las recomendaciones de este Informe eliminar
la redacción del inciso f) y correr la numeración de los mismos, siendo el
criterio de quienes suscribimos este informe que este inciso contiene vicios de
constitucionalidad, que se subsanan con el párrafo que se adiciona a este
artículo”. (Lo destacado no
corresponde al original).
En adición a lo
dicho, corresponde también citar, en lo conducente, la propuesta de la referida
Comisión en relación con los arts. 31, 32, 33 y 34, que de forma muy explícita
señala cómo se deben interpretar las modificaciones realizadas al proyecto de
ley luego de la mencionada opinión consultiva emitida por la Sala
Constitucional. Respecto de los numerales indicados, se realizaron las
siguientes observaciones:
“Siguiendo con el articulado sujeto a examen en la
resolución 2021-17098, en relación con los artículos 31 (sobre la metodología
de valoración del trabajo), 32 (Grados dentro de las familias laborales) y 34
(Columna salarial global), se indicó la existencia de dudas sobre su
constitucionalidad.
El objetivo macro del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público es el sometimiento del aparato estatal a un sistema único de
regulación del empleo público y la centralización de la rectoría en Mideplán,
lo que la Sala Constitucional señala como una clara vulneración del principio
de separación de poderes, como ya se ha venido sosteniendo a lo largo del
informe. En este sentido indica el voto: “son inconstitucionales, en el tanto
no excluye a los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la
actividad universitaria-, es decir, aquellos que realizan funciones de
docencia, investigación, extensión social y cultural, así como los que realizan
funciones administrativas, profesionales y técnicas, necesarias para cumplir
con criterios de eficacia y eficiencia los fines constitucionalmente asignados,
y porque la definición de los factores de trabajo relevante, su peso relativo,
el número de grado requeridos dentro de cada familia y sus características, y
la elaboración de la columna salarial corresponde de forma exclusiva y
excluyente a los máximos órganos de los entes universitarios. En esta materia
en relación con el funcionariado que esté en la familia de puestos relativo a
estos entes, establecido por el órgano jerárquico de cada universidad, todos
estos aspectos al estar vinculados con el funcionariado necesario para alcanzar
el fin constitucionalmente establecido la competencia resulta exclusiva y
excluyente y, por consiguiente, Mideplán o el Poder Ejecutivo no les asiste
ninguna potestad para definir ni elaborar ningún de esos extremos.”
La respuesta necesariamente implicaría que ese
órgano -Mideplán-, interfiera en competencias que son exclusivas y excluyentes
de los otros Poderes de la República, Legislativo y Judicial, el Tribunal
Supremo de Elecciones, y los entes públicos con autonomía de gobierno u
organizativa, así analizado a lo extenso del voto.
Específicamente del artículo 33, sobre la
clasificación de puestos de trabajo en las Universidades Públicas manifestó:
“la Sala Constitucional encuentra que es inconstitucional, en el tanto no
excluye a los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la
actividad universitaria-, es decir, aquellos que realizan funciones de
docencia, investigación, extensión social y cultural, así como los que realizan
funciones administrativas, profesionales y técnicas, necesarias para cumplir
con criterios de eficacia y eficiencia los fines constitucionalmente asignados,
y somete el manual de puestos de dichos funcionarios al análisis y evaluación
de Mideplán, lo que -en atención a la autonomía universitaria- corresponde en
forma exclusiva y excluyente a los máximos órganos de los entes universitarios
por las razones que explicaron supra.”
En atención a este señalamiento, se reconoce que
para alcanzar el fin constitucionalmente establecido entre la competencia que
resulta exclusiva y excluyente a estas, a Mideplán no le asiste ninguna
potestad para definir ni elaborarninguno de los extremos regulados en los
artículos 31, 32 y 34, y, por consiguiente, se propone variar la redacción de
estos numerales, primero para que guarde coherencia con las otras
modificaciones sugeridas e indicadas anteriormente y, segundo, para ajustar el
texto a los argumentos esgrimidos en el voto sobre la potestad que le asiste al
legislador para establecer un marco normativo en empleo público, que contenga
un modelo para todos los servidores públicos de conformidad con los artículos
9, 11, 191 y 192 de la Constitución Política.
Con estas modificaciones consideramos que las
normas se podrán ajustar a quiénes se les aplicaría y quiénes estarían
excluidos, a la luz de la Resolución N° 2021-17098”.
Ahora bien, en
relación con la inconstitucionalidad del art. 13 la magistrada Garro
Vargas realizó sus propias consideraciones:
“Razones diferentes de la magistrada Garro
Vargas en relación con la inconstitucionalidad del artículo 13 respecto al
Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones
Al igual que la mayoría, considero que el art. 13
del proyecto de ley es inconstitucional por lesionar la independencia de
poderes, tanto respecto del Poder Judicial como del Tribunal Supremo de
Elecciones. Sin embargo, estimo que la inconstitucionalidad no se circunscribe
a lo establecido en el inciso f), tal como lo declara la mayoría, sino que se
proyecta a la totalidad del artículo. Esto es así porque, si solamente se
declara inconstitucional el inciso f), se podría entender, en consecuencia, que
es constitucional que el resto de funcionarios judiciales que no son jueces
–pero que son personal de apoyo, vitales para la administración de justicia
(fiscales, letrados, profesionales, policías judiciales, defensores públicos,
etc.)– sí queden dentro del régimen general de empleo público bajo la expresa
rectoría del Mideplan. En efecto, al entender la rama judicial solo desde la
perspectiva del inciso f), esto es, que solo se refiere a jueces y magistrados
(personas que administran justicia y magistrados del Tribunal Supremo de
Elecciones), se desconocen todas las particularidades y necesidades del
personal de apoyo de dichos poderes de la república. Es decir, dicho inciso es
deficiente en sí mismo, pero su redacción hace que los demás también lo sean.
Para explicar esto se podría decir que se trata de una realidad vista desde un
punto de vista cóncavo y de uno convexo. Es decir, desde un ángulo, el inciso
f) al contemplar solo una parte de la rama judicial y del Tribunal Supremo de
Elecciones, desconoce la realidad de que estas instituciones están conformadas
–además de los magistrados y el personal que directamente administra justicia–
por una amplia gama de funcionarios de apoyo, que son esenciales para la
adecuada ejecución de las competencias constitucionalmente designadas. Pero la
sola declaratoria de inconstitucionalidad del inciso f) es insuficiente, pues
implicaría que la declaratoria de inconstitucionalidad de dicho inciso en forma
independiente podría provocar que el resto de los funcionarios judiciales o del
Tribunal Supremo de Elecciones, que no son magistrados o no administran
justicia de forma directa, queden sometidos a la rectoría del Mideplan. Por lo
tanto, visto desde el otro ángulo, aunque no estuvieran consultados el resto de
los incisos, es claro que dicho numeral debe examinarse de forma íntegra. Recuérdese
que al evacuar una consulta de constitucionalidad, la Sala debe dictaminar
sobre los aspectos y motivos consultados, pero también puede dictaminar “sobre
cualesquiera otros que considere relevantes desde el punto de vista
constitucional” (art. 101 párrafo primero de la LJC). En consecuencia, pese a
que solamente se haya consultado el inciso f), por pura derivación
lógico-jurídica, es claro que desde el punto de vista constitucional dicho
artículo está revestido de inconstitucionalidad, en la medida en que la
construcción de las familias de puestos desconoce las particulares y
conformación institucional de los poderes de la república para llevar adelante
la función de administrar justicia o de organizar el sufragio, pues lo asocia
únicamente con magistrados y personas que administran justicia. Hay que
observar que el propio art. 13 dispone que “La creación de familias de
puestos de empleo público es reserva de ley y deberá estar justificada por
criterios técnicos y jurídicos coherentes con una eficiente y eficaz gestión
pública”, norma que debe examinarse además en conjunto con lo referido en el
art. 32 del proyecto de ley, que ordena que “Cada familia laboral estará
conformada por una serie de grados, cada uno de los cuales representa un grupo
de puestos con perfil similar. El Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) definirá el número de grados
requeridos dentro de cada familia laboral, así como sus
características, como respuesta a una evaluación de todos los puestos dentro de
la familia laboral”. De manera que debe reiterarse que de declararse solamente
la inconstitucionalidad del inciso f) se corre el peligro de que el resto del
personal judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones sea ubicado —como de
hecho lo es— en otras “familias de puestos”, cuya evaluación y definición
quedaría a cargo de un órgano ajeno a los poderes mencionados. Se establecería
así un peligroso portillo a través del cual se lleve a cabo la injerencia de
parte de una cartera ministerial del Poder Ejecutivo respecto de la
administración del personal de esos poderes, lesionándose así la independencia
de estos”.
Por su parte,
la magistrada Picado Brenes consignó sus propias consideraciones para declarar
la inconstitucionalidad del art. 13:
“La Sala, por unanimidad, ha considerado que el
artículo 13 inciso f) es inconstitucional por lesionar la independencia de
Poderes tanto en relación con el Poder Judicial como con el TSE. Sobre el
particular, en lo que a mi criterio particular se refiere, estimo necesario y
oportuno hacer algunas precisiones.
Obsérvese que el artículo 13 del proyecto de Ley
Marco de Empleo Público, se refiere al Régimen General de Empleo Público
y se encuentra ubicado en el Capítulo IV Organización del Trabajo. En
ese numeral del proyecto se dispone que existirá un único régimen general de
empleo público que estará conformado por 8 familias de puestos, las cuales
serán de aplicación en los órganos y entes de la Administración Pública, de
acuerdo con las funciones que realice el personal de cada uno de ellos. Esas 8
familias de puestos serán las siguientes:
a) Personas servidoras publicas bajo el ámbito de
aplicación del título I y del título IV del Estatuto de Servicio Civil, así
como a las que se desempeñan en las instituciones señaladas en el artículo 2 de
la presente ley, que no estén incluidas en las restantes familias de puestos.
b) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones en ciencias de la salud.
c) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones policiales.
d) Personas docentes contempladas en el Estatuto
del Servicio Civil, del título II y el título IV.
e) Personas docentes y académicas de la educación
técnica y superior.
f) Personas que administran justicia y los
magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE).
g) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones del servicio exterior.
h) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en cargos de confianza.
Obsérvese que el artículo está redactado de manera
genérica e imprecisa, lo que traerá serios problemas de interpretación en
cuanto a su alcance, pero también debido a que no permitiría determinar algunos
aspectos que serían de fundamental relevancia. En ese sentido considero que es
inadecuado acumular en un solo grupo o familia de puestos a una categoría
determinada de trabajadores solo por el hecho de serlo, pues aun cuando todos
se dediquen a una misma función genérica, por ejemplo ser policías, las especificidades
de cada uno de ellos serán diferentes en atención al centro de trabajo, a los
objetivos a los que están dirigidos y a los fines asignados a la institución en
la cual están adscritos. Para explicar mejor lo dicho, tómese como ejemplo los
policías que pertenecen al área genérica de la seguridad ciudadana, la cual es
una materia que, en la actualidad, está adscrita a varios órganos del Estado,
de modo que los cuerpos policiales encargados de ella, atienden a los criterios
y objetivos específicos de la institución a la que pertenecen; sin embargo, al
pretender unificar a todos los cuerpos policiales bajo un mismo sistema de
empleo público, no se sabe qué ocurriría en la práctica con la diversidad de
ellos que existe en el país, a saber, policía penitenciaria, policía
administrativa, policía de migración, policía municipal, policía de tránsito,
policías del Organismo de Investigación Judicial, entre otros. Es más que
evidente que los objetivos de trabajo de la policía de migración son
completamente diferentes a los de la policía penitenciaria, atienden a
objetivos diversos y, por ende, la gestión del recurso humano no podría ser
uniforme. En mi criterio esto generaría nuevamente una vulneración al principio
de separación de poderes tutelado en el artículo 9 de la Constitución Política
ya que, insisto, no puede disponerse alegremente que un órgano del Poder
Ejecutivo pretenda emitir directrices y órdenes a los diferentes cuerpos
policiales del país cuando éstos pertenecen a otro Poder de la República o bien,
como en el caso del Organismo de Investigación Judicial que es la policía
técnica especializada del Poder Judicial y cuyas funciones son completamente
diferentes a las que tiene la Fuerza Pública o a cualquier otra fuerza policial
del país.
Ahora bien, al analizarse la situación concreta del
Poder Judicial, se observa que la gestión de su recurso humano comprendería, al
menos, 5 familias de puestos:
a) las personas servidoras públicas del Poder
Judicial que desempeñan funciones en ciencias de la salud: en este punto
probablemente estarían incluidos los trabajadores (as) del Organismo de
Investigación Judicial que laboran en el Departamento de Medicina Legal con
funciones y fines muy concretos en lo que se refiere al auxilio para la
administración de justicia pero también en algunas áreas administrativas -como
por ejemplo la valoración de empleados que superan los plazos de incapacidad
establecidos por la CCSS-; sin embargo, es muy posible que también se incluya a
quienes laboran para el Servicio Médico de Empresa, que es evidente, atiende a
objetivos muy diferentes.
b) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones policiales: conforme se dijo supra, no es válido que se pretenda
incluir en una misma familia de puestos a policías del Ministerio de Seguridad
Pública y a policías del Organismo de Investigación Judicial pues sus
objetivos, preparación, metas y fines son completamente diferentes y, por ende,
sus líneas de acción, son incompatibles como para pretender que, a pesar de su
naturaleza, haya unidad en las directrices que les rigen.
c) Personas que administran justicia y los
magistrados: la función concreta de administrar justicia que realizan los
jueces y los magistrados, es muy específica, tutelada así como resguardada por
sendos principios de rango constitucional como la independencia judicial, la
separación de poderes, entre otros; sin embargo, no sería consecuente que la
norma no incluya a otros funcionarios que, con rango de jueces, realizan
funciones similares a las de los jueces y necesarias para la administración de
justicia como serían los jueces tramitadores o los letrados de las 4 Salas de
la Corte Suprema de Justicia, con lo cual la norma genera una discriminación en
perjuicio de un grupo de trabajadores, pero además también parece excluir a
quienes administran justicia a nivel administrativo y que inclusive en la
nomenclatura actual tienen rango de jueces, como sería el caso de los
integrantes de los diferentes tribunales administrativos existentes en el país,
o el caso de los jueces de la Inspección Judicial del Poder Judicial. La
independencia del Poder Judicial no permite excluir de su regulación legal a
ningún empleado porque todos son parte del engranaje necesario para lograr una
administración judicial eficiente y efectiva en la que no sólo
participan jueces y magistrados, sino también el conserje que limpia los
despachos, el notificador que pone a las partes en conocimiento de la
situación, el chofer que traslada al magistrado, el policía judicial que
transporta a los privados de libertad, el defensor público que los defiende, el
fiscal que ejerce la acción penal del Estado, y cuántos otros muchos
funcionarios más del Poder Judicial que intervienen en este engranaje y que son
parte muy importante de todo el Poder Judicial. En este punto no puede dejarse
de afirmar que este tipo de fraccionamientos entre los que están y los que no
están en el sistema de empleo público, también generará una vulneración del
principio de igualdad y no discriminación, pues es contradictorio que empleados
todos dirigidos a la consecución de un mismo fin constitucionalmente otorgado
al Poder Judicial, pertenezcan a sistemas de empleo público diferentes, con
objetivos y directrices diversas. El criterio de mayoría señala que se debe
incluir a quienes ejercen realmente la función jurisdiccional y que cada Poder
determinará quiénes conforman ese personal; sin embargo no se debe olvidar que
para lograr el dictado de una sentencia y su respectiva ejecución -fin último
del Poder Judicial-, es indispensable contar con la participación del citador,
notificador, policía judicial, técnico judicial, conserje, personal
administrativo que tramita planillas y salarios, peritos, choferes,
trabajadores sociales y psicólogos forenses, capacitadores, y más de 200
categorías de empleados que hay en el Poder Judicial, todos indispensables en
la administración de justicia.
d) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en cargos de confianza: en el caso del Poder Judicial existen varios puestos a
los que se les ha dado esta clasificación y dentro de ellos se encuentran las
secretarias y choferes de los magistrados, algunos de los letrados sujetos al
nuevo régimen, entre otros. Surge la duda entonces de cómo quedarán estas
personas en relación con el nuevo sistema y si conservarán algún tipo de
derecho o si, por el contrario, so pretexto de la nueva nomenclatura, podrían
ser despedidos bajo el argumento de ser personal de confianza y para su
sustitución en esos cargos, como le correspondería hacerlo a un órgano del Poder
Ejecutivo, pudieren designar a otras personas que no necesariamente cumplen con
los requisitos que se requiere para laborar en el Poder Judicial. En este punto
se generan serias dudas en cuanto al manejo que un órgano del Poder Ejecutivo
le pudiera dar a los “cargos de confianza”, sobre todo si con ellos se quisiera
satisfacer intereses o compromisos políticos. Lo anterior es válido de pensar
porque véase que la norma no establece ningún requisito o condición para el
ingreso en esa familia de puestos y porque el proyecto tampoco contiene, en
ninguna otra norma, lo que será entendido como un “cargo de confianza”, ni
siquiera en el numeral 5 que, se supone, contendría todas las definiciones de
la terminología utilizada en ese proyecto.
e) las personas que se desempeñan en las
instituciones señaladas en el artículo 2 de la presente ley -en donde se ha
incluido al Poder Judicial-, que no estén incluidas en las restantes familias
de puestos: en este punto se observa que, por exclusión, el resto del personal
del Poder Judicial que no encajó en ninguna de las 7 familias de puestos
anteriores, serían incluidas en éste. Acá, en la práctica, simple y
sencillamente ocurriría que, ante la duda, ante no saber de qué se trata el
puesto, ante la falta de comprensión de las funciones que realiza el personal,
se le catalogaría bajo este ítem, con la grave consecuencia que se podrían
encontrar personas y puestos tan diversos agrupados bajo un mismo esquema, que
sería imposible pretender aplicarles un sistema unificado de regulación del
empleo público. Piénsese por ejemplo en un investigador de alto estándar, con
un perfil profesional muy específico, talvez dedicado a labores con cierto
grado de confidencialidad a lo interno del Poder Judicial, con funciones que no
encuadran en ninguna de las otras 7 familias que crea ese numeral 13, y que por
no tener muy claro a qué se dedica debido al nivel de secreto de las labores,
deberá ser incluido en esta familia, siendo que, a su vez, tendrá como
compañero en esa clasificación a un obrero no especializado que tampoco es
cubierto por las otras familias de puestos y que igualmente será incluido acá;
indudablemente esto generará situaciones muy disímiles, imposibles de unificar
en un solo grupo de reglas y directrices como se pretende hacer con el proyecto
de Ley bajo estudio. Piénsese que, en un contexto como el descrito, sería
absolutamente inconveniente que un órgano del Poder Ejecutivo -Mideplán-,
pretenda imponer normativa de gestión del recurso humano similar, a servidores
públicos tan diferentes, generándose con ello no solo vulneraciones al
principio de igualdad y no discriminación, sino también serias lesiones -al
Poder Judicial en este caso-, a su independencia y autonomía para la gestión de
su recurso humano.
Por otra parte obsérvese que el artículo 13
establece que para cada una de esas 8 familias de puestos se deberá contar con
el diagnóstico de las condiciones de trabajo, con un programa de salud
ocupacional y con protocolos de seguridad para salvaguardar la vida de las personas
trabajadoras. Al respecto es necesario ser realistas ya que, si en la
actualidad el tema es bastante complejo e inclusive hasta carente de regulación
adecuada en muchos espacios públicos de trabajo, a pesar de que cada
institución tiene la competencia para manejarlo de acuerdo con sus
características y objetivos, habría que imaginarse cómo va a ser al amparo de
esta Ley Marco de Empleo Público en donde las directrices no serían específicas
para el pequeño grupo de trabajadores de cada institución, sino que
tendrán que ser de gran magnitud porque tendría que abarcarse a todas las
instituciones incluidas en el ámbito de cobertura de la Ley; indudablemente
esto generará una crisis de recursos para atender todo lo relativo a la salud y
seguridad ocupacional, así como también conflictos entre las instituciones que
lo tienen mejor tutelado que otras, reclamos de los trabajadores y, por
supuesto, vulneraciones a varios principios constitucionales porque,
nuevamente, es un tema que tiene relación directa con la gestión del talento
humano y que debe atender a los fines y competencias de cada institución, no a
criterios generales impuestos por un órgano proveniente del Poder Ejecutivo. En
ese sentido, las directrices en materia de salud y seguridad ocupacional para los
empleados del Poder Judicial, jamás podrían ser las mismas que las que se
emitan para un Ministerio u otra institución con funciones más de índole
administrativo; inclusive a lo interno del Poder Judicial, jamás podrían ser
iguales esas medidas en la Medicatura Forense del Organismo de Investigación
Judicial que las aplicables al Departamento Financiero Contable. De este modo,
si a lo interno de una misma institución, se pueden generar directrices
diferentes, con mayor razón si se habla de todo el Estado costarricense. Por lo
menos, a lo interno de cada institución, se tiene la certeza de que se hará lo
mejor posible en atención a los objetivos y fines de la institución de cara a
los derechos de los trabajadores, pero ello no necesariamente ocurriría cuando
se tiene que atender a la generalidad de todas las personas servidoras públicas
con recursos limitados. Más grave sería el asunto cuando se quiera trasladar
personal de una institución a otra -porque no puede olvidarse que el proyecto
establece esa posibilidad de movilizar empleados- y se pase a la persona de un
ambiente respetuoso de la salud ocupacional a otro que no cumple con esas
condiciones.
Ahora bien, todo lo anterior es igualmente
aplicable al Tribunal Supremo de Elecciones, por lo que también el artículo 13
es inconstitucional respecto del mismo, pues todos los funcionarios de ese
órgano pasarían a integrar el sistema general de empleo público y a ser
incluidos en algunas de estas 8 familias de puestos, a pesar de la garantía de
independencia que le ha otorgado la Constitución Política a ese Tribunal en sus
artículo 9 y 99, partiendo del hecho de que el gobierno judicial y el
gobierno del órgano electoral, lo ejerce respectivamente la Corte Suprema de
Justicia y el Tribunal Supremo de Elecciones, de forma exclusiva y excluyente
en lo que atañe a sus competencias constitucionales, por lo que, igualmente, la
construcción de la familia de puestos en caso de que así se pretendiera hacer,
corresponde, de forma exclusiva y excluyente, a cada poder del Estado;
consecuentemente tendrá que ser competencia única del Tribunal Supremo de
Elecciones y del Poder Judicial”.
Adicionalmente,
conjuntamente se suscribió el siguiente voto salvado en lo relativo a
los demás numerales bajo examen:
“En conclusión, consideramos que los artículos 13,
32, 33, 34 y 36 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público son
inconstitucionales en cuanto se refiere a su aplicación al Poder Judicial. Lo
anterior se considera así por cuanto, tal y como se dijo supra, en todos esos
artículos se establecen potestades para el Mideplán que interfieren con la
independencia del Poder Judicial y con el principio de separación de poderes,
debiendo tenerse presente una vez más, que ningún órgano del Poder Ejecutivo, y
por lo tanto externo a la Corte Suprema de Justicia pueden emitir directrices u
órdenes en materia de empleo público”.
La actual
inconstitucionalidad de los artículos bajo análisis parte de las
mismas consideraciones realizadas, pero ahora bajo el matiz igualmente
inconstitucional de la división entre servidores que realizan funciones
exclusivas y excluyentes y los que no, respecto de los cuales el Poder Judicial
va a perder sus potestades de gobierno. Por lo tanto, respecto de un grupo
de servidores del Poder Judicial existirá una rectoría del
MIDEPLAN, quienes quedarían excluidos de la propia familia de puestos
del Poder Judicial. Además, respecto a estos servidores, será el MIDEPLAN el
que tenga la competencia de definir los aspectos de la gestión de la
compensación, así como realizar la clasificación de puestos de
trabajo en familias laborales y grados. Estos servidores quedarán
incluidos dentro de un manual de puestos detallado, preparado en un formato
especificado por el MIDEPLAN, con el fin de llevar a cabo el análisis y la
evaluación del trabajo. Igualmente, respecto de estos servidores, aunque
formalmente forman parte de la planilla del Poder Judicial, su columna salarial
global será definida por el Poder Ejecutivo a través del MIDEPLAN. En
tal sentido, consideramos que lleva razón el consultante en que hay una
sustracción de competencias constitucionales de la Corte Plena en favor
del Poder Ejecutivo, en relación con un grupo de servidores
judiciales que brindan servicios de apoyo directos o indirectos, técnicos y no
técnicos, pero que son absolutamente necesarios para la realización de los
procesos jurisdiccionales, sus controles y la misma continuidad de la
prestación de los servicios a las personas usuarias de la administración de
justicia.
Por otro
lado, el Presidente de la Corte plantea que el llenar de contenido los
diferentes tipos de familia va a ser una competencia del MIDEPLAN. Ello podría
ser cierto respecto de los servidores que quedan incluidos bajo su
rectoría (lo cual ya advertimos que consideramos inconstitucional). Sin
embargo, desde nuestra perspectiva, esa afirmación no resulta tan apegada
al texto del proyecto de ley respecto de los servidores que se considere
realicen funciones exclusivas y excluyentes atinentes a las competencias
constitucionales. Sobre el particular, más que una duda
de constitucionalidad existe una inquietud o inseguridad de
operatividad práctica y de interpretación normativa. Lo anterior,
porque por un lado se dice que el Poder Judicial tendrá su propia familia de
puestos ‒como si dentro de la misma estuviera incluido todo el
universo de servidores judiciales, pero que realizan funciones de muy
diversa naturaleza (magistrados, jueces, profesionales en derecho, policía
judicial, defensores públicos, fiscales del Ministerio Público, peritos judiciales,
etc.)‒; no obstante, luego se advierte que la “creación de familias
de puestos de empleo público es reserva de ley y deberá estar justificada” por
lo que ciertamente existe la duda de si para la creación de la familia de
puestos correspondiente al propio Poder Judicial debe aprobarse una nueva ley,
con lo cual nuevamente existiría la duda sobre la independencia de gobierno del
Poder Judicial en lo atinente a la administración de su recurso humano.
Corolario de las
consideraciones realizadas, las suscritas magistradas somos del criterio que
las normas consultadas son inconstitucionales.
i) Normativa sometida a consulta
En el caso
concreto, más que una normativa en particular, se cuestionan las modificaciones
que sufrió el proyecto de ley luego de una primera consulta de
constitucionalidad y producto de lo cual se eliminaron las pretendidas reformas
al Estatuto de Servicio Judicial y a la Ley de Salarios del Poder Judicial. En
tal sentido, el proyecto de ley sometido a consulta anteriormente contemplaba
unas adiciones a los referidos cuerpos normativos que luego fueron suprimidas
como consecuencia del dictamen n.°2021-017098 de la Sala
Constitucional y del informe de mayoría de la Comisión Especial sobre Consultas
de Constitucionalidad. Las normas atinentes, art. 49 incisos G) y H), señalaban
lo siguiente:
Se modifican las siguientes disposiciones
normativas, de la manera que se describe a continuación:
(…)
G) Se adiciona el artículo 85 a la Ley 5155, Estatuto
de Servicio Judicial, de 10 de enero de 1973. El texto es el siguiente:
Artículo 85.- Las competencias definidas en la
presente ley, para los órganos del Poder Judicial, serán realizadas
en coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán), en lo que corresponde a los temas a que se refiere la Ley
General de Empleo Público.
H) Se adiciona el artículo 17 a la Ley 2422,
Ley de Salarios del Poder Judicial, de 11 de agosto de 1959. El texto es el
siguiente:
Artículo 17.- Las competencias definidas en la
presente ley, para los órganos del Poder Judicial, serán realizadas en
coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán), en lo que corresponde a los temas a que se refiere la Ley
General de Empleo Público”. (Lo
destacado no corresponde al original).
Se cuestiona que
el proyecto contempla la eliminación de la relación coordinación-cooperación
entre Poderes para efectos de la materia de empleo público y, por lo tanto,
elimina las competencias constitucionales sobre la materia de los órganos de
gobierno del Poder Judicial. Del texto del proyecto de ley se advierte que, de
manera diferenciada a otros entes públicos, en materia de eventual
implementación del proyecto de ley, el Poder Judicial no tendrá una
relación de coordinación y cooperación, sino que el cuerpo normativo está orientado
a una exclusiva relación de dirección de MIDEPLAN y la DGSC hacia la Dirección
de Gestión Humana del Poder Judicial. Se consulta si la pérdida de competencias
de los órganos de gobierno del Poder Judicial y la distinción de
imposibilidad de coordinación y cooperación que se hace con respecto a este
‒en favor de determinados entes públicos‒ es acorde o no con el
Derecho de la Constitución. En concreto, cuestionan si eso
es conforme con el diseño constitucional de relación entre Poderes o debe
entenderse que, vía ley, cabe que se elimine el principio
constitucional que fundamenta la coordinación y cooperación entre Poderes en
favor de una relación de dirección de MIDEPLAN hacia un órgano administrativo
del Poder Judicial.
Redacta
la magistrada Garro Vargas
En la primea
opinión consultiva evacuada por la Sala, por mayoría, se consideró lo
siguiente:
“Ahora bien, en el caso de los incisos g) y
h) del artículo 49, estos resultan inconstitucionales por violar la
independencia del Poder Judicial. Lo anterior por cuanto, por medio de tales
incisos se pretendía realizar sendas adiciones al Estatuto de Servicio Judicial
y a la Ley de Salarios del Poder Judicial, a efectos de incluir la injerencia
de Mideplán en las competencias definidas en esta normativa especial, indicando
que los órganos del Poder Judicial deberán realizar las competencias definidas
en esas leyes, en coordinación con dicho ministerio. Ello resulta evidentemente
violatorio del principio constitucional de independencia judicial, pues se
trataría de un órgano del Poder Ejecutivo con el cual, las autoridades
competentes del Poder Judicial, estaría obligadas a coordinar el ejercicio de
sus competencias, en materia de empleo público de los funcionarios judiciales.
Se tendría así a la Corte Plena, el presidente de la Corte Suprema de Justicia,
el Consejo de Personal, el Consejo de la Judicatura y el Departamento de
Personal en obligada coordinación con Mideplán antes de la adopción de acciones
en temas relacionados con el empleo público contenidos en el proyecto de ley
sean: planificación del trabajo, organización del trabajo, gestión del empleo,
gestión del rendimiento, gestión de la compensación y gestión de las relaciones
laborales. En temas que son de competencia exclusiva del Poder Judicial, como
lo es el manejo interno de su personal, resulta excluyente cualquier tipo de
coordinación obligatoria con otro órgano del Estado. Si bien se
trata de coordinación y no de dirección, es lo cierto que, en esta materia, que
es propia del fuero interno de independencia judicial, ni siquiera la
coordinación resultaría admisible para el ejercicio de competencias exclusivas
del Poder Judicial. “La independencia judicial se manifiesta en
diversos planos, en el plano externo, se traduce por la autonomía del Poder
Judicial en materia económica y por la inamovilidad de su personal, así como,
en lo funcional, por la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con
criterios propios y no como resultado de presiones procedentes de determinados
grupos, instituciones o personas.” (sentencia n°2000-005493). Además, debe
recordarse lo que indica el art.154 Constitucional: “El Poder Judicial sólo
está sometido a la Constitución y a la ley…”, no hay sumisión, ni siquiera en
el plano de la coordinación, con otro órgano de otro poder de la República.
Nótese que incluso están fuera del alcance del legislador, “las atribuciones
constitucionales de ordenar, planificar o programar por ejemplo la función
administrativa de manejo de personal.” (sentencia n°2017-009551), con mucha más
razón, estarían fuera del alcance de otro poder de la República. Ello por
cuanto, incluso se impide “una regulación indirecta del servicio judicial
mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias.” (sentencia
n°2018-019511). Por consiguiente, este Tribunal considera que los incisos
g y h del artículo 49 contienen un vicio de inconstitucionalidad, por lesionar
el principio de independencia de funciones que garantizan al Poder Judicial,
los ordinales 9 y 154 de la Constitución Política”. (Lo destacado no corresponde al original).
En atención a tan
contundentes consideraciones, la Comisión Permanente Especial sobre Consultas
de Constitucionalidad recomendó al Plenario Legislativo eliminar dichos incisos
del proyecto de ley y correr la numeración correspondiente.
Al respecto,
corresponde distinguir dos escenarios. En efecto, conforme al criterio que
sostuvimos en la anterior opinión consultiva, no resulta inconstitucional la
supresión de la relación de coordinación entre las autoridades de gobierno del
Poder Judicial y el MIDEPLAN o la DGSC, en el caso de que tal
coordinación se refiera a los servidores que lleven a
cabo funciones exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las
competencias constitucionalmente asignadas al Poder Judicial. En lo que a sus
funciones corresponde, no resulta admisible esa pretendida relación de
coordinación.
No obstante, la
supresión de la relación de coordinación entre el Poder Judicial y
ese ministerio o dicha dirección sí resulta inconstitucional cuando
tal coordinación sea atinente a los servidores del Poder Judicial cuyos
jerarcas hayan determinado que deben estar sujetos al régimen de la rectoría de
dicho Ministerio. Nuevamente, hay que partir de que de aprobarse este proyecto de
ley, el Poder Judicial quedaría dividido de forma artificial entre quienes
realicen funciones exclusivas y excluyentes y quienes no.
Este segundo grupo de servidores judiciales pasaría a formar parte
del Sistema General de Empleo Público, cuya rectoría se
pretende asignar al MIDEPLAN. Entonces para la ejecución de políticas de
gestión del rendimiento o de la compensación habría una relación vertical y
directa, obviándose, desde nuestra perspectiva, una necesaria relación de
coordinación entre los órganos de gobierno del Poder Judicial y dicha instancia
ministerial. La supresión, en este caso, de la relación de coordinación sí
resulta inconstitucional porque tiene por efecto desconocer por completo al
órgano de gobierno del Poder Judicial.
iv) Nota de la magistrada Garro Vargas
La magistrada
Garro Vargas consigna nota para aclarar que la declaratoria de
inconstitucionalidad de la supresión de esa relación de coordinación, en
el segundo supuesto, no supone que admita la validez
constitucional de la salvaguarda introducida en el presente proyecto con el fin
de acoger lo señalado por la opinión consultiva n.°2021-017098. Como se ha
venido reiterando, esa distinción es en sí misma inconstitucional. No obstante,
de mantenerse tal y como se prevé, sí debe existir una necesaria relación de
coordinación entre las autoridades en mención.
v) Nota de la magistrada Picado Brenes
Reitero que no
comparto los argumentos que se indican en el considerando general de la
sentencia anterior y que se respaldan en esta, en el sentido de que, “no
hay un compartimento o un área de exclusión a la ley en lo que atañe a las
competencias exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de Justicia, del
Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidades del Estado y de las
municipalidades.” Todo lo contrario, en lo que atañe a las
competencias exclusivas y excluyentes de la Corte Suprema de Justicia, del
Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidades del Estado, de la CCSS y
de las municipalidades, SI hay un área de exclusión, pero no solo del
Ejecutivo, sino también del Legislador. El Poder Ejecutivo, a través de
Mideplán, no podría operar nunca como un jerarca respecto de los Departamentos
de Recursos Humanos de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo de
Elecciones, de las Universidades del Estado, de la CCSS y de las
municipalidades. Pero además, tampoco el Poder Legislativo, por medio del
ejercicio de su potestad legislativa, podría nunca incursionar en aspectos de
las competencias internas de esas mismas instituciones. Lo anterior, en virtud
de los alcances de protección que tiene el principio constitucional de
separación de poderes y de la descentralización administrativa. Así por
ejemplo, no podría el legislador dictar normas para indicarle a la Corte
Suprema de Justicia, cuáles parámetros seguir y cuáles no en el proceso de
selección, reclutamiento, evaluación, salarios, despido, entre otros. Puede
establecer lineamientos generales que atiendan al contenido de las normas
constitucionales (idoneidad, estabilidad en el empleo, eficiencia,
transparencia, control de cuentas), pero no puede incursionar en el cómo debe
proceder el Poder Judicial a operacionalizar todos esos aspectos, que son del
ámbito de su independencia administrativa. Considero que resulta inadmisible,
desde la óptica constitucional, la emisión de normas legales (Poder
Legislativo) en relación con las competencias internas del resto de Poderes del
Estado. En síntesis, así como resulta inadmisible que el Poder Ejecutivo ejerza
un poder de jerarquía, de dirección, de reglamentación interna sobre los
poderes del Estado, las universidades del Estado, la CCSS y las
municipalidades; asimismo resulta inadmisible que el Poder Legislativo emita
leyes que contengan normas que le ordenen a los otros Poderes del Estado o a
los entes descentralizados, la forma en cómo proceder con sus competencias.
No comparto la
tesis de la mayoría de dividir las competencias de un Poder de la República
entre competencias exclusivas y competencias no exclusivas, como si solo se
pudiera hablar del principio de separación de poderes en las primeras y no en
las segundas. Claramente, en cualesquiera de las competencias asignadas a un
Poder de la República, ningún otro puede intervenir. Considero que esas
divisiones ponen en peligro los fundamentos de un Estado de Derecho, de
considerar que, en las denominadas “competencias no exclusivas ni excluyentes”
entonces sí puede haber interferencia de un Poder sobre otro. Nada más
peligroso y alejado de lo que debe considerarse como el principio de separación
de poderes. En este sentido, proceder a diseccionar, desmembrar, dividir o
diferenciar los servicios que presta cada Poder de la República entre:
servicios exclusivos y excluyentes, y servicios administrativos auxiliares, para
permitir la injerencia de Poderes en estos últimos, es una distorsión odiosa a
los fundamentos más básicos de nuestro Estado de Derecho. Sería tanto como
admitir que, no se admite que un Poder pueda ingresar “todo su brazo” sobre
otro Poder, pero si se admite el ingreso de “una mano de ese brazo”, que en
este caso sería justamente esos servicios administrativos auxiliares.
Injerencia es injerencia, mucha o poca, pero finalmente es injerencia. Conforme
al artículo 16 de la Declaración de derechos del hombre y del ciudadano:
“Una Sociedad en
la que no esté establecida la garantía de los Derechos, ni determinada la
separación de los Poderes, carece de Constitución. “
En este sentido,
dejaríamos de tener una Constitución si se admitiese una atenuación al
principio de separación de Poderes. Claramente nuestro artículo 9
Constitucional indica que el Gobierno de la República “lo ejercen el pueblo y
tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo
y el Judicial.” Así, los tres Poderes de la República son distintos e
independientes. No puede haber independencia si un Poder tiene injerencia sobre
otro, aún cuando esa injerencia sea solo respecto de los denominados “servicios
administrativos auxiliares”. Este sería el caso entonces de que Mideplán pueda
tener injerencia sobre los “servicios administrativos auxiliares” del Poder
Judicial. Ya lo decía en la Constituyente (acta n°88) el Diputado ESQUIVEL
cuando expresó que “el concepto clásico de la independencia de los Poderes
constituye un equilibrio entre los distintos organismos del Estado. Además
viene a ser una garantía para los ciudadanos.” No se trata entonces de la
defensa de un fuero especial del Poder Judicial, por ejemplo, sino de la
defensa de la verdadera independencia de Poderes como una garantía para los
ciudadanos, para la Constitución y para el Estado de Derecho. Estoy de acuerdo
en que, no es inconstitucional que el legislador someta a toda la
Administración Pública a una ley marco de empleo público, pero únicamente en
cuanto a principios y lineamientos generales y además, como lo dice el
considerando general, “siempre y cuando observe rigurosamente los principios de
separación de poderes y no vacíe de contenido los grados de autonomía que el
Derecho de la Constitución le otorgan a las universidades del Estado, a la CCSS
y a las municipalidades.” Pero este condicionamiento se vacía de contenido si
se aceptara que, en materia de empleo público, Mideplán (órgano del Poder
Ejecutivo) pudiera tener injerencia, competencias, decisión y jerarquía sobre
los “servicios administrativos auxiliares” de la Corte Suprema de Justicia, del
Tribunal Supremo de Elecciones, de las Universidades del Estado, de la CCSS y
de las municipalidades. Aún cuando el considerando general indique que es cada
poder del Estado y cada ente quien define cuáles son esos “servicios
administrativos auxiliares”, ello no elimina el hecho de que se trataría de una
especie de “injerencia consentida”, y por tanto, siempre “injerencia”. En este
punto, no se entiende cómo podría ello ser operacionalizado en la práctica,
pues puede perfectamente entonces, el Poder Judicial indicar que no tiene
servicios administrativos auxiliares, sino que todos los servicios son de su
competencia exclusiva y excluyente, y de esa manera, vetar la intervención del
Mideplán sobre esos servicios. Por lo demás, debe hacerse notar que, el
Poder Judicial por ejemplo, no podría desarrollar todas sus funciones si no
contara con todo el personal que tiene, en todas las áreas y con total
independencia, pues cada persona, desde el más humilde de los puestos hasta el
más alto en la escala jerárquica, son parte de un engranaje que hace que la
institución pueda realizar cada día sus funciones y prestar los servicios
constitucionalmente asignados.
Ahora bien, en
concreto sobre los incisos g) y h) del artículo 49, debe quedar claro que la
Sala, en el voto anterior, consideró que estos resultan inconstitucionales por
violar la independencia del Poder Judicial. Lo anterior por cuanto, por medio
de tales incisos se pretendía realizar sendas adiciones al Estatuto de Servicio
Judicial y a la Ley de Salarios del Poder Judicial, a efectos de incluir la
injerencia de Mideplán en las competencias definidas en esta normativa
especial, indicando que los órganos del Poder Judicial deberán realizar las
competencias definidas en esas leyes, en coordinación con dicho ministerio. Lo
cual resultaba evidentemente violatorio del principio constitucional de
independencia judicial, pues se trataría de un órgano del Poder Ejecutivo con
el cual, las autoridades competentes del Poder Judicial, estarían obligadas a
coordinar el ejercicio de sus competencias, en materia de empleo público de los
funcionarios judiciales. Se tendría así a la Corte Plena, el presidente de la
Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Personal, el Consejo de la Judicatura
y el Departamento de Personal en obligada coordinación con Mideplán antes de la
adopción de acciones en temas relacionados con el empleo público contenidos en
el proyecto de ley sean: planificación del trabajo, organización del trabajo,
gestión del empleo, gestión del rendimiento, gestión de la compensación y
gestión de las relaciones laborales. En temas que son de competencia exclusiva
del Poder Judicial, como lo es el manejo interno de su personal, resulta
excluyente cualquier tipo de coordinación obligatoria con otro órgano del
Estado. Si bien se trata de coordinación y no de dirección, es lo cierto que,
en esta materia, que es propia del fuero interno de independencia judicial, ni
siquiera la coordinación resultaría admisible para el ejercicio de competencias
exclusivas del Poder Judicial. “La independencia judicial se manifiesta en
diversos planos, en el plano externo, se traduce por la autonomía del Poder
Judicial en materia económica y por la inamovilidad de su personal, así como,
en lo funcional, por la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con
criterios propios y no como resultado de presiones procedentes de determinados
grupos, instituciones o personas.” (sentencia n°2000-005493). Además, debe
recordarse lo que indica el art.154 Constitucional: “El Poder Judicial sólo
está sometido a la Constitución y a la ley…”, no hay sumisión, ni siquiera en
el plano de la coordinación, con otro órgano de otro poder de la República.
Nótese que incluso están fuera del alcance del legislador, “las atribuciones
constitucionales de ordenar, planificar o programar por ejemplo la función
administrativa de manejo de personal.” (sentencia n°2017-009551), con mucha más
razón, estarían fuera del alcance de otro poder de la República. Ello por
cuanto, incluso se impide “una regulación indirecta del servicio judicial
mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias.”
(sentencia n°2018-019511). Por consiguiente, solo si se entendiera bajo estos
términos, y el Poder Judicial quede excluido de tal normativa general pero
sujeto únicamente a su normativa especial, los incisos g y h del artículo 49 podrían
ser constitucionales.
g.- Artículos 36 y 7 inciso L)
i) Normativa sometida a consulta
Se consulta lo
regulado en el art. 36 del proyecto de ley que dispone textualmente lo
siguiente:
“Art. 36- Política de remuneración.
La Dirección General Servicio Civil, MIDEPLAN y la
Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda prepararán conjuntamente
una declaración anual de la política de remuneración que presentarán al Consejo
de Gobierno para su aprobación. Esta política tendrá en cuenta:
a) El estado de los fondos públicos disponibles.
b) La importancia de que las remuneraciones
públicas se mantengan competitivas respecto a las privadas, considerando todos
los factores relevantes, como las tasas de empleo, la seguridad del empleo y la
provisión de pensiones.
c) La sostenibilidad, transparencia, participación
y responsabilidad de las finanzas públicas.
d) De manera prioritaria, la necesidad de atraer y
mantener las personas más calificadas y mejor preparadas profesionalmente y
evitar la fuga o el déficit de personal calificado”.
Así como el inciso
l) del art. 7 del proyecto de ley, que prevé la siguiente disposición:
“Art. 7- Competencias del Mideplán
Son competencias del Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) las siguientes:
(…)
l) Establecer un sistema único y unificado de
remuneración de la función pública de conformidad con esta ley y específica del
salario y los beneficios de todas las personas funcionarias públicas. Se
excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos
con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la
respectiva institución”.
Se consulta
que según el art. 36 del proyecto de ley se crea una competencia para
la DGSC, MIDEPLAN y la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda,
respecto de la política de remuneraciones del Poder Judicial, supeditándola a
la aprobación respectiva por parte de Consejo de Gobierno, obviando las competencias
constitucionales del órgano de gobierno del Poder Judicial, sea la Corte
Suprema de Justicia. Considera dicho órgano que el proyecto de ley
supeditará la política de remuneraciones del Poder Judicial a una propuesta
elaborada por tres órganos del Poder Ejecutivo ‒la DGSC,
dependiente del Ministerio de la Presidencia, la Autoridad
Presupuestaria, dependiente del Ministerio de Hacienda, y MIDEPLAN‒
y a la aprobación definitiva del Consejo de Gobierno. Con lo anterior, existe
una derogatoria tácita de las competencias de la Corte Suprema de
Justicia en materia de definición de remuneración de las personas
servidoras judiciales y una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en las
decisiones que al respecto se implementen en el Poder Judicial. Conforme lo
anterior, se estaría violando la reserva de ley en materia de competencias del
Poder Judicial, y que está establecida en la propia Constitución Política en su
art. 154. En relación con el art. 7 inciso l) (aunque esta Sala observa que se
invoca erróneamente el inciso m)) se cuestiona, nuevamente, que el mismo
incorpora a un sistema único de salarios a las personas servidoras que ejercen
la judicatura, sometiéndolas a las decisiones que al efecto adopte el Poder
Ejecutivo y nuevamente con evidente negación de las competencias
constitucionales propias en la materia de la Corte Suprema de Justicia.
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Las suscritas magistradas consideran que
la salvaguarda introducida no es suficiente para resguardar la independencia
del Poder Judicial en la materia. Ya advertimos en la anterior opinión
consultiva y en varios pasajes de este considerando
VII que, desde nuestra perspectiva, resulta inconstitucional esa
distinción para autorizar la rectoría del MIDEPLAN sobre un grupo de servidores
públicos respecto de los cuales los jerarcas del Poder
Judicial estimen que no realizan una labor exclusiva y excluyente de
ese propio Poder.
Asimismo, debemos
señalar que anteriormente y de forma conjunta declaramos la
inconstitucionalidad del art. 36 al advertir lo siguiente:
“Sobre el artículo 36 del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público: En la consulta se indica que el proyecto supedita la política
de remuneración del Poder Judicial a una definición de la Dirección General de
Servicio Civil, Mideplán y la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de
Hacienda, así como la aprobación respectiva por parte del Consejo de Gobierno.
Estiman que en ese numeral se crea una competencia para esas tres instancias,
supeditándola a la aprobación respectiva del Consejo de Gobierno, obviando las
competencias constitucionales del órgano de gobierno del Poder Judicial que es
la Corte Suprema de Justicia, con lo cual existe una derogatoria tácita de las
competencias de la Corte Suprema de Justicia en materia de definición de
remuneración de las personas servidoras judiciales y una abierta injerencia del
Poder Ejecutivo en las decisiones que, al respecto, se implementen en el Poder
Judicial, anulándose las competencias constitucionales de la Corte Suprema de
Justicia y atribuyéndose al Poder Ejecutivo, decisiones que tienen abierto
impacto en el funcionamiento del Poder Judicial. Se argumenta además que la
relación vertical y absoluta de Consejo de Gobierno con base en la actuación de
órganos propios del Poder Ejecutivo, violenta la relación de
coordinación-cooperación que debe existir entre Poderes de la República y
establece una relación de dirección que implica un vicio de
inconstitucionalidad en tanto es una abierta injerencia del Poder Ejecutivo en
las decisiones más elementales en materia de remuneraciones del personal de la
judicatura, fiscales, etc., sin tomar en consideración, en modo alguno, el
parecer de la Corte Suprema de Justicia o el Consejo Superior del Poder
Judicial. Se recuerda en la consulta que en el sistema de frenos y contrapesos
que regula la Constitución Política, conforme a un Estado democrático, solo una
Ley con votación de 38 diputados puede anteponerse al criterio de Corte y no
con una mera interpretación del Poder Ejecutivo que se pueda determinar cómo
debe ser su funcionamiento. Se recuerda en la consulta que la Corte Suprema de
Justicia tiene competencias exclusivas y excluyentes respecto del gobierno del
Poder Judicial en materia de fijación salarial de su personal.
En relación con este artículo 36, debe recordarse
que la Sala Constitucional en la sentencia número n°550-91 manifestó que en
atención al principio de independencia judicial, en el caso específico del
Poder Judicial, está plenamente justificado que tenga una regulación especial,
separada y diferenciada en materia de remuneración salarial de sus empleados,
sujeta a los principios constitucionales fundamentales que prevén los artículos
191 y 192 en cuanto a la idoneidad comprobada:
“(…) en el caso de los poderes, su propia
independencia constitucional, garantizada en general por el artículo 9° de la
Constitución y, en los del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones
por las de los artículos 99 y siguientes, 152 y siguientes y 177 de la misma,
así como sus propias normas orgánicas, imponen a sus jerarcas la atribución y
la responsabilidad de fijar la remuneración, gastos de representación y otras
facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y subalternos,
dentro, naturalmente, de sus disponibilidades presupuestarias,
independientemente, desde luego, de que sus montos puedan coincidir o no con
los de los diputados.”
Desde esta perspectiva entonces, le corresponderá
al Poder Judicial establecer todo lo relativo a la remuneración salarial de sus
empleados, de modo que cualquier interferencia que, sobre la materia, pretenda
hacer otro Poder de la República en relación con el Poder Judicial, implicará
una lesión a su independencia, pero también a la separación de poderes. La Sala
Constitucional en sentencia n°03575-1996, ha sido muy clara al establecer que,
en relación con empleo público:
“… es posible concluir que el órgano estatal
competente en esta materia es cada poder de la República, dado que son estos-
Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones- los más
capacitados para determinar sus necesidades y conocer sus particularidades
condiciones”.
Sin duda alguna, lleva razón la anterior cita pues
quién más capacitado que cada Poder de la República, para determinar cuáles son
las necesidades de personal que tiene o que espera tener, en qué áreas lo
necesita, bajo qué condiciones se pueden hacer las contrataciones y qué
requisitos solicitar, y cuál sería la correcta remuneración a pagar, entre
otros aspectos que, en el caso del Poder Judicial, son propios de su naturaleza
y de las funciones que le corresponde llevar a cabo. Desde esta
perspectiva, no es válido entonces que sea un ente externo, proveniente del
Poder Ejecutivo como es el Mideplán, el que determine la política de
remuneración de los empleados del Poder Judicial cuando ni siquiera tiene
conocimiento pleno y oportuno sobre las características de sus empleados, las
necesidades institucionales y el tipo de remuneración que les corresponde en
atención a la peligrosidad de sus funciones, la responsabilidad que tienen en
su ejercicio, la urgencia de su actuación, entre otros aspectos que le
corresponde al Poder Judicial reconocer y validar. Permitir que sea un órgano
externo proveniente del Poder Ejecutivo, el que determine la política de
remuneración de los empleados del Poder Judicial, sin tener aquél conocimiento
sobre las necesidades institucionales, implica no sólo una vulneración del
principio de independencia del Poder Judicial, sino también de la separación de
poderes.
En este punto interesa resaltar lo que manifestó la
Sala Constitucional en la sentencia nº 2017-009551 en relación con la
importancia del Poder Judicial en el Estado de Derecho y del ejercicio de su
función administrativa con independencia:
“El Poder Judicial no es hoy en día un poder
“vacío” o “devaluado” (como se le consideraba en los inicios del Estado
moderno); es precisamente uno de los objetivos claros de los dictadores bajarle
el perfil a su independencia, minar la independencia económica o rellenando las
cortes con jueces “orientados ideológicamente” (court-packing que
afortunadamente no ocurrió en los EEUU a pesar de una amplia mayoría partidaria
en el Congreso en sintonía con su presidente F. D. Roosevelt, pero con sombrías
críticas entre sus propias filas); si no se le da la importancia al Poder
Judicial en el Estado social y democrático de Derecho para su correcto
funcionamiento, su debilitamiento conduce a forma de gobiernos
antidemocráticas, prueba de ello es que uno de las funciones que primero
controlan los gobiernos autoritarios o totalitarios es la judicial, de ahí la
importancia de que todo sistema democrático tenga un Poder Judicial robusto.”
(…) “tanto las funciones legislativas como las judiciales requieren de una
estructura administrativa de apoyo para la consecución de su función esencial o
primaria, como lo es la función administrativa que le ayuda a canalizar toda su
actividad; la que, lógicamente, alcanza al recurso humano o del personal de los
Poderes de la República, entretanto, detrás de la función fundamental está la
administrativa del personal, agentes y servidores (as) públicos (as), etc.”
No puede dejarse de lado tampoco que este Tribunal
en la opinión consultivan°2018-019511, indicó que las normas especiales que
regulan al Poder Judicial velan porque se garantice su independencia respecto
de los otros poderes, y la interpretación sistemática constitucional impide una
regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos
procedentes de otras instancias:
“… Entre las normas de este marco se cuentan la Ley
Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley
Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, la Ley de Salarios del Poder
Judicial, el Estatuto de Servicio Judicial (incluida su reforma por la Ley de
Carrera Judicial), etc. De manera clara, las normas supra enunciadas tienen la
intención de regular concretamente al Poder Judicial, velando por que se
garantice su independencia frente a los otros Poderes de la República”.
(…) “Es más, dicho marco normativo está diseñado
para garantizar la eficiencia de la función judicial y proteger a los
servidores judiciales de injerencias externas, tal como indica el artículo 1
del Estatuto de Servicio Judicial: “Artículo 1º.- El presente Estatuto y sus
reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Judicial y sus servidores,
con el fin de garantizar la eficiencia de la función judicial y de proteger a
esos servidores.” Nótese que la norma determina que las relaciones de empleo
entre el Poder Judicial y sus servidores se encuentran reguladas por el
Estatuto y su reglamento. La interpretación sistemática a que obliga ese
numeral impide una regulación indirecta del servicio judicial mediante
directrices o lineamientos procedentes de otras instancias. Esto se verifica
porque el dictado del reglamento a que refiere la norma es, a su vez,
competencia exclusiva de la Corte, como indica el mismo Estatuto: “Artículo
5º.- Antes de dictar un reglamento interior de trabajo, ya sea de carácter
general para todos los servidores judiciales o aplicables sólo a un grupo de
ellos, la Corte pondrá en conocimiento de esos servidores el proyecto
respectivo, por el medio más adecuado, a fin de que hagan por escrito las
observaciones del caso, dentro de un término de quince días. La Corte tomará en
cuenta esas observaciones para resolver lo que corresponda, y el reglamento que
dicte será obligatorio sin más trámite, ocho días después de su publicación en
el "Boletín Judicial". Una garantía más de la independencia del Poder
Judicial en el tema de empleo es que el Jefe del Departamento de Personal se
encuentra vinculado al Presidente de la Corte, excluyendo la injerencia de
instancias externas: “Artículo 6º.- El Departamento de Personal del Poder Judicial
funcionará bajo la dirección de un Jefe que dependerá directamente del
Presidente de la Corte y será nombrado por la Corte Plena”.
Así las cosas, es más que evidente que el artículo
36 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público bajo estudio, resulta
inconstitucional porque lesiona los principios de separación de poderes y la
independencia judicial pues, de su contenido se desprende que la remuneración
salarial de los empleados del Poder Judicial provendría de directrices o
lineamientos procedentes de otras instancias ajenas al Poder Judicial,
específicamente del Poder Ejecutivo, con la consiguiente injerencia de un Poder
de la República sobre el Poder Judicial.
En conclusión, consideramos que los artículos 13,
32, 33, 34 y 36 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público son
inconstitucionales en cuanto se refiere a su aplicación al Poder Judicial. Lo
anterior se considera así por cuanto, tal y como se dijo supra, en todos esos
artículos se establecen potestades para el Mideplán que interfieren con la independencia
del Poder Judicial y con el principio de separación de poderes, debiendo
tenerse presente una vez más, que ningún órgano del Poder Ejecutivo, y por lo
tanto externo a la Corte Suprema de Justicia pueden emitir directrices u
órdenes en materia de empleo público”.
Esas
consideraciones las replicamos en el caso concreto al estimar que es
contrario al principio de independencia y de separación de poderes el
reconocimiento de facultades para el MIDEPLAN, en lo relativo a la
definición de salarios de los servidores del Poder Judicial, así como la
potestad de realizar diagnósticos en materia de recursos humanos de
las entidades y los órganos incluidos en este proyecto de ley para
lograr un adecuado redimensionamiento de las planillas existentes.
Claramente, la
definición de esos salarios debe hacerse siempre con una base técnica (por
ejemplo, la colaboración de la Contaduría de la Corte, estudios de salarios a
nivel del mercado público, encuestas de composición de salarios, elaboración
técnica de un Manual Descriptivo de Clases, etc.) y exigencias legales (los
arts. 9, 152 y ss. de la Constitución Política; 59 inciso 3 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial; 8, 14 y 62 del Estatuto de Servicio Judicial; 2, 3 y
ss. de la Ley de Salarios del Poder Judicial). Todo lo cual, por lo demás, está
sujeto al control de legalidad y constitucionalidad correspondiente. Además, no
debe olvidarse que los recursos con los que cuenta dicho Poder son aprobados
por el legislador presupuestario. Con lo cual, si lo que se busca es limitar
las erogaciones por este concepto, la Constitución ya prevé el cauce adecuado.
i) Consideraciones de la Magistrada Garro
Vargas
Como parte de la
consulta y en el encabezado del escrito se citan los arts. 12, 16 y 28 del
proyecto de ley. Sin embargo, respecto a estos numerales no hay un desarrollo
particularizado de sus contenidos y de los motivos que generan alguna duda de
constitucionalidad. En consecuencia, respecto a estos numerales la consulta
resulta inevacuable.
ii) Consideraciones de la Magistrada Picado
Brenes
He considerado
relevante además, separarme del criterio de mayoría, por considerar que los
artículos 12, 16 y 28 resultan inconstitucionales por el fondo. Siendo que la
consulta está debidamente fundamentada en cuanto a estos artículos, los cuales
resultan relevantes para el Poder Judicial.
Sobre la
Plataforma integrada (artículo 12) me remito a lo que he indicado en el voto
anterior. Obsérvese que el artículo bajo estudio está dando vida a una nueva
figura que se ha dado en denominar “plataforma integrada de empleo público”, la
cual será capaz de recolectar de modo centralizado, datos e información sobre
el perfil laboral de las personas servidoras públicas, y ahí se podrá encontrar
a personas que se consideran “inelegibles para ser nombradas nuevamente en
puestos públicos por motivos de haber sido sancionados con una inhabilitación”.
Esta plataforma será administrada por el Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica y según se desprende del numeral, el objetivo de esa
plataforma es contar con “evidencia oportuna y exacta” para la toma de
decisiones en materia de empleo público. En mi criterio, la norma plantea
serios problemas de podrían rozar con la Constitución, pues además de que se
trata de un registro público en donde se contará con datos sensibles de las
personas servidoras públicas, también debe tomarse en cuenta que su recolección
se estaría haciendo de manera automática, y el acceso a su contenido pareciera
ser libre, únicamente sujeto a la oportunidad y conveniencia de la
administración y sin la más mínima intervención de un juez. Debe recordarse que
la recolección de datos personales está sujeta a reglas que garanticen el
derecho a la protección de esos datos así como el derecho a la
autodeterminación informativa de su propietario y aún cuando en el ámbito
público tales reglas pueden ser menos rígidas, lo cierto es que siempre debe
existir una ley que lo autorice bajo situaciones que sean razonables y acordes
con el principio democrático y siempre sujeto a la intervención de un juez en
caso de que sea necesario. En el caso concreto, se observa que el proyecto de
ley no establece una adecuada justificación de las razones por las cuales se
hace necesario elaborar ese registro, tampoco se dispone si las personas
servidoras públicas van a poder autorizar su inclusión en dicho registro, no se
determina cuáles de sus datos constarán ahí ni mucho menos se establece el
procedimiento a través del cual las personas van a tener acceso a su información,
a su corrección o los fines para los cuales se usarán en cada caso concreto.
Por otra parte, tampoco se establece el nivel de protección que se le dará a
esos datos ya que solo se menciona que estarán administrados por el Mideplán;
aspecto que es de gran relevancia pues no puede olvidarse que los datos que
están almacenados en registros públicos, serán de acceso restringido, con lo
cual el proyecto debería de contemplar -al menos- los elementos esenciales bajo
los cuales se dará acceso a ese registro, sobre todo cuando se toma en cuenta
que ahí podrá constar información sensible. Aunado a lo anterior, dada la
gravedad del tema, en mi criterio, aun cuando el artículo 12 establece que esa
plataforma integrada de empleo público deberá respetar lo dispuesto en la Ley
8968 de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales,
lo cierto del caso es que el proyecto es omiso en incluir aspectos relativos al
manejo de actuación de las personas que alimentarán esas bases de datos así
como las posibles sanciones que pudieren existir en caso de que se haga un mal
uso de la información a la que tienen acceso, ello por cuanto en cada
dependencia pública habrá personal encargado y al sumar instituciones, serán
muchas las personas que podrían tener algún tipo de contacto con esa
información así como su manipulación. En esta materia no puede olvidarse que en
ese registro puede constar información sensible, también pueden existir datos
cuya difusión indiscriminada podría afectar seriamente a las instituciones
públicas, pero sobre todo entratándose del Poder Judicial y del Tribunal
Supremo de Elecciones, cuyos servidores deben gozar de una protección
institucional especial en razón de la naturaleza de las funciones, como podría
ser el caso de los agentes del OIJ, Fiscales, Defensores Públicos, Jueces, o
personal estrechamente vinculado con el proceso electoral, entre otros.
En consecuencia,
en mi criterio, el artículo podría contener roces de constitucionalidad al no
incluir aspectos como los indicados que pueden ocasionar serias lesiones a los
derechos fundamentales de las personas servidoras públicas que pudieren estar
incluidas en esa plataforma integrada de empleo público.
Bajo los mismos
argumentos considero que lo mismo puede reprocharse sobre la oferta de empleo
(artículo 16) y más grave aún sobre los lineamientos para metodología de
evaluación de desempeño (artículo 28) en cuanto al Poder Judicial, según se
consulta.
B.- Consulta legislativa facultativa.
Exp n.°21-025198-0007-CO. Aspectos evacuados
El quid de
la cuestión es examinar qué tipo de cambios puede hacer la Comisión sobre
Consultas de Constitucionalidad respecto de un proyecto de ley. Al respecto, la
Sala, en sus precedentes, advirtió que sería legítimo que la Comisión
introduzca cambios sustanciales en la iniciativa parlamentaria que son
consecuencia de la opinión consultiva. Esta Sala indicó que la Comisión puede
“hacer las modificaciones, supresiones y adiciones que resulten consecuencia de
la opinión emitida por este órgano especializado en Derecho Constitucional. Lo
que no puede hacer es extenderse más allá de lo resuelto”. Entonces si los
cambios realizados al proyecto son tan profundos que van más allá de lo
dictaminado por la Sala, se estima que el proceder sería inconstitucional. Es decir,
la Comisión no puede por sí misma realizar modificaciones de gran calado que no
sean consecuencia del dictamen de esta Sala Constitucional, pues tal
proceder tendría como consecuencia anular el derecho de enmienda del resto de
los legisladores que no forman parte de la Comisión, desconociéndose incluso la
voluntad expresada en un primer debate.
La Magistrada
Garro Vargas advierte que el análisis que a continuación suscribe en minoría
debe leerse a la luz de lo señalado en la nota que consigna al final.
1.- Inclusión de la Asamblea Legislativa en
las excepciones del proyecto de ley
En este primer
punto, se cuestiona, concretamente, la inclusión de la Asamblea
Legislativa en las denominadas salvaguardas del proyecto de ley: arts. 6
párrafo primero, 7, 9 inciso a) párrafo segundo, 13 párrafo final, 18 que
adiciona párrafo segundo, 21 adiciona párrafo final, 31 párrafo primero, 32
párrafos tercer y cuarto, 33 párrafo primero, 34 y 37.
Redacta
la magistrada Garro Vargas
En el caso
concreto se cuestiona la inclusión de la Asamblea Legislativa en la denominada
salvaguarda que fue incluida en varios artículos del proyecto de ley con el
propósito de excluir a los Poderes de la República y a varios entes dotados de
autonomía de gobierno, de la pretendida rectoría del Poder Ejecutivo, a través
del MIDEPLAN, en materia de empleo público. Al respecto, se debe advertir que
este Tribunal no se pronunció de forma específica en lo concerniente a la
presunta lesión a la independencia de la Asamblea Legislativa en relación con
el manejo de su personal, pues no fue expresamente consultado por los
diputados y diputadas que suscribieron las primeras consultas
legislativas. No obstante, el razonamiento realizado por la mayoría de la
Sala abarca también a dicho Poder de la República, puesto que por
mayoría se realizaron las siguientes consideraciones de interés:
“[No es inconstitucional que el legislador someta a
toda la Administración Pública a una ley marco de empleo público, siempre
y cuando observe rigurosamente los principios de separación de poderes y
no vacíe de contenido los grados de autonomía que el Derecho de la Constitución
le otorgan a las universidades del Estado, a la CCSS y a las municipalidades.
(…)
Esta postura, hace que resulte
inadmisible, desde la óptica constitucional, el ejercicio por parte del Poder
Ejecutivo u otro de sus órganos de un poder de jerarquía, de dirección, de
reglamentación interna sobre los poderes del Estado, las universidades
del Estado, la CCSS y las municipalidades.
(…)
Ahora bien, lo anterior no significa que todo el
funcionariado de los poderes del Estado y de los entes supra citados esté
excluido de la potestad de dirección. En el caso de los servicios administrativos
básicos, auxiliares, que no inciden sobre las competencias exclusivas y
excluyentes ni funciones administrativas necesarias para el cumplimiento de
estas, cada poder del Estado y ente debe definir de forma exclusiva
y excluyente cuáles de estas pueden estar sometidas a la potestad de dirección.
Por ello, con base en el principio de independencia de poderes o funciones y
los grados de autonomía garantizado constitucionalmente a cada ente,
corresponde de manera exclusiva y excluyente a sus máximos órganos – Corte
Plena, Consejo Superior del Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones,
Consejos Universitarios, Rectorías, Junta Directiva y Presidencia Ejecutiva de
la Caja Costarricense de Seguro Social, Concejo y Alcaldes Municipales-
establecer cuáles son esos servicios administrativos básicos, auxiliares,
comunes y similares a toda la Administración Pública que sí estarían sometidas
a las potestades de dirección y reglamentaria del Poder Ejecutivo”. (Lo destacado no corresponde al original).
Del anterior
extracto, suscrito por la mayoría de esta Sala, se desprende con absoluta
certeza la premisa de que, en virtud del principio de independencia de los
diferentes Poderes del Estado, corresponde a cada uno de ellos el manejo
del personal que realiza labores esenciales, exclusivas y excluyentes de la
respectiva función asignada constitucionalmente. Además, resulta contrario al
Derecho de la Constitución la pretendida rectoría del Poder Ejecutivo respecto
a los otros Poderes de la República. A partir de tales
afirmaciones, destacadas supra, la consecuencia lógica y directa
es la inclusión de la Asamblea Legislativa como Poder del
Estado, en virtud del art. 9 constitucional, en la salvaguarda propuesta
por la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad. Dicho órgano, en su
informe de mayoría, realizó las siguientes consideraciones:
“Bajo esta tesis, los integrantes de esta instancia
legislativa que suscribimos el presente informe recomendamos adoptar la
salvaguarda sugerida en el texto de la resolución, para que de forma clara y
precisa, se subsanen los vicios de inconstitucionalidad, para ello se propone
modificar el primer párrafo del artículo 6 Creación del Sistema General de
Empleo Público, contenido en el Capítulo II Gobernanza del Empleo Público, adicionando
una frase final, el cual se leerá: (…) “Se excluye de esta rectoría las
relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen
funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva
institución..”
De manera que, con la redacción propuesta, se
incorpora una salvaguarda en favor del Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, por lo que quedaría excluido de la rectoría de
Mideplán (Poder Ejecutivo), observando
rigurosamente los principios de separación de poderes y que no vacíe de
contenido los grados de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorgan,
así desarrollado en el voto No. 2021-17098.
Esta redacción se trabajó a partir de los conceptos
expresados en el voto y el reconocimiento que hace la resolución de que dentro
de cada poder existan dos regímenes: los que están sometidos a la rectoría y
los que no. De manera que aquellos funcionarios que no ejercen una labor que
esté directamente vinculada con las competencias exclusivas y excluyentes,
funciones administrativas básicas, auxiliares que sí podrían -sin agravio a la
Carta Magna- estar sometidos a la rectoría del Sistema General de Empleo
Público a cargo del Mideplán.
Esta salvaguarda se repite en varias normas del
texto sustitutivo adjunto, en los artículos que la Sala Constitucional analizó
en el voto No. 2021-17098”. (Lo
resaltado no corresponde al original).
En consecuencia, estimamos que
respecto a esta inclusión de la Asamblea Legislativa en las excepciones
previstas en el art. 6 (creación del del Sistema General de
Empleo Público); el art. 7 (competencias del MIDEPLAN); el art. 9
(funcionamiento de las administraciones activas); art. 13 (sobre la
creación de las familias de puestos); art. 18 (sobre el nombramiento y
período de prueba del personal de la alta dirección pública); arts. 21 y
22 (sobre la aplicación del procedimiento de despido); art. 30 (sobre la
construcción de columnas salariales); art. 31 (la metodología de
valoración del trabajo; arts. 32 y 33 (la creación y la clasificación de
los grados dentro de las familias laborales) y art. 34 (la elaboración de
la columna salarial de las propias familias laborales), no existe ningún vicio
de inconstitucionalidad por algún exceso de parte de la Comisión sobre
Consultas de Constitucionalidad.
2.- Modificación del artículo 6
párrafo primero
Se cuestiona que
la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad incurrió en un vicio esencial
del procedimiento, al mantener sujetas al Sistema General de Empleo Público del
MIDEPLAN, a las oficinas de recursos humanos del Poder Legislativo (por exceder
sus competencias, ya que la Sala Constitucional no fue consultada respecto a
éste) al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones, a las
universidades públicas, la CCSS y las municipalidades. Respecto de la Asamblea
Legislativa consideran que es inconstitucional la modificación por cuanto la incluye
en la excepción, pese a que la Sala no se refirió a este Poder de la República.
Mientras que, en relación con las demás instituciones, se considera
inconstitucional por mantener las oficinas de recursos humanos siendo parte del
Sistema General de Empleo Público a cargo del MIDEPLAN.
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Para analizar el
alegato, en primer lugar, corresponde examinar cómo estaba la norma
originalmente y cómo quedó luego de la recomendación de la Comisión Permanente
sobre Consultas de Constitucionalidad a partir de lo dictaminado en la opinión
consultiva n.°2021-17098:
|
Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
|
ARTÍCULO 6- Creación del Sistema General de
Empleo Público. La rectoría del Sistema General de Empleo Público
estará a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán). Dicho sistema estará compuesto por lo siguiente: a) El Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán). b) Las oficinas, los departamentos, las áreas,
direcciones, unidades o denominaciones homólogas de Gestión de Recursos
Humanos de las entidades y los órganos bajo el ámbito de aplicación de la
presente ley. c) La Dirección General de Servicio Civil, de
conformidad con la regulación establecida en el Estatuto de Servicio Civil y
su reglamento. d) El conjunto de normas administrativas,
políticas públicas, disposiciones de alcance general, reglamentos, circulares
y manuales emitidos para la planificación, estandarización, simplificación,
coherencia, óptima administración y evaluación del empleo público, según lo
indicado por la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de
mayo de 1978. e) Las directrices y resoluciones. |
ARTÍCULO 6- Creación del Sistema General de
Empleo Público. La rectoría del Sistema General de Empleo Público
estará a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán). Se excluye de esta rectoría las relaciones de empleo
de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a
los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la
determinación que realice la respectiva institución. Dicho sistema estará compuesto por lo siguiente: a) El Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán). b) Las oficinas, los departamentos, las áreas,
direcciones, unidades o denominaciones homólogas de Gestión de Recursos
Humanos de las entidades y los órganos bajo el ámbito de aplicación de la
presente ley. c) La Dirección General de Servicio Civil, de
conformidad con la regulación establecida en el Estatuto de Servicio Civil y
su reglamento. d) El conjunto de normas administrativas,
políticas públicas, disposiciones de alcance general, reglamentos, circulares
y manuales emitidos para la planificación, estandarización, simplificación,
coherencia, óptima administración y evaluación del empleo público, según lo
indicado por la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de
mayo de 1978. e) Las directrices y resoluciones. (Lo destacado corresponde a la inclusión
propuesta por la Comisión). |
Al examinar el
numeral como estaba originalmente redactado, la mayoría de la Sala concluyó que
el art. b) era inconstitucional por someter al Poder Judicial y al Tribunal
Supremo de Elecciones a la potestad de dirección del Poder Ejecutivo,
lesionando los principios de independencia judicial y electoral. La propia Sala
advirtió que los citados Poderes no podrían estar bajo la citada potestad,
excepto en lo que atañe a quienes presten servicios administrativos básicos,
auxiliares, que no inciden sobre las competencias exclusivas y excluyentes, ni
funciones administrativas necesarias para el cumplimiento de
estas. Además, la mayoría de la Sala repitió tal
argumento para las universidades públicas, respecto de las cuales, se
advirtió lo siguiente:
“En relación con el artículo 6, resulta
inconstitucional, pues no se excluye de la potestad de dirección a los
funcionarios que participan de la actividad académica, la investigación o
actividades de extensión social o cultural, y quienes ejercen cargos de alta
dirección política, así como todo aquel funcionariado administrativo de apoyo,
profesional y técnico, que establezcan los máximos órganos de las universidades
del Estado. Ergo, solo resulta constitucional la norma en lo que
atañe al personal de administrativo básico, auxiliar, que estaría
en la familia de puestos de conformidad con el numeral 13, inciso a) del
proyecto de ley. Esta tesis encuentra sustento en la sentencia 96-0276, en la
cual la Sala señaló:
“II.- Cabe, en primer término referirse a la
autonomía que la Constitución les otorga a las universidades, para señalar que
ésta, aunque muy amplia, es autonomía administrativa… Tampoco esa autonomía se
extiende a las materias no universitarias, es decir, las no relativas a la
docencia o investigación en la enseñanza superior…”” (Lo destacado no corresponde al original).
Asimismo, en
relación con la CCSS, respecto de la cual, se realizaron por mayoría las
siguientes consideraciones:
“En relación con el artículo 6, resulta
inconstitucional, pues no se excluye de la potestad de dirección a los
funcionarios que participan de las actividades vinculadas a los fines
constitucionalmente asignados a la CCSS, y quienes ejercen cargos de alta
dirección política, así como todo aquel funcionariado administrativo,
profesional y técnico, que establezcan los máximos órganos de la entidad
aseguradora. Ergo, solo resulta constitucional la norma en lo que atañe al
personal de administrativo básico, auxiliar, que estaría en la familia de
puestos de conformidad con el numeral 13, inciso a) del proyecto de ley”.
Esa postura que
fue igualmente reiterada respecto de las municipalidades.
En síntesis, la
mayoría de la Sala consideró que el art. 6 resultaba inconstitucional, por
no excluir determinados servidores públicos de la rectoría del Sistema General
de Empleo Público a cargo del MIDEPLAN; pero advirtió que ello sí era
posible respecto al personal administrativo básico y auxiliar de los citados
Poderes de la República y los entes con autonomía de gobierno mencionados. En
consecuencia, el párrafo introducido en el proyecto de ley es un efecto directo
de lo dicho por la mayoría de este Tribunal y, por ello, se agregó la excepción
o, en palabras de la Comisión, la salvaguarda, que justamente procura exceptuar
a determinados servidores públicos que participan directamente de las funciones
vinculadas a los fines constitucionalmente asignados a los órganos y entes
constitucionales ya mencionados. Por lo tanto, respecto a este numeral, no se
acredita una desatención de la Comisión en relación con la opinión consultiva,
ni que el hecho de incluir a la Asamblea Legislativa implique un exceso, pues
responde a una consecuencia lógica de las consideraciones ya señaladas en el
apartado anterior.
3.- Modificaciones del artículo 7
Los legisladores
consultantes consideran que la Comisión procedió a modificar aspectos no
declarados inconstitucionales por la Sala en el dictamen n.°2021-17098, al
excluir al Poder Legislativo de la aplicación de los incisos a), c), f) y l);
al modificar los incisos a) y c) y al eliminar los incisos d) y p) impidiendo
su aplicación a los demás órganos e instituciones sujetos al ámbito de
aplicación de esta ley, sean las instituciones autónomas y semiautónomas y sus
órganos adscritos, las empresas públicas estatales, las municipalidades, las
ligas de municipalidades, los concejos municipales de distrito y sus empresas,
de acuerdo con el art. 2 del proyecto de ley. Además, al pretender sujetar en
lo referente a las evaluaciones de desempeño a una parte de las personas
servidoras del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, pese a lo
resuelto por la Sala al respecto. Finalmente, adujeron que al
modificar el inciso l) (anterior m) se violaron los derechos de enmienda y
participación democrática de los y las legisladoras.
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Para atender el
alegato corresponde examinar, en primer lugar, cómo estaba la norma
originalmente (art. 7) y cómo quedó su redacción luego de la recomendación de
la Comisión Permanente sobre Consultas de Constitucionalidad a partir de lo
dictaminado en la opinión consultiva n.°2021-17098:
|
Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
|
ARTÍCULO 7- Competencias del Mideplán Son competencias del Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) las siguientes: a) Establecer, dirigir y coordinar la emisión de
políticas públicas, programas y planes nacionales de empleo público, conforme
a la Ley 5525, Ley de Planificación Nacional, de 2 de mayo de 1974. b) Establecer mecanismos de discusión,
participación y concertación con las corporaciones municipales a través de la
Unión de Gobiernos Locales y las instituciones de educación superior
universitaria estatal, en materia de empleo público. c) Emitir disposiciones de alcance general,
directrices y reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y
coherencia del empleo público, según lo preceptuado en la Ley 6227, Ley
General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46
de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre
de 1957.
e) Administrar y mantener actualizada la
plataforma integrada del empleo público. f) Publicar la oferta de empleo público, a través
de la plataforma virtual que alimentarán las entidades y los órganos
incluidos del ámbito de cobertura de la presente ley. g) Emitir los lineamientos y principios generales
para la evaluación del desempeño. h) Administrar e implementar las acciones de
investigación, innovación y formulación de propuestas de empleo público. i) Dirigir y coordinar la ejecución de las
competencias inherentes en materia de empleo público con el Ministerio de
Hacienda, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Autoridad
Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil, entre otras
dependencias técnicas en la materia de empleo público, lo concerniente a la
materia de empleo público. j) Recolectar, analizar y divulgar información en
materia de empleo público de las entidades y los órganos para la mejora y
modernización de estos. A tal efecto, establecerá un sistema de indicadores,
mediante el establecimiento de criterios de coordinación, para homogeneizar
la recopilación y difusión de datos. k) Preparar una estrategia coherente e integral
para el aprendizaje y el desarrollo en todo el servicio público,
estableciendo cómo se desarrollará la capacidad a largo plazo para estándares
de dirección y competencia profesional más altos y proporcionando orientación
a las instituciones públicas sobre cómo planificar y aplicar las actividades
dentro de la estrategia. l) Coordinar con la Procuraduría de la Ética
Pública para emitir las disposiciones de alcance general, las directrices y
los reglamentos, para la instrucción de las personas servidoras públicas
sobre los deberes, las responsabilidades y las funciones del cargo, así como
los deberes éticos que rigen la función pública, que resulten procedentes
según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de
1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957. m) Establecer un sistema único y unificado de
remuneración de la función pública de conformidad con esta ley y especifica
del salario y los beneficios de todas las personas funcionarias públicas. n) Realizar diagnósticos en materia de recursos
humanos de las entidades y los órganos incluidos para lograr un adecuado
redimensionamiento de las planillas existentes y la elaboración de criterios
generales que delimiten los sectores cuya actividad, por su valor estratégico
institucional, así como la vinculación con la actividad sustantiva, se
debería reservar para que sean realizadas exclusivamente por personas
servidoras públicas. Además, analizar los que sirvan de orientación para
delimitar la prestación de los que podrían ser externalizados y las
condiciones de prestación de estos. o) Prospectar las tendencias globales del futuro
del empleo público, con el propósito de informar la planificación de este.
q) Evaluar el sistema general de empleo público
en términos de eficiencia, eficacia, economía, simplicidad y calidad. (Lo tachado corresponde a los extractos
eliminados). |
ARTÍCULO 7- Competencias del Mideplán Son competencias del Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) las siguientes: a) Establecer, dirigir y coordinar la emisión de
políticas públicas, los programas y planes nacionales de empleo público,
conforme a la Ley 5525, Ley de Planificación Nacional, de 2 de mayo de 1974.
Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las
personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a
los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la
determinación que realice la respectiva institución. b) Establecer mecanismos de discusión,
participación y concertación con las corporaciones municipales a través de la
Unión de Gobiernos Locales y las instituciones de educación superior
universitaria estatal, en materia de empleo público. c) Emitir disposiciones de alcance general,
directrices y reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y
coherencia del empleo público, según lo preceptuado en la Ley 6227, Ley
General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46
de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre
de 1957. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de
las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a
los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la
determinación que realice la respectiva institución. d) Administrar y mantener actualizada la
plataforma integrada del empleo público. e) Publicar la oferta de empleo público, a través
de la plataforma virtual que alimentarán las entidades y los órganos
incluidos del ámbito de cobertura de la presente ley. f) Emitir los lineamientos y principios generales
para la evaluación del desempeño de las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones
de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o
labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y
excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente
asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u
organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución. g) Administrar e implementar las acciones de
investigación, innovación y formulación de propuestas de empleo público. h) Dirigir y coordinar la ejecución de las
competencias inherentes en materia de empleo público con el Ministerio de
Hacienda, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Autoridad
Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil, entre otras
dependencias técnicas en la materia de empleo público, lo concerniente a la
materia de empleo público. i) Recolectar, analizar y divulgar información en
materia de empleo público de las entidades y los órganos para la mejora y
modernización de estos. A tal efecto, establecerá un sistema de indicadores,
mediante el establecimiento de criterios de coordinación, para homogeneizar
la recopilación y difusión de datos. j) Preparar una estrategia coherente e integral
para el aprendizaje y el desarrollo en todo el servicio público,
estableciendo cómo se desarrollará la capacidad a largo plazo para estándares
de dirección y competencia profesional más altos y proporcionando orientación
a las instituciones públicas sobre cómo planificar y aplicar las actividades
dentro de la estrategia. k) Coordinar con la Procuraduría de la Ética
Pública para emitir las disposiciones de alcance general, las directrices y
los reglamentos, para la instrucción de las personas servidoras públicas
sobre los deberes, las responsabilidades y las funciones del cargo, así como
los deberes éticos que rigen la función pública, que resulten procedentes
según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de
1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957. l) Establecer un sistema único y unificado de
remuneración de la función pública de conformidad con esta ley y específica
del salario y los beneficios de todas las personas funcionarias públicas. Se
excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes
públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que
realice la respectiva institución. m) Realizar diagnósticos en materia de recursos
humanos de las entidades y los órganos incluidos para lograr un adecuado
redimensionamiento de las planillas existentes y la elaboración de criterios
generales que delimiten los sectores cuya actividad, por su valor estratégico
institucional así como la vinculación con la actividad sustantiva, se debería
reservar para que sean realizadas exclusivamente por personas servidoras
públicas. Además, analizar los que sirvan de orientación para delimitar la
prestación de los que podrían ser externalizados y las condiciones de
prestación de estos. n) Prospectar las tendencias globales del futuro
del empleo público, con el propósito de informar la planificación de este. o) Evaluar el sistema general de empleo público
en términos de eficiencia, eficacia, economía, simplicidad y calidad. |
En relación con
los cambios con el numeral de marras, la Comisión Permanente sobre Consultas de
Constitucionalidad rindió la siguiente recomendación al Plenario:
“El artículo 7 desarrolla las competencias del
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), como
rector del Sistema General de Empleo Público en un grupo de incisos.
La resolución 2021-17098 analiza con respecto
al Poder Judicial: “el artículo 7, incisos d), g) y p) resultan
inconstitucionales, pues afecta la independencia de Poder Judicial y el
Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto los somete a la potestad de dirección
y reglamentaria de Mideplán, así como a la verificación de si cumplen o no con
el cometido de la evaluación del desempeño y no se excluye de la potestad de
dirección. Hay que enfatizar que el principio de separación de poderes o
funciones es incompatible con la potestad de dirección y reglamentación que
ejerce el Poder Ejecutivo, toda vez que no puede ordenar su actividad,
estableciendo metas y objetivos. En lo que atañe a la evaluación del desempeño,
queda reserva a cada poder del Estado, toda vez que esta materia es
consustancial al ejercicio de sus competencias constitucionales. Quiere esto
decir, que, en lo tocante a este extremo, todo el funcionariado de cada poder
estaría sometido a las disposiciones internas que cada uno de estos dicten al
respecto.”
Bajo esta tesitura, continúa el voto indicando
sobre la relación con las universidades:
“se mantiene el mismo criterio vertido respecto al
numeral 6, además somete a la potestad de reglamentación de Mideplán en
materias donde hay una potestad exclusiva y excluyente a favor de las
universidades del Estado para alcanzar el fin constitucional asignado por el
constituyente originario.”
Respecto de la CCSS “se mantiene el mismo criterio
vertido en relación con el numeral 6, además somete a la potestad de
reglamentación de Mideplán en materias donde hay una potestad exclusiva y
excluyente a favor de la CCSS para alcanzar el fin constitucional asignado por
el constituyente originario.”
De las Municipalidades en esta materia señala que
“el artículo 7, se mantiene el mismo criterio vertido en relación con el
numeral 6, además somete a la potestad de reglamentación de Mideplán en
materias donde hay una potestad exclusiva y excluyente a favor de las
municipalidades para alcanzar el fin constitucional asignado por el
constituyente originario.”
A partir de la lectura de las citas anteriores, la resolución
hace énfasis al principio de separación de poderes o funciones, la cual es
incompatible con la potestad de dirección y reglamentación que puede ejercer el
Poder Ejecutivo por medio de la rectoría del Mideplán, debido a que este órgano
no tiene competencia para ordenar la actividad, ni de establecer metas y
objetivos a otros Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones
(TSE) ni a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa.
De manera que las afectaciones producen no solo una
incidencia directa en la organización y funcionamiento, sino que, en lo
medular, el contenido y efectos del proyecto consultado a la Sala
Constitucional tienen consecuencias directas en el ejercicio de competencias
constitucionalmente asignadas a estos Poderes y los entes públicos con
autonomía de gobierno u organizativa.
En ese sentido, y como ya lo hemos venido
sosteniendo, es interés de las Diputadas y del Diputado que suscribimos este
informe adecuar la redacción del artículo 7 a fin de subsanar los vicios de
inconstitucionalidad señalados en la resolución 2021-17098, adicionando una
frase al final del inciso a): (…) Se excluye de lo anterior lo relativo
a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen
funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentespara el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva
institución.” Expresión que estaremos recomendado adicionar también al
final del inciso c), g) y m), del mismo numeral, de conformidad con el artículo
9 de la Constitución Política.
Ante las dudas de constitucionalidad se propone la
eliminación de los incisos d) y p) por considerar que la justificación del
razonamiento del voto existe una reserva en esta materia a cada poder del
Estado, toda vez que esta materia es consustancial al ejercicio de sus
competencias constitucionales; y se procede a correr la numeración de los
incisos en el texto sustitutivo que se adjunta a este Informe”.
En primer lugar,
respecto de la inclusión de la Asamblea Legislativa en las exclusiones
relacionadas con la pretendida rectoría del MIDEPLAN, se debe estar a lo
ya dicho sobre el particular en el sentido de que responde a una consecuencia
lógica y directa de la opinión consultiva n°.2021-17098. En la misma se
enfatizó de forma reiterada que resulta inadmisible, desde la óptica
constitucional, el ejercicio de un poder de dirección o de reglamentación de un
órgano del Poder Ejecutivo sobre los otros Poderes del Estado, lo que
incluye, de forma indefectible, al Poder Legislativo. En consecuencia,
la exclusión de la Asamblea Legislativa en los incisos a), c), f) y
l) no resulta un exceso de parte de la Comisión que haya lesionado los
derechos de enmienda de los legisladores o el principio democrático.
Luego, sin hacer
una mayor fundamentación, los legisladores cuestionan la modificación de los
incisos a) y c). Al respecto, no aclaran en qué sentido hubo un exceso de parte
de la Comisión. Ahora bien, debe decirse que la inclusión de la salvaguarda en
los incisos señalados pretende acatar los vicios de inconstitucionalidad
apuntados por la Sala en la opinión consultiva n.°2021-017098, en la cual,
como ya se ha dicho reiteradamente, se afirmó la inconstitucionalidad de
que el MIDEPLAN pudiera dirigir políticas públicas o disposiciones de alcance general
respecto del personal que realiza funciones exclusivas y excluyentes de cada
Poder de la República y de los entes públicos constitucionales que poseen
autonomía de gobierno. En consecuencia, al respecto, no se encuentra vicio
alguno.
La supresión del
inciso d) del proyecto de ley tampoco luce como un exceso de la Comisión pues
ciertamente dicho inciso fue considerado inconstitucional en el
dictamen n.°2021-017098 de esta Sala. Al respecto, se indicó:
“En relación con el artículo 7, incisos d), g) y p)
resultan inconstitucionales, pues afecta la independencia de Poder Judicial y
el Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto los somete a la potestad de
dirección y reglamentaria de Mideplán”.
Asimismo, la Sala
reprochó este numeral en relación con las universidades
públicas, la CCSS y las municipalidades, respecto de las
cuales la Sala afirmó que el art. 7 era inconstitucional, por cuanto las
pretendía someter a la potestad de reglamentación de MIDEPLAN en materias donde
hay una potestad exclusiva y excluyente a favor de dichos entes para alcanzar
los fines constitucionalmente asignados por el constituyente. En consecuencia,
respecto a la supresión del inciso d), el cual disponía la obligación del
MIDEPLAN de asesorar a las entidades y los órganos incluidos bajo el ámbito de
cobertura del proyecto de ley en “la correcta implementación de las políticas
públicas, de las disposiciones de alcance general, las directrices y los
reglamentos que se emitan en el marco de la rectoría política en empleo
público”, esta minoría estima que no hubo un exceso de parte de la
Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, pues la eliminación del
referido inciso también se deriva de la opinión consultiva que
concretamente dictaminó la inconstitucionalidad del inciso en cuestión.
Ahora bien, los legisladores
consultantes reprochan que se eliminó dicha competencia ‒asesoría
para la correcta implementación de las políticas públicas‒ respecto
del resto de entidades y órganos incluidos bajo el ámbito de cobertura de la
norma (art. 2) y sobre las cuales la Sala no emitió pronunciamiento. Sin embargo, en criterio de esta minoría, el
proceder de la Comisión no fue lesivo de los procedimientos si se toma en
cuenta que, en todo caso, la referida competencia ya está establecida respecto a
dichas instituciones en el art. 46 de la Ley de Salarios de la Administración
Pública, norma que fue adicionada en virtud de la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas, ley n.°9635, que dispone textualmente lo siguiente:
“Art. 46- Rectoría de Empleo Público. Toda la
materia de empleo del sector público estará bajo la rectoría del ministro o la
ministra de Planificación Nacional y Política Económica, quien deberá
establecer, dirigir y coordinar las políticas generales, la coordinación, la
asesoría y el apoyo a todas las instituciones públicas, y definir los
lineamientos y las normativas administrativas que tienda a la unificación,
simplificación y coherencia del empleo en el sector público, velando que
instituciones del sector público respondan adecuadamente a los objetivos, las
metas y las acciones definidas.
Además, deberá evaluar el sistema de empleo público
y todos sus componentes en términos de eficiencia, eficacia, economía y
calidad, y proponer y promover los ajustes necesarios para el mejor desempeño
de los funcionarios y las instituciones públicas”.
El ámbito
de aplicación de dicha norma está establecido en el art. 26
inciso 2) e incluye justamente a las instituciones autónomas y semiautónomas,
así como las empresas públicas del Estado.
En consecuencia,
en criterio de esta minoría, la recomendación de supresión del inciso d) del
proyecto de ley por parte de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad
no lesionó el derecho de enmienda de los legisladores, pues fue un efecto
directo de la opinión consultiva de esta Sala, con lo cual, no hubo
extralimitación. Y, en todo caso, como se aprecia, respecto de otras
instancias, como por ejemplo las instituciones autónomas y semiautónomas o
empresas públicas del Estado, ya el MIDEPLAN tiene asignada por ley la referida
competencia de asesorar en la correcta implementación de las políticas
generales de empleo público, por lo que la eliminación del inciso no
tiene ninguna repercusión sobre las instancias invocadas por los legisladores
consultantes.
En otro orden de ideas, los
legisladores cuestionan la adición realizada al inciso f) del proyecto de
ley, en vista de que se pretende mantener la sujeción de parte del
personal del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones en materia de
evaluaciones del desempeño, pese a que la Sala lo declaró inconstitucional en
relación con todo su funcionariado. En cuanto a este inciso, más que su
contenido ‒respecto del cual ya se emitió un criterio en
minoría supra‒, corresponde examinar si hubo un exceso de parte
de la Comisión, porque los legisladores lo que están reprochando acá es el
procedimiento empleado para enmendar el proyecto de ley, no el fondo. Al
respecto, es preciso recordar que la opinión consultiva, en cuanto al fondo, no
resulta vinculante para la Asamblea Legislativa. El art. 101 párrafo segundo de
la LJC refiere que “El dictamen de la Sala sólo será vinculante en cuanto
establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto
consultado”. Por lo tanto, si bien esta Sala efectivamente dictaminó por
unanimidad que todo lo que atañe a la evaluación del desempeño en relación con
los servidores de los respectivos Poderes del Estado y entes constitucionales
con autonomía de gobierno (entes públicos descentralizados por región ‒corporaciones
municipales‒ y servicios ‒universidades estatales y la
CCSS‒) es competencia de estas instancias, desde el punto de vista
estrictamente procesal, bien podría la Comisión apartarse de dicho
criterio y formular una solución distinta como la que se propuso (que consiste
en agregar la salvaguarda, lo que supone dejar a los servidores no
excluidos ‒de los poderes e instituciones autónomas
mencionadas‒ en sujeción de MIDEPLAN). Esto, claro está, no significa que lo dicho
por la Sala deje de tener un valor jurídico respecto del fondo.
En cuanto a la
adición del inciso l) en lo tocante a la inclusión de una salvaguarda
atinente al establecimiento de un sistema único y unificado de la remuneración,
sí considera esta minoría que guarda relación y es un efecto directo
de lo dictaminado por esta Sala en lo referente a los principios de
independencia o separación de los Poderes de la República. Recuérdese que si
bien la Sala no se pronunció en concreto sobre este inciso, sí realizó un
considerando general en el que estableció las siguientes líneas generales:
“En otro orden de ideas, también deben tener claro
los (as) diputados (as) que todo lo que atañe al funcionariado de los poderes
del Estado y los entes con fines constitucionales asignados establezcan como
parte de sus competencias -constitucionales o administrativas- lo relativo a la
construcción de la familia, los grados de esta, la metodología de valoración de
trabajo, los factores de trabajo relevantes a asignar, el salario mínimo
y máximo de cada columna, los fundamentos técnicos para fijar los salarios,
el manual descriptivo de cada puesto, la evaluación del desempeño, etc., les
corresponde, de forma exclusiva y excluyente, definirlo a cada uno de estos,
como se explicará al analizar la normativa que se tacha de inconstitucional en
las consultadas admitidas”. (Lo
destacado no corresponde al original).
Partiendo de lo
expuesto, se descarta el agravio.
Igualmente, la
eliminación del inciso p) obedece a que la Sala dictaminó su
inconstitucionalidad en relación con el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de
Elecciones, lo que se puede considerar transversal para el resto de entes con
autonomía de gobierno. Ergo, responde a un efecto directo de la opinión
consultiva de este Tribunal. Por lo que no se observa sobre el particular
alguna extralimitación de la Comisión.
c.- Voto salvado de la magistrada Picado
Brenes
La magistrada
Picado Brenes evacua la consulta en el sentido de que la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad incurrió en un vicio de
procedimiento, pues se extralimitó en sus competencias respecto de las reformas
a los artículos 7 inciso f) y 7 inciso l). Debo precisar que coincido con
las consideraciones arriba señaladas, excepto en lo que se refiere a las
reformas de esos dos incisos.
Esta Sala ha
tenido la posibilidad de referirse a las competencias de la Comisión sobre
Consultas de Constitucionalidad, por ejemplo, en la opinión consultiva
n.°2006-05298 en la cual se consideró lo siguiente:
“Ahora bien, en el caso concreto el artículo 31 del
proyecto de ley aprobado en primer debate el 14 de diciembre de 2004 (folio
4984 copia certificada del expediente legislativo N°13.874) fue declarado
inconstitucional en la opinión consultiva N°2005-01800 de las 16:20 hrs. de 23
de febrero de 2005 –al igual que los artículos 3°, 22, 23, 24, 26, 27, 28, 30,
32, 35, 36, 37, 38, 39 y 40– por tratarse de un tipo penal abierto, que
utilizaba el término indeterminado “relación de poder o de confianza”. En este
sentido, la Comisión de Consultas de Constitucionalidad, en vez de limitarse a
conocer sobre el vicio advertido por la Sala Constitucional en la sentencia
aludida, reformó completamente esta disposición al incluir la expresión
“prácticas sadomasoquistas”, en lugar de la frase “actos que le causen dolor o
humillación, a realizar o ver actos de exhibicionismo, a ver o escuchar
material pornográfico o a ver o escuchar actos con contenido sexual” (ver
folios 5237, 5257 y 5258 del expediente legislativo N°13.874), soslayándose el
procedimiento contemplado en el Reglamento de la Asamblea Legislativa para
hacer ejercicio del derecho de enmienda mediante las mociones de fondo y
reiteración, todo lo cual constituye un vicio esencial en la sustanciación del
procedimiento legislativo que lesiona el principio democrático y el Derecho de
la Constitución. Queda de manifiesto que la Comisión de Consultas de
Constitucionalidad, si pretende modificar una norma en extremos sobre los
cuales no se produjo un juicio de constitucionalidad, únicamente puede proponer
al Plenario que envíe el proyecto a una Comisión para que lo redictamine, pero
nunca realizar por sí misma esa reforma. Consecuentemente, se debe
evacuar la consulta formulada en el sentido que es inconstitucional la
inclusión del artículo 30 del proyecto por parte de la Comisión de Consultas de
Constitucionalidad, quien excedió las facultades que el Reglamento de la
Asamblea Legislativa le atribuye y modificó esa norma en aspectos sobre los
cuales no se dio ninguna valoración de constitucionalidad, en detrimento del
derecho de enmienda”.
Dichos
criterios fueron reiterados de forma similar por la Sala en la opinión
consultiva n.°2008-016221 en la que se concluyó lo siguiente:
“Este Tribunal ha señalado que la Comisión de
Consultas de Constitucionalidad únicamente tiene competencia para
revisar los aspectos declarados inconstitucionales por la Sala, motivo por el
cual se deben mantener incólumes las demás disposiciones del proyecto, sobre
las cuales se verificó la votación en primer debate. En este caso, la Comisión
no alteró el texto legal, sino que ante los vicios señalados por la Sala
respecto a la reforma producida al artículo 78 de la Ley de Biodiversidad, optó
por recomendar al Plenario la eliminación del inciso 6), que por mayoría de
este Tribunal se consideró que ameritaba la consulta a los sectores indígenas.
Con este proceder, resultaría en su criterio innecesaria dicha consulta y no se
configuraría el vicio de procedimiento declarado. Recomendación que fue
acogida por el Plenario en el acta No. 082 del 6 de octubre del 2008 con 31
votos a favor y 22 en contra, donde los diputados ejercieron el principio
democrático. Nótese que la opción de que el proyecto fuese consultado a los
pueblos indígenas -tal y como había sido reformado en el texto sustitutivo en
cuestión-, fue puesto a discusión por parte del Diputado Merino del Río en el
Plenario en la sesión No. 15 del 16 de octubre de 2008. Sin embargo dicha
moción orden fue rechazada (ver folio 2026 del expediente legislativo adjunto),
de modo que se trató de una decisión propia del Parlamento. Aunado a lo
anterior, el dictamen de la Comisión versó sobre el artículo que
había sido analizado por la Sala, no por uno ajeno al pronunciamiento
constitucional. No estima este Tribunal que dicha Comisión haya excedido sus
potestades o hubiese alterado el texto como se indica, ya que si se optó por
eliminar el texto introducido al inciso 6) del artículo 78, fue por decisión
del Plenario y no de la Comisión. Por otro lado, en el acta No. 088 del
16 de octubre del 2008 del Plenario, se hizo constar por parte del Presidente
del Directorio que el diputado Merino del Río presentó algunas mociones, pero
la Secretaría le advirtió que el momento procesal era inorportuno y
se las llevó, acto en el cual el Presidente añadió un documento, en el que en
forma resumida señaló la imposibilidad de presentar mociones de fondo en dicho
debate, por tratarse de etapas precluidas. En similar sentido la Sala ha
señalado:
“En el caso en estudio, considera la Sala que el
principio democrático no se ve vulnerado por el hecho de que el proyecto en
cuestión al ser retrotraído a la etapa procesal de primer debate, conforme en
términos generales los dispone el numeral 146 inciso 5) del Reglamento de la
Asamblea Legislativa, se haya limitado la discusión a las normas que la
Comisión dispuso que procedía su modificación para adaptarlas a los criterios
señalados por la Sala en la anterior consulta. La votación en primer debate sin
duda constituye una manifestación de voluntad del pleno legislativo (o comisión
con potestades plenas), plasmada a través del voto de sus miembros. Por esa
razón, entiende esta Sala que la voluntad del plenario fue manifestada cuando
el proyecto fue aprobado en el primer debate, antes de la presentación de la
consulta legislativa número 04-001884-0007-CO sobre cuyo dictamen se
pronunció la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucional en su
informe de fecha veinticuatro de agosto del año pasado. Como este Tribunal hizo
objeciones de constitucionalidad referentes al contenido del proyecto, el
expediente se devolvió a la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, a
la cual únicamente le compete revisar lo aspectos declarados inconstitucionales
por la Sala, debiendo en todo respetar el resto del proyecto que ya había sido
aprobado por la mayoría de los legisladores, es decir, sobre el cual ya se
había pronunciado el Órgano mediante una manifestación inequívoca de voluntad,
precedida de todas las garantías reconocidas por la Constitución Política y el
Reglamento de la Asamblea Legislativa. Posteriormente, la Comisión de Consultas
de Constitucionalidad emitió un criterio de mayoría, el cual fue conocido en el
plenario, estableciéndose que si bien el proyecto se retrotraería a primer
debate, durante el mismo los diputados y diputadas únicamente podrían deliberar
y votar en torno a las recomendaciones o cambios sugeridos por la
Comisión. Esta decisión no es, a juicio de la Sala, contraria al
principio democrático en ninguna de sus manifestaciones, pues como se dijo, el
proyecto en consulta ya había sido aprobado en primer debate, por lo que la
nueva discusión versaría únicamente sobre los aspectos de fondo que la Sala
consideró inconstitucionales. No se lesionó el derecho de enmienda al impedir que
los legisladores formularan mociones de fondo relativas a aspectos distintos a
las modificaciones sugeridas por la Comisión a efecto de solventar los vicios
observados por la Sala Constitucional, pues ya habían tenido oportunidad de
hacer esos cuestionamientos en el trámite de primer debate. Conforme a lo
anterior es dable concluir que con la situación comentada no se lesionó el
derecho de participación y oposición de los legisladores, sino que se actuó en
perfecta consonancia con la naturaleza jurídica de los procesos de consulta
legislativa de constitucionalidad, sin afectar en nada el pleno ejercicio del
derecho de enmienda que tienen los diputados en la tramitación de un proyecto
de ley.”(sentencia No. 2005-1800)
En este asunto, el dictamen de la Comisión versó
sobre el artículo que había sido analizado por la Sala, no por uno ajeno al
pronunciamiento constitucional. En ese sentido no procedía la presentación de
mociones de fondo, toda vez que el texto no fue modificado agregándose aspectos
nuevos, únicamente le fue suprimida la frase que la Comisión entendió producía
la violación acusada por la Sala, lo cual fue acogido como se indicó por el
Plenario. Ahora bien, el Parlamento pudo haber acogido enviar el asunto
nuevamente a una Comisión dictaminadora de conformidad con el artículo 154 del
Reglamento o constituirse en Comisión general para abrir un nuevo período de
mociones, sin embargo no lo dispuso así.”
Finalmente, en la
opinión consultiva n.°2010-012026 en la cual, por unanimidad, se realizaron las
siguientes consideraciones:
“C.- Los legisladores consultan el cambio en la
legislación y la consecuente violación a los principios de publicidad,
transparencia, enmienda y participación democrática. Argumentan que la Comisión
no advirtió en el informe que hacía los cambios al proyecto de ley, lo cual
contraviene el principio constitucional de publicidad para promover un amplio
debate y no fue objeto de pronunciamiento de la Sala en voto 2009-17511. Niegan
que la Comisión de Consultas de Constitucionalidad pueda conocer, reformar,
suprimir, adicionar, aspectos no analizados por la Sala Constitucional, que
lesiona el derecho de enmienda y participación democrática de los demás
legisladores. Piden declarar vicio sustancial del procedimiento. La Sala ha
sostenido que dentro de las facultades y atribuciones de la Comisión Permanente
Especial de Consultas de Constitucionalidad está la de acoger las observaciones
de la Sala Constitucional al evacuar una consulta de constitucionalidad, o
recomendar desistir de las regulaciones propuestas que comprometan la
regularidad constitucional de la legislación. Sin embargo, la Comisión no puede
variar lo que no ha sido objeto de pronunciamiento de este Tribunal. La
Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad presentó al
Plenario de la Asamblea Legislativa el informe afirmativo de mayoría para su
aprobación, se informó sobre él y así queda constando en actas la aprobación de
la mayoría de los legisladores presentes. Lo que la Comisión presente para ser
aprobado o rechazado, dependerá el trámite legislativo del proyecto. Si de la
opinión de la Sala se derivan efectos indirectos, deben discutirse en el
plenario legislativo dado que se requiere que actúe como Comisión General o
remita el proyecto de Ley a la Comisión dictaminadora vía artículo 154 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa en cualquiera de los debates. En cuanto a
los directos los puede acoger al formular su recomendación (dictamen afirmativo
de mayoría) ante el plenario legislativo. El inciso 5) del artículo 146 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa, otorga las atribuciones legislativas a
la Comisión, al participar de aquellas características como órgano legislativo
preparatorio de la decisión final de la Asamblea Legislativa. En este sentido, el
Reglamento en el mencionado apartado establece:
“El proyecto ocupará el primer lugar en el Capítulo
de Primeros Debates, si se hubiere modificado su texto; en caso contrario, el
primer lugar en el Capítulo de Segundos Debates del orden del día.”
En este sentido, la Asamblea Legislativa delega en
la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad conocer y
analizar los efectos de la resolución de la Sala Constitucional, con ello,
hacer las modificaciones, supresiones y adiciones que resulten consecuencia de
la opinión emitida por este órgano especializado en Derecho Constitucional. Lo
que no puede hacer es extenderse más allá de lo resuelto. El numeral 88 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa es claro, naturalmente podrá entrar a
conocer de todas las materias que con anterioridad han conocido otras
Comisiones Permanentes Especiales, o a las que se les encargó expresamente el
estudio del algún proyecto, al conocer lo resuelto por la Sala cuando evacua
las consultas de constitucionalidad. Por sentencia No 2006-5298 establece:
“De la lectura de los artículos 88, 146 y 165 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa se deduce que la Comisión de Consultas
únicamente tiene competencia para revisar los aspectos declarados inconstitucionales
por la Sala, motivo por el cual se debe mantener incólumes las demás
disposiciones del proyecto, sobre las cuales se verificó la votación en primer
debate. Así lo entendió el Tribunal Constitucional en la sentencia N°2005-01800
de las 16:20 hrs. de 23 de febrero de 2005, cuando precisó:
“Como este Tribunal hizo objeciones de
constitucionalidad referentes al contenido del proyecto, el expediente se
devolvió a la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad, a la cual
únicamente le compete revisar los aspectos declarados inconstitucionales por la
Sala, debiendo en todo respetar el resto del proyecto que ya había sido
aprobado por la mayoría de los legisladores, es decir, sobre el cual ya se
había pronunciado el Órgano mediante una manifestación inequívoca de voluntad,
precedida de todas las garantías reconocidas por la Constitución Política y el
Reglamento de la Asamblea Legislativa.’
De ahí que, si la voluntad de la mayoría del
plenario fue expresada con la aprobación en primer debate del proyecto de ley,
el diseño de justicia constitucional costarricense otorga a la opinión de la
Sala efectos jurídicos vinculantes cuando advierta sobre los errores
invalidantes del procedimiento, en cuyo caso, debe procederse a la subsanación
de los defectos del procedimiento. En otros supuestos, el propio Reglamento de
la Asamblea Legislativa permite valorar desde un punto de vista –más
especializado y relacionado- al esquema constitucional proponer la
modificación, supresión o adición al proyecto de ley a la luz del
pronunciamiento de la Sala Constitucional, y emitir el dictamen respectivo para
su aprobación ante el plenario legislativo, adaptando el proyecto a los
criterios de constitucionalidad señalados. En este momento la Comisión actúa
como un cuerpo asesor legislativo que emite un criterio sobre cuál debe ser el
proceder del pleno, sea actuar acorde con el fallo de constitucionalidad para
introducir modificaciones que deben ser acordadas por el plenario, o aconsejar
el reenvío según el artículo 154 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. En
el Acta de la Sesión No. 11 del 9 de febrero de 2010, fue acordada la moción
para incorporar las modificaciones y supresiones al texto del proyecto de ley,
no así la recomendación para remitirlo vía 154 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa. Esta última decisión fue objeto de una moción de revisión, pero
fue rechazada por la Comisión. En el plenario el Presidente de la Comisión
explicó la recomendación formulada por la Comisión (folio 3769), de manera que
no puede entenderse que no se sometió a discusión lo resuelto por la Comisión
Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad, toda vez que sus
actuaciones quedaron debatidas ante el plenario junto al Informe Afirmativo de
Mayoría. Además, la discusión en el plenario fue extensa y abierta sobre las
consecuencias de las modificaciones introducidas por la Comisión. En
tal sentido, la Sala no estimaría que existe quebrantamiento a los principios
de transparencia y participación porque lo sometido a valoración, tanto en la
Comisión como en el plenario, analizó el contenido de lo resuelto por la Sala
en sentencia No. 2009-017511. Pero la supresión del último párrafo del
artículo 9 bis que se adicionaría a la Ley 7744, aprobado en primer debate,
conforme al texto recomendado por la Comisión excede lo resuelto por la Sala
Constitucional, de modo que si recomendó al Plenario acoger lo modificado por
ella, con un cambio sustancial al proyecto, se extendió sus facultades más allá
de lo que dispone el inciso 5) del numeral 146 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa, por la supresión operada. En tal sentido, existe vicio
sustancial en el procedimiento al incluir en el informe de la Comisión
Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad, aprobado por el Plenario,
materias sobre las cuales la Sala no hizo objeción de constitucionalidad, con
lo que se impide a los Diputados ejercer el derecho de enmienda, toda vez que
sobre ese cambio, al estar en el Capítulo de Primeros Debates, no es posible
ejercer ningún tipo de moción para introducir modificaciones. En estos
casos, no se aplican los artículos 137 y 138 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa, con lo que se legislaría sobre una materia en el que le está
vedado a los diputados la posibilidad de introducir modificaciones.
Lógicamente, cuando se necesita introducir cambios de fondo en un proyecto de
ley en primeros debates y no se puede modificar por el plenario mediante las
mociones reguladas en el Reglamento, sea porque el plazo para presentación ya
venció o no hay ninguna de reiteración pertinente, la iniciativa se puede
enviar a la Comisión dictaminadora o una especial según lo regulado en el
artículo 154 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Lo que
resulta inadmisible es que por vía de la Comisión Permanente Especial sobre
Consultas de Constitucionalidad, se introduzcan cambios sustanciales a la
iniciativa -que no han sido a consecuencia de una opinión de constitucionalidad
evacuada por la Sala-, que quedan incorporadas al proyecto cuando su informe es
aprobado por el Plenario, sobre los que ningún diputado puede ejercer el
derecho de enmienda, razón por la cual, procede declarar el vicio
sustancial de procedimiento, en cuanto al párrafo final del artículo 9 bis, que
consta en el artículo 3 del proyecto de ley”. (Lo resaltado no corresponde al original).
A partir de los
anteriores precedentes y el propio marco normativo de la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad se tiene que dicho órgano
parlamentario puede “hacer las modificaciones, supresiones y adiciones
que resulten consecuencia de la opinión emitida por este órgano especializado
en Derecho Constitucional. Lo que no puede hacer es extenderse más allá de lo
resuelto”. Entonces si los cambios realizados al proyecto son tan profundos
que van más allá de lo dictaminado por la Sala, se estima que el proceder sería
inconstitucional. Es decir, la Comisión no puede por sí misma realizar
modificaciones de gran calado que no sean consecuencia del dictamen de la
Jurisdicción Constitucional, pues tal proceder tendría como consecuencia anular
el derecho de enmienda del resto de los legisladores que no forman parte de la
Comisión, desconociéndose incluso la voluntad expresada en un primer debate.
Teniendo como
premisa estas consideraciones, considero que los cambios introducidos en el
artículo 7 del proyecto, resultan inconstitucionales.
Sobre estos
aspectos, discrepo pues considero que la Comisión procedió a modificar aspectos
más allá de lo indicado por esta Sala en el dictamen n.°2021-17098, siendo lo
más grave lo referente al inciso f (sobre la evaluación de desempeño) y el
inciso l (sobre la fijación del salario).
Para examinar el
alegato, corresponde observar cómo estaba la norma originalmente (art. 7) y
cómo quedó su redacción luego de la recomendación de la Comisión Permanente
sobre Consultas de Constitucionalidad a partir de lo dictaminado en la opinión
consultiva n.°2021-17098:
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Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
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ARTÍCULO 7- Competencias del Mideplán Son competencias del Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) las siguientes: a) Establecer, dirigir y coordinar la emisión de
políticas públicas, programas y planes nacionales de empleo público, conforme
a la Ley 5525, Ley de Planificación Nacional, de 2 de mayo de 1974. b) Establecer mecanismos de discusión,
participación y concertación con las corporaciones municipales a través de la
Unión de Gobiernos Locales y las instituciones de educación superior
universitaria estatal, en materia de empleo público. c) Emitir disposiciones de alcance general,
directrices y reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y
coherencia del empleo público, según lo preceptuado en la Ley 6227, Ley
General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46
de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre
de 1957. d e) Administrar y mantener actualizada la
plataforma integrada del empleo público. f) Publicar la oferta de empleo público, a través
de la plataforma virtual que alimentarán las entidades y los órganos
incluidos del ámbito de cobertura de la presente ley. g) Emitir los lineamientos y principios generales
para la evaluación del desempeño. h) Administrar e implementar las acciones de
investigación, innovación y formulación de propuestas de empleo público. i) Dirigir y coordinar la ejecución de las
competencias inherentes en materia de empleo público con el Ministerio de
Hacienda, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Autoridad
Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil, entre otras
dependencias técnicas en la materia de empleo público, lo concerniente a la
materia de empleo público. j) Recolectar, analizar y divulgar información en
materia de empleo público de las entidades y los órganos para la mejora y
modernización de estos. A tal efecto, establecerá un sistema de indicadores,
mediante el establecimiento de criterios de coordinación, para homogeneizar
la recopilación y difusión de datos. k) Preparar una estrategia coherente e integral
para el aprendizaje y el desarrollo en todo el servicio público,
estableciendo cómo se desarrollará la capacidad a largo plazo para estándares
de dirección y competencia profesional más altos y proporcionando orientación
a las instituciones públicas sobre cómo planificar y aplicar las actividades
dentro de la estrategia. l) Coordinar con la Procuraduría de la Ética
Pública para emitir las disposiciones de alcance general, las directrices y
los reglamentos, para la instrucción de las personas servidoras públicas
sobre los deberes, las responsabilidades y las funciones del cargo, así como
los deberes éticos que rigen la función pública, que resulten procedentes
según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de
1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957. m) Establecer un sistema único y unificado de
remuneración de la función pública de conformidad con esta ley y especifica
del salario y los beneficios de todas las personas funcionarias públicas. n) Realizar diagnósticos en materia de recursos
humanos de las entidades y los órganos incluidos para lograr un adecuado
redimensionamiento de las planillas existentes y la elaboración de criterios
generales que delimiten los sectores cuya actividad, por su valor estratégico
institucional, así como la vinculación con la actividad sustantiva, se
debería reservar para que sean realizadas exclusivamente por personas servidoras
públicas. Además, analizar los que sirvan de orientación para delimitar la
prestación de los que podrían ser externalizados y las condiciones de
prestación de estos. o) Prospectar las tendencias globales del futuro
del empleo público, con el propósito de informar la planificación de este.
q) Evaluar el sistema general de empleo público
en términos de eficiencia, eficacia, economía, simplicidad y calidad. |
ARTÍCULO 7- Competencias del Mideplán Son competencias del Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) las siguientes: a) Establecer, dirigir y coordinar la emisión de
políticas públicas, los programas y planes nacionales de empleo público,
conforme a la Ley 5525, Ley de Planificación Nacional, de 2 de mayo de 1974.
Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las
personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes
públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que
realice la respectiva institución. b) Establecer mecanismos de discusión,
participación y concertación con las corporaciones municipales a través de la
Unión de Gobiernos Locales y las instituciones de educación superior
universitaria estatal, en materia de empleo público. c) Emitir disposiciones de alcance general,
directrices y reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y
coherencia del empleo público, según lo preceptuado en la Ley 6227, Ley
General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46
de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre
de 1957. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de
las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a
los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la
determinación que realice la respectiva institución. d) Administrar y mantener actualizada la
plataforma integrada del empleo público. e) Publicar la oferta de empleo público, a través
de la plataforma virtual que alimentarán las entidades y los órganos
incluidos del ámbito de cobertura de la presente ley. f) Emitir los lineamientos y principios generales
para la evaluación del desempeño de las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones
de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o
labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y
excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente
asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u
organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución. g) Administrar e implementar las acciones de
investigación, innovación y formulación de propuestas de empleo público. h) Dirigir y coordinar la ejecución de las
competencias inherentes en materia de empleo público con el Ministerio de
Hacienda, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Autoridad
Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil, entre otras
dependencias técnicas en la materia de empleo público, lo concerniente a la
materia de empleo público. i) Recolectar, analizar y divulgar información en
materia de empleo público de las entidades y los órganos para la mejora y
modernización de estos. A tal efecto, establecerá un sistema de indicadores,
mediante el establecimiento de criterios de coordinación, para homogeneizar
la recopilación y difusión de datos. j) Preparar una estrategia coherente e integral
para el aprendizaje y el desarrollo en todo el servicio público,
estableciendo cómo se desarrollará la capacidad a largo plazo para estándares
de dirección y competencia profesional más altos y proporcionando orientación
a las instituciones públicas sobre cómo planificar y aplicar las actividades
dentro de la estrategia. k) Coordinar con la Procuraduría de la Ética
Pública para emitir las disposiciones de alcance general, las directrices y
los reglamentos, para la instrucción de las personas servidoras públicas
sobre los deberes, las responsabilidades y las funciones del cargo, así como
los deberes éticos que rigen la función pública, que resulten procedentes
según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de
1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957. l) Establecer un sistema único y unificado de
remuneración de la función pública de conformidad con esta ley y específica
del salario y los beneficios de todas las personas funcionarias públicas. Se
excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentespara el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes
públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que
realice la respectiva institución. m) Realizar diagnósticos en materia de recursos
humanos de las entidades y los órganos incluidos para lograr un adecuado redimensionamiento
de las planillas existentes y la elaboración de criterios generales que
delimiten los sectores cuya actividad, por su valor estratégico institucional
así como la vinculación con la actividad sustantiva, se debería reservar para
que sean realizadas exclusivamente por personas servidoras públicas. Además,
analizar los que sirvan de orientación para delimitar la prestación de los
que podrían ser externalizados y las condiciones de prestación de estos. n) Prospectar las tendencias globales del futuro
del empleo público, con el propósito de informar la planificación de este. o) Evaluar el sistema general de empleo público
en términos de eficiencia, eficacia, economía, simplicidad y calidad. |
En relación con
los cambios con el numeral de marras, la Comisión Permanente sobre Consultas de
Constitucionalidad rindió la siguiente recomendación al Plenario:
“El artículo 7 desarrolla las competencias del
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), como
rector del Sistema General de Empleo Público en un grupo de incisos.
La resolución 2021-17098 analiza con respecto
al Poder Judicial: “el artículo 7, incisos d), g) y p) resultan
inconstitucionales, pues afecta la independencia de Poder Judicial y el
Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto los somete a la potestad de dirección
y reglamentaria de Mideplán, así como a la verificación de si cumplen o no con
el cometido de la evaluación del desempeño y no se excluye de la potestad de
dirección. Hay que enfatizar que el principio de separación de poderes o
funciones es incompatible con la potestad de dirección y reglamentación que
ejerce el Poder Ejecutivo, toda vez que no puede ordenar su actividad,
estableciendo metas y objetivos. En lo que atañe a la evaluación del desempeño,
queda reserva a cada poder del Estado, toda vez que esta materia es
consustancial al ejercicio de sus competencias constitucionales. Quiere esto
decir, que, en lo tocante a este extremo, todo el funcionariado de cada poder
estaría sometido a las disposiciones internas que cada uno de estos dicten al
respecto.”
Bajo esta tesitura, continúa el voto indicando
sobre la relación con las universidades:
“se mantiene el mismo criterio vertido respecto al
numeral 6, además somete a la potestad de reglamentación de Mideplán en
materias donde hay una potestad exclusiva y excluyente a favor de las
universidades del Estado para alcanzar el fin constitucional asignado por el
constituyente originario.”
Respecto de la CCSS “se mantiene el mismo criterio
vertido en relación con el numeral 6, además somete a la potestad de
reglamentación de Mideplán en materias donde hay una potestad exclusiva y
excluyente a favor de la CCSS para alcanzar el fin constitucional asignado por
el constituyente originario.”
De las Municipalidades en esta materia señala que
“el artículo 7, se mantiene el mismo criterio vertido en relación con el
numeral 6, además somete a la potestad de reglamentación de Mideplán en
materias donde hay una potestad exclusiva y excluyente a favor de las
municipalidades para alcanzar el fin constitucional asignado por el
constituyente originario.”
A partir de la lectura de las citas anteriores, la
resolución hace énfasis al principio de separación de poderes o funciones, la
cual es incompatible con la potestad de dirección y reglamentación que puede
ejercer el Poder Ejecutivo por medio de la rectoría del Mideplán, debido a que
este órgano no tiene competencia para ordenar la actividad, ni de establecer
metas y objetivos a otros Poderes de la República, el Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE) ni a los entes públicos con autonomía de gobierno u
organizativa.
De manera que las afectaciones producen no solo una
incidencia directa en la organización y funcionamiento, sino que, en lo
medular, el contenido y efectos del proyecto consultado a la Sala
Constitucional tienen consecuencias directas en el ejercicio de competencias
constitucionalmente asignadas a estos Poderes y los entes públicos con
autonomía de gobierno u organizativa.
En ese sentido, y como ya lohemos venido sosteniendo,
es interés de las Diputadas y del Diputado que suscribimos este informe adecuar
la redacción del artículo 7 a fin de subsanar los vicios de
inconstitucionalidad señalados en la resolución 2021-17098, adicionando una
frase al final del inciso a): (…) Se excluye de lo anterior lo relativo
a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen
funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentespara el ejercicio de las competencias constitucionalmente
asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u
organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.” Expresión
que estaremos recomendado adicionar también al final del inciso c), g) y m),
del mismo numeral, de conformidad con el artículo 9 de la Constitución
Política.
Ante las dudas de constitucionalidad se propone la
eliminación de los incisos d) y p) por considerar que la justificación del
razonamiento del voto existe una reserva en esta materia a cada poder del
Estado, toda vez que esta materia es consustancial al ejercicio de sus
competencias constitucionales; y se procede a correr la numeración de los
incisos en el texto sustitutivo que se adjunta a este Informe”.
Respecto de las
inclusiones en los incisos f) y l) actuales, considero que se ha producido un
exceso de la Comisión de Consultas de Constitucionalidad por lo siguiente:
-La Sala en el
voto anterior indicó que el inciso g (actual inciso f) resultaba
inconstitucional. En este proyecto, en vez de eliminar tal inciso se dejó
vigente para parte del funcionariado. Ello a pesar de que, la Sala dijo en voto
anterior que todo el funcionario debería quedar excluido:
“En relación con el artículo 7, incisos d), g) y p)
resultan inconstitucionales, pues afecta la independencia de Poder Judicial y
el Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto los somete a la potestad de
dirección y reglamentaria de Mideplán, así como a la verificación de si cumplen
o no con el cometido de la evaluación del desempeño y no se excluye de la
potestad de dirección. Hay que enfatizar que el principio de separación de
poderes o funciones es incompatible con la potestad de dirección y
reglamentación que ejerce el Poder Ejecutivo, toda vez que no puede ordenar su
actividad, estableciendo metas y objetivos. En lo que atañe a la evaluación del
desempeño, queda reserva a cada poder del Estado, toda vez que esta materia es
consustancial al ejercicio de sus competencias constitucionales. Quiere esto
decir, que, en lo tocante a este extremo, todo el funcionariado de
cada poder estaría sometido a las disposiciones internas que cada uno de estos
dicten al respecto.” (ver
folio 217 sentencia anterior)
El hecho de que
ahora se establezca que, los lineamientos y evaluación de desempeño que emita
Mideplan incluye a parte de los servidores públicos de todos los Poderes y
entes, aunque sea a los que no realizan funciones exclusivas y excluyentes, es
claramente un exceso legislativo. Es decir, un vicio de procedimiento, además
de los vicios de fondo que ello pueda contener. Nótese que la Sala fue clara en
este extremo al decir que, en materia de evaluación de desempeño es TODO el
funcionariado el que debe estar sometido únicamente a las disposiciones
internas de cada Poder.
En cuanto al
inciso l (anterior m), si bien la Sala no se pronunció en concreto sobre este
inciso, sí realizó un considerando general sobre la materia salarial, en el que
estableció las siguientes líneas generales:
“En otro orden de ideas, también deben tener claro
los (as) diputados (as) que todo lo que atañe al funcionariado de los poderes
del Estado y los entes con fines constitucionales asignados establezcan como
parte de sus competencias -constitucionales o administrativas- lo relativo a la
construcción de la familia, los grados de esta, la metodología de valoración de
trabajo, los factores de trabajo relevantes a asignar, el salario mínimo
y máximo de cada columna, los fundamentos técnicos para fijar los salarios,
el manual descriptivo de cada puesto, la evaluación del desempeño, etc., les
corresponde, de forma exclusiva y excluyente, definirlo a cada uno de estos,
como se explicará al analizar la normativa que se tacha de inconstitucional en
las consultadas admitidas”.
A mayor
abundamiento, esta Sala resolvió en el voto anterior (ver folio 208):
“Finalmente, de forma más reciente, en el
voto n°2019-25268, en que se cuestionaban sendos acuerdos de Corte
Plena relacionado con el incremento salarial de los jueces, fiscales y
defensores (lo mismo que Secretarios de Sala y abogados asistentes), la Sala
resolvió:
“Igualmente, este Tribunal, en la sentencia
número 550-91 de las 18:50 horas del 15 de marzo de 1991, mencionó que, “en
el caso de los poderes, su propia independencia constitucional, garantizada en
general por el artículo 9° de la Constitución y, en los del Poder Judicial y
del Tribunal Supremo de Elecciones por las de los artículos 99 y siguientes,
152 y siguientes y 177 de la misma, así como sus propias normas
orgánicas, imponen a sus jerarcas la atribución y la responsabilidad de
fijar la remuneración, gastos de representación y otras facilidades inherentes
a los cargos, de sus propios miembros y subalternos, dentro, naturalmente, de
sus disponibilidades presupuestarias, independientemente, desde luego, de que
sus montos puedan coincidir o no con los de los diputados”. De lo anterior,
se deduce que los salarios en el Poder Judicial se deben fijar la remuneración,
gastos de representación y otras facilidades inherentes a los cargos, de sus
propios miembros y subalternos, dentro, naturalmente, de sus disponibilidades
presupuestarias, siendo que existen cargos que ostentarán diferentes
remuneraciones, lo cual, no violenta el principio de igualdad.
Asimismo, los acuerdos impugnados no lesionan los
principios de razonabilidad ni de proporcionalidad, así como otros principios
como son los de legalidad y confianza legítima, puesto que esos acuerdos
fueron aprobados por Corte Plena, es decir, por el órgano habilitado
normativamente para tal situación. Lo anterior, en atribución a sus
competencias constitucionales y legales que le han sido atribuidas. Al
respecto, es menester recordar que el artículo 9 de la Constitución Política
indica que “el Gobierno de la República es popular, representativo,
participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes
distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el
Judicial”. Asimismo, el numeral 152 de la Constitución Política señala que “el
Poder Judicial se ejerce por la Corte Suprema de Justicia y por los demás
tribunales que establezca la ley”. En un sentido similar, el artículo 154 del
mismo texto constitucional establece que “el Poder Judicial sólo está sometido
a la Constitución y a la ley, y las resoluciones que dicte en los asuntos de su
competencia no le imponen otras responsabilidades que las expresamente
señaladas por los preceptos legislativos”. Siguiendo la línea impuesta en la
Carta Magna, la Ley Orgánica del Poder Judicial, en su artículo 2, menciona que
“el Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución Política y la ley. Las
resoluciones que dicte, en los asuntos de su competencia, no le imponen más
responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos
legislativos. No obstante, la autoridad superior de la Corte prevalecerá sobre
su desempeño, para garantizar que la administración de justicia sea pronta y
cumplida”. Igualmente, el numeral 59 de esa misma ley, señala que “corresponde
a la Corte Suprema de Justicia: (…) 3.- Aprobar el proyecto de presupuesto del
Poder Judicial, el cual, una vez promulgado por la Asamblea Legislativa, podrá
ejecutar por medio del Consejo”. En esta misma línea, el Estatuto de Servicio
Civil, en el artículo 8, determina que “corresponde al Jefe del Departamento de
Personal: a) Analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Judicial
comprendidos en esta ley, y asignarles la respectiva categoría dentro de la
Escala de Sueldos de la Ley de Salarios, todo sujeto a la posterior aprobación
de la Corte Plena”. Asimismo, el numeral 62 de ese cuerpo normativa, establece
que “el Departamento de Personal efectuará los estudios para determinar el
monto posible de los beneficios que deban reconocerse a los servidores
judiciales de acuerdo con la Ley de Salarios, a fin de que la Corte Plena haga
las asignaciones necesarias en el presupuesto de cada año”.
En síntesis, los acuerdos impugnados no lesionan
los principios de razonabilidad, ni proporcionalidad, ni legalidad, ni
confianza legítima, ya que estos acuerdos fueron aprobados por Corte Plena, es
decir, por el órgano habilitado normativamente para tal situación. Lo anterior,
en atribución a sus competencias constitucionales y legales que le han sido
atribuidas. (…)
Por el contrario, ha destacado que la independencia
y autonomía funcional reconocida expresamente al Poder Judicial en el propio
texto constitucional (artículos 9, 152 y siguientes y 177) y materializada y
garantizada en sus propias normas orgánicas, impone a los jerarcas del Poder
Judicial la competencia y la responsabilidad para decidir -sin injerencias
indebidas- en las distintas materias que son objeto de regulación en el
proyecto de ley consultado.”
Así entonces, en
vez de eliminarse este inciso para los Poderes de la República, se cometió un
exceso al dejarse vigente para una parte del funcionariado. Lo que supone que
Mideplán seguiría teniendo competencias para establecer un sistema único y
unificado de remuneración de parte de los servidores públicos de todos los
Poderes y entes, aunque sea a los que no realizan funciones exclusivas y
excluyentes. Lo cual es claramente un exceso legislativo.
4.- Adición de un párrafo al artículo 9
Se cuestiona que
la Comisión pretende mantener la obligación de las oficinas de recursos humanos
del Poder Judicial, el Tribunal Supremo de
Elecciones, las universidades, la CCSS
y las municipalidades de aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance
general que emita el MIDEPLAN respecto de los servidores que no forman parte de
las funciones exclusivas y excluyentes.
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Para analizar el
alegato corresponde examinar, en primer lugar, cómo estaba la norma
originalmente y cómo quedó luego de la recomendación de la Comisión Permanente
sobre Consultas de Constitucionalidad a partir de lo dictaminado en la opinión
consultiva n.°2021-17098:
|
Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
|
ARTÍCULO 9- Funciones de las administraciones
activas a) Las oficinas, los departamentos, las áreas,
las direcciones, las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de
recursos humanos, de las instituciones incluidas en el artículo 2 de la
presente ley, seguirán realizando sus funciones de conformidad con las
disposiciones normativas atinentes en cada dependencia pública. Asimismo, aplicarán y ejecutarán las
disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, en
relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del
empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la
gestión de las relaciones laborales, que el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) remita a la respectiva
institución, según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de
2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la
Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. b) Es responsabilidad de las oficinas, los
departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones
homólogas de gestión de recursos humanos elaborar y aplicar las pruebas de
conocimientos, competencias y psicométricas, para efectos de los procesos de
reclutamiento y selección de personal, efectuar los concursos internos y
externos por oposición y méritos, los cuales deberán cumplir siempre al menos
con los estándares que establezca la Dirección General Además, incorporar dichos concursos en la oferta
de empleo público de la Administración Pública y verificar que las personas
servidoras públicas reciban la inducción debida sobre los deberes, las
responsabilidades y las funciones del puesto, así como los deberes éticos de
la función pública generales y particulares de la institución y puesto. c) Las oficinas de gestión institucional de
recursos humanos, de ministerios e instituciones u órganos adscritos bajo el
ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil, son dependencias
técnicas de la Dirección General de Servicio Civil que, para todos los
efectos, deberá coordinar la elaboración de las pruebas de reclutamiento y
selección de personal con tales oficinas y desempeñar sus funciones de
asesoramiento, capacitación y acompañamiento técnico. |
ARTÍCULO 9- Funciones de las administraciones
activas a) Las oficinas, los departamentos, las áreas, las
direcciones, las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de
recursos humanos, de las instituciones incluidas en el artículo 2 de la
presente ley, seguirán realizando sus funciones de conformidad con las
disposiciones normativas atinentes en cada dependencia pública. Asimismo, aplicarán y ejecutarán las
disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, en
relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del
empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la
gestión de las relaciones laborales, que el Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplán) remita a la respectiva institución,
según la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de
1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957. Se excluye de lo anterior lo
relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que
desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que
sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva
institución. b) Es responsabilidad de las oficinas, los
departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones
homólogas de gestión de recursos humanos elaborar y aplicar las pruebas de
conocimientos, competencias y psicométricas, para efectos de los procesos de
reclutamiento y selección de personal, efectuar los concursos internos y
externos por oposición y méritos, los cuales deberán cumplir siempre al menos
con los estándares que establezca la Dirección General de Servicio Civil para
cada puesto, según su ámbito de competencia, y los lineamientos que se emitan
según el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración
Pública, de 9 de octubre de 1957. Además, incorporar dichos concursos en la oferta
de empleo público de la Administración Pública y verificar que las personas
servidoras públicas reciban la inducción debida sobre los deberes, las
responsabilidades y las funciones del puesto, así como los deberes éticos de
la función pública generales y particulares de la institución y puesto. c) Las oficinas de gestión institucional de
recursos humanos, de ministerios e instituciones u órganos adscritos bajo el
ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil son dependencias técnicas
de la Dirección General de Servicio Civil que, para todos los efectos, deberá
coordinar la elaboración de las pruebas de reclutamiento y selección de
personal con tales oficinas y desempeñar sus funciones de asesoramiento,
capacitación y acompañamiento técnico. (Lo destacado corresponde a las modificaciones
propuestas por la Comisión). |
En el informe de
mayoría de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad se hicieron las
siguientes consideraciones y recomendaciones al Plenario:
“El artículo 9 del proyecto de la Ley Marco de
Empleo Público norma las funciones de las administraciones activas, la cual fue
sujeta de análisis por parte de la Sala Constitucional, en la resolución
2021-17098.
Respecto del Poder Judicial lo dispuesto en el
artículo 9 inciso a, de este artículo indica que “implicaría que un órgano del
Poder Ejecutivo, como lo es Mideplán, le imponga al Poder Judicial la
aplicación y ejecución de sus disposiciones, directrices y reglamentos, y en
materias que son de resorte exclusivo del Poder Judicial como lo es la
planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión
del rendimiento, la gestión de la compensación o salarios y la gestión de las
relaciones laborales. Siendo claramente tal obligación para el Departamento de
Gestión Humana del Poder Judicial”
La Sala recuerda que en “la consulta legislativa
respecto del proyecto de "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Publicas" (expediente legislativo No. 20.580), esta Sala concluyó -luego
de realizar una labor interpretativa respecto del contenido del proyecto- que,
en concreto, lo previsto en los numerales 46, 47 y 49, atinentes a la “rectoría
de la materia empleo público de Mideplán” y “la obligatoriedad de los lineamientos
técnicos y metodológicos de la Dirección General del (sic) Servicio Civil”, no
aplicaban para el Poder Judicial. Interpretación que se hizo, tomando en
consideración el principio de independencia del Poder Judicial. En este
sentido, y conforme todo lo anterior, el párrafo segundo del inciso a) del
artículo 9 es inconstitucional, respecto a su aplicación al Poder Judicial.”
En cuanto al Tribunal Supremo de Elecciones “el
segundo párrafo del inciso a) le impone a Recursos Humanos que aplique y
ejecute las disposiciones de alcance general, las directrices y los
reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo, la
gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y
la gestión de las relaciones laborales, que Mideplán le remita. Lo cual,
implicaría que un órgano del Poder Ejecutivo, como lo es Mideplán, le imponga
al TSE la aplicación y ejecución de sus disposiciones, directrices y
reglamentos, y en materias que son resorte exclusivo de ese órgano constitucional,
como lo es la planificación, la organización del trabajo, la gestión del
empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación o salarios y
la gestión de las relaciones laborales.” y “Por todo lo anterior, se considera
que el párrafo primero del artículo 9 consultado resulta violatorio del
principio de separación de poderes, en este caso, propiamente del TSE.”
En cuanto a las Universidades Públicas “el segundo
párrafo del inciso a) le impone las distintas oficinas de recursos humanos de
dichas universidades que apliquen y ejecuten las disposiciones de (...)
MIDEPLÁN (...) Siendo claramente tal obligación para las oficinas de recursos
humanos de las Universidades Públicas una violación al contenido de la
autonomía plena de que gozan las universidades del Estado.” y “En este sentido,
el párrafo segundo del inciso a del artículo 9 es inconstitucional respecto a
su aplicación a las universidades públicas”.
Sobre la Caja Costarricense de Seguro Social se
decantó por señalar que “el segundo párrafo del inciso a) le impone a dicho [la
Dirección y Administración de Gestión de Personal de la CCSS] que aplique y
ejecute las disposiciones de alcance general, las directrices y los
reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo, la
gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y
la gestión de las relaciones laborales, que Mideplán le remita.” (pg. 408).
Agrega además que “el Poder Ejecutivo no puede actuar como director o en una
relación de jerarquía frente a esta institución, y no puede imponerle
lineamientos, ni dar órdenes, ni controlar la oportunidad de sus actividades.
Por ello, resulta inconstitucional el artículo 9 en cuestión por pretender
someter al departamento de recursos humanos de la CCSS a aplicar y ejecutar las
disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, en
relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del
empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión
de las relaciones laborales, que Mideplán le remita”
Finalmente, la resolución manifiesta que
Municipalidades que “El gobierno local tiene potestad de autonormación y
autoadministración, esto quiere decir que pueden dictar sus propios reglamentos
para regular su organización interna y los servicios que presta, así como su
capacidad de gestionar y promover intereses y servicios locales de manera
independiente del Poder Ejecutivo. Es claro, entonces que el Poder Ejecutivo no
puede actuar como director o en una relación de jerarquía frente a las
municipalidades, y no puede imponerle lineamientos, ni dar órdenes, ni
controlar la oportunidad de sus actividades. Por ello, resulta inconstitucional
el artículo 9 en cuestión por pretender someter a los departamentos de recursos
humanos de los gobiernos locales a aplicar y ejecutar las disposiciones de
alcance general, las directrices y los reglamentos, en relación con la
planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión
del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones
laborales, que Mideplán le remita”.
Con la interpretación y aplicación del contenido y
efectos de este artículo del proyecto de ley en cuestión, podría estarse
afectando las competencias constitucionales exclusivas y excluyentes de los
otros Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los
entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa.
Para subsanar las disposiciones inconstitucionales
señaladas en el voto se propone adicionar al final del inciso a) de este
artículo la frase “(…). Se excluye de lo anterior lo relativo a las
relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen
funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas
y excluyentespara el ejercicio de las competencias constitucionalmente
asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u
organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.”
De lo anterior se desprende quela
obligación de las oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones,
las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos de
los otros Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y
los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, están fuera
de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, siendo que cuentan con
todas las facultades y poderes administrativos necesarios para llevar adelante
el fin por el cual fueron diseñadas por el constituyente”. (Lo destacado no corresponde al original).
En lo concerniente
a este numeral corresponde remitirse a lo ya dicho sobre el art. 6,
pues se debe seguir la misma lógica. Las oficinas de recursos humanos
quedan vinculadas a la rectoría de MIDEPLAN únicamente en relación con las
personas servidoras que desempeñen funciones o labores que no
sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de
gobierno. Respecto de los servidores que realizan funciones exclusivas y
excluyentes no existe sujeción alguna. Todo lo cual es un efecto directo
de lo dicho por la mayoría de este Tribunal
en la anterior opinión consultiva.
5.- Modificación del artículo 13
Se
cuestiona el proceder inconstitucional al realizar modificaciones al
art. 13 del proyecto de ley porque se incurre en una reiteración de los mismos
vicios apuntados por la Sala Constitucional en relación con la construcción de
la familia de puestos de los Poderes de la República. Igualmente, los
consultantes se muestran disconformes con la exclusión de la Asamblea
Legislativa de esta disposición.
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Para analizar el
alegato corresponde examinar, en primer lugar, cómo estaba la norma
originalmente y cómo quedó luego de la recomendación de la Comisión Permanente
sobre Consultas de Constitucionalidad a partir de lo dictaminado en la opinión
consultiva n.°2021-17098:
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Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
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ARTÍCULO 13- Régimen general de empleo público Existirá un único régimen general de empleo
público, el cual a su vez estará conformado por las siguientes ocho familias
de puestos que serán de aplicación en los órganos y entes de la
Administración Pública, según las funciones que ejecute su personal: a) Personas servidoras publicas bajo el ámbito de
aplicación del título I y del título IV del Estatuto de Servicio Civil, así
como a las que se desempeñan en las instituciones señaladas en el artículo 2
de la presente ley, que no estén incluidas en las restantes familias de
puestos. b) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones en ciencias de la salud. c) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones policiales. d) Personas docentes contempladas en el Estatuto
del Servicio Civil, del título II y el título IV. e) Personas docentes y académicas de la educación
técnica y superior. f) Personas que administran justicia y los
magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE). g) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones del servicio exterior. h) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en cargos de confianza. La creación de familias de puestos de empleo
público es reserva de ley y deberá estar justificada por criterios técnicos y
jurídicos coherentes con una eficiente y eficaz gestión pública. En todas las categorías descritas con
anterioridad, la administración pública superior, por medio de las oficinas o
los departamentos de salud ocupacional, deberá contar en cada entidad
pública, según lo establece el artículo 300 del Código de Trabajo y su
reglamento, con el diagnóstico de sus condiciones de trabajo, el programa de
salud ocupacional y cuando existan condiciones de trabajo adversas a su salud
deberán crearse los respectivos protocolos de seguridad para salvaguarda de
su vida, que será validado a lo interno de esta y con el respectivo aval del
Consejo de Salud Ocupacional, para lo cual se le brindará el recurso humano
necesario.Dicha instancia dependerá administrativamente de manera directa del
jerarca. |
ARTÍCULO 13- Régimen general de empleo público Existirá un único régimen general de empleo
público, el cual a su vez estará conformado por las siguientes familias de
puestos que serán de aplicación en los órganos y entes de la Administración
Pública, según las funciones que ejecute su personal: a) Personas servidoras públicas bajo el ámbito de
aplicación del título I y del título IV del Estatuto de Servicio Civil, así
como a las que se desempeñan en las instituciones señaladas en el artículo 2
de la presente ley, que no estén incluidas en las restantes familias de
puestos. b) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones en ciencias de la salud. c) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones policiales. d) Personas docentes contempladas en el Estatuto
del Servicio Civil, del título II y el título IV. e) Personas docentes y académicas de la educación
técnica. f) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en funciones del servicio exterior. g) Personas servidoras públicas que se desempeñan
en cargos de confianza. El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa tendrán cada uno su propia familia de puestos. Según
la determinación que realice el respectivo ente, la correspondiente familia
estará conformada por las personas servidoras públicas con funciones
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas. La creación de familias de puestos de empleo
público es reserva de ley y deberá estar justificada por criterios técnicos y
jurídicos coherentes con una eficiente y eficaz gestión pública. En todas las categorías descritas con
anterioridad, la administración pública superior, por medio de las oficinas o
los departamentos de salud ocupacional, deberá contar en cada entidad
pública, según lo establece el artículo 300 del Código de Trabajo y su
reglamento, con el diagnóstico de sus condiciones de trabajo, el programa de
salud ocupacional y cuando existan condiciones de trabajo adversas a su salud
deberán crearse los respectivos protocolos de seguridad para salvaguarda de
su vida, que será validado a lo interno de esta y con el respectivo aval del
Consejo de Salud Ocupacional, para lo cual se le brindará el recurso humano
necesario. Dicha instancia dependerá administrativamente de manera directa
del jerarca. (Lo destacado corresponde a la salvaguarda
introducida por la Comisión). |
En el informe de
mayoría de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad se hicieron las
siguientes consideraciones y recomendaciones al Plenario:
“El Artículo 13 del Capítulo IV Organización del
Trabajo, regula el régimen general de empleo público, reconociendo la intención
de los proponentes de la iniciativa de que exista un único régimen general de
empleo público, el cual a su vez estará conformado por familias de puestos,
cuyas funciones se determinarán a partir de lo que ejecute su personal. Esta
disposición fue sujeta de examen por el Tribunal Constitucional, razón por la
que vertieron criterio señalando los vicios que contenía.
Sobre estas dudas de constitucionalidad y su
relación con las Municipalidades el voto indica: "Es inconstitucional, por
no crear una familia de puestos de los empleados municipales y, por
consiguiente, los incluye a todos en el Servicio Civil. No es posible pasar por
alto que el Código Municipal, a partir del numeral 124 al 161 inclusive,
contiene el Título V, que regula la relación de los servidores
municipales y las administraciones públicas locales de forma
pormenorizada, por un lado, y, el numeral 50 del proyecto de ley que establece
que las derogatorias expresas ni siquiera hacen referencia a las normas que se
encuentran en el citado Código, ni tampoco se hacen las modificaciones en
el artículo 49 del proyecto consultado."
En cuanto a la CCSS y el inciso b) de esta
norma manifestó: "Es inconstitucional, por no incluir en el citado inciso
a los servidores que realizan labores sustanciales y administrativas,
profesionales y técnicos, necesarios para alcanzar los fines
constitucionalmente asignados a la CCSS."
Sobre el contenido normado en el inciso f) del
Artículo 13 vinculadoal Tribunal Supremo de Elecciones y Poder Judicial acotó:
"Es inconstitucional porque no excluye a los funcionarios que realizan
funciones para-jurisdiccionales -fiscales, defensores públicos y profesionales
y personal especializado del Organismo de Investigación Judicial, etc.- y los
funcionarios del nivel gerencial o de alta dirección política, al igual que a
los funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones que ejercen función
electoral -letrados, directores del Departamentos, profesionales, etc.-, y
quienes ejercen cargos de alta dirección política. No se excluye a todo el
funcionario administrativo de apoyo, profesional y técnico, que los máximos
órganos de los citados poderes del Estado definan, de forma exclusiva y
excluyente, como indispensables o consustanciales para el ejercicio de sus competencias
constitucionales. Finalmente, hay que tener presente que la construcción de la
familia, tal y como se explicó supra, corresponde, de forma exclusiva y
excluyente, a cada poder del Estado."
Observa la Sala Constitucional que del texto del
artículo 13 se desprende la intención del legislador de que Mideplán tenga la
facultad de llenar de contenido las regulaciones propias de las familias
creadas, mediante simple acto administrativo, ello a pesar de que tiene reserva
de ley la regulación del funcionamiento de los otros Poderes de la República,
el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa.
Además, considera que existe distorsiones odiosas
al crear las familias, cuando se está dividiendo al personal del TSE pese a que
todos coadyuvan al cumplimiento de la función electoral. Solo a los magistrados
del TSE estarían dentro del grupo indicado en el inciso f), pero todo el resto
de funcionarios, que también coadyuvan al ejercicio de esta función tan importante
para la democracia costarricense, quedarían integrando otro grupo de familia de
puestos. Todos los funcionarios del TSE que coadyuvan a la función electoral,
directamente o por apoyo, requieren contar con toda la independencia de
criterio en sus actuaciones, en este sentido el voto de la Sala Constitucional
ya se había decantado al respecto al indicar que “la intención del
constituyente al crear este Poder, fue cercenar por completo la posibilidad de
que los funcionarios electorales, se inmiscuyen en toda actividad política, con
el fin de garantizar un Órgano Electoral independiente.” (sentencia
n°2005-14298).
Respecto de las Universidades y el artículo 13
inciso e), el Tribunal Constitucional señalo: "Es inconstitucional, por no
incluir en el citado inciso a los servidores que realizan investigación, acción
social y cultural, así́ como el personal administrativo, profesional y
técnico, necesario para alcanzar los fines constitucionalmente asignados a las
universidades del Estado, en los términos que se explica en el considerando
general."
A partir del análisis realizado se propone
adicionar la salvaguarda en un nuevo párrafo segundo que se leerá “El Poder
Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los
entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa tendrán cada uno su
propia familia de puestos. Según la determinación que realice el respectivo
ente, la correspondiente familia estará conformada por las personas servidoras
públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas.”
Con esta redacción se reafirma el principio
constitucional de separación de poderes al reconocer que tendrán los otros
Poderes de la República su propia familia de puestos, al igual para los entes
públicos con autonomía de gobierno u organizativa. Lo que nos lleva a suprimir
la indicación expresa en la norma del número de familias, porque no podría el
artículo establecer la cantidad de familias de puestos, siendo que en la
práctica y la aplicación de la futura Ley Marco de Empleo Público podrían
llegar a ser más de ocho.
Finalmente, se sugiere al plenario legislativo con
el texto sustitutivo que adjunto a las recomendaciones de este Informe eliminar
la redacción del inciso f) y correr la numeración de los mismos, siendo el
criterio de quienes suscribimos este informe que este inciso contiene vicios de
constitucionalidad, que se subsanan con el párrafo que se adiciona a este
artículo”. (Lo destacado no corresponde
al original).
En criterio de
esta minoría, no llevan razón los consultantes en relación con el agravio
planteado. La salvaguarda introducida es un efecto directo del criterio
mayoritario en la opinión consultiva n.°2021-17098 con el
propósito de que los Poderes de la República y los entes constitucionales con
autonomía de gobierno (entes públicos descentralizados por
región ‒corporaciones municipales‒ y servicios ‒universidades
estatales y la CCSS‒) puedan definir las propias familias laborales o
familias de puestos. Lo anterior, según la determinación que realice el propio
ente respecto de las personas servidoras con funciones exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas. Por
lo tanto, se descarta la alegada extralimitación.
6.- Modificación al artículo 14 párrafo
primero
Se cuestiona que
la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad recomendó al Plenario la
eliminación de la potestad del MIDEPLAN ‒en materia de selección y
de reclutamiento de personal‒ de emitir “las disposiciones de
alcance general, las directrices y los reglamentos, según la respectiva familia
de puestos”, en relación con las instituciones autónomas (declarada inevacuable
por la Sala) y semiautónomas y sus órganos adscritos, las empresas públicas
estatales, las municipalidades, las ligas de municipalidades, los concejos
municipales de distrito y sus empresas, sobre las cuales la Sala no se
pronunció. Advierten que las inconstitucionalidades respecto al art. 14
declaradas por unanimidad por la Sala en la opinión consultiva n.°2021-017098,
lo fueron respecto al Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, las
universidades públicas y la CCSS.
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Para analizar el
alegato corresponde examinar, en primer lugar, cómo estaba la norma
originalmente y cómo quedó luego de la recomendación de la Comisión Permanente
sobre Consultas de Constitucionalidad a partir de lo dictaminado en la opinión
consultiva n.°2021-17098:
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Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
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ARTÍCULO 14- Reclutamiento y selección El reclutamiento y la selección de las personas
servidoras públicas de nuevo ingreso se efectuará con base en su idoneidad
comprobada, En los procesos de reclutamiento y selección no
podrá elegirse a un postulante que se encuentre en alguna de las siguientes
situaciones: a) Estar ligado por parentesco de consanguinidad
o de afinidad en línea directa o colateral, hasta tercer grado inclusive, con
la jefatura inmediata ni con las personas superiores inmediatas de esta en la
respectiva dependencia. b) Encontrarse enlistada en el registro de
personas inelegibles de la plataforma integrada de empleo público. Lo tachado corresponde a lo que se
suprimió. |
ARTÍCULO 14- Reclutamiento y selección El reclutamiento y la selección de las personas
servidoras públicas de nuevo ingreso se efectuará con base en su idoneidad
comprobada. En los procesos de reclutamiento y selección no
podrá elegirse a un postulante que se encuentre en alguna de las siguientes
situaciones: a) Estar ligado por parentesco de consanguinidad
o de afinidad en línea directa o colateral, hasta tercer grado inclusive, con
la jefatura inmediata ni con las personas superiores inmediatas de esta en la
respectiva dependencia. b) Encontrarse enlistada en el registro de
personas inelegibles de la plataforma integrada de empleo público. |
En el informe de
mayoría de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad se hicieron las
siguientes consideraciones y recomendaciones al Plenario:
“Bajo el análisis que hemos realizado, el artículo
14 regula lo atinente al reclutamiento y selección de las personas servidoras
públicas de nuevo ingreso, norma ubicada en el Capítulo V Gestión del Empleo.
Al respecto, el Voto N° 2021-17098 indicó sobre los
alcances frente al Poder Judicial que “el proyecto de ley aquí cuestionado
incide en las competencias propias de este Poder de la República, pues más allá
de establecer principios o lineamientos generales en materia de empleo público
que respeten el principio de separación de funciones, el artículo 14 de
estudio, es claro en señalar que será el Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán), quien emitirá las disposiciones de alcance
general, las directrices y los reglamentos (...) se considera que tal
disposición es inconstitucional, al autorizar que un órgano del Poder
Ejecutivo, sea quien emita directamente disposiciones de alcance general,
directrices y reglamentos, circulares, manuales, y resoluciones relativos a la
materia de empleo público, que vacían de contenido las competencias reconocidas
a la Corte Suprema de Justicia por el Constituyente original y derivado. (...)
En razón de lo expuesto, la norma consultada excede cualquier marco de
cooperación que pueda establecer una política general de empleo público, pues
no resulta propio que una dependencia del Poder Ejecutivo -Mideplán-, le dicte
a otro Poder, de manera obligatoria, en este caso al Poder Judicial, las pautas
o criterios para la selección y reclutamiento de su personal. Ello constituye
una clara injerencia externa y, la intromisión del Poder Ejecutivo en aspectos
que son competencia exclusiva del Poder Judicial. Por consiguiente, este
Tribunal considera que el artículo 14 consultado contiene un vicio de
inconstitucionalidad, por lesionar el principio de independencia de funciones
que garantizan al Poder Judicial, los ordinales 9 y 154 de la Constitución
Política.”
De esta misma disposición manifestó el Tribunal
Supremo de Elecciones que: “invalida cualquier intromisión externa de otro
poder en los aspectos propios del Tribunal Supremo de Elecciones, que lesione
tal independencia. (...) Bajo ese entendido, no es posible admitir que un
órgano del Poder Ejecutivo, en este caso Mideplán, le imponga al Tribunal
Supremo de Elecciones, disposiciones relativas a los procesos de reclutamiento
y selección de su personal, materia que, tal y como se ha señalado, es
consustancial al grado de autonomía e independencia de la que gozan estos
órganos constitucionales.(...) En consecuencia, tal ordinal contiene un vicio
de inconstitucionalidad, en tanto resulte aplicable al Tribunal Supremo de
Elecciones.”
Las Universidades Públicas también fueron sujetas
de análisis por parte del voto respecto a las cuales expresó que “las
universidades públicas costarricenses gozan de un estatus autonómico privilegiado
en el sector público descentralizado, toda vez que dicha independencia se
extiende a los ámbitos administrativo, político, financiero y organizativo
(...) En atención a ello, es imprescindible que dispongan todo lo relativo al
reclutamiento y selección de su personal, sin interferencia externa alguna.”. y
“Sobre esta disposición resuelve que “el artículo 14 resulta inconstitucional,
al autorizar que un órgano del Poder Ejecutivo sea quien emita directamente
disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos, circulares,
manuales, y resoluciones relativos a la materia de empleo público, que vacían
de contenido las competencias reconocidas a las Universidades Públicas por el
Constituyente. Más aún cuando ya existe un marco normativo atinente a cada una
de las universidades que regula esos aspectos. En razón de lo expuesto, la
norma consultada excede cualquier marco de cooperación que pueda establecer una
política general de empleo público, pues no resulta propio que una dependencia
del Poder Ejecutivo -Mideplán-, le dicte a las Universidades Públicas, quienes
gozan de autonomía plena, y de manera obligatoria, las pautas o criterios para
la selección y reclutamiento de su personal. Ello constituye una clara
injerencia externa y, la intromisión del Poder Ejecutivo en aspectos que son
competencia exclusiva de las Universidades Públicas. Por consiguiente, este
Tribunal considera que el artículo 14 consultado contiene un vicio de
inconstitucionalidad, por lesionar la autonomía universitaria resguardada en el
artículo 84 constitucional.”
Para el caso de la Caja Costarricense de Seguro
Social se indica en la resolución que “según lo dispuesto en este artículo 14,
la CCSS también se vería sujeta a las disposiciones de alcance general, las
directrices y los reglamentos que emita Mideplán en relación con el
reclutamiento y la selección del personal de nuevo ingreso, lo cual deviene en
inconstitucional.” Y “resulta inválida cualquier intromisión externa de otro
poder en los aspectos propios de la CCSS, que lesione su autonomía. Bajo ese
entendido, no es posible admitir que un órgano del Poder Ejecutivo, en este
caso Mideplán, le imponga a la CCSS, disposiciones relativas a los procesos de
reclutamiento y selección de su personal, materia que, tal y como se ha señalado,
es consustancial al grado de autonomía de la que goza esta institución
constitucional. En consecuencia, tal ordinal contiene un vicio de
inconstitucionalidad, en tanto resulte aplicable a la CCSS.”
Finalmente, sobre la vinculación de esta norma y
las municipalidades argumento que “en este artículo 14, todas las
Municipalidades se verían sujetas a las disposiciones de alcance general, las
directrices y los reglamentos que emita Mideplán en relación con el
reclutamiento y la selección del personal de nuevo ingreso, lo cual deviene en
inconstitucional. (...) Es decir, se admite la coordinación y la tutela
administrativa del Estado en cuanto al control de legalidad, pero no, en
cuanto, un órgano del Poder Ejecutivo como lo es Mideplán pueda emitir disposiciones
de alcance general, directrices y reglamentos, a las Municipalidades para sus
procesos de reclutamiento y selección. En ese sentido, resulta inválida
cualquier intromisión externa de otro poder en los aspectos propios de los
gobiernos locales, que lesione su autonomía. Bajo ese entendido, no es posible
admitir que un órgano del Poder Ejecutivo, en este caso Mideplán, le imponga a
las Municipalidades, disposiciones relativas a los procesos de reclutamiento y
selección de su personal, materia que, tal y como se ha señalado, es
consustancial al grado de autonomía de la que gozan estos gobiernos locales. En
consecuencia, tal ordinal contiene un vicio de inconstitucionalidad, en tanto
resulte aplicable a las Municipalidades.”
En el mismo sentido en que ha venido resolviendo
estos aspectos la Sala Constitucional en el voto bajo análisis, se señala una
vez más la injerencia de Mideplán, que es un órgano del Poder Ejecutivo, para
emitir disposiciones de alcance general, directrices y
reglamentos a los otros Poderes de la República, el Tribunal Supremo
de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u
organizativa.
Razón por la cual concluimos, que la forma de
corregir las dudas de constitucionalidad es suprimiendo del párrafo primero la
frase “para lo cual el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán) emitirá, con absoluto apego a la Ley 6227, Ley General de
la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, las disposiciones de alcance
general, las directrices y los reglamentos, según la respectiva familia de
puestos”.
Con esta adición se acoge lo planteado en la
resolución 2021-17098, para aclarar los alcances normativos del artículo 14, de
manera que el primer párrafo se leerá como se indica a continuación: “El
reclutamiento y la selección de las personas servidoras públicas de nuevo
ingreso se efectuará con base en su idoneidad comprobada””. (Lo destacado no corresponde al original).
Con base en dicha
explicación, resulta claro que lo dispuesto por la mayoría de la Comisión
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad fue una consecuencia directa
de la opinión consultiva n.°2021-17098 de este Tribunal, pues se
dictaminó la inconstitucionalidad del art. 14 respecto de los Poderes de la
República e instituciones con autonomía de gobierno.
Ahora bien, el
hecho de que se elimine la potestad de emitir disposiciones de alcance general
respecto de tales órganos constitucionales, no obsta para que el MIDEPLAN sí
mantenga una potestad genérica de establecer, dirigir y coordinar las políticas
generales en lo concerniente a otras autoridades ‒ autónomas y
semiautónomas, empresas públicas del Estado‒, pues recuérdese que la
rectoría en materia de empleo público está ya dispuesta en la Ley de Salarios
de la Administración Pública, reformada por la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas.
Por lo
anterior, se descarta la aducida extralimitación, debido a
que los cambios introducidos, concretamente las supresiones realizadas al
art. 14, responden directamente a los agravios de inconstitucionalidad
apuntados por esta Sala en la opinión consultiva n.°2021-17098.
7.- Supresiones del artículo 17
Se cuestiona que
el art. 17 establecía en su párrafo primero la potestad de MIDEPLAN de emitir
las disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos referentes al
personal de alta dirección pública; sin embargo, la
Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad se tomó la atribución
de eliminar esa potestad respecto de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, las
instituciones autónomas y semiautónomas y sus órganos adscritos, las empresas
públicas estatales, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de
distrito y sus empresas, sin que ello fuera objeto de pronunciamiento en la
resolución n.°2021-017098 de esta Sala.
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Para analizar el
alegato corresponde examinar, en primer lugar, cómo estaba la norma
originalmente y cómo quedó luego de la recomendación de la Comisión Permanente
sobre Consultas de Constitucionalidad a partir de lo dictaminado en la opinión
consultiva n.°2021-17098:
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Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
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ARTÍCULO 17- Personal de la alta dirección
pública
Las entidades y los órganos, incluidos en el
artículo 2 de la presente ley, establecerán la normativa administrativa en
relación con el personal de la alta dirección pública, de conformidad con los
siguientes postulados: a) Es personal que tiene a su cargo una o varias
de las instancias calificadas como nivel directivo, según los Lineamientos
Generales para Reorganizaciones Administrativas, y que desarrolla funciones
administrativas profesionales altamente ligadas a la toma, implementación,
dirección y supervisión de decisiones estratégicas en las entidades y órganos
incluidos, definidas como tales en las normas específicas de cada
dependencia. b) La designación del personal de alta dirección
pública atenderá a principios de mérito, capacidad, competencia, excelencia e
idoneidad y se llevará a cabo mediante los más estrictos procedimientos que
garanticen publicidad y concurrencia. c) El personal de alta dirección pública estará
sujeto a una evaluación del desempeño rigurosa con arreglo a los criterios de
eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados
en relación con los objetivos institucionales que les hayan sido fijados. d) La alta dirección pública se regirá por el
principio de igualdad de oportunidades con criterios de igualdad efectiva
entre mujeres y hombres y otras condiciones libres de toda forma de
discriminación, respetando los principios contemplados en el inciso b) de
este artículo, para su designación. e) La alta dirección pública se regirá por el
principio de igualdad de oportunidades con criterios de igualdad efectiva
entre mujeres y hombres y otras condiciones libres de toda forma de
discriminación, respetando los principios contemplados en el inciso b) de
este artículo, para su designación. (Lo que está tachado corresponde a
lo suprimido por la Comisión). |
ARTÍCULO 17- Personal de la alta dirección
pública Las entidades y los órganos, incluidos en el
artículo 2 de la presente ley, establecerán la normativa administrativa en
relación con el personal de la alta dirección pública, de conformidad con los
siguientes postulados: a) Es personal que tiene a su cargo una o varias
de las instancias calificadas como nivel directivo, según los Lineamientos
Generales para Reorganizaciones Administrativas y que desarrolla funciones
administrativas profesionales altamente ligadas a la toma, implementación,
dirección y supervisión de decisiones estratégicas en las entidades y los
órganos incluidos, definidas como tales en las normas específicas de cada
dependencia. b) La designación del personal de alta dirección
pública atenderá a principios de mérito, capacidad, competencia, excelencia e
idoneidad y se llevará a cabo mediante los más estrictos procedimientos que
garanticen publicidad y concurrencia. c) El personal de alta dirección pública estará
sujeto a una evaluación del desempeño rigurosa con arreglo a los criterios de
eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados
en relación con los objetivos institucionales que les hayan sido fijados. d) La alta dirección pública se regirá por el
principio de igualdad de oportunidades con criterios de igualdad efectiva
entre mujeres y hombres y otras condiciones libres de toda forma de
discriminación, respetando los principios contemplados en el inciso b) de
este artículo, para su designación. e) La alta dirección pública se regirá por el
principio de igualdad de oportunidades con criterios de igualdad efectiva
entre mujeres y hombres y otras condiciones libres de toda forma de
discriminación, respetando los principios contemplados en el inciso b) de
este artículo, para su designación. |
En el informe de
mayoría de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad se hicieron las
siguientes consideraciones y recomendaciones al Plenario:
“El artículo 17 regula la materia sobre personal de
Alta Dirección. Al respecto indicó la resolución, sobre el Poder Judicial que:
“Existen varios precedentes de la Sala en que, expresamente, se entiende como
plenamente justificado que en el caso específico del Poder Judicial tenga
una regulación especial, separada y diferenciada (...) [estas
regulaciones] estarían referidas, al menos, respecto de quienes integran el
Consejo Superior del Poder Judicial, y las jefaturas de la Defensa Pública,
Ministerio Público y el Organismo de Investigación Judicial. Puestos que son de
gran relevancia, que deben estar particularmente protegidos de la injerencia de
otros Poderes de la República a, y que requieren la estabilidad del personal
necesaria para un adecuado e imparcial desempeño del cargo, lo cual es
incompatible con una subordinación a las disposiciones que emita al respecto el
Mideplán, como lo dispone la norma en cuestión. Siendo competente al respeto el
mismo Poder Judicial (...) Por ende, se considera existe un vicio de
inconstitucionalidad en el artículo 17 objeto de consulta, en los términos
expuestos.”
Respecto de las Universidades Públicas “la
injerencia de este Ministerio, que es un órgano del Poder Ejecutivo, emitiendo
disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos a las Universidades
Públicas en materia de los puestos de alta dirección, resulta violatorio de la
autonomía universitaria. (...) las Universidades Públicas están facultadas para
establecer su propia organización interna y estructurar su propio gobierno, todo
dentro de los límites establecidos por la propia Constitución Política y las
leyes especiales que reglamentan su organización y funcionamiento”. La norma
aplicaría a “puestos de gran importancia pues estarían referidos, al menos,
respecto de quienes dirigen las distintas Vicerrectorías y Decanaturas, entre
otros. Puestos que son de gran relevancia para el quehacer académico y el fiel
cumplimiento del resto de las funciones asignadas a las universidades públicas
(...) Por ende, se considera existe un vicio de inconstitucionalidad en el
artículo 17 objeto de consulta, en los términos expuestos.”
En relación a la Caja Costarricense de Seguro
Social indicó que “la injerencia de este Ministerio, que es un órgano del Poder
Ejecutivo, emitiendo disposiciones de alcance general, directrices y
reglamentos a la CCSS en materia de los puestos de alta dirección, resulta
violatorio de su autonomía de gobierno. La regulación de todo lo atinente a los
puestos de alta dirección ya cuenta con regulación especial en la normativa
interna de la propia CCSS. (...) Nótese que, estos son puestos de gran
importancia pues estarían referidos, al menos, respecto de quienes dirigen las
distintas Gerencias y Direcciones, entre otros.” (...) “Por ende, se considera
existe un vicio de inconstitucionalidad en el artículo 17 objeto de consulta,
en los términos expuestos.”
En materia del régimen municipal expresó que: “en
esta norma se dispone que, tratándose de puestos de alta dirección será
Mideplán quien emita las disposiciones de alcance general, directrices y
reglamentos al respecto.” (...) En las Municipalidades se tienen cargos “de
gran relevancia para el fiel cumplimiento de la administración de los intereses
y servicios locales, que deben estar particularmente protegidos de la injerencia
del Ejecutivo, y que requieren la estabilidad del personal necesaria para un
adecuado desempeño del cargo, lo cual es incompatible con una subordinación a
las disposiciones que emita al respecto el Mideplán, como lo dispone la norma
en cuestión. Por ende, se considera existe un vicio de inconstitucionalidad en
el artículo 17 objeto de consulta, en los términos expuestos.”
Nos hemos decantado a realizar un único cambio en
este artículo, el cual consiste en suprimir el primer párrafo, así se elimina
la inconstitucionalidad detectada por la Sala Constitucional”. (Lo
destacado no corresponde al original).
A partir de tales
explicaciones, considera esta minoría que no se ha producido el vicio
argumentado por los legisladores consultantes. Como se ha venido apuntando, la
supresión de la posibilidad de MIDEPLAN de emitir disposiciones generales en
relación con los Poderes de la República e instituciones con autonomía de
gobierno fue considerada inconstitucional. De manera que la recomendación es
conteste con la opinión consultiva. Ahora bien, se debe reiterar que el hecho
de que se haya eliminado el párrafo primero del art. 17 no desconoce las
potestades de rectoría que ya están reguladas en la Ley de Fortalecimiento de
Finanzas Públicas respecto de otras autoridades públicas.
8.- Modificación del artículo 18 párrafo
final
Se cuestiona la
modificación del párrafo final del art. 18, en relación con el nombramiento,
periodo de prueba y prórrogas del personal de alta dirección pública. Se acusa
que pese a que no fue consultado se excluyó a la Asamblea Legislativa de dicha
disposición.
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Para analizar el
alegato corresponde examinar, en primer lugar, cómo estaba la norma
originalmente y cómo quedó luego de la recomendación de la Comisión Permanente
sobre Consultas de Constitucionalidad a partir de lo dictaminado en la opinión
consultiva n.°2021-17098:
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Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
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ARTÍCULO 18- Nombramiento y período de prueba de
la alta dirección pública Toda persona servidora pública, que sea nombrada
en puestos de alta dirección pública, estará a prueba durante el período de
seis meses y su nombramiento se efectuará por un máximo de seis años, con
posibilidad de prórroga anual, la cual estará sujeta a los resultados de la
evaluación del desempeño. Al tratarse de las universidades públicas, se
respetarán los plazos y períodos determinados en sus estatutos orgánicos y
reglamentos. |
ARTÍCULO 18- Nombramiento y período de prueba de
la alta dirección pública Toda persona servidora pública, que sea nombrada
en puestos de alta dirección pública, estará a prueba durante el período de
seis meses y su nombramiento se efectuará por un máximo de seis años, con
posibilidad de prórroga anual, la cual estará sujeta a los resultados de la
evaluación del desempeño. El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa respetarán los plazos y períodos determinados en sus
leyes, estatutos orgánicos y reglamentos, respecto de los servidores públicos
nombrados en puestos de alta dirección pública. Lo destacado corresponde a los cambios producidos
en la Comisión. |
En el informe de
mayoría de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad se hicieron las
siguientes consideraciones y recomendaciones al Plenario:
“La norma 18 del texto de la Ley Marco de Empleo
Público, aprobada en primer debate regula el plazo de prueba y plazo de
nombramiento de los servidores públicos que sean nombradas en puestos de alta
dirección pública. La disposición exceptúa en forma expresa, a las
Universidades.
La Sala Constitucional en el Voto N° 2021-17098
resolvió en esta materia y vinculado al Poder Judicial que “la regulación de
aspectos relativos al nombramiento y selección de personal, tal como también
ocurre con los puestos de alta dirección técnica, el período de prueba, plazo o
condiciones de prórroga de los nombramientos, son regulaciones propias y
atinentes a la autonomía organizacional y administrativa del Poder Judicial,
pues se trata de puestos estratégicos de gran importancia para su
administración, cuya definición debe corresponder a esta, conforme los fines
constitucionales de esa institución. Adviértase que, respecto del Poder
Judicial, esos puestos estarían referidos, al menos, respecto de quienes
integran el Consejo Superior del Poder Judicial, y las jefaturas de la Defensa
Pública, Ministerio Público y el Organismo de Investigación Judicial. (...) la
norma consultada, lejos de favorecer tal principio constitucional, alteraría de
forma irrazonable y desproporcionada la organización de puestos que son
fundamentales para la administración de justicia del Poder Judicial, poniendo,
incluso, en riesgo la imparcialidad en el ejercicio del cargo que debe
prevalecer en esos puestos, ante la continua presión de una prórroga de su
nombramiento anual. Asimismo, cabe advertir que, al igual que con el artículo
14 consultado y de lo señalado en el artículo 2 de este proyecto, el ordinal 18
no establece salvedad alguna respecto de la aplicación de esta norma al Poder
Judicial, como sí lo hace en este caso para con las universidades públicas, al
señalar que, en su caso, se respetarán los plazos y períodos determinados en
sus estatutos orgánicos y reglamentos. De ahí que tampoco resulta excluido el
Poder Judicial de su aplicación. Por ende, se considera existe un vicio de
inconstitucionalidad en el artículo 18 objeto de consulta, en los términos
expuestos.”
En relación al Tribunal Supremo de Elecciones
indicó “la regulación de aspectos relativos al nombramiento y selección de
personal, tal como también ocurre con los puestos de alta dirección técnica, el
período de prueba, plazo o condiciones de prórroga de los nombramientos, son
regulaciones propias y atinentes a la autonomía organizacional y administrativa
del TSE. Se entiende que los puestos de alta dirección técnica, definidos por
el propio TSE, son puestos estratégicos de gran importancia para su debida
organización, tales como podrían ser la Dirección Ejecutiva, la Dirección
General del Registro Civil, la Dirección General del Registro Electoral y
Financiamiento de Partidos Políticos, entre otros.” (...) “La definición de
tales condiciones es competencia exclusiva a este órgano constitucional
especializado. De modo que, en los términos en que está dispuesto el artículo
18 consultado, contiene un vicio de inconstitucionalidad, por violentar el
principio de independencia del TSE, a quien le corresponde de manera exclusiva
la definición de las condiciones en que se deben desempeñar sus puestos de alta
dirección.”
Respecto de la CCSS explicó que: “la regulación de
aspectos relativos al nombramiento y selección de personal, tal como también
ocurre con los puestos de alta dirección técnica, el período de prueba, plazo o
condiciones de prórroga de los nombramientos, son regulaciones propias y
atinentes a la autonomía política de la CCSS.” (...) “tales como podrían ser las
distintas Direcciones en Planificación, Actuarial, Gestión de Personal; y las
distintas Gerencias Administrativa, Financiera y Médica, entre otros.” (...)
“La definición de tales condiciones es competencia exclusiva a esta institución
constitucional especializada. De modo que, en los términos en que está
dispuesto el artículo 18 consultado, contiene un vicio de inconstitucionalidad,
por violentar la autonomía política de la CCSS, a quien le corresponde de
manera exclusiva la definición de las condiciones en que se deben desempeñar
sus puestos de alta dirección.”
En materia de municipalidades el voto señala: “la
regulación de aspectos relativos al nombramiento y selección de personal, tal
como también ocurre con los puestos de alta dirección técnica, el período de
prueba, plazo o condiciones de prórroga de los nombramientos, son regulaciones
propias y atinentes a la autonomía política de los gobiernos locales.” (...)
“son puestos estratégicos de gran importancia para su debida organización y
atención de los intereses y servicios locales. Por ello y conforme a los fines
propios de las municipalidades, es a ellas a quienes corresponde valorar las
necesidades de los servicios que prestan y determinar las condiciones en que
deben ser ocupados esos puestos” (...) “la conveniencia del período de
nombramiento de esos puestos o las condiciones de prórroga podrían estar
sujetas a una condición de mayor estabilidad en el puesto como la garantizada
en el ordinal 192 constitucional. Todo de acuerdo a su normativa interna, y no,
a una normativa genérica como la que se pretende en este proyecto de ley.”
(...) “en los términos en que está dispuesto el artículo 18 consultado,
contiene un vicio de inconstitucionalidad, por violentar la autonomía política
de las municipalidades, a quienes les corresponde de manera exclusiva la
definición de las condiciones en que se deben desempeñar sus puestos de alta
dirección.”
Al igual que en acápites anteriores, sugerimos
modificar la redacción del párrafo segundo del artículo 18 de manera que se
lea “El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa
se respetarán los plazos y períodos determinados en sus leyes, estatutos
orgánicos y reglamentos, respecto de los servidores públicos nombrados en
puestos de alta dirección pública.”
De manera que se reconoce que el período
de prueba, plazo o condiciones de prórroga de los nombramientos, son
regulaciones propias y atinentes a la autonomía organizacional y administrativa
de los otros Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y
los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa para dar
cumplimiento a los fines constitucionales que le han sido asignados.
Por ello, consideramos que la redacción propuesta recoge el sentir de los
magistrados del alto Tribunal Constitucional”. (Lo destacado no corresponde al original).
En relación con
este punto se debe reiterar lo dicho supra en el sentido de
que si bien la Sala no fue consultada oportunamente respecto de la eventual
afectación a la independencia del Poder Legislativo; lo cierto es que sus
conclusiones son ineludiblemente aplicables a dicho Poder de la República. En
virtud de lo anterior, se descarta que su inclusión en la
disposición ‒añadida con el propósito de resguardar los
nombramientos de alta dirección pública‒ implique una infracción al
principio democrático o al derecho de enmienda de los legisladores. Por el
contrario, luce como una disposición conteste y una necesaria derivación de las
líneas generales trazadas por la opinión consultiva citada.
c.- Nota de
la Magistrada Picado Brenes
Si bien coincido
en que sobre el artículo 18 del proyecto de ley consultado no hubo exceso ni
violación de procedimiento, he querido consignar esta nota para plantear la
necesidad de que, además de los puestos de Alta Gerencia, el resto de puestos
del Poder Judicial deberían quedar, todos sin excepción, sujetos a los periodos
de prueba y periodos de nombramiento, según dispongan sus normas internas.
9.- Adición de un párrafo al artículo 21
Se cuestiona la
adición de un párrafo al art. 21 que regula el procedimiento de despido de las
personas servidoras públicas. Se acusa que la Sala no se pronunció respecto al
Poder Legislativo, la CCSS y las municipalidades y, pese a ello, la Comisión
sobre Consultas de Constitucionalidad los excluyó, excediéndose en sus
competencias, con lo que genera un vicio sustancial de procedimiento.
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Para evitar
transcribir, por su extensión, el contenido de los arts. 21 y 22,
relacionados con los procedimientos disciplinarios, se procede a transcribir el
párrafo añadido al art. 21 y lo que fue suprimido del art. 22.
Para atender los
agravios señalados por la opinión consultiva n.°2021-17098, la Comisión
procedió a incluir el siguiente párrafo al art. 21:
“El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa aplicarán el proceso de despido de acuerdo con su
normativa interna, sus propias leyes o estatutos, según sea el caso. De no
existir normativa institucional al respecto aplicará, supletoriamente, la Ley
6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, las
normas de derecho público, los principios generales del derecho público, el
Código de Trabajo y el Código Procesal Civil”.
Mientras que de
los arts. 21 y 22 se eliminó el siguiente párrafo que estaba repetido en ambos
numerales:
“Las instituciones de educación superior
universitaria estatal emitirán normativa interna que regule esta materia, de
conformidad con los artículos 84, 85 y 87 y el principio de debido proceso
contenidos en la Constitución Política; en caso de que no exista normativa
institucional al respecto aplicará, supletoriamente, la Ley 6227, Ley General
de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, las normas de derecho
público, los principios generales del derecho público, el Código de Trabajo y
el Código Procesal Civil”.
En el informe de
mayoría de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad se hicieron las
siguientes consideraciones y recomendaciones al Plenario:
“El artículo 21 establece el procedimiento de despido
y el artículo 22 desarrolla la fase recursiva contra despido, ambas normas
fueron sujeto de análisis por parte de la Sala Constitucional en la resolución
de marras. Sobre la materia el voto señala: “La creación de una nueva causal de
despido, por no pasar la evaluación del desempeño en dos ocasiones consecutivas
(según el primer párrafo del art.21 del proyecto), no es inconstitucional en
tanto la aplique el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones de
acuerdo con su normativa interna. (...) Sí resultan inconstitucionales los
artículos 21 y 22 del proyecto consultado, respecto de su aplicación al Poder
Judicial -y al TSE según se verá-, por cuanto, el ejercicio de la potestad
disciplinaria de los servidores del Poder Judicial es parte esencial de la
independencia judicial. Así entonces, todo lo que en esas normas se establece
en cuanto a procedimiento y fase recursiva no podrían aplicarse al Poder
Judicial, el cual ya goza de normativa interna que dispone el ejercicio de la
potestad disciplinaria. (...) en consonancia con el principio de independencia
judicial, la entidad con competencia disciplinaria será, exclusivamente el
propio Poder Judicial.”
El proyecto de Ley Marco de Empleo Público incluye
a todas las personas servidoras públicas bajo el ámbito de aplicación de esta
propuesta de ley, siendo el procedimiento de despido clave en el desarrollo de
las relaciones de empleo público en las instituciones públicas.
Las redacciones de estas dos normas provocan una
injerencia odiosa y peligrosa para nuestro Estado Social de Derecho, razón que
nos lleva a proponer la modificación de la primera parte del párrafo final del
artículo 21 y mantener la frase final el texto actual.
De manera que este párrafo se lea de la siguiente
forma: “El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa,
aplicarán el proceso de despido de acuerdo con su normativa interna, sus
propias leyes o estatutos según sea el caso. De no existir normativa
institucional al respecto aplicará, supletoriamente, la Ley 6227, Ley General
de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, las normas de derecho
público, los principios generales del derecho público, el Código de Trabajo y
el Código Procesal Civil.”
En cuanto al artículo 22, se ha dispuesto la
eliminación del párrafo final de la norma, por considerar que es una
repercusión de la modificación al artículo 21, de manera que la fase recursiva
contra el despido no será de aplicación a los otros Poderes de la República, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa, deberán de aplicar lo dispuesto en su normativa
interna, evitando con ello cualquier violación a los principios de seguridad jurídica
y legalidad. Reconocemos, que el procedimiento de despido es clave en el
desarrollo de las relaciones de empleo público, por lo que la claridad en el
proceso es fundamental para respetar las garantías constitucionales”.
Además de lo
anterior, se hace preciso recordar lo dicho por la mayoría de esta Sala en el
considerando general de la opinión consultiva n.°2021-17098 respecto a la
potestad disciplinaria, no solo del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de
Elecciones, sino de las universidades del Estado, la CCSS y las
municipalidades:
“No menos importante es el hecho de que, lo
referente a evaluación del desempeño y el ejercicio de la potestad
disciplinaria, queda reservado a cada poder del Estado y a los entes supra
citados, toda vez que estas potestades son consustanciales al ejercicio de sus
competencias constitucionales o a la realización de los fines
constitucionalmente fijados. Quiere esto decir, que en lo tocante a
estos temas todo el funcionariado de cada poder y ente quedan sometidos a las
disposiciones internas que cada uno de estos dicten al respecto”. (Lo destacado no corresponde al original).
Por lo tanto, si
bien la Sala no se pronunció concretamente en relación con la
inconstitucionalidad de los arts. 21 y 22 respecto de todos los órganos y entes
mencionados, lo cierto es que sí estableció con suma claridad que el ejercicio
de la potestad disciplinaria quedaba reservado, en su totalidad, a
los respectivos Poderes de la República y a los entes
constitucionales con autonomía de gobierno (entes públicos descentralizados por
región ‒corporaciones municipales‒ y
servicios ‒universidades estatales y la CCSS‒). Por lo tanto,
la inclusión referida en el sentido de que el proceso de despido se llevará a
cabo conforme a su normativa interna, no resulta ningún exceso de parte de la
Comisión Permanente sobre Consultas de Constitucionalidad, sino una
consecuencia directa de la opinión consultiva de esta jurisdicción
constitucional.
10.- Supresiones en la aplicación del
artículo 30
Los legisladores
cuestionan la eliminación de las ligas de municipalidades y de las
instituciones autónomas de la aplicación del art. 30. Dicho numeral comprende
los postulados rectores de compensación y solo fue consultado en relación con
las universidades públicas, siendo declarado inconstitucional en el punto 31 de
la parte dispositiva. Por disposición de la mayoría de los integrantes de
la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad se modificó el
párrafo final, con el fin de eliminar la coordinación
interinstitucional entre el Poder Legislativo (sobre el cual no se
pronunció la Sala), el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones y las
municipalidades, respectivamente, con el MIDEPLAN, la Autoridad
Presupuestaria y la DGSC. Lo anterior a efecto de la construcción de las
columnas salariales propias. Asimismo, se eliminó de ese artículo la
potestad otorgada a las ligas de municipalidades y a las instituciones
autónomas de construir la respectiva columna salarial global, sin que la Sala se
haya pronunciado al respecto.
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Para analizar el
alegato corresponde examinar, en primer lugar, cómo estaba la norma
originalmente y cómo quedó luego de la recomendación de la Comisión Permanente
sobre Consultas de Constitucionalidad a partir de lo dictaminado en la opinión
consultiva n.°2021-17098:
|
Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
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ARTÍCULO 30- Postulados rectores que orientan la
gestión de la compensación. Los salarios de las personas servidoras públicas,
a partir de la vigencia de la presente ley, se regirán de acuerdo con los
siguientes postulados: a) El salario será siempre igual para igual
trabajo en idénticas condiciones de eficiencia, puesto, jornada y
condiciones, independientemente de la institución pública para la que labore. b) El salario del presidente de la República será
el salario más alto de la Administración Pública. c) La fijación de los salarios se realizará
construyendo una metodología de remuneración del trabajo para el servicio
público. d) Cada familia de puestos tendrá una columna de
salario global que indicará el puesto y la remuneración que recibirá la
persona servidora pública que lo ostente. La columna salarial deberá ser
publicada en la plataforma integrada de empleo público. e) En caso de requerir ajustes o modificaciones a
la columna salarial, cuya motivación sea distinta del costo de vida, dicha
decisión deberá tomarse de manera fundamentada en criterios técnicos de carácter
económico. f) Los salarios se ajustarán según las reglas
contenidas en la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9
de octubre de 1957. Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal
Supremo de Elecciones, las instituciones de educación superior estatal, las
corporaciones municipales y las ligas de municipalidades a través de la Unión
Nacional de Gobiernos Locales y las instituciones autónomas construirán,
conjuntamente con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán), la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio
Civil, la respectiva columna salarial global, con base en eI principio de
coordinación interinstitucional. |
ARTÍCULO 30- Postulados rectores que orientan la
gestión de la compensación. Los salarios de las personas servidoras públicas,
a partir de la vigencia de la presente ley, se regirán de acuerdo con los
siguientes postulados: a) El salario será siempre igual para igual
trabajo en idénticas condiciones de eficiencia, puesto, jornada y
condiciones, independientemente de la institución pública para la que labore. b) El salario del presidente de la República será
el salario más alto de la Administración Pública. c) La fijación de los salarios se realizará construyendo
una metodología de remuneración del trabajo para el servicio público. d) Cada familia de puestos tendrá una columna de
salario global que indicará el puesto y la remuneración que recibirá la
persona servidora pública que lo ostente. La columna salarial deberá ser
publicada en la plataforma integrada de empleo público. e) En caso de requerir ajustes o modificaciones a
la columna salarial, cuya motivación sea distinta del costo de vida, dicha
decisión deberá tomarse de manera fundamentada en criterios técnicos de
carácter económico. f) Los salarios se ajustarán según las reglas
contenidas en la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9
de octubre de 1957. El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones y los entes públicos con autonomía de gobierno
u organizativa construirán las respectivas columnas salariales globales de
las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores
administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas. (Lo resaltado corresponde a las modificaciones
realizadas por la Comisión). |
En el informe de
mayoría de la Comisión sobre Consultas de Constitucionalidad se hicieron las
siguientes consideraciones y recomendaciones al Plenario:
“El artículo 30 regula los postulados rectores que
orientan la gestión de la compensación, en el Capítulo VIII Gestión de la
compensación, para las personas servidoras públicas, los cuales aplicarán a
partir de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público.
Argumenta la Sala Constitucional en el voto
2021-17098 que: “el artículo 30, es inconstitucional, en el tanto no excluye a
los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la actividad
universitaria-, y porque no establece que -en atención a la autonomía
universitaria-, la construcción de la familia de la columna salarial y sus
características corresponde en forma exclusiva y excluyente a los máximos
órganos de los entes universitarios”.
Sobre el inciso b) del artículo también relacionado
a las Universidades estatales determina que “no es inconstitucional establecer
como tope el salario del presidente de la República para los funcionarios
universitarios” (...) “cualquier rebaja del salario del presidente de la
República para fungir como tope también debe ser con base en estudios técnicos,
responsabilidades y perfiles de puesto” (...) “ si un (a) presidente de la
República decide renunciar a la totalidad o parte de su salario, dichas
acciones individuales no afectarían el tope de salario, el que ha sido fijado
técnicamente. ” (...) “hay que tener presente que, en cumplimiento del
principio de equilibrio financiero o presupuestario en este caso, resulta
conforme con el Derecho de la Constitución que haya el citado tope”.
En razón de lo anterior, se propone modificar la
redacción del párrafo final de este artículo, el cual se leerá: “El Poder
Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, y los entes
públicos con autonomía de gobierno u organizativa construirán las respectivas
columnas salariales globales de las personas servidoras públicas que desempeñen
funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas.”
Lo anterior permite mantener la coherencia en los
cambios al texto, que se han sugerido en el texto sustitutivo que se adjunta a
este informe, para que el plenario legislativo la acoja, en razón de que
mantiene la tesis expresada por la Sala Constitucional en el voto bajo
análisis”. (Lo subrayado corresponde al
original).
En primer lugar,
en lo concerniente a este numeral, los legisladores consultantes manifiestan
que la inconstitucionalidad fue declarada únicamente respecto de las
universidades públicas. Pese a lo anterior, la Comisión sobre Consultas de
Constitucionalidad eliminó la coordinación
interinstitucional entre los Poderes Legislativo, Judicial, Tribunal
Supremo de Elecciones y las municipalidades, respectivamente, con el
MIDEPLAN, la Autoridad Presupuestaria y la DGSC para la construcción de
las familias respectivas. Sobre el particular, los propios legisladores
consultantes manifiestan, sin embargo, estar de acuerdo con la exclusión
realizada, pero estiman que hubo un exceso de parte de la Comisión sobre
Consultas de Constitucionalidad. Esta minoría considera que no hubo
tal exceso, sino que la disposición es consecuente con las líneas generales de
la opinión consultiva n.°2021-17098 que, en lo conducente, advirtió
lo siguiente:
“En otro orden de ideas, también deben tener claro
los (as) diputados (as) que todo lo que atañe al funcionariado de los poderes
del Estado y los entes con fines constitucionales asignados establezcan como parte
de sus competencias -constitucionales o administrativas- lo relativo
a la construcción de la familia, los grados de esta, la metodología de
valoración de trabajo, los factores de trabajo relevantes a asignar, el salario
mínimo y máximo de cada columna, los fundamentos técnicos para fijar los
salarios, el manual descriptivo de cada puesto, la evaluación del desempeño,
etc., les corresponde, de forma exclusiva y excluyente, definirlo a cada uno de
estos, como se explicará al analizar la normativa que se tacha de
inconstitucional en las consultadas admitidas”. (Lo destacado no corresponde al original).
Del anterior
extracto se desprende con claridad que si bien el art. 30 se dictaminó
inconstitucional únicamente respecto de las universidades, lo cierto es
que parece lógica la modificación. Lo anterior, con el fin de darle
coherencia y unidad al proyecto de ley y ser conteste con las líneas esbozadas
en la anterior opinión consultiva. Por lo tanto, se descarta el
vicio apuntado. Por lo demás, sobre este concreto extremo, los propios
legisladores consultantes afirman estar de acuerdo con la redacción (ver folio
82 del libelo de la consulta legislativa).
En un segundo
orden de ideas, se cuestiona que con la nueva redacción se elimina esta
potestad de coordinación en relación con las ligas de municipalidades y
las instituciones autónomas, para construir la respectiva columna salarial. No
obstante, en nuestro criterio, la disposición incluía una aparente
coordinación con los Poderes de la República y los entes constitucionales con
el propósito de “disimular” la injerencia por parte del Poder Ejecutivo; sin
embargo, en definitiva, el art. 34 disponía la elaboración de la columna
salarial global para las instituciones bajo el ámbito de competencia. Esa
aparente coordinación se eliminó y también la intervención de las autoridades
del Poder Ejecutivo en la elaboración de la columna salarial (art. 34), todo lo
cual fue dictaminado como inconstitucional por este Tribunal respecto de los
Poderes de la República y los entes constitucionales con autonomía de gobierno.
En consecuencia, lo que permanece es lo contemplado en el art. 34, en el
sentido de que corresponde al MIDEPLAN, la Secretaría Técnica de la
Autoridad Presupuestaria y la DGSC elaborar conjuntamente una columna salarial
global para las instituciones bajo su ámbito de competencia. En criterio de
esta minoría lo dispuesto guarda relación tanto con la opinión
consultiva anterior como con las líneas del proyecto de ley. En
consecuencia, se descarta el aducido vicio.
11.- Modificaciones de los
artículos 31, 32, 33, 34 y 37
Se cuestiona que
pese a que la Sala solo dictaminó la inconstitucionalidad de los arts. 31, 32 y
34 en relación con las universidades públicas, la Comisión los modificó a fin
de establecer que corresponderá a los Poderes Legislativo (sobre
el que no se pronunció la Sala), Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones,
la CCSS y las municipalidades especificar una metodología de valoración del
trabajo para el servicio público a su cargo (art. 31); la definición de los
grados dentro de su familia laboral; la exclusión de aplicar las
directrices anuales del MIDEPLAN en relación con los grados de cada familia
(art. 32); la clasificación de puesto de trabajo en familias laborales y grados
(art. 33); y la elaboración de la columna salarial global. Aducen que
independientemente de que puedan coincidir en que la aplicación de los arts.
31, 32, 33, 34 y 37 inciso f) resultan inconstitucionales, en relación con los
Poderes Legislativo, Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, la CCSS y las
municipalidades, lo cierto es que, no habiéndose pronunciado la Sala
Constitucional en la resolución 2021-17098 al respecto, la Comisión sobre
Consultas de Constitucionalidad no estaba facultada para excluirlos, con lo
cual se excedió en sus competencias, generando con ello un vicio sustancial de
procedimiento y la violación de los principios de enmienda y participación
democrática de los y las legisladoras.
Adicionalmente se
cuestiona el exceso de la Comisión sobre las modificaciones realizadas al art.
37 incisos c), d) y e), por cuanto la inconstitucionalidad fue declarada
por violación de la autonomía universitaria, sin embargo, se excluyó la
potestad de la Autoridad Presupuestaria en relación con el Poder
Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, alcaldías, las presidencias
ejecutivas de las instituciones con autonomía de gobierno, Contralor (a)
General de la República, Defensor (a) de los Habitantes (inciso d),
Subcontralor (a) y el Defensor (a) Adjunto (inciso e) y rectores de las
universidades públicas (inciso f).
Redacta
la magistrada Garro Vargas
Para analizar el
alegato corresponde examinar, en primer lugar, cómo estaba la norma
originalmente y cómo quedó luego de la recomendación de la Comisión Permanente
sobre Consultas de Constitucionalidad a partir de lo dictaminado en la opinión
consultiva n.°2021-17098:
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Previo al dictamen de la Comisión |
Proyecto propuesto por la Comisión |
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ARTÍCULO 31- Metodología de valoración de trabajo El Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán) especificará una metodología de valoración del
trabajo para el servicio público. La metodología de evaluación del trabajo
será un esquema de «factor de puntos», en el que las puntuaciones se
asignarán a los puestos de trabajo de acuerdo con un análisis de los factores
de trabajo relevantes. Mideplán definirá los factores de trabajo relevantes
para cada familia laboral y dentro de los cuales se considerarán los
siguientes: a) Niveles requeridos de conocimientos y
experiencia. b) El peso relativo del trabajo desempeñado para
la consecución de las metas institucionales. c) El margen de discrecionalidad con el que se
cuenta para la adopción de las respectivas decisiones. d) Necesidad de planificar y organizar el
trabajo. e) Complejidad del trabajo. f) Disponibilidad. g) La peligrosidad que conlleve el ejercicio de
sus funciones. h) Responsabilidad asociada al manejo de los
recursos públicos. i) Libertad para actuar en la planificación y el
cumplimiento de las obligaciones del cargo. j) La producción científica, técnica y académica
vinculada con las funciones del puesto o el giro ordinario de la institución
para la que se labora. k) Las diferencias por paridad del poder
adquisitivo que se produzcan por el ejercicio del cargo destacado en el
extranjero, con el fin de equiparar el poder adquisitivo de cada puesto,
conforme a las variables económicas de cada país de destino. l) La restricción al ejercicio liberal de la
profesión en los puestos que requieran dicha consideración. m) El desarraigo, para aquellos puestos fuera de
la Gran Área Metropolitana y donde se demuestre ausencia de disponibilidad de
personal altamente especializado. El factor de desarraigo se reconocerá de
forma temporal mientras persista la situación de escasez de personal. No
podrá ser reconocido cuando la jornada laboral sea parcial en el lugar
destacado. A cada uno de los factores se le asignará un peso
relativo según su contribución al desempeño de los puestos. A su vez, los
factores tendrán diferentes niveles, que reflejarán la intensidad,
frecuencia, duración o dimensión en la que el factor debe ser aplicado para
el desempeño del cargo. En el caso del personal docente del título II del
Estatuto de Servicio Civil, adicionalmente se tomarán en cuenta los
lineamientos y las políticas para la evaluación del desempeño docente que al
efecto disponga el Consejo Superior de Educación. |
ARTÍCULO 31- Metodología de valoración de trabajo El Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán), en el marco de las competencias previstas en
esta ley, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo
de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa
especificarán una metodología de valoración del trabajo para el servicio
público a su cargo. La metodología de evaluación del trabajo será un
esquema de «factor de puntos», en el que las puntuaciones se asignarán a los
puestos de trabajo de acuerdo con un análisis de los factores de trabajo
relevantes. Dicha metodología definirá los factores de trabajo relevantes
para cada familia laboral y dentro de los cuales se considerarán los
siguientes: a) Niveles requeridos de conocimientos y
experiencia. b) El peso relativo del trabajo desempeñado para
la consecución de las metas institucionales. c) El margen de discrecionalidad con el que se
cuenta para la adopción de las respectivas decisiones. d) Necesidad de planificar y organizar el
trabajo. e) Complejidad del trabajo. f) Disponibilidad. g) La peligrosidad que conlleve el ejercicio de
sus funciones. h) Responsabilidad asociada al manejo de los
recursos públicos. i) Libertad para actuar en la planificación y el
cumplimiento de las obligaciones del cargo. j) La producción científica, técnica y académica
vinculada con las funciones del puesto o el giro ordinario de la institución
para la que se labora. k) Las diferencias por paridad del poder
adquisitivo que se produzcan por el ejercicio del cargo destacado en el
extranjero, con el fin de equiparar el poder adquisitivo de cada puesto,
conforme a las variables económicas de cada país de destino. l) La restricción al ejercicio liberal de la
profesión en los puestos que requieran dicha consideración. m) El desarraigo, para aquellos puestos fuera de
la Gran Área Metropolitana y donde se demuestre ausencia de disponibilidad de
personal altamente especializado. El factor de desarraigo se reconocerá de
forma temporal mientras persista la situación de escasez de personal. No
podrá ser reconocido cuando la jornada laboral sea parcial en el lugar
destacado. A cada uno de los factores se le asignará un peso
relativo según su contribución al desempeño de los puestos. A su vez, los
factores tendrán diferentes niveles, que reflejarán la intensidad,
frecuencia, duración o dimensión en la que el factor debe ser aplicado para el
desempeño del cargo. En el caso del personal docente del título II del
Estatuto de Servicio Civil, adicionalmente se tomarán en cuenta los
lineamientos y las políticas para la evaluación del desempeño docente que al
efecto disponga el Consejo Superior de Educación. |
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ARTÍCULO 32- Grados dentro de las familias
laborales. Cada familia laboral estará conformada por una
serie de grados, cada uno de los cuales representa un grupo de puestos con
perfil similar. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán) definirá el número de grados requeridos dentro de cada familia
laboral, así como sus características, como respuesta a una evaluación de
todos Ios puestos dentro de la familia laboral. Esta evaluación se realizará de acuerdo con una
metodología de evaluación de puestos de trabajo. Los grados consistirán en un rango de puntos de
remuneración. La progresión de los puntos de remuneración,
dentro de los grados de cada entidad pública empleadora, considerará las directrices
anuales emitidas por el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán). La progresión salarial dentro de un grado siempre
estará supeditada a una evaluación satisfactoria del desempeño profesional. |
ARTÍCULO 32- Grados dentro de las familias
laborales. Cada familia laboral estará conformada por una
serie de grados, cada uno de los cuales representa un grupo de puestos con
perfil similar. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán) definirá el número de grados requeridos dentro de cada familia
laboral, así como sus características, como respuesta a una evaluación de
todos Ios puestos dentro de la familia laboral. Esta evaluación se realizará de acuerdo con una
metodología de evaluación de puestos de trabajo. El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa definirán los grados dentro de su familia laboral,
según la determinación que realice la respectiva institución. Los grados consistirán en un rango de puntos de
remuneración, cuya progresión, dentro de los grados de cada entidad pública
empleadora, considerará las directrices anuales emitidas por el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Se excluye de lo
anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras
públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o
técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las
competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder
Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con
autonomía de gobierno u organizativa. La progresión salarial dentro de un grado siempre
estará supeditada a una evaluación satisfactoria del desempeño profesional. |
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ARTÍCULO 33- Clasificación de puestos de trabajo
en familias laborales y grados. Todos los puestos del servicio público deberán
tener un manual de puestos detallado, preparado en un formato especificado
por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán),
con el fin de llevar a cabo el análisis y la evaluación del trabajo. Todas las instituciones del sector público
facilitarán la información al Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán) y enviarán las descripciones para todos los puestos de
trabajo y sobre el formato en el que definirá el órgano rector. Las descripciones de los puestos de trabajo
reflejarán los deberes realmente desempeñados; la descripción del puesto,
certificada por cada entidad, se analizará con el propósito de evaluar el
trabajo. Una vez que cada trabajo haya sido descrito,
analizado y evaluado, el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán) lo asignará a una familia laboral y a un grado dentro de
esa familia. |
ARTÍCULO 33- Clasificación de puestos de trabajo
en familias laborales y grados. El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa deberán desarrollar la clasificación de puestos de
trabajo en familias laborales y grados, respecto de las personas servidoras
públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas. Los restantes puestos del servicio público
deberán tener un manual de puestos detallado, preparado en un formato
especificado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplán), con el fin de llevar a cabo el análisis y la evaluación del
trabajo. Las instituciones bajo la rectoría del Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) le enviarán las
descripciones para los puestos de trabajo en el formato que este defina.
Estas descripciones reflejarán los deberes realmente desempeñados. La
descripción del puesto, certificada por cada entidad, se analizará con el
propósito de evaluar el trabajo. Una vez que cada trabajo haya sido descrito,
analizado y evaluado, el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán) lo asignará a una familia laboral y a un grado dentro de
esa familia. |
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ARTÍCULO 34-
Columna salarial global. A partir de la metodología de valoración del
trabajo, el Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán), la Secretaría Técnica de la Autoridad
Presupuestaria y la Dirección General del Servicio Civil elaborarán
conjuntamente una columna salarial global. La columna iniciará
secuencialmente del menor al mayor puntaje. Los grados en cada una de las familias laborales
se asignarán a uno o más puntos de remuneración en la columna salarial
global. Los puntos de remuneración a los que se asigna cada grado se
determinarán por referencia a: a) La valoración de los factores del trabajo. b) Las necesidades profesionales de cada familia
laboral. c) Empleos de referencia en cada familia laboral,
de modo que haya igual salario por igual trabajo en todas las familias de
empleo. |
ARTÍCULO 34- Columna salarial global. A partir de la metodología de valoración del
trabajo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo
de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u
organizativa elaborarán la columna salarial global de la familia
correspondiente. El Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (Mideplán), la Secretaría Técnica de la Autoridad
Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil elaborarán conjuntamente
una columna salarial global para las instituciones bajo su ámbito de
competencia. La columna iniciará secuencialmente del menor al mayor puntaje. Los grados en cada una de las familias laborales
se asignarán a uno o más puntos de remuneración en la columna salarial
global. Los puntos de remuneración a los que se asigna cada grado se
determinarán por referencia a: a) La valoración de los factores del trabajo. b) Las necesidades profesionales de cada familia
laboral. c) Empleos de referencia en cada familia laboral,
de modo que haya igual salario por igual trabajo en todas las familias de
empleo. |
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ARTÍCULO 37. Salario global de altas
jerarquías y otras personas servidoras públicas El salario más alto del sector público será el de
quien ostente la Presidencia de la República. La Autoridad Presupuestaria
establecerá, con fundamento en estudios técnicos, responsabilidades y
perfiles de puestos, así como en los topes salariales establecidos en la Ley
2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957,
los salarios de las personas servidoras públicas que se desempeñen en los
siguientes cargos públicos: a) Presidencia de la República. b) Vicepresidencias de la República. c) Ministros y ministras, magistraturas, presidencias
ejecutivas y alcaldías. d) Viceministros y viceministras, gerencias y
subgerencias del sector descentralizado, así como quien ejerza rango
superior jerárquico en la Procuraduría General de la República, e) La Procuraduría General Adjunta de la
República, la Subcontraloría General de la República, la Defensoría Adjunta
de los Habitantes, la Dirección de Confianza y la Oficialía Mayor. f) Rectores y rectoras de las universidades públicas. (Lo tachado corresponde a lo suprimido). |
ARTÍCULO 37. Salario global de altas
jerarquías y otras personas servidoras públicas El salario más alto del sector público será el de
quien ostente la Presidencia de la República. La Autoridad Presupuestaria
establecerá, con fundamento en estudios técnicos, responsabilidades y
perfiles de puestos, así como en los topes salariales establecidos en la Ley
2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957,
los salarios de las personas servidoras públicas que se desempeñen en los
siguientes cargos públicos: a) Presidencia de la República. b) Vicepresidencias de la República. c) Ministros y ministras, y presidencias
ejecutivas, con excepción de aquellas pertenecientes a instituciones con
autonomía de gobierno u organizativa. d) Viceministros y viceministras, gerencias y
subgerencias del sector descentralizado, así como quien ejerza rango superior
jerárquico en la Procuraduría General de la República. e) La Procuraduría General Adjunta de la
República, la Dirección de Confianza y la Oficialía Mayor. (Lo destacado corresponde a lo agregado por la
Comisión). |
En relación con
los cambios realizados por parte de la Comisión Permanente sobre Consultas de
Constitucionalidad, la mayoría realizó las siguientes consideraciones:
“Siguiendo con el articulado sujeto a examen en la
resolución 2021-17098, en relación con los artículos 31 (sobre la metodología
de valoración del trabajo), 32 (Grados dentro de las familias laborales) y 34 (Columna
salarial global), se indicó la existencia de dudas sobre su constitucionalidad.
El objetivo macro del proyecto de Ley Marco de
Empleo Público es el sometimiento del aparato estatal a un sistema único de
regulación del empleo público y la centralización de la rectoría en Mideplán,
lo que la Sala Constitucional señala como una clara vulneración del principio
de separación de poderes, como ya se ha venido sosteniendo a lo largo del
informe. En este sentido indica el voto: “son inconstitucionales, en el tanto
no excluye a los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la
actividad universitaria-, es decir, aquellos que realizan funciones de
docencia, investigación, extensión social y cultural, así como los que realizan
funciones administrativas, profesionales y técnicas, necesarias para cumplir
con criterios de eficacia y eficiencia los fines constitucionalmente asignados,
y porque la definición de los factores de trabajo relevante, su peso relativo,
el número de grado requeridos dentro de cada familia y sus características, y
la elaboración de la columna salarial corresponde de forma exclusiva y
excluyente a los máximos órganos de los entes universitarios. En esta materia
en relación con el funcionariado que esté en la familia de puestos relativo a
estos entes, establecido por el órgano jerárquico de cada universidad, todos
estos aspectos al estar vinculados con el funcionariado necesario para alcanzar
el fin constitucionalmente establecido la competencia resulta exclusiva y
excluyente y, por consiguiente, Mideplán o el Poder Ejecutivo no les asiste
ninguna potestad para definir ni elaborar ningún de esos extremos.”
La respuesta necesariamente implicaría que ese
órgano -Mideplán-, interfiera en competencias que son exclusivas y excluyentes de
los otros Poderes de la República, Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo
de Elecciones, y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa,
así analizado a lo extenso del voto.
Específicamente del artículo 33, sobre la
clasificación de puestos de trabajo en las Universidades Públicas manifestó:
“la Sala Constitucional encuentra que es inconstitucional, en el tanto no
excluye a los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la
actividad universitaria-, es decir, aquellos que realizan funciones de
docencia, investigación, extensión social y cultural, así como los que realizan
funciones administrativas, profesionales y técnicas, necesarias para cumplir
con criterios de eficacia y eficiencia los fines constitucionalmente asignados,
y somete el manual de puestos de dichos funcionarios al análisis y evaluación
de Mideplán, lo que -en atención a la autonomía universitaria- corresponde en
forma exclusiva y excluyente a los máximos órganos de los entes universitarios
por las razones que explicaron supra.”
En atención a este señalamiento, se reconoce que
para alcanzar el fin constitucionalmente establecido entre la competencia que
resulta exclusiva y excluyente a estas, a Mideplán no le asiste ninguna
potestad para definir ni elaborar ninguno de los extremos regulados en los
artículos 31, 32 y 34, y, por consiguiente, se propone variar la redacción de
estos numerales, primero para que guarde coherencia con las otras
modificaciones sugeridas e indicadas anteriormente y, segundo, para ajustar el
texto a los argumentos esgrimidos en el voto sobre la potestad que le asiste al
legislador para establecer un marco normativo en empleo público, que contenga
un modelo para todos los servidores públicos de conformidad con los artículos
9, 11, 191 y 192 de la Constitución Política.
Con estas modificaciones consideramos que las
normas se podrán ajustar a quiénes se les aplicaría y quiénes estarían
excluidos, a la luz de la Resolución N° 2021-17098.
En el artículo 31 se modifica el primer párrafo, el
cual se leerá: “El Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán), en el marco de las competencias previstas en esta ley, el
Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y
los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, especificarán una
metodología de valoración del trabajo para el servicio público a su cargo. La
metodología de evaluación del trabajo será un esquema de «factor de puntos», en
el que las puntuaciones se asignarán a los puestos de trabajo de acuerdo con un
análisis de los factores de trabajo relevantes. Dicha metodología definirá los
factores de trabajo relevantes para cada familia laboral y dentro de los cuales
se considerarán los siguientes: (…)”
En esta tesitura se propone en el artículo 32 la
adición de un nuevo párrafo tercero que dirá “El Poder Legislativo, el
Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos
con autonomía de gobierno u organizativa definirán los grados dentro de su familia
laboral, según la determinación que realice la respectiva institución.”
Además, modificar el párrafo siguiente, del
artículo 32 con esta redacción “Los grados consistirán en un rango de
puntos de remuneración, cuya progresióndentro de los grados de cada entidad
pública empleadora, considerará las directrices anuales emitidas por el
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Se
excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas
servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas,
profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio
de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al
Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos
con autonomía de gobierno u organizativa.”
En el caso del artículo 33, se propone incluir un
nuevo párrafo primero y modificar los dos párrafos siguientes:
“El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa deberá desarrollar la clasificación de puestos de
trabajo en familias laborales y grados, respecto de las personas servidoras
públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean
exclusivas y excluyentespara el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas.
Los restantes puestos del servicio público deberán
tener un manual de puestos detallado, preparado en un formato especificado por
el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), con el
fin de llevar a cabo el análisis y la evaluación del trabajo.
Las instituciones bajo la rectoría del Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) le enviarán las descripciones
para los puestos de trabajo en el formato que este defina. Estas descripciones
reflejarán los deberes realmente desempeñados. La descripción del puesto,
certificada por cada entidad, se analizará con el propósito de evaluar el
trabajo.
(…)”
Y se mantiene la redacción del párrafo final, del
artículo 33.
Para concluir en este acápite, la modificación que
se sugiere es al párrafo primero y segundo del artículo 34:
“A partir de la metodología de valoración del
trabajo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa,
elaborarán la columna salarial global de la familia correspondiente.
El Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplán), la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la
Dirección General del Servicio Civil elaborarán conjuntamente una columna
salarial global para las instituciones bajo su ámbito de competencia. La
columna iniciará secuencialmente del menor al mayor puntaje.
(…)”
IV-12.- Artículo 37:
Al respecto, el voto 2021-17098 de la Sala
Constitucional observa que esta norma contiene elementos que rozan con el
Derecho de la Constitución. El artículo 37 regula el salario global de altas
jerarquías y otras personas servidoras públicas, elementos que ya se habían
analizado a la luz de la “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, Ley
de 9635. Resulta relevante para el ejercicio que se realizó por parte de los
diputados y las diputadas que suscribimos este informe lo indicado en la
resolución bajo análisis: “el salario global y un régimen unificado es
constitucionalmente posible, toda vez que lo que estatuye la Carta Fundamental
es el derecho al salario -artículo 56- es decir, una contraprestación económica
por el servicio prestado, de ahí que no hay un derecho fundamental a un plus o
pluses salariales (...) la fijación de un salario global por parte de
legislador en el caso de las universidades no incide en las competencias
exclusivas y excluyentes.”
Además, para el examen que interesa el voto señala
que “la política salarial es una competencia que el legislador le atribuye al
Poder Ejecutivo, lo que resulta acorde con las potestades de Administración y
Gobierno que la Constitución Política le asigna a ese poder en relación con su
funcionario y otros entes que no gozan de competencias exclusivas y excluyentes
o grados a autonomía que impiden la potestad de dirección. Ergo, son los entes
universitarios los llamados a fijar su política de remuneración, así como el salario
mínimo de inicio de la columna salarial única y el valor financiero que se
asigne a cada punto de la columna del salario global, adoptando como parámetro
los principios y postulados que dispone la norma cuestionada, con excepción de
aquellos funcionarios que los jerarcas de estos entes decidan excluir de la
columna porque realizan funciones administrativas básicas, auxiliares, que no
están vinculadas a los fines constitucionalmente asignados.”
Sobre el inciso j), del artículo 37 expresamente el
voto indico “no solo no podrá ser mayor que el que ostente la Presidencia de la
República, sino que, será establecido por la Autoridad Presupuestaria, con
fundamento en estudios técnicos, responsabilidades y perfiles de puestos, así
como en los topes salariales establecidos en la Ley de Salarios de la
Administración Pública. Ello resulta evidentemente inconstitucional, por violar
la autonomía universitaria. Conforme a esta autonomía, son las propias
universidades públicas quienes deben establecer por sí mismas el régimen
remunerativo de sus servidores (ver sentencia No. 2015-010248), incluido el
salario de los rectores (...) las universidades públicas están fuera de la
dirección del Poder Ejecutivo y cuentan con todas las facultades y poderes
administrativos para llevar a cabo su misión.”
Para que el numeral 37 guarde congruencia con la
redacción de los otros artículos sujetos de estudio por parte de la Sala
Constitucional en el voto en comentario, se considera importante realizar el
ajuste a varios de sus incisos, y con ello, plasmar el razonamiento del
Tribunal Constitucional cuando reafirma la materia consustancial al ejercicio
de las competencias constitucionales de los otros Poderes de la República, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa.
Lo que nos lleva a proponer una modificación a la
redacción de varios incisos de este artículo, específicamente para los
apartados c), d) y e), así como la eliminación del inciso f).
De manera que se recomienda la siguiente redacción
en el de texto sustitutivo recomendado en este Informe:
c) Ministros y ministras, y presidencias
ejecutivas, con excepción de aquellas pertenecientes a instituciones con
autonomía de gobierno u organizativa.
d) Viceministros y viceministras, gerencias y
subgerencias del sector descentralizado, así como quien ejerza rango superior
jerárquico en la Procuraduría General de la República.
e) La Procuraduría General Adjunta de la República,
la Dirección de Confianza y la Oficialía Mayor”” (Lo resaltado no corresponde al original).
En relación con
las manifestaciones de los consultantes en el sentido de que la Comisión se
excedió respecto a los cambios realizados a los arts. 31, 32, 33, 34, está
claro, como se ha venido desarrollando a lo largo de este voto de minoría,
que dichas modificaciones son contestes con los postulados generales de la
opinión consultiva n.°2021-17098. Los propios legisladores refieren coincidir
con los cambios y, si bien la opinión consultiva fue específica respecto
de los artículos cuestionados en lo relativo a la autonomía universitaria, lo
cierto es que la mayoría también realizó un considerando general en
el que advirtió lo siguiente:
“[T]odo lo que atañe al funcionariado de los
poderes del Estado y los entes con fines constitucionales asignados establezcan
como parte de sus competencias -constitucionales o administrativas- lo relativo
a la construcción de la familia, los grados de esta, la metodología de
valoración de trabajo, los factores de trabajo relevantes a asignar, el salario
mínimo y máximo de cada columna, los fundamentos técnicos para fijar los
salarios, el manual descriptivo de cada puesto, la evaluación del desempeño,
etc., les corresponde, de forma exclusiva y excluyente, definirlo a cada uno de
estos”.
En consecuencia,
las modificaciones realizadas a los arts. 31, 32, 33 y 34 son un efecto directo
de las consideraciones elaboradas por esta Sala con el propósito de resguardar
las competencias de los Poderes de la República y de los entes constitucionales
con autonomía de gobierno.
Lo mismo
corresponde señalar en relación con el art. 37 inciso c) del proyecto de ley
que procura regular la competencia de la Autoridad Presupuestaria para
establecer los salarios de ciertos servidores públicos. De dicho inciso se
eliminó a las magistraturas, las alcaldías y las presidencias ejecutivas de los
entes que gozan de autonomía organizativa o de gobierno. Su exclusión está en
línea con la opinión consultiva n.°2021-17098. Lo mismo cabe indicar
respecto a la supresión de las rectorías de las universidades públicas (inciso
f)).
En lo que
concierne a la exclusión de los puestos en la CGR y la Defensoría de los
Habitantes, se debe decir que si bien no fue un punto concretamente abordado
por la opinión consultiva, lo cierto es que ambos órganos son dependencias
auxiliares de la Asamblea Legislativa. En tal sentido, el art. 183 de la
Constitución Política dispone que “La Contraloría General de la República es
una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la
Hacienda Pública”; mientras que el art. 2 de la ley n.°7319, Ley de la
Defensoría de los Habitantes de la República regula que “La Defensoría de los
Habitantes de la República está adscrita al Poder Legislativo”. En
concordancia con tales normas, procurando respetar la independencia del
Poder Legislativo en el manejo de estas dependencias, resulta consecuente la
supresión de la pretendida rectoría de la Autoridad Presupuestaria en lo que a
la fijación de sus salarios se refiere (inciso d)).
Corolario de las
consideraciones realizadas, respecto a tales numerales, no se aprecia ningún
vicio que invalide el procedimiento legislativo.
12.- Conclusiones de la minoría
La magistrada
Garro Vargas evacua la consulta en el sentido de que la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad no se extralimitó desde el punto
constitucional. Asimismo, la magistrada Garro Vargas consigna una nota en el
sentido de que eso no desdice de su posición respecto del fondo. La magistrada
Picado Brenes evacua la consulta en el sentido de que la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad incurrió en un vicio de
procedimiento, pues se extralimitó en sus competencias respecto de las reformas
a los artículos 7 inciso f) y 7 inciso l). La magistrada Picado Brenes consigna
nota sobre el artículo 18.
13.- Nota de la Magistrada Garro Vargas
En relación con
las líneas que anteceden, corresponde advertir que mi análisis se ciñe a lo
estrictamente procesal. Es decir, busca constatar si hubo o no una
extralimitación en las competencias asignadas a la Comisión Permanente Especial
sobre Consultas de Constitucionalidad. Al respecto, luego de hacer
el examen de fondo correspondiente ‒independientemente de
mis reservas respecto a la postura de la mayoría‒ concluyo que no
fue posible acreditar la alegada extralimitación y, en consecuencia, se
descartan los vicios consultados. No obstante debo aclarar que esta conclusión
no desdice mi posición en relación con el fondo del proyecto de ley.
VIII.- DOCUMENTACIÓN
APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las
partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o
pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico,
informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas
tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo
de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De
lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de
este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente
Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión
N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín
Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado
por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el
3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
A-.
Sobre la admisibilidad de las consultas y la gestión de coadyuvancia:
1. Por mayoría se declara inevacuable la
consulta formulada por la Corte Suprema de Justicia en el expediente n.º
21-025092-0007-CO. El magistrado Castillo Víquez da razones diferentes. Las
magistradas Garro Vargas y Picado Brenes salvan el voto y declaran evacuable la
consulta.
2. Por mayoría se admite la consulta legislativa
facultativa a la que se le asignó el expediente n.º 21-025198-0007-CO solo
en cuanto a la alegada transgresión al artículo 97 constitucional, al principio
de publicidad y a los derechos de enmienda y participación democrática. Las
magistradas Garro Vargas y Picado Brenes consignan razones adicionales. La
magistrada Picado Brenes consigna nota. El magistrado Castillo Víquez salva el
voto y declara inevacuable la consulta respecto de estos agravios.
Por mayoría se
declara inevacuable esta consulta respecto de los demás agravios referidos a la
extralimitación de la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad. El magistrado Castillo Víquez da razones diferentes. Las
magistradas Garro Vargas y Picado Brenes salvan el voto y declaran evacuable la
consulta respecto de tales agravios.
3. Por unanimidad se declara inevacuable la
consulta legislativa acumulada, a la que se le asignó el expediente n.º
21-025530-0007-CO.
4. Por unanimidad se rechaza la gestión de
coadyuvancia.
B-.
Sobre los aspectos admisibles de la consulta a la que se le asignó el
expediente n.º 21-025198-0007-CO
1. Por mayoría se evacua la consulta, en el
sentido de que el proyecto no incide de forma sustancial en las funciones asignadas
constitucionalmente al Tribunal Supremo de Elecciones ni tampoco versa
manifiestamente sobre materias electorales, por lo que son inaplicables las
restricciones establecidas en el artículo 97 de la Constitución Política. Las
magistradas Garro Vargas y Picado Brenes salvan el voto y estiman que el
proyecto sí incide en la materia electoral y, por tanto, resultan aplicables
las restricciones establecidas en el artículo 97 de la Constitución Política.
2. Por mayoría se evacua la consulta, en el sentido
de que no se acreditó una infracción al principio de publicidad respecto del
trámite de aprobación de mociones en la Comisión Permanente Especial sobre
Consultas de Constitucionalidad. El magistrado Rueda Leal da razones
particulares.
3. Por mayoría se evacua la consulta, en el
sentido de que no se constató alguna lesión a los derechos de enmienda y
participación democrática. Las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes
consignan razones diferentes.
4. La magistrada Garro Vargas evacua la consulta
en el sentido de que la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad no se extralimitó desde el punto constitucional. Asimismo,
la magistrada Garro Vargas consigna una nota en el sentido de que eso no
desdice de su posición respecto del fondo. La magistrada Picado Brenes evacua
la consulta en el sentido de que la Comisión Permanente Especial sobre
Consultas de Constitucionalidad incurrió en un vicio de procedimiento, pues se
extralimitó en sus competencias respecto de las reformas a los artículos 7
inciso f) y 7 inciso l). La magistrada Picado Brenes consigna nota sobre el
artículo 18.
C-.
Sobre la posición de la minoría en la consulta del Poder Judicial:
1. Las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes
evacuan la consulta en el sentido de que los artículos 49 y 9 inciso b) son
inconstitucionales.
2. Las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes
evacuan la consulta en el sentido de que los artículos 6, 7, incisos a), c) y
l), 9 y 24 son inconstitucionales.
3. Las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes
evacuan la consulta en el sentido de que el artículo 7 inciso f) del proyecto
de ley es inconstitucional por lesionar el principio de separación de poderes o
funciones en detrimento de la independencia judicial.
4. Las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes
evacuan la consulta en el sentido de que resultan inconstitucionales los
artículos 13, 32, 33 y 34 del proyecto de ley.
5. Las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes
evacuan la consulta sobre el artículo 49 incisos g) y h), en el sentido de que
no resulta inconstitucional la supresión de la relación de coordinación entre
las autoridades de gobierno del Poder Judicial y el Ministerio de Planificación
o la Dirección General de Servicio Civil, en el caso de que tal coordinación
versara sobre los servidores que ejerzan funciones exclusivas y excluyentes
para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder
Judicial.
La supresión de la
relación de coordinación entre el Poder Judicial y ese Ministerio o dicha
Dirección sí resulta inconstitucional si tal coordinación versara sobre los
servidores del Poder Judicial cuyos jerarcas hayan determinado que deben estar
sujetos al régimen de la rectoría de dicho Ministerio. La magistrada Garro
Vargas consigna nota para aclarar que lo anterior no supone que admite la
validez constitucional de la salvaguarda introducida en el presente proyecto
con el fin de acoger lo señalado por la opinión consultiva n.°2021-017098. La
magistrada Picado Brenes consigna nota.
6. Las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes
evacuan la consulta en el sentido de que son inconstitucionales los artículos
36 y 7 inciso l) del proyecto de ley, atinentes a la definición de la política
salarial dentro del Poder Judicial.
7. La magistrada Garro Vargas declara inevacuable
la consulta en relación con los artículos 12, 16 y 28 del proyecto de ley. La
magistrada Picado Brenes evacua la consulta y considera inconstitucionales los
artículos 12, 16 y 28 del proyecto.
Notifíquese al
Directorio de la Asamblea Legislativa, a las diputadas y los diputados
consultantes y a la Corte Suprema de Justicia.
Magistrados Fernando Castillo V.,
Presidente / Paul Rueda L. / Luis Fdo. Salazar A. / Jorge Araya G. /
Anamari Garro V. / Jorge Isaac Solano A. / Ana María Picado B.
* Doctor en Derecho por
la Universidad Complutense de Madrid y Doctor en Ciencias Jurídicas y
Sociales por la Universidad Nacional del Litoral, Argentina. Profesor titular
emérito por la Universidad de Buenos Aires. Profesor investigador y director
del Diplomado en Derecho Procesal Constitucional en la Pontificia Universidad
Católica Argentina. Posee diversos doctorados honoris causa y es profesor
honorario de distintas universidades latinoamericanas. Presidente honorario del
Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional y presidente
honorario de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional. Ha publicado
numerosos libros en derecho constitucional y procesal constitucional.
[1] Cfr. Sajó, András, “Emotions in Constitutional Design” en I.Con (2019), vol. 8, Nº 3, pp. 354-384;
Constitutional Sentiments, New Haven,
2011, Yale University Press, passim.
[2] Sobre
bidimensionalismo y tridimensionalismo, cfr. Goldschmidt, Werner, Introducción filosófica al Derecho. La
teoría trialista del mundo jurídico y sus horizontes, 4ª. ed., Buenos Aires
1973, ed. Depalma, p. 18 y ss., 33.
[3] Es verdad que en Haití, en 1801 y bajo la
inspiración y conducción de Toussaint-Louverture, fundador de la patria, se
sancionó una constitución. Sin embargo, en la misma se declaraba a Haití parte
del imperio francés (art. 1º). La independencia del país recién se declaró el
1º de enero de 1804. Formalmente, pues, la constitución de 1801 no es la de un
país soberano e independiente. La de 1805, sí, como expresamente lo proclama en
su art. 1º. Sobre el texto que seguimos de la misma, v. Haïtí, Constitution du 20 mai 1805, https://mjp.univ-perp.fr/constit/ht1805.htm Fecha de consulta: 15/5/22.
[4] La
palabra manipular, en idioma español, y según el diccionario de la Real
Academia, alude (entre otras acepciones) al uso o instrumentación de algo,
tanto en un sentido bueno como malo. Usualmente se la emplea en el segundo,
esto es, con referencia a un actuar artero o injusto, pero también puede
existir una manipulación adecuada o positiva. Entre las versiones posibles de “manipular”,
en sentido axiológicamente neutro, figuran, en tal sentido, las de operar o
manejar. Ver Sainz de Robles, Federico Carlos, Diccionario español de sinónimos y antónimos, 8ª ed., 9ª
reimpresión, Madrid, 1980, Aguilar, p. 711.
[5] Sobre
emociones y sentimientos, ver por ejemplo adicciones. Blog de las emociones a
los sentimientos, https://clikis.salud.net/adicciones2/blog/blog-de-las-emociones-a-los-sentimientos/ Fecha de consulta 4/5/22. También, Muñoz Polit, Myriam, Emociones, sentimientos y necesidades. Una
aproximación humanista, México 2013, 3ª. reimpresión, pp. 7, 20 y ss.; López Rosetti, Daniel, “¿Cuál es la
diferencia entre emociones y sentimientos?” en Infobae, Buenos Aires, 18/4/22.
[6] Cfr.
Tripier, Louis, Constitutions qui ont
régi la France, París, 1872, ed. Bulletin de la Législation Française, pp.
13, 26, 163; Madiou fils, Thomas, Histoire
d’Haïti, Puerto Príncipe, 1848, tomo III, p. 469.
[7] Sobre el tema, cfr.
Buck-Morrs, Susan, Hegel-Haití y la
historia universal, trad. por Juan Manuel Espinoza, México DF, 2013, Fondo
de Cultura Económica, pp. 63, 69 y ss., y bibliografía allí citada.
[8]
Girard, Philippe, The Slaves Who Defeated
Napoleon. Toussaint Louverture and the Haitian War of Independence 1801/1804, Tuscalona,
Alabama, 2011, University of Alabama Press.
[9] Cfr. Madiou fils, Thomas, Histoire d’Haïti, ob. cit., t. III p.
171 y ss. La
coronación de Jacques I fue calificada en Europa como una “ridícula
arlequinada”: Mesa y Leompart, José, Compendio
de la historia de América, París, 1870, Librería de Rosa y Bouret, t. II p.
82. Con relación a la masacre antiblanca de 1804, los panegiristas de
Dessalines disminuyen la cifra de víctimas a cuatro centenas de personas, y lo
justifican en el contexto histórico vivido. Ver Anrel Claudy Bastieny,
www.anrel.org/2020/10/18/haiti-por-que-se-borra-la-memoria-del-libertador-jean-jacques-dessalines-en-la-historia-de-latinoamerica-y
-el-mundo. Fecha de consulta: 15/5/22.
[10] Dayan, Joan: Haiti, History and the Gods, Berkeley,
1995, University of California Press, p. 4, cit. por Buck-Norrs, Susan, Hegel-Haiti, ob. cit., p. 198.
[11] La norma constitucional
de referencia es actualmente justificada por algunos autores, en virtud de las
circunstancias históricas que explican el carácter vindicativo de la revolución
negra haitiana. Ver Grüner, Eduardo. La oscuridad y las luces. Capitalismo, cultura y revolución. Buenos
Aires, 2010, Edharsa, p. 387 y ss.
[12] Madiou fils,
Thomas, Histoire d’Haïti, ob. cit.,
t. III p. 324.
* Jueza de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Máster en Derecho Público, Universidad de
Costa Rica; Máster en Derecho Tributario, Universidad para la Cooperación
Internacional (UCI). Fue directora del Despacho de la Presidencia de la Corte
Suprema de Justicia (2009-2013), letrada en la Sala Constitucional (1990-2009),
asesora legal del Ministerio de Justicia con recargo de la Defensoría de los
Derechos Humanos del Sistema Penitenciario Nacional y encargada de
velar por la vigencia de los derechos fundamentales de los detenidos
(1987-1988). Fue magistrada propietaria de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica entre 2013 y 2021.
[13] También dijo en su libro
Recuerdos de la Casa de los Muertos (1862) “(...) un condenado, un réprobo,
conoce las distancias que lo separan de sus superiores, pero ni las cadenas ni
las marcas de marchitamiento le hacen olvidar que es un nombre. (...) Un
trato humano puede ¡suscita también a aquellos en quienes la imagen de la
divinidad parece oscurecida! Es precisamente con estos 'infelices'
con quienes hay que comportarse lo más humanamente posible, para su salvación y
para su alegría”.
[14]
En https: //www.prisonstudies.org/ y
https: //kclpure.kcl.ac.uk/portal/en/publishers/ international-centre-for-prison-studies(04307570-cb60-45b9-86d1-c68139bfd551).html
[15]
Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
No. 9 Personas Privadas de libertad en: https://www.corteidh.or.cr/
[16] Al respecto ver: Caso
Castillo Petruzzi y otros Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de
30 de mayo de 19992, párr. 195; Caso Cantoral Benavides Vs. Perú. Fondo.
Sentencia de 18 de agosto de 20003, párr. 87; Caso Durand y Ugarte. Sentencia
de 16 de agosto de 2000. Serie C No. 684, párr. 78; Corte IDH. Caso Neira
Alegría y otros Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 19 de enero de 19951. Serie C No.
20; Corte IDH. Asunto de la Cárcel de Urso Branco respecto Brasil. Medidas Provisionales.
Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 18 de junio de
20025; Corte IDH. Caso Fleury y otros Vs. Haití. Fondo y Reparaciones.
Sentencia de 23 de noviembre de 201114. Serie C No. 236. Corte IDH. Caso Díaz
Peña Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 26 de junio de 2012.
[17]
La privación de libertad, ha señalado
la Corte, produce una relación e interacción especial de sujeción entre la
persona privada de libertad y el Estado, caracterizada por la particular
intensidad con que el Estado puede regular sus derechos y obligaciones y por
las circunstancias propias del encierro, en donde al recluso se le impide
satisfacer por cuenta propia una serie de necesidades básicas que son
esenciales para el desarrollo de una vida digna. En el mismo sentido: Caso
Caesar Vs. Trinidad y Tobago. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia 11 de
marzo 20059, párr. 97. Caso Fermín Ramírez Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 20 de junio de 2005, párr. 118.
[18] Caso Tibi Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 de septiembre de 200412, párr. 150.
[19] Caso Espinoza Gonzáles Vs. Perú.
[20]
En el mismo sentido: Caso J. Vs.
Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de
noviembre de 201316, párr. 372.
[21] En el mismo sentido: Asunto del Centro Penitenciario Región
Capital Yare I y Yare II respecto Venezuela. Medidas Provisionales. Resolución
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 30 de marzo de 20067,
considerando 18; Corte IDH. Caso "Instituto de Reeducación del Menor"
Vs. Paraguay. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 2 de septiembre de 2004. Serie C No. 112.
[22] Corte IDH. Caso López y otros Vs. Argentina. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de
2019. Serie C No. 396.
[23] Caso Bueno Alves con Argentina, 11 de
mayo de 2007, serie c número 164.
[24] Caso Hermanos Gómez
Paquiyauri con Perú, 8 de junio de 2004, serie c número 110; Caso Villagrán
Morales y otros con Guatemala («Niños de la Calle»), 19 de noviembre de 1999,
serie C número 77; Casos Loayza Tamayo con Perú, 17 de septiembre de 1997,
serie c número 33;Hilaire, Constantine y Benjamin y otros con Trinidad y
Tobago, 21 de junio de 2002, serie c número 94; Suárez Rosero con Ecuador, 12
de noviembre de 1997, serie c número 35; Instituto de Reeducación del menor con
Paraguay; Fermín Ramírez con Guatemala; Penal Miguel Castro con Perú; Montero Aranguren
con Venezuela.
[25] Caso del Penal Miguel Castro Castro Vs. Perú. Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2006. Serie C No. 160.
[26] Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa
Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de marzo de 2006.
Serie C No. 146, párr. 77.
[27] Ver artículo VII de la Declaración Americana, el artículo 4.2 de
la de la Convención de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de todas las
formas de Discriminación contra la Mujer que dispone que “[l]a adopción por
los Estados Partes de medidas especiales, incluso las contenidas en la presente
Convención, encaminadas a proteger la maternidad no se considerará
discriminatoria” y el 12 “2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo
1 supra, los Estados Parte garantizarán a la mujer servicios apropiados en
relación con el embarazo, el parto y el período posterior al parto,
proporcionando servicios gratuitos cuando fuere necesario, y le asegurarán una
nutrición adecuada durante el embarazo y la lactancia”; Recomendación
General No. 24: Artículo 12 de la Convención (mujeres y salud) ¶ 27 (1999), UN
Doc. A/54/38/Rev.1); Conjunto de Principios para la protección de todas las
personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión dispone en su
artículo 5.2 que “Las medidas que se apliquen con arreglo a la ley y que
tiendan a proteger exclusivamente los derechos y la condición especial de la
mujer, en particular de las mujeres embarazadas y las madres lactantes […],
no se considerarán discriminatorias. La necesidad y la aplicación de tales
medidas estarán siempre sujetas a revisión por un juez u otra autoridad”
(UN Doc. A/43/49, 1988).
[28]Caso Mujeres víctimas de tortura sexual en Atenco Vs México.
Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas. Sentencia del 28 de
noviembre de 2018, párr. 182
[29]Caso Mujeres víctimas de tortura sexual en Atenco Vs México.
Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas. Sentencia del 28 de
noviembre de 2018, párr. 193.
[30] Caso Espinoza Gonzáles Vs. Perú. Excepción preliminar, fondo,
reparaciones y costas. Sentencia del 20 de noviembre de 2014, párr. 194.
[31] Caso del Penal Miguel Castro Castro
Vs. Perú. Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas. Sentencia del 25
de noviembre de 2006, párr. 306.
[32] Excepciones preliminares, fondo,
reparaciones y costas. Sentencia del 12 de marzo de 2020, párr. 164.
[33] Caso Caesar Vs. Trinidad y Tobago. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia 11 de marzo 2005. Serie C No. 123.
[34] Caso Tibi Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia de 7 de septiembre de 2004. Serie C No. 114.
[35] Caso J. Vs. Perú. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de 2013.
Serie C No. 275.
[36] Caso Cantoral Benavides Vs. Perú. Fondo.
Sentencia de 18 de agosto de 2000. Serie C No. 69.
[37] Caso Suárez Rosero Vs. Ecuador. Fondo.
Sentencia de 12 de noviembre de 1997. Serie C No. 35.
[38] Caso De la Cruz Flores Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 18 de noviembre de 2004. Serie C No. 115.
[39]
Caso Raxcacó Reyes Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 15 de septiembre de 2005. Serie C No. 133
[40] Medidas Provisionales. Resolución de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos de 29 de agosto de 2002.
[41] Al respecto ver: Neira
Alegría y otros Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 19 de enero de 1995. Serie C No.
20;60. Castillo Petruzzi y otros Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 30 de mayo de 1999, párr. 195; Cantoral Benavides Vs. Perú. Fondo.
Sentencia de 18 de agosto de 2000, párr. 87; Durand y Ugarte. Sentencia de 16
de agosto de 2000, párr. 78; Hilaire, Constantine y Benjamin y otros Vs.
Trinidad y Tobago. Sentencia de 21 de junio de 2002, párr. 165; Bulacio Vs.
Argentina, Sentencia de 18 de septiembre de 2003, párrs. 126 y 138;
"Instituto de Reeducación del Menor" Vs. Paraguay. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de septiembre de
2004, párr. 151; Raxcacó Reyes Vs.
Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 15 de septiembre de 2005,
párr. 95.
[42] Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de julio de 2006. Serie C No. 150.
[43] Caso Vélez Loor Vs. Panamá.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de
noviembre de 2010. Serie C No. 218, párr. 216.
[44] Caso Comunidades Indígenas Miembros
de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) Vs. Argentina. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrero de 2020. Serie C No. 400,
párr. 222
[45] Comité
Internacional de la Cruz Roja (CICR). Manual sobre agua, saneamiento, higiene y
hábitat en las cárceles, 2013, párr. 39; Informe de la Relatora Especial sobre
el derecho humano al agua potable y el saneamiento, A/67/270, 8 de agosto de
2012, párr. 72.
[46] Caso Albán Cornejo y otros. Vs. Ecuador. Fondo
Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2007. Serie C No. 171,
párr. 117, y Caso Gonzales Lluy y otros Vs. Ecuador.
[47] Caso Tibi
Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 7 de septiembre de 2004. Serie C No. 114, párr. 156 y 157; y Caso Mendoza y
otros Vs. Argentina, supra, párr. 189.
[48] Caso Hernández Vs. Argentina, supra, párr. 59. El Comité Europeo para
la Prevención de la Tortura.
[49] Los Principios de ética médica
aplicables a la función del personal de salud, especialmente los médicos, en la
protección de personas presas y detenidas contra la tortura y otros tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes, señalan que: “El personal de
salud…tiene el deber de brindar protección a la salud física y mental de dichas
personas y de tratar sus enfermedades al mismo nivel de calidad que brindan a
las personas que no están presas o detenidas” (principio 1). Ver http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/MedicalEthics.aspx
.
[50] Caso López Álvarez Vs. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 1 de febrero de 2006. Serie C No. 141, párr. 209.
[51] Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 29 de febrero de 2016. Serie C No. 312.
[52] Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de
19 de mayo de 2011.
[53] En Costa Rica, al menos 6 de cada 10
habeas corpus interpuestos, son de materia penitenciaria (condiciones
carcelarias, hacinamiento, acceso a la salud, agua, visita, debido proceso
administrativo, exceso de uso de la fuerza) y ha resultado ser un mecanismo
efectivo de tutela judicial efectiva en la materia. La Sala Constitucional de
Costa Rica es de acceso directo (no hay que agotar la instancia), gratuito,
célere y funciona 24 horas 365 días al año, bajo un sistema de turnos
ordinarios y extraordinarios que garantizan un acceso permanente, capaz de
reaccionar incluso frente a emergencias en las que esté de promedio la vida
humana.
*Magistrado suplente de la Sala
Constitucional desde el año 2021, a la fecha. Especialista en Derecho
Constitucional y Comercio Internacional. Profesor de Derecho. Socio del Bufete
Lara Gamboa & Asociados. Ha sido Asesor Legislativo, Jefe de Gabinete del
Vicecanciller, y Gerente de Representaciones Internacionales del Viceministerio
de Telecomunicaciones entre otros puestos.
[54]José Ortega y Gasset, “La rebelión de
las masas”, Madrid, 1945. pg.43, citado por J. L. Villar Palasí, “Nueva
Enciclopedia Jurídica”, Francisco Seix (editor), Barcelona 1952, tomo IV,
pg. 687.
[55]
Santiago Castán Pérez-Gómez en su obra “Régimen Jurídico de las Concesiones
Administrativas en el Derecho Romano” nos dice en la pg. 32 que “Gayo
nos dice concisamente que las cosas públicas no son de nadie, pues se
consideran propias de la colectividad, aunque nada nos dice acerca de que
bienes comprenden las res publicae: (quae publica sunt, nullius videntur in
bonis esse; ipsius enim universitatis esse credentur); por el contrario,
Justiniano en Inst.2.1.2. afirma que todos los ríos y puertos son públicos:
(flumina autem omnia et portus publica sunt), pero está claro que son
mencionados por el Emperador a título de ejemplo, pues el grupo de las res
publicae está formado por un variadísimo elenco de bienes.”
[56] Al
respecto Castán Pérez-Gómez, op. cit. pg. 37, “Por último, es el grupo de
las res communes omnium el que mayores problemas presenta dentro de la doctrina
de las res extra commercium del Derecho Romano. Esta categoría nace con un
marcado carácter filosófico y no puede prescindir de este elemento en toda su
elaboración doctrinal.”
[57] Vid.
al respecto Castán Pérez-Gómez, op.cit. pgs. 34-35, 38, “Si bien la
titularidad de algunos de estos bienes puede ser discutible por tratarse de
elementos que, como el aire o el agua, son necesarios para la misma existencia
humana y, por consiguiente, no pueden negársele a nadie, el resto de las cosas
enunciadas como comunes a todos se aproxima sin ningúm género de duda al grupo
de las res publicae. El mar y sus litorales al igual que las res publicae, eran
susceptibles de dominio privado previa concesión administrativa...”
[58] Al
respecto Castán Pérez-Gómez, op. cit. pg.37, “Pese a ello, las
concomitancias entre las res universitatis y las res publicae son notables:
tienen un régimen jurídico idéntico y también las primeras eran distinguidas en
función del servicio que prestaban a la comunidad. La separación entre los
bienes del Estado y los de las ciudades se produjo para dotar de competencias
propias y cierta autonomía a las civitates.”
[59] Vid. Castán Pérez-Gómez,
op. cit. pg. 40-41.
[60] Vid. Antonio Fernández de Buján, Derecho
Público Romano, editorial Civitas, Madrid, 2000, pgs. 203 y ss.
[61] Vid. Antonio Fernández de Buján, Derecho
Público Romano, editorial Civitas, Madrid, 2000, pg. 205.
[63] Villar Palasí, voz,
Concesiones Administrativas, Nueva Enciclopedia Jurídica, tomo IV, F. Seix
editor, Barcelona, 1952, pg. 687.
[64] Vid. Lex Agrarria, c.21,
c.85, c.89, c.96 y ss; Cuerpo de Inscripciones Latinas, C.I.L., I.2,635;
C.I.L., I.2,694; C.I.L., I.2,24; C.I.L., I.2,800; C.I.L., I, 2,808; C.I.L.,
I.2,1631; C.I.L., I.2,2198; C.I.L., I.2,1635; C.I.L., I.2,2537; C.I.L.,
VIII,25943; C.I.L., III,5036; C.I.L., VI,814; y LIVIO, 31.13.7, 34.53; Tabula
Heracleensis, c. 32, c.37-39, c.47, c.73-c.75; y el Digesto de Justiniano D.39.
4..15 (Alf. 7 dig.), D.50.8.3.1 (Pap.1 resp.); D.43.8.2.10 (Ulp.68 de.);
D.43.8.2.16 (Ulp.68 de.); D.50.11.1 (Mod.3 reg.); y D.50.16.21 (Paul. 11 ed.)
D.43.8.2.17 (Ulp.68 de.); y Lex Municipii Malacitani, c.63. Todo citado por el
Prof Castán P. pgs. 105-110.
[66] Muy similar al caso de
países como Costa Rica en los cuales sus costas no pueden ser consideradas
propiedad privada, siendo bienes públicos por disposición constitucional. Es
por ello que en estos países se da en concesión las costas, con el fin de recolectar
un canon anual, estas concesiones son heredables y pueden ser vendidas o
arrendadas sin ningún problema.
[67] Ver Lex Agraria del
111A.C.
[68] Vid. Digesto de
Justiniano, Op. Cit. D.50.10.5.1 (Ulp.
de off. cur.r.p.), y Livio, 9.30.
[69] Vid. Digesto de
Justiniano, Op. Cit. D.43.8.2.10, 13,15 y 16 (Ulp.68 ed.)
[70] Vid. Digesto de Justiniano, Op. Cit.
D.47.10.14 (Paul.13 ad. Plaut.)
[71] Vid. Digesto de
Justiniano, Op. Cit. D.43.12.2 (Pomp. 34 sab.), y D.8.3.17 (Pap. Iust.1 const.)
[72] Vid. Digesto de Justiniano Op. Cit.,
D.43.14.1.7 (ulp.68ed)
[73] Vid. Digesto de Justiniano Op. Cit.,
D.39.4.9.1 y 3 (Paul.5 sent.) y D.39.4.1.1 (Ulp. 55ed.)
[75] Vid. Digesto de Justiniano Op. Cit.
D.50.8.3pr (2.11) (Ulp. 3 opin.)
[76] Antonio Mateo, Manceps Redemptor
Publicanus Contribución al estudio de los contratistas públicos en Roma,
Universidad de Cantabria, 1999, pg. 35.
[78] Cita, hecha por Martín Bassols Coma,
“Derecho de los Contratos Públicos”, trabajo coordinado por el Benigno Péndas
García, Praxis, Madrid, 1995, pg. 43.
* Licenciado en Derecho por
la Universidad de Costa Rica. Máster en Derecho Constitucional por la Universidad
Estatal a Distancia. Cuenta con diplomas en técnica legislativa y control
parlamentario por el Congreso de los Diputados de España y la Red Internacional
de Expertos en Parlamentos. Doctorando en Derecho Constitucional por la
Universidad Escuela Libre de Derecho. Especialista en Derechos Humanos por la
Universidad de Castilla – La Mancha. Juez del Tribunal Contencioso
Administrativo. Profesor universitario de Derecho Constitucional.
[79] Comisión Interamericana de Derechos
Humanos. (2003). Anexo a la Petición Inicial del Bonifacio Ríos de 9 de
noviembre del 2003.
[80] Tribunal Europeo de Derechos Humanos. (1989).
Langborger case, cesision of 27 January, Series A No. 155, p. 32.
[81] Organización de las
Naciones Unidas. (1985). Principios básicos de las Naciones Unidas relativos a
la independencia de la judicatura, adoptados en el Séptimo Congreso de las
Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente,
celebrado en Milán, Italia, del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985.
[82] En criterio del autor, dicho
principio solamente sufre una ruptura en lo concerniente a la materia político
– electoral, la cual, de acuerdo con lo establecido en los artículos 9, 99, 102
incisos 3 y 4, y 103 de la Constitución Política, es resorte exclusivo del
Tribunal Supremo de Elecciones.
[83] Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, Informe de Fondo nº 17/19 del 12 de febrero del 2019, adoptado en el
caso Ríos Avalos y otro vs. Paraguay.
[85] Caso Baldeón García
Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de abril de 2006. Serie
C No. 147, párr. 95. Asimismo, tenemos el Caso Montero Aranguren y otros (Retén
de Catia) Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 5 de julio de 2006. Serie C No. 150, párr. 81, y Caso Zambrano
Vélez y otros Vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de
julio de 2007. Serie C No. 166, párr. 122.
[86] Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela,
supra, párr. 77, y Caso Rico Vs. Argentina, supra, párr. 55.
[87] Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú,
supra, párr. 71, y Caso Casa Nina Vs. Perú, supra, párr. 88.
[88] Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No.
72, párr. 126, y Caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela, supra, párr. 115.
[89] Caso Colindres Schonenberg Vs. El Salvador. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de febrero de 2019.
[90] Caso Palamara Iribarne Vs. Chile, supra, párr. 145.
[91] TEDH, Caso Harabin Vs. Eslovaquia, No. 58688/11.
Sentencia de 20 de noviembre de 2012, párr. 133.
[93] Caso Mejía Idrovo Vs. Ecuador. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de julio de 2011.
Serie C No. 228, párr. 95, y Caso Noguera y otra Vs. Paraguay. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 9 de marzo de 2020. Serie C No. 401, párr.
79.
[94] Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y
otros Vs. Trinidad y Tobago. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de
junio de 2002. Serie C No. 94, párr. 145, y Caso Noguera y otra Vs. Paraguay,
supra, párr. 83.
[95] Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182, párr.
55, y Caso Martínez Esquivia Vs. Colombia. Excepciones preliminares, Fondo y
Reparaciones. Sentencia de 6 de octubre de 2020. Serie C No. 412, párr. 8.
[96] Ibidem.
[97] Caso Rico Vs. Argentina, supra, párr. 57.
[98] Comité de Derechos Humanos, Observaciones
finales del Comité de Derechos Humanos: Paraguay, 24 de abril de 2006, Doc.
CCPR/C/PRY/CO/2, párr. 17.
[99] Corte IDH. Caso Apitz Barbera y otros
(“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008.
Serie C No. 182.
[101] Corte IDH. Caso Apitz Barbera y otros
(“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008.
Serie C No. 182, párr. 55.
* Abogado
y Notario Público, graduado de la Universidad Federada de Costa Rica, Colegio
San Tomás de Aquino, Master en Justicia Constitucional del Sistema de Estudios
de Posgrado de la Universidad de Costa Rica (graduación de honor), Especialista
en Derecho Administrativo de la Universidad de Salamanca, España; Doctorando en
Administración, Hacienda y Justicia en el Estado Social de la Universidad de
Salamanca, España. Además, profesor del curso de Derecho Constitucional II de
la Universidad Federada de Costa Rica, Colegio Santo Tomás de Aquino, Profesor
de los cursos de Derecho Ambiental-Constitucional y Justicia Constitucional
Comparada, ambos impartidos en la Maestría en Justicia Constitucional del
Sistema de Estudios de Posgrado de la Universidad de Costa Rica. Actualmente,
se desempeña como Letrado de fondo de la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia de Costa Rica.
** Socióloga,
graduada de la Universidad Nacional de Costa Rica (UNA) y asistió como
estudiante en formación al Programa de Desarrollo Integral Comunitario Costero
en trabajo de campo en distintas comunidades costeras. Actualmente, es
estudiante de la carrera universitaria de Derecho en la Universidad Federada de
Costa Rica, Colegio Santo Tomás de Aquino. Labora para la compañía Dole Shared
Services ubicada en Sabana Norte, como técnica contable.
*** Estudiante de Filosofía
de la Universidad de Costa Rica (UCR) y de la carrera de Derecho de la
Universidad Federada de Costa Rica, Colegio Santo Tomás de Aquino. Labora como
técnico funcional en la Unidad de Paternidad Responsable del Registro Civil del
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE).
[102] STC se refiere a las
Sentencias del Tribunal Constitucional español.
[103] El positivismo
jurídico como teoría postula la tesis de la interpretación lógica o mecanicista
del derecho, por la que se hace prevalecer en la actividad del jurista el
elemento declarativo sobre el productivo o creativo del derecho. Así, se
concibe “... la actividad de la jurisprudencia no como algo destinado a
producir, sino a reproducir el Derecho, esto es, a hacer explícito con medios
puramente lógico-racionales el contenido de unas normas jurídicas dadas”
(Didier, 2008, p. 64).
[104] “Básicamente, la opción
de-colonial es opción en dos esferas del pensar y el hacer; en el pensar de-colonial
es siempre contrapartida del hacer, del hacer de-colonial. (…) desligarse de
la lastra de dualidades (sujeto-objeto, mente-cuerpo, teoría-praxis,
naturaliza-cultura), etc. (…) La opción de-colonial presupone
desprenderse de las reglas del juego cognitivo-interpretativo
(epistémico-hermenéutico), de los espejismos de la «ciencia» y del control del
conocimiento (mediante categorías, instituciones, normas disciplinarias) que
hace posible la presunción de objetos, eventos y realidades”. (Mignolo,
2008, p. 246-247).
[105] “El «desprendimiento
epistémico», en cambio, señala el momento de quiebra y de fractura, momento de
apertura. (…).
En el pensamiento de-colonial la apertura es el desprendimiento, precisamente,
de dicotomías naturalizadas como «el hombre y el animal».” (Mignolo, 2008,
p. 252).
[106] Término acuñado por
la académica jurista estadounidense negra Kimberlé Crenshaw en su artículo en
1989, cuyo planteamiento ha sido adoptado por muchas más disciplinas. Surgió a
partir de la necesidad de incluir la pluralidad y complejidad de las realidades
de las mujeres negras en los discursos feministas de la primera ola en Estados
Unidos y Europa. Señaló además que la noción universal en los discursos
resultaba excluyente: “Con las mujeres negras como punto de partida, se
vuelve más evidente cómo las concepciones dominantes de discriminación nos
condicionan a pensar la subordinación como una desventaja que ocurre a lo largo
de un único eje categórico. Quiero sugerir además que este marco de un solo eje
borra a las mujeres negras en la conceptualización, identificación y
remediación de la discriminación racial y sexual al limitar la investigación a
las experiencias de personas privilegiadas miembros del grupo. En otras
palabras, en los casos de discriminación racial, la discriminación tiende a ser
vista en términos de sexo o clase negra privilegiada; en los casos de
discriminación sexual, la atención se centra en la raza y mujeres privilegiadas
de clase.” (Crenshaw, 1989, p. 140).
[107] La teoría como caja
de herramientas quiere decir: que se trata de construir no un sistema, sino un
instrumento: una lógica propia de las relaciones de poder y las luchas que se
entablan en torno de ellas, y que esta búsqueda solo puede hacerse poco a poco,
a partir de una reflexión (necesariamente histórica en algunas de sus
dimensiones) sobre situaciones determinadas. (Foucault, 2019, p. 62).
[108] Si bien la Ley N°
7142 de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer ratificada desde 1990 del
numeral 14 y hasta el 16 establecen la igualdad salarial y en cuestiones
laborales en general, no existe una legitimación de sus labores en el plano
social de la realidad, es decir, existe un desapego de lo que sucede. A pesar
de que, en el artículo 35 del Código de Familia se estipula que ambos cónyuges
tienen la obligación de compartir el trabajo doméstico y de cuido, y la
responsabilidad parental. Además, hace la aclaración sobre la proporción que si
uno de los dos cónyuges realiza en una mayor proporción el trabajo doméstico no
remunerado en el hogar y el cuido de los hijos e hijas, va a tener derecho a
que estas labores se estimen como su contribución económica, respecto del
sostenimiento del hogar en proporción correspondiente. De igual forma sucede
con la Ley N° 6968, Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer, ratificada en 1979.
[109] A este respecto, el
Tribunal observa que el artículo 9 no se refiere explícitamente al derecho a la
objeción de conciencia. Sin embargo, considera que la oposición al servicio
militar, cuando está motivada por un conflicto serio e insuperable entre la
obligación de servir en el ejército y la conciencia de una persona o sus
creencias religiosas u otras creencias profundas y genuinas, constituye una
convicción o creencia de suficiente fuerza, seriedad, cohesión e importancia
para atraer las garantías del artículo 9..." Traducción libre.