Voto Nro. 2020-019274
Expediente: 17-001676-0007-CO
Tipo de asunto: Acción de inconstitucionalidad
Normativa impugnada: Ley N° 9383 del 29 de julio del 2016, “Ley Marco de
Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones”; Ley N° 9380 del 29 de julio del
2016, denominada “Porcentaje de Cotización de Pensionados y Servidores Activos para
los Regímenes Especiales de Pensiones”; Ley N° 9381 del 29 de julio de 2016,
denominada “Caducidad de Derechos de Pensión de hijos e hijas y reformas del Régimen
de Pensiones Hacienda-Diputados, regulados por la Ley N° 148, Ley de Pensiones de
Hacienda del 23 de agosto de 1943”; Ley N° 9388 de 10 de agosto de
2016, denominada “Reforma normativa de los Regímenes Especiales de Pensiones con
cargo al presupuesto para contener el gasto de pensiones”.
Magistrado Ponente: Luis Fdo. Salazar Alvarado.
Adición o aclaración: voto nro. 2020-19632.
Descriptores: Pensión. Tratados y convenios internacionales. Proporcionalidad y
razonabilidad. No confiscación. Irretroactividad de la ley. Obligatoriedad, vigencia y
publicidad de las leyes. Igualdad.
Exp: 17-001676-0007-CO
Res. Nº 2020019274
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las
dieciséis horas y treinta minutos el siete de octubre del dos mil veinte.
Acciones de inconstitucionalidad N° 17-1676-0007-CO promovidas
por [Nombre 001], portador de la cédula de identidad N° [Valor 001], así como las
acumuladas N° 17-002469-0007-CO, interpuesta por [Nombre 002], cédula de
identidad N° [Valor 002], [Nombre 003], cédula de identidad N° [Valor 003] , [Nombre
004], cédula de identidad N° [Valor 004], [Nombre 005], cédula de identidad N° [Valor
005], [Nombre 006], cédula de identidad N° [Valor 006], [Nombre 007] , cédula de
identidad N° [Valor 007], [Nombre 008], cédula de identidad N° [Valor 008], [Nombre
009] , cédula de identidad N° [Valor 009], y [Nombre 010], cédula de identidad
N° [Valor 010] ; N° 17-005794-0007-CO, interpuesta por [Nombre 011], cédula de
identidad N° [Valor 011] ; N° 17-004865-0007-CO, interpuesta por [Nombre 012],
cédula de identidad N° [Valor 012]; N° 17- 006508-0007-CO , interpuesta
por [Nombre 013], cédula de identidad N° [Valor 013]; N° 17-006510-0007-CO ,
interpuesta por [Nombre 014], cédula de identidad N° [Valor 014]; N° 17-006512-
0007-CO , interpuesta por [Nombre 015], cédula de identidad N° [Valor 015]; N° 17-
006514- 0007-CO, interpuesta por [Nombre 016], cédula de identidad N° [Valor
016]; N° 17-006515-0007-CO , interpuesta por [Nombre 017], cédula de identidad
N° [Valor 017]; N° 17-006516-0007-CO , interpuesta por [Nombre 018], cédula de
identidad N° [Valor 018]; N° 17-006517-0007-CO , interpuesta por [Nombre 019],
cédula de identidad N° [Valor 019]; N° 17-006518-0007-CO , interpuesta
por [Nombre 020], cédula de identidad N° [Valor 020]; N° 17-006521-0007-CO ,
interpuesta por [Nombre 021], cédula de identidad N° [Valor 021]; N° 17-006522-
0007-CO , interpuesta por [Nombre 022], cédula de identidad N° [Valor 022]; N° 17-
006523-0007-CO , interpuesta por [Nombre 023], cédula de identidad N° [Valor
023]; N° 17-006525-0007-CO , interpuesta por [Nombre 024], cédula de identidad
N° [Valor 024]; N° 17-006526-0007-CO , interpuesta por [Nombre 025], cédula de
identidad N° [Valor 025]; N° 17-006527-0007-CO , interpuesta por [Nombre 026],
cédula de identidad N° [Valor 026]; N° 17-006529-0007-CO , interpuesta
por [Nombre 027], cédula de identidad N° [Valor 027]; N° 17-006587-0007-CO ,
interpuesta por [Nombre 028], cédula de identidad N° [Valor 028], en representación
de [Nombre 029], cédula de identidad N° [Valor 029] ; N° 17-006588-0007-CO,
interpuesta por [Nombre 028], cédula de identidad N° [Valor 028] , en representación
de [Nombre 030], cédula de identidad N° [Valor 030]; N° 17-006590-0007-CO,
interpuesta por [Nombre 031] , cédula de identidad N° [Valor 031]; N° 17-006595-
0007-CO, interpuesta por [Nombre 032] , cédula de identidad N° [Valor 032]; N° 17-
006596-0007-CO, interpuesta por [Nombre 033] , cédula de identidad N° [Valor
033]; N° 17-006598- 0007-CO, interpuesta por [Nombre 034], cédula de identidad
N° [Valor 034] ; N° 17-006601-0007-CO, interpuesta por [Nombre 035], cédula de
identidad N° [Valor 035] ; N° 17-006602-0007-CO, interpuesta por [Nombre 036],
cédula de identidad N° [Valor 036] ; N° 17- 006605-0007-CO, interpuesta
por [Nombre 037], cédula de identidad N° [Valor 037] ; N° 17-006607-0007-CO,
interpuesta por [Nombre 038], cédula de identidad N° [Valor 038] ; N° 17-006608-
0007-CO, interpuesta por [Nombre 039], cédula de identidad N° [Valor 039] ; N° 17-
006619-0007-CO, interpuesta por [Nombre 040], cédula de identidad N° [Valor
040] ; N° 17-006622-0007-CO, interpuesta por [Nombre 041], cédula de identidad
N° [Valor 041] ; N° 17-006624-0007-CO, interpuesta por [Nombre 042], cédula de
identidad N° [Valor 042] ; N° 17-006627-0007-CO, interpuesta por [Nombre 043],
cédula de identidad N° [Valor 043] ; N° 17-006630-0007-CO, interpuesta
por [Nombre 044], cédula de identidad N° [Valor 044] , en representación de [Nombre
045], cédula de identidad N° [Valor 045]; N° 17-006692-0007-CO, interpuesta
por [Nombre 046] , cédula de identidad N° [Valor 046]; N° 17-006693-0007-CO,
interpuesta por [Nombre 047] , cédula de identidad N° [Valor 047]; N° 17-006694-
0007-CO, interpuesta por [Nombre 048] , cédula de identidad N° [Valor 048]; N° 17-
006695-0007-CO, interpuesta por [Nombre 049] , cédula de identidad N° [Valor 049],
en su condición de apoderado generalísimo de [Nombre 050], cédula de identidad
N° [Valor 050] ; N° 17-007064-0007-CO, interpuesta por [Nombre 051], cédula de
identidad N° [Valor 051] , y [Nombre 052], cédula de identidad N° [Valor 052], en favor
de [Nombre 053], portadora de la cédula de identidad N° [Valor 053]; N° 17-007660-
0007-CO , interpuesta por [Nombre 054], cédula de identidad N° [Valor 054] y N° 17-
007157-0007-CO , interpuesta por [Nombre 055], cédula de identidad N° [Valor
055], contra los artículos 1, 2, inciso a), y 3, de la Ley N° 9383 del 29 de julio del
2016, “Ley Marco de Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones”;
artículo único, de la Ley N° 9380, del 29 de julio del 2016, denominada
“Porcentaje de Cotización de Pensionados y Servidores Activos para los
Regímenes Especiales de Pensiones”; artículos 1, inciso b), 2 y 8 y el Transitorio
II, de la Ley N° 9381, del 29 de julio de 2016, denominada “Caducidad de Derechos
de Pensión de hijos e hijas y reformas del Régimen de Pensiones Hacienda-
Diputados, regulados por la Ley N° 148, Ley de Pensiones de Hacienda del 23 de
agosto de 1943”; así como el artículo 3, de la Ley N° 9388, de 10 de agosto de
2016, denominada “Reforma normativa de los Regímenes Especiales de
Pensiones con cargo al presupuesto para contener el gasto de pensiones”.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:25 horas del 2 de
febrero de 2017, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los
artículos 1, 2 y 3, de la Ley N° 9383 del 29 de julio de 2016, “Ley Marco de Contribución
Especial de los Regímenes de Pensiones”; el artículo Único, de la Ley N° 9380 del 29 de
julio del 2016, denominada "Porcentaje de Cotización de Pensionados y Servidores
Activos para los Regímenes Especiales de Pensiones”; artículo 8, de la Ley N° 9381 del
29 de julio de 2016, denominada “Caducidad de Derechos de Pensión de hijos e hijas y
reformas del Régimen de Pensiones Hacienda-Diputados, regulados por la Ley N° 148,
Ley de Pensiones de Hacienda del 23 de agosto de 1943”. Alega que las normas se
impugnan por vicios en el procedimiento legislativo, ya que, se aplicó la dispensa del
trámite establecido en el artículo 177, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por
lo que se presentaron mociones que fueron calificadas por algunos de diputados como
textos sustitutivos violando el principio constitucional de publicidad legislativa y el
principio constitucional de debido proceso en la aprobación de la leyes, regulado en la
Ley denominada Reglamento de la Asamblea Legislativa. Fueron aprobadas mociones
de revisión donde se propuso dispensa de lectura y, siendo que, un proyecto que fue
dispensado de trámites previos, la única forma que los diputados conozcan su
contenido, es leyendo las mociones presentadas y discutiéndolas, pero, en este caso no
sucedió eso, pues, no hubo discusión. Alega que las mociones presentadas en el
expediente N° [Valor 064] no son, realmente, una moción, sino un texto sustitutivo, el
cual violenta el principio de publicidad legislativa. Adicionalmente, las leyes fueron
aprobadas con vicios en su tramitación, violentándose el principio de publicidad
legislativa, pues, cuando se discutieron en Plenario fueron dispensadas de todo trámite,
excepto, el de publicación, de lo cual adolecen, incluso, algunos fueron hasta
dispensados de lectura de mociones siendo un tema de interés público y de un impacto
económico importante al pretender disminuir, groseramente, los ingresos de una
población adulta mayor en condición de vulnerabilidad. Tampoco, existen estudios
técnicos, financieros económicos y actuariales que determinen con precisión la
definición de la contribución especial, solidaria y redistributiva, que respalden las
medidas aprobadas por la Asamblea Legislativa, mediante las leyes impugnadas y que
lleven a concluir que las medidas tomadas son para preservar el fondo o el sistema y
que con ellas se corrigen las situaciones de desequilibrio y que no se generan
minusvalías para los pensionados que hagan nugatorio el disfrute del derecho
jubilatorio. Sostiene que el artículo 8, de la Ley N° 9381, suprime derecho al sistema de
aumentos por costo de vida que ha sido reconocido para los pensionados y jubilados
del régimen de hacienda exdiputados, de un 30% anual y los somete a un sistema de
aumentos por costo de vida, decretados por el Poder Ejecutivo, conforme lo dispone el
numeral 7, de la Ley N° 7302. Con la norma citada se conculca derechos adquiridos y
situaciones jurídicas consolidadas en los términos establecido por la Sala
Constitucional, en el Voto N° 5817-1993, dado que, en materia de seguridad social, el
derecho de jubilación nace, como bien lo ha desarrollado la Sala Constitucional, en el
momento en que se cumple con los requisitos mínimos previstos por la ley para cada
clase de beneficio en particular. Simultáneamente, con el derecho a la pensión, se
adquieren los beneficios que el régimen específico estableció, como por ejemplo: el
beneficio a que el monto de la pensión aumente año con año, por lo que las normas
posteriores no pueden alterar o modificar los hechos producidos antes de su vigencia,
de acuerdo con el principio de irretroactividad del derecho y la protección de
situaciones jurídicas consolidadas. La situación jurídica consolidada se ha entendido,
que si bien, nadie tiene un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento", el precepto
constitucional significa que, si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma
legal que cambie o elimine la regla, no podrá tener la virtud de impedir que surja el
efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Asegura que
las personas que pretenden adquirir un derecho jubilatorio están obligadas a sufragar
el costo que implica la existencia de un fondo de esa índole, no así, aquellos que ya
contribuyeron con las cuotas que se consideraron necesarias para el surgimiento de su
derecho. El artículo 73, de la Constitución Política, al establecer la vejez y otras causas
como contingencias de obligada protección por mecanismos de seguridad social,
compele al diseño de un sistema justo. No es razonable imponer a los pensionados en
curso otras gravosas contribuciones especiales, solidarias y redistributivas, pues, para
eso, ya contribuyeron al fondo como trabajadores activos y como pensionados.
Considera que los artículos 1, 2, 3 y 4, de la Ley N° 9383 y el artículo único, de la Ley N°
9380, son inconstitucionales, por cuanto establecen una carga económica a los
pensionados del régimen de hacienda de un diputado que les obliga a cotizar con
porcentajes confiscatorios que corren entre el 25% y el 75% de los montos que superen
la base exenta que resulta ser diez veces el salario menor pagado en la Administración
Pública, el cual se ha fijado en la suma de ¢255.700.00 y autorizan rebajos al monto de
la pensión hasta un porcentaje de un 55% Así que las prestaciones de pensión o
jubilación que reciba un pensionado del régimen de hacienda, se verán disminuidas en
montos cuya cuantía dependerá del monto bruto de pensión que reciba, pero, con la
única finalidad de bajar el costo asociado que tiene ese régimen para el presupuesto
nacional. Todo lo anterior, sin que de previo se les comunicara y contrario a los
principios de razonabilidad, proporcionalidad y no confiscatoriedad. Por otro lado, las
normas resultan contrarias al principio de intangibilidad del patrimonio y de
responsabilidad administrativa, ya que, menoscaban los ingresos de las personas
pensionadas, la mayoría de los cuales son adultos mayores, que adquirieron su derecho
sin ninguna transgresión de normas y ninguna actuación indebida. Los pensionados
bajo el régimen de pensiones de hacienda-diputados no tienen por qué soportar la
aplicación de una contribución especial, solidaria y redistributiva a la pensión que es
desproporcionada y confiscatoria. No debe imponerse a los administrados una carga o
sacrificio singular que no tiene el deber de soportar, pues, la aplicación del tope se hace,
única y exclusivamente, a un grupo específico de pensiones que no representa ni un uno
por ciento del total de pensionados con cargo al presupuesto nacional. Estima que los
artículos 1, 2, 3 y 4, de la Ley N° 9383 y el artículo único, de la Ley N° 9380, atentan
contra la protección que otorga la red de seguridad social en Costa Rica, por medio de
las pensiones y somete a quienes adquirieron ese derecho hace muchos años, a una
desprotección económica, pues, se rebaja de manera abrupta los montos percibidos de
un mes al otro. Lo anterior, en clara violación a la Convención Interamericana de los
Derechos Humanos de las Personas Mayores, donde se refuerzan los derechos jurídicos
de los adultos mayores para que sigan disfrutando de una ayuda plena, independiente
y autónoma, con salud, seguridad, integración y participación activa en las esferas
económica, social, cultural y política de sus sociedades. Ahora bien, en relación con las
pensiones por vejez, los porcentajes en los artículos del 25 al 30 y 66, del Convenio N°
102, de la Organización Internacional del Trabajo, se refieren a porcentajes de
beneficios por pensión del salario de referencia para el otorgamiento o declaratoria del
beneficio, por eso no se puede aplicar a las prestaciones en curso, previamente,
declaradas y que fueron rebajadas al momento del otorgamiento. Finalmente, se
quebranta el derecho fundamental al debido proceso, ya que, las normas indicadas
permitían que, las autoridades procedieran a ejecutar el rebajo a la pensión, sin emitir
una resolución administrativa o comunicación previa, en que se diera la posibilidad de
conocer de antemano el rebajo que iba a tener, en cuanto al monto y porcentaje; lo cual
no solo violenta el derecho al debido proceso sino al derecho de defensa.
2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta
acción de inconstitucionalidad, señala que el asunto base es el recurso de amparo 16-
012956-0007-CO interpuesto por [Nombre 001] contra la Dirección Nacional de
Pensiones del Ministerio de Trabajo, y el Ministerio de Hacienda.
3.- Por resolución de las 15:51 horas del 4 de abril de 2017, la Presidencia de la
Sala dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la
República, a la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social y al Ministerio de Hacienda.
4.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo, del artículo 81, de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, fueron publicados en los números 074, 075 y 076 del
Boletín Judicial, de los días 20, 21 y 24 de abril de 2017.
5.- Fernando Rodríguez Garro, en su condición de Ministro de Hacienda a.i.,
contesta la audiencia, manifestando que los alegatos sobre el quebranto a los artículos
160 al 164 y 177, del Reglamento a la Asamblea Legislativa, así como el acuerdo
legislativo 2.883 del 9 de marzo de 1994, le corresponde por mandato constitucional, a
la Asamblea Legislativa, razón por la cual, no se entrará a conocer los argumentos
señalados por el accionante, como violatorios por el legislador. Señala que las Pensiones
Especiales con cargo al Presupuesto Nacional se pagan con cargo al “Presupuesto
General de Gastos de la Administración Pública ”; es decir, lo que declara la Dirección
Nacional de Pensiones es que se deben realizar contra el Presupuesto Nacional de la
República, lo que señala como ejemplo en la Ley N° 9411, “Ley de Presupuesto
Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2017,
incluyó una subpartida de ingresos CONTRIBUCIÓN A REGÍMENES ESPECIALES DE
PENSIONES de ¢ 67.375.005.000, lo que representa cerca del 11% del presupuesto total
(con un ritmo de crecimiento del 12% 2007-2015). Se espera que el régimen
experimente un declive al año 2035 con un cierre hacia el año 2060-2065. Estas
pensiones no poseen un “fondo” propio y no ganan capitalización, incluso afirma que
desde hace mucho tiempo los ingresos por concepto de cotizaciones estatales, obreras
y patronales son muchos menores que los egresos derivados del pago de los beneficios
jubilatorios. Así, son canceladas de los impuestos y/o por medio de dineros obtenidos
de préstamos, que generan pago de intereses para el Estado, con implicaciones para el
endeudamiento. Por cada ₡100 en el régimen, ₡90 colones deben financiarse con
impuestos o deuda, como resultado de que existen sesenta mil pensionados y solo
veinte mil cotizantes. Para algunos jubilados la falta de un tope máximo por concepto
de pensión mensual resultan superiores y sin ninguna relación o proporción justificable
en cuanto a las cotizaciones aportadas en su momento, y/o los salarios por ellos
percibidos durante el tiempo en que se encontraban laborando.
El ministerio informa que la Ley N° 9383 “Porcentaje de Cotización de
Pensionados y Servidores Activos para los Regímenes Especiales del Pensiones”, tiene
por finalidad que el Estado cuente con mayores ingresos para enfrentar sus egresos por
el pago de prestaciones de los regímenes especiales de pensiones, y contribuir de esta
manera con la sostenibilidad financiera de éstos en el corto, mediano y largo plazo, así
como el que las cotizaciones sobre los montos de pensión y salarios se realice de
manera gradual y solidaria, de forma tal que las personas que reciban ingresos más
altos, coticen proporcionalmente más y que quienes reciben menos, lo hagan en menor
porcentaje. Tal y como acontece en el régimen del Magisterio Nacional, el cual en virtud
de las Leyes N° 7268 y N° 7531, opera de una forma similar al indicado en la ley N°
9380. Conforme a lo anterior, señala que cualquier régimen de seguridad social
requiere de flexibilidad para orientar adecuadamente los recursos limitados de que
dispone, no es posible que se petrifiquen las normas que establecieron las condiciones
de un determinado régimen, incluso llevarlo al colapso perjudicando a quienes no han
alcanzado la condición de pensionados, y quienes tuvieran expectativas justificadas en
un futuro. Niega que haya lesión a los derechos adquiridos de los pensionados por
violación directa al principio de irretroactividad de la ley, porque el incremento en la
cotización tiene efectos hacia futuro ex tunc y no ex nunc (sic), no conlleva obligación de
devolver suma alguna. Señala la Sentencia N° 1925-91 de las 12:00 horas del 27 de
septiembre de 1991, que indicó que existe un derecho fundamental a la pensión o
jubilación, mas no al monto que podría variar por los requerimientos del sistema,
siempre y cuando estas variaciones no afecten el contenido esencial del derecho. Por
todo ello, concluye que el incremento en los porcentajes de cotización no implica, en sí
mismo, una infracción al principio de irretroactividad de la ley, ni detrimento alguno el
derecho adquirido por los pensionados.
Sobre la Ley N° 9381 del 29 de julio de 2016 “Caducidad de Derechos de Pensión
de hijos e hijas y reformas del Régimen de Pensión Hacienda-Diputados, regulados por
la Ley N° 148 Ley de Pensiones de Hacienda del 23 de agosto de 1943”, indica el
Ministro que la disposición señalada por el accionante como violatoria de derechos
fundamentales, se configura como una disposición acorde con los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, toda vez que modificar lo concerniente al aumento
anual, el cual es acorde con la realidad nacional por la necesidad de implementar
políticas de austeridad y contención del gasto por parte del presente Gobierno, en aras
de un equilibrio presupuestario para el bien del Estado y de todos los ciudadanos. La
aplicación de estas disposiciones no niega el derecho de acceso a la pensión, que en
aplicación de la normativa anterior llega a duplicarse sostenidamente cada 4 años. La
pensión por vejez debe otorgar medios suficientes a la persona adulta mayor para
afrontar una vejez digna, para protegerle y no enriquecerle en esa etapa de la vida. La
reforma es parte de las obligaciones constitucionales asumidas para el bien común en
respuesta a la crisis financiera y fiscal que se afronta actualmente.
Sobre la Ley N° 9383 “Ley Marco de Contribución Especial de los Regímenes de
Pensiones” se señala que la contribución especial creada se encuentra acorde con los
principios de equidad, proporcionalidad, razonabilidad y especialmente los principios
de solidaridad y justicia social, buscando dotar de mayores recursos a una gran mayoría
de pensionados que no cuenten con un monto que logre solventar ni las más básicas de
sus necesidades. Recurriendo al principio de solidaridad social que establece que la
población sujeto a un régimen de pensiones en la medida de sus posibilidades debe
contribuir económicamente al financiamiento del mismo, que implica un sacrificio de
los jóvenes respecto de los ancianos, de los sanos frente a los enfermos, de los ocupados
ante desocupados, de quienes continúan viviendo ante los familiares de los fallecidos,
de quienes no tienen carga familiar frente a los que sí la tienen, de quienes más recursos
económicos poseen frente a aquellos quienes menos disponen. Cita la opinión jurídica
N° OJ-57-2016 del 26 de abril de 2016, al referirse a una consulta legislativa sobre la
Ley N° 9381. Así, el ministerio concluye que el reajuste en las pensiones de acuerdo con
el parámetro de ajuste de costo de vida no es violatorio de derecho fundamental alguno,
siendo más bien que obedece a los principios de razonabilidad, proporcionalidad,
equidad y equilibrio financiero.
Es parte del trámite de creación de las leyes, reformarlas, derogarlas e
interpretarlas conforme al artículo 121, inciso 1), de la Constitución Política, lo que le
corresponde a la Asamblea Legislativa, lo que no se entra a analizar el principio de
publicidad.
Sobre el debido proceso indica que al encontrarse los porcentajes en la ley y la
forma en que se debía ejecutar, en respeto al principio de legalidad es que la
administración cumple con lo ordenado y realiza los rebajos correspondientes. En tal
sentido, señala el contenido del artículo 129, Constitucional, de manera que el hecho
que no tuviera acceso a la publicación del acto impugnado, no debe ser objeto de la
acción, por cuanto como se refleja en líneas anteriores, el desconocimiento o ignorancia
de la ley no puede ser cuestionado.
Sobre la protección especial para las personas adultas mayores, indica que el
tema reviste de gran sensibilidad, en el marco de legalidad de un país social y
democrático que arraiga no solo el respeto hacia el adulto mayor, sino que procura su
bienestar tanto económico, social, de salud, entre otros. Se menciona que Costa Rica es
un garante de la Seguridad Social, prueba de ello es el conjunto de regímenes que
existen de forma paralela al de la Caja Costarricense de Seguro Social. Cita el dictamen
C-324-2002, del 3 de diciembre de 2002, de la Procuraduría General de la República, y
concluye que es derecho fundamental encuentra asidero en la Constitución y en
instrumentos internacionales, como la Declaración Universal de Derechos Humanos,
Declaración Americana de los Derechos y Deberse del Hombre, Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, además de los artículos 50, 73 y 74, de la
Constitución Política. Son normas que se implementan para no desamparar a sus
ciudadanos ante la eventual imposibilidad de obtener un ingreso (sea temporal o
permanente), y continúa citando a la Procuraduría General de la República lo que
permite concluir que el derecho a la pensión es inherente a la condición de ser humano,
pero no es irrestricto dado que podría variar ante las diferentes circunstancias que se
presenten en la sociedad. De modo que, establecer una contribución especial, solidaria
y redistributiva para los regímenes de pensiones en la Ley N° 9383, para fijar el aporte
de dicha contribución en la ley, el parámetro escogido por el legislador fue el salario
base de la Administración Pública, por tratarse de pensiones de funcionarios públicos.
Remite al libro Historia de las Pensiones en Costa Rica, de Juan José Ortega y Olga Marta
Rodríguez, Primera edición. Ministerio de Información y Comunicación. San José, Costa
Rica. 1998, páginas 20-21 y 37, lo que evidencia un conjunto de pensiones de privilegio
que han sido constituidos a lo largo de la historia del país y que van más allá de
garantizar la Seguridad Social, como es el caso de las que se cuestionan actualmente en
esta sede. Alude a que hay leyes que han sido anuladas por inconstitucionales por
violentar el procedimiento constitucional establecido, como la Sentencia N° 2136-91, y
por ello considera que no se ha violentado los artículos 25 al 30 y 66, del Convenio N°
102, de la Organización Internacional del Trabajo y la Convención Interamericana sobre
la Protección de los Derechos Humanos de los Adultos Mayores.
Sobre la irretroactividad el accionante pretende que se respete el techo al
otorgamiento de las pensiones, conforme a lo resuelto por la Sentencia N° 5817-93, que
expresamente indica, que los ex Diputados que adquirieron el derecho a la pensión en
la fecha en que estaba vigente el beneficio del aumento anual del 30%, significa que la
Ley posterior no puede interpretarse ni aplicarse de tal manera que vaya en perjuicio
del derecho adquirido, que la Ley posteriormente que modificó la proporción del
beneficio al aumento anual, se aplique la enmienda solamente en aquellos que
adquirieron el derecho a la pensión posterior a la entrada en vigencia de la Ley.
Transcribe el artículo 34, de la Constitución Política, y cita al autor Pérez Luño en “La
Seguridad Jurídica” para concluir que, si los efectos ya se realizaron, la nueva norma no
puede incidir sobre ellos, pero sí puede sobre los que se encuentren en curso de
ejecución, en lo que no han generado resultados. Caso contrario, la irretroactividad
impropia debe saldarse tomando en cuenta el acaecimiento del hecho al que la norma
conecta un efecto jurídico. Cita al autor Juan Alfonso Santamaría Pastor sobre la
irretroactividad, y la sentencia de la Sala Constitucional N° 2765-97 de las 15:03 horas
del 20 de mayo de 1997. De lo anterior, se entiende que un elemento para estipular si
una norma jurídica incide en retroactividad y, para establecer la aplicación de las leyes
en el tiempo, es la existencia de situaciones jurídicas. Ahora bien, la situación jurídica
consolidada es una situación subjetiva, porque es la consecuencia de una
individualización de la regla establecida normativamente, y que otorga o reconoce un
derecho o le suprime una cualidad o estado jurídico. Cita la Sentencia N° 2765-97 de las
15:03 horas del 20 de mayo de 1997, para concluir que la retroactividad se manifiesta
cuando una norma jurídica nueva pretende invadir el dominio de aplicación de la
anterior, aplicándose a hechos que se han producido antes de su entrada en vigor. Si se
quiere establecer si una norma es retroactiva debe definirse si su aplicación es a futuro,
o por el contrario, si intenta quebrantar en hechos o situaciones ya acontecidas o en
curso de ejecución. La contribución y el reajuste del monto de la pensión, se debe aplicar
a las pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, en curso y las que se otorguen a
futuro, niega la irretroactividad por cuanto no se cumple con la premisa contenida en
el artículo 34, Constitucional. Esto estaría condicionado a la pensión que supere más
de 10 veces el salario base más bajo pagado por la Administración Pública, conforme a
la escala de sueldos emitida por la Dirección General del Servicio Civil. No hay
obligación de devolver los montos que les fueron pagados hasta agosto de 2016
(derecho adquirido), ya que la aplicación del mencionado rebajo se realiza hacía el
futuro. Las Leyes N° 9380, N° 9381 y N° 9383 de reiterada cita, busca la estabilidad o
sostenimiento de los regímenes de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional.
Sobre los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas señala que la
Constitución Política establece las reglas que rigen la vigencias y eficacia de las normas
jurídicas, las que mantienen vigencias y la posibilidad de producir efectos jurídicos
hasta tanto no sea derogada por otras posterior o declarada inconstitucional. La ley es
obligatoria y aplicable mientras no se produzca el acto de la autoridad correspondiente
dirigido a poner fin a esa obligatoriedad. Esto no justifica desconocer los derechos
adquiridos de buena fe o de las situaciones jurídicas consolidadas ante la desaparición
de una norma, pues tal acción iría contra lo dispuesto en los artículos 34, Constitucional,
y 93, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Para la doctrina costarricense, un
derecho se adquiere o una situación jurídica se consolida cuando se realiza la situación
de hecho prevista por la norma para que se produzcan los efectos que la misma
disposición regula (Rubén Hernández Valle). Se distingue derechos adquiridos y meras
expectativas de un derecho, en cuanto los primeros son aquellos que han entrado
definitivamente en el patrimonio del titular y que un tercero no puede despojarnos,
mientras que la expectativa sí puede desaparecer por una voluntad privada ajena a su
titular (Diego Baudrit Carillo). Por otra parte, se indica que un derecho adquirido es
aquel que por razón de la misma ley se encuentra irrevocable y definitivamente
incorporado al patrimonio de una persona, por la cual, se agrega que cuando una nueva
legislación choca, suprime o modifica la precedente situación jurídica, en principio y
por efecto de la irretroactividad de las leyes, salvo expresa indicación en contrario, los
derechos adquiridos son respetados por la nueva ley (German Cascante Carrillo).
Asimismo cita al jurista García Trevijano, citado en opinión jurídica de la Procuraduría
General de la República (dictamen C-171-2005 de fecha 9 de mayo de 2005) indicando
tres posiciones, las que reconocen que proviene de títulos particulares no de leyes, otra
de derechos subjetivos y el derecho reflejo, y también entre el derecho en sí mismo y la
expectativa del derecho, y la combinación de esta segunda con la tercera que expone. La
que propone investigar cada caso concreto, que depende del ejercicio o al menos si se
ha podido ejecutar. Sólo en el supuesto de que se pudiera contestarse afirmativamente
a los interrogantes anterior, podría hablarse con corrección del derecho
adquirido. Para que haya derecho adquirido es necesario el cumplimiento por parte del
titular del derecho de los requisitos establecidos por el ordenamiento, para que aquél
se incorpore a su patrimonio de manera irrevocable, convirtiéndose en un derecho
cierto, inmodificable, del cual el titular ya no puede ser despojado, ni siquiera en virtud
de la promulgación de una nueva legislación, el derecho adquirido existe cuando se ha
realizado todos los supuestos normativos previstos en la ley vigente, como causa
generadora de tal derecho. Ahora bien, la situación jurídica consolidada es la posición
en que se encuentra el titular del derecho adquirido ya sea este producto de la ley o del
contrato. Luego señala la doctrina jurisprudencial de la Sala Constitucional en la
materia, la cual explica en el informe, y posteriormente indica en cuanto al aporte que
era de un 9%, sin ningún tipo de diferenciación, con respecto al monto que por concepto
de pensión se estaba percibiendo. Esta situación se modificó en virtud de la entrada en
vigencia de las Leyes N° 9380, N° 9381 y N° 9383, con lo que puede afirmar que: a) la
protección de los derechos adquiridos del pensionado significa con la entrada en
vigencias de las mencionadas leyes que todos los derechos patrimoniales del
pensionado deben estimarse irrepetibles; b) la tutela de las situación jurídicas
consolidadas implica que, si bien los interesados no podrían pretender que las normas
en cuestión (y, con ellas, la reglas que creaban) no pudiesen ser nunca más objeto de
reforma, sí tenían derecho a esperar que respecto de ellos mismos y de todas las demás
personas que estuviesen sometidas al mismo estado de cosas, se produjese la
consecuencias que anticipaban. Ese estado de cosas estaba caracterizado por la regla
que conectaba casualmente su situación fáctica con el efecto previsto en la norma. El
hecho de que la regla haya sido reformada no puede tener la virtud de producir que
para ellos ya no surja la consecuencia a la que ya tenían derecho. Esto sólo podría
ocurrir, ex nunc, para quienes, a la fecha de la reforma legal o de la declaratoria de
inconstitucionalidad, no hubiesen adquirido ese título. Con lo anterior concluye que los
pensionados no deben repetir las sumas establecidas antes de la reforma por ser
derecho adquiridos, con posterioridad a las reformas estarían protegidas aquellas
situaciones jurídicas consolidadas, sea aquellas situaciones cuyos efectos ya se ha
producido al amparo de la norma que fue reformada. Cuando la norma es reformada,
ya no existe sustento legal que cubra dicho pago, pues la pensión a futuro no puede
calificarse como un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada, sino como
una expectativa de derecho. El legislador puede modificación la legislación sin que
vulnere ningún derecho adquirido.
Sobre los principios de razonabilidad y proporcionalidad indica que el primero
límite de la potestad legislativa y legal, debe valorarse cuantitativamente, pero tomando
en cuenta, además, la situación o estado financiero-económico tanto del país, como del
fondo de pensiones específico, en el caso concreto. Indica que las reformas que
establecieron cambios en el porcentaje de reajuste, una contribución especial, solidaria
y redistributiva, y la modificación del porcentaje de cotización, pretende darles
estabilidad a los regímenes de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional. Asimismo,
la contribución especial opera en aquellos casos en cuyas pensiones superen la suma
resultante de diez veces el salario base más bajo pagado en la Administración Pública,
según la escala de sueldos de la Administración Pública emitida por la Dirección General
de Servicio Civil. Sostiene que las reformas son razonables y proporcionadas, pues las
reformas introducidas se dirigen a resguardar principios constitucionales más allá de
los intereses individuales de cada pensionado, es decir, lo que se busca es la protección
de los principios de solidaridad social y pro-fondo. No se está coartando el derecho de
acceder a la pensión, ya que este es un derecho fundamental, pero no implica que éste
puede ser irrestricto o incluso no se le puedan imponer limitaciones. Por el contrario,
este derecho a la pensión puede ser sujeto a limitantes en el tanto y en el cuanto se
realice de una manera razonable y proporcionada tal y como se indicó en el apartado
anterior. Cita la Sentencia N° 8858-98 de las 14:33 horas del 15 de diciembre de 1998,
así como también la Sentencia N° 2379-96 de las 11:06 horas del 17 de mayo de 1996,
lo que le permite concluir que las norma objeto de la acción son válidas, y por lo tanto
no restringen, altera o limita el derecho a la pensión de una manera irracional, por el
contrario va de acuerdo al equilibrio que debe subsistir para mantener los regímenes
de pensiones acorde con el balance económico de las pensiones con cargo al
Presupuesto Nacional. Cita la Sentencia N° 2013-006638 (sin indicar hora y fecha) que
señala los principios de “un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con
una triple condición: es necesario, idóneo y proporcional”, en cuyo criterio se cumple con
todas. Es necesaria porque hay un enorme déficit (que fue explicado arriba, toda vez
que por cada ₡100, ₡90 son financiados con impuestos), gasto que de no regularse
acarreará altas y nefastas consecuencias para la economía nacional, y lesiones
importantes a los intereses públicos, asimismo, son idóneas por el ahorro estimado de
₡21.000 millones o 0.07% del PIB para el primer año de vigencia, y no hay otro
mecanismo para solucionar esa necesidad. Y la proporcionalidad estaría en la
contribución especial empieza a partir del exceso del monto resultante de diez veces el
salario base más bajo pagado en la Administración Pública, y se fija un tope máximo a
dicha contribución, así como un ajuste al monto de pensiones únicamente cuando el
Poder Ejecutivo decrete incrementos para los servidores públicos, por variaciones en
el costo de la vida y un porcentaje de cotización.
Sobre el principio de confiscatoriedad, señala que el principio de no
confiscatoriedad consiste en que la recaudación impositiva llevada a cabo por el Estado
nunca podrá ser tal que conlleve a la privación completa de bienes del sujeto, es decir,
el 100%. Cita la Sentencia de la Sala Constitucional N° 1997-7069 (sin los datos de la
resolución). Señala que las reformas encuentran asidero en diversas leyes y
jurisprudencia, y no implica su implementación y aplicación efectos de confiscación, no
produce la extensión de la pensión o jubilación, sino más bien un efecto reductor del
monto que se percibe, cediendo en estos casos el interés particular, de una minoría de
pensionados, ante el general, compuesto por pensionados y la sociedad costarricense.
Sobre el derecho a la pensión, a la seguridad social, la intangibilidad patrimonial
y seguridad jurídica, señala que la decisión de fondo de las reformas con los montos que
superan diez veces el salario base más bajo pagado en la Administración Pública (según
la escala de la Dirección General de Servicio Civil), así como el ajuste al monto de
pensiones por variaciones en el costo de la vida y un porcentaje de cotización, no se
están cercenando derechos de los pensionados, ni transgredido o limitado el nivel de
vida de este tipo de jubilados, ya que el régimen de pensión de la Caja Costarricense de
Seguro Social, régimen por el cual se jubila la mayoría de los costarricenses, el tope está
muy por debajo de los regímenes de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional. Estas
medidas tienen como fin resguardar una serie de principios como el principio pro-
fondo desarrollado por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en las
Sentencias N° 1995-0390 de las 16:00 del 15 de noviembre de 1995, N° 2006-0213 de
las 9:10 horas del 7 de abril de 2006, y N° 2010-0075 de las 14:00 del 3 de junio de
2010 (que cita en el informe). Concluye que se debe considerar que si bien es cierto la
pensión o jubilación es un derecho concedido a los pensionados o jubilados, éste no
puede ser irrestricto o que no pueda limitarse su disfrute, máxime cuando se habla de
fondos públicos. En tal sentido, cita la Sentencia N° 2010-1625 de 27 de enero de 2010
(no indica hora), concluye que el derecho a una pensión o jubilación, si bien tiene
carácter constitucional, también lo es que éste no puede ser irrestricto, pues en
determinado momento puede variar ante las diferentes circunstancias que se
presentan en la sociedad. Cita el fallo del Tribunal Constitucional Español, Sentencia N°
134/1987. Además del principio pro-fondo alega los principios de solidaridad, de
justicia social y la equidad, pues la finalidad o necesidad de aplicar esta figura legal, es
precisamente proteger los regímenes de pensión ante la realidad social y económica del
país.
Alega que el artículo 50, Constitucional, es neutra en temas económicos y que los
artículos 176 y 179, Constitucionales, desarrollan el Principio de Equilibrio
Presupuestario constitucional, con el cual el Estado debe garantizar la prestación de los
derechos como parte esencial del Estado Social de Derecho, pero teniendo como marco
la disponibilidad de recursos destinados para ello, encontrando como fundamento
superior la prevalencia del interés general y atendiendo las prioridades de gasto de
acuerdo con las disposiciones constitucionales. Este principio es el que finalmente
garantiza la aplicación progresiva en la atención del conjunto de los derechos, o en su
defecto, la prestación y el ejercicio mismo del derecho, dado que ante el grave
desequilibrio financiero y la poca reacción ante las diferentes variables económicas, se
pondrá en riesgo la financiación para la prestación misma del derecho. Desde la
división de poderes, corresponde ante todo, al legislador, en coordinación con el
ejecutivo, definir el contenido y alcance concreto de los derechos sociales y económicos,
sin dejar de tener en cuenta la situación fiscal y de la política económica general. Ese
alcance deberá en cada caso particular e incluso en ocasiones de manera general, ser
aplicado por los jueces, en colaboración de todos los órganos del poder público en
alcanzar una sostenibilidad y equilibrio fiscal que garantice, de manera efectiva la
prestación y el goce de los derechos. La contribución y el ajuste al monto de pensiones
sujeto a los incrementos que se decrete para los servidores públicos, por variaciones en
el costo de la vida y un porcentaje de cotización, busca garantizar la aplicación del
principio de equilibrio financiero. Se rompe el desequilibrio y desigualdad del sistema
que concentra la mayor cantidad de recursos en un pequeño grupo privilegiado, cuyos
ajustes a los salarios actuales no corresponden a los requerimientos y obligaciones a
los puestos actuales, dada la variación que dichas funciones han sufrido desde hace más
de una década atrás. No se puede recortar al legislador el ejercicio que la propia
Constitución Política le ha confiado, pues ello sería petrificar el ejercicio dinámico de
legislar sobre grupos determinados de individuos, en franco detrimento de la
generalidad. Finalmente cita la Sentencia N° 2011-015760 de las 9:43 horas del 16 de
noviembre de 2011. Solicita se declare sin lugar la acción.
6.- La Procuraduría General de la República rindió su informe. Señala que de
conformidad con la resolución mediante la cual se les confiere audiencia sobre este
asunto, la legitimación del accionante se fundamenta en lo dispuesto en el párrafo
primero, del artículo 75, de la Ley de Jurisdicción Constitucional, en tanto existe un
asunto pendiente de resolver, como lo es, el recurso de amparo que se tramita ante esa
misma Sala bajo el expediente N° 16-012956-0007-CO, interpuesto por el accionante
contra la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
y contra el Ministerio de Hacienda, recurso que fue admitido para su trámite mediante
la resolución dictada por esa Sala a las 8:05 horas del 28 de setiembre de 2016.
Analizado que ha sido el recurso de amparo aludido y habiéndose constatado que se
encuentra en estudio, estima esta Procuraduría que el accionante está legitimado para
plantear la acción de inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe y que dicha
acción no presenta problemas de admisibilidad. En el informe, la Procuraduría divide
los argumentos del accionante en cinco aspectos, sobre los cuales estableció se la
siguiente manera:
A) El trámite legislativo para la aprobación de las leyes cuestionadas. Al
respecto, el criterio de esta Procuraduría que la variación entre los proyectos de ley
dispensados de trámite y los finalmente aprobados no es significativa como para
afirmar la existencia de un vicio en el procedimiento legislativo por falta de
conocimiento del proyecto de ley, o por ausencia de publicidad. Al revisar la página web
de la Asamblea Legislativa, concretamente, el apartado relativo al trámite de los
proyectos de ley que aquí interesan, no existe alusión alguna a que se hayan presentado
textos sustitutivos durante la tramitación de esas iniciativas legislativas, lo cual
descarta el vicio de procedimiento que acusa el accionante. La única alusión a la
existencia de un posible texto sustitutivo se hizo en la sesión plenaria N° 37 del 31 de
julio de 2016, cuando el Plenario Legislativo conoció mociones con respecto al proyecto
de Ley N° 19857 (ahora Ley N° 9381); sin embargo, en esa ocasión no se discutió lo
relativo al artículo 8, de esa ley, que es la norma que se impugna en la acción de
inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe. Además, de conformidad con lo
consignado en el acta de esa sesión, el presidente legislativo aclaró que la moción
presentada no constituía un texto sustitutivo. En ese sentido indicó que "… si uno ve la
moción con detenimiento se da cuenta que es una moción, no es un texto sustitutivo, está
cambiando los dos transitorios, y realmente es consistente, es consistente con lo que
estamos viendo". En todo caso, corre por cuenta del accionante la obligación de
demostrar la existencia de una variación significativa entre el proyecto de ley
dispensado de trámites y el texto aprobado, o la presentación y aprobación de un texto
sustitutivo con posterioridad a dicha dispensa, lo cual no ha hecho. Por otra parte,
señala el accionante que los proyectos que sirvieron de base a las leyes cuya validez se
cuestiona no fueron publicados, lo que violenta el principio de publicidad legislativa. En
esa línea indica que “… las leyes aquí cuestionadas, cuando fueron discutidas en el
Plenario fueron dispensadas de todo trámite, excepto, el de publicación, de lo cual
adolecen ”. A pesar de lo anterior, hecha la revisión respectiva, se pudo constatar que el
proyecto de Ley N° 19.254 (Ley N° 9383) fue publicado a La Gaceta N° 190 del 3 de
octubre de 2014; el proyecto de Ley N° 19.310 (Ley N° 9380) fue publicado a La Gaceta
N° 196 del 13 de octubre de 2014, Alcance 54; y que el proyecto de Ley N° [Valor
064] (Ley N° 9381) fue publicado a La Gaceta N° 36 del 22 de febrero de 2016.
B) Respecto a la alegada ausencia de estudios económicos para la aprobación de
las leyes impugnadas. Sobre este tema se indica que la necesidad de reducir el gasto
público originado en el pago de prestaciones económicas relacionadas con los
regímenes especiales de pensión es pública y notoria. Aun así, para la aprobación del
grupo de leyes cuestionado sí se realizaron estudios económicos por parte de la
Asamblea Legislativa. En ese sentido, de la revisión del trámite legislativo del proyecto
relacionado con la creación de la contribución especial solidaria y redistributiva (Ley
N° 9383- proyecto de Ley N° 19254) y del proyecto denominado “Reforma Normativa
de los Regímenes Especiales de Pensiones con cargo al Presupuesto para contener el
gasto de Pensiones” (Ley N° 9388- proyecto de Ley N° 19661) es posible comprobar
que sí hubo informes económicos relativos a los efectos de la aprobación de esos
proyectos, lo cual se puede constatar ingresando al sitio web de la Asamblea Legislativa.
Además, es necesario tomar en cuenta que dentro de los objetivos fundamentales de las
leyes cuestionadas se encuentra el de eliminar el reconocimiento de prestaciones
económicas excesivas, como es el caso de las prestaciones del régimen de Hacienda
Diputados, el cual contempla un incremento del 30% anual de dichas prestaciones,
independientemente del aumento que pueda experimentar la inflación o el costo de la
vida, que en los últimos años ha sido prácticamente nulo. A manera de ejemplo, una
persona que ha disfrutado de la pensión durante más de treinta años, con un
incremento anual del 30%, ha visto incrementado su ingreso desmedidamente, sin que
para arribar a esa conclusión sea necesario realizar estudios económicos que lo
demuestren. Adicionalmente, debe tomarse en cuenta, que el incremento en la
cotización al que se refiere el artículo único, de la Ley N° 9380 cuestionado, aplicaría -
según esa misma ley- únicamente “cuando estudios técnicos así lo recomienden ”, por lo
que no se observa que en la especie se produzca el vicio que acusa el accionante. Cabe
señalar, además, que el artículo 10, de la Ley N° 7302, conocida como Ley Marco de
Pensiones, la cual regula todos los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto
nacional (incluido el régimen al que pertenece el accionante) dispone que “Cada año, el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social realizará un estudio técnico de los regímenes
especiales de pensión con cargo al presupuesto nacional que administra la Dirección
Nacional de Pensiones, que incluirá los requerimientos financieros y económicos
necesarios para la buena marcha de los regímenes en general”. Esa norma, que fue
reformada precisamente por la Ley N° 9388 citada, constituye una garantía de que las
decisiones en torno a la administración de los distintos regímenes de pensiones con
cargo al presupuesto nacional deben fundamentarse en criterios técnicos.
C) Sobre la supuesta violación de derechos adquiridos, situaciones jurídicas
consolidadas, prohibición de retroactividad, y de la doctrina de supervivencia del
derecho abolido. Al respecto, debemos indicar que en nuestro medio se han creado, por
vía legislativa, diversos regímenes especiales de pensiones sustitutivos del régimen
general de invalidez, vejez y muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro
Social. La existencia de esos regímenes especiales ha sido avalada reiteradamente por
esa Sala, por ejemplo, en su Sentencia N° 846-92 de las 13:30 horas del 27 de marzo de
1992, en la cual dispuso que no es contrario a la Constitución la existencia de regímenes
especiales de jubilación o pensión, siempre que la contribución del Estado como tal sea
igual para todos los regímenes. Partiendo de lo anterior, la Procuraduría ha indicado
que la Asamblea Legislativa tiene no solo la posibilidad, sino el deber, de adoptar las
medidas necesarias para garantizar la sostenibilidad de los diversos regímenes
especiales de pensiones, mediante la aprobación de las leyes necesarias para el logro
de ese objetivo. Dentro de los límites que se imponen a la potestad legislativa de
regulación de los regímenes especiales de pensiones se encuentra el del respeto a los
derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de los destinatarios de
esos regímenes. No obstante, en lo que se refiere específicamente al incremento que se
cuestiona del porcentaje de cotización -tanto de funcionarios activos, como de
pensionados- no observa esta Procuraduría que las normas impugnadas conlleven una
violación al principio de irretroactividad de la ley. En ese sentido, es preciso indicar que
el incremento en la cotización previsto en las normas cuestionadas rige hacia futuro, y
no lleva consigo la obligación de devolver sumas percibidas con anterioridad, por lo que
no existe lesión alguna al principio de irretroactividad de la ley. Ya esa Sala se ha
referido al tema en los siguientes términos: "Los recurrentes arguyen que a las normas
de excepción se les da efecto retroactivo y que se afectan los derechos adquiridos de ese
grupo, en concreto, el monto que perciben por concepto de pensión o jubilación, que se ha
visto disminuido al establecerse una contribución. También señalan que esta carga
adicional, rompe el equilibrio 'tripartito e igualitario' consagrado en el numeral 73
constitucional. En criterio de la Sala, el reproche de irretroactividad es improcedente, pues
la ley, quizás con deficiente técnica, lo que ha dispuesto es la obligación de la cotización
de los pensionados y jubilados ex tunc y no ex nunc, pues de ninguna manera se les está
obligando a realizar esos aportes sobre los dineros ya percibidos por concepto de
jubilación o pensión. Hacia el futuro, las reglas son diversas y el monto de la cotización,
que pretende compensar los desequilibrios del pasado y garantizar la sobrevivencia del
sistema, de manera alguna afecta los derechos adquiridos, pues esta misma Sala ha
expresado que existe un derecho fundamental a la pensión o jubilación, mas no al monto
de la misma que podría variar por los requerimientos del sistema, siempre y cuando esas
variaciones no afecten el contenido esencial del derecho” (Sentencia N° 5236-99 de las
14:00 horas del 7 de julio de 1999. En el mismo sentido puede consultarse la N° 6987-
99 de las 16:21 horas del 8 de setiembre de 1999).
Por otra parte, en lo que se refiere al cambio en el sistema de revalorización del
régimen Hacienda-diputados (que con las normas impugnadas pasa de un incremento
fijo del 30% anual, a un aumento equivalente al que acuerde el Poder Ejecutivo para los
servidores públicos por variaciones en el costo de la vida), la Procuraduría indica que
desde hace muchos años, ha sostenido la tesis de que no existe un derecho adquirido a
un sistema específico de revalorización, por lo que el legislador está en posibilidad de
modificar las normas relativas al sistema de reajuste, siempre que ello no implique la
devolución de sumas ya canceladas. En esa línea, se ha indicado que la administración
de cualquier régimen de seguridad social requiere flexibilidad para orientar
adecuadamente los recursos limitados de que dispone y que esa flexibilidad se afecta
cuando se inhibe al legislador para modificar tanto las condiciones iniciales, como las
prestaciones en curso de pago. Partiendo de ello, no es posible admitir que se
petrifiquen las normas que establecieron las condiciones de un determinado régimen,
pues ello podría llevar incluso al colapso del sistema de Seguridad Social de un país, lo
cual perjudicaría no sólo a las personas que ya han alcanzado la condición de
pensionados, sino también a quienes tienen expectativas justificadas de obtener en el
futuro (cuando surja alguna de las contingencias protegidas) prestaciones económicas
de la Seguridad Social. (Dictamen C-147-2003 del 26 de mayo de 2003, reiterado en el
C-181-2006 del 15 de mayo de 2006, en la OJ-021-2007 del 9 de marzo de 2007, y en la
OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015).
A pesar de lo anterior, se advierte que la Sala Constitucional ha mantenido una
posición distinta a la de la Procuraduría al analizar el caso específico del reajuste del
30% anual para las pensiones del régimen Hacienda-diputados. Según la Sala,
conjuntamente con el derecho a la pensión se adquiere el derecho al mecanismo de
reajuste que estuviese vigente a la fecha en que se otorgó la pensión, de manera tal que
ese mecanismo de reajuste resulta intangible para una ley posterior. Así lo indicó en la
Sentencia N° 5817-93 de las 17:03 horas del 10 de noviembre de 1993: "…
simultáneamente con el derecho a la pensión, se adquieren, en ese mismo momento, los
beneficios que el régimen específico establezca: por ejemplo, el beneficio a que el monto
de la pensión aumente año con año. Este beneficio no es una mera expectativa de derecho
para quienes se jubilan cuando el beneficio está previsto, sino que es parte del derecho que
ha adquirido, y como derecho adquirido que es, resulta intangible para la ley posterior,
que, en consecuencia, no puede válidamente suprimirlo, aunque sí puede mejorarlo. La
misma regla se aplica al monto establecido legalmente para el porcentaje de aumento
anual: quien adquiere el derecho a una pensión, adquiere con él el derecho a que la
pensión aumente anualmente, si así está prescrito, y a que aumente en un cierto
porcentaje, si la ley lo autoriza; porcentaje que, por consiguiente, la ley posterior no puede
variar en perjuicio del derecho adquirido. (…) el porcentaje de aumento anual autorizado
por la ley para los exdiputados no guarda relación con las reglas que conceden aumentos
anuales para los beneficiarios de otros regímenes. En el caso de aquellos, el beneficio es
mayor y configura un privilegio de que otros jubilados no disponen. Esta circunstancia
puede repugnar a quienes toca aplicar la norma, como parece ser el caso de las
autoridades recurridas (véase, a este respecto, lo que ellas dicen en su informe,
especialmente al folio 33). Pero aun cuando se tratase de un beneficio exorbitante y
contrastante −tema que la Sala no puede abordar con motivo de este recurso− la solución
sería la misma, por exigirlo así el citado principio de irretroactividad". (En sentido similar
pueden consultarse las Sentencias N° 6464-94 de las 9:18 horas del 4 de noviembre de
1994; N° 1500-96 de las 9:03 horas del 29 de marzo de 1996 y la N° 4289-97 de las
16:18 horas del 23 de julio de 1997). En todo caso, este Órgano Asesor de la Sala
Constitucional ratifica su criterio en el sentido de que el legislador sí está legitimado
para modificar la metodología de revalorización de las pensiones en curso de pago,
siempre que esa modificación no implique la obligación de reintegrar las sumas ya
percibidas con base en las normas vigentes con anterioridad.
Por último, el accionante también acusa la violación del principio de
irretroactividad normativa por la creación de una contribución especial solidaria y
redistributiva que afecta el monto de las pensiones en curso de pago. Al respecto,
debemos indicar que si bien existe un derecho fundamental a la pensión ampliamente
consolidado en la jurisprudencia de esa Sala, también ese Tribunal ha precisado que no
existe un derecho a que la prestación derivada de ese derecho lo sea por un monto
específico, pues “… la pensión o jubilación puede variarse según las circunstancias, ya sea
para recalificar el beneficio aumentándolo o disminuyéndolo, cuando el aporte de los
beneficios no sea suficiente para cubrir su cuota en el costo del régimen...". (Sentencias N°
1925-91 de las 12:00 horas del 27 de setiembre de 1991, N° 2379-96 de las 11:06 horas
del 17 de mayo de 1996 y N° 3250-96 de las 15:27 horas del 2 de julio de 1996). En el
caso específico de las contribuciones especiales, la Sala, en su Sentencia N° 3250-96 de
las 15:27 horas del 2 de julio de 1996, indicó que tales contribuciones no son
inconstitucionales por encontrar fundamento en la naturaleza social del derecho a la
jubilación, naturaleza que se inscribe dentro de los principios que conforman el Estado
Social de Derecho, recogidos por el artículo 50, de la Constitución Política. En la
resolución mencionada, la Sala ratificó la validez de una contribución muy similar a la
que se cuestiona en esta acción, impuesta a los pensionados del régimen del Magisterio
Nacional. En esa oportunidad indicó lo siguiente: “… la contribución que se fija a cargo
de los pensionados del Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional en el artículo 12, y
la exclusión que de dicha contribución se hace como derecho adquirido en el transitorio I
ambos de la Ley número 7268, no lesionan el artículo 34 de la Constitución Política, por
formar parte del elenco de limitaciones que válidamente han formado parte el derecho
fundamental a la jubilación que ostenta el accionante desde su ingreso y de las cuales no
puede sustraerse porque las adquirió junto con él. (…) La forma en que el artículo 12 de
la Ley 7268 regula la contribución a cargo de los pensionados del Régimen del Magisterio
Nacional, no contraviene el artículo 45 de la Constitución Política, primero, porque
respeta el principio de progresividad (única falta que se hizo notar al evacuar en su
oportunidad la Consulta Legislativa y que el Parlamento se encargó de enmendar) con lo
que deja prácticamente intacto un monto suficiente a juicio de la Sala para garantizar el
efectivo disfrute del derecho a la jubilación, y segundo, porque los montos que se cobran
por los distintos excesos que ocurran en casos concretos tienen un claro fin protectivo y
uniformador en beneficio del grupo de personas para quienes fue establecido el régimen;
es decir, están dirigidas al bienestar social de todos o bien de la gran mayoría de los
miembros para los cuales se concibió el régimen. Ello puede conllevar que en algunos
sistemas jubilatorios existan normas redistributivas para aquellos casos que pueden
llamarse si se quiere, extraños a la razón de ser del régimen y que deben por lo tanto, sufrir
un proceso de uniformación (sic) para asimilar los beneficios percibidos (en la medida de
lo necesario y posible) a los que reciben la mayoría de los beneficiados del régimen,
teniendo que hacer, en consecuencia, -si es su deseo seguir disfrutando de los beneficios
del sistema- un mayor aporte por recibir una mayor contraprestación en relación con las
personas que fueron tomadas en consideración al diseñarse el sistema -en este caso, los
maestros-, quienes perciben un salario sustancialmente menor y ,en consecuencia, lo es
también su jubilación o pensión. Justo es pues -por el carácter solidario del régimen- fijar
un monto máximo suficientemente alto que permita incluir los salarios superiores de los
beneficiarios propios del fondo y someter a mayor exigencia participativa a los que estén
por encima de él, por provenir siempre de obligaciones no contempladas dentro de las
tomadas en consideración al fijar las bases del sistema”. En síntesis, nada se opone dentro
del marco constitucional, a que el legislador introduzca reformas al sistema de la
Seguridad Social y regule o modifique, hacia el futuro, los elementos normativos que
deben tener en cuenta los operadores jurídicos para reconocer el monto de la pensión
en los sistemas especiales contributivos con cargo al Presupuesto Nacional, lo cual hace
en ejercicio de las atribuciones que la propia Constitución Política le ha encomendado
y que comportan un cierto margen de discrecionalidad, que le permite introducir
válidamente las reformas que, de acuerdo a las necesidades económicas y
conveniencias sociales, así como a la evolución de los tiempos, juzgue necesarias para
la efectividad y garantía del derecho a la pensión. Además, la Procuraduría estima que,
en definitiva, las garantías que la Constitución contempla a favor de los pensionados no
pueden interpretarse en el sentido de recortarle al legislador el ejercicio de la función
que la propia Constitución le ha confiado, pues ello sería petrificar el ejercicio dinámico
de legislar sobre grupos determinados de individuos, en franco detrimento de la
generalidad. Con fundamento en lo expuesto, estima la Procuraduría que las normas
cuestionadas no infringen derechos adquiridos, situaciones jurídicas consolidadas, la
prohibición de retroactividad, ni la doctrina de la supervivencia del derecho abolido.
D.- En cuanto al alegato a la violación de los principios de razonabilidad,
proporcionalidad, no confiscatoriedad, e intangibilidad del patrimonio. Con respecto a
ese tema, la Procuraduría indica que la contribución especial solidaria creada mediante
la Ley N° 9383 no es excesiva ni irrazonable, sobre todo si se toma en cuenta que aplica
solo después de que la prestación económica que recibe el pensionado supere el
equivalente a diez veces el salario base más bajo pagado por la Administración Pública.
El monto de ese salario, para el primer semestre del año 2017, asciende a ¢260.250.00,
por lo que la contribución especial solidaria se empieza a pagar a partir de los
¢2.602.500,00. En otras palabras, los pensionados cuya prestación económica no
supere ese monto, no están afectos a la contribución especial solidaria que se solicita
anular. Es importante destacar que la contribución especial solidaria es escalonada, o
progresiva, lo que permite afirmar que el legislador respetó el principio constitucional
de proporcionalidad. También asegura la razonabilidad del aporte el hecho de que la
contribución, conjuntamente con la cotización, no pueda superar un 55% del monto
bruto de la pensión. Así lo establece la propia Ley N° 9383, en su artículo 2, según el
cual: “ En ningún caso, la suma de la contribución especial, solidaria y redistributiva y la
totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los pensionados y jubilados cubiertos
por la presente ley podrá representar más del cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto
de la totalidad del monto bruto de la pensión que por derecho le corresponda al
beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y cinco por ciento
(55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión, la contribución especial se
reajustará de forma tal que la suma sea igual al cincuenta y cinco por ciento (55%)
respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión”. Una previsión muy parecida a la
mencionada en el párrafo anterior se encuentra en el artículo 11, de la Ley N° 7302
citada, artículo que fue reformado por la Ley N° 9380 que se impugna en esta acción.
Esa norma establece que “En ningún caso, la totalidad de las deducciones que se apliquen
a todos los pensionados y jubilados cubiertos por el presente artículo, incluida la
contribución especial, solidaría y redistributiva correspondiente, podrá representar más
del cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto de la pensión
que por derecho le corresponda al beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma
supere el cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto bruto de
la pensión, la contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea igual al
cincuenta y cinco por ciento (55%). Respecto de la totalidad del monto bruto de la
pensión”.
En lo referente al incremento en el porcentaje de cotización (que estaba fijado
entre un 7 y un 9% y que a raíz de las normas impugnadas pasó de un 9 a un 16%),
estima la Procuraduría que tal variación tampoco es irrazonable ni desproporcionada,
sobre todo si se toma en cuenta que el sistema protegió a las personas de ingreso más
bajo, de manera tal que el 9% aplica a quienes tengan menos ingresos, porcentaje que
se incrementa conforme aumente el ingreso. Además, quienes devenguen dos veces o
menos del salario más bajo, no cotizan del todo. También es importante señalar que la
prueba de la irrazonabilidad de una norma corre por cuenta de quien la alega, siendo
que en este asunto no se ha demostrado tal irrazonabilidad. Sobre el tema, esa Sala ha
indicado que “Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal
Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los
que sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los
argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace
inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es posible
hacer un análisis de razonabilidad sin la existencia de una línea argumentativa coherente
que se encuentre probatoriamente respaldada" (Sala Constitucional, Sentencia N° 5236-
99 de las 14:00 horas del 7 de julio de 1999, reiterada, entre muchas otras en la N°
10153-2001 de las 14:44 horas del 10 de octubre del 2001 y en la N° 14392-2016 de
las 9:05 horas del 5 de octubre de 2016). Además, conforme a la jurisprudencia
constitucional, el examen de razonabilidad, como parte integrante del control de
constitucionalidad, se limita a excluir del ordenamiento aquellos actos totalmente
irrazonables, pero no a sustituir ni a enjuiciar a las autoridades públicas en la
ponderación de los elementos que puedan hacer una opción más adecuada que otra
(resoluciones N° 1064-2009 de las 15:07 horas del 28 de enero de 2009, N° 9042-2010
de las 14:30 horas del 19 de mayo de 2010 y N° 10986-2012 de las 15:05 horas del 14
de agosto de 2012).
Partiendo de lo anterior, es claro que la posibilidad de que el monto de la pensión
llegue a sufrir un rebajo de hasta un 55% del monto bruto como producto del aumento
en la cotización y del pago de la contribución solidaria no es irrazonable ni
desproporcionado, pues esa posibilidad solo existiría cuando el monto de las
prestaciones sea sumamente elevado, debido a que la contribución inicia -se insiste- a
partir de los ¢2.602.500,00 y es gradual. Tampoco considera este Órgano Asesor que las
normas impugnadas infrinjan el derecho a una remuneración digna contenido en el
artículo 3, de la Declaración Universal de Derechos Humanos, pues esa norma se refiere
a una remuneración de naturaleza salarial, y no a una prestación de la seguridad social.
De todos modos, el ingreso que percibiría el pensionado después de aplicar la
contribución no sería indigno, pues para verse afectado por esa contribución su ingreso
tendría que ser superior a los ¢2.602.500,00, suma que es bastante aceptable para una
prestación económica por vejez. Por otra parte, la normativa impugnada no infringe la
Convención Interamericana de los Derechos Humanos de las Personas Mayores
(aprobada por Costa Rica mediante la ley N° 9394 del 8 de setiembre de 2016), ni la Ley
Integral para la Persona Adulta Mayor, pues las disposiciones cuestionadas, lejos de
desproteger a los adultos mayores de menos ingresos, propicia su protección,
eximiéndolos de cotizar en algunos casos, y disminuyendo el porcentaje de cotización
en otros. En lo que concierne a la posible infracción del Convenio N° 102, de la
Organización Internacional del Trabajo, se debe indicar que los artículos 65.3, y 67.a,
de ese instrumento, establecen expresamente que podrá prescribirse (significa
determinarse por la legislación nacional o en virtud de la misma, conforme al art. 1.1
Ibid..), según la regla fijada por las autoridades competentes, un máximo para su monto,
a reserva de que ese máximo respete el mínimo establecido por el propio Convenio, que
en el caso de prestaciones por vejez es de un 40% del total del salario del trabajador
ordinario no calificado (arts. 65, 66, 67 Ibid..); lo cual se constituye como parámetro de
constitucionalidad (convencionalidad) de la cuantía de la pensión. Además, conforme a
la sentencia de 28 de febrero de 2003, del Caso cinco pensionistas –vs− Perú, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos admitió que mediante ley en sentido estricto y
por fines públicos o sociales (criterios financieros razonables-ahorro fiscal-, que con un
fin legítimo, tiendan a preservar el bienestar general, justificado en la estabilidad
financiera del Estado en general, y en particular, del sistema pensional del sector
público), se pueda limitar o reducir “a futuro” el efecto patrimonial de las pensiones de
la Seguridad Social y en especial su monto; dándose a entender que las restricciones
pueden comprender válidamente a las pensiones existentes (en curso de pago) y no
sólo las futuras que se acusen a partir de la vigencia de dicha ley.
E.- Sobre el alegato a la violación al derecho de defensa y al principio del debido
proceso. Al respecto, estima la Procuraduría que no es necesario emitir una resolución
administrativa, u otorgar una audiencia individual, antes de aplicar una ley. De
conformidad con el artículo 129, de la Constitución Política, las leyes son obligatorias y
surten efectos desde el día que ellas designen. Desde nuestra perspectiva, no es posible
pretender que para aplicar una disposición general, como lo es una ley, deba notificarse
a cada uno de los destinatarios de la norma, pues ello haría inoperante el sistema. De
toda suerte, lo que se acusa es un problema de aplicación que no puede ser debatido en
una acción de inconstitucionalidad, pues definir si antes de aplicar las leyes
cuestionadas es necesario emitir una resolución administrativa, o algún otro tipo de
acto, es un tema que sería materia -a lo sumo- de un recurso de amparo. Por todo lo
anterior, la Procuraduría sugiere que lo procedente es declarar sin lugar la acción.
7.- [Nombre 281], presenta gestión como coadyuvante activa de la acción, que
mantiene un recurso de amparo N° 17-002532-0007-CO que está pendiente de
resolver, y mediante el cual se alegan reclamos contra los artículos 1, 2 y 3, de la Ley N°
9383 del 29 de julio de 2016, mediante la cual reforma los artículos 4 y 6, de la Ley N°
7302; artículo único, de la Ley N° 9380 del 29 de julio del 2016, mediante el cual se
reforma el artículo 11, de la Ley N° 7302; artículo 8, de la Ley N° 9381 del 29 de julio de
2016. Argumenta la violación a los derechos adquiridos y situaciones jurídicas
consolidadas (invoca la Sentencia N° 5817-1993) y el Dictamen C-065-92 de la
Procuraduría General de la República. Violación al derecho constitucional al debido
proceso porque no se les emitió resolución administrativa o comunicación previa de los
rebajos a su pensión, y sin poder ejercer el derecho a la defensa. Sobre la violación a las
situaciones jurídicas consolidadas señala infracción a los principios de irretroactividad
de la Ley (artículo 34, de la Constitución Política), que permita certeza jurídica para la
seguridad de las personas y la propia equidad, pues ante el reemplazo de una norma
primigenia se conserven, o al menos que los derechos adquiridos y los hechos
cumplidos se mantengan y respeten. Señala la violación a los principios de
proporcionalidad, razonabilidad y no confiscatoriedad, toda vez que desde el 12 de
enero de 2017 experimento un rebajo del 50% de su pensión, lo que irrespeta sus
derechos adquiridos sino el orden constitucional propio de un régimen totalitario, y
desafiante ante el poder de la Sala Constitucional. Acusa violación a la responsabilidad
administrativa y de la intangibilidad del patrimonio (artículos 41 y 45, de la
Constitución Política), que exige que toda lesión antijurídica por acción u omisión
causada por el poder público en la esfera patrimonial o extrapatrimonial debe ser
integralmente reparada, resarcida o indemnizada (refiere a la Sentencia N° 5207-04 del
18 de mayo de 2004). Sobre la violación al principio de irretroactividad, señala la
doctrina de la supervivencia del derecho abolido, de modo que la ley derogada continúa
vigente para otorgar protección a esos actos y contratos contra las nuevas normas
jurídicas (Sentencia de la Sala N° 12239-06). Acusan violación a la protección a una
remuneración digna contenida en la Declaración Universal de Derechos Humanos,
Convención Interamericana de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y la Ley
Integral para la persona adulta mayor, toda vez que hay una afectación en la red de
seguridad social en Costa Rica, pues se rebaja de manera abrupta los montos percibidos
de un mes al otro, cuando se ganó el derecho luego de más de treinta y cuatro años de
servicio público. Cita la Sentencia N° 633-94. En cuanto a la violación de las artículos
25 al 30 y 66, del Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo y la
Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de los
Adultos Mayores, señala que cualquier norma legal que se dicte reduciendo pensiones
en curso, como es el caso impugnado, es inconstitucional, aunque se esté en presencia
de un régimen con cargo al Presupuesto Nacional y no exista fondo de pensiones pre
constituido, pues se trata de derechos jubilatorios de pensión, que han sido catalogados
como derechos constitucionales y fundamentales por esa propia Sala Constitucional y
en consecuencia tiene un fuero de protección especial. Hay una lesión a los derechos
establecidos en el artículo 51, de la Constitución Política, en tanto que vulneran los
derechos económicos y social de los adultos mayores quienes ven disminuido
groseramente su único ingreso.
8.- Alfredo Hasbum Camacho, en su condición de Ministro de Trabajo y
Seguridad Social e Irma Velásquez Yánez, en su condición de Directora Nacional de
Pensiones, sobre la posición del accionante informan que conforme a la certificación
aportada es beneficiario de pensión, al amparo de las Leyes N° 148 y N° 7007, del
Régimen de Hacienda Diputados, a partir del 14 de septiembre de 1984. Asimismo, se
constató con el Sistema de Pagos de la Dirección Nacional de Pensiones.
Sobre los vicios de procedimiento, indican que desde una óptica de seguridad
jurídica, tanto la Dirección Nacional de Pensiones como el Ministerio se han limitado a
aplicar las leyes impugnadas, luego de ser publicadas en el diario oficial La Gaceta, las
cuales rigen para todos sus efectos. Señalan los Dictámenes C-0259-99 del 29 de enero
de 1999 y C-126-2011del 10 de junio de 2011, entre otros y que sostienen que aún en
los casos en los que una Ley o un numeral de ésta, sea idéntica a otra anulada por la Sala
Constitucional, la Administración debe seguir aplicando la primera mientras no exista
un pronunciamiento expreso; en sentido contrario, de la propia Sala Constitucional, o
bien que la norma en cuestión sea derogada por otra posterior de igual rango.
Sobre la aplicación del rebajo de pensión sin comunicación previa, debido
proceso y derecho de defensa, alegan que el artículo 129, de la Constitución Política,
establece que las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas
designen. A falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario
Oficial La Gaceta. Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en casos que la misma
autorice. El alegato del accionante no encuentra asidero legal alguno, no hay obligación
de realizar una comunicación o emitir resolución alguna, de previo a la aplicación de lo
dispuesto en las leyes bajo análisis, dado que lo ordenado por ley es de acatamiento
obligatorio. Los rebajos están claramente establecidos en la legislación aprobada y
vigente, como sucede con la Ley N° 9383, de manera que en lo que les compete deben
esperar a la aplicación de la contribución especial, solidaria y redistributiva para los
regímenes de pensiones citados en la ley y cuyo monto de pensión exceda diez veces el
salario base más bajo pagado por la Administración Pública, por parte del Ministerio de
Hacienda, quien es la dependencia administrativa encargada de aplicar las deducciones
de ley en los beneficios jubilatorios y/o las pensiones.
Sobre el principio de irretroactividad de la ley, la intangibilidad patrimonial,
derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, sin embargo el derecho
concedido a los pensiones o jubilados no es un derecho irrestricto, que no pueda
limitarse su disfrute, máxime cuando se trata de fondos públicos. En este sentido, la
Sala Constitucional en su Sentencia N° 2010-001625, del 27 de enero de 2010. El
derecho a una pensión o jubilación, resguarda un carácter constitucional, pero en
determinado caso el monto podría variar ante las diferentes circunstancias que se
presenten en la sociedad. Incluso, en razón de lo anterior, encuentre en el Derecho
Comparado, doctrina que es conteste con esta tesitura legal, por lo que citan el fallo del
Tribunal Constitucional Español, con su Sentencia N° 134/1987. Alega que de la
literalidad del articulado del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo
(102), que se citó en la jurisprudencia costarricense, e incluso el señalado por el
accionante, se desprende sin mayor juicio de valor, que las jubilaciones o pensiones son
inherentes al ser humano como garantía de una digna calidad de vida y protección
durante la vejez una vez que opere el retiro de la vida laboral activa, lo que implica que
el objetivo de la prestación por vejez es proteger y no enriquecer en esta etapa de la
vida. En su artículo 26.3 enmarca la posibilidad de que existan reducciones en las
prestaciones contributivas, cuando éstas excedan un valor prescrito, concepto que
refiere a una regulación legal expresa dentro del ordenamiento jurídico del país
miembro. Por ello, enfatizan que no existe legalmente un derecho subjetivo a una
pensión con cuantía determinada, que tenga su génesis en el hecho de haber efectuado
una determinada cotización. Se insiste en que la implementación de las leyes no afecta
los derechos invocado por el accionante, ya que el sistema de pensiones, debe ser visto
en su globalidad, sin olvidar que se trata de administrar recursos económicos limitados
y por ello la no admisión de estas contribuciones especiales implica la negación del
principio de solidaridad. Se elimina privilegios injustificados a favor de un grupo de
pensionados que actualmente pagan menos del 10% del monto que reciben, el 90%
restante de su pensión la paga el resto de los costarricenses a través de impuestos o
endeudamiento público. No hay violación al artículo 34, de la Constitución Política, toda
vez que se aplica a las pensiones actualmente en curso de pago y con efectos hacia el
futuro, o sea, los montos que hoy ha percibido los jubilados y pensionados, ingresaron
ya su esfera patrimonial, por lo que claramente eso escapa de la aplicación de nuevas
normas. Cita la Sentencia N° 2006-00091, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de
Justicia del 24 de febrero de 2006, que se refiere a que no se puede hablar de la
existencia de un derecho a que la normativa no cambie. En el informe siguen
manifestando que las reformas no hacen nugatorio el derecho a la pensión, el cual se
conserva y tampoco se desprotege la remuneración digna, sino que lo que se aplica es
un correctivo solidario en beneficio del colectivo. Lo anterior implica que la realidad
social diaria y las necesidades de la colectividad provoquen un ajuste necesario de la
realidad legal vigente, lo cual no implica violación alguna al principio de
irretroactividad de la ley.
Sobre los principios de razonabilidad, proporcionalidad, no confiscatoriedad
indica que la contribución especial se fundamenta no sólo en criterios de legalidad, sino
en criterios de solidaridad y justicia social, entre otros. En un inicio los regímenes
especiales con cargo al Presupuesto Nacional otorgaban beneficios jubilatorios sin
limitación alguna, es decir, carecían de tope. Es posteriormente y a raíz del cambio de
la realidad social y económica del país que se requiere aplicar los topes, ya no solo para
el otorgamiento de los beneficios jubilatorios, tal como se ha hecho hasta la fecha, sino
además para la totalidad de las pensiones contributivas con cargo al Presupuesto
Nacional. No implica que las pensiones decrecerán y permanecerán en montos fijos,
cada semestre el Gobierno decreta incrementos por concepto de variaciones en el costo
de la vida y en este tanto, las pensiones crecerán de acuerdo con esa variable. Se trae a
colación el principio pro-fondo de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en
las Sentencias N° 1995-0390 de las 16:00 horas del 15 de noviembre de 1995, N° 2006-
0213 de las 9:10 horas del 7 de abril de 2006, y N° 2010-0075 de las 14:00 horas del 3
de junio de 2010, que se cita un extracto. Por ello, debe considerarse que la
fundamentación de la aplicación de esta contribución especial, solidaria y redistributiva
legalmente establecida a todos los regímenes contributivos con cargo al Presupuesto
Nacional, es producto de la realidad social y económica del Estado costarricense. Todo
lo anterior para evitar la progresión desproporcionada que hoy existe, la cual afecta
directamente al Presupuesto Nacional, y lo que se pretende es que el pago de las
pensiones disminuya su impacto en el déficit fiscal. Se busca la satisfacción del interés
de la colectividad. De todo lo anterior, la solidaridad es un valor intrínseco a la materia
de seguridad social, en este caso específico a la materia de las pensiones y/o
jubilaciones con cargo al Presupuesto Nacional, las reformas no conllevan a un trato
irrazonable, desproporcionado y confiscatorio. Lo que producen las medidas no es una
extinción de la pensión o jubilación, sino más bien un efecto reductor del monto que se
percibe por este concepto, cediendo en estos casos el interés particular (de una minoría
de pensionados) ante el general (sociedad). Las leyes impugnadas se apegan a
principios de mayor justicia social y equidad, pues la finalidad de su aplicación es
precisamente la búsqueda de un equilibrio entre los ingresos que se reciben por
concepto de cotizaciones y los egresos que corresponden al pago de los beneficios
jubilatorios y que a la fecha resultan desproporcionados. Se busca bajar los montos más
altos de una minoría de la sociedad costarricense.
Sobre la protección de los adultos mayores y la remuneración digna, indica que
aún con las leyes cuestionadas, este grupo de pensionados mantendrá condiciones de
pensión, muchísimo mejores -privilegio o lujo- que el resto de la sociedad costarricense.
De tal forma que no existe una desprotección a los adultos mayores, ni un perjuicio
económico tal y como alega el accionante. No hay violación al Convenio N° 102, de la
Organización Internacional del Trabajo, pues seguirán disfrutando de ayuda plena,
independiente y autónoma, con salud, seguridad, integración y participación activas en
las esferas económicas, sociales, culturales y políticas de la sociedad, toda vez que se ha
explicado las pensiones en cuestión son de privilegio o lujo. En comparación se ofrece
una tabla que indica lo siguiente:
Régimen No
Contributivo (Monto
único mensual)
Régimen IVM
(Monto máximo
mensual)
Regímenes con
cargo al
Presupuesto
(Pensión promedio)
*
Monto de Pensión
mensual del
accionante
aplicando la
totalidad de las
deducciones de Ley y
la Contribución
Solidaria (enero
2017)
₡78.000,00
₡1.527.477,00
₡464.641.20
₡3.508.509.44
*Monto promedio de pensión tomando en consideración las 18.700 personas que no
estarían sujetas a la contribución especial solidaria y redistributiva.
Hay enorme diferencia en los montos, de modo que la pensión del
señor [Nombre 001] se financiarían 45 pensiones del Régimen No Contributivo, y es 2.3
veces mayor al IVM-CCSS al cual pertenece el 80% de los pensionados de Costa Rica.
Hay diferencias en los regímenes en cuanto al reajuste también. Por otra parte, para el
Quintil V (el más rico de Costa Rica) su pensión es 1.3 veces mayor que el ingreso
promedio recibido por los hogares más ricos (de ₡2.602.095.00 según INEC/2016). Se
refieren a la desigualdad social de este tipo de pensiones desvirtuando el esquema de
seguridad social, que pasa de una garantía para obtener un ingreso digno de protección
durante la vejez, a un método de enriquecimiento escalonado. Hay necesidad para
cambios pues se afirma que el pago por concepto de pensiones con cargo al Presupuesto
Nacional, alcanzan un 10% de dicho rubro, es decir, por cada cien colones pagados a
jubilados y pensionados noventa colones se cubren con impuestos de todos los
costarricenses.
En cuanto al alegato de que las leyes atentan contra la protección de la
remuneración digna, la protección que gozan las personas adultas mayores, y afecta a
la población en estado de vulnerabilidad y que va en contra de la seguridad social. Sin
embargo, estiman que es un tema de gran sensibilidad, visto desde el marco de
legalidad de un país social y democrático que arraiga el respeto del adulto mayor y
procura su bienestar. Que existen regímenes que funcionan paralelamente al sistema
universal de la Caja Costarricense de Seguro Social, lo que concuerda con los derechos
fundamentales. Por otra parte, refiere al dictamen de la Procuraduría General de la
República C-324-2002, del 3 de diciembre de 2002, que cita instrumentos
internacionales, y cuya implementación se ha realizado por el Estado costarricense con
la finalidad de no desamparar a sus ciudadanos ante una eventual imposibilidad de
obtener un ingreso. El derecho a la pensión es inherente a la condición de ser humano,
no obstante no es posible afirmar que sea un derecho irrestricto, dado que el mismo
podría variar ante las diferentes circunstancias que se presenten en la sociedad. Cita el
libro Historia de las Pensiones en Costa Rica de Juan José Ortega y Olga Marta
Rodríguez, 1era edición, Ministerio de Información y Comunicación. San José, Costa
Rica. 1998, páginas 20-21 y 37. Luego concluye que con las reformas no hay
desprotección al adulto mayor en ningún sentido.
Sobre el método de revalorización indican que la metodología de revaloración
no es un derecho adquirido, máxime en este caso, en donde no existe un parámetro
objetivo que haya servido de base para la implementación de un incremento anual del
30% a una pensión. Ello en razón de que este aumento se realizaba, sin ningún tipo de
relación, entre lo que estos jubilados pudieron haber cotizado en su momento, y los
montos que llegaron con el paso de los años a percibir. Esto volvió las pensiones en
desproporcionadas en detrimento del Presupuesto Nacional, y el legislador dispuso un
nuevo parámetro acorde con las necesidades socioeconómicas del país y que fuera
equitativo y justo. Lo anterior en respeto al Convenio N° 102 de la Organización
Internacional del Trabajo.
Sobre el principio de la responsabilidad administrativa señalan que el Ministerio
se encuentra obligado por ley a aplicar la normativa vigente, la cual no contraviene
principios fundamentales de derecho que alega el accionantes.
Por todo lo anterior, solicitan se declare sin lugar la acción.
9.- [Nombre 282], en su condición de apoderado especial judicial de [Nombre
283], presenta escrito para coadyuvar en forma activa en el tanto su representado es
pensionado del régimen de Hacienda, Ley N° 148 y desde el año 1991, por lo que, por
aplicación de los artículos 1, 2 y 3, de la Ley N° 9383 de 26 de agosto de 2016, Ley Marco
de Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones, el artículo único de la Ley N°
9380 de 26 de agosto de 2016 y “Ley Porcentaje de Cotización de Pensiones y
Servidores Activos para los Regímenes Especiales de Pensiones”, y se le aplica un rebajo
confiscatorio, desproporcionado, toda vez que el mismo fue aprobado mediante leyes
que contienen serios errores en la tramitación de los mismos. Sobre los artículos 1, 2 y
3, de la Ley N° 9383 de 26 de agosto de 2016 señala la carencia de estudios técnicos,
financieros, económicos y actuariales, por la carga económica que representa para los
pensionados (de 25% a 75% del monto que supere la base exenta), que es progresiva
sin un sustento técnico ni actuarial, y que no se generan minusvalías. Señala que la ley
violenta el procedimiento de aprobación de leyes, tiene efecto retroactivo con perjuicio
a derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, así como quebranto a los
artículos 3, incisos c), f) y g), 6, 7 y 17, de la Convención Interamericana sobre la
Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores. Que las personas que
pretenden adquirir un derecho jubilatorio están obligadas a contribuir a sufragar el
costo que implica la existencia de un fondo de esa índole, no así, a quienes ya
contribuyeron con las cuotas que les permitió el surgimiento del derecho. Hay una
doble cotización por el mismo hecho generador, por la contribución ordinaria de la Ley
N° 7302 (del 9%), y la especial, solidaria y redistributiva, prueba de ello es que el
artículo 4, de la Ley indicada, dispone que los recursos ingresarán a la caja única del
Estado. Hay afectación a los derechos económicos y sociales de los adultos mayores,
quienes verán disminuidos groseramente su único ingreso, la pensión, por un posible
incremento en la cotización, así como derechos fundamentales, por el rebajo de 52.94%
de la pensión del coadyuvante. Indica que es inconstitucional del artículo Único de la
Ley N° 9380 que establece un aumento al “porcentaje de cotización de pensionados y
servidores activos para los regímenes especiales de pensiones”, de un 9% a un 16%, lo
que impone una carga exorbitante aunada a la contribución especial y solidaria de la
Ley N° 9380 (sic). Señala la infracción al procedimiento legislativa, falta de estudio
técnicos, financieros, económicos y actuariales, el porcentaje oscila entre un 9% y un
16% lo que contraviene el artículo 34, Constitucional. Acusa la doble imposición, así
como los derechos económicos y sociales de los adultos mayores, la mencionada
Convención Interamericana, y el artículo 51, de la Constitución Política. Alega también
la inconstitucionalidad por violación a las disposiciones de la Declaración Universal de
los Derechos Humanos, Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo,
y Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos. A parte de
las normas constitucionales, el país ha reforzado el derecho fundamental de las
personas al ratificar los instrumentos internacionales de derechos humanos. El
Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo, se fundamenta “en el
principio de un sistema general de seguridad social”, que procura aplicarse a todas las
ramas de la actividad económica, sin realizar ningún tipo de selección de riesgo laboral
y/o profesional, normativa aprobada y vigente en Costa Rica. Señala los artículos 3,
incisos c), f) y g), 6, 7, y 17, de la Convención Interamericana sobre la Protección de los
Derechos Humanos de las Personas Mayores. Señala que los artículos 25 al 30 y 66, del
Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo, están referidos no a
beneficios por pensión, sino al salario de referencia del trabajador para el otorgamiento
del beneficio. No se refiere a que las prestaciones en curso de pago, previamente
declaradas y que fueron rebajadas al momento del otorgamiento. Ni autoriza que las
pensiones están gravadas nuevamente con cargas fiscales, parafiscales, contribuciones
al fondo, contribuciones especiales y solidarias, entre otras, que implique una
disminución hasta en un 55%. Eso las hace inconstitucionales. Lo mismo que la
infracción por los artículos señalados de la Convención Interamericana.
10.- Por resolución de las 12:00 horas del 15 de mayo de 2017, la presidencia de
la Sala Constitucional resolvió las solicitudes de coadyuvancia interpuestas
por [Nombre 281] , portadora de la cédula de identidad N° [Valor 065] y [Nombre 282],
como apoderado especial judicial de [Nombre 283], portador de la cédula de identidad
N° [Valor 066]. Al haberse presentado las gestiones en tiempo, se resolvió tenerlos
como coadyuvantes de la acción, en cuyo caso se informa que al no ser parte principal
en el proceso, no resultarán directamente perjudicadas o beneficiadas por la sentencia,
es decir, la eficacia de la sentencia no alcanza al coadyuvante de manera directa e
inmediata, ni le afecta cosa juzgada, no le alcanzan, tampoco, los efectos inmediatos de
ejecución de la sentencia, pues a través de la coadyuvancia no se podrá obligar a la
autoridad jurisdiccional a dictar una resolución a su favor, por no haber sido parte
principal en el proceso. Lo que sí puede afectarle, pero no por su condición de
coadyuvante, sino como a cualquiera, es el efecto erga omnes del pronunciamiento. La
sentencia en materia constitucional, no beneficia particularmente a nadie, ni siquiera al
actor; es en el juicio previo donde esto puede ser reconocido.
11.- En esta misma resolución, se asigna el expediente al magistrado Luis
Fernando Salazar Alvarado, a quien por turno corresponde el estudio de fondo de las
acciones acumuladas.
12.- Por escrito presentado a las 11:56 horas del 14 de febrero de 2017,
por [Nombre 002], portador de la cédula de identidad N° [Valor 002] , [Nombre 003],
portador de la cédula de identidad N° [Valor 003], [Nombre 004] , portador de la cédula
de identidad N° [Valor 004], [Nombre 005], portadora de la cédula de identidad
N° [Valor 005] , [Nombre 006], portadora de la cédula de identidad N° [Valor
006] , [Nombre 007], portador de la cédula de identidad N° [Valor 007], [Nombre 008] ,
portadora de la cédula de identidad N° [Valor 067], [Nombre 009], portador de la
cédula de identidad N° [Valor 009] y [Nombre 010], portadora de la cédula de identidad
N° [Valor 010] , interponen la acción de inconstitucionalidad N° 17-002469-0007-CO
contra los artículos 1, 2, 3 y 4, de la Ley N° 9383 publicada en el Diario Oficial La Gaceta
N° 164, Alcance 151 del 26 de agosto de 2016. Alegan, al efecto, que la normativa
impugnada infringe el artículo 34, Constitucional, en tanto permite la aplicación de una
nueva deducción, por concepto de “contribución solidaria”, que no existía cuando se
pensionaron y que supone desconocer una situación jurídica consolidada. Afirman que
esto infringe, además, el derecho de propiedad y supone una confiscación de sus
pensiones, en violación de los artículos 40 y 45, de la Constitución Política; 21, de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; 17, de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos y 23, de la Declaración Americana de Derechos y Deberse del
Hombre. Señalan, también, que se infringe el artículo 7, de la Constitución Política, en
relación con los numerales 26, 28 y 30, del Convenio N° 102, de la Organización
Internacional del Trabajo, por cuanto, el referido instrumento internacional no permite
que se rebaje el monto de la pensión con sustento en reglas posteriores, que no estaban
previstas al momento de adquirirse el derecho a la pensión. Sostienen, asimismo, que
se infringe el principio de razonabilidad. Alegan, finalmente, que se infringieron los
principios de conexidad y publicidad en el procedimiento legislativo de aprobación de
la Ley N° 9383, con motivo de la modificación realizada por los diputados y diputadas
a algunas de las normas del proyecto publicado, originalmente, en La Gaceta N° 190 del
3 de octubre de 2014.
13.- Por Sentencia N° 2017-005961 de las 11:02 del 25 de abril de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-002469-0007-CO, se ordenó su
acumulación al expediente N° 17-001676-0007-CO.
14.- Por escrito de [Nombre 013] , portadora de la cédula de identidad N° [Valor
013] , interpone la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO contra el
artículo único, de la Ley N° 9380, los numerales 1, 2 y 8 y el Transitorio II, de la Ley N°
9381, y los artículos 2 y 3, de la Ley N° 9383 y artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los
antecedentes de su caso, que heredó la pensión de su esposo y exdiputado Manuel
Escalante Durán, aprobado por la Dirección Ejecutiva de Pensiones del Ministerio de
Trabajo, por resolución N° R-TP-DNP-UT-205-2000 de las 14:34 horas del 7 de junio de
2000. Que en el Diario Oficial La Gaceta N° 164 del 26 de agosto del 2016, se publicaron
las Leyes N° 9380, N° 9381, N° 9383 y N° 9388, por medio de las cuales se provocó la
lesión radical y abusiva a sus derechos fundamentales como adulto mayor y como
jubilada al amparo del régimen de Pensiones de Hacienda-Diputados. Posteriormente
transcribe y describe las normas que acusa le afectan. Indica que se le aplicó la carga
impositiva desproporcionada e irrazonable al monto anterior de la pensión, conforme
a la prueba que aporta.
La accionante alega la vulneración al principio de seguridad jurídica por lesión a
la irretroactividad de la ley con gravamen radical a los derechos patrimoniales que son
consecuencia de situaciones jurídicas consolidadas. Señala la obligación del Estado de
proveer un marco normativo para que el ciudadano sepa a qué atenerse en sus
relaciones con el poder público en general y la Administración Pública en particular -
entre otros- y, al propio tiempo, se garantiza la estabilidad de las condiciones previstas
por la normativa vigente. Visto así, la seguridad jurídica no requiere demarcar un
determinado contenido, sino que bastará con la existencia de un conjunto de
disposiciones que fijen consecuencias jurídicas frente a ciertos hechos, actos o
conductas. Este principio-derecho-deber está plasmado en el numeral 34, de la
Constitución Política, que transcribe y luego cita la Sentencia N° 267-2012 de las 15:34
horas del 11 de enero de 2012. Señala que la Sala Constitucional considera el principio
de seguridad jurídica como para brindar certeza frente a las modificaciones del Derecho
escrito y no escrito, procurando con ello, en la medida de lo posible, eliminar la
incertidumbre jurídica, las modificaciones arbitrarias y no trastocar los derechos
adquiridos ni las situaciones jurídicas consolidadas y de buena fe; incluso en la
dimensión del respeto al patrimonio consolidado, o a su núcleo esencial de contenido,
conforme al citado numeral 45, de la Constitución y su abundante jurisprudencia
constitucional. En este punto señala la aplicación de una medida impositiva,
denominada “contribución especial”, como lesiva a la intangibilidad del patrimonio
privado, la capacidad contributiva y los derechos que son la consecuencia de
situaciones jurídicas consolidadas de mi persona como pensionado exdiputado y
terceros relacionados. Como primer punto de este señalamiento, menciona la
afectación sobre el monto bruto de pensión del asegurado de un 55% del total de la
pensión, con los rebajos, además por cargas sociales e impuesto de la renta, además del
régimen de pensiones al que pertenece. Esto atenta contra los derechos patrimoniales
adquiridos y el patrimonio privado del pensionado, o al menos a su núcleo esencial, en
claro perjuicio de su situación personal y económica a través del tiempo. La
contribución especial se aplica de forma desproporcionada en relación con el
patrimonio privado del pensionado, no guarda correspondencia con el principio de
capacidad contributiva, que funge como parámetro de validez de las determinaciones
tributarias impuestas por el Estado (artículos 18 y 33, de la Constitución Política). Dice
que la irretroactividad es un principio de raigambre constitucional que protege a
aquellos derechos materiales e inmateriales que, con ocasión del transcurso del tiempo
o con base en un título jurídico habilitante que otorga la calificación de beneficiario de
un derecho, las personas adquieren en sus diferentes relaciones sociales la estabilidad
necesaria para disfrutar de los derechos derivados, incluso como medio de
sobrevivencia por sus condiciones objetivas y subjetivas de avanzada edad. Cita la
Sentencia N° 2765-1997 de las 15:03 horas del 27 de mayo de 1997. El
perfeccionamiento de un derecho o de determinada condición en el tiempo es
condición sine que non, para protegerlo ante nuevas regulaciones que surjan en
perjuicio de tal derecho. Cita la Sentencia N° 886-1997 de las 15:27 horas del 11 de
febrero de 1997. Por ello, estima que el concepto de situación jurídica consolidada tiene
amparo constitucional para quien la ostenta a su favor, siendo que, concluyen aspectos
de prolongación en el tiempo que el ordenamiento jurídico debe proteger y que
pertenecen a los ciudadanos quienes cumpliendo con determinados parámetros, se
convierten en beneficiarios de determinado régimen, al que pudieron optar
voluntariamente por condiciones originarias que le parecieron aptas a sus intereses y
derechos. La irretroactividad es una protección integral en el tiempo y espacio que
resguarda la voluntad inicial de quien se somete a un régimen jurídico o de efectos
jurídicos por su cuenta y vela también por aquellos beneficios derivados de dicho
sometimiento al imperio del ordenamiento jurídico vigente al momento de su
nacimiento, reconocimiento y consolidación. Los derechos adquiridos y situaciones
jurídicas consolidadas, por tanto, favorecen a su titular en la tesitura de ser derechos
certeros y no simplemente hipotéticos o especulativos y en tratándose de los derechos
patrimoniales, su inclusión efectiva al respectivo patrimonio, confirma su existencia y
protección jurídica. Cita la resolución de la Sala N° 670-I-94. Y en análoga perspectiva,
en la resolución N° 7331-97 de las 15:24 horas del 31 de octubre de 1997, la Sala
Constitucional señaló que, si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma
legal que cambie o elimine la regla no podrá impedir que surja el efecto condicionado
que se esperaba bajo el imperio de la normativa anterior. En el ámbito de las pensiones,
cita las Sentencias N° 1925-93 de las 15:30 horas del 5 de mayo de 1993 y N° 5817-93
(sin indicar los datos de hora y fecha). Concluye que la pensión o el derecho a la pensión
como tal, es la consecuencia de la pertenencia a determinada realidad fáctica y jurídica
con beneficios predispuestos, siendo así que tal consecuencia se alcanza al cumplir
ciertas condiciones objetivas dispuestas originariamente en el régimen especial de
pensión. La Sala Constitucional ha llegado a la conclusión de que la ley es inmodificable
en perjuicio, por cuanto a lo que tiene derecho el pensionado es la consecuencia de su
elección y no a la regla que evidentemente puede variar, por lo que, en el caso del
derecho jubilatorio, éste no puede desaparecer por el simple cambio o modificación de
la norma jurídica que en su oportunidad le dio vida y protección efectiva para su uso y
disfrute. Concluye que la Ley N° 9383 lesiona los artículos 19, 33, 34, 45 y 49, de la
Constitución Política, porque al aplicarse la contribución especial tiene una directa
consecuencia patrimonial desfavorable para el pensionado por la Ley N° 148, al
rebajarse en un 55% el monto bruto de su pensión sin tomar en cuenta las deducciones
de ley indicadas. Esto afecta los compromisos económicos adquiridos a través del
tiempo, o los que legítimamente tiene derecho para satisfacer sus necesidades
personales, lo que le queda truncado en su núcleo fundamental el respectivo
patrimonio y estabilidad patrimonial por efectos multilaterales. Otro punto que destaca
es el derecho a la pensión obtenido conforme a las reglas previstas en la Ley N° 148, Ley
de Pensiones de Hacienda, el cual constituye un derecho adquirido. Las pensiones
otorgadas al amparo de esta Ley, debe regularse por las reglas dispuestas precisamente
por esta Ley, es decir, el otorgamiento, la consolidación y los efectos de las pensiones
debe regirse en forma integral por las reglas establecidas en esta disposición normativa
sin demérito de sus reformas pero sin afectar el núcleo esencial del patrimonio nacido
al amparo de esta ley causal. Lo anterior se confirma, pues del contenido expreso de las
anteriores leyes de cita -así en conjunto- se ha derivado un derecho adquirido a mi
favor, o al menos el derecho adquirido para su no afectación sustancial a nivel
patrimonial, lo cual incluso fue reconocido ya por el mismo Estado al momento de
otorgar y pagar el beneficio. Cita la Sentencia N° 5817-1993 de las 17:09 horas del 10
de noviembre de 1993 de la Sala Constitucional, refiriéndose al derecho a la jubilación
y pensión, reconoció la calidad de derecho adquirido que posee este beneficio. Así, no
puede ser desconocido o radicalmente desmejorado, puesto que tal derecho adquirido
se encuentra lo suficientemente blindado con la protección constitucional a través -
también- del principio de seguridad jurídica, tal como lo ha reconocido expresamente
la Sala Constitucional. La accionante resalta otro tema, como es la desproporcionalidad
en la medida impositiva establecida en perjuicio del patrimonio del pensionado ex
diputado. Así, una medida impositiva sobre el patrimonio de las personas, no puede ir
más allá de lo razonable y proporcional, pues de lo contrario perdería toda legitimidad
constitucional. Cita la Sentencia N° 8858-1998 (sin indicar datos de hora y fecha), sobre
las pautas para el análisis del principio de razonabilidad tanto de actos administrativos
como de normas en general. De igual manera cita la Sentencia N° 05236-99, donde el
principio de razonabilidad constitucional lo establece como parámetro constitucional,
lo hace de una manera práctica, es decir, para realizar el examen de normas y/o actos
impugnados. En su criterio la medida impositiva carece de proporcionalidad en sentido
estricto, porque al comparar la finalidad perseguida por las normas cuestionadas a
través de esta acción, cual es, en teoría, allegar fondos al erario público y establecer a la
vez la contribución justa, igualitaria y equilibrada entre los pensionados, respecto del
tipo de restricción que verdaderamente se impone, cuyo resultado, en el caso concreto
es la pérdida de una parte significativa de los ingresos económicos (más de un 55%) y
un desmejoramiento de las condiciones personales y económicas del adulto mayor, se
puede resaltar sin reserva alguna la desproporcionalidad de la disposición normativa
en relación con el fin que se pretendía obtener con ella. Sostiene que la medida
impositiva es alta o desmesuradamente limitante de los derechos fundamentales a la
propiedad privada y a la no confiscación del patrimonio de las personas (art. 40 y 45,
Constitucionales), incluso con seria repercusión en la necesaria igualdad de trato (art.
33, ibid.), entre pensionados del propio régimen de exdiputados, así como en relación
con otros regímenes de pensiones. Lo anterior, le resta legitimidad, idoneidad y
necesidad a la carga impositiva, cuya inmediata repercusión en su inconstitucionalidad
por vulnerar el principio de razonabilidad constitucional.
La accionante también acusa lesión al principio de capacidad económica como
parámetro y sustento para la imposición de la contribución especial sobre el patrimonio
del pensionado, como un principio general del Derecho Tributario Constitucional que
debe orientar la actuación de los operadores jurídicos y, en particular, la del legislador
ordinario al ejercer su potestad tributaria (artículo 121, inciso 13, de la Constitución
Política). Afirma que no se tomó en cuenta la capacidad contributiva del pensionado,
incluso con repercusión progresivamente desfavorable sobre la condición personal del
adulto mayor, puesto que la magnitud patrimonial sobre la que tiene incidencia, afecta
en forma directa su capacidad de pago y determina a la vez una injusta distribución de
la carga tributaria. Cita la Sentencia N° 5652-1997 (sin ofrecer datos de horas y fecha),
de igual manera la Sentencia N° 1226-2014 (sin ofrecer datos de horas y fecha). La
afectación que se impone al patrimonio del pensionado, como sucede en mi situación,
implica que el Estado pueda tomar una parte significativa de mi patrimonio (hasta un
55% según el artículo 3, de la Ley N° 9383), pero, como si ello fuera poco, a la parte
restante de ese patrimonio se le impone una cotización de un nueve por ciento (9%),
hasta un dieciséis por ciento (16%) para el sostenimiento de los regímenes especiales
de pensiones, entre ellos el Régimen de Pensiones Hacienda-Diputados (artículo único
de la Ley N° 9380), sin perjuicio de las demás cargas sociales que también deben ser
cubiertas por el pensionado, como es el pago del impuesto sobre la renta. Sin duda, esta
afectación pone en peligro la particular subsistencia del pensionado, a partir de una
desmedida imposición tributaria. Así este cúmulo de cargas impositivas, desarticulan
el patrimonio del pensionado ex diputado y no toma en cuenta la pérdida significativa
de su patrimonio cuya repercusión inmediata es la imposibilidad de la capacidad
económica para afrontar el pago del tributo, en relación con los gastos progresivos por
nuestra condición de adultos mayores, cada vez más viejos y en proceso de decaimiento
total. Se insiste: se aumentan los pagos impositivos en situación de desmejoramiento
paulatino, progresivo y seguro.
Otro punto, es la protección constitucional, internacional y supra (e intra)
constitucional al derecho a la pensión. Así, la Constitución garantiza el derecho a la
pensión o jubilación, como un mecanismo para garantizar el bienestar y la existencia
con dignidad y calidad de vida a las personas que cumplan los requisitos normativos
dispuestos para este cometido preciso y especial. Relaciona los artículos 57, con el 73,
Constitucionales, en tanto establece el régimen contributivo a la seguridad social,
impregnado por la necesidad de velar por el bienestar de todos los
ciudadanos. Asimismo el inciso g), del artículo 3, de la Ley Integral para la Persona
Adulta Mayor. De igual manera, cita la Sentencia N° 654-1993 de las 15:00 horas del 15
de febrero de 1993. Sobre la protección al derecho a la jubilación, también encuentra
respaldo en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en el Convenio N° 102,
de la Organización Internacional del Trabajo, al citar el artículo 25, relativo a las
prestaciones de vejez. En sentido similar, el artículo 23, de la Declaración Universal de
Derechos Humanos que también transcribe. Según la Sala es un derecho que se
adquiere e ingresa a la esfera jurídica de la persona desde el momento en que se
cumplen las condiciones normativas para ello, siendo que en tales casos, la
Administración actúa únicamente para reconocer o declarar el derecho, más no para
constituirlo, al respecto, por medio del Voto N° 5817-1993 de las 17:09 horas del 10 de
noviembre de 1993. Para la Sala el derecho se constituye y adquiere cuando se
presenten las condiciones de hecho previstas jurídicamente para que tal derecho pueda
válidamente concederse con el disfrute correspondiente. De tal modo, en forma
simultánea con el derecho a la jubilación, se adquieren en ese mismo momento los
beneficios que el régimen específico establece, tal como lo es el tope máximo a
reconocer por concepto de beneficio jubilatorio. Esto no puede ser modificado sin
lesionar al mismo tiempo en forma directa el derecho constitucionalmente establecido
a la pensión como medio digno de vida que, en nuestra condición de adultos mayores,
ostenta su propio cuadro fáctico y jurídico, incluso con normativa nacional e
internacional a nuestro favor como régimen jurídico especial y reforzado. Estos
derechos son parte de su situación jurídica consolidada, en la no afectación del núcleo
esencial de su patrimonio, provocan que tal situación subjetiva quede inmersa
sustancialmente en los derechos sociales que son parte de los derechos irrenunciables
(artículo 74, de la Constitución). Son parte de los derechos humanos de tercera
generación claramente incorporados al Protocolo de San Salvador (artículo 9, Derecho
a la Seguridad Social y numeral 17, Protección de los Ancianos). Adicionalmente, señala
el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, derecho que ha
adquirido de buena fe, y que han sido menoscabados por la normativa impugnada, sin
tomar en cuenta su condición desmejorada de salud como adulto mayor, e incluso
violentándose, los principios de progresividad y no regresión protegido por la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, como otros tratados. ¡En un Estado
social de Derecho! En este sentido cita a la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
caso Acevedo Buendía, de 1° de julio de 2009, párr. 102. La jurisprudencia de esta Corte
es vinculante para nuestro ordenamiento y operadores jurídicos por el peso y
proyección aplicativa del Derecho convencional de los derechos humanos, bajo la
interpretación extensiva y progresiva de tales derechos. De manera más clara, la
situación jurídica consolidada ha sido disminuida y desmejorada sustancialmente en
forma regresiva en comparación con la situación previa aún bajo su condición objetiva
y vulnerable como persona adulta mayor en proceso de serlo en grado superlativo. Hay
lesión al rango supra (e intra) constitucional como categóricamente confirma la Sala en
la Sentencia N° 2542-1992 y reiteradas sentencias.
Sobre el monto de la pensión como ingreso para la necesaria subsistencia de la
persona no puede ser desmejorado en virtud del principio de justicia progresiva y
extensiva y el de solidaridad social. Alega que dentro de los derechos del Estado social
y democrático de derecho, está el de recibir y disfrutar una digna calidad de vida, a
través de los ingresos suficientes de la respectiva pensión. Estos es parte del principio
de justicia social (artículo 74, Constitucional), y del cual se extrae, precisamente, que el
Estado debe velar por los sectores vulnerables de la población como son los adultos
mayores. En tal sentido, cita la Sentencia de la Sala Constitucional N° 13205-2005 de
las 15:13 horas del 27 de septiembre de 2005, de donde se desprende que el ingreso a
favor de los pensionados no puede ser desmejorado, desconocido ni desmembrado,
pues en caso de darse se da una grave vulneración al principio de justicia social y se
deja en indefensión a un sector calificado de ciudadanos en clara desventaja frente a
otros sectores que son parte activa de la producción o dinámica económica dentro de
un Estado democrático y aún incluso fuera de éste. También ha reconocido la Sala que
el respectivo monto dinerario que llegue a recibir el adulto mayor, no puede ser
limitado o vejado en forma irrazonable, pues se desprotegería al adulto mayor y se
desconocería la tutela constitucional y supra constitucional que merece su atención y
recelo. Así, la Sentencia N° 5284-2012 (sin indicar hora y fecha), lo que se deriva que la
carga que el Estado ha colocado sobre el patrimonio del pensionado y la
desproporcionada imposición significan en forma palmaria, radical y grosera la clara
lesión al derecho jubilatorio con despojo sustancial de cada patrimonio en demérito de
derechos constitucionales y humanos, lo que es contrario a la seguridad, razonabilidad
y proporcionalidad, que a la vez son principios constitucionales de protección.
La metodología de reajuste de la pensión incorporado a la Ley N° 9388 (exp.
Legislativo N° 19.661) afecta el patrimonio del pensionado y provoca una expropiación
de hecho sobre una parte sustancial del mismo. Se varía en perjuicio la metodología de
reajuste de las pensiones del Régimen de Hacienda-Diputados del porcentaje de un
30% sobre el monto de la pensión, a favor de reajustes según las variaciones salariales
decretados por el Poder Ejecutivo para sus servidores públicos. Con esta reforma se
perjudica al pensionado bajo este régimen, dado que los ajustes decretados por el Poder
Ejecutivo para sus servidores públicos están muy por debajo del 30%. Hay quebranto
de los numerales 45 y 49, de la Constitución Política, que resguardan los derechos
subjetivos y el patrimonio privado con su régimen de intangibilidad. No se impide al
Estado dictar leyes impositivas, pero éstas no pueden ser desproporcionadas e
irrazonables, como sucede en contra de la condición objetiva de adultos mayores, con
afectación al núcleo esencial del patrimonio al grado de constituirse en un despojo que
equivale a una expropiación inaceptable de hecho. Se perjudica el patrimonio privado
cuando su situación integral de salud va en retroceso acelerado, dándose entonces
complementariamente la clara desmejoría a los medios de subsistencia obtenidos
legítimamente para el derecho a la pensión. La desproporcionalidad e irrazonabilidad
se produce mientras la condición física y mental va en declive, el Estado
simultáneamente aumenta y castiga con la disminución sustancial del patrimonio, que
a la vez constituye el medio de subsistencia que llega incluso a ser parte de un estado
individual de necesidad. El derecho a la intangibilidad del patrimonio privado e
irretroactividad debe reconocerse sobre un patrimonio de sujeto de derecho que a lo
largo del tiempo se les ha reconocido legalmente y que a la vez son fruto del trabajo
realizado por cada beneficiario. Señala la Sentencia de la Sala Constitucional N° 565-94
de las 8:21 horas del 26 de enero de 1994, en la que se fijan los alcances del derecho de
propiedad, en el mismo sentido la Sentencia N° 3617-94 de las 15:50 horas del 19 de
julio de 1994, lo que, en consecuencia considera la expropiación cuando bajo el imperio
de alguna nueva disposición normativa se pretenda o llegue a afectar sustancialmente
un patrimonio consolidado como ahora se impone en perjuicio de los pensionados ex
diputados y terceros relacionados con su reconocimiento. Invoca el artículo 23, de la
Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las
Personas Mayores. Para ponerlo en perspectiva el Poder Ejecutivo estableció un
aumento de un 0.76% para los trabajadores del sector público, mientras que, para el
segundo semestre del año 2016, el gobierno decretó que los trabajadores del sector
público recibirían un 0.01% de aumento, lo que significan ₡10 más por cada ₡100.000
de salario. Para el segundo semestre del 2015, se estableció un aumento del 0.08%, y
retrocediendo más, en el primer semestre del 2014 se dio un ajuste salarial para el
sector público del 0.43%, el cual resultó ser el más bajo en caso dos décadas, según
datos oficiales. La estadística demuestra que no se supera el 1% de aumentos lo que
provoca una diferencia irracional y desproporcionada. Así, la fórmula de la normativa
impugnada difiere en aproximadamente treinta puntos porcentuales, sobre el monto
mismo de la pensión, desmejorando sustancialmente el patrimonio de los asegurados
bajo este régimen especial. Hay un acto expropiatorio en sentido estricto, afecta
radicalmente el núcleo esencial del patrimonio adquirido de buena fe con las
deducciones razonables de ley. Lo efectos negativos se convierten confiscatorios de su
patrimonio dada la afectación extrema y desproporcionada al superar el 50% de
gravamen impositivo. Sobre este extremo, la Sala Constitucional se ha pronunciado en
defensa del principio de no confiscación por Sentencia N° 554-95 de las 16:45 horas del
31 de enero de 1995, lo mismo que la Sentencia N° 4307-2014 del 28 de marzo de 2014
(sin indicar hora y fecha), N° 2009-14704 de las 13:34 horas del 18 de septiembre de
2009 y N° 1998-8858 de las 16:33 horas del 15 de diciembre de 1998 (sobre la
razonabilidad). Reclama la violación a los artículos 40, 45 y 49, de la Constitución
Política. Además, hay afectación retroactiva sustancial sobre el núcleo esencial del
patrimonio privado de los pensionados ex diputados y terceros relacionados; sobre la
calidad de vida, dado que de hecho, se elimina una parte importante del patrimonio y
hay desproporcionalidad por la proyección lógica y natural del desmejoramiento físico
y mental, en relación con el castigo patrimonial que se liga a la afectación radical de lo
que se conoce como equivalente al salario, y a los ingresos necesarios para la
subsistencia e incluso sobrevivencia de cada uno, con adscripción al estado de
necesidad, sin que la amplia mayoría de los pensionados en esta categoría especial
ostente las condiciones físicas y mentales para ser sujetos activos y competitivos en el
mercado de la oferta y demanda, conforme al artículo 46, Constitucional. En tal sentido,
invoca la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de
las Personas Mayores, que busca asegurar vida plena, independiente y autónoma, con
salud, seguridad, integración y participación activa en las esferas económica, social,
cultural y política. Esto no está siendo reconocido por el Estado costarricense, a pesar
de que tiene rango superior a las leyes, lo que queda notoriamente violado, pues el
patrimonio ha quedado sustancial y radicalmente desmembrado y desnaturalizado.
Aduce la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, Ley N° 7935 -Ley especial- en su
artículo 1, señala como uno de sus objetivos, de efecto obligatorio y general, lo
siguiente: “Garantizar a las personas adultas mayores igualdad de oportunidades y vida
digna en todos los ámbitos”. Sin duda la aplicación de las nuevas cargas impositivas que
trascienden incluso el 50% del castigo patrimonial de cada pensionado adulto mayor y
en lugar de poder gozar de las condiciones necesarias para mantener una calidad de
vida acorde al desempeño laboral previo; por las condiciones objetivas de salud y
decaimientos personal, el panorama es sombrío ante la abrupta intromisión del Estado
sobre la integridad de su patrimonio y estabilidad personal. Invoca el artículo 6, de la
Convención citada. Por consiguiente, es obligación del Estado velar por la calidad de
vida de los pensionados adultos mayores y por el disfrute de aquellos derechos que,
como el de la pensión, son parte del patrimonio adquirido legítimamente, sin que sea
viable desde el Derecho de la Constitución Política desmejorarlo radicalmente, como
sucede con las disposiciones normativas impugnadas en este proceso en lo que
específicamente se ha puntualizado.
Acusa la discriminación de trato entre los pensionados mayores de sesenta y
cinco años que ve afectados su derecho jubilatorio en relación con los hijos solteros de
exdiputados, que también son mayores de sesenta y cinco años y mantienen íntegra su
pensión. Sobre este aspecto señala que se establece un tratamiento diferenciado entre
los hijos de exparlamentarios con edad de sesenta y cinco años o más, para gozar
íntegramente de su derecho a la pensión de por vida; en cambio los jubilados-
pensionados propiamente tales quedamos seriamente disminuidos en sus ingresos
jubilatorios como producto de las medidas impositivas del Estado, hasta por un 55% de
su monto mensual de pensión. Sin duda, esta diferenciación entre sujetos de edades
similares que tengan o sean mayores a los sesenta y cinco años, constituye una clara
discriminación de trato sin que exista justificación objetiva y razonable que sustente
dicho tratamiento. Cita la Sentencia N° 1214-2015 de las 14:45 horas del 27 de enero
de 2015. En similar sentido, el artículo 4, de la Convención Interamericana sobre la
Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores. Concluye que si al
beneficiario como hijo del exparlamentario que heredó la pensión y tiene o es mayor a
los sesenta y cinco años de edad, se le permite continuar disfrutando íntegramente del
beneficio, así entonces también debería permitírsele este mismo disfrute al pensionado
ex parlamentario propiamente dicho, que también tenga o sea mayor a los sesenta y
cinco años de edad. En este sentido, invoca el artículo 2, de la Convención
Interamericana, artículo 2, de la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, Ley N° 7935
que define a la persona adulta mayor cuando sobre pase sesenta y cinco años o más. Lo
es tanto el jubilado por derecho propio como aquél que obtiene el beneficio por tratarse
de un (a) hijo (a) de exparlamentario (a), que por justicia y lógica, habría mayor mérito
en favor del jubilado por derecho propio, al ser producto del esfuerzo personal y
directo. Hay una diferencia injustificada e irrazonable, sin base objetiva entre dos
categorías de personas que se encuentran en una misma situación objetiva de edad.
En cuanto a la condición de ser irrenunciable la pensión en su carácter de
derecho derivado del principio de justicia social. Los derechos consagrados en la
Constitución Política, derivados del principio cristiano de justicia social, son
irrenunciables. Así transcribe el artículo 74, de la Constitución Política, afirma que los
derechos derivados de la producción son todos aquellos que con motivo del trabajo y
conforme a principios de seguridad y justicia social, han sido consagrados
constitucionalmente y ostentan el grado calificado y blindado de ser irrenunciables;
precisamente le llama fuero por cuanto nadie puede renunciar a estos derechos, lo que
brinda una especial protección a los trabajadores en sus relaciones con el patrono y
terceros. Cita la Sentencia N° 5374-2003 (sin indicar hora y fecha), que interpreta el
artículo 57, de la Carta Magna. Manifiesta que la Sala hace referencia a derechos sociales
como el salario, el derecho a un trabajo digno y el derecho a disfruta de la pensión; no
pueden ser suprimidos ni disminuidos o desmejorados por el Estado, tampoco
afectados sustancialmente en el valor intrínseco del salario o su equivalente, ni las
condiciones objetivas donde se realizan las actividades laborales en relación con las
condiciones del trabajador en otras instalaciones o lugares físicos de la misma
Administración, o en otra distinta; tampoco se aceptan las condiciones contrarias a la
dignidad del trabajador, aún incluso en la empresa privada. No se puede obviar el
elemento social de la pensión y su naturaleza ligada a los principios de solidaridad,
justicia y seguridad social, aunado a las situaciones objetivas de los adultos mayores
(en proceso de ser aún más adultos mayores), con los consabidos efectos de
degradación física y mental. La pensión deviene del salario y comparte con éste
elementos significativos y consustanciales, siendo la pensión un salario reconocido por
el Estado, que al igual que el salario de un trabajador, paga -se insiste- el impuesto sobre
la renta y demás cargas sociales, establecidas por ley. Dada su naturaleza irrenunciable
por la equivalencia al salario donde queda incorporada la declaración y pago de renta,
las leyes indicadas devienen inconstitucionales, cuando suprime en su mayor parte el
derecho que ostenta el beneficiario a una pensión a la cual optó voluntariamente y ha
cumplido a cabalidad con las condiciones objetivas para su pleno disfrute con seguridad
y justicia proporcional, lo que no sucede con el gravamen impositivo que trasciende el
50% de afectación al patrimonio privado que además constituye la base de actividad y
sobrevivencia para quienes estamos en la condición de adulto mayor, en pleno
desmejoramiento físico y mental y sin capacidad -la mayoría de los casos- para ejercer
laboralmente en plano de competencia activa en el mercado de la oferta y demanda.
Solicita se declare con lugar la acción.
15.- Por Sentencia N° 2017-007684 de las 11:20 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
16.- Por escrito presentado a las 11:19 horas del 28 de abril de 2017,
por [Nombre 014], portador de la cédula de identidad N° [Valor 014] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006510-0007-CO contra el artículo único de la Ley
N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y 3,
de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
17.- Por Sentencia N° 2017-007685 de las 11:21 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006510-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
18.- Por escrito presentado a las 11:17 horas del 28 de abril de 2017,
por [Nombre 015], portador de la cédula de identidad N° [Valor 015], interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006512-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, artículos 2 y 3,
de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
19.- Por Sentencia N° 2017-007686 de las 11:22 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006512-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
20.- Por escrito presentado a las 13:42 horas del 28 de abril de 2017,
por [Nombre 016], portador de la cédula de identidad N° [Valor 016], interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006514-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8, y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, artículos 2 y 3,
de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
21.- Por Sentencia N° 2017-007687 de las 11:23 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006514-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
22.- Por escrito presentado a las 11:20 horas del 28 de abril de 2017,
por [Nombre 017], portadora de la cédula de identidad N° [Valor 017], interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006515-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8, y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, artículos 2 y 3,
de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
23.- Por Sentencia N° 2017-007688 de las 11:24 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006515-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
24.- Por escrito presentado a las 11:23 horas del 28 de abril de 2017,
por [Nombre 018], portador de la cédula de identidad N° [Valor 018], interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006516-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
25.- Por Sentencia N° 2017-007689 de las 11:25 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006516-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
26.- Por escrito presentado a las 13:51 horas del 28 de abril de 2017,
por [Nombre 019], portadora de la cédula de identidad N° [Valor 019], interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006517-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
27.- Por Sentencia N° 2017-007690 de las 11:26 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006517-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
28.- Por escrito presentado a las 13:53 horas del 28 de abril de 2017,
por [Nombre 020], portador de la cédula de identidad N° [Valor 020], interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006518-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
29.- Por Sentencia N° 2017-007691 de las 11:27 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006518-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
30.- Por escrito presentado a las 11:13 horas del 28 de abril de 2017,
por [Nombre 021], portador de la cédula de identidad N° [Valor 021] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006521-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
31.- Por Sentencia N° 2017-007692 de las 11:28 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006521-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
32.- Por escrito presentado a las 11:06 horas del 28 de abril de 2017,
por [Nombre 022], portador de la cédula de identidad N° [Valor 022], interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006522-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
33.- Por Sentencia N° 2017-007693 de las 11:29 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006522-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
34.- Por escrito presentado a las 11:06 horas del 28 de abril de 2017,
por [Nombre 023], portador de la cédula de identidad N° [Valor 023] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006523-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
35.- Por Sentencia N° 2017-007694 de las 11:30 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006523-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
36.- Por escrito presentado a las 11:09 horas del 28 de abril de 2017,
por [Nombre 025], portador de la cédula de identidad N° [Valor 025] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006526-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
37.- Por Sentencia N° 2017-7696 de las 11:32 horas del 23 de mayo de 2017,
dictada dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006526-0007-CO, se ordenó
su acumulación a este expediente.
38.- Por escrito presentado a las 11:06 horas del 28 de abril de 2017, por Flor
Emilia [Nombre 027], portadora de la cédula de identidad N° [Valor 027], interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006529-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
39.- Por Sentencia N° 2017-007698 de las 11:34 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006529-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
40.- Por escrito presentado a las 08:22 horas del 02 de mayo de 2017,
por [Nombre 031], portador de la cédula de identidad N° [Valor 031] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006590-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
41.- Por Sentencia N° 2017-007701 de las 11:37 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006590-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
42.- Por escrito presentado a las 8:24 horas del 2 de mayo de 2017, por [Nombre
032], portadora de la cédula de identidad N° [Valor 032] , interpone la acción de
inconstitucionalidad N° 17-006595-0007-CO contra el artículo único, de la Ley N° 9380,
los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y 3, de la Ley
N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron origen al
derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de pensión y
rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
43.- Por Sentencia N° 2017-007702 de las 11:38 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006595-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
44.- Por escrito presentado a las 8:24 horas del 02 de mayo de 2017,
por [Nombre 033], portadora de la cédula de identidad N° [Valor 033] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006596-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
45.- Por Sentencia N° 2017-007703 de las 11:39 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006596-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
46.- Por escrito presentado a las 8:24 horas del 2 de mayo de 2017, por [Nombre
034], portador de la cédula de identidad N° [Valor 034] , interpone la acción de
inconstitucionalidad N° 17-006598-0007-CO contra el artículo único, de la Ley N° 9380,
los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381 los artículos 2 y 3, de la Ley
N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron origen al
derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de pensión y
rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
47.- Por Sentencia N° 2017-007704 de las 11:40 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006598-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
48.- Por escrito presentado a las 8:24 horas del 02 de mayo de 2017,
por [Nombre 035], portador de la cédula de identidad N° [Valor 035] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006601-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
49.- Por Sentencia N° 2017-007705 de las 11:41 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006601-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
50.- Por escrito presentado a las 8:24 horas del 02 de mayo de 2017,
por [Nombre 036], portadora de la cédula de identidad N° [Valor 036] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006602-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
51.- Por Sentencia N° 2017-007706 de las 11:42 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006602-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
52.- Por escrito presentado a las 8:24 horas del 02 de mayo de 2017,
por [Nombre 037], portadora de la cédula de identidad N° [Valor 037] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006605-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
53.- Por Sentencia N° 2017-007707 de las 11:43 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006605-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
54.- Por escrito presentado a las 8:24 horas del 02 de mayo de 2017,
por [Nombre 038], portadora de la cédula de identidad N° [Valor 038] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006607-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
55.- Por Sentencia N° 2017-007708 de las 11:44 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006607-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
56.- Por escrito presentado a las 8:24 horas del 02 de mayo de 2017,
por [Nombre 039], portador de la cédula de identidad N° [Valor 039] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006608-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
57.- Por Sentencia N° 2017-007709 de las 11:45 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006608-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente N° 17-001676-0007-CO.
58.- Por escrito presentado a las 11:00 horas del 02 de mayo de 2017,
por [Nombre 040] Castrillo, portadora de la cédula de identidad N° [Valor 040] ,
interpone la acción de inconstitucionalidad N° 17-006619-0007-CO contra el artículo
único, de la Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los
artículos 2 y 3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes
que dieron origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los
montos de pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos
de derecho, antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos
de las violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se
declare inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos
términos que la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta
por [Nombre 013].
59.- Por Sentencia N° 2017-007710 de las 11:46 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006619-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
60.- Por escrito presentado a las 11:08 horas del 2 de mayo de 2017,
por [Nombre 041], portador de la cédula de identidad N° [Valor 041] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006622-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
61.- Por Sentencia N° 2017-007711 de las 11:47 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006622-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
62.- Por escrito presentado a las 11:16 horas del 02 de mayo de 2017,
por [Nombre 042], portador de la cédula de identidad N° [Valor 042] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006624-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
63.- Por Sentencia N° 2017-007712 de las 11:48 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006624-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
64.- Por escrito presentado a las 11:26 horas del 02 de mayo de 2017,
por [Nombre 043], portador de la cédula de identidad N° [Valor 043] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006627-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
65.- Por Sentencia N° 2017-007713 de las 11:49 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006627-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
66.- Por escrito presentado a las 11:35 horas del 02 de mayo de 2017,
por [Nombre 044], portadora de la cédula de identidad N° [Valor 044] , como
apoderada generalísima sin límite de suma de su padre, [Nombre 045], interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006630-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
67.- Por Sentencia N° 2017-007714 de las 11:50 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006630-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
68.- Por escrito presentado a las 9:08 horas del 03 de mayo de 2017,
por [Nombre 049], portador de la cédula de identidad N° [Valor 049] , apoderado
generalísimo de [Nombre 050], portador de la cédula de identidad N° [Valor 050] ,
interpone la acción de inconstitucionalidad N° 17-006695-0007-CO contra el artículo
único, de la Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los
artículos 2 y 3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes
que dieron origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los
montos de pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos
de derecho, antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos
de las violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se
declare inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos
términos que la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta
por [Nombre 013].
69.- Por Sentencia N° 2017-007718 de las 11:54 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006695-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
70.- Por escrito presentado a las 14:12 horas del 27 de marzo de 2017,
por [Nombre 012], portadora de la cédula de identidad N° [Valor 012] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-004865-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Alega que tiene como asunto base
el recurso de amparo N° 16-014845-0007-CO interpuesto contra el Estado, el
Ministerio de Trabajo por la actuación de la Dirección Nacional de Pensiones, por
aplicación individual de la normativa N° 9380, N° 9381, y N° 9383. Que el derecho a la
pensión que recibe fue heredado de su esposo, Braulio Sánchez Alvarado, por
resolución N° R-TP-DNP-MT-0053-2000, de la Dirección Ejecutiva de la Dirección
Nacional de Pensiones, de las 15:05 horas del 16 de marzo de 2000. Impugna los
artículos 1, 2 y 3, de la Ley N° 9383 del 29 de julio de 2016, la Ley N° 9380 del 29 de
julio de 2016 y el artículo 8, de la Ley N° 9381 del 29 de julio del 2016. Considera
inconstitucional dichas disposiciones por vulnerar el principio de la irretroactividad de
la ley en perjuicio de situaciones jurídicas consolidadas. Su pensión de hacienda está
consolidada por acto administrativo firme, con el cual su salario de pensión se
incorporó sin mayores cargas que las existentes en el bloque constitucional y legal,
existentes al momento de su adjudicación, y sobre tal se programó su subsistencia. Si
bien hay potestades de imperio del Estado, la normativa accionada constituye una
nueva regulación impositiva, para un derecho consolidado con anterioridad a la
promulgación de la ley, que singulariza en perjudicar a una de las poblaciones más
vulnerables, adulta mayor, quebrantando normativa internacional para la protección
de esta población, el Pacto de Derecho Sociales y Económicos, de forma
desproporcionada e irracional, que confisca el contenido económico del derecho de
pensión. No puede pretenderse que el principio de seguridad social, quebrante el
principio de irretroactividad. Hay formas de hacerlo de manera compatible con la
seguridad social. Por su parte, en la Ley N° 9380, que desarrolla el porcentaje de
cotización de pensionados y servidores activos para los regímenes especiales de
pensiones, dispone en el artículo único una forma abiertamente desproporcional e
irracional, en cuanto fija inicialmente un 9% de apropiación del salario de pensión, o
como se da en llamar la norma “contribución”, y estipula un parámetro abierto de
contribuciones, que puede constituir más de un 55% del Salario, respecto del monto
bruto, con lo que puede confirmar más de la mitad del salario, fundado en un concepto
de solidaridad, que más amenaza con convertir en precario el Derecho de Pensión,
variar abruptamente la vida del beneficiario, que fundado en el principio de confianza
jurídica, espera que el salario de pensión, por el cual cotizó en su vida laboral, aumente
como todo salario, o cuando menos se mantenga conforme al costo de la vida, y no que
disminuya. También singulariza la contribución confiscatoria en la población adulta
mayor, que está en su etapa de vejez, no es parte de la población laboral activa, y sus
ingresos provienen del Derecho de Pensión (con infracción del derecho internacional),
violenta el principio de la no interdicción de la arbitrariedad, por cuanto a diferencia
del resto de empleados públicos, el salario de pensión del Régimen de la suscrita, se
coloca en descenso, en lugar aumento. No se mantiene equitativo al aumento del costo
de la vida, pues los aumentos propuestos, exceden en un margen asombroso, los niveles
de aumento de costo de la vida.
En cuanto a la Ley N° 9383, en sus artículos 1, 2 y 3, desarrolla el ámbito de
aplicación, porcentaje de aplicación y destino de los recursos, de la nueva carga
tributaria, denominada “Contribución Especial, Solidaria y Redistributiva”. La nueva
norma es exageradamente desproporcionada, irracional y confiscatoria, donde se
planea en el inciso a) que ante un exceso del 25% de los diez salarios base, toma en
propiedad el Estado, 25% de esa fracción, y así continúa hasta que en el inciso f), toma
en propiedad un 75% del margen de aumento, lo que constituye una privación ilegítima
del derecho a la pensión. El legislador desea privar el derecho de pensión a los
regímenes que se estipula la contribución, deja de ser progresivo, para convertirse en
una confiscación del salario, no está programado para avanzar de forma racionada y
proporcionada. Tanto la Ley N° 9383, junto con la Ley N° 8380, constituye una carga
tributaria exagerada, que quebranta los principios de racionalidad y proporcionalidad
constitucional, pues en conjunto son confiscatorias, quebrantan los principios de
justicia social, e infringen el Derecho de la Constitución.
La Ley N° 8381, por su parte, viene a suprimir el derecho a heredar de los hijos
del titular de pensión, como estaba establecido y consolidado al momento de adquirir
el derecho. Al suprimir un derecho consolidado al aplicar la caducidad, obvia el
legislador los derechos subjetivos adquiridos, no puede suprimirse, alegando
caducidad del derecho, si nunca fueron sujetos a otra condición más, por imperio de ley,
que ser hijos del titular del derecho. Para nuevas situaciones jurídicas, aún no
consolidadas, sea personas que aún no han adquirido su derecho de pensión, es
plausible la caducidad. Es retroactiva si por ley anterior se está suprimiendo el
contenido del derecho que la suscrita adquirió.
Sobre el principio de la no interdicción de la arbitrariedad, menciona que la
normativa accionada, en su totalidad, al ser dirigida sólo contra un grupo de personas,
y no para toda la población con derecho a pensión, constituye una violación del
principio de la no interdicción de la arbitrariedad. Lo que se pretende con la legislación
es acabar con las pensiones del Régimen de Hacienda como la que goza la suscrita, está
dirigida franca y directamente, a eliminar dicho derecho, prueba de ello, es que lo que
hace a través de una normativa abiertamente irracional y desproporcionada, en los
montos de contribución impuestos, así también mediante la supresión contraria al
Derecho de la Constitución, del contenido del derecho, específicamente en su capacidad
de derecho objeto de Herencia, pues si imponen condiciones que no existían al amparo
de la normativa o bloque de legalidad que existía al momento de adquirirse. Lo que se
busca es suprimir, confiscar el derecho, de un determinado grupo de la población, no
trata a iguales como iguales ante la ley, sino que singulariza en determinados sujetos,
privarles el derecho adquirido, con contribuciones desproporcionadas, irracionales y
confiscatorias. Los propios diputados han manifestado que “vamos a acabar con los
pensionados de lujo”, y en este ánimo de vendetta social, el legislador ha excedido los
parámetros constitucionales de racionalidad, proporcionalidad, propiedad, igualdad,
para lesionar a un grupo de personas elegidas, aduciendo un compromiso de
solidaridad social.
71.- Por Sentencia N° 2017-008521 de las 11:50 del 06 de junio de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-004865-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
72.- Por escrito presentado a las 14:29 horas del 17 de abril de 2017,
por [Nombre 011], portador de la cédula de identidad N° [Valor 011] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-005794-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8, y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2
y 3, de la Ley N° 9383, y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Alega que la acción tiene como
asunto base el amparo N° 17-001839-0007-CO. En el escrito de interposición expone el
accionante algunos hechos relacionados con litigios y situaciones de hecho particulares
sobre el disfrute del derecho a la pensión. Alega que el principio de irretroactividad de
la Ley y de la seguridad jurídica son pilares básicos del sistema democrático contenido
en el artículo 34, de la Constitución Política. No se puede confundir tal norma, con el
derecho del aparato estatal a mutar el ordenamiento jurídico, pero debe hacerse
conforme a los principios que lo rigen. Cita la Sentencia N° 1147-90 (sin señalar hora y
fecha). Cita la Sentencia N° 7723-08 (sin señalar hora y fecha). Señala que es un hecho
público y notorio que existen en el país muchos miles de maestros y personas acogidas
al Régimen del Magisterio Nacional que gozan un beneficio constatable desde hace
muchos años, incluso desde antes de haberse emitido la Ley N° 7858 de 28 de diciembre
de 1998, su disfrute ha sido continuado e ininterrumpido. Se infringe el principio de
seguridad jurídica, la que explica con la transcripción de la Sentencia N° 267-12, y
afirma que la ley reclamada implica modificaciones jurídicas arbitrarias, sin previo
estudio, ni consulta serios. Es indiscriminada e ilegal, con afectación a la seguridad
jurídica por la circular y directriz que pide se declare inconstitucional. Argumenta otras
violaciones como el principio de legalidad, cita las Sentencias N° 3410-92 y 6535-06
(sin indicar horas y fecha). Con apoyo a la Sentencia N° 5236-99 estima que queda
demostrado que las pensiones del Magisterio Nacional, no forman parte del sistema
contributivo del Presupuesto Nacional, por la directriz impugnada, no es aplicable a
ellas por inconstitucionalidad. Alega que el sistema del magisterio nacional tiene su
propia estructura, y con ello una contribución diferente al de otros regímenes, al igual
que su propio tope. Así, el sistema hace una distribución de cargas a la cual hay que
soportar, y a la que todos los beneficiarios del sistema, nos hemos atenido con el fin de
soportar las obligaciones personales, de modo que la imposición repentina del
Ministerio de Trabajo por aplicar otro tope al magisterio causaría un trastorno
significativo. La interpretación ministerial es excesiva e injustificada. El accionante
transcribe los artículos 44, 70 y Transitorio Único, y el artículo 71, de la Ley de
Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. Alega que el artículo 44, establece el
límite, y se refiere a la contribución de los artículos 70 y 71, de la Ley N° 7531. No es
procedente la aplicación de la directriz y la Ley N° 7858, conforme a la aplicación de
normativa en el tiempo, y cita jurisprudencia de tribunales ordinarios. La Constitución
Política contiene garantías, el Magisterio Nacional tiene su propia normativa especial, y
cita la Sentencia N° 1147-90, además el principio de reserva de ley. Se pretende con una
resolución y directriz definir los alcances de la ley.
73.- Por resolución de las 10:39 horas del 15 de mayo de 2017, se previno
a [Nombre 011], para que dentro de tercero días agregara y cancelara el timbre del
Colegio de Abogados por la suma de doscientos cincuenta colones, bajo el
apercibimiento de denegarle el trámite a la acción. Por escrito presentado a las 14:08
horas del 18 de mayo de 2017, el accionante cumple con la prevención ordenada.
74.- Por Sentencia N° 2017-007649 de las 10:30 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-005794-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
75.- Por escrito presentado a las 9:08 horas del 03 de mayo de 2017,
por [Nombre 046], portador de la cédula de identidad N° [Valor 046] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006692-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
76.- Por Sentencia N° 2017-007715 de las 11:51 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006692-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
77.- Por escrito presentado a las 9:08 horas del 03 de mayo de 2017,
por [Nombre 047], portador de la cédula de identidad N° [Valor 047] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006693-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
78.- Por Sentencia N° 2017-007716 de las 11:52 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006693-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
79.- Por escrito presentado a las 9:08 horas del 03 de mayo de 2017,
por [Nombre 048], portador de la cédula de identidad N° [Valor 048] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006694-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
80.- Por Sentencia N° 2017-007717 de las 11:53 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006694-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
81.- Por escrito presentado a las 13:36 horas del 09 de mayo de 2017,
por [Nombre 051] y [Nombre 052], portadores de las cédulas de identidad N° [Valor
051] y [Valor 052] , respectivamente, a favor de la amparada en el asunto base de
nombre [Nombre 053], interponen la acción de inconstitucionalidad N° 17-007064-
0007-CO contra de los numerales 8, de la Ley N° 9381, y los artículos 1, 2 y 3, de la Ley
N° 9383. Alegan como asunto base de la acción es el recurso de amparo N° 17-2405-
0007-CO. Las diferentes pensiones guardan relación con el trabajo realizado por el
funcionario público, sus años de servicio, el puesto ocupado, el monto de sus ingresos
o salarios recibidos, todo con base en leyes específicas. No es un premio, regalo o
dádiva. Ahora bien, las medidas que se están tomando resulta desproporcionadas y
confiscatorias para tratar de arreglar situaciones que legalmente se establecieron,
puede y consideran que debe hacerse en cuanto al futuro de la norma para los nuevos
pensionados, pero jamás a las personas que tienen años de recibir esa pensión
conforme al ordenamiento jurídico anterior a esta norma inconstitucional. Los
accionantes alegan la infracción a los derechos patrimoniales y situaciones jurídicas
consolidadas, al principio se seguridad jurídica y la irretroactividad en perjuicio de
derechos adquiridos, que están presentes en el artículo 34, Constitucional. En este
sentido, citan en apoyo las Sentencias N° 5667-99, N° 6107-99, N° 17820-10, N° 10940-
11, y la N° 1574-14 (sin indicar datos de hora y fecha). Alegan la desproporción de la
Ley N° 9383 en cuanto a los aportes y confiscatoria, que debe evitar que el Estado se
lleve o prive completamente de bienes al sujeto. Indican que la ley atenta directamente
contra principios legales y constitucionales que establecen que no deben aplicarse
criterios confiscatorios en aplicación de impuestos y cargas a los administrados, debe
tomarse en consideración que aparte de la cotización del régimen, estaban afectadas
por el Impuesto de la Renta que mes a mes se le rebajaba una cantidad considerable
que no la paga ni siquiera una empresa grande y consolidada del mercado nacional.
Manifiestan que la amparada padece de serias afectaciones de salud que la mantienen
en cama y con atención médica, enfermeros y todo tipo de medicamentos, equipos para
poder darle un poco de calidad de vida. En cuanto a la igualdad, señalan que parece que
es ilegítimo o ilícito que el padre de los accionantes haya ocupado altos cargos del
Estado o recibidos sueldos más altos que otras personas en puestos diferentes, esta
aplicación de criterios y de la ley violenta el artículo 33, de la Constitución Política.
Acusan violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Supone la
correspondencia entre la infracción y la sanción, con interdicción de medidas
innecesarias o excesivas. Ha de basarse en que (a) la medida que se adopte ha de ser
apta para alcanzar los fines que la justifican; (b) ha de adoptarse de tal modo que se
produzca la menor injerencia posible; y (c) ha de adoptarse mediante previo juicio de
ponderación entre la carga coactiva de la pena y el fin perseguido desde la perspectiva
del derecho fundamental y el bien jurídico que ha limitado su ejercicio. Para el caso en
cuestión no puede promulgarse ni aplicarse una ley que es desde todo punto de vista
exagerada y atenta contra principios de razonabilidad y proporcionalidad, en este caso
además de existir derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas por el
tiempo y por leyes anteriores no puede afectar más de la mitad de la pensión que recibe
su madre y que desde todas las aristas que quiera verse es inconstitucional e
inaplicable.
82.- Por Sentencia N° 2017-008517 de las 11:30 del 6 de junio de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-007064-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
83.- Por escrito presentado a las 10:56 horas del 10 de mayo de 2017,
por [Nombre 055], portador de la cédula de identidad N° [Valor 055] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-007157-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, el numeral 8, de la Ley N° 9381, y los artículos 1, 2 y 3, de la Ley N° 9383.
El accionante presenta sus alegatos en términos similares al recurrente [Nombre 001],
ajustando el escrito a las condiciones particulares, y alegatos respecto al quebranto al
artículo 3, incisos c), f), y g), numerales 7 y 17, de la Convención Interamericana sobre
la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores. Alega que los
principios en dichos artículos reconocen determinados derechos cuya observancia
debe valorarse en este caso. El artículo 6, reconoce el derecho a la vida y a la dignidad
en la vejez, mientras que el artículo 7, se encuentra referido al derecho a la
independencia y autonomía, de forma que la persona adulta mayor realice una vida
autónoma e independiente, disponiendo para ello de mecanismos para poder ejercer
sus derechos, elegir su lugar de residencia, etc. El artículo 17, en plena consonancia con
los principios que informan los artículos 50 y 73, de la Constitución Política, refiere al
derecho a la seguridad social como uno de los derechos fundamentales de las personas
adultas mayores, de donde deviene la garantía de recibir ingresos para una vida digna
a través de los sistemas de seguridad social. Es con base en esta Convención y los
artículos constitucionales de cita, referidos al bienestar y a la seguridad social. Pide
declarar con lugar la acción.
84.- Por Sentencia N° 2017-008518 de las 11:31 del 06 de junio de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-007157-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
85.- Por escrito presentado a las 14:14 horas del 18 de mayo de 2017,
por [Nombre 054], portador de la cédula de identidad N° [Valor 054] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-007660-0007-CO contra la Ley N° 9383, “Ley
Marco de Contribución Especial de los Regímenes Especiales”. Como asunto base de la
acción estableció el recurso de amparo N° 17-003749-0007-CO. Indica que es
pensionado del régimen de Hacienda Diputados, que dejaron de aplicar el 30% de
revalorizaciones conforme corresponde, y presentó reclamo ante el Juzgado de Mayor
Cuantía en el Primer Circuito Judicial de Alajuela, lo cual fue declarado con lugar y
confirmada ante la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (Sentencia N° 2004-
00421 de las 10:00 del 9 de junio de 2004). Posteriormente, los recurridos dejaron de
aplicar el 30% en los periodos, 2004, 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012, lo que le obligó a
plantear procesos contenciosos administrativos que fueron declarados con lugar.
Ahora le aplican la contribución solidaria, según la Ley N° 9383, que le hacen rebajos
con violencia patrimonial, siendo adulto mayor de setenta y tres años. Que tiene una
vida hecha y obligaciones adquiridas precisamente por las sentencias judiciales citadas,
y esta situación entorpece su entorno familiar, personal, en su salud que se encuentra
seriamente deteriorada, entre otros. Se violenta el artículo 34, de la Carta Magna, y
demás legislación, con un derecho que está consolidado por el Tribunal Contencioso
Administrativo, Sentencia N° 482-2013 de las 7:30 horas del 30 de mayo de 2013. Alega
las inconstitucionalidades en sentido similar a la acción planteada por [Nombre
011] (N° 17-005794-0007-CO).
86.- Por Sentencia N° 2017-008519 de las 11:32 horas del 06 de junio de 2017,
dictada dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-007660-0007-CO, se ordenó
su acumulación a este expediente.
87.- Por escrito presentado a las 11:06 horas del 28 de abril de 2017,
por [Nombre 024], portadora de la cédula de identidad N° [Valor 024] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006525-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los artículos 2 y
3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
88.- Por Sentencia N° 2017-007695 de las 11:31 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006525-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
89.- Por escrito presentado a las 8:24 horas del 02 de mayo de 2017,
por [Nombre 028], portadora de la cédula de identidad N° [Valor 028] , como
apoderado especial judicial de [Nombre 029], portador de la cédula de identidad
N° [Valor 029], quien interpone la acción de inconstitucionalidad N° 17-006587-0007-
CO contra el artículo único, de la Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II,
de la Ley N° 9381, los artículos 2 y 3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388.
Cita los antecedentes que dieron origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones
particulares de los montos de pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los
mismos fundamentos de derecho, antecedentes que da sustento a la acción de
inconstitucionalidad, alegatos de las violaciones constitucionales, derecho y comparte
la pretensión para que se declare inconstitucional las disposiciones impugnadas en la
acción, en los mismos términos que la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-
0007-CO interpuesta por [Nombre 013].
90.- Por Sentencia N° 2017-007699 de las 11:35 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006587-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
91.- Por escrito presentado a las 08:24 horas del 02 de mayo de 2017,
por [Nombre 028], portador de la cédula de identidad N° [Valor 028] , como apoderado
especial judicial de [Nombre 030], portador de la cédula de identidad N° [Valor 030],
interpone la acción de inconstitucionalidad N° 17-006588-0007-CO contra el artículo
único, de la Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, los
artículos 2 y 3, de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes
que dieron origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los
montos de pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos
de derecho, antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos
de las violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se
declare inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos
términos que la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta
por [Nombre 013].
92.- Por Sentencia N° 2017-007700 de las 11:36 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006588-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
93.- Por escrito presentado a las 11:06 horas del 28 de abril de 2017,
por [Nombre 026], portador de la cédula de identidad N° [Valor 026] , interpone la
acción de inconstitucionalidad N° 17-006527-0007-CO contra el artículo único, de la
Ley N° 9380, los numerales 1, 2, 8 y el Transitorio II, de la Ley N° 9381, artículos 2 y 3,
de la Ley N° 9383 y el artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los antecedentes que dieron
origen al derecho a la pensión que goza, las situaciones particulares de los montos de
pensión y rebajos legales aplicados y argumenta los mismos fundamentos de derecho,
antecedentes que da sustento a la acción de inconstitucionalidad, alegatos de las
violaciones constitucionales, derecho y comparte la pretensión para que se declare
inconstitucional las disposiciones impugnadas en la acción, en los mismos términos que
la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO interpuesta por [Nombre
013].
94.- Por Sentencia N° 2017-007697 de las 11:33 del 23 de mayo de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-006527-0007-CO, se ordenó su
acumulación a este expediente.
95.- Por resolución de las 8:59 horas del 14 de agosto de 2017, se tuvo por
ampliada la acción de inconstitucionalidad N° 17-001676-0007-CO, en los términos de
las acciones N° 17-001676- 0007-CO, en los términos expuestos en las acciones N° 17-
002469-0007-CO, interpuesta por [Nombre 002], cédula de identidad N° [Valor
002], [Nombre 003] , cédula de identidad N° [Valor 003], [Nombre 004] , cédula de
identidad N° [Valor 004], [Nombre 005], cédula de identidad N° [Valor 005], [Nombre
006] , cédula de identidad N° [Valor 006], [Nombre 007], cédula de identidad N° [Valor
007] , [Nombre 008], cédula de identidad N° [Valor 008], [Nombre 009], cédula de
identidad N° [Valor 009], y [Nombre 010], cédula de identidad N° [Valor 010]; N° 17-
005794-0007-CO, interpuesta por [Nombre 011], cédula de identidad N° [Valor 011];
N° 17-004865-0007-CO, interpuesta por [Nombre 012], cédula de identidad N° [Valor
012]; N° 17- 006508-0007-CO, interpuesta por [Nombre 013], cédula de identidad
N° [Valor 013] ; N° 17-006510-0007-CO, interpuesta por [Nombre 014], cédula de
identidad N° [Valor 014] ; N° 17-006512-0007-CO, interpuesta por [Nombre 015],
cédula de identidad N° [Valor 015]; N° 17-006514- 0007-CO, interpuesta por [Nombre
016], cédula de identidad N° [Valor 016]; N° 17-006515-0007-CO, interpuesta
por [Nombre 017], cédula de identidad N° [Valor 017]; N° 17-006516-0007-CO,
interpuesta por [Nombre 018], cédula de identidad N° [Valor 018]; N° 17-006517-
0007-CO, interpuesta por [Nombre 019], cédula de identidad N° [Valor 019]; N° 17-
006518-0007-CO, interpuesta por [Nombre 020], cédula de identidad N° [Valor 020];
N° 17-006521-0007-CO, interpuesta por [Nombre 021], cédula de identidad N° [Valor
021]; N° 17-006522-0007-CO, interpuesta por [Nombre 022], cédula de identidad
N° [Valor 022]; N° 17-006523-0007-CO, interpuesta por [Nombre 023], cédula de
identidad N° [Valor 023] ; N° 17-006525-0007-CO, interpuesta por [Nombre 024],
cédula de identidad N° [Valor 024] ; N° 17-006526-0007-CO, interpuesta por [Nombre
025], cédula de identidad N° [Valor 025]; N° 17-006527-0007-CO, interpuesta
por [Nombre 026], cédula de identidad N° [Valor 026]; N° 17-006529-0007-CO,
interpuesta por [Nombre 027], cédula de identidad N° [Valor 027]; N° 17-006587-
0007-CO, interpuesta por [Nombre 028], cédula de identidad N° [Valor 028], en
representación de [Nombre 029], cédula de identidad N° [Valor 029] ; N° 17-006588-
0007-CO, interpuesta por [Nombre 028], cédula de identidad N° [Valor 028], en
representación de [Nombre 030] , cédula de identidad N° [Valor 030]; N° 17-006590-
0007-CO, interpuesta por [Nombre 031], cédula de identidad N° [Valor 031] ; N° 17-
006595-0007-CO, interpuesta por [Nombre 032], cédula de identidad N° [Valor 032] ;
N° 17-006596-0007-CO, interpuesta por [Nombre 033], cédula de identidad N° [Valor
033]; N° 17-006598- 0007-CO, interpuesta por [Nombre 034], cédula de identidad
N° [Valor 034]; N° 17-006601-0007-CO, interpuesta por [Nombre 035], cédula de
identidad N° [Valor 035]; N° 17-006602-0007-CO, interpuesta por [Nombre 036],
cédula de identidad N° [Valor 036]; N° 17- 006605-0007-CO, interpuesta por [Nombre
037], cédula de identidad N° [Valor 037]; N° 17-006607-0007-CO, interpuesta
por [Nombre 038], cédula de identidad N° [Valor 038]; N° 17-006608-0007-CO,
interpuesta por [Nombre 039], cédula de identidad N° [Valor 039]; N° 17-006619-
0007-CO, interpuesta por [Nombre 040], cédula de identidad N° [Valor 040]; N° 17-
006622-0007-CO, interpuesta por [Nombre 041], cédula de identidad N° [Valor 041];
N°17-006624-0007-CO, interpuesta por [Nombre 042], cédula de identidad N° [Valor
042]; N° 17-006627-0007-CO, interpuesta por [Nombre 043], cédula de identidad
N° [Valor 043] ; N° 17-006630-0007-CO, interpuesta por [Nombre 044], cédula de
identidad N° [Valor 044] , en representación de [Nombre 045], cédula de identidad
N° [Valor 045]; N° 17-006692-0007-CO, interpuesta por [Nombre 046], cédula de
identidad N° [Valor 046] ; N° 17-006693-0007-CO, interpuesta por [Nombre 047],
cédula de identidad N° [Valor 047] ; N° 17-006694-0007-CO, interpuesta por [Nombre
048], cédula de identidad N° [Valor 048]; N° 17- 006695-0007-CO, interpuesta
por [Nombre 049], cédula de identidad N° [Valor 049], en su condición de apoderado
generalísimo de [Nombre 050], cédula de identidad N° [Valor 050]; N° 17-007064,
interpuesta por [Nombre 051], cédula de identidad N° [Valor 051], y [Nombre 052],
cédula de identidad N° [Valor 052] ; N° 17-007660, interpuesta por [Nombre 054],
cédula de identidad N° [Valor 054] y N° 17-007157-0007-CO, interpuesta por [Nombre
055], cédula de identidad N° [Valor 055] , todas acumuladas a esta acción (N° 17-
001676-0007-CO), en el sentido de que también se impugnan los artículos 1°, 2° y el
Transitorio II, de la Ley N° 9381, el artículo 3°, de la Ley N° 9388, por estimar que son
contrarios al principio de igualdad de trato, irretroactividad de las leyes frente a la
afectación del núcleo esencial del patrimonio privado, protección efectiva a los
derechos subjetivos y patrimoniales, el derecho a la defensa de la salud de las personas
adultas mayores, a una vida digna y a la calidad de vida para el adulto mayor, los
derechos al no desmejoramiento sustancial -en su equivalencia- de las condiciones
objetivas del lugar trabajo y del valor intrínseco del salario cuando se es sujeto pasivo
del impuesto de renta y otras cargas de estricto corte laboral, de los principios de
proporcionalidad y razonabilidad jurídica, los derechos de seguridad, justicia social,
interdicción de la arbitrariedad, responsabilidad administrativa e intangibilidad
patrimonial. El artículo 1°, de la Ley N° 9381, se impugna en cuanto establece una nueva
metodología de revalorización para las pensiones del Régimen de Hacienda-Diputados,
otorgadas al amparo de la Ley N° 148. Las pensiones otorgadas al amparo de la Ley de
Pensiones de Hacienda, Ley N° 148 del 23 de agosto de 1943, deben regularse por las
reglas dispuestas por esta ley. Es decir, el otorgamiento, la consolidación y los efectos
de las pensiones deben regirse en forma integral por las reglas establecidas en esa
disposición normativa sin demérito de sus reformas, pero sin afectar el núcleo esencial
del patrimonio nacido al amparo de esta ley causal. Lo anterior se confirma, pues del
contenido expreso de las anteriores leyes de cita, en conjunto, se ha derivado un
derecho adquirido a favor del administrado, o al menos el derecho adquirido para su
no afectación sustancial a nivel patrimonial, lo cual, incluso, fue reconocido ya por el
mismo Estado al momento de otorgar y pagar el beneficio jubilatorio. Se impugna el
artículo 2°, en cuanto dispone que esa ley se aplique a quienes gocen de un derecho de
pensión al amparo de lo dispuesto en el artículo 13, de la Ley N° 148, Ley de Pensiones
de Hacienda, de 23 de agosto de 1943 y sus reformas. En cuanto al Transitorio II, por
disponer que los hijos e hijas que, al momento de la entrada en vigencia de esta ley
tengan una pensión aprobada al amparo de la Ley N° 148, Ley de Pensiones de
Hacienda, de 23 de agosto de 1943 y sus reformas, y, además, tengan al menos sesenta
y cinco años de edad, conservarán su pensión por el resto de su vida y por el mismo
régimen especial de pensión con cargo al presupuesto nacional que hasta la fecha de
entrada en vigencia de esta ley hayan venido disfrutando. Esta disposición lesiona lo
dispuesto en el artículo 33, de nuestra Constitución Política, puesto que se establece un
tratamiento diferenciado entre los hijos de exparlamentarios con edad de sesenta y
cinco años o más, para gozar íntegramente de su derecho a la pensión de por vida
mientras los jubilados-pensionados ven seriamente disminuidos sus ingresos
jubilatorios como producto de las medidas impositivas del Estado, hasta por un 55% de
su monto mensual de pensión. Sin duda, este trato diferente entre sujetos en una misma
situación objetiva (de edades similares, que tengan o sean mayores a los 65 años), en
relación con la misma actividad, una originaria y la otra derivada (heredero) sin que
exista justificación objetiva y razonable que lo sustente, es totalmente discriminatorio.
Finalmente, el artículo 3, de la Ley N° 9388, se impugna en cuanto reforma el artículo 7,
de la Ley N° 7302, y dispone que, en lo sucesivo, las pensiones se reajustarán de acuerdo
con los incrementos que decrete el Poder Ejecutivo para los servidores públicos. Los
ajustes decretados por el Poder Ejecutivo para sus servidores públicos están muy por
debajo del 30%. Por lo tanto, un cambio como el propuesto contraviene lo dispuesto en
los numerales 34, 45 y 49, Constitucionales, puesto que apareja la vulneración del
contenido esencial de sus derechos patrimoniales, con gravamen desproporcionado y
de efecto retroactivo en perjuicio directo de la esfera subjetiva de derechos frente a
terceros y al poder público.
96.- La ampliación de la acción de inconstitucionalidad dictada por la resolución
de las 8:59 horas del 14 de agosto de 2017, fue publicada en los Boletines Judiciales N°
166, N° 167 y N° 168 de los días 01, 04 y 05 de septiembre de 2017.
97.- La Procuraduría General de la República contestó la audiencia otorgada el
día 11 de septiembre de 2017, manifestando que en las acciones de
inconstitucionalidad acumuladas a la interpuesta por [Nombre 001], se cuestionan
algunas disposiciones distintas a las impugnadas en la acción original; sin embargo,
gran parte de la argumentación es la misma en todas las acciones. Específicamente, se
cuestiona el cambio del método de revalorización del régimen de pensiones conocido
como Hacienda-diputados, revalorización que pasó de ser un 30% anual fijo, a ser el
equivalente al porcentaje de incremento que acuerde el Poder Ejecutivo para los
servidores públicos por variaciones en el costo de la vida.
Como se había indicado al contestar la audiencia conferida sobre la acción a la
cual se acumularon las que ahora nos ocupan, la Procuraduría es del criterio de que el
legislador está en posibilidad de modificar el método de revalorización de las pensiones
en curso de pago, sin que ello afecte el derecho a la pensión, ni derecho adquirido
alguno, toda vez que esa nueva revalorización sería aplicable hacia futuro, por lo que
no afectaría las sumas ya recibidas como producto de revalorizaciones pasadas, que son
las únicas que ya ingresaron efectivamente al patrimonio de su titular.
Se ha sostenido en el ejercicio de la labor asesora de la Administración Pública
(ver dictamen C-147-2003 del 26 de mayo de 2003, reiterado en el C-181-2006 del 15
de mayo de 2006, en la OJ-021-2007 del 9 de marzo de 2007, y en la OJ-082-2015 del 3
de agosto de 2015), la tesis parte del hecho de que las normas que rigen los regímenes
de pensiones no pueden ser inmutables, pues es necesario adecuarlas a los cambios en
las situaciones económicas y sociales. Un ejemplo innegable de ello lo constituye
precisamente la necesidad de modificar el método de revalorización de las pensiones
del régimen Hacienda- diputados. No es posible que un método de revalorización
pensado para una inflación igual o superior al 30% anual, deba mantenerse
indefinidamente cuando la inflación anual no llega al 1%. El ajuste de ese método de
revalorización, lejos de constituir una decisión irrazonable y desproporcionada, como
afirman los accionantes, obedece a una necesidad económica, porque ningún régimen
de seguridad social puede mantener la carga de revalorizar sus prestaciones
económicas a un ritmo del 30% anual cuando la inflación no supera el 1% anual.
Se debe advertir, en todo caso -como también se hizo al contestar la audiencia
conferida en la acción de inconstitucionalidad planteada por [Nombre 001]- que esa
Sala, en su Sentencia N° 5817-93 de las 17:03 horas del 10 de noviembre de 1993, a
propósito de una acción de inconstitucionalidad planteada precisamente contra el
reajuste del 30% anual para las pensiones del régimen Hacienda-diputados, indicó que
conjuntamente con el derecho a la pensión se adquiere el derecho a mantener el método
de reajuste que estuviese vigente cuando se otorgó la pensión, lo cual implica que el
legislador no estaría en posibilidad de modificar ese método de revalorización. No
obstante, por las razones ya explicadas, la Procuraduría considera que esa posición es
incorrecta.
Por otra parte, es preciso indicar que la pretensión orientada a que se declare la
inconstitucionalidad de los artículos 1, y 2, de la ley N° 9381, carece de fundamento,
pues esas normas lo que hacen es establecer, en términos muy generales, la finalidad
de esa ley y su ámbito de aplicación, sin generar cambio alguno al régimen. Lo relativo
a las causales de caducidad está regulado a partir del artículo 3, de esa ley, y lo
relacionado con el cambio en el método de revalorización en el artículo 8.
También es importante destacar que los accionantes, para reforzar la eventual
inconstitucionalidad del cambio en el método de revalorización de las pensiones del
régimen Hacienda-diputados, afirman que los beneficiarios de ese régimen, además de
pagar un 55% de su pensión (como máximo) por la contribución especial, solidaria y
redistributiva prevista en el artículo 2, de la Ley N° 9383, deben pagar, del saldo
restante, la cotización al fondo y el impuesto sobre la renta; sin embargo, existen dos
normas que claramente indican lo contrario. Se trata del artículo 11, de la Ley N° 7302,
modificado por el artículo único de la Ley N° 9380; y del artículo 3, in fine, de la Ley N°
9383, disposiciones que establecen que la totalidad de las deducciones a la pensión, no
deben superar el 55% de su monto:
“Artículo 11 (…) En ningún caso, la totalidad de las deducciones que se apliquen a
todos los pensionados y jubilados cubiertos por el presente artículo, incluida la
contribución especial, solidaria y redistributiva correspondiente, podrá
representar más del cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad
del monto de la pensión que por derecho le corresponda al beneficiario. Para los
casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto
de la totalidad del monto bruto de la pensión, la contribución especial se reajustará
de forma tal que la suma sea igual al cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto
de la totalidad del monto bruto de la pensión”.
“Artículo 3.- En ningún caso, la suma de la contribución especial, solidaria y
redistributiva y la totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los
pensionados y jubilados cubiertos por la presente ley podrá representar más del
cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto de la
pensión que por derecho le corresponda al beneficiario. Para los casos en los cuales
esta suma supere el cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del
monto bruto de la pensión, la contribución especial se reajustará de forma tal que
la suma sea igual al cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del
monto bruto de la pensión”.
Si las autoridades administrativas han otorgado a las normas transcritas una
interpretación distinta a la que claramente se desprende de su texto, ese es un asunto
que debe ser debatido en vía administrativa, o utilizando los remedios jurisdiccionales
comunes, incluida -eventualmente- la vía del recurso de amparo, pero esa discusión,
por versar sobre un tema interpretativo, no está relacionada con la posible
inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas, ni podría reforzar tampoco
(como se pretende) la posible inconstitucionalidad del cambio del método de
revalorización de las pensiones del régimen Hacienda-diputados.
En cuanto al tratamiento de los pensionados con edad superior a los sesenta y
cinco años manifiestan los accionantes que el Transitorio II, de la Ley N° 9381, contiene
un trato discriminatorio en perjuicio de los jubilados del régimen Hacienda- diputados,
pues permite que los hijos e hijas solteros (de los ex diputados) que sean mayores de
sesenta y cinco años, mantengan íntegra su pensión por sobrevivencia, beneficio que
no se le otorga a los jubilados, es decir, a los exdiputados que sean mayores de sesenta
y cinco años. Para analizar este asunto conviene transcribir nuevamente el Transitorio
II cuestionado:
“TRANSITORIO II.- Los hijos e hijas que al momento de la entrada en vigencia de
esta ley tengan una pensión aprobada al amparo de la Ley N.° 148. Ley de
Pensiones de Hacienda, de 23 de agosto de 1943, y sus reformas, y además tengan
al menos sesenta y cinco años de edad, conservarán su pensión por el resto de su
vida y por el mismo régimen especial de pensión con cargo al presupuesto nacional
que hasta la fecha de entrada en vigencia de esta ley hayan venido disfrutando".
En relación con este tema, se debe indicar que, a juicio de este Órgano Asesor, la
interpretación que hacen los accionantes de la disposición recién transcrita es
incorrecta. En esa línea, cabe recordar que la Ley N° 9381 establece algunas causales de
caducidad de los derechos de pensión aplicables a las hijas e hijos de exdiputados. Esas
causales de caducidad constituyen los motivos que justifican, a criterio del legislador,
interrumpir o eliminar el pago de la pensión. Por su parte, el transitorio cuestionado,
en vez de crear una desigualdad entre los titulares de una pensión por sobrevivencia
(hijos e hijas de exdiputados) y los titulares de un derecho de jubilación (exdiputados),
lo que hace es proteger a los primeros de la posibilidad de que se les aplique una causal
de caducidad después de que hayan alcanzado los 65 años de edad. De la lectura integral
de la Ley N° 9381, se logra comprender con claridad que los hijos e hijas de exdiputados
cubiertos por el régimen de Hacienda- diputados no tienen derecho a continuar
recibiendo una pensión por sobrevivencia cuando sean mayores de veinticinco años,
pues existe una causal de caducidad que lo impide. Esa causal de caducidad aplica salvo
que a la entrada en vigencia de la Ley N° 9381 esas personas hubiesen alcanzado o
superado la edad de sesenta y cinco años. Establecer esa salvedad es el objetivo del
Transitorio II impugnado. De la norma cuestionada no se desprende que los hijos e hijas
(de exdiputados) mayores de sesenta y cinco años vayan a seguir disfrutando de la
pensión por sobrevivencia bajo las condiciones previstas en la normativa anterior. Eso
no es lo que indica la norma, ni lo que admite una interpretación razonable de ella. El
hecho de que esas personas puedan conservar la pensión “por el resto de su vida y por
el mismo régimen especial de pensión con cargo al presupuesto nacional que hasta la
fecha de entrada en vigencia de esta ley hayan venido disfrutando", no significa que no
les son aplicables las reformas al régimen. Lo que indica la norma -se insiste- es que las
hijas e hijos (de exdiputados) que hubiesen alcanzado una edad igual o superior a
sesenta y cinco años a la entrada en vigencia de la Ley N° 9381, pueden seguir
disfrutando del derecho a la pensión, sin que ese derecho pueda verse afectado por las
causales de caducidad previstas en esa Ley; sin embargo, las reglas que se le aplicaría a
esas personas en materia de revalorización de sus prestaciones económicas, de aportes
contributivos, etc., son las establecidas en las leyes cuestionadas en esta acción y en las
acumuladas a ella, que son las mismas que se le aplicarían a los exdiputados jubilados.
No se colige, del Transitorio II, de la Ley N° 9381, que a los hijos e hijas (de exdiputados)
mayores de sesenta y cinco años se les aplicarán las disposiciones anteriores a la
entrada en vigencia de las normas impugnadas, y que a los exlegisladores las nuevas.
Esa es una interpretación que se aparta del texto de la norma. En todo caso, aun cuando
el transitorio en estudio estableciera que las hijas e hijos (de exdiputados) mayores de
sesenta y cinco años tienen derecho a que se les aplique el régimen legal vigente antes
de las reformas -lo cual no es así-, los exdiputados jubilados no se verían afectados por
una disposición de ese tipo, pues en ese hipotético caso, más que un perjuicio para los
exdiputados jubilados, existiría un beneficio para las hijas e hijos mayores de sesenta y
cinco años, de manera tal que la anulación de esa norma no constituiría un medio
razonable para amparar el derecho o interés que los exdiputados alegan como violado.
En otras palabras, de llegar a anularse el transitorio cuestionado, a ninguno de los
exdiputados jubilados se le seguiría revalorizando su pensión al 30% anual, ni dejaría
de aplicárseles la contribución solidaria y redistributiva contemplada en el artículo 3,
de la Ley N° 9383, por lo que, en cuanto a este aspecto, los accionantes carecen de
legitimación para plantear la acción. En síntesis, la interpretación que hacen los
accionantes del Transitorio II de la Ley N° 9381 no es correcta, y aunque lo fuera, la
anulación de esa norma no constituiría un medio razonable para amparar el derecho o
interés que consideran lesionado.
Con fundamento en lo expuesto, se sugiere a la Sala Constitucional declarar sin
lugar la acción de inconstitucionalidad en lo que concierne a los artículos 1, 2 y
Transitorio II, de la Ley N° 9381 de 29 de julio de 2016, “Caducidad de Derechos de
Pensión de hijos e hijas y reformas del Régimen de Pensión de Hacienda-Diputados,
regulados por la Ley N° 148 Ley de Pensiones de Hacienda del 23 de agosto de
1943”; así como en lo referente al artículo 3, de la Ley N° 9388 del 10 de agosto de
2016, “Reforma normativa de los Regímenes Especiales de Pensiones con cargo al
Presupuesto para contener el gasto de pensiones”.
98.- Helio Fallas Venegas, en su condición de Ministro de Hacienda, contestó la
audiencia concedida sobre los artículos 1, 2 y Transitorio II, de la Ley N° 9381 del 26
de julio de 2016, Caducidad de Derechos de Pensiones de Hijos e Hijas y Reformas del
Régimen de Pensiones Hacienda-Diputados, Regulados por la Ley N° 148 y del artículo
3, de la Ley N° 9388 del 10 de agosto del 2016 denominada Reforma Normativa de los
Regímenes Especiales de Pensiones con cargo al Presupuesto para contener el Gasto de
Pensiones. Indica que se adhiere a las argumentaciones externadas por la Procuraduría
General de la República, mediante oficio del 11 de septiembre de 2017. Se reitera las
mismas argumentaciones esbozadas por la Cartera, en el sentido que la administración
de cualquier régimen de seguridad social requiere flexibilidad para orientar
adecuadamente los recursos limitados de que dispone, rechaza la posibilidad de que se
petrifiquen normas y que lleve al colapso del sistema de Seguridad Social de un país, en
perjuicio de personas que han alcanzado a pensionarse, y que tienen expectativas de
hacerlo. Pide se declare sin lugar la acción.
99.- Irma Velásquez Yánez, en su condición de Directora Nacional de Pensiones
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, contestó la audiencia concedida indicando
en cuanto a la metodología de revalorizaciones establecida en el artículo 1°, de la Ley
9381 del 26 de agosto de 2016 y la reforma al artículo 3, de la Ley 9388, que conviene
citar el primero de dichos numerales. Indica que la metodología de revalorización no es
un derecho adquirido, máxime en estos casos, en donde no existió un parámetro
objetivo que haya servido de base para la implementación de un incremento anual del
30% a una pensión. Antes de la reforma, los aumentos de pensiones se realizaban sin
ningún tipo de relación entre lo que estos jubilados pudieron haber cotizado en su
momento, y los montos que llegaron a percibir con el paso de los años. Al ser contrario
al principio de razonabilidad sin incurrir en conductas abusivas de un derecho, es que
el Estado dentro de sus facultades potestativas estableció una nueva metodología de
revalorización, en respuesta a la disparidad que existía en los montos de pensión
recibidos por un grupo de pensionados, los cuales no solo eran excesivos, sino que
presentaba incrementos desmedidos y sin limitación alguna, en perjuicio del
Presupuesto Nacional. Indica que los ajustes respetan lo establecido en el Convenio N°
102, de la Organización Internacional del Trabajo, en cuanto al incremento de las
pensiones y no pierdan el valor adquisitivo, utilizando como parámetro objetivo el
costo de vida al monto. Alega el Principio In Dubio Pro-Fondo, establecido en la Sala
Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en los Votos N° 2006-0213 de las 9:10 horas
del 7 de abril de 2006, y N° 2010-00075 de las 14:00 horas del 3 de junio de 2010 que
cita en el informe. Argumento que este principio tiene como objetivo resguardar la
estabilidad y duración de los distintos fondos de pensiones con cargo al Presupuesto
Nacional, en aplicación del Principio de Solidaridad, intrínseco al tema de pensiones y
es un pilar fundamental al buscar una adecuada distribución de la riqueza. Alega los
factores de la realidad financiera del país, que ha motivado todas estas reformas, e
incluso indica que la metodología de revalorización anterior generó la progresión
desproporcionada que hoy existe en los montos de pensión, que afectaron al
Presupuesto Nacional. El Estado estaría obligado a intervenir para evitar desequilibrios
económicos y sociales.
En cuanto al artículo 3, de la Ley N° 9388, que transcribe en el informe, comenta
que el artículo de marras establece de manera específica ante que supuestos se
ajustarán las pensiones de los regímenes contributivos y no contributivos con cargo al
Presupuestos Nacional. Sin embargo, aducen los accionantes que con la entrada en
vigencia de la Ley N°9388, y la reforma introducida al numeral 7, de la Ley N° 7302, se
les provocó grave perjuicio mermando el incremento en sus pensiones. Alega en contra
que los regímenes adolecían de límites razonables, y que luego de los cambios de la
realidad social y económica del país, es que se necesitó aplicar restricciones a estos
otorgamientos, sin que ello implique violación alguna al principio de justicia social. Las
pensiones contributivas con cargo al Presupuesto Nacional se financian con los
impuestos, Las modificaciones no implican que las pensiones decrezcan o permanezcan
en montos fijos, lo que supondría un sacrificio desproporcionado para los pensionados;
toda vez que cada semestre se decretan incrementos por costo de la vida y las pensiones
crecerán de acuerdo con esa variable, en cumplimiento con el Convenio N° 102, de la
Organización Internacional del Trabajo.
La Ley N° 9388 no conlleva un trato confiscatorio, mucho menos el quebranto de
derechos fundamentales, como lo son una vida digna, la defensa de la salud, y la calidad
de vida del adulto mayor. La normativa tiene como fin originar un efecto reductor del
monto que se percibe por concepto de pensión o jubilación, cediendo en estos casos el
interés particular, de una minoría de pensionados, ante el general, no solo refiriéndose
al resto de pensionados, sino a la sociedad costarricense como tal, lo anterior en
aplicación del Principio de Solidaridad, el cual como ya se mencionó, se encuentra
intrínseco en la materia de pensiones. Adicionalmente, agrega que se trata de
legislación obligatoria desde su publicación en el diario oficial La Gaceta.
Sobre la impugnación del artículo 2°, y el Transitorio II, de la Ley N° 9381 del 26
de agosto de 2016, indica que se encuentran obligados a acatar las leyes vigentes, del
numeral se observa que el ámbito de aplicación establecido por ley ha sido
notoriamente delimitado, y sigue obligatoria y así se mantiene mientras esté incólume
(C-0259-99 del 29 de enero de 1999 y C-126-2011 del 10 de junio de 2011). En
concordancia con el numeral 129, Constitucional, las leyes son obligatorias y surten
efectos desde el día que ellas designen, a falta de este requisito diez días después de su
publicación en el Diario Oficial, y nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en casos
que la misma autorice. En armonía con los artículos de marras, la administración no
puede dejar de aplicar disposiciones que gozan de legitimidad constitucional, y la
pretensión de los accionantes contravienen la norma imperativa vigente y el interés
público.
Conteste con el alegato anterior, lo establecido en el Transitorio II, de la Ley N°
9381, tiene su génesis y finalidad en uno de los principios elementales de la Seguridad
Social que es la Solidaridad, la cual implica que necesariamente bajo ciertos supuestos,
debe existir un sacrificio para cierto grupo de administrados. En el caso que nos ocupa,
las personas mayores de sesenta y cinco años representan una población que no tiene
la facilidad de reintegrarse al ámbito laboral, por lo que suprimir su beneficio,
implicaría colocar a esta población en un escenario de vulnerabilidad que incluso
violenta los Derechos Humanos Universales como lo son la dignidad humana,
alimentación, vivienda, asistencia médica, vestido y otros servicios sociales básicos, lo
cual no quiere decir que por mantener este derecho de manera vitalicia el mismo sea
irrestricto, ya que al igual que el resto de pensiones se aplicará las cargas que la ley
establezca. Ante este contexto, se determina que las leyes pueden y deben, en caso de
ser necesario, otorgar tratamientos diferenciados a situaciones distintas. Así se protege
a las poblaciones más vulnerables, acorde con la Ley N° 7935, Ley Integral para la
Persona Adulta Mayor, la cual en su artículo 1° define sus objetivos, con el fin de brindar
un auxilio especial, lo cual no contraviene en ningún momento el Principio de Igualdad,
el cual debe ser analizado de una manera más amplia que la realizada por los
accionantes, ya que ni siquiera aportan con sus alegatos algún elemento objetivo que
permita establecer la violación alegada, mientras que la actuación del legislador es
conteste con los principios de Solidaridad y Seguridad Social. Es cierto que el
Transitorio II, estableció un trato diferenciado lo cual juzga compatible con la
interpretación de la Sala Constitucional en la Sentencia N° 2011-013800 del 12 de
octubre de 2011 (sin señalar hora de la resolución) y que cita otras sentencias que
desarrollan el principio de igualdad.
Resulta oportuno aclarar que, en relación con la aducida desigualdad que se
genera entre los beneficiarios contemplados en el Transitorio II, de la Ley N° 9381 y el
resto de los pensionados de los distintos regímenes especiales, la cual, de acuerdo con
lo manifestado por los accionantes, consiste en que los jubilados que no se encuentran
bajo los supuestos del Transitorio II, ven disminuidos sus ingresos hasta en un 55%
como producto de las cargas impositivas del Estado, mientras que los beneficiarios del
Transitorio II, gozan de su pensión de manera íntegra, por lo que surge la imperiosa
necesidad de señalar que la Ley N° 9383 del 26 de agosto de 2016, vino a crear una
Contribución Especial para los Regímenes de Pensión con cargo al Presupuesto
Nacional, dicha Ley, en su artículo 2, establece el ámbito de aplicación, y de manera
específica el inciso g), hace alusión a la Ley N° 148, Ley sobre Jubilaciones y Pensiones
de la Secretaría de Hacienda y sus Dependencias, del 23 de agosto de 1943, como uno
de los regímenes que se verán tutelados por esta Ley, que transcribe en el informe.
Argumenta que si una pensión excede diez veces el salario más bajo pagado por la
Administración Pública, se le deberá aplicar dicha contribución, incluyendo la Ley N°
148 del 23 de agosto de 1943. Con todo ello, no existe un trato diferenciado, como lo
alegan los accionantes.
Sobre la violación a los artículos 34, 45 y 49, de la Constitución Política, señala
que el principio de irretroactividad no se ve vulnerado con la Ley N° 9388, ya que la Ley
de marras se aplica a las pensiones actualmente en curso de pago que correspondan y
con efectos hacia futuro. Los montos percibidos ya ingresaron a la esfera patrimonial,
lo que escapa de las nuevas normas y no se cercena el principio, ni se desconoce el
derecho a la pensión, únicamente se adecua su cuantía como parte de la
responsabilidad de administrar el régimen y fondo de pensiones, en beneficio de la
colectividad. Cita la Sentencia N° 2006-00091, emitida por la Sala Segunda de la Corte
Suprema de Justicia del 24 de febrero de 2006, para comentar que la Ley N° 9388 aplica
un correctivo solidario en beneficio del colectivo, que no implica violación al Principio
de Irretroactividad de la Ley.
Además no violenta el artículo 45, Constitucional, toda vez que en materia de
pensiones no se puede referir al concepto de propiedad privada en su más estricta
expresión, y cita las Sentencias de la Sala Constitucional N° 2013-006638 del 15 de
mayo de 2013 y N° 2014-002527 del 26 de febrero de 2014, a fin de brindar un
concepto claro y que permita comprender cuál es el espíritu de la ley, conforme a los
razonamientos de la Sala. En concordancia con lo antes citado, debe quedar claro que el
Derecho a la Pensión no debe tenerse como una variación del Derecho a la Propiedad
Privada, toda vez que el beneficio jubilatorio no forma parte del núcleo duro de la
propiedad, pues el fondo de pensiones no es individualizable y para su obtención se
deben cumplir con los requisitos establecidos en la ley. Argumenta que se puede
ampliar o restringir, que estos cambios responderán a la realidad que se presente en
determinado momento, por lo que no es un derecho invariable.
En cuanto a los intereses legítimos de los administrados y los derechos
subjetivos en el artículo 49, Constitucional, hace referencia al concepto de función
administrativa, indicando que es aquella acción que debe ser realizada por la
Administración Pública apegada al principio de legalidad, toda vez que el administrado
tiene el derecho de impugnar los actos que estime contrarios a derecho. Cita el numeral
y el dictamen C-21-2010 del 25 de enero de 2010, de la Procuraduría General de la
República, del cual se desprende que la función administrativa se encuentra regulada
no sólo por los preceptos constitucionales sino además por las leyes vigentes, siendo
una acción que se encuentra sujeta al principio de legalidad y consiste en la ejecución
de actos que determinan situaciones jurídicas. En cuanto a los derechos subjetivos cita
la Sentencia N° 00084-2013 de las 8:00 horas del 16 de setiembre del 2013, sobre
intereses legítimos la Sentencia N° 00021-2011 de las 10:00 horas del 31 de enero del
2011 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección I. Aunque se reconoce que los
accionantes tienen un interés legítimo, también la Administración se encuentra
apegado a Derecho, conforme a la Ley N° 9388, en el artículo 3, para proceder al reajuste
cuando el Poder Ejecutivo decrete incrementos para los servidores públicos, de la
manera en que estaría dispuesto por el legislador. Que se está actuando con apego al
principio de legalidad. Solicita declarar sin lugar la acción.
100.- La magistrada Anamari Garro Vargas, quien fungía como suplente del
Tribunal, presentó inhibitoria para conocer este asunto; sin embargo, por resolución de
la Presidencia a.i. de la Sala, de las 8:55 horas del 24 de octubre de 2017, se denegó la
inhibitoria y se le habilitó para conocer estas acciones.
101.- Se prescinde de la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y
85, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
102.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado ; y,
Considerando:
I.- Sobre la admisibilidad. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con
determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efectos de que la Sala pueda
válidamente conocer el fondo de la impugnación. En ese sentido, el artículo 75, de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece los presupuestos de admisibilidad de la
acción de inconstitucionalidad. En un primer término, se exige la existencia de un
asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, sea en un procedimiento para
agotar la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como
medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En los
párrafos segundo y tercero, la ley establece, de manera excepcional, presupuestos en
los que no se exige el asunto previo (como en la especie, según se explicará más
adelante), cuando por la naturaleza del asunto no exista una lesión individual y directa,
o se trate de la defensa de intereses difusos o colectivos, o bien, cuando la acción es
planteada directamente por el Contralor General de la República, el Procurador General
de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes. Ahora
bien, en cuanto a la necesidad de un asunto previo pendiente de resolver en sede
administrativa, es necesario que se trate del procedimiento que agote de la vía
administrativa, que de conformidad con el artículo 126, de la Ley General de la
Administración Pública, es a partir del momento en que se interponen los recursos
ordinarios ante el superior jerarca del órgano que dictó el acto final, pues de lo
contrario, la acción resultaría inadmisible. Asimismo, existen otras formalidades que
deben ser cumplidas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada
debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios
constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito
en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación
(poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se
invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base, requisitos todos que en
caso de no ser satisfechos por el accionante, pueden ser prevenidos para su
cumplimiento por la Presidencia de la Sala.
II.- Sobre la admisibilidad y legitimación de los accionantes en el caso
concreto. Los promoventes de esta acción de inconstitucionalidad manifiestan
encontrarse legitimados (as) para acudir a esta jurisdicción de conformidad con el
artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el cual dispone que para
interponer la acción de inconstitucionalidad es necesario que exista un asunto
pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de hábeas corpus o de amparo, o en
el procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se invoque esa
inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se
considera lesionado. En los asuntos que nos ocupa, el común denominador es que los
recurrentes han impugnado el rebajo de los montos que recibían de sus pensiones, con
lo que piden amparo por el decrecimiento sustancial de sus mesadas, lo que estiman
perjudicial a sus intereses y derechos constitucionales, de ahí que interponen sus
respectivos recursos. A su vez, interponen las acciones de inconstitucionalidad, las que,
en el criterio de la Sala, cuentan con la legitimación indirecta establecida en el párrafo
primero, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; con base en dichos
asuntos pendientes de resolver. Ahora, lo que corresponde es analizar la legislación
impugnada en esta acción de inconstitucionalidad.
No obstante lo anterior, de previo al análisis de constitucionalidad es importante
aclarar que la discusión se deberá reducir a las cuestiones de derecho planteadas, y no
a los aspectos de hecho y situaciones particulares de cada uno de los recurrentes. Como
pensionados y jubilados, su situación puede servir para contextualizar el grado de
afectación, donde la defensa consiste en el mantenimiento de ingresos y condiciones
iguales a la entrada en vigencia de la normativa impugnada, que es el principal objetivo
del reclamo. En este sentido, en todas las acciones acumuladas, se pretende discutir la
regularidad de las normas que se les ha aplicado, no los hechos concretos, toda vez que
estos últimos deberán discutirse en los asuntos base con posterioridad al
pronunciamiento que haga esta Sala. Este, valga decir, es precisamente la razón de ser
de la legitimación indirecta, que permite la discusión de constitucionalidad de normas,
para regularizar el ordenamiento jurídico, previo al dictado de una sentencia en sede
judicial, o un acto administrativo en sede administrativa que cause estado.
III.- Objeto de la impugnación. Para una mejor comprensión de las
impugnaciones, se transcriben las reformas impugnadas en las diferentes acciones de
inconstitucionalidad de la siguiente manera:
La Ley N° 9380, del 29 de julio de 2016, denominada “PORCENTAJE DE
COTIZACIÓN DE PENSIONADOS Y SERVIDORES ACTIVOS PARA LOS REGÍMENES
ESPECIALES DE PENSIONES”, publicada a La Gaceta N° 164 del 26 de agosto de 2016,
Alcance 151, vigente a partir del 5 de septiembre de 2016, indica:
“ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el artículo 11 de la Ley N.° 7302,
Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto
Nacional, de Otros Regímenes Especiales y Reforma de la Ley N.° 7092, del
21 abril de 1988, y sus Reformas, Ley del Impuesto sobre la Renta, de 8 de
julio de 1992. El texto es el siguiente:
"Artículo 11.- Para los regímenes que queden sometidos al régimen general
establecido en este capítulo, los servidores activos, los pensionados y el
Estado estarán obligados a cotizar mensualmente con un nueve por ciento
(9%) del monto del salario o de la pensión. Sin embargo, el Poder Ejecutivo
podrá aumentar el porcentaje de cotización aquí fijado hasta un máximo
del dieciséis por ciento (16%), cuando los estudios técnicos así lo
recomienden.
Para establecer los porcentajes de cotización, el Poder Ejecutivo deberá
hacerlo de manera proporcional según los montos del salario o de la
pensión de que se trate, empezando por la base del nueve por ciento (9%)
para los montos más bajos y así sucesivamente hasta llegar al porcentaje
máximo aquí fijado.
Los recursos que por concepto de cotizaciones se recauden ingresarán a la
caja única del Estado; no obstante, el Poder Ejecutivo deberá garantizar
que dichos recursos se asignen para el pago oportuno de los regímenes
especiales de pensiones con cargo al presupuesto nacional.
Se exceptúan de la cotización definida en este artículo a todos los
pensionados y/o jubilados que devenguen, por concepto del beneficio de
pensión y/o jubilación, un monto bruto que no supere dos veces el salario
base más bajo pagado por la Administración, de conformidad con la escala
de sueldos de la Administración Pública emitida por la Dirección General
de Servicio Civil.
En ningún caso, la totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los
pensionados y jubilados cubiertos por el presente artículo, incluida la
contribución especial, solidaria y redistributiva correspondiente, podrá
representar más del cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la
totalidad del monto de la pensión que por derecho le corresponda al
beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y
cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la
pensión, la contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea
igual al cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del
monto bruto de la pensión".
La Ley N° 9381, de 29 de julio de 2016, denominada “CADUCIDAD DE DERECHOS
DE PENSIÓN DE HIJOS E HIJAS Y REFORMAS DEL RÉGIMEN DE PENSIÓN HACIENDA-
DIPUTADOS, REGULADOS POR LA LEY N.º 148, LEY DE PENSIONES DE HACIENDA, DE
23 DE AGOSTO DE 1943, Y SUS REFORMAS”, publicada a La Gaceta N° 164 del 26 de
agosto de 2016, Alcance 151, vigente a partir del 26 de agosto de 2016, indica:
“ARTÍCULO 1.- Finalidad de la ley.
Esta ley tiene como finalidad establecer lo siguiente:
a) El parámetro de caducidad de beneficios de pensión para hijos e hijas
otorgados por la Ley N.º 148, Ley de Pensiones de Hacienda, de 23 de agosto
de 1943, y sus reformas.
b) La metodología de revalorización para las pensiones del Régimen de
Hacienda-Diputados, otorgadas al amparo de la Ley N.º 148, Ley de
Pensiones de Hacienda, de 23 de agosto de 1943, y sus reformas.
ARTÍCULO 2.- Ámbito de aplicación
La presente ley es aplicable a los hijos beneficiarios e hijas beneficiarias de
pensión del Régimen de Hacienda por la Ley N.º 148, Ley de Pensiones de
Hacienda, de 23 de agosto de 1943, y sus reformas y, específicamente, a
quienes no se les aplicó en el momento del otorgamiento los correctivos de
la Ley N.º 7302, de 8 de julio de 1992.
En lo que respecta al Régimen de Pensión Hacienda-Diputados, esta ley es
aplicable a quienes gocen de un derecho de pensión al amparo de lo
dispuesto en el artículo 13 de la Ley N.º 148, Ley de Pensiones de Hacienda,
de 23 de agosto de 1943, y sus reformas.
ARTÍCULO 3.- Parámetro de caducidad de las pensiones por sobrevivencia
de hijos e hijas
Los hijos e hijas que tengan derecho de pensión al amparo de la Ley N.º 148,
Ley de Pensiones de Hacienda, de 23 de agosto de 1943, y sus reformas,
podrán disfrutarlo si cumplen con los siguientes requisitos:
a) Ser menores de dieciocho años de edad y estar solteros.
b) Ser menores de veinticinco años de edad, estar solteros y ser estudiantes
que cumplan ordinariamente con sus estudios, para lo cual deberán
acreditar la matrícula respectiva en los términos señalados en el artículo 5
de esta ley.
[…]
ARTÍCULO 8.- Metodología de revalorización aplicable a las pensiones por
el Régimen de Hacienda-Diputados, otorgadas al amparo de la Ley N.º 148,
Ley de Pensiones de Hacienda, de 23 de agosto de 1943, y sus reformas
Las pensiones del Régimen Hacienda-Diputados, cuyos beneficios hayan
sido otorgados al amparo de la Ley N.º 148, Ley de Pensiones de Hacienda,
de 23 de agosto de 1943, y sus reformas, se reajustarán de conformidad con
lo que señala el artículo 7 de la Ley N.º 7302, Creación del Régimen General
de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional, de Otros Regímenes
Especiales y Reforma a la Ley N.° 7092, Ley del Impuesto sobre la Renta, de
21 de abril de 1988, y sus reformas, de 8 de julio de 1992.
[…]
TRANSITORIO II.- Los hijos e hijas que al momento de la entrada en
vigencia de esta ley tengan una pensión aprobada al amparo de la Ley N.°
148, Ley de Pensiones de Hacienda, de 23 de agosto de 1943, y sus reformas,
y además tengan al menos sesenta y cinco años de edad, conservarán su
pensión por el resto de su vida y por el mismo régimen especial de pensión
con cargo al presupuesto nacional que hasta la fecha de entrada en
vigencia de esta ley hayan venido disfrutando”.
La Ley N° 9383, del 29 de julio de 2016, denominada “LEY MARCO DE
CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE LOS REGÍMENES DE PENSIONES”, publicada a La Gaceta
N° 164, del 26 de agosto de 2016, vigente a partir del 26 de agosto de 2016, Alcance N°
151, indica:
“ARTÍCULO 1.- Objeto de la ley
Crear y regular la contribución especial, solidaria y redistributiva para los
regímenes de pensiones citados en esta ley y cuyo monto de pensión exceda
diez veces el salario base más bajo pagado por la Administración Pública,
según la escala de sueldos de la Administración Pública emitida por la
Dirección General de Servicio Civil.
ARTÍCULO 2.- Ámbito de aplicación
Esta ley se aplicará a los regímenes de pensiones establecidos en las
siguientes leyes:
a) Ley N.° 7302, Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al
Presupuesto Nacional, de Otros Regímenes Especiales y Reforma a la Ley
N.° 7092, de 21 de abril de 1988, y sus Reformas, Ley del Impuesto sobre la
Renta, de 8 de julio de 1992.
b) Ley N.° 4, Ley de Jubilaciones y Pensiones de Comunicaciones (correos,
telégrafos y radios nacionales), de 23 de setiembre de 1940.
c) Ley N.° 19, Ley de Jubilaciones y Pensiones de Empleados de Obras
Públicas y Transportes, de 4 de noviembre de 1944.
d) Ley N.° 5, Régimen de Pensiones del Registro Nacional, de 16 de
setiembre de 1935.
e) Ley N.° 264, Ley de Jubilaciones y Pensiones para los Empleados del
Ferrocarril Eléctrico al Pacífico, de 23 de agosto de 1939.
f) Ley N.° 15, Ley de Pensiones de Músicos de Bandas Militares, de 5 de
diciembre de 1935.
g) Ley N.° 148, Ley sobre Jubilaciones y Pensiones de la Secretaría de
Hacienda y sus Dependencias, de 23 de agosto de 1943.
h) Ley N.° 4513, Inamovilidad del Personal de Telecomunicaciones, de 2 de
enero de 1970.
Esta ley no será aplicable a las personas cubiertas por el Régimen de
Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro
Social (CCSS), ni a los regímenes de pensiones y jubilaciones del Magisterio
Nacional ni al del Poder Judicial.
ARTÍCULO 3.- Contribución especial, solidaria y redistributiva de los
pensionados
Además de la cotización a que se refiere el artículo 11 de la Ley N.° 7302,
Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto
Nacional, de Otros Regímenes Especiales y Reforma de la Ley N.° 7092, Ley
del Impuesto sobre la Renta, de 21 de abril de 1988, y sus reformas, de 8 de
julio de 1992, los pensionados y jubilados cubiertos por el artículo 2 de la
presente ley, exceptuando al régimen del Magisterio Nacional, del Poder
Judicial e Invalidez, Vejez y Muerte, cuyas prestaciones superen la suma
resultante de diez veces el salario base más bajo pagado en la
Administración Pública, según la escala de sueldos de la Administración
Pública emitida por la Dirección General de Servido Civil, contribuirán de
forma especial, solidaria y redistributiva, según se detalla a continuación:
a) Sobre el exceso del monto resultante de diez veces el salario base más
bajo pagado en la Administración Pública, según la escala de sueldos de la
Administración Pública emitida por la Dirección General de Servicio Civil y
hasta por el veinticinco por ciento (25%) de dicha suma, contribuirán con
el veinticinco por ciento (25%) de tal exceso.
b) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento
(25%) más, contribuirán con el treinta y cinco por ciento (35%) de tal
exceso.
c) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento
(25%) más, contribuirán con el cuarenta y cinco por ciento (45%) de tal
exceso.
d) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento
(25%) más, contribuirán con un cincuenta y cinco por ciento (55%) de tal
exceso.
e) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento
(25%) más, contribuirán con un sesenta y cinco por ciento (65%).
f) Sobre el exceso del margen anterior contribuirán con un setenta y cinco
por ciento (75%).
En ningún caso, la suma de la contribución especial, solidaria y
redistributiva y la totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los
pensionados y jubilados cubiertos por la presente ley podrá representar
más del cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del
monto bruto de la pensión que por derecho le corresponda al beneficiario.
Para los casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y cinco por ciento
(55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión, la
contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea igual al
cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto
de la pensión”
ARTICULO 4.- Destino de los recursos. Los recursos que se obtengan con la
contribución especial, solidaria y redistributiva, establecida en la presente
ley, ingresarán a la caja única del Estado. El Poder Ejecutivo deberá
garantizar que dichos recursos se asignen para el pago oportuno de los
regímenes especiales de pensiones con cargo al presupuesto nacional y
para el financiamiento directo del Régimen No Contributivo, administrado
por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).
El monto destinado al Régimen No Contributivo, administrado por la Caja
Costarricense de Seguro Social (CCSS), no podrá ser inferior a la suma
equivalente al aumento en la recaudación por concepto de contribución
especial en los regímenes con cargo al presupuesto nacional, según la
reforma establecida en la Ley 9796, Ley para Rediseñar y Redistribuir los
Recursos de la Contribución Especial Solidaria, de 5 de diciembre de 2019.
(Así reformado por el artículo único de la ley (sic) Fortalecimiento
financiero del régimen no contributivo de la Caja Costarricense de Seguro
Social (CCSS), N° 9836 del 26 de marzo del 2020)”.
La Ley N° 9388, de 10 de agosto de 2016, denominada “REFORMA DE LA
NORMATIVA DE LOS REGÍMENES ESPECIALES DE PENSIONES CON CARGO AL
PRESUPUESTO NACIONAL PARA CONTENER EL GASTO DE PENSIONES”, publicado a
La Gaceta N° 176 del 13 de septiembre de 2016, Alcance N° 182, vigente a partir del 13
de septiembre de 2016, indica:
“ARTÍCULO 3.- Reforma del artículo 7 de la Ley N.° 7302. Se reforma el
artículo 7 de la Ley N.º 7302, Creación del Régimen General de Pensiones
con Cargo al Presupuesto Nacional, de Otros Regímenes Especiales y
Reforma a la Ley N.° 7092, del 21 de abril de 1988, y sus Reformas, Ley de
Impuesto sobre la Renta, de 8 de julio de 1992. El texto es el siguiente:
"Artículo 7.- El monto de todas las pensiones de los regímenes contributivos
y no contributivos con cargo al presupuesto nacional en curso de pago se
reajustará únicamente cuando el Poder Ejecutivo decrete incrementos
para los servidores públicos, por variaciones en el costo de la vida y en igual
porcentaje que los decretados para estos."”
IV.- Sobre los reclamos formales contra las reformas.
Acción de inconstitucionalidad de [Nombre 001] y [Nombre 055].
A.- Vicio en el procedimiento. El primer punto que el accionante argumenta es
un vicio en el procedimiento legislativo que afectó a los proyectos de ley antes de ser
aprobadas como las Leyes N° 9380, N° 9381 y N° 9383, todas de fecha 26 de agosto de
2016 (vigentes a partir de esa fecha, salvo la primera a partir del 5 de septiembre de
2016). En concreto, el accionante alega que fueron dispensadas del trámite legislativo
dado que el Plenario se convirtió en comisión general; es decir, se prescindieron de los
trámites previos de Comisión Legislativa, y si bien ello es posible, lo cierto es que antes
de la aprobación del proyecto de Ley N° [Valor 064] (correspondiente a la Ley N° 9381),
se alega que en una moción -que fue calificada por algunos diputados- como texto
sustitutivo, no gozó de publicidad legislativa ni debido proceso establecido en el
Reglamento de la Asamblea Legislativa, al no permitírsele conocer el contenido del
texto y sus efectos. Por otra parte, en el proyecto de Ley N° 19.254 (Ley N° 9383), fueron
aprobadas mociones de revisión donde se propuso la dispensa de lectura con infracción
a los principios del debido proceso y de publicidad. Argumenta que la forma en que un
diputado se impone de un proyecto es leyendo las mociones presentadas y discutirlas,
lo que no sucedió en estos casos, porque sin discusión se puso a votación y se
aprobaron.
Ahora bien, en criterio de la Sala, dichos argumentos deben desestimarse. En el
acta de la Sesión Ordinaria N° 37, del 30 de junio de 2016, consta que hubo una moción
para convertir el Plenario en Comisión General, la cual fue aprobada por unanimidad
de los cuarenta y siete diputados presentes; y, de igual manera, se entró a conocer una
moción de fondo con cambios al proyecto de ley. De la lectura de las actas, se denota
que la actuación legislativa era producto de un acuerdo de las fracciones
parlamentarias; sin embargo, el diputado [Nombre 284] se apartó y objetó la moción
de fondo argumentando que se trataba de un proyecto sustitutivo, que enmendaba
varios de los artículos del proyecto. Además, alegó que se hacía sin la publicación
respectiva, entendiéndose de lo argüido que no hubo posibilidad de estudiar las
modificaciones que fueron presentadas con la moción de fondo. No obstante lo anterior,
el Presidente de la Asamblea Legislativa le respondió que no se trataba de una
modificación al proyecto de ley, como un texto sustitutivo, sino que todo sería
consistente con el mismo proyecto de ley que se venía estudiando, con la modificación
de los dos transitorios. Por otra parte, el accionante también cita al diputado Ottón Solís
Fallas, pero esta intervención tampoco evidencia que en la sesión ordinaria él tuviera
alguna duda sobre la moción de fondo o de texto sustitutivo, sino que buscaba
convencer a los diputados para que votaran en contra, dado que uno de los transitorios
serían una forma de burlar los objetivos del proyecto de ley. En este sentido, con el
transitorio se buscaba consolidar a algunos beneficiarios a recibir la pensión como un
derecho cumpliendo ciertos requisitos, como hijos de diputados.
Ahora bien, por Sentencia N° 2018-019030 de las 17:15 horas del 14 de
noviembre de 2018, de esta Sala, se estableció que:
“Como primer punto, el accionante cuestiona que la Ley número 7858
fue aprobada de forma acelerada, lo que no permitió su adecuada
discusión. En cuanto a dicho extremo, del informe rendido por la
Procuraduría General de la República se desprende que, durante la
tramitación del expediente legislativo número 13491, se otorgó el uso de la
palabra a las diputadas y los diputados que la solicitaron, por lo que se
garantizó la participación de todos (as) las legisladoras y los legisladores
que así lo pidieron. Ahora bien, sobre el tema en cuestión, Sala (sic) en la
sentencia número 10450-2008 de las 9 horas del 23 de junio de 2008,
dispuso sobre el particular, lo siguiente:
“La celeridad y eficiencia en estos casos, debe entenderse como la
correcta organización en el funcionamiento del órgano colegiado, y
regulación de la participación de sus integrantes, para dictaminar el
proyecto en el plazo otorgado. La eficiencia debe apreciarse en razón del
empleo oportuno de los medios jurídicos previstos en el ordenamiento
relativo tanto a la organización y funcionamiento de las Comisiones como
órganos colegiados preparatorios del Poder Legislativo, así como de los
mecanismos parlamentarios para encauzar la discusión y decidir sobre las
mociones tramitadas. Del expediente legislativo se comprueba que en las
respectivas sesiones de la Comisión Especial se conoció y discutió por el
fondo el proyecto de ley en cuestión, y el texto finalmente dictaminado es el
resultado de la acción conjunta de los diputados, sustentada en el ejercicio
de su derecho de enmienda. Estima este Tribunal que los diputados
integrantes de la Comisión Especial contaron con posibilidades reales y
efectivas de manifestar sus opiniones, así como de proponer, defender y
convencer al órgano colegiado sobre sus planteamientos”.
Ahora bien, tal y como lo expresó la Procuraduría General de la
República, y conforme lo externado en el precedente de cita, el hecho de que
un proyecto de ley sea tramitado dentro de un plazo célere, no conlleva
necesariamente a que se presenten vicios que provocan la
inconstitucionalidad de la norma, siempre y cuando se garantice a los (as)
diputados (as) la posibilidad de manifestar sus opiniones, y oponerse a lo
que estimen pertinente. En ese sentido, al constatar que dichos aspectos se
garantizaron durante la tramitación de la norma cuestionada por el
accionante, según se desprende del informe del Órgano Asesor, la acción
debe desestimarse en cuanto a este punto”.
En este sentido, el ofrecimiento de la palabra a los y las diputados (as) es parte
de esos mecanismos jurídicos y parlamentarios en la tramitación de los proyectos de
ley, al que éstos tienen derecho, lo que a su vez denota, que cuando el Presidente de la
Asamblea Legislativa ofreció la palabra, esta fue utilizada por los diputados [Nombre
285], así como Solís Fallas, para la discusión de la moción, pero debe aclararse que
ambos lo hicieron conforme a sus propios recaudos e intereses. Si bien, el primero
discute que se trataba de un texto sustitutivo al que no se le dio publicidad, en realidad,
lo que la Sala observa es que el presunto vicio y reparo en el trámite del procedimiento
legislativo radicaba en la calificación de la moción de fondo. En este sentido, el
Presidente de la Asamblea Legislativa refutó que se tratara de un texto sustitutivo, y
manifestó que era una moción de fondo, sin constituir en un texto sustitutivo del
proyecto de ley. De ahí que, es posible concluir que el diputado [Nombre 285] estaría
ejerciendo su oposición al fondo de la moción, situación que si bien alegó ante el
Presidente del Plenario constituido en comisión general, y pudo combatir la calificación
del Presidente de la Asamblea Legislativa, no lo hizo haciendo uso de los recursos
legislativos que ofrece el procedimiento legislativo; sea, para combatir, convencer y
modificar el acuerdo o consenso prevaleciente entre los demás diputados.
Cabe indicar, que la argumentación dada por el accionante no permite al Tribunal
concluir que la moción en cuestión se trataría de un texto sustitutivo, ni que tuviera ese
fin. Además, debe agregar la Sala, que el accionante no aporta una línea argumentativa
que permita determinar las razones del porqué, en su opinión, la moción de fondo sí era
un texto sustitutivo, de modo que demostrara que esa moción contenía una variación
sustancial con el proyecto, y que ameritaría la publicidad del proyecto, siendo su
obligación procesal demostrar que estaría sobrepasando cualitativamente el proyecto
de ley, situación que no se llega a tal punto de discusión. Esta misma exigencia, se echa
de menos en el que manifiesta que fueron aprobadas mociones donde se propuso la
dispensa de lectura quebrantando el debido proceso y la publicidad, toda vez que
tampoco señala cuáles son esas mociones en concreto dentro de los proyectos de ley
que nos ocupa. En este sentido, no es posible para este Tribunal entrar a sustituir ese
vacío motu proprio y crear uno por el accionante, cuando ese no es el rol que le
corresponde a esta Sala, como tampoco sería posible agregar más allá de la
argumentación de las partes. En todo caso, como bien lo apunta la Procuraduría General
de la República, el proyecto de Ley N° 19.254 (Ley N° 9383) fue publicado a La Gaceta
N° 190 del 3 de octubre de 2014; el proyecto de Ley N° 19.310 (Ley N° 9380) fue
publicado a La Gaceta N° 196 del 13 de octubre de 2014, Alcance 54; y el proyecto de
Ley N° [Valor 064] (Ley N° 9381) fue publicado a La Gaceta N° 36 del 22 de febrero de
2016.
Por lo expuesto, debe desestimarse esta argumentación.
B.- Ausencia de estudios técnicos y actuariales.
Se alega que las Leyes N° 9380, N° 9381 y N° 9383 carecen de base técnica; es
decir, no tuvieron estudios que comprobaran que las medidas tomadas fueran útiles
para preservar el fondo o el sistema de pensiones, o que con ellas se corrigen las
situaciones de desequilibrio, y que no se generan minusvalías para los pensionados y
jubilados que se verían afectados haciéndoles nugatorio el disfrute del derecho
jubilatorio. Es decir, que las leyes carecen de una justificación, razón por la que se alega
que estarían en violación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Por su parte, la Procuraduría General de la República señala que es de
conocimiento público y notorio que el Estado costarricense necesita reducir el gasto
público en el pago de prestaciones económicas que provienen de los regímenes
especiales de pensión, pero adicionalmente argumenta que el grupo de leyes
impugnados sí cuentan con los estudios económicos, lo que se afirma se constató en la
página web de la Asamblea Legislativa. De este modo, apela a que la necesidad de
reducir el gasto público como algo que es público y notorio; adicionalmente, señala que
analizó la información contenida en las Leyes N° 9383 y N° 9388 de los proyectos (la
primera en cuanto se refiere a la contribución solidaria y la segunda que no fue
expresamente impugnado en la pretensión del primer accionante) en el sitio web de la
Asamblea Legislativa; sin embargo, es criterio de este Sala Constitucional, que sí se debe
revisar -oficiosamente- los informes del Departamento de Servicios Técnicos, como lo
indica la Procuraduría General de la República, para establecer la existencia de
información relativa a la consistencia y fundamento técnico de los Proyectos de Ley,
además de sus respectivas exposiciones de motivos.
En el estudio AL-DEST-IJU-367-2015 de 9 de noviembre de 2015, del
Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa,
en el expediente legislativo 19.310, correspondiente a la Ley N° 9380, se fundamentó el
incremento en la cotización del “Régimen General de Pensiones con Cargo al
Presupuesto Nacional” en la necesidad del Estado de incrementar el porcentaje
solidario de cotización, evidenciado en la Directriz N° 012-MTSS-2014, del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social, con publicación a La Gaceta N° 152, del 8 de agosto de
2014, y el oficio DCN-UPC-126-2014, con fecha 30 de julio de 2014 del Ministerio de
Hacienda. En él se acredita que los ingresos por concepto de cotizaciones estatales,
obreras y patronales son menores que los egresos derivados del pago de los beneficios
jubilatorios, cuenta con una erogación importante, toda vez que para el año 2014, las
cotizaciones financian un 8.76%, y el restante 91.24% debe ser financiado directamente
por el Estado. Por esta razón, es que se impulsaba la reforma legal.
Por su parte, mediante otro informe AL-DEST-IJU-096-2016 del Departamento
de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, relacionado
con el expediente legislativo N° [Valor 064], sobre la Ley de Caducidad de Derechos de
Pensión de Hijos e Hijas y reformas, se encuentra similares fundamentos que coinciden
en una necesidad de topar las pensiones (Directriz N° 012-MTSS-2014), lo cual,
oportunamente, se indicará que de forma más reciente fue analizado por esta Sala.
En relación con el proyecto de Ley N° 19.254 sobre la Contribución Especial
(posteriormente Ley N° 9383), esta Sala observa que existe, en la exposición de
motivos, referencias a los datos dados por el Ministerio de Hacienda, sobre la existencia
de un grupo pequeño de pensionados y jubilados que representan el 3% de los sesenta
mil jubilados con cargo a la Hacienda Pública y consumen el 15% del presupuesto
total. Más aún, se afirma que de la liquidación de egresos del Presupuesto Nacional
2012-2013, los Regímenes de Pensiones tienen una participación de 10.8% del gasto
total, convirtiéndose, como es evidente en un disparador del gasto público que merecía
la atención del legislador. En este sentido, solo estaría por debajo de otros títulos del
presupuesto, como lo sería el servicio de la deuda pública y el Ministerio de Educación,
lo cual, significa que ocupa un lugar importante en la demanda de recursos del Estado.
Con esta referencia, se citó a la Contraloría General de la República que argumentaba
ante la Comisión Permanente Especial para el Control y Gastos Públicos, lo que parecía
ser una conclusión ineludible como es la insostenibilidad de los regímenes de
pensiones. Más aún, mediante el estudio AL-DEST-IIN-204-20016 del 27 de junio de
2016, del Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos se hizo un
estudio del proyecto de ley que estaba siendo tramitado a ese momento en la Asamblea
Legislativa, la cual, luce una serie de estudios comparativos de los diferentes regímenes
de pensiones y su impacto económico en el presupuesto estatal. De donde emerge la
preocupación de que las pensiones en el año 2015, serían financiadas con ₡65.850
millones que procederían de la cotización de los miembros activos y pensiones (Leyes
N° 7302 y N° 7531), lo que representaba solo un 8.3% del total de los gastos del
régimen, y el 91.7% que sería el monto restante el que lo cubriría el Estado. El esquema
de pensión que nos ocupa, tiene su Talón de Aquiles en que se trata de un régimen que
si bien recibe cotizaciones de trabajadores, pensionados y jubilados, es lo cierto que los
estudios que han sido el fundamento de las reformas legales, no reflejan que se trate de
un esquema financiero que dependa de la formación de un fondo de pensiones, como si
ocurre con otros regímenes, razón por la cual, esto evidencia que existe un importante
egreso de recursos públicos que se destinan al pago de pensiones. Esto, evidentemente,
condiciona el actuar del Estado que debe garantizar aún más la racionalidad en el gasto
público, frente a otros sistemas donde hay un fondo que debe ser resguardado como
aumentado, por ello, los esfuerzos buscan mantener un control razonable en el gasto
público.
En esta línea de razonamiento, es oportuno citar la Sentencia N° 2018-19030 de
las 17:15 horas del 14 de noviembre de 2018, toda vez que en ella se dilucidó un
reclamo similar, por problemas en los estudios técnicos y el contexto económico. Así,
se señaló que:
“En otros términos, no comparte el Tribunal la tesis del accionante de la
existencia de un excesivo sacrificio resultante para los afectados si aún con
el tope, van a recibir una cantidad muy por encima del sueldo promedio
que se recibe en el sector público y además muy similar al tope máximo
impuesto por el régimen básico de la Caja Costarricense de Seguro Social;
y en cambio, si nos atenemos a lo dicho por el Ministerio de Trabajo, ese
rebajo en las jubilaciones más altas si puede traducirse en beneficio
relevante en las finanzas estatales lo que significa al final la posibilidad de
un alivio de la carga fiscal de todos las personas que pagan tales sumas. Se
afirma la arbitrariedad del criterio empleado como tope de salarios y en
esa esta misma línea, se echa en falta un fundamento y sustento técnico
para definir la necesidad de topar las pensiones, pero lo cierto es que no se
requiere mayor esfuerzo demostrativo para sostener que, a partir del
estudio realizado para la Ley 7302 y con la promulgación en ella de un tope
de similar estructura, la situación financiera, lejos de mejorar, ha
empeorado; de tal manera las medidas tomadas en fundamento en
aquellos hallazgos, según se afirma por las autoridades, correrían el riesgo
de resultar necesarias pero insuficientes, pero nunca excesivas y menos
innecesarias en relación con el beneficio buscado. De otra parte, sobre este
mismo tema se ha citado la sentencia 1625-2010 de esta Sala como
elemento para afirmar la necesidad de estudios técnicos actuales y
ajustados, sin embargo dicha sentencia con sus afirmaciones no puede
despegarse de su contexto concreto, consistente en un reclamo por la
imposición de un tope para un régimen como el del Poder Judicial, que no
presentaba de problemas de sostenibilidad alguno al momento en que se
promulga la ley, de modo que cobraba pleno sentido la exigencia de que la
intervención legislativa en ese momento contara con la suficiente
justificación técnica para sustentar la intervención; no obstante, tal y como
se viene señalando, la situación es abiertamente distinta en este caso en
que todas las partes coinciden en que actualmente es el Estado Central
quien está corriendo con la mayor parte de la carga financiera para
sostener los pagos de los regímenes afectados por la ley. Lo anterior se ve
aún más reforzado en favor de la razonabilidad de la ley, cuando se aprecia
que en el texto normativo se estableció, como condición para la entrada en
vigor del tope, justamente la pérdida de sostenibilidad del régimen
certificada por las entidades estatales competentes, con lo cual se
garantiza que la medida disputada se enlaza de forma directa con el logro
de un beneficio para la colectividad”.
Los accionantes [Nombre 001] y [Nombre 055] atacan las Leyes N° 9380, N°
9381 y N° 9383 porque carecen de estudios técnicos, financieros, económicos y
actuariales, que demuestren que la contribución especial, solidaria y redistributiva
contribuye a la preservación de un fondo, o la corrección de situaciones de
desequilibrio. En opinión de la Sala, la argumentación de los accionantes tampoco
permite llegar a una conclusión distinta a la dada en el precedente citado, pues los
informes sobre los cuales se iniciaron los trámites legislativos, vinieron a revelar que el
contexto político y económico del Estado exige la toma de medidas, porque como lo
indica la Procuraduría General de la República, la endeble situación financiera es
pública y notoria, el cual ha venido erosionándose y algunas de las pensiones se
mantienen con un aumento escalonado que no responde a criterios técnicos. Por su
parte, el Ministro de Hacienda señala, entre otras cosas, que en efecto no hay un fondo
y no hay capitalización para el sistema de pensiones que nos ocupa, son prestaciones
que se pagan del “Presupuesto General de Gastos de la Administración Pública”, el cual
representó para la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario del 2017, una
subpartida de un 11% del presupuesto total con un ritmo de crecimiento de un 12%
(2007-2015). Que el total de cotizaciones estatales, obreras y patronales son mucho
menores que los egresos de estas prestaciones, lo que significa que se cancela con
impuesto y/o deuda con intereses, lo que demanda más recursos del Estado. Incluso
afirma que de cada ₡100 en el régimen, ₡90 son pagados de esta manera, además
existen sesenta mil pensionados y jubilados y solo veinte mil cotizantes. En
consecuencia, los restantes ₡10 colones son aportados por los beneficiarios del sistema.
La argumentación del Ministerio insiste en que la contribución especial es conforme
con los principios de equidad, proporcionalidad, razonabilidad y los principios de
solidaridad y justicia social. Como es evidente, este régimen de pensiones tiene
importantes consecuencias en el costo del mantenimiento directamente del Estado por
ser un régimen que opera -formalmente- sin un fondo de cotizaciones, porque la fuente
de recursos en lugar de ese fondo estaría en la ley de presupuesto como parte de las
obligaciones prestacionales de derechos fundamentales establecidos en su oportunidad
por el legislador, de modo que no hay una “propiedad colectiva” (no individual) sobre
un fondo, porque en el presente caso no existe. De esta manera, bajo los parámetros
internacionales de buena gobernanza de los fondos, el Estado, a través del legislador,
debe tomar medidas para un control financiero de este rubro, para que se mantenga
dentro de parámetros aceptables económicamente, dentro de un equilibrio financiero,
de ahí que es necesaria la toma de medidas legislativas y económicas. Por ello, dado que
este tipo de pensiones son pagadas directamente del Presupuesto Nacional, y se hace
evidente la inexistencia de un fondo como sucede con otros regímenes del país
compuesto por las primas de los patronos, trabajadores y el Estado, deben establecerse
medidas correctivas que sean necesarias para corregir distorsiones en el sistema
contributivo, dada la responsabilidad del Estado en la buena administración de un
sistema de pensiones. Si se quiere, el punto más importante en el caso que nos ocupa es
la demostración de que la medida tiene como fin un buen control del gasto público y
recaudar contribuciones establecidas en la legislación internacional que permiten el
disfrute de un derecho prestacional. Más aún, el Estado, como administrador de un
régimen de pensiones, debe tomar las medidas necesarias, que le permitan establecer
mecanismos más justos y retributivos, especialmente para un país de ingreso medio
como es Costa Rica, que le permita racionalizar los recursos que utiliza para el bien
común de todos los costarricenses.
V.- Sobre el fondo. Esta acción de inconstitucionalidad tiene en el trasfondo los
derechos económicos, sociales y culturales, derechos humanos muy concretos, que se
constituyen en temas que deben ser cuidadosamente calibradas por este Tribunal
Constitucional, especialmente, al tratarse de los derechos que acompañan a las
personas adultas mayores en momentos muy importantes de su vida. Precisamente,
cuando empieza a tomar vigor la doctrina de los derechos prestacionales del Estado, se
suele citar lo que ya desde 1930 se impulsaba por parte de varios países, entre ellos los
Estados Unidos de América, al buscar mayor protección para las personas trabajadoras
y un mayor papel del Estado en garantizar ciertos servicios sociales, o mejor dicho, la
seguridad social, la salud y vivienda. Pero, lo que mejor refleja este movimiento, fueron
las palabras del Sr. Franklin D. Roosevelt, Presidente de los Estados Unidos de América,
cuando pronunció su famoso discurso en el año 1941 sobre las “cuatro libertades
humanas esenciales”: la libertad de palabra y de expresión, la libertad de culto, la libertad
frente a la necesidad y la libertad frente al miedo. Estas fueron posteriormente
inspiración para muchos líderes en el mundo. Las libertades expresan el objetivo por
erradicar las necesidades de los pueblos y el terror de las guerras, como una necesidad
de propiciar un reconocimiento de relaciones más justas entre los factores de
producción y de los pueblos de la tierra.
Nuestra República de Costa Rica tampoco escapó de un movimiento social tan
importante, que produjo reformas a una Constitución Política de corte liberal. Esto tuvo
importantes consecuencias en el país, en el ámbito de la seguridad social, como por
Sentencia de esta Sala N° 2020-13316 de las 11:41 horas del 15 de julio de 2020, se
transcribió parte del discurso del Presidente Rafael Ángel Calderón Guardia. De ahí que
es relevante citar lo siguiente:
“Antes de entrar en materia de lo que se debe resolver, estima la Sala
fundamental traer a la atención las palabras del entonces Presidente de la
República, Doctor Rafael Ángel Calderón Guardia, al dirigirse al Congreso
Constitucional el 1° de mayo de 1942.
“El criterio que me impulsaba a realizar un esfuerzo en beneficio de la
clase trabajadora, a fin de proporcionarle la ayuda que individualmente no
puede ella procurarse, me animó a emprender la magna obra del Seguro
Social, cuyos benéficos resultados habrán de corresponder con creces a los
sacrificios que demandó la creación de aquel organismo que debe
envanecer al país y que, desde luego, llena de orgullo a mi Gobierno por
haber podido, mediante la valiosa colaboración de esa Cámara, llevarla al
terreno de las realizaciones prácticas.
Comprendo que eso no es todo lo que debe hacer el Estado en tal orden
de ideas, a fin de organizar la colectividad social sobre la base impuesta por
las exigencias de la vida moderna. Mucho se ha especulado y seguirá
especulándose en el futuro acerca del particular; el fiel de la balanza
demanda imperativamente considerables y sustanciales reformas del
régimen, para mantener el equilibrio entre las fuentes de producción, y los
centros directores de la sociedad: pero, supuesto que esa es obra de muchas
décadas de estudio y observación, incluso para llegar a obtener la fórmula
adecuada, resulta indispensable ir acudiendo poco a poco al reclamo de la
necesidad, remediando hoy aquí y mañana allá las injusticias y el
desequilibrio que existen, hasta obtener paulatina e insensiblemente el fin
deseado, sin alteraciones ni violencias, y dentro de la mayor armonía y
cordialidad. Pero, repito, la labor será obra mesurada y juiciosa de muchos
años. Por ahora me complace haber dado un paso muy señalado hacia ese
ideal supremo, aunque sólo sea en uno de los múltiples aspectos de tan
complejo problema.
Así, pues, el Seguro Social es ya una realidad en Costa Rica. Tomamos de
la legislación chilena su estructura general adaptándola a las particulares
circunstancias de nuestro medio; luego la experiencia irá modelando la
obra hasta llegar a convertirla, de ello estoy seguro, en una de las
instituciones más imprescindibles del país. Ella constituye el refugio de los
desvalidos y el amparo más eficiente de quienes no cuentan con otro capital
que su personal esfuerzo para labrar el presente y el porvenir de su familia.
"Bastante hacen los pobres por el Estado, con mantener a sus hijos", dice un
renombrado autor de temas sociales; y siendo ello así, como lo es, el Estado
debe corresponderles facilitándoles los medios de velar por los suyos a
través de las irremediables contingencias de la vida.
Deseo con vehemencia que el país comprenda en todos sus alcances la
magnitud de la obra para que, acuerpándola con cariño, le dé siempre savia
nueva para su consolidación y estabilidad. Ella devolverá, en beneficio
social y humano, todos los desvelos y sacrificios que su organización y
estabilidad demanden.
La ley que crea la Caja Costarricense de Seguro Social y la
obligatoriedad de los seguros que amparan la vida del trabajador,
constituye el primer eslabón de una serie de reformas que consideramos
imprescindibles para equilibrar las justas relaciones entre patronos y
asalariados. Colocándonos en un punto de vista enteramente cristiano,
creemos que para asegurar las bases de la paz futura del pueblo
costarricense, es necesario consignar en la Constitución el principio que
crea los seguros sociales como un derecho inalienable de los trabajadores,
administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social. Ese principio,
junto con el que crea el salario mínimo, la jornada máxima de ocho horas,
el derecho de sindicalización para patronos y obreros, la protección del
anciano, la madre y el niño como un deber social del Estado, y todas
aquellas otras medidas que el Poder Ejecutivo considere justas para
levantar el nivel espiritual, moral y físico de las clases trabajadoras,
formará parte de un proyecto para un nuevo capítulo de la Constitución
que se llamará de Garantías Sociales".
La cita resulta importante porque refleja el pensamiento de este líder
preclaro que tuvo la visión de impulsar una obra histórica y que se sabría
inacabada, sobre la cual el Estado costarricense debería mantenerse fiel
para la protección de sus trabajadores, especialmente en solidaridad de
aquellos que solo cuentan con su trabajo diario para sobrevivir, y para
permitirles el acceso a los mecanismos previsionales que les impida el
drama de una caí da libre a la desgracia y al abandono propio y de sus
dependientes, en los casos de invalidez, vejez y muerte”.
Cabe indicar aquí, que contar con un sistema de seguridad social es
trascendental ante las necesidades de las personas adultas mayores, de encontrarse con
las fuerzas disminuidas y carecer de los medios para subsistir, cuando las condiciones
físicas y mentales dejan de ser las mismas que otrora. En estas circunstancias, su
condición no le permitiría preservar un trabajo en igualdad de circunstancias de todas
las demás personas en sus plenas capacidades. Por Sentencia de esta Sala, N° 2009-
18356 de las 14:29 horas del 2 de diciembre de 2009, se indica que:
“De conformidad con el artículo 73 de la Constitución Política, se crean los
seguros sociales a cargo de la Caja Costarricense de Seguro Social, y en
beneficio de los trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de
enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias
que la ley determine. Por su parte, el artículo 74 constitucional, contiene los
principios de justicia social y solidaridad nacional. El primero entendido
como la autorización para que el Derecho irrumpa en las relaciones
sociales con el fin de corregir y compensar las desigualdades entre las
personas, que resulten contrarias a la su dignidad, de tal manera que se
pueda asegurar las condiciones mínimas que requiere un ser humano para
vivir. El segundo principio, el de solidaridad nacional, consiste en el deber
de las colectividades de asistir a los miembros del grupo frente a
contingencias que los colocan en una posición más vulnerable, como la
vejez, la enfermedad, la pobreza y las discapacidades. Asimismo, los
artículos 50 y 51 de la Constitución, disponen que el Estado debe procurar
el mayor bienestar a todos los habitantes del país y brindará una especial
protección a la familia, a la madre, al niño, al anciano y al enfermo
desvalido. Aunado a lo anterior, el artículo 72 constitucional, establece el
deber del Estado de proteger a los desocupados involuntarios y procurará
su reintegración al trabajo. Por su parte, los artículos 22, 23, 24 y 25 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 11, 16 y 35 de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y los
artículos 9 y 12 inciso d) del Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos,
sociales y Culturales; reconocen el derecho de toda persona a la seguridad
social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la
incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los
medios para llevar una vida digna y decorosa. Todos estos preceptos
constitucionales e internacionales, deben ser interpretados
armónicamente, toda vez, que constituyen el derecho a la seguridad social.
Inicialmente, la seguridad social protegía solo a los trabajadores que
aportaban al sistema, sin embargo, a partir de la evolución progresiva de
los derechos fundamentales en este campo y de la necesidad de proteger a
las personas que involuntariamente se hallan en una situación de
vulnerabilidad, surgió el principio de universalidad de los seguros que
incluye a toda la población dentro de la cobertura de los seguros, como
piedra angular de todo estado social democrático de derecho y como
instrumento para el desarrollo de las personas y la sociedad. De esta
manera, se concibe al sistema de seguridad social como un conjunto de
normas, principios, políticas e instrumentos destinados a proteger y
reconocer prestaciones a las personas en el momento en que surgen estados
de vulnerabilidad, que le impidan satisfacer sus necesidades básicas y las
sus dependientes. Es así, como en nuestro país, surgen diferentes regímenes
de pensión, cuyas disposiciones, requisitos y recursos difieren en atención a
esas condiciones especiales según el destinatario de que se trate”.
La importancia de proteger a las personas que cumplan con un proceso gradual
y natural implacable por el paso del tiempo, acompañado del cambio biológico, físico, y
algunas veces mental, debe ser aminorado por el Estado, que es el de liderar con
políticas los mecanismos jurídicos, financieros y económicos que les permita tener un
plan de subsistencia hasta el final de sus días, lo que sin duda resulta de vital
importancia para estar libre de aquella necesidad y por qué no decirlo, hasta miedo a
una etapa de la vida que puede implicar un declive físico y mental, de cierta
incertidumbre para la persona, lo que se agravaría aún más si no existieran las
seguridades de un plan de seguridad social, salud y vivienda.
En este contexto, debe hablarse, en la medida de lo posible, de un derecho de
gozar -pacíficamente-, de estas seguridades, con cierta tranquilidad, cuando se es
adulto mayor, de modo tal que, el examen que debe hacerse de las normas que se
impugnan en esta acción, debe contemplar un análisis que permita resolver, de primera
mano, los legítimos reclamos de las personas pensionadas a tener cierta estabilidad en
el derecho, en sus finanzas y a hacer una adecuada ponderación de las necesidades del
Estado de actuar dentro de un marco de responsabilidad en la gestión de los recursos
que sirven para otorgar estas pensiones.
VI.- Sobre el derecho a la seguridad social y al derecho a la jubilación. Esta
Sala, no en pocas ocasiones, ha establecido, en su jurisprudencia, la importancia de la
seguridad social, derecho que comprende a su vez varios derechos; y, entre ellos, el
derecho a la pensión o jubilación. El derecho a la seguridad social es uno de muchos
otros Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que abarca otros derechos
fundamentales establecidos en una serie de normas contenidas en instrumentos y
tratados de derechos humanos. En este sentido, son parte del Derecho de la
Constitución (valores, principios y derechos), que permiten darle un contenido
específico, así como sustentar las actuaciones estatales que buscan materializar los
fines políticos y conductas estatales, que les son inherentes, con el objetivo de
materializar esos derechos fundamentales. En Costa Rica, son derechos que constan
tanto en la Constitución Política (como gran pacto social nacional), pero además,
aceptados como deberes jurídicos a través de las obligaciones internacionales que el
Estado adquiere, libre y voluntariamente frente a la comunidad internacional.
Así, el derecho a la seguridad social, en la Constitución Política, encuentra su
fundamento en los artículos 50, 73 y 74, así como la integración conforme a los artículos
7 y 48, Constitucionales, con los artículos 11 y 16, de la Declaración de los Derechos y
Deberes del Hombre; 22 y 25, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos;
31, de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales; 25, 28, 29 y 30, del
Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo, así como el artículo 9,
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En una de las
sentencias más emblemáticas de una novel Sala Constitucional, se estableció, con toda
claridad, la interrelación de estas normas para establecer el derecho fundamental a la
jubilación. Así, por Sentencia N° 1990-1147 de las 16:00 horas del 21 de septiembre de
1990, se estableció que:
“III.- En primer lugar, la Sala declara que sí existe un derecho constitucional
y fundamental a la jubilación, a favor de todo trabajador, en general;
derecho que, como tal, pertenece y debe ser reconocido a todo ser humano,
en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna, de conformidad
con los artículos 33 y 73 de la Constitución, según los cuales:
"Artículo 33.
Todo hombre es igual ante la ley y no podrá hacerse discriminación
alguna contraria a la dignidad humana"
"Artículo 73.
Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores
manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución
forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a
éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez,
muerte y demás contingencias que la ley determine...".
Esa conclusión se confirma en una serie de principios y normas
internacionales de derechos humanos, que tienen, no sólo el rango superior
a la ley ordinaria que les confiere el artículo 7 de la Constitución, sino
también un amparo constitucional directo que prácticamente los equipara
a los consagrados expresamente por la propia Carta Fundamental, al tenor
del artículo 48 de la misma, (reformado por la Ley No. 7128 de 18 de agosto
de 1989); entre esos derechos, concretamente, los reconocidos en los
artículos 25, 28, 29 y 30- así corregidos los que se invocan en la acción- del
Convenio sobre la Seguridad Social, No. 102 de la OIT, en los cuales se
establece:
"Artículo 25.
Todo Miembro para el cual esté en vigor esta parte del Convenio
deberá garantizar a las personas protegidas la concesión de
prestaciones de vejez, de conformidad con los artículos siguientes
de esta parte"
"Artículo 28.
La prestación consistirá en un pago periódico, calculado en la forma
siguiente... "
"Artículo 29.
1. La prestación mencionada en el artículo 28 deberá garantizarse,
en la contingencia cubierta, por lo menos:
a) a las personas protegidas que hayan cumplido, antes de la
contingencia, de conformidad con reglas prescritas, un período de
calificación que podrá consistir en treinta años de cotización o de
empleo, o en veinte años de residencia...
"2. Cuando la concesión de la prestación mencionada en el párrafo
1 esté condicionada al cumplimiento de un período mínimo de
cotización o de empleo, deberá garantizarse una prestación
reducida por lo menos:
"a) A las personas protegidas que hayan cumplido, antes de la
contingencia, de conformidad con reglas prescritas un período de
calificación de quince años de cotización o de empleo... "
"Artículo 30.
"Las prestaciones mencionadas en los artículos 28 y 29 deberán
concederse durante todo el transcurso de la contingencia".
Otros textos internacionales reconocen también, o específicamente el
derecho a la jubilación -por edad o vejez- (p. ej. art.16 Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 22 y 25 Declaración
Universal de Derechos Humanos; 31 Carta Internacional Americana de
Garantías Sociales; 5o Convención sobre Igualdad de Trato en Materia de
Seguridad Social, No. 118 OIT), o, en general, el Derecho a la Seguridad
Social, dentro de la cual se tiene universalmente por comprendida la
jubilación (p. ej. art.11 Declaración Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre; y 9° Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales).
IV.- Como se ve, en ambas clases de las normas dichas se reconoce el
derecho fundamental de todo trabajador a su jubilación, y se alude
claramente a la vejez, en lo que interesa, como la "contingencia"
determinante del derecho a la prestación -jubilación-.
[…]
VII.- En todo caso, la Sala considera que el derecho a la jubilación, en
general o en los regímenes especiales aludidos, no puede ser normalmente
condicionado a la conducta de su titular, ya sea ésta anterior o posterior a
su consolidación como derecho adquirido. En realidad, no se ignora que el
de jubilación, como cualquier otro derecho, está sujeto a condiciones y
limitaciones, pero unas y otras solamente en cuanto se encuentren
previstas por las normas que las reconocen y garantizan y resulten,
además, razonablemente necesarias para el ejercicio del derecho mismo,
de acuerdo con su naturaleza y fin. Esto no es otra cosa que expresión de un
conocido principio del Derecho de los Derechos Humanos, que puede
denominarse de proporcionalidad, y que se recoge, en general, como
condición sine qua non de las limitaciones y restricciones a tales derechos
autorizadas excepcionalmente por los propios textos que los consagran;
principio que se encuentra enumerado, por ejemplo, en los artículos 29.2 y
30 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 29 y 30 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, 5o del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 4 y 5 del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales”(…)”.
El precedente citado evidencia que, desde muy temprano en la jurisprudencia de
esta Sala Constitucional, se reconoció el derecho a la jubilación como un derecho
constitucional a favor de toda persona trabajadora, en condiciones de igualdad y sin
discriminación alguna, y es parte de un derecho general a la seguridad social, como se
ha explicado arriba.
En consonancia con la discusión del derecho a la seguridad social, como un
Derecho Económico, Social y Cultural, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
también ha contribuido a su protección estableciendo la justiciabilidad de tales
derechos en el sistema interamericano, a la luz del artículo 26, de la Convención
Americana de Derechos Humanos, al reconocerle “de manera autónoma, como parte
integrante de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales”, y dentro
del corpus iuris internacional y nacional como las normas de la Carta de la Organización
de los Estados Americanos (OEA), así como normas de interpretación de la Convención
Americana en el artículo 29. En este sentido, como bien corresponde reconocer, tanto
la Corte Interamericana como la Sala Constitucional utilizan los criterios protectores de
interpretación, especialmente cuando las normas nacionales otorgan mayores
derechos que las normas internacionales, y viceversa, como lo ha hecho esta Sala al
enunciar el Derecho de la Constitución (principios, valores y derechos), otorgando
primacía a la norma constitucional frente a los derechos contenidos en el corpus
iuris internacional, especialmente cuando garantizan más derechos que la Constitución
Política. De la misma forma, es importante mencionar, que la Convención Americana
enuncia los principios de garantía mínima y principio protector pro-persona. El
primero como el reconocimiento de que todo tratado internacional constituye un piso
o base que le impide al propio Estado dejar de reconocer los derechos a que se
comprometió a nivel internacional, en favor de la persona humana. Así, siempre deberá
respetar el mínimo fijado en un tratado específico u otro acuerdo internacional que le
supere, pero sobre todo, sin perjuicio de que mejore esas condiciones mediante la
normativa nacional. En cuanto al principio pro-persona, debe señalarse que privilegia,
prefiere y favorece la aplicación de las normas que ofrezcan mayor protección a los
derechos de la persona humana, sea en una norma nacional o de derecho internacional.
De forma más específica, el derecho a la seguridad social a nivel internacional se
debe caracterizar porque se compone de un nivel mínimo de prestaciones que
comprendan al menos una atención básica de la salud, prestaciones pecuniarias de
enfermedad, de desempleo, prestaciones de vejez, en caso de accidente del trabajo y
enfermedades profesionales, prestaciones familiares, prestaciones de maternidad, de
invalidez y de supervivencia, todo esto de conformidad con el Convenio N° 102, de la
Organización Internacional del Trabajo. El derecho a la seguridad social y a la
protección social se refiere al derecho a que no se pueda denegar la cobertura de la
seguridad social, de manera arbitraria o no razonable, y el derecho a la igualdad en el
disfrute de la adecuada protección en caso de desempleo, enfermedad, vejez o falta de
medios de subsistencia, en circunstancias que escapan al control de la persona. Por
Sentencia N° 2012-16628 de las 16:30 horas del 28 de noviembre de 2012, esta Sala
estableció, en relación con el Convenio N° 102, antes referido, lo siguiente:
“Lo cierto es que la normativa internacional establece lo que la jerga de la
seguridad social denomina en algunos de los documentos de la OIT el piso
social o piso de protección social como un mínimo de obligaciones
fundamentales que sí podrían ser justiciables, sí existen obligaciones
jurídicas no cumplidas y exigibles en forma doméstica, o agotada ésta, a
nivel internacional. […] Lo importante es que el Convenio 102 de la OIT
contiene nueve ramas de la seguridad social, donde establece normas
mínimas para cada una de ellas, y enuncia principios para la sostenibilidad
y buena gobernanza de dichos sistemas. Este convenio incluye una cláusula
de flexibilidad de manera que al ratificar el Tratado, el Estado puede
escoger por lo menos tres áreas de protección”.
En tal sentido, está claro que existe una obligación de reconocer el piso o la base
normativa contenida en los instrumentos internacionales, de manera que cuando el
Estado interfiere con esos mínimos, estos constituyen un verdadero límite, se
convierten en un núcleo de resistencia que permite repeler transgresiones o
interferencias injustificadas del Estado. De igual modo, se debe proteger de las
infracciones por omisión cuando se prescinden de estos derechos. En tal sentido, se
puede reclamar tales violaciones judicialmente cuando se estimen lesionados los
derechos fundamentales. Lo anterior permite entender que hay un verdadero núcleo
duro del derecho a la pensión. Este, debe estar conformado primero por el derecho a
las prestaciones mínimas definidas por la seguridad social como un derecho
constitucional y precisado por la normativa internacional. De este modo, la base del
núcleo duro del derecho a la pensión, comprende el goce de una serie de regulaciones
nacionales e internacionales que le permitan a la persona asegurada tener un nivel de
vida digno y adecuado, sin perjuicio de afirmar que debe haber una relación razonable
y proporcional a la contribución de tal derecho, por ser este un derecho compuesto,
como un esfuerzo social y económico de los diferentes factores de producción: Estado,
Patrono y Trabajadores. Debe incluir, también, otros parámetros internacionales
libremente aceptados por el país, como normativa internacional que recoge las
preocupaciones de la comunidad internacional. Como derecho económico, social y
cultural, hay que tomar en cuenta algunas de sus características que podrían nutrir al
derecho a la seguridad social, como en efecto tratados internacionales específicos en la
materia de los adultos mayores. Otros, por ejemplo, derivados de la protección al
vínculo matrimonial o de uniones de hecho por viudez, como un derecho a recibir las
prestaciones de sobrevivientes y otros beneficiarios.
En segundo lugar, por la mejoría en el esquema prestacional de los derechos
alcanzados por la sociedad en un momento histórico con anterioridad, que solo
deberían ser desmejorados fundadamente (estudios actuariales, económicos
nacionales e internacionales), de modo que hay un derecho al mantenimiento de la
protección que el asegurado recibe conforme a la legislación nacional, al pertenecer a
un régimen y especialmente declarado al cumplir con las condiciones y requisitos
necesarios, para el disfrute de un derecho de goce pacífico. Como resultado se deriva
una obligación muy importante, esto es, que debe haber una definición muy precisa de
los motivos que obligan al Estado a reducir condiciones establecidas previamente
mediante políticas prestacionales, de modo que debe enfrentar criterios más estrictos
conforme su nivel de impacto en la población (variando conforme a la temporalidad y
permanencia). Estas políticas, claro está, deben ser concretadas en legislación y
normativa secundaria aprobada bajo el marco legal respectivo (conforme a la potestad
reglamentaria), pero sin ser tan general como una crisis económica o fiscal, pues
evidentemente, los recursos del Estado serán escasos y limitados siempre, y cuya
función de distribuir la riqueza siempre le va a llevar a ponderar dónde colocar más
recursos en ciertas prestaciones económicas y sociales, con base en la necesidad de
alcanzar objetivos políticos, económicos o sociales (en un sentido positivo y
programático), lo que puede provocar “urgencias” a las otras áreas que pujan por más
recursos estatales. En otras palabras, la crisis financiera ni es en sí misma ni puede ser
una justificación para la toma de decisiones regresivas, pero sí un detonante que debe
materializarse en el interés público del Estado de elevar acciones concretas en su
legislación. Esto, sin olvidar que el propio Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, establece una primacía del derecho y de la política de estos derechos, donde
la falta de recursos no puede servir de pretexto para el incumplimiento de ellos.
El Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo, no es un
instrumento rígido, pues ofrece un marco que permite a los Estados adoptar sus
realidades nacionales a los esquemas protegidos, pero existen ciertas reglas que deben
acompañar los esfuerzos nacionales por obtener la universalización de los seguros, con
una cobertura que sea razonable y ponderada para los sectores involucrados. Cabe
indicar, nuevamente, que al referirse al núcleo duro de un derecho, se hace referencia a
aquella parte de los derechos fundamentales en que el Estado no estaría legitimado
para interferir o transgredir, porque, en ese caso, estaría infringiendo los derechos y
libertades fundamentales, contenidos en la Constitución Política como en obligaciones
internacionales adquiridas en los instrumentos internacionales de Derechos
Económicos y Sociales. En general, esta Sala entonces debe cuestionarse, en esta acción,
si la legislación que aprobó el legislador, mediante las Leyes N° 9380, N° 9381, N° 9383
y N° 9388, es respetuosa o no de la normativa internacional que las partes invocan en
las acciones, así como el corpus iuris nacional e internacional que forma parte de la
doctrina jurisprudencial de este Tribunal. Esto nos lleva a temas como las obligaciones
contenidas en el Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo, en
cuanto a los derechos de los beneficiarios, los de buena gobernanza para el
mantenimiento y preservación de estos mecanismos de solidaridad intergeneracional.
Es importante señalar, que el Convenio constituye un marco obligatorio de
referencia para los Estados; es decir, contiene disposiciones que son la base de las
regulaciones que posteriormente pueden aprobar según los diferentes tipos de
coberturas a las que se obligaron. No está demás, como se ha indicado en otras
ocasiones, que los Estados pueden mejorar esos estándares. Apegado a ese marco
regulatorio, la Parte XIII del mencionado Convenio, contempla otras “Disposiciones
Comunes” a las coberturas ofrecidas a los asegurados, entre ellas las causas de
suspensión, la posibilidad de discutir judicialmente lo referido a los derechos
involucrados, así como las reglas que gobiernan en general la administración. Lo que
quiere decir que son reglas que amalgaman y unen algunos aspectos de las coberturas;
y, en consecuencia, deben considerarse en conjunto algunos de los aspectos
administrativos.
De este modo, contiene dos principios torales, el principio de la solidaridad
financiera (financiación colectiva y solidaridad financiera en documentos de la
Organización Internacional de Trabajo) y el principio de la responsabilidad del Estado,
donde el primero enuncia la obligación contenida en el inciso 1), del artículo 71, del
Convenio N° 102 indicado, que enuncia:
“El costo de las prestaciones concedidas en aplicación del presente
Convenio y los gastos de administración de estas prestaciones deberán ser
financiados colectivamente por medio de cotizaciones o de impuestos, o por
ambos medios a la vez, en forma que evite que las personas de recursos
económicos modestos tengan que soportar una carga demasiado onerosa
y que tenga en cuenta la situación económica del Miembro y la de las
categorías de personas protegidas...”.
Es decir, esta disposición establece una obligación del Estado de no depositar, en
cabeza de los beneficiarios, todo el peso del sistema de prestaciones, y con mayor razón
sobre los menos afortunados. De ahí que, la posibilidad para que las prestaciones
cubiertas por los Estados conforme al Tratado, puedan ser financiadas con cotizaciones
e impuestos (sin ser instrumentos financieros excluyentes), de modo que es una
responsabilidad colectiva de los beneficiarios y de la sociedad en la que se contextualiza
un régimen. Esto evidentemente obliga a los presentes y futuros beneficiarios con las
cotizaciones, como a la sociedad en su conjunto, mediante esquemas de impuestos. Y,
principalmente, puede afirmarse que incluye una cláusula de protección al beneficiario
más débil, como son las personas de menores recursos, al establecer una salvaguarda
que impide gravar a estos beneficiarios.
Por otra parte, el principio de responsabilidad del Estado en la provisión de las
obligaciones prestacionales, estaría presente en el mismo artículo 71, pero en el inciso
3), del mencionado Convenio N° 102. Dicha disposición dispone:
“El Miembro deberá asumir la responsabilidad general en lo que se refiere
al servicio de prestaciones concedidas en aplicación del presente Convenio
y adoptar, cuando fuere oportuno, todas las medidas necesarias para
alcanzar dicho fin; deberá garantizar, cuando fuere oportuno, que los
estudios y cálculos actuariales necesarios relativos al equilibrio se
establezcan periódicamente y, en todo caso, previamente a cualquier
modificación de las prestaciones, de la tasa de las cotizaciones del seguro
o de los impuestos destinados a cubrir las contingencias en cuestión”.
Es claro cómo el Estado es garante de las pensiones del país. Este numeral
establece una serie de obligaciones de garantía del Estado, especialmente el referido al
liderazgo en lo que se refiere al servicio de prestaciones concedidas, lo que incluye las
formalidades que debe observar cuando ejerce la obligación implícita de vigilar y
materializar todas las medidas que involucra la preservación de los fondos de
pensiones, incluyendo aquellas correctivas. En este sentido, el faltante en los recursos
generados por los problemas en la administración, no podrían ser endilgados y
soportados por los beneficiarios; por el contrario, el Convenio establece que el Estado
debe garantizar las prestaciones concedidas en todo caso. Como se dirá más adelante,
abarcaría todas las prestaciones a las que se comprometió, establecidas por el Convenio
N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo, especialmente porque se
constituyen en el único medio de subsistencia que las personas protegidas pueden
llegar a tener por el acaecimiento de las coberturas de la seguridad social.
Ahora bien, interesa, en el caso que nos ocupa, elaborar en sus líneas generales,
el inciso 2), del artículo 71, del Convenio N° 102, de la Organización Internacional del
Trabajo, en cuanto establece lo siguiente:
“El total de cotizaciones de seguro a cargo de los asalariados protegidos no
deberá exceder del 50 por ciento del total de recursos destinados a la
protección de los asalariados y de los cónyuges y de los hijos de éstos. Para
determinar si se cumple esta condición, todas las prestaciones
suministradas por el Miembro, en aplicación del presente Convenio, podrá
ser consideradas en conjunto, a excepción de las prestaciones familiares y
en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, si estas
últimas dependen de una rama especial”.
Un primer punto que debe señalarse, es que este apartado 2), del numeral 71,
del Convenio de cita, puede interpretarse en el sentido que los costos para los
“asalariados” de todas las contribuciones a su cargo, no podrá exceder un 50%, para
cubrir a todos los beneficiarios (asalariado, cónyuges e hijos). Claramente, la regla se
refiere a una obligación internacional y a una restricción que los Estados libremente
han aceptado, que deben aplicar de buena fe a favor de los beneficiarios, de modo que
incluye un tope a la potestad tributaria que el Estado puede exigir a los asalariados, sea
en contribuciones e impuestos (inciso 1). Observa este Tribunal, que las disposiciones
se refieren a un total “de recursos destinados a la protección”, los que precisamente se
obtienen de las contribuciones o impuestos, “o por ambos medios a la vez”. Entonces, se
trata de una exigencia globalmente considerada sobre el quantum de los mecanismos
de financiación que el Estado puede usar a la hora de ejercer el poder tributario sobre
los “asalariados”. Esta conclusión, se puede arribar cuando enuncia el siguiente
parámetro normativo: “Para determinar si se cumple esta condición, todas las
prestaciones suministradas por el Miembro […], podrán ser consideradas en conjunto…”,
salvo las prestaciones familiares y riesgos del trabajo, que sí podrían aumentar la cuota.
Para ilustrar de mejor manera la obligación internacional, es necesario hacer
referencia al Estudio General relativo a los instrumentos de la seguridad social,
realizado a la luz de la Declaración de 2008 sobre la justicia social para una
globalización equitativa, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de
Convenios y Recomendaciones (artículos 19, 22 y 35, de la Constitución), Informe III
(Parte 1B), sostenida en la Conferencia Internacional del Trabajo, 100
a
reunión, 2011,
que indica lo siguiente:
“455. Independientemente de las fuentes y los mecanismos de financiación,
el Estado “deberá asumir la responsabilidad general en lo que se refiere al
servicio de prestaciones concedidas en aplicación del presente Convenio y
adoptar, cuando fuere oportuno, todas las medidas necesarias para
alcanzar dicho fin” (párrafo 3 del artículo 71 del Convenio núm. 102). La
responsabilidad financiera global del Estado se ve complementada y
reforzada por su “responsabilidad general de la buena administración de
las instituciones y servicios que contribuyan a la aplicación del presente
Convenio” (párrafo 2 del artículo 72). Desde un punto de vista financiero,
la responsabilidad general del Estado genera numerosas obligaciones
conexas, incluidas la necesidad de garantizar que: 1) las tasas de las
cotizaciones o impuestos que ingresen al sistema, sin dejar de ser
suficientes para financiar el costo de las prestaciones, no constituyan una
carga demasiado onerosa para las personas de recursos económicos
modestos, las clases específicas de personas protegidas y la economía en
general (párrafo 1 del artículo 71); 2) los costos de las prestaciones se
distribuyan equitativamente entre los asalariados, sus empleadores y el
Estado, de modo que el porcentaje total de las cotizaciones de seguro a
cargo de los asalariados para la financiación del sistema que les brinda
protección a ellos y sus familias no supere el 50 por ciento, al tiempo que el
resto de los fondos provengan de las cotizaciones de los empleadores y de
los subsidios del Estado (párrafo 2 del artículo 71); 3) se paguen
periódicamente prestaciones adecuadas con cargo al sistema, que no sean
inferiores al nivel mínimo establecido por el Convenio (artículos 65, 66 y
67); 4) los ingresos y los costos del sistema se mantengan en un equilibrio
financiero bastante estable (artículo 3 del artículo 71), y 5) que se prevean
medidas tendientes a minimizar la posibilidad de que los fondos de la
seguridad social se utilicen indebidamente, se pierdan o sean objeto de
desfalco. El sistema de instituciones públicas encargadas de la supervisión
de los regímenes de seguridad social varía según el país…”.
A su vez, se trae a la atención el mismo criterio vertido por la Comisión de
Expertos, pero esta vez, respecto del principio de la financiación colectiva, al indicar
que:
“443. Una evidente condición previa para que un régimen de seguridad
social resulte eficaz es que debe disponer de mecanismos efectivos que le
permitan obtener recursos. La certeza, seguridad y adecuación de las
prestaciones abonadas con cargo a fondos de la seguridad social dependen
de la afluencia regular y sistemática de recursos financieros y plantea la
cuestión básica de determinar en qué manera deberían recaudarse tales
recursos. Existen, a grandes rasgos, dos opciones principales a tal efecto
con miras a lograr un equilibrio entre los ingresos del sistema y las
erogaciones que originan las prestaciones: aumentar los recursos
necesarios en forma colectiva, es decir, con la participación de todos los
miembros de la comunidad o permitir que cada miembro dependa
exclusivamente de la acumulación individual de capital, cuya inversión
proporcionará las futuras prestaciones. Los instrumentos que se examinan,
al igual que todos los convenios de seguridad social actualizados de la OIT,
se basan en el principio de la financiación colectiva de las prestaciones,
según el cual el costo de las prestaciones, así como los gastos que acarrea
su administración deberán ser financiados colectivamente por medio de
cotizaciones o de impuestos o por ambos medios a la vez, al tiempo que
deberán distribuirse de manera equitativa entre los interesados (párrafo 1
del artículo 71 del Convenio núm. 102). Esta cuestión se puso claramente
de manifiesto durante los trabajos preparatorios del Convenio núm. 102:
“Por lo tanto, el problema principal relativo a los recursos financieros que
debe considerarse en una reglamentación internacional parece ser el de la
distribución apropiada de las responsabilidades financieras entre los
asegurados, los empleadores y el Estado. […] Forma parte esencial del
concepto de la seguridad social que el riesgo considerado debe ser atendido
mediante la arrogación colectiva de la carga financiera que representa el
pago de prestaciones. Existen diversas combinaciones posibles, de
cotizaciones o de impuestos, para llevar a cabo esta idea. La redacción del
cuestionario no trata de contrariar estos conceptos, excepto que no
permite las soluciones que impliquen recargar demasiado a las personas
de escasos recursos. El cuestionario también sugiere la conveniencia de
fijar un límite máximo a la participación de los asalariados, a fin de que
por lo menos la mitad de los recursos de los sistemas de seguridad social se
obtengan en forma más equitativa a través de las subvenciones estatales o
de cotizaciones de los empleadores” (citando “Organización Internacional
de Trabajo, 1950, Informe IV (1), págs. 134 a 136”).
De igualmente manera, la Comisión de Expertos se asegura de describir la
amplitud de opciones que los países pueden acordar al cumplir con las obligaciones de
financiamiento de los regímenes de seguridad social, y menciona que:
“444. La Comisión observa que las prácticas nacionales relativas a la
financiación de los regímenes de seguridad social muestran una
importante gama de opciones, que abarcan desde las cotizaciones
tripartitas de asegurados, empleadores y el Estado, hasta los regímenes
financiados por las cotizaciones de cada uno de estos actores por separado,
así como los programas financiados en forma conjunta por cotizaciones de
trabajadores y de empleadores, con o sin subvenciones del Estado. En vista
de tal diversidad de políticas nacionales en materia de financiación, el
Convenio núm. 102 no intentó <<dar su aprobación a algún método
determinado de financiamiento, con exclusión de cualquier otro
procedimiento alternativo>>, sino que procuró <<determinar ciertos
principios básicos muy amplios, a los cuales pudieran atenderse los
deferentes países aun cuando aplique políticas financieras enteramente
distintas>> (citando “Organización Internacional de Trabajo, 1950,
Informe IV (1), pág. 136”).
Si en el Convenio se establece la necesidad, razonable, precisa y con el objetivo
de establecer un sistema solidario, entonces, no se puede cuestionar la necesidad del
establecimiento de la contribución y las cotizaciones de los asalariados para el
establecimiento y sostenimiento de un sistema de seguridad social. Ello sería parte de
la responsabilidad intergeneracional de este tipo de sistemas. El inciso 2), del artículo
71, del Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo, está
cuidadosamente diseñado para topar la potestad del Estado de exigir contribuciones,
cotizaciones, tasas, cargas, rentas e impuestos a los beneficiarios del sistema de
pensiones; primero que todo tomando en cuenta la capacidad contributiva, lo que es
claro, cuando la norma comentada no deposita todo el peso y la carga en el
“asalariado” o en el supra citado informe, “asegurado”. Lo segundo, es que no puede
entenderse desligado de los sacrificios históricos individuales del beneficiario para
alcanzar aquellos requisitos formales y materiales de acceso al derecho a la pensión.
Tercero, la disposición es cuidadosa de distribuir la responsabilidad sobre el régimen
entre los diferentes actores sociales, incluyendo al Estado, primordialmente, en su
doble papel como empleador y en su condición de administrador y generador de
políticas de buena administración.
Pero el caso que nos ocupa, obliga a precisar el significado de la palabra
“asalariado” contenido en el inciso 2), del artículo 71, del citado Convenio, pues no
parece ser que se refiere sólo a los trabajadores activos. Faltaría por determinar si
“asalariado” significa únicamente al trabajador antes de adquirir el derecho a la
pensión por el advenimiento de las condiciones formales y sustantivas del derecho, o si
es posible, entender que asalariado se refiere también a otro tipo de beneficiario del
sistema. En criterio de la Sala, debe darse una interpretación más amplia que incluya
no sólo al trabajador activo, para admitir que en efecto, el pensionado o jubilado estaría
incluido en este concepto. De hecho, aunque adelantándose a lo que se dirá
posteriormente, esta posición es compatible, desde un punto de vista jurídico y
económico, en que el pensionado o jubilado recibe un salario diferido que construyó
con sus cotizaciones a lo largo de su vida laboral. Incluso, no se puede dejar de
considerar que en el documento del Comité de Expertos evoluciona el concepto de
asalariados cuando se refiere a “asegurados”. Así, debe asimilarse, dicho concepto, a
ambos obligados, como asegurados potenciales y actuales: pensionado y asalariado.
Véase, que el estudio citado enfatiza que no hay una camisa de fuerza sobre los Estados,
por el contrario, el abordaje debe responder a los contextos nacionales, y no se puede
descartar la evolución de los sistemas para acordar un sistema solidario de
financiamiento y buena gobernanza dentro del marco y evolución de los derechos
humanos, como se dirá más abajo. Si la disposición busca lograr un equilibrio, es
perfectamente atendible que debería incluirse a todos los que reciben una suma
pecuniaria producto de la prestación acordada, pues en ese sentido, reparte aquella
carga sobre todos los participantes, que es lo que realmente busca establecer la norma
internacional. Esta interpretación replicaría positivamente con el Comité de Expertos,
ya citado. En consecuencia, se debe entender que “asalariado” o “asegurado” tiene una
acepción amplia, y que no es un término excluyente de las personas pensionadas o
jubiladas.
Establecido lo anterior, que cotizan ambos, entonces, viene como consecuencia
natural, el principio de financiación colectiva para este tipo de prestaciones, que como
se indicó, consistiría, por una parte en las contribuciones y/o cotizaciones de los
asalariados, y patronos; y, por otra, incluye también el apoyo de toda la comunidad: es
decir, de la sociedad con la potestad tributaria del Estado. De conformidad con este
principio contenido en la norma convencional, se establece que el costo de las
prestaciones debe estar distribuido entre los beneficiarios, los empleadores y el Estado
(en sentido amplio). Esto trae como consecuencia que los beneficiarios no deben
afrontar solos la carga de la administración y el sostenimiento de los regímenes de
pensiones, pues para ello, por obligación internacional, deberá estar incluido al
universo de los otros interesados, como un sistema integrado de relaciones más
equitativas en la población, que tiene como fin evitar que la vejez no implique un
empobrecimiento de la población, que ya de por sí, por el proceso natural de
envejecimiento, tiene como resultado el hacer a la persona más vulnerable social y
económicamente conforme avance en edad.
En el citado artículo 71, hay dos regulaciones relevantes para el caso que nos
ocupa, que permite afirmar que hay una doble protección, una que busca no perjudicar
a las prestaciones más modestas del sistema; y, otra, el de la solidaridad social y
comunitaria, que apalanca el sistema, para evitar que la mitad de la carga del precio
económico y de administración no se deposite sólo en los beneficiarios, sino que se
constituye en una verdadera obligación internacional del Estado, el de procurar,
administrar y dirigir correctamente las prestaciones, proveyendo ingresos de
contribuciones e impuestos que permitan una distribución más equitativa de la otra
mitad de sus costos. En este sentido, el meollo del problema de constitucionalidad que
nos ocupa, radica en establecer si ese porcentaje ha sido superado ilegítimamente, y
qué se debe tomar en consideración, si todas las cotizaciones y contribuciones
tributarias a los que se vería sometido el pensionado o jubilado, o sólo aquellos que
tienen como fin el fondo de pensiones.
En este sentido, como primer punto que debe examinarse, es lo dispuesto en las
disposiciones que contemplan la cotización para los trabajadores activos y pensionados
y jubilados, establecido en la Ley N° 9380, así como de las contribuciones especiales,
solidarias y redistributivas, así como otros impuestos que se aplican a los salarios y
pensiones que superen una determinada cantidad de salarios base de la administración
pública, en cuyo caso aplicable todos a los montos superiores. Está bajo examen la Ley
N° 9380, del 29 de julio de 2016, denominada “PORCENTAJE DE COTIZACIÓN DE
PENSIONADOS Y SERVIDORES ACTIVOS PARA LOS REGÍMENES ESPECIALES DE
PENSIONES”, que indica:
“ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el artículo 11 de la Ley N.° 7302,
Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto
Nacional, de Otros Regímenes Especiales y Reforma de la Ley N.° 7092, del
21 abril de 1988, y sus Reformas, Ley del Impuesto sobre la Renta, de 8 de
julio de 1992. El texto es el siguiente:
"Artículo 11.- […]
En ningún caso, la totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los
pensionados y jubilados cubiertos por el presente artículo, incluida la
contribución especial, solidaria y redistributiva correspondiente, podrá
representar más del cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la
totalidad del monto de la pensión que por derecho le corresponda al
beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y
cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la
pensión, la contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea
igual al cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del
monto bruto de la pensión".
Cabe transcribir también una regla similar en la Ley N° 9383, del 29 de julio de
2016, denominada “LEY MARCO DE CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE LOS REGÍMENES DE
PENSIONES”, en cuanto indica que:
“Artículo 3.- Contribución especial, solidaria y redistributiva de los
pensionados
[…]
En ningún caso, la suma de la contribución especial, solidaria y
redistributiva y la totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los
pensionados y jubilados cubiertos por la presente ley podrá representar
más del cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del
monto bruto de la pensión que por derecho le corresponda al beneficiario.
Para los casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y cinco por ciento
(55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión, la
contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea igual al
cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto
de la pensión”.
En criterio de la Sala, la normativa infringe los términos del párrafo 2°, del
artículo 71, del Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo, al
establecer un tope mayor al 50% que implica una carga sobre determinados
“asalariados” que reciben una prestación económica superior, y la falta del Estado, de
formular propuestas contributivas o de impuestos que no superen este monto. A pesar
de que el legislador, cuidó de establecer una limitación del 55% respecto de la totalidad
del monto bruto de la pensión, se excede en al menos un 5%. En concordancia con la
doctrina arriba señalada, esto implica violación al núcleo duro del derecho a la
jubilación o pensión, en la medida en que los pensionados y jubilados han visto
reducidos sus prestaciones por pensión o jubilación en proporciones aún mayores que
lo definido en el Derecho Internacional del Trabajo, soportando más allá de los límites
establecidos en la norma convencional. Esto tiene implicaciones en varios derechos
constitucionales, como en efecto se verá.
VII.- En este sentido, debe empezar por abordarse el problema conforme es
relevante para el derecho internacional de los derechos humanos; es decir, a partir de
un mínimo razonable, que sería el punto desde donde empieza una cobertura de la
prestación, la cual debería tutelarse para evitar la pobreza por el acontecimiento
inevitable de caer en vejez, pero adicionalmente, debe afirmarse que los montos deben
ser adecuados y dignos, que los costos directos e indirectos no deben comprometer
otros derechos. Lo anterior no quiere decir que el Estado estaría autorizado en todos
los casos para disminuir tales derechos a un mínimo vital, toda vez que esa medida
dejaría de garantizar una relación conexa con las cotizaciones realizadas. En este
sentido, con toda claridad debe afirmarse que hay derecho a que deba permitirse
beneficios en las prestaciones que superen los montos mínimos, pero sin afirmar que
existe un derecho a la equivalencia absoluta a las contribuciones realizadas, pues la
misma normativa internacional permite adecuaciones razonables y la aplicación de
topes, como ha sido aceptado por la jurisprudencia de la Sala (por ejemplo, la Sentencia
N° 2018-19030 de las 17:15 horas del 14 de noviembre de 2018, que cita las Sentencias
N° 1998-6491 de las 9:45 del 10 de septiembre de 1998, N° 2010-1625 de las 9:30 del
27 de enero de 2010, y más recientemente, en el Voto N° 2013-6638 de las 16:00 horas
del 15 de mayo de 2013). Lo anterior, sin perjuicio de que los regímenes de pensiones
puedan acordar el mejoramiento de las prestaciones, sobre la base de las condiciones
laborales previas y de las responsabilidades del beneficiario, sea en el sector público o
privado. Esto debe ser traducido en la práctica, al significado de la prestación laboral
para la sociedad, de manera que siempre se pueda aspirar a que los regímenes de
pensiones, sean adecuados y acordes a la dignidad de los cargos y de las cotizaciones,
haciendo relación a la largo de la vida laboral.
Es aún más importante determinar si existen límites que provienen del Derecho
de la Constitución, razón por la cual, deben establecerse las consecuencias de tales
intromisiones y el derecho a que las mismas cesen. En este sentido, debe traerse a
colación el caso que, a pesar de la comisión de un ilícito penal por un pensionado, por
Sentencia N° 1990-1147 de las 16:00 horas del 21 de septiembre de 1990, la Sala
declaró que no puede condicionarse el goce del derecho a la pensión a la conducta de
su titular, sea antes o después de su consolidación como derecho adquirido. En este
sentido, debe reconocerse que existe un grado de estabilidad a ciertos derechos,
especialmente diseñados como red de apoyo social, cuando la persona deje o haya
dejado de laborar, en esos casos, cabe analizar la extensión de las protecciones
contenidas en el Derecho a la Constitución.
VIII.- Derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. En general,
los accionantes reclaman el amparo de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas
consolidadas. Es importante señalar, que existe jurisprudencia sobre este tema, pues la
Sala tuvo que pronunciarse sobre otras disposiciones que tenían relación con los
regímenes de pensiones, el establecimiento de un tope y otros aspectos sobre la
vigencia de modificaciones legales en las pensiones en curso. En la Sentencia N° 2018-
19030 de las 17:15 horas del 14 de noviembre de 2018, se estableció que:
“IX.- Sobre los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas
consolidadas. Para la resolución del presente asunto, resulta necesario
realizar una diferenciación entre los conceptos de derechos adquiridos y
situaciones jurídicas consolidadas. Sobre el particular, en la sentencia
número 2765-97 de las 15:03 del 20 de mayo de 1997, esta Sala estableció,
en lo que interesa, lo siguiente:
“Los conceptos de “derechos adquiridos” y “situaciones jurídicas
consolidadas” aparecen estrechamente relacionadas en la doctrina
constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el
primero denota a aquella circunstancia consumada en lo que una cosa
–material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un
derecho antes inexistente- ha ingresado (o incidido sobre) la esfera
patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja
o beneficio constatable. Por su parte, la “situación jurídica consolidada”
representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas
definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus
efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante es
cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos
efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o
una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida
jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico
(hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto
condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada
por una proposición lógica del tipo “si…, entonces…M, vale decir: si se ha
dado el hecho condicionante, entonces la “situación jurídica
consolidada” implica que, necesariamente, deberá darse también el
efecto condicionado. En ambos casos (derechos adquiridos o situaciones
jurídicas consolidadas), el ordenamiento protege –tornándola
intangible – la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la
situación, por razones de equidad y certeza jurídica”.
Ahora bien, en su informe la Procuraduría General de la República
sostiene que la jubilación del recurrente debe ser catalogada como un
derecho adquirido, y fundamenta dicha afirmación, entre otras cosas, en lo
dispuesto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso de
5 pensionistas contra Perú . Sobre el particular, es criterio de este
Tribunal que, en el caso en estudio, no se está ante un derecho adquirido,
como afirma el Órgano Asesor, sino ante una situación jurídica
consolidada. Lo anterior, por cuanto lo que se discute, en el fondo, no es una
situación meramente patrimonial –como si el interesado debiera o no
devolver las sumas que ha recibido por concepto de pensión, y que ya
ingresaron a su patrimonio-, sino si las normas cuestionadas respetan o no
las condiciones o reglas bajo las cuales le fue otorgada al accionante la
jubilación que actualmente posee, y que conllevaron a que éste disfrute de
ese beneficio bajo los parámetros que actualmente lo hace. Por otra parte,
esta Sala estima que el Caso de 5 pensionistas contra Perú , debe ser
analizado con particular cuidado, al menos en los términos en que la
Procuraduría General de la República lo alega, pues el contexto en que fue
dictado dicho fallo es distinto al de esta acción de inconstitucionalidad,
pues, en aquella oportunidad, se discutía la aplicación de un rebajo de
aproximadamente el 78 % en el monto de la pensión nivelada de los
denunciantes, sin que de previo existiera algún tipo de información,
situación que es diferente a la que se analiza ahora. De igual forma,
conviene establecer que el ordenamiento jurídico costarricense cuenta con
protección suficiente para la tutela del derecho antes citado. Si bien en
nuestra Constitución Política no se reconoce el derecho a la jubilación o la
pensión como un derecho adquirido –técnicamente es una situación
jurídica consolidada, tal y como se desprende de los considerandos
anteriores, este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que el derecho
a la jubilación o la pensión es un derecho fundamental, sea un derecho
subjetivo oponible no solo frente al Estado sin ante terceros (sic),
derivación lógica y necesaria de la conjugación de principios cardinales
del Estado de Derecho con los principios de un Estado social que nos ubica
en un Estado Social de Derecho conforme a la reiterada jurisprudencia de
este Tribunal. Si lo anterior es importante, también es fundamental el
hecho de la necesidad de aplicar el principio de garantía mínima que se
deriva del numeral 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos,
en este caso; en otras palabras, si el sistema costarricense es más
garantista que el internacional de derechos humanos, necesariamente ha
de aplicarse el primero, y no el segundo. En este sentido, la Corte
Constitucional de Colombia ha sostenido que, de conformidad con el
principio pro homine, consagrado en el artículo 29 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, cuando el estándar interno es
superior al estándar internacional “(…) se siente la Corte relevada de
atender la jurisprudencia regional en la materia”. Así las cosas, en virtud
de la regla hermenéutica sobre la favorabilidad, “(…) el intérprete debe
escoger y aplicar la regulación que sea más favorable a la vigencia de los
derechos”. En este contexto, es importante traer a colación lo que estatuye
el artículo 29 de la Convención:
“Artículo 29. Normas de Interpretación
Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada
en el sentido de:
a) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el
goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la
Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella;
b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que
pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de
los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea
parte uno de dichos Estados;
c) excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano
o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y
d) excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos
internacionales de la misma naturaleza”. (Las negritas no corresponden
al original).
No podemos dejar de lado lo expresado por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en el Caso Apitz Barbera y otros vs. Venezuela, en el
que establece que, en su jurisprudencia, ha utilizado el artículo 29 de la
Convención en tres ámbitos diferentes. En primer lugar, la Corte ha
invocado las “Normas de Interpretación” del artículo 29 para precisar el
contenido de ciertas disposiciones de la Convención. El literal a) ha sido
utilizado para delimitar el alcance de las restricciones a las garantías
establecidas en la Convención. De la misma forma, utilizando el literal b)
de dicho artículo, la Corte ha interpretado las garantías de la Convención
a la luz de estándares establecidos en otros instrumentos internacionales y
en normas de derecho interno. Asimismo, se ha utilizado el literal c) para
interpretar los derechos convencionales a la luz de los derechos que
derivan de la forma democrática representativa de gobierno.
En segundo lugar, el artículo 29 ha sido utilizado para fijar criterios de
interpretación, tales como el principio de “interpretación evolutiva” de los
tratados de derechos humanos, que es “consecuente con las reglas
generales de interpretación consagradas” en dicho artículo. Asimismo, ha
desarrollado el principio de “aplicación de la norma más favorable a la
tutela de los derechos humanos” como derivado del artículo 29.b) y la
prohibición de privar a los derechos de su contenido esencial como derivado
del artículo 29 a).
Por su parte, la Sala Constitucional ha expresado, en reiterada
jurisprudencia, que los principios pro homine y pro libertatis, los que
constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el
primero el derecho debe interpretarse y aplicarse siempre de manera que
más favorezca al ser humano y, conforme el segundo, debe interpretarse
extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite
la libertad. Por último, el principio pro-persona ha provocado un efecto
expansivo en la aplicación e interpretación del corpus juris de los Derechos
Humanos
1
. Para este Tribunal, sólo en un caso extraordinario -una debacle
financiera del Estado o del respectivo régimen de jubilaciones y pensiones-
, debidamente comprobada –técnica del control de los hechos
determinantes-, sería posible modificar las condiciones originales en las
que fue otorgada la jubilación o la pensión, escenario que no se está en el
presente caso a pesar de la crisis fiscal por la cual atraviesa el gobierno
central –déficit fiscal superior a un 3% del P.I.B. y que podría llegar a un
7% -, toda vez que si se adoptan las medidas adecuadas y efectivas para
reducir el citado déficit en el corto plazo, es posible cumplir con el principio
constitucional del equilibrio financiero consagrado en el numeral 176
constitucional. Así las cosas, en el momento actual, no están dadas las
condiciones objetivas para modificar las condiciones originales en las que
fue otorgada la jubilación o la pensión, pues una actuación en tal sentido,
supondría desconocer principios nucleares del Estado social y democrático
de Derecho, como son: el de la irretroactividad de la ley en perjuicio de
derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas –artículo 24
constitucional- (sic), de confianza legítima y de la interdicción de la
arbitrariedad …”.
De este modo, de conformidad con la discusión de esta Sala, en su Sentencia N°
2018-19030 de las 17:15 horas del 14 de noviembre de 2018, resulta relevante la
doctrina de los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas, el análisis
de la jurisprudencia de la Corte Interamericana en el tema de los principios protectores
de los derechos humanos, así como el amparo que se ha venido dando al derecho a la
pensión en nuestro país, tanto en la vía jurisprudencial como legal. En este sentido,
aquellas pensiones que han sido declaradas y se encuentran debidamente otorgadas,
para los beneficiarios será razonable el reconocimiento a la pensión como una situación
jurídica consolidada, que exige el respeto a las condiciones originales en las que fue
otorgada la jubilación o la pensión, salvo situaciones financieras como debacles
económicas y/o del fondo de pensiones que ameriten la adopción de medidas que recorten
déficits y se logre un equilibrio financiero del Estado. Pero, se debe ser claro, que el
sacrificio que se exige a un sector vulnerable de la sociedad como los adultos mayores,
no debe ser la panacea de los problemas financieros estructurales del Estado
costarricense, pues evidentemente, en otras experiencias en el mundo, de crisis
financieras, la secuencia reiterativa de medidas contra los pensionados y jubilados fue
topado con mayor resistencia judicial al tratarse de un Derecho Económico, Social y
Cultural. En este sentido, deberán también contener un tope y contemplar ciertos
límites, con lo que se debe evitar secuencias de ajustes que perturben el derecho a la
pensión de los adultos mayores, y de seguir produciéndose incesantes deducciones,
pues ello afectaría expectativas legítimas y razonables, de seguridad jurídica y de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad. Se deben ensayar otras medidas para
enfrentar los problemas detectados que no sean las de continuar reduciendo la
adecuación y dignidad de los adultos mayores y sus pensiones.
Pero debe determinarse si el legislador puede introducir reformas legales para
controlar el gasto público, sin violentar la situación jurídica consolidada, que sería el
meollo de la presente acción de inconstitucionalidad, pues el problema radica en los
efectos patrimoniales que se tiene en las mesadas de las pensiones por la nueva
legislación promulgada, cuyo fin es modificarles los montos vigentes reconocidos por
el Estado (o que deberían estarlo). Lo anterior, porque el quantum de las prestaciones
se ve afectado, por el pago de varios tributos establecidos mediante una ley de la
República. Esos efectos estarían aplicados a las prestaciones económicas superiores de
pensión o jubilación, de manera que, debe revisarse si se puede imponer una cotización,
y contribución especial, solidaria y redistributiva de los pensionados, junto a otros
tributos, en la forma de obligaciones tributarias.
Es importante, en este punto, recapitular que quedó definido supra, en esta
sentencia, que la normativa internacional establece un tope de un 50% de carga
impositiva sobre los “asalariados” en la figura de propuestas contributivas y/o
impuestos, lo que estaría debidamente establecido en las normas internacionales del
trabajo relacionadas al régimen de pensiones. Es claro, para esta Sala, que hay que
establecer una diferencia a partir del momento en que las prestaciones hayan sido
incorporadas a la esfera privada del beneficiario (a). Aquellas que, al haber sido
ingresadas al patrimonio de los pensionados y jubilados antes de las reformas, pueden
considerarse un derecho patrimonial adquirido, en el tanto se sustentan en derechos
declarados administrativa y judicialmente, y a la demasía del porcentaje en que se han
visto afectados por el irrespeto a normas de un orden superior, como lo es un tratado
internacional. De este modo, en cuanto a las diferencias que puedan existir a favor de
los beneficiarios de las pensiones, especialmente por la aplicación contraria a derecho,
que ignoran obligaciones internacionales, y que resulten declaradas como
inconstitucionales. Por su parte, el otro momento que distingue la Sala se refiere a partir
de la vigencia de las normas impugnadas, con la posibilidad de aplicar impuestos a las
pensiones presentes y futuras, por contribuciones y cotizaciones parafiscales, lo cual
sería un tema acordado en la normativa internacional, lo que despejaría incluso el
alegato de coadyuvancias sobre una doble tributación, según lo abordado por este
Tribunal al referirse al derecho a la seguridad social y a la pensión, en relación con el
párrafo 1°, del artículo 72, del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo,
en el que se admite el financiamiento colectivo de las pensiones por medio de
cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios a la vez, y bajo las limitaciones que
ahí establece.
IX.- Sobre los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Los
accionantes alegan la infracción a los principios de proporcionalidad, razonabilidad y
confiscatoriedad con motivo de la aplicación de los artículos 1, 2 y 3, de la Ley N° 9383
y el artículo único, de la Ley N° 9380, en el tanto imponen sobre la pensión una carga
evidentemente desproporcionada y confiscatoria, en el tanto que lo que se le aplica
resulta en un 55%; es decir, la pensión en enero de 2017 y en lo sucesivo será de un
45%. Alegan que un rebajo más del 50% del monto bruto de pensión, entraña una
violación a los derechos constitucionales de la jubilación, dignidad en la vejez y
situaciones jurídicas. No hay estudios técnicos que dimensionaran el impacto sobre los
derechos de los pensionados y jubilados, y el ahorro que para el erario público, con su
aplicación retroactiva modifica situaciones jurídicas consolidadas contrarias a la
proporcionalidad y razonabilidad de las normas. No hay como sustituir el ingreso
perdido establecido por el impuesto o carga parafiscal, que supuestamente tiene la
finalidad de contribuir a un fondo inexistente, medida ilógica porque violenta esos
principios, además de ser intempestiva.
La Sala debe determinar si las medidas son inconstitucionales porque carecen de
criterios de razonabilidad y proporcionalidad, por demás confiscatoria, pues en efecto
cercena tal extremo de recursos del pensionado hasta, y que supera, un 50% de los
ingresos que venía recibiendo con anterioridad.
Ahora bien, para resolver lo anterior, es importante citar la Sentencia N° 2011-
006805 de las 10:31 horas del 27 de mayo de 2011, en cuanto estableció que:
“En sintonía con la doctrina más autorizada del Derecho Constitucional y
con la jurisprudencia de los Tribunales Constitucionales, la Sala
Constitucional ha receptado, en su jurisprudencia, los principios de
razonabilidad y proporcionalidad. En efecto, ha precisado el contenido
necesario de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En
reiteradas sentencias ha señalado, sobre el primero, que la ley no puede ni
debe ser irracional, ya que el medio que se seleccione debe tener una
relación real y sustancial con el objeto que se persigue. Desde esta
perspectiva, la racionalidad técnica significa una proporcionalidad entre
medios y fines; la racionalidad jurídica implica una adecuación a la
Constitución en general y, en especial, a los derechos y libertades
reconocidos y garantizados en ella y en los Instrumentos Internacionales
sobre Derechos Humanos debidamente vigentes en nuestro país y; por
último, la razonabilidad sobre los efectos personales supone que no pueden
imponerse a esos derechos otras limitaciones o cargas que razonablemente
se deriven de su naturaleza, ni mayores que las indispensables para que
funcionen razonablemente en la sociedad. En el voto n.° 5236-99 estableció
los siguientes componentes de la razonabilidad:
“…este Tribunal estima prudente hacer referencia a lo que se considera
es la ‘razonabilidad de la ley como parámetro de constitucionalidad’.
Conviene recordar, en primer término, que la ‘razonabilidad de la ley’
nació como parte del ‘debido proceso sustantivo’ (substantive due
process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema
Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la
Constitución Federal. En la concepción inicial ‘debido proceso’ se dirigió
al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los
derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, superó
aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un
recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir
de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía
genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La
superación del ‘debido proceso’ como garantía procesal obedece,
básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento
establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la
Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina
estadounidense invita a examinar, en primer término, la
llamada “razonabilidad técnica” dentro de la que se examina la
norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma
elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá
que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el
fin buscado. Superado el criterio de ‘razonabilidad técnica’ hay que
analizar la “razonabilidad jurídica” . Para lo cual esta doctrina
propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de
valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia
de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una
determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto
establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la
razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que
parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales
consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el
fin : en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los
fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no
basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin;
es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que
por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si
al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca
una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio
escogido no es razonable (en similar sentido pueden consultarse las
sentencias números 1738-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos
del primero de julio de mil novecientos noventa y dos y 08858-98 de las
dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil
novecientos noventa y ocho). La doctrina alemana hizo un aporte
importante al tema de la “razonabilidad” al lograr identificar, de una
manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad
y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando
que “...La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el
acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente
prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada
deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido;
la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas
para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir
aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la
persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que
aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo
ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto
al objetivo pretendido, o sea, no le sea “exigible” al
individuo...” (sentencia de esta Sala número 3933-98 de las nueve horas
cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa
y ocho). En el sentido del criterio anteriormente expuesto, esta Sala ha
venido aplicando la institución en su jurisprudencia. Veamos, ahora, el
análisis del caso concreto. Sobre la prueba de “razonabilidad”: Para
emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal
Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos
elementos de juicio en los que sustente su argumentación e igual
carga procesal le corresponde a quien rebata los argumentos de la
acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace
inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior,
debido a que no es posible hacer un análisis de “razonabilidad” sin
la existencia de una línea argumentativa coherente que se
encuentre probatoriamente respaldada. Ello desde luego, cuando no
se trate de casos cuya “irrazonabilidad” sea evidente y manifiesta.
Retomando el alegato sobre la irrazonabilidad del plazo de dieciocho
meses para optar por una pensión ordinaria, la Sala advierte que los
accionantes no sólo no indican los motivos que les llevan a concluir que
la norma cuestionada es irrazonable, sino que tampoco aportan prueba
alguna que permita a este Tribunal llegar a esa conclusión,
transformando el debate en la exposición de conceptos subjetivos. Por
otra parte, el caso no presenta las características de ser una situación
de “irrazonabilidad” evidente y manifiesta que además sea fácilmente
perceptible, antes bien, de manera abstracta se puede indicar que la
norma se ajusta al fin de la reforma legislativa, cual es corregir las
distorsiones del sistema de pensiones derogado, creando de manera
paralela un nuevo sistema que resguarda el "derecho de pertenencia al
régimen del Magisterio Nacional" que esta Sala ha reconocido como un
derecho de los cotizantes.” (Lo que está en negritas no corresponde al
original).
Por su parte, el segundo principio, el de proporcionalidad, implica que
el acto legislativo deber (sic) ser apropiado para la realización de los fines
que en él subyacen (principio de adecuación); debe ser necesario, es decir,
que debe imponer la menor cantidad posible de restricciones a los derechos
fundamentales de los habitantes de la República, lo que supone que el
medio empleado por el legislador debe ser adecuado y necesario para
alcanzar el objetivo propuesto y, sólo puede ser necesario, cuando el
legislador no podía haber elegido otro medio, igualmente eficiente, pero
que no limitase o lo hiciere de forma menos sensible el derecho
fundamental y; por último, proporcional en sentido estricto, es decir, un
acto legislativo justo a la medida. (Véanse, entre otras resoluciones del
Tribunal Constitucional, el voto n.° 1739-92 y el voto n.° 5236-99)”.
La anterior sentencia trascrita, refleja la doctrina jurisprudencial sobre los
principios de razonabilidad y proporcionalidad de la Sala.
Ahora bien, la Ley N° 9380, del 29 de julio de 2016, sobre el “PORCENTAJE DE
COTIZACIÓN DE PENSIONADOS Y SERVIDORES ACTIVOS PARA LOS REGÍMENES
ESPECIALES DE PENSIONES”, publicada a La Gaceta N° 164 del 26 de agosto de 2016,
Alcance N° 151, vigente a partir del 5 de septiembre de 2016, indica:
“ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el artículo 11 de la Ley N.° 7302,
Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto
Nacional, de Otros Regímenes Especiales y Reforma de la Ley N.° 7092, del
21 abril de 1988, y sus Reformas, Ley del Impuesto sobre la Renta, de 8 de
julio de 1992. El texto es el siguiente:
"Artículo 11.- Para los regímenes que queden sometidos al régimen general
establecido en este capítulo, los servidores activos, los pensionados y el
Estado estarán obligados a cotizar mensualmente con un nueve por ciento
(9%) del monto del salario o de la pensión. Sin embargo, el Poder Ejecutivo
podrá aumentar el porcentaje de cotización aquí fijado hasta un máximo
del dieciséis por ciento (16%), cuando los estudios técnicos así lo
recomienden.
Para establecer los porcentajes de cotización, el Poder Ejecutivo deberá
hacerlo de manera proporcional según los montos del salario o de la
pensión de que se trate, empezando por la base del nueve por ciento (9%)
para los montos más bajos y así sucesivamente hasta llegar al porcentaje
máximo aquí fijado.
Los recursos que por concepto de cotizaciones se recauden ingresarán a la
caja única del Estado; no obstante, el Poder Ejecutivo deberá garantizar
que dichos recursos se asignen para el pago oportuno de los regímenes
especiales de pensiones con cargo al presupuesto nacional.
Se exceptúan de la cotización definida en este artículo a todos los
pensionados y/o jubilados que devenguen, por concepto del beneficio de
pensión y/o jubilación, un monto bruto que no supere dos veces el salario
base más bajo pagado por la Administración, de conformidad con la escala
de sueldos de la Administración Pública emitida por la Dirección General
de Servicio Civil.
En ningún caso, la totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los
pensionados y jubilados cubiertos por el presente artículo, incluida la
contribución especial, solidaria y redistributiva correspondiente, podrá
representar más del cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la
totalidad del monto de la pensión que por derecho le corresponda al
beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y
cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la
pensión, la contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea
igual al cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del
monto bruto de la pensión".
En resumen, lo relevante de la reforma al artículo 11, de la Ley N° 7302 mediante
Ley N° 9380 del 29 de julio de 2016, es que establece una primera ronda de
contribuciones obligatorias para los servidores activos, lo mismo que para pensionados
y jubilados, y para el Estado, entre el 9% y 16%, porcentajes que serán definidos por
ingresos y mediante estudios técnicos actuariales cuando así lo recomienden. En los
primeros párrafos de la disposición impugnada no se define si se trata de una
contribución que aplica sobre el monto bruto o neto de esos ingresos; de igual manera,
dispone que se hace a partir de una base de contribución concreta de dos veces el
salario base más bajo pagado por la Administración, conforme a la escala de sueldos de
la Administración Pública emitida por la Dirección General de Servicio Civil. La
disposición establece que estos recursos pasan a la caja única del Estado y su destino
será para pensiones de regímenes especiales a cargo del Estado. De todo lo anterior,
conforme a lo relacionado con el tema que nos ocupa, es importante mencionar que la
disposición prevé en su párrafo final un mecanismo de nivelación de las deducciones
cuando agrupa este porcentaje de cotización de servidores activos y pensionados y
jubilados, más la contribución especial, solidaria y redistributiva, estableciendo un tope
máximo de deducción de 55%, respecto de la totalidad del monto de la pensión que por
derecho le corresponda al beneficiario. En el último párrafo, si define que se trata del
monto bruto de la pensión, para quedar -como lo acusan los accionantes- en un 45%
del monto.
Otra segunda batería de reducciones se materializa en la Ley N° 9383, del 29 de
julio de 2016, denominada “LEY MARCO DE CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE LOS
REGÍMENES DE PENSIONES”, publicada a La Gaceta N° 164, del 26 de agosto de 2016,
vigente a partir del 26 de agosto de 2016, Alcance 151, en cuanto establece que:
“ARTÍCULO 1.- Objeto de la ley.
Crear y regular la contribución especial, solidaria y redistributiva para los
regímenes de pensiones citados en esta ley y cuyo monto de pensión exceda
diez veces el salario base más bajo pagado por la Administración Pública,
según la escala de sueldos de la Administración Pública emitida por la
Dirección General de Servicio Civil.
ARTÍCULO 2.- Ámbito de aplicación.
Esta ley se aplicará a los regímenes de pensiones establecidos en las
siguientes leyes:
a) Ley N.° 7302, Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al
Presupuesto Nacional, de Otros Regímenes Especiales y Reforma a la Ley
N.° 7092, de 21 de abril de 1988, y sus Reformas, Ley del Impuesto sobre la
Renta, de 8 de julio de 1992.
b) Ley N.° 4, Ley de Jubilaciones y Pensiones de Comunicaciones (correos,
telégrafos y radios nacionales), de 23 de setiembre de 1940.
c) Ley N.° 19, Ley de Jubilaciones y Pensiones de Empleados de Obras
Públicas y Transportes, de 4 de noviembre de 1944.
d) Ley N.° 5, Régimen de Pensiones del Registro Nacional, de 16 de
setiembre de 1935.
e) Ley N.° 264, Ley de Jubilaciones y Pensiones para los Empleados del
Ferrocarril Eléctrico al Pacífico, de 23 de agosto de 1939.
f) Ley N.° 15, Ley de Pensiones de Músicos de Bandas Militares, de 5 de
diciembre de 1935.
g) Ley N.° 148, Ley sobre Jubilaciones y Pensiones de la Secretaría de
Hacienda y sus Dependencias, de 23 de agosto de 1943.
h) Ley N.° 4513, Inamovilidad del Personal de Telecomunicaciones, de 2 de
enero de 1970.
Esta ley no será aplicable a las personas cubiertas por el Régimen de
Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro
Social (CCSS), ni a los regímenes de pensiones y jubilaciones del Magisterio
Nacional ni al del Poder Judicial.
ARTÍCULO 3.- Contribución especial, solidaria y redistributiva de los
pensionados.
Además de la cotización a que se refiere el artículo 11 de la Ley N.° 7302,
Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto
Nacional, de Otros Regímenes Especiales y Reforma de la Ley N.° 7092, Ley
del Impuesto sobre la Renta, de 21 de abril de 1988, y sus reformas, de 8 de
julio de 1992, los pensionados y jubilados cubiertos por el artículo 2 de la
presente ley, exceptuando al régimen del Magisterio Nacional, del Poder
Judicial e Invalidez, Vejez y Muerte, cuyas prestaciones superen la suma
resultante de diez veces el salario base más bajo pagado en la
Administración Pública, según la escala de sueldos de la Administración
Pública emitida por la Dirección General de Servido Civil, contribuirán de
forma especial, solidaria y redistributiva, según se detalla a continuación:
a) Sobre el exceso del monto resultante de diez veces el salario base más
bajo pagado en la Administración Pública, según la escala de sueldos de la
Administración Pública emitida por la Dirección General de Servicio Civil y
hasta por el veinticinco por ciento (25%) de dicha suma, contribuirán con
el veinticinco por ciento (25%) de tal exceso.
b) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento
(25%) más, contribuirán con el treinta y cinco por ciento (35%) de tal
exceso.
c) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento
(25%) más, contribuirán con el cuarenta y cinco por ciento (45%) de tal
exceso.
d) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento
(25%) más, contribuirán con un cincuenta y cinco por ciento (55%) de tal
exceso.
e) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento
(25%) más, contribuirán con un sesenta y cinco por ciento (65%).
f) Sobre el exceso del margen anterior contribuirán con un setenta y cinco
por ciento (75%).
En ningún caso, la suma de la contribución especial, solidaria y
redistributiva y la totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los
pensionados y jubilados cubiertos por la presente ley podrá representar
más del cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del
monto bruto de la pensión que por derecho le corresponda al beneficiario.
Para los casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y cinco por ciento
(55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión, la
contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea igual al
cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto
de la pensión”.
ARTICULO 4.- Destino de los recursos. Los recursos que se obtengan con la
contribución especial, solidaria y redistributiva, establecida en la presente
ley, ingresarán a la caja única del Estado. El Poder Ejecutivo deberá
garantizar que dichos recursos se asignen para el pago oportuno de los
regímenes especiales de pensiones con cargo al presupuesto nacional y
para el financiamiento directo del Régimen No Contributivo, administrado
por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).
El monto destinado al Régimen No Contributivo, administrado por la Caja
Costarricense de Seguro Social (CCSS), no podrá ser inferior a la suma
equivalente al aumento en la recaudación por concepto de contribución
especial en los regímenes con cargo al presupuesto nacional, según la
reforma establecida en la Ley 9796, Ley para Rediseñar y Redistribuir los
Recursos de la Contribución Especial Solidaria, de 5 de diciembre de 2019.
(Así reformado por el artículo único de la ley (sic) Fortalecimiento
financiero del régimen no contributivo de la Caja Costarricense de Seguro
Social (CCSS), N° 9836 del 26 de marzo del 2020)”.
Esta Ley Marco de Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones, en
efecto, crea otro régimen de deducciones a las pensiones como parte de todos los
impuestos aplicables a las pensiones, incluyendo el porcentaje contributivo de los
servidores activos y pensionados y jubilados.
Entre las dos leyes arriba transcritas, es claro para la Sala que en ciertos casos el
Estado lograría reducir más de un 50% de los ingresos que provienen de derechos
prestacionales declarados por concepto de pensión con cargo al presupuesto nacional.
Esto debería incluir el impuesto de la renta, y otras deducciones legales de la seguridad
social, como asistencia de salud, entre otras, conforme al párrafo final, del artículo 3, de
la Ley N° 9383 que dice: “En ningún caso, la suma de la contribución especial, solidaria y
redistributiva y la totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los pensionados y
jubilados cubiertos por la presente ley podrá representar más del cincuenta y cinco por
ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión que por derecho le
corresponda al beneficiario”. Entonces, la renta debería ser incluida a la luz del párrafo
2°, del artículo 71, del Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo.
Por lo pronto, debe decirse que conforme lo establecen estas normas, este
Tribunal deberá analizar el tope del porcentaje de todas las deducciones, pues incluye
la cotización a que se refiere el artículo 11, de la Ley N° 7302, reformado como se
mencionó supra, además del aplicable para los regímenes de pensiones establecidos en
el artículo 2, en el que se establece una contribución especial, solidaria y redistributiva
de los pensionados y jubilados cuando las prestaciones (por pensión) superen la suma
resultante de diez veces el salario base más bajo pagado en la Administración Pública,
según la escala de sueldos que emite la Dirección General de Servicio Civil. Solo en ello
se admite reducir un 45% de la prestación actual mediante todos los impuestos, como
se dijo.
A partir de ese resultado, se establece una deducción escalonada y progresiva
calculada a partir del monto bruto de la pensión que por derecho le corresponda al
beneficiario. Es importante rescatar, que la disposición de esta última ley reitera la frase
que establece el porcentaje máximo de cotización de pensionados y jubilados, y
servidores activos, en cuanto dice que: “Para los casos en los cuales esta suma supere el
cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión,
la contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea igual al cincuenta y
cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión”. Es decir,
el legislador tuvo como objetivo reducir las pensiones que superan un monto de diez
salarios bases indicados arriba, con contribuciones cada vez más progresivas sobre
aquellos montos que exceden un 25%, y posteriormente, esos excesos en márgenes que
resulten sucesivamente en un 25%, 35%, 45%, 55%, 65% y luego el 75%; de este modo,
los excesos establecidos por la norma estarían gravados con una contribución especial,
solidaria y redistributiva, que permite hacer una deducción significativa sobre la
totalidad del monto bruto de la pensión. En este sentido, llevan razón los accionantes
que el objetivo era dejar el monto de la pensión en un 45% como monto bruto de la
pensión.
Cabe mencionar, que ambas disposiciones aclaran que el gravamen aplica sobre
el monto bruto global de la pensión; es decir, antes de aplicar todas las deducciones de
ley que correspondan. En el artículo 11 reformado, de la Ley N° 7302 y el párrafo final,
del artículo 3, de la Ley Marco de Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones,
Ley N° 9383, se establece que debe implementarse a partir del monto bruto. En este
sentido, esta última obligación legal, si bien aparenta ser una disposición que mitiga un
impacto sobre la pensión, en realidad grava el ingreso bruto que proviene de una
prestación por vejez, para estos casos de las leyes impugnadas, al igual que lo hace el
impuesto de la renta.
Ahora bien, la Sala debe establecer el grado de intromisión sobre el derecho a la
pensión, así como una base que permita establecer primordialmente la legitimidad de
la medida establecida en las leyes impugnadas, posteriormente, su necesidad,
idoneidad y proporcionalidad. Para ello, se trae de nuevo a colación la Sentencia de esta
Sala, N° 1998-3933 de las 9:59 del 12 de julio de 1998 (pues fue utilizada en la Sentencia
N° 1999-5236 de las 14:00 horas del 7 de julio de 1999, que a su vez fue citada en la N°
2011-6805 de las 11:31 horas del 27 de mayo de 2011 de este acápite), que estableció:
“… la injerencia del Estado en la esfera privada es constitucional hasta
tanto sea indispensable para una razonable protección de los intereses
públicos. Los elementos del principio de razonabilidad son: legitimidad,
idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La legitimidad
se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado,
no debe estar al menos legalmente prohibido. La idoneidad indica que la
medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el
objetivo pretendido. La necesidad significa que entre varias medidas
igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente
elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona.
La proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de
que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera
de proporción con respecto al objetivo pretendido, es decir, no le sea
"inexigible" al individuo […]”.
Los accionantes reclaman lo que denominan una carga evidentemente
desproporcionada y confiscatoria, en el tanto recibirán un 45% del monto de la pensión,
que se traduce en un rebajo más allá del 50% del monto bruto de la pensión, carencia
de estudios sobre los efectos que tendría la medida sobre los pensionados y jubilados y
sobre el ahorro del erario público. La Sala debe tomar en consideración los argumentos
expuestos por el Ministerio de Hacienda en su oportunidad, como la Dirección Nacional
de Pensiones. El meollo de la acción tiene relación con la cuantía del monto sustitutivo
del salario que reciben los pensionados y jubilados luego de aplicadas las cotizaciones
que corresponde por ley. Hay colisión de derechos que se alegan entre un tema de
suficiencia, dignidad, y adecuación del derecho versus lo que las autoridades apuntan
como la realidad económica del país, sin dejar de lado la necesidad de establecer las
contribuciones salariales realizadas, que de conformidad con la jurisprudencia
permiten arribar a un monto mejorado en el derecho a la pensión. En esto, resulta
relevante traer a colación lo discutido supra en cuanto se cuestionó la insuficiencia de
estudios técnicos, que afectaría el fundamento de las reformas legales; sin embargo,
esta Sala determinó que sí existían informes, además que estarían centrados en la
necesidad de controlar y establecer un gasto racional sobre las finanzas públicas. Esta
situación ha ocupado un lugar importante en la agenda política de nuestro país, a
sabiendas del impacto que tiene en la economía nacional y la sociedad costarricense.
Es, como lo menciona la Procuraduría General de la República, en otro punto anterior
de esta sentencia, un problema que se ha convertido en un tema público y notorio, y
que evidentemente, tampoco ha sido desconocido para este Tribunal Constitucional el
cual ha tenido que pronunciarse en diferentes contextos.
Es evidente que hay una necesidad muy clara, de interés público de lograr una
mejoría en la contención del gasto público. En este sentido, se puede concluir que para
efectos de afrontar medidas que impliquen ajustes en la política prestacional del
Estado, es claro que el medio a utilizar es una ley formal y material, consecuentemente
se puede afirmar que existe una razonabilidad técnica. Pero queda al descubierto que
el problema verdadero de relevancia constitucional, es la razonabilidad jurídica de la
medida, que sería el problema de constitucionalidad de fondo.
En las acciones de inconstitucionalidad acumuladas, es claro que el argumento
transita por similares objeciones a otras de los libelos de inconstitucionalidad, porque
se considera que una pérdida de una parte significativa de los ingresos económicos
(más de un 55%), implica desmejoramiento, e infracción a derechos constitucionales
como la propiedad y la no confiscación del patrimonio de las personas, lo que estiman
violenta la legitimidad, idoneidad y necesidad de la carga impositiva. Es importante
señalar que con anterioridad, los accionantes ([Nombre 001] y [Nombre 055]) hacían
referencia a estos quebrantos, además de señalar que la rebaja de más del 50% del
monto de la pensión, conlleva una violación a los derechos constitucionales a la
jubilación, dignidad en la vejez y situaciones jurídicas. Conforme se ha establecido en
esta Sentencia, ya algunos de esos argumentos han sido abordados.
Ahora bien, cabe indicar en este punto de la acción el determinar, si las
consecuencias generadas en la pensión, impuestas por las disposiciones impugnadas
tienen legitimidad o se cumple con la razonabilidad jurídica. Es decir, debe determinar
esta Sala si la sumatoria del porcentaje de cotización de pensionados, jubilados y
servidores activos (Ley N° 9380), y contribución especial, solidaria y redistributiva (Ley
N° 9383), impuesta a los pensionados que reciben montos superiores (las
denominadas pensiones de lujo) es legítimo conforme lo demandan los principios de
razonabilidad y proporcionalidad. Lo anterior, porque impone un costo que solo ellos
deben soportar por pertenecer a esa categoría de montos superiores de pensiones, a la
luz del artículo 71, del Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo.
Se toma en cuenta que entre las razones por las que se impugna la contribución, es por
el impacto grosero e intempestivo sobre el monto que se venía recibiendo,
disminuyendo la pensión en un total superior a un 55% del ingreso bruto, pero limitado
por ley a un monto hasta de un 55%, con lo que ahora en algunos casos se recibe un
45% de la prestación económica del pensionado. Lo anterior tomando en cuenta que
hay un derecho adquirido y situación jurídica consolidada.
Lo primero que debe despejarse en cuanto a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, es la conformidad de la norma legal con el Derecho Internacional, lo
que determinaría su legitimidad o su razonabilidad jurídica (conformidad con el
Derecho de la Constitución), especialmente, para ponderar si hay o no una norma
superior que la prohíba o que la condicione. En este sentido, es importante traer a
colación la reciente Sentencia de esta Sala, N° 2020-13316 de las 11:41 horas del 15 de
julio de 2020, en el que se indicó:
“Precisamente, en otra sentencia de esta Sala, queda clara la
importancia de la ubicación jerárquica de los tratados en el ordenamiento
jurídico, y del efecto deseado por el Constituyente (sea originario o
derivado), al reformar el sistema estrictamente conservador vigente hasta
el año 1968, y que posteriormente por reforma constitucional de ese año
modificó esta regla establecida en el artículo 7, de la Constitución Política
(Ley N° 4123 del 31 de mayo de 1968). La Sentencia N° 2016-6728 de las
9:05 horas del 18 de mayo de 2016, de esta Sala, estableció que:
“A.- La influencia del Derecho internacional en el Derecho
nacional. El modo en que el Derecho internacional moldea al
ordenamiento jurídico nacional lo decidió el constituyente cuando
estableció la jerarquía normativa de las normas del Derecho
internacional. Aunque pueden haber diferentes soluciones a la forma en
que se relaciona el Derecho internacional público con el ordenamiento
jurídico nacional, revela mucho la forma en que éste es incorporado,
más aún el lugar que el constituyente originario como derivado le ubica
en la jerarquía normativa del orden jurídico, con la intención de
asignarle una determinada potencia y resistencia jurídica, énfasis
agregado en algunos casos, para la convivencia del Derecho
internacional con la norma nacional, que sería: supralegal donde el
operador jurídico se enfrenta a una norma con fuerza y potencia en
cascada que desplaza la norma inferior; o de igual rango, donde la
autoridad judicial interpreta a la legislación internacional con una
fuerza y potencia equivalente al de las leyes, operando los criterios de
vigencia en el tiempo y el espacio, y que, para no generar conflictos
innecesarios entre las normas, debe interpretar el Derecho
internacional con el Derecho internacional consuetudinario. En estos
casos, descarta la norma nacional o la interpreta conforme a la
obligación internacional, salvo en aquellas jurisdicciones donde el
legislador se atribuye su labor preeminente de dejarla expresamente sin
efecto, bajo riesgo de violentar el orden internacional. En nuestro caso,
de origen monista, el Derecho internacional es incorporado una vez que
se cumplan con los procedimientos legislativos para el dictado de una
ley que lo recepta, con la aprobación legislativa, sigue la sanción y
publicación, y finalmente el canje de notas diplomáticas o el depósito de
los instrumentos para el perfeccionamiento de la obligación
internacional -acto de ratificación-. La forma en que se impacta el
derecho nacional lógicamente dependerá de la naturaleza de los
compromisos o las obligaciones internacionales pactadas entre los
Estados o personas jurídicas con capacidad para actuar a nivel
internacional” (lo resaltado es del original).
En la misma sentencia, en el contexto de esa reforma del artículo 7, de
la Constitución Política, citando al legislador que comentaba sobre la
relación del Derecho Internacional con el Nacional, la Sala indicó que:
“En este artículo se consagró el criterio conservador de la mayoría de
los constituyentes de 1949, que sentía una profunda hostilidad hacia
toda forma de acercamiento con los países centroamericanos. Dentro de
ese celo nacionalista se fue demasiado lejos al señalar en el párrafo
primero que se consideraría traidor a la Patria, a quien celebrare
“pactos, tratados o convenios que se opongan a la soberanía e
independencia de la República”. Todo tratado, pacto o convenio
constituyen una limitación de la soberanía o independencia de cualquier
país. […] Si no se le da autoridad superior a los tratados y a los
concordatos sobre la ley ordinaria, tendremos la constante presencia de
conflictos, de antinomias jurídicas que se llaman de normas que chocan,
normas que disponen una cosa en contrario, y que nos obligarían
constantemente a recurrir de la inconstitucionalidad o de la
inaplicabilidad de una de estas normas ante nuestros tribunales. Ello
vendría a minar el mercado común centroamericano, y nos pondría en
un mal predicado”.
Los antecedentes de la reforma nos brinda una lectura de cómo
nuestro país cambio de postura jurídica y política, adoptó la mejor
técnica jurídica para integrar el Derecho internacional público al
ordenamiento jurídico nacional, sobrepasando aquella desconfianza
aislacionista asociada a movimientos integracionistas
centroamericanos, y avanzar en la dirección de una reforma al artículo
7 constitucional, estableciendo un principio de supremacía del Derecho
internacional público, tal como quedó reconocida en el actual numeral
7, de manera que los tratados internacionales tienen por decisión del
propio constituyente derivado autoridad superior a las leyes, incluyendo
los que se conocen con la terminología utilizada por nuestro
constituyente de Protocolos…”.
De conformidad con el artículo 7, de la Constitución Política, los
Tratados y Convenios que nuestro país ha negociado, aprobado y
ratificado, constituyen obligaciones internacionales con potencia y
resistencia, que estando vigentes, deben ser observados y cumplidos por
el legislador, al momento de discutir y aprobar legislación ordinaria. En
este orden de ideas, son negociaciones que realiza el Poder Ejecutivo en
el plano internacional, en una función exclusiva y autónoma de conducir
las relaciones internacionales del Estado, porque ocupan de la
aprobación legislativa. Una vez dada y depositados los instrumentos de
ratificación, el cumplimiento de los Tratados o Convenios descansa
sobre el pilar fundamental pacta sunt servanda, que es la obligación de
cumplir lo pactado, como también de aplicarlo de buena fe, que es lo que
finalmente mantiene la coherencia de todo el sistema del Derecho
internacional público. En esa medida, implica también para el Estado
que no podrá conducirse en contra de las obligaciones internacionales
pactadas en los tratados o convenios, y esto por supuesto, incluye
aprobar la legislación que pueda entrar en conflicto con aquellas
obligaciones”.
De conformidad con la doctrina expresada en el anterior precedente transcrito,
se hace evidente que el legislador, a la hora de discutir y promulgar las leyes, tiene la
posibilidad de ponderar la situación nacional antes de emitir la legislación correctiva
de pensiones, lo que le permite al parlamento la posibilidad de legislar cuando
interpreta el Derecho de la Constitución (valores, principios y derechos). En cuyo caso,
serán parte los estudios técnicos y actuariales necesarios que le puedan dar un sustento
a dichas pretensiones. Sobre este aspecto, ya la Sala se ha pronunciado anteriormente,
en el tanto se alega que no existían estudios, pero ello no fue de recibo dado que, si
existían pronunciamientos de la Contraloría General de la República, del Ministerio de
Hacienda, y no se evidencia que haya argumentaciones que concretamente ataquen el
sustento de esos estudios, salvo aquella supuesta y manifiesta inexistencia de los
mismos. Pero, lo que también puede acarrear una falta a los principios de razonabilidad
y proporcionalidad, es que el legislador, al perseguir en la legislación un objetivo que
considera legítimo, no puede utilizar cualquier medio (impuestos, cotizaciones y
contribuciones) superiores a las autorizadas en normativa jerárquicamente superior.
De este modo, aunque tenga como fin un control en el gasto público por un sistema de
pensiones de reparto, no puede asumir que está autorizado para vulnerar normas
superiores o compromisos internacionales sobre los cuales el Estado costarricense no
puede desligarse ni echar marcha atrás, sin acarrear algún tipo de responsabilidad
internacional. Sobre este punto, debe traerse a colación el párrafo 2°, del artículo 71,
del Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo. Su inobservancia
implica la vulneración de la regla de oro del Derecho Internacional Público, en concreto,
del principio pacta sunt servanda, el que reafirma que los Tratados Internacionales son
obligatorios jurídicamente, y deben ser cumplidos como observados de buena fe por las
partes contratantes (artículo 26, de la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados). Si los Convenios Internacionales tienen efectos jurídicamente vinculantes,
es porque los Estados afirman su obligación de observarlos, especialmente por las
autoridades que deben velar por su aplicación, de manera que en Costa Rica estas
tienen preeminencia sobre las leyes nacionales y se entiende que las desplaza. Así, es
preciso establecer que en esa aplicación no resulta lícito para un Estado invocar su
derecho interno para dejar de cumplir con los deberes que surgen de un tratado
(artículo 27.1 del Convención de Viena del Derecho de los Tratados), como normas
legales y constitucionales que dan fundamento al balance o equilibrio fiscal,
prerrogativas del Ministerio de Hacienda, entre otros. Por consiguiente, la legislación
que se promulgue debe estar en todo momento en conformidad con las normas del
Derecho Internacional Público debidamente ratificadas por Costa Rica, y que cuando
estén en conflicto, corresponde a la Sala Constitucional a la luz del artículo 1°, de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional, declarar el derecho y preferir la disposición de mayor
rango. Esto no es sino que la aplicación del principio de legalidad que garantiza no solo
el señalamiento de que los tratados internacionales en nuestro país tienen un rango
superior a la Ley, pero sobre todo también, porque cuando los tratados contienen
normas de derechos humanos que otorgan más derechos a la persona, priman sobre la
Constitución Política, y por ende, por los principios de supremacía, eficacia y aplicación
directa del Derecho de la Constitución (valores, principios y derechos), permite
amparar sin discriminación a toda persona humana. Adicionalmente, la disposición es
una norma especializada que forma parte de núcleo duro del derecho a la pensión, que
le corresponde declarar su preeminencia a este Tribunal, conforme es receptada por
los artículos 10 y 48, de la Constitución Política, de modo que aquellas normas legales
solo pueden ser legítimas cuando estén en su conformidad, y serán regulares
constitucionalmente desde el punto de vista del principio de razonabilidad y
proporcionalidad. A contrario sensu, como sucede en el caso que nos ocupa, no es
posible establecer suficiente cobertura constitucional a la aplicación de un tope que se
excede por encima del 50% sobre los ingresos brutos por pensión, según las normas
que autorizan contribuciones obligatorias para los servidores activos y pensionados y
jubilados, y la cotización especial, solidaria y redistributiva. Y por los principios
protectores en materia de derechos humanos, se debe también entender que incluye el
impuesto de la renta, cargas sociales, como otro medio de exacción sobre la prestación
que otorga el derecho a la pensión, dado que la norma internacional incluye
cotizaciones e impuestos sobre la prestación.
En ese sentido, en todos aquellos casos en los que la cuantía de la deducción
sobre el monto de pensión supera más del 50%, se debe declarar que ello vulnera el
Derecho de la Constitución, de ahí su inconstitucionalidad en cuanto le supera, o lo que
es lo mismo, por la demasía de esa aplicación. Cabe indicar, que con esa conclusión será
necesario establecer que al menos ese 5% adicional que autoriza el párrafo final, del
artículo 3, de la Ley N° 9383 y el artículo único, de la Ley N° 9380, así como la deducción
correspondiente al impuesto de la renta (en el tanto también grava el salario bruto),
deberá ser tratado como parte de los derechos que no debieron ser legítimamente
privados, reconocidos por normas de derechos humanos, y que su condición debe ser
reconocida como derechos de seguridad social para los pensionados y jubilados.
Cabe preguntar si se trata de las limitaciones y restricciones al derecho a la
propiedad (irreductibilidad e intangibilidad) en la forma de la potestad tributaria que
ahora se exige son legítimas. En este sentido, la Sala en la jurisprudencia ha sido
reticente en reconocer que aún en los fondos de pensiones, formalmente constituidos,
donde se deben incluir las pensiones complementarias cuyos fondos tienen una
naturaleza eminentemente privada, ha sostenido que puedan constituirse restricciones
y limitaciones que restringen los derechos de propiedad. Por Sentencia N° 2014-
003343 de las 15:05 horas del 11 de marzo de 2014, se sostuvo lo siguiente:
“De este modo, es posible afirmar que los recursos acumulados en los
fondos del régimen obligatorio de pensiones complementarias, son
propiedad privada afectada al cumplimiento de un fin: garantizar la
existencia de una pensión adicional a la del régimen básico que permita
elevar la calidad de vida de las personas trabajadoras. Así, el legislador
estableció una limitación a la propiedad privada para lograr la
consecución de un fin legítimo, en el marco de nuestro Estado Social y
Democrático de Derecho. Al respecto, este Tribunal, en la resolución No.
2000 – 00643 de las 14:30 hrs. de 20 de enero de 2000, al evacuar la
consulta facultativa de constitucionalidad del entonces proyecto de Ley de
Protección del Trabajador, explicó lo siguiente:
“(…) se trata, como se indicó, de dineros destinados a beneficiar a los
trabajadores, administrados por instituciones autorizadas y que pueden
ser libremente escogidas por el trabajador. Ciertamente, el retiro de los
dineros se ha condicionado a dos hechos futuros determinados con
claridad en la ley, pues se trata de darle soporte financiero a un régimen
de pensiones complementarias y un ahorro que puede ser utilizado por
el trabajador cuando cumpla con los requisitos de ley. Si bien los
recursos han de ser manejados en cuentas individuales, no ingresan al
patrimonio de los beneficiarios, sino hasta que se verifiquen los
parámetros establecidos por la ley. El hecho de que sea obligatoria,
en ningún momento se podría considerar como perjudicial a los
intereses de los trabajadores, pues se trata de dotarlos de un
ingreso adicional vía pensión para cuando no registren ingresos
ordinarios por salarios y se hayan acogido a la jubilación
ordinaria. Se trata de un beneficio a futuro, que no llegaría a
plasmarse si quedara a elección del trabajador incorporarse o
no. Y como lo indican los consultantes, si ya existe un régimen de
pensión –ordinario-, debe entenderse que el establecimiento de otro
complementario como el que nos ocupa. Éste, no viene a sustituir al
anterior que llamaríamos general, sino a reforzarlo, casi sin costo para
los trabajadores, y que le sería entregado junto al ordinario, lo que
vendría a significar una mejora en su situación actual (…)” (el
énfasis no pertenece al original).
VIII.- Tal y como se desprende de los numerales 22 al 25 de la Ley de
Protección al Trabajador, Nº 7983 de 16 de febrero de 2000, una vez
cumplidos los requisitos para acceder al beneficio, el trabajador puede
disponer del dinero acumulado, contratando una renta permanente con la
operadora de pensiones que él haya designado -de no haberlo hecho, por
defecto la del Banco Popular y de Desarrollo Comunal- o comprando una
renta vitalicia a una aseguradora (artículos 11, 12 y 23 de la Ley de
Protección al Trabajador). Adicionalmente, vía reglamentaria se agregó a
las opciones el denominado retiro programado. Es importante tomar en
cuenta que de elegir una renta permanente, a tenor de lo preceptuado por
el numeral 25 de la Ley de Protección al Trabajador, luego de disfrutar los
intereses del capital, en caso de muerte del afiliado, el saldo se entregaría
a los beneficiarios; en lo que respecta a la renta vitalicia, según lo
preceptúa el ordinal 24 del cuerpo normativo citado, el capital se dedica a
la compra a una entidad aseguradora, precisamente, de una renta vitalicia
de acuerdo con varias modalidades. Por último, en el retiro programado, el
afiliado o beneficiario contrata con su operadora una renta periódica que
surge de dividir cada año, el capital para la pensión por el monto del valor
actuarial necesario unitario (valor de una unidad de pensión) (ver
Reglamento Nº 8242 de 26 de marzo de 2010). No debe perderse de vista,
que al trabajador se le brinda la oportunidad de escoger la operadora de
pensiones y la empresa aseguradora -de acuerdo con las ventajas que cada
una de ellas ofrezca-, así como la forma en la cual disfrutará los réditos o
bien el capital. Esto quiere decir, que el titular del derecho no es despojado
de su propiedad, simplemente -dada la afectación que se mencionó-, se ve
obligado a dedicar la misma a adquirir una pensión complementaria,
según las posibilidades descritas. Resulta lógico y razonable que, por regla
general, no sea posible retirar la totalidad de los recursos acumulados en
la cuenta individual, pues se desvirtuaría la naturaleza de la pensión, para
convertirla en una especie de ahorro o depósito a plazo; igualmente, el
cumplimiento del fin para el cual el régimen obligatorio de pensiones
complementarias fue creado, estaría en peligro, al posibilitar a los
trabajadores y trabajadoras disponer de los recursos con un objetivo
distinto. En suma, el régimen obligatorio de pensiones complementarias
perdería su sentido y funcionalidad”.
Ahora bien, con base en lo dicho anteriormente, es claro que no podría llegarse
a otra conclusión si como la que nos ocupa, se trata de un Régimen de Reparto, en el
que un altísimo porcentaje de la prestación se financia con los recursos del presupuesto
nacional, aun tomando en cuenta la aplicación de cuotas y contribuciones. Así, es
normal referirse a este tipo de “propiedad” como una “propiedad colectiva”, pero no es
posible individualizar la pensión en compartimientos estancos de cuotas acumuladas
como en el caso de la complementaria.
De seguido, entonces, reviste importancia la cuestión de si es posible establecer
impuestos a las prestaciones que se reciben, provenientes del derecho a la pensión.
Desde un punto de vista del Derecho de la Constitución, en cuanto integra los principios,
valores y derechos contenidos en la Constitución Política, la vinculación estrecha con
los derechos humanos vigentes en la República, que la aplicación de las medidas
impugnadas son producto de un proceso democrático, basado en el interés público para
contener y controlar el gasto público que ha venido a diezmar la posición económica y
de reacción del país. En este sentido, trae a colación esta Sala el artículo 5, del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, conocido como el Protocolo de San Salvador, en el
que señala:
“Los Estados partes sólo podrán establecer restricciones y limitaciones al
goce y ejercicio de los derechos establecidos en el presente Protocolo
mediante leyes promulgadas con el objeto de preservar el bienestar
general dentro de una sociedad democrática, en la medida que no
contradigan el propósito y razón de los mismos”.
De este modo, debe afirmarse que el derecho a la pensión, no es un derecho
absoluto, que si bien deben respetarse las condiciones en las que fue otorgada, ello no
implica que el monto que se recibe mes a mes esté exento de restricciones y
limitaciones. Lo que la disposición establece es el reconocimiento de que los derechos
económicos y sociales conllevan obligaciones prestacionales del Estado, que
comprometen sus recursos, de modo que existe el reconocimiento de que puede operar
un contrapeso que ayude a delinear estas restricciones y limitaciones, por supuesto,
siempre que sean razonables y proporcionales. De este modo, no pueden contradecir el
propósito y razón del derecho de que se trata. En esta disposición está implícita la
necesidad de que sean las leyes, aprobadas mediante un proceso democrático y por un
órgano democrático como la Asamblea Legislativa, logre establecer aquellas
restricciones y limitaciones que proporcionen ese balance, debidamente ponderado.
En el caso de los accionantes, es claro que el monto que reciben los pensionados
y jubilados se ajusta a los montos que reciben los funcionarios activos, en este caso,
Diputados de la República. Por otra parte, la aprobación de tributos, a través de la ley,
de conformidad con el artículo 121, inciso 13), de la Constitución Política asegura el
cumplimiento de exigencias constitucionales, como también convencionales, del
artículo 5, del Pacto de San Salvador. La contribución especial, solidaria y redistributiva
cumple entonces con otra arista importante, como es el principio de legalidad
tributaria, en el que solo mediante ley formal y material, se puede gravar los ingresos
de los ciudadanos de la República, lo que viene heredado de la tradición legal
anglosajona de la necesaria representación en la aprobación de los impuestos: “no
taxation without representation”. Además, como tributo, la contribución especial,
solidaria y redistributiva, se enmarca dentro de la doctrina de la Ley de Normas y
Procedimientos Tributarios, en el sentido que define el hecho generador (beneficio-
pensión) que se recibe como una actividad estatal y prestacional, y dispone que los
recursos recaudados se destinarán a la seguridad social. En este sentido, el artículo 4,
de la Ley N° 9383, establece esta contribución especial para cuotas de seguridad social
cuando señala que los recursos recaudados regresan a los regímenes especiales de
pensiones con cargo al presupuesto nacional, así como el financiamiento directo del
Régimen No Contributivo, administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social
(CCSS). En igual sentido, el artículo único, de la Ley N° 9380, en cuanto establece el
destino de las cotizaciones para regímenes especiales de pensión con cargo al
presupuesto nacional. Con todo ello, se cumple con lo dispuesto en el artículo 5, del
Pacto de San Salvador. Y, a pesar de todo lo anterior, el monto de la prestación
económica de la pensión, se sigue manteniendo en un estrato superior del sistema
nacional de pensiones, cercano al ingreso de quienes prestan servicios en un ámbito
laboral competitivo, razón por la cual, mantienen un nivel económico que permite aún
integrarse y participar activamente en las esferas económicas, sociales, culturales y
políticas del país. Esto guarda lógica con la exigencia de adecuación y dignidad de los
pensionados y jubilados; claro está, siendo necesaria la contribución y cotización
conforme se incrementa la capacidad contributiva, especialmente, para aquellos
regímenes que no habían sido intervenidos con anterioridad por los excesos que
contenían, sin desproteger los montos de los otros pensionados y jubilados.
X.- Sobre el alegato de la no confiscatoriedad alegada en las acciones. El
principio de no confiscatoriedad, no está expresamente establecido en la Constitución
Política, pero se debe derivar implícitamente de la relación de los artículos 18, 45 y 50,
de la Carta Magna, como un límite a la potestad tributaria del Estado. La Sala, al
delimitar el principio de no confiscatoriedad, ha establecido su relación intrínseca con
algunos derechos fundamentales, pero con preferencia con el derecho a la propiedad,
especialmente cuando se trata de derechos materiales como también inmateriales. Así,
por Sentencia N° 1993-05749 de las 14:33 horas del 9 de noviembre de 1993, esta Sala
estableció:
“El estado puede tomar parte proporcional de la renta que genera el
particular, para sufragar sus gastos, pero siempre que no llegue a anular
la propiedad como tal, como sería el caso de que el tributo absorba
totalmente la renta. Si la Consitución (sic) protege el derecho de propiedad
al patrimonio integral, no se puede reconocer y admitir que otras
disposiciones lo destruyan. Así, para ser constitucionales, los tributos no
deben desnaturalizar otros derechos fundamentales, la Constitución
asegura la inviolabilidad de la propiedad privada, así como su libre uso y
disposición y prohíbe la confiscación, por lo que no se puede permitir una
medida de Tributación que vaya más allá de lo razonable y proporcionado.
El impuesto es un medio de política económica, que debe armonizarse con
el gasto público y la coyuntura económica, y su límite es la capacidad
tributaria del particular. La ordenación de los impuestos debe basarse en
los principios de generalidad y equitativa distribución de las cargas
públicas. La aplicación del principio de igualdad, se refiere a la
proporcionalidad de los impuestos, debiendo ser las cuotas desiguales para
producir sacrificios iguales, de manera que exista una igualdad relativa
respecto de la capacidad de pago, es decir, debe considerarse la capacidad
económica del sujeto que debe pagar. Si la Constitución en su artículo 45
establece que la propiedad es inviolable, y en su artículo 40 que nadie será
sometido a pena de confiscación, es indudable que el tributo no puede ser
tal que haga ilusorias tales garantías. Lo que debemos entender por "parte
sustancial de la propiedad o de la renta", es algo que no puede establecerse
de manera absoluto; el componente de discrecionalidad o de razonabilidad
debe valorarse en cada caso concreto, de manera circunstancial, según las
necesidades de hecho, las exigencias de tiempo y lugar, y la finalidad
económico-social de cada tributo. Pero sí se puede establecer como
principio, que se considera confiscatorio el gravamen que exceda la
capacidad económica o financiera del contribuyente, o bien, si el impuesto
absorve (sic) una parte sustancial de la operación gravada, y
corresponderá al Juez, en cada caso, analizar estas circunstancias, que
serán, lógicamente, variables, y lo correcto es analizar esas situaciones en
forma concreta”.
De igual manera, esa doctrina se repite en otras sentencias de esta Sala, en la que
ha definido el principio de confiscatoriedad; por ejemplo, en la N° 1995-554, de las
16:45 horas del 31 de enero de 1995 -reiterada por la citada Sentencia N° 2003-5276,
de las 14:54 horas del 18 de junio de 2003-, entre otras. De lo anterior, es clara la
premisa de que los tributos no deben desnaturalizar otros derechos fundamentales,
especialmente, cuando la Constitución Política establece la inviolabilidad de la
propiedad privada, así como su libre uso y disposición, y la prohibición de la
confiscación. Esta última interdicción debe ser entendida como la imposibilidad de
despojar a una persona, mediante una pena o exacción desproporcionada, de la
totalidad o de una parte importante de sus bienes, por violación a un deber legal o por
tributos, para pasarlas a la propiedad del Estado sin indemnización alguna. Se debe
afirmar, que corresponde a esta Sala determinar, en cuanto a este principio, si la
normativa impugnada tiene alcances confiscatorios, entendido lo anterior, en razón de
que la potestad tributaria se excede en gravar una porción de la propiedad (o de un
derecho) del obligado tributario que estaría protegido como un derecho fundamental.
Cabe indicar, que el tema involucra un ejercicio de ponderación de potestades
públicas y de derechos fundamentales, la intensidad del ejercicio de la potestad
tributaria sobre la propiedad, pues tendría como límite el principio de no
confiscatoriedad. En este sentido, la progresividad en los tributos encuentra su
fundamento en la necesidad de abordar los principios de capacidad contributiva y el de
no confiscatoriedad. Lo que para unos podría ser confiscatorio, para otro no,
claramente según su capacidad contributiva. La justicia tributaria debe tener estrecho
ligamen con el principio de razonabilidad y proporcionalidad, especialmente en el tema
que nos ocupa, donde debe cumplirse la máxima de que todos debemos contribuir a los
gastos públicos, pero de conformidad con las posibilidades de cada deudor tributario.
Si bien con toda razón se debe afirmar que la obligación tributaria no debe agotar la
capacidad para generar la renta y la propiedad, es imperativo reafirmar también que
los tributos no pueden absorber una parte de las prestaciones de la seguridad social,
especialmente cuando éstos se encuentran cubiertos por el derecho internacional, aun
cuando como una prestación económica del Estado no han ingresado (o debió haber
ingresado) al patrimonio individual. En tal sentido, se debe reconocer que la prestación
de dinero que recibe el pensionado, es susceptible de ser gravada, existe un límite -
como se ha indicado supra - en la cantidad. De este modo, como lo afirman los
accionantes con fundamento en el principio de no confiscatoriedad, no se puede
permitir que los tributos absorban, lo que ellos arguyen como la propiedad de las
personas, y que la Sala, entiende como la prestación económica que se recibió derivada
del derecho a la pensión, y que permite concluir que el dinero que efectivamente ha
ingresado a la esfera individual del beneficiario, sería propiedad privada que no podría
ser alcanzado retroactivamente por la normativa impugnada. Sin embargo, el problema
radica en la deducción que, por demasía (al menos de hasta un 5%), se ha realizado
sobre la prestación económica que no debió realizar el Estado, el que por derecho
corresponde a los pensionados y jubilados, especialmente, si se ha reconocido esa parte
como su derecho a la pensión. En esto nos referimos al 5% de más, respecto de todos
los tributos que debe cancelar el pensionado o jubilado.
Ahora bien, en concreto, el problema de relevancia constitucional radica en que
con la contribución especial, solidaria y redistributiva, se denota que esta se hace con
deducciones escalonadas realizadas sobre un monto bruto, que luego regresan a la caja
única del Estado (conforme al artículo 4, de la Ley N° 9383, a financiar el régimen de
pensiones y el régimen no contributivo de la C.C.S.S.). A eso se le suma el porcentaje de
cotización de pensionados, jubilados y servidores activos, el cual se hace conforme a la
norma, de forma gradual de manera proporcional según los montos del salario o de la
pensión de que se trate (de un 9% a un 16%), según el párrafo 2°, del artículo 11, de la
Ley N° 7302, reformado por la Ley N° 9380. Y como se indicó anteriormente, a estas
reducciones se le incluyen otros tributos, como la renta que grava el monto bruto. Es
decir, en aquellos casos en que aplica la normativa bajo análisis, claramente produce un
efecto de despojar la prestación económica al pensionado (a), mediante exacción que
afecta una parte de sus ingresos (hasta en al menos un 5%), por la aplicación de tributos
para pasarlas a la propiedad del Estado sin indemnización alguna. Reconoce este
Tribunal, que el impacto que ello tiene en la posición económica del adulto mayor, sobre
todo de un momento a otro, no supone algo fácil de asimilar, especialmente, cuando se
precipita abruptamente la acostumbrada entrada económica en más de un 55%, todo
lo cual produce una regresión considerable en la situación económica del adulto mayor.
Se ha alegado que esos rebajos contravienen un margen de dignidad y adecuación del
adulto mayor en la vejez, y que por lo dicho supra, con el escrutinio de estas normas
debe concluirse en que al incumplir con el Convenio N° 102, de la Organización
Internacional del Trabajo, falta al deber de proporcionar un monto integral de la
pensión.
No cabe duda, para este Tribunal, como se ha dicho líneas atrás, que cuando el
Estado exige a los contribuyentes el pago de impuestos, esta exigencia debe cumplir con
ciertos estándares. En este sentido, como se discutió con anterioridad, se trataría de
parámetros internacionales jurídicamente vinculantes para el Estado costarricense,
sobre los cual no puede desconocer o pretender anular, si hay una norma superior que
ofrece mayor protección, especialmente en favor de la persona humana. Con esta
disposición, el Estado ha reconocido primero el derecho a la pensión de los accionantes
conforme al ordenamiento jurídico que promulga, en cuyo caso tienen derecho a recibir
una prestación económica como titular del derecho, es decir, un monto de la prestación
sin discriminación conforme les corresponde. De igual manera, ese monto estaría sujeto
a ciertas condiciones que debe cumplir el marco normativo, para lo cual sería ilícito
para el Estado salirse de ellas.
La Sala comprende, del escrito de interposición de los accionantes [Nombre
001] y [Nombre 055], así como los coadyuvantes [Nombre 286] y otros, que se impugna
la contribución especial propiamente, la afectación confiscatoria sobre esos ingresos
que demerita la dignidad o adecuación de las prestaciones económicas. Sobre este
punto, según los datos oficiales, es importante traer a colación la comparación de las
prestaciones económicas ofrecidas entre los regímenes nacionales, en el tanto se
compara el régimen de pensiones de Hacienda, con otros regímenes, algunos sin y otros
con un fondo de cotizaciones. Más aún, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, así
como la Directora Nacional de Pensiones, pretenden evidenciar, con base en la tabla
que a continuación se transcribe, que existen diferencias importantes entre el régimen
no contributivo, el régimen contributivo básico de pensiones (ambos administrados
por la Caja Costarricense de Seguro Social), y el régimen de reparto o pensiones basado
en el presupuesto nacional, el cual se sigue manteniendo aún mejor posicionado,
comparativamente. Lo anterior sin olvidar que depende en un 90% del Presupuesto
Nacional. Ello se evidencia, de la siguiente manera (visible en el informe folios 3795-
3814 del expediente):
Régimen No
Contributivo (Monto
único mensual)
Régimen IVM
(Monto máximo
mensual)
Regímenes con
cargo al
Presupuesto
(Pensión promedio)
*
Monto de Pensión
mensual del
accionante
aplicando la
totalidad de las
deducciones de Ley y
la Contribución
Solidaria (enero
2017)
₡78.000,00
₡1.527.477,00
₡464.641.20
₡3.508.509.44
*Monto promedio de pensión tomando en consideración las 18.700 personas que no
estarían sujetas a la contribución especial solidaria y redistributiva.
Se observa de lo anterior, que a pesar de establecer una comparación entre un
régimen básico como el de la Caja Costarricense de Seguro Social, respecto del monto
de la pensión que se tomaría de ejemplo, del accionante [Nombre 001] del Régimen de
Hacienda modificado por la legislación impugnada, los montos recibidos muestran aún
un mejor posicionamiento económico en más de 2.3 veces. No obstante, las autoridades
lo comparan con el Régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social, con ello se
comparan sistemas diferentes, uno donde si hay un fondo constituido, con sus
respectivos mecanismos de cotización, inversión de fondos y reservas, que no está bajo
examen, pero evidentemente, no es lo mismo que el de reparto “puro” basado en el
Presupuesto Nacional, como bien lo argumentan los accionantes y lo explican las
autoridades. Si bien, las autoridades demuestran que en el Régimen de Hacienda mejora
la prestación económica del pensionado, es un sistema que opera sin un fondo
formalmente constituido, que comparado con aquel protegido bajo el esquema básico
nacional amparado a la Caja Costarricense de Seguro Social y otros sustitutivos, ese
argumento deja de lado un aspecto de real relevancia como es el nivel de cotizaciones
salariales que se hizo en el sistema para un fondo, cartera de inversiones, como sucede
con otros, como el del Magisterio Nacional, Poder Judicial, entre otros, que no se está
tomando en cuenta.
Por otra parte, se ilustra que dentro del mismo Régimen de Hacienda, las
pensiones superiores mejoran el promedio de aquellas que no superarían la base
contributiva de la norma impugnada, cuyo monto medio de ₡464.641.20 aún estaría
superada en 7.55 veces. La comparación utiliza como referentes un universo de
pensionistas (18700) por debajo de los diez salarios de referencia frente a un referente
individual, comparación que pretende demostrar la reacción del Estado, que debe
analizarse con mayor profundidad. Precisamente, se diseña una contribución especial,
solidaria y redistributiva de los pensionados y jubilados, para producir una importante
disminución de ingresos a un grupo pequeño de jubilados, motivado en un contexto de
contracción significativa de la economía nacional, que exigía la revisión del sistema de
pensiones y la necesidad de delimitar ciertas pensiones. Pero lo anterior, se alega, afecta
la acostumbrada prestación económica que se venía recibiendo por parte de los (de las)
pensionados (as) y jubilados (as), por lo que necesita demostrarse que existe una
justificación razonable y proporcional sobre la totalidad de la prestación económica que
se pretende afectar, pese a que mediante esa legislación se reduce un ingreso por
encima de los límites establecidos en los estándares que el propio país se comprometió
con el Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo.
Lo que debe analizarse de la normativa es la razonabilidad de los porcentajes y
el efecto que estos tienen, especialmente porque el valor de la pensión recae sobre el
rubro en bruto, lo que supone que diversas exacciones coactivas operan sobre la
pensión, los que superarían los costos totales permisibles de gravar, y se debe
cuestionar si se produce la infracción al principio de no confiscatoriedad en el tanto que
se encuentra en contra del derecho establecido en la Convención, en cuanto supera el
50%. En ese sentido, habría que determinar si en la aplicación, por las consecuencias o
efectos habría una inconstitucionalidad en la razonabilidad técnica y en la
proporcionalidad. La Sala estima que todo lo anterior produce una reducción
significativa, de aquella parte neta de la prestación, luego de aplicar los porcentajes de
las contribuciones que correspondan y los montos de la cotización que deban cancelar.
Pero, con estos otros pagos que correspondan, conforme esta Sala estableció supra,
todos los tributos considerados en conjunto no pueden superar el 50%, como
impuestos, tasas, contribuciones, cotizaciones, rentas y deducciones de ley, pues ello no
solo quebrantaría el principio de solidaridad comunitaria, sino que también los
principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad; además, como
parámetro, de la infracción al párrafo 2°, del artículo 71, del Convenio N° 102, de la
Organización Internacional del Trabajo.
En cuanto a la exigencia de tributar más, debe decirse que el diseño de las
disposiciones impugnadas parte de un parámetro fijo compuesto de diez veces el
salario base más bajo pagado en la Administración Pública, según la escala de sueldos
de la Administración Pública emitida por la Dirección General de Servicio Civil. Es decir,
existe un mínimo exento cuantificado por la legislación, que se amplía según baje el
salario base fijado. Si el monto bruto del pensionado supera esa cuantía, la ley ordena
aplicar un gravamen escalonado y progresivo contenido en la disposición.
Entonces, el artículo 3, de la Ley N° 9383, establece lo siguiente:
“a) Sobre el exceso del monto resultante de diez veces el salario base más
bajo pagado en la Administración Pública, según la escala de sueldos de la
Administración Pública emitida por la Dirección General de Servicio Civil y
hasta por el veinticinco por ciento (25%) de dicha suma, contribuirán con
el veinticinco por ciento (25%) de tal exceso.
b) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento
(25%) más, contribuirán con el treinta y cinco por ciento (35%) de tal
exceso.
c) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento
(25%) más, contribuirán con el cuarenta y cinco por ciento (45%) de tal
exceso.
d) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento
(25%) más, contribuirán con un cincuenta y cinco por ciento (55%) de tal
exceso.
e) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento
(25%) más, contribuirán con un sesenta y cinco por ciento (65%).
f) Sobre el exceso del margen anterior contribuirán con un setenta y cinco
por ciento (75%)”.
Como se ve, la norma contempla una contribución acumulativa y progresiva
donde el tributo total dependerá del monto de la pensión que supere los diferentes
tractos establecidos por la disposición (lo que mantendría relación con la capacidad
contributiva). Como se dijo supra, el parámetro base para esta imposición se establece
en el monto compuesto a partir de los diez (10) salarios base, posteriormente
incrementado en un 25%, para finalmente gravar las diferencias entre las pensiones
que quepan en el parámetro base y el superior. De este modo, se transita de
conformidad con el monto bruto de la pensión del respectivo interesado, y dependerá
si la suma se encuentra dentro de un tramo o tracto, y si lo supera, cae en otra exacción.
Así, se aplicaría el 25%, 35%, 45%, 55%, 65%, y 75%, respectivamente, según cada
tramo con respecto a las diferencias.
La importancia de la explicación anterior, es porque la norma grava un exceso de
los diez salarios mínimos indicado supra, aumentando la obligación tributaria del
gravamen conforme el monto de la pensión supera el exceso previamente definido, lo
que significa que entre más es el monto percibido mayor será la obligación contributiva.
El problema de la norma tiene que ver con el efecto acumulativo e incrementado que
tiene con este y otros impuestos de similar naturaleza (que gravan la renta bruta), toda
vez que la norma impugnada concluye en que en ningún caso la contribución especial,
solidaria y redistributiva y la totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los
pensionados y jubilados cubiertos por la presente ley podrá representar más del cincuenta
y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión que por
derecho le corresponda al beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma supere el
cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión,
la contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea igual al cincuenta y
cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión”. De este
modo, establece un gravamen total hasta de un cincuenta y cinco por ciento (55%), lo
cual, estaría superando lo permitido en el inciso 2), del artículo 71, del Convenio de la
Organización Internacional del Trabajo, que fija el establecimiento de los costos de las
pensiones en un 50%, con ayuda de los impuestos y contribuciones de la comunidad
considerada en su totalidad, no solo de los trabajadores y pensionados y jubilados. Esto
implica que el deudor tributario, en este caso, el pensionado, estaría aportando aún más
impuestos con el de la renta, que implicaría mayores costos y deducciones en su caso,
incluso un mayor sacrificio exigido por la sociedad.
Por lo expuesto, la mayoría de esta Sala estima que la acción debe declararse con
lugar sobre este extremo, tal como se consignará en la parte dispositiva de la sentencia.
XI.- Sobre la protección internacional del adulto mayor. En otros puntos de
los escritos de los accionantes, se alega la vulneración de varios instrumentos de
derechos humanos, para sostener que los artículos 1, 2, 3 y 4, de la Ley N° 9383 y el
artículo único, de la Ley N° 9380, atentan contra la red de seguridad social a favor del
adulto mayor, y produce una desprotección económica por una disminución abrupta en
los ingresos. Invocan la Convención Interamericana de los Derechos Humanos de las
Personas Mayores, en el tanto dispone que los adultos mayores sigan disfrutando de
una ayuda plena, independiente y autónoma, con salud, seguridad, integración y
participación activa en las esferas económica, social, cultural y política de sus
sociedades. Acusa la afectación de las disposiciones en cuanto a la significativa
disminución en el poder adquisitivo por la contribución solidaria que va de un 25% a
un 75% sin ningún sustento técnico que aconseje esos porcentajes, y para una
población que supera los ochenta años con una carga de gastos médicos, medicamentos,
bienes y servicio que no provee el seguro de salud. Esta disminución pone en peligro su
sustento. Igualmente, que se quebranta el artículo 51, Constitucional.
En este sentido, la Sala estima que hay que aceptar que un factor económico por
supuesto ayuda al adulto mayor a mantenerse con independencia y autonomía, y aún
con una forma de integración a la vida social y económica del país. En todo caso, al
examinar los datos presentados en el cuadro presentado por las autoridades del
Ministerio de Hacienda y de la Dirección Nacional de Pensiones, respecto del monto de
la pensión mensual del accionante ofrecido como ejemplo con anterioridad, aplicando
la totalidad de las deducciones de Ley y la Contribución Solidaria (enero 2017), lo que
pretende demostrar que aún se encuentra en una mejor posición que el pensionado
ubicado en el estrato superior de un sistema contributivo como el de la Caja
Costarricense de Seguro Social, por ello, estima esta Sala que la reducción del monto
anteriormente descrito, no produce -per se- un empobrecimiento e indignidad en la
prestación que recibe el pensionado. Si bien, trae como consecuencia una disminución
significativa de recursos conforme anteriormente recibía, no se podría decir que hay
una afectación en la calidad de vida de los adultos mayores (salud, seguridad,
integración y participación activa), tal argumento no podría sostenerse pues los
ingresos anteriores a la aplicación de las reformas legales superan con creces a las
personas laboralmente activas en similares puestos. Adicionalmente, debe recordarse
que se trata de mecanismos tributarios que procuran balancear el interés público, el
manejo de fondos públicos frente a ciertas prestaciones económicas, donde el tributo
procura que esos recursos ingresen a la Caja Única, lo que ayudaría a redistribuir los
montos de pensiones a otros usos sensibles del Estado. En este sentido, señala el
artículo 4°, de la Ley N° 9383, que los recursos recaudados regresan a los regímenes
especiales de pensiones con cargo al presupuesto nacional, así como el financiamiento
directo del Régimen No Contributivo, administrado por la Caja Costarricense de Seguro
Social (C.C.S.S.), que ayuda a palear la endeble línea de pobreza en el país. Precisamente,
interesa sobremanera integrar a esta discusión que los artículos 1, 2, 3 y 4, de la Ley N°
9383, y el artículo único, de la Ley N° 9380, son producto de un procedimiento
legislativo que fue analizado de conformidad con los aspectos señalados por los
accionantes.
Pero, en otra faceta de la discusión, es lo cierto que sí existe una infracción a la
Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las
Personas Mayores, según la línea que ha venido siguiéndose en esta sentencia.
“Artículo 1.
Ámbito de aplicación y objeto.
El objeto de la Convención es promover, proteger y asegurar el
reconocimiento y el pleno goce y ejercicio, en condiciones de igualdad, de
todos los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona
mayor, a fin de contribuir a su plena inclusión, integración y participación
en la sociedad.
Lo dispuesto en la presente Convención no se interpretará como una
limitación a derechos o beneficios más amplios o adicionales que
reconozcan el derecho internacional o las legislaciones internas de los
Estados Parte, a favor de la persona mayor.
Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en esta
Convención no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativa o de
otro carácter, los Estados Parte se comprometen a adoptar, con arreglo a
sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta
Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren
necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.
Los Estados Parte solo podrán establecer restricciones y limitaciones al
goce y ejercicio de los derechos establecidos en la presente Convención
mediante leyes promulgadas con el objeto de preservar el bienestar
general dentro de una sociedad democrática, en la medida en que no
contradigan el propósito y razón de los mismos.
Las disposiciones de la presente Convención se aplicarán a todas las
partes de los Estados federales sin limitaciones ni excepciones”.
Por otra parte, el artículo 4, de la Convención que nos ocupa, establece lo
siguiente:
“Artículo 4.
Los Estados Parte se comprometen a salvaguardar los derechos humanos
y libertades fundamentales de la persona mayor enunciados en la presente
Convención, sin discriminación de ningún tipo, y a tal fin:
a) …
[…]
d) Adoptarán las medidas necesarias y cuando lo consideren en el marco
de la cooperación internacional, hasta el máximo de los recursos
disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr
progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena
efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales; sin perjuicio
de las obligaciones que sean aplicables de inmediato en virtud del derecho
internacional.
[…]”.
De igual manera, para engarzar lo transcrito con anterioridad, es relevante para
el fundamento de esta sentencia que la Convención también establece que:
“Artículo 17.
Derecho a la seguridad social.
Toda persona mayor tiene derecho a la seguridad social que la proteja de
llevar una vida digna.
Los Estados Parte promoverán progresivamente, dentro de los recursos
disponibles, que la persona reciba un ingreso para una vida digna a través
de los sistemas de seguridad social y otros mecanismos flexibles de
protección social.
[…]
Todo lo dispuesto en este artículo será de conformidad con la legislación
nacional”.
De estas normas, se tiene claro que el irrespeto al Convenio N° 102, de la
Organización Internacional del Trabajo, ratificado por Ley N° 4736 del 29 de marzo de
1971, deriva en el quebranto del derecho a la seguridad social contenido en la
Convención Interamericana, cuando los accionantes precisamente alegan que el
artículo 25, del mencionado Convenio N° 102, establece que “Todo Miembro para el cual
esté en vigor esta parte del Convenio deberá garantizar a las personas protegidas la
concesión de prestaciones de vejez, de conformidad con los artículos siguientes de esta
parte”; en ese tanto, este Tribunal está reconociendo que existe un tope a favor de
los “asalariados” , según se explicó supra, y merece la protección que establece la
Convención Interamericana de los Derechos Humanos de las Personas Mayores. De este
modo, si se garantiza en esta Convención la plena efectividad de los derechos
económicos, sociales y culturales, dentro de los cuales está la seguridad social, no se
podría sostener que el legislador permita legítimamente la aplicación de gravámenes
tributarios hasta en un 5% de demasía del límite aplicable, toda vez que resulta
abiertamente regresivo para los derechos humanos de los beneficiarios, en sí mismo
inconvencional, por ser contrario a la Convención Interamericana, como también la
Convención N° 102 de la Organización Internacional de Trabajo. En este sentido, se
debe arribar a la conclusión que las disposiciones que permiten deducir por encima del
50% del monto bruto de la pensión es irrazonal, desproporcionado e inconvencional, y
ello también debe ser declarado en esta oportunidad. En todo caso, al ser un régimen
especial derogado, su aplicabilidad llegará a desaparecer.
XII.- Sobre la responsabilidad administrativa. Ambos accionantes ([Nombre
001] y [Nombre 055]) acusan que los artículos 1, 2, 3 y 4, de la Ley N° 9383 y el artículo
único, de la Ley N° 9380, quebrantan la responsabilidad administrativa. Ahora bien, no
llevan razón en cuanto al primer punto, pues sustentan estos reclamos en la Sentencia
de esta Sala N° 2004-5207 de las 14:55 horas del 18 de mayo de 2004, relacionada con
la impugnación del inciso a), del artículo 5°, de la Ley Constitutiva del Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, en el tanto eximía de responsabilidad
administrativa al mencionado instituto, cuando establecía como prerrogativa legal que
“Estará exento de responsabilidad legal en los casos de daños y perjuicios causados por la
impureza, irregularidad o insuficiencia, real o alegada, del agua suministrada”, situación
que esta Sala declaró inconstitucional.
Es cierto que en la mencionada sentencia se declara la existencia del principio de
la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, pero precisamente
referente a la imposibilidad del legislador ordinario de crear legislación que exima o
exonere a los entes públicos de responsabilidad cuando cometan una lesión antijurídica
por el funcionamiento normal o anormal, o su conducta lícita o ilícita a la esfera
patrimonial o extrapatrimonial de los administrados. En el caso que nos ocupa, es
evidente que esto no está en discusión, una norma que habilita alguna forma de
esquivar responsabilidades legales, por el contrario, el legislador ha aprobado reformas
legales para modificar una situación que tiene como fin corregir y establecer un mejor
equilibrio en el uso de los recursos públicos en los regímenes especiales de pensiones,
a través del presupuesto nacional. Esta actividad la realiza el legislador con fundamento
en las potestades que el propio Constituyente otorgó, en el inciso 1), del artículo 121,
de la Constitución Política, siendo que tiene como límites el Derecho de la Constitución.
De ahí que, el legislador está impedido para que mediante una ley ordinaria pueda
modificar una obligación internacional válidamente aceptada por nuestro país, razón
por la cual, al pensionado no se le puede privar de un derecho a recibir la prestación sin
un 5% por exceso en los gravámenes en las pensiones.
Sobre este extremo, debe desestimarse la acción.
XIII.- Sobre el alegato de la irretroactividad de las reformas. En este sentido,
cabe señalar que la jurisprudencia de la Sala, en un asunto relacionado con el tema que
nos ocupa, zanjó sin afectar la potestad indudable del legislador de modificar o
reformar las leyes. La discusión planteada por los accionantes, precisamente radica en
cuáles son las medidas legislativas que se le pueden aplicar a los pensionados y
jubilados a partir de la reforma legal operada por las normas impugnadas.
De este modo, la Sala estableció, en la Sentencia N° 2018-19030 de las 17:15
horas del 14 de noviembre de 2018, que:
“XI.- Sobre la alegada violación al principio de irretroactividad. El
accionante acusa lesión al principio de irretroactividad tutelado en el
artículo 34 de la Constitución Política, por cuanto las normas cuestionadas
pretenden aplicar sus efectos -Ley número 7858- a las pensiones, sin
distinguir la fecha en que éstas fueron otorgadas. Ahora bien, previo a entrar
analizar el fondo de dicho reclamo, conviene hacer alusión a lo expresado por
esta Sala con respecto al tema de la aplicación del principio de
irretroactividad a las pensiones. Al respecto, en las sentencias números 2379-
96 de las 11:06 del 17 de mayo de 1996 y 2765-97 de las 15:03 del 20 de mayo
de 1997, antes citadas, se estableció, en lo que interesa, lo siguiente:
“XI.- SOBRE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE
IRRETROACTIVIDAD. La relación existente entre el derecho
fundamental a la jubilación y el artículo 34 Constitucional ha sido
delineada por la Sala, la cual ha expresado que el primero toma diversa
apariencia y denominación según que el funcionario cumpla con ciertas
condiciones, las que normalmente se suceden en el tiempo. Así, el
derecho de jubilación se manifiesta primeramente bajo el nombre y la
forma de "derecho de pertenencia al régimen" desde el ingreso del
funcionario al sistema y hasta que acontece el evento consistente en el
cumplimiento de los requisitos necesarios para la obtención del
beneficio. Luego, deja ese ropaje para pasar a llamarse "derecho a la
prestación actual", una vez que ha ocurrido aquella señalada
eventualidad (confróntese la resolución 1147-90 de las doce horas del
veintiuno de setiembre de mil novecientos noventa). Con lo anterior,
quieren acentuarse dos cosas: a) que durante todo el tiempo el derecho
fundamental a la jubilación es y ha sido siempre uno y el mismo, y no
cambia en sus características de esencia, mismas que permanecen como
parte integrante de su composición a pesar de las distintas modalidades
que pueda presentar exteriormente; b) que es a ese núcleo, sin los
accidentes que se le agregan en el momento de su concreción y llamado
simplemente derecho constitucional a la jubilación, al que reconoce la
Sala como derecho adquirido del accionante. Ahora bien, si como se
expuso en el considerando segundo de esta sentencia, aceptamos que
una de las características esenciales del derecho a la jubilación es la de
poder ser limitado o condicionado en los términos en que allí se explicó,
se puede concluir que la inclusión del derecho de jubilación en el acervo
de derechos adquiridos por el accionante, también incluyó -a modo de
posibilidad jurídica- la facultad para el ejercicio de limitaciones o
condicionamientos al citado derecho, porque tal facultad a ejercer por
el Estado, forma parte propia de su estructura y composición. En otros
términos, el hecho de que al accionante se le reconozca como derecho
adquirido desde su ingreso al régimen el derecho a la jubilación, no
puede implicar una desaparición de los atributos y condicionamientos
que forman parte intrínseca de él -incluyendo por supuesto las que
puedan resultar restrictivas para el beneficiario- de modo que todas
esas características perviven como un conjunto indeterminado de
cláusulas presuntas o implícitas, que están insertas dentro de cualquier
régimen o sistema de concreción del derecho a la jubilación y que, por
ello mismo, son potencialmente aplicables al accionante en cualquier
momento y mientras pertenezca al régimen. Y no podría ampararse en
el artículo 34 de la Constitución Política para oponerse a su aplicación,
dado que no se trata de una nueva normativa sino del ejercicio efectivo
de una implícita facultad de variación existente desde el momento de
ingreso al régimen”.
“En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica
consolidada), el ordenamiento protege -tornándola intangible- la
situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por
razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía
constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la
certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la
consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del
patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el
presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la
consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la
situación jurídica consolidada. Ahora bien, específicamente en punto a
ésta última, se ha entendido también que nadie tiene un "derecho a la
inmutabilidad del ordenamiento", es decir, a que las reglas nunca
cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez
nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no
pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo
que significa es que -como se explicó- si se ha producido el supuesto
condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla no podrá
tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se
esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Esto es así porque, se
dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya
estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos
todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a
producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la
consecuencia, no a la regla.
Aplicación al caso concreto. En el sub examine, es viable ejemplificar
los conceptos anteriores a partir, precisamente, de los elementos del
caso concreto. Bajo el imperio de los artículos 167 a 169 del Estatuto de
Servicio Civil, existía una regla jurídica, creada por el legislador: en
presencia de una enfermedad incapacitante (hecho condicionante), el
maestro o maestra que la sufriese tendría derecho a una licencia y al
pago de un auxilio equivalente a la totalidad del salario, por todo el
plazo de la incapacidad -que podría ser incluso indefinido- aunque
sujeto a revalidaciones anuales, previa constancia médica (efecto
condicionado). Esta regla desapareció en virtud de la derogatoria que
de esas normas realizó la ley nº 7531, la cual ordenaba además que,
dentro del improrrogable lapso de seis meses a partir de su vigencia, los
beneficiarios de las licencias debían optar por una pensión de invalidez
o bien reintegrarse al trabajo. Entonces, ejemplificando -y, a la vez,
aplicando- los elementos de juicio expuestos supra, se puede decir que:
La protección de los derechos adquiridos significa, en este caso, que
no obstante la eliminación de las normas, todos los montos recibidos
hasta entonces por concepto de auxilio, deben estimarse irrepetibles. En
la medida en que habían ingresado definitivamente al patrimonio de los
interesados con anterioridad a la reforma legal, resultaría absurdo -e
inconstitucional- pretender que deban ser devueltos, o cosa semejante.
Y, (sic)
La tutela de las situaciones jurídicas consolidadas implica que, si bien
los interesados no podían pretender que las normas en cuestión (y, con
ellas, la regla que creaban) no pudiesen ser nunca más objeto de
reforma o incluso, como ocurrió, de derogatoria, sí tenían derecho a
esperar que, respecto de ellos mismos y de todas las demás personas que
estuviesen sometidas al mismo estado de cosas, se produjese o produzca
la consecuencia que anticipaban. Ese estado de cosas estaba
caracterizado por la regla que conectaba causalmente su situación
fáctica (enfermedad incapacitante) con el efecto previsto en la ley (el
disfrute, hasta por lapso indefinido, de una licencia y el pago del auxilio
pecuniario correspondiente). El hecho de que la regla haya
desaparecido -cosa que el legislador tiene potestad indudable para
hacer- no puede tener la virtud de producir que para ellos ya no surja la
consecuencia a la que ya tenían derecho. Esto sólo podría ocurrir, ex
nunc, para quienes, a la fecha de la reforma legal, no hubiesen adquirido
ese título”.
Adoptando como marco de referencia lo dispuesto en los precedentes
de cita, la Sala considera que la normativa cuestionada no resulta per se
contraria al principio de irretroactividad, pues es claro que el legislador
cuenta con la potestad de variar las condiciones o requisitos bajo las cuales
se otorga una jubilación -la persona aún no ha consolidado el derecho-,
cuando estime que resulte necesario para garantizar la sostenibilidad
financiera de un determinado régimen, o cuando haya una diferencia entre
los ingresos que se perciben y el pago de las jubilaciones en curso, en tutela
de los principios que rigen la Seguridad Social, una especie, en este último
caso, de un tope de contingencia.
No obstante, y sin demérito de lo externado anteriormente, conviene
aclarar que sí resultaría violatorio del artículo 34 constitucional, el hecho
de que se pretendan aplicar los efectos de la ley a los supuestos de hecho,
condiciones o requisitos para obtener una jubilaciones o pensiones, a
aquellas personas que ya hubiesen obtenido ese beneficio con anterioridad
a su entrada en vigencia, salvo un caso extraordinario, tal y como se
expresó supra. Esto, por cuanto como se estableció en los votos
mencionados, el jubilado tiene derecho a que se respeten las condiciones y
reglas bajo las cuales obtuvo su pensión, es decir, que se mantengan las
condiciones que la ley preveía para él al momento en que se consolidó su
situación jurídica. Es necesario aclarar que el monto mensual de las
jubilaciones o pensión en curso que recibe la persona no es un elemento que
no se pueda afectar, pues el legislador, en ejercicio de la potestad
tributaria, puede gravarlas, tal y como se ha hecho recientemente, extremo
sobre el cual este Tribunal no emite ningún pronunciamiento, pues será en
las acciones de inconstitucionalidad que se han presentado sobre este
extremo y otros –véase el expediente judicial 2017-001676- donde se fijará
una postura sobre los alcances y límites de la potestad tributaria en la
materia.
En razón de lo expuesto líneas atrás, esta Sala estima que resulta
necesario hacer una interpretación conforme de la Ley número 7858, en el
sentido de que ésta no resulta violatoria del principio de irretroactividad,
siempre y cuando se interprete que sus efectos únicamente son aplicables
a aquellas personas que hubieran obtenido el derecho de jubilación
con posterioridad al 28 de diciembre de 1998, fecha en que la norma de
cita entró en vigencia, luego de que fuera publicada en el periódico oficial
La Gaceta número 251, por la elemental razón de que quienes obtuvieron
el derecho a la jubilación después de esa fecha, se les debe aplicar la regla
vigente, sea el tope máximo cuando se llegara a cumplir la condición
establecida por la ley, la que ha sido debidamente acreditada por la
Contabilidad Nacional. Se aclara que este Tribunal considera necesario
dimensionar la sentencia en el sentido de que esta interpretación surtirá
efectos a partir de su publicación íntegra el Boletín Judicial, de forma tal
que en el eventual caso de que la Administración Pública y los tribunales
ordianrios (sic) llegaran a la conclusión de la norma impugnada, la
directriz y la resolución están vigentes, el tope se aplicará hacia futuro y no
ahcia (sic) el pasado, por lo que la Administración no podría cobrar
ninguna suma que los jubilados y pensionados hayan recibido con
anterioridad al día que se haga la publicación referida”.
Para dilucidar el problema de relevancia constitucional que nos ocupa, resulta
esencial definir los efectos jurídicos que tendrían las reformas: es decir, si
son ex tunc o ex nunc. Si bien los accionantes, a lo largo de los libelos de interposición
de las acciones, reclaman el derecho a la intangibilidad del patrimonio (lo cual ha sido
abordado en esta sentencia con anterioridad), entendido por ellos como la
imposibilidad de modificar los montos de las pensiones que reciben en el presente y
futuro, consecuentemente reclaman que no se puede modificar la prestación mensual
de las jubilaciones o pensiones, en el criterio de esta Sala, ello no es posible, a la luz de
la doctrina del artículo 34, Constitucional, y la interpretación jurisprudencial de este
Tribunal (salvo el supuesto de mejoramiento). La jurisprudencia de la Sala, transita en
sentido contrario a como lo hacen los accionantes, reafirmando que el legislador puede
modificar o reformar las disposiciones legislativas, lo que plantea un problema de
efectos o consecuencias de las normas para sus destinatarios, dentro de las respectivas
coordenadas del tiempo y espacio. Como es propio de toda normativa que cumple con
las formalidades materiales y sustanciales, rigen desde el día que ellas designen, o a
falta de ello, diez días después de su publicación en La Gaceta (artículo 129,
Constitucional). Por ello, la pretensión de mantener la vigencia del derecho abolido no
es siempre de recibo, pues la jurisprudencia de la Sala, afirma que la protección contra
la irretroactividad de las normas “no consiste en que la regla de derecho una vez vigente,
que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una
norma posterior (pues sería aceptar la inmutabilidad del derecho); lo que significa es
que se ha producido el supuesto condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la
regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba
bajo el imperio de la norma anterior[…] lo relevante es que el estado de cosas de que
gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque
éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este
modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla”. Así, a lo que
se tiene derecho son a las consecuencias, y no a la norma especialmente si es derogada
o modificada.
De este modo, no hay posibilidad de reclamar la inmutabilidad del derecho, el
cual opera, en el caso de las pensiones, si encuentra esos fundamentos en criterios
técnicos-actuariales, en la necesidad de establecer un buen equilibrio financiero,
incluso, como se afirmó en el antecedente arriba citado que examinó la
constitucionalidad de la Ley N° 7858 (Sentencia N° 2018-19030 de las 17:15 horas del
14 de noviembre de 2018), en el que esta Sala estableció -como obiter dictum- que sí se
podía afectar los montos mensuales mediante la potestad tributaria del Estado. En este
sentido, a lo largo de esta sentencia, se ha establecido que sí es posible hacerlo por parte
del legislador. Si bien, no podría dictarse una norma que revocara la prestación de la
pensión a pesar de haberse obtenido cumpliendo con las reglas formales y materiales
del régimen de pensión (especialmente por las cotizaciones pagadas y recibidas en un
fondo de pensiones), o que condicionara la prestación agravándola con exigencias que
la harían inexigible para el adulto mayor a pesar de haberse obtenido legítimamente.
Incluso en supuestos previos a la obtención por pertenencia consolidada al régimen,
debe haber aquí espacio para que exista un grado de protección, conforme al principio
de confianza legítima o de expectativas legítimas que se reconoce cuando previamente
hay relaciones jurídicas claramente establecidas, que son sostenidas y que para ser
modificadas, éstas no pueden ser arbitrarias o abusivas, debe permitirse actuar bajo la
sombra de la legislación anterior. Es necesario que exista alguna predictibilidad, lo que
estaría protegido por el principio de legalidad, y garantizarse la constancia y buenas
gobernanzas. Pero, en el criterio de la Sala, no estaría incluida la protección a la
irretroactividad de las normas la potestad del Estado de ejercer su potestad tributaria
y exigir exacciones a favor del Estado, hacia el futuro, siempre dentro de los límites
dados por los principios tributarios (entre ellos principios de legalidad y jerarquía de
las normas), así como de razonabilidad y proporcionalidad, de no confiscatoriedad y de
la capacidad contributiva.
Por otra parte, debe recordarse que el derecho a la pensión no es un derecho
absoluto, éste cede cuando es necesario imponer restricciones y limitaciones,
especialmente basadas en el interés general y solidario, mediante la ley formal y
material. El problema radica en cuánto es esa afectación, especialmente si es a la baja o
implica una disminución de garantías contenidas en la legislación internacional que
conlleva un gravamen confiscatorio, que afecta otros derechos fundamentales
asociados como derecho económico y social. Es, sin embargo, una posibilidad que
coinciden muchos de los informantes que esta Sala ha establecido a lo largo de los años,
que el monto de las pensiones puede modificarse para mejorarse, o ser restringido
mediante topes o contribuciones solidarias. Es posible, también, gravar estos ingresos,
que por las razones esgrimidas por las partes accionantes, no se puede considerar
inconstitucional, salvo los límites establecidos internacionalmente, según lo aquí
analizado. Si los efectos son a futuro, no se puede tachar de inconstitucional, salvo que
la legislación autorice al Estado a gravar los ingresos del pasado, en cuyo caso se
convierte en un problema de relevancia constitucional por contradecir la garantía de la
irretroactividad de las normas. De este modo, puede afirmarse que la legislación no
estaría diseñada para modificar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas
consolidadas, como tampoco de la doctrina de la supervivencia del derecho abolido,
pues es evidente que podría haber un problema de aplicación administrativa de las
normas, en que se debe respetar aquellas condiciones que fueron reconocidas a los
pensionados y jubilados, para aquellos pensionados y jubilados que adquirieron el
derecho a la pensión conforme lo establece la normativa y jurisprudencia de este
Tribunal. Lo anterior, sin perjuicio, claro está, de la obligación de tributar conforme al
artículo 18, Constitucional. Esto entendido conforme a la jurisprudencia reciente
transcrita.
Además, debe observarse que nada de las normas del poder tributario del Estado
permite entender que deben reintegrar -retroactivamente- sumas recibidas de más,
cuando las mismas fueron legítimamente determinadas con fundamento en la
normativa vigente. En tal sentido, la prestación se ve afectada únicamente hacia el
futuro, más no sobre el problema que se deriva que es la reducción del monto, el cual
ha sido determinado como parcialmente legítimo en esta sentencia, y se toma en
consideración, que el límite o tope aplicado es parte de la necesidad de establecer un
equilibrio en el régimen especial de pensiones a través de la contribución especial que
es un tributo.
Otro de los alegatos de los accionantes tiene relación con los derechos adquiridos
o situaciones jurídicas consolidadas desde la perspectiva del Convenio N° 102, de la
Organización Internacional del Trabajo. En este sentido, estiman que sería ilegítimo,
desde el punto de vista de esta normativa, que sean gravadas nuevamente con cargas
fiscales, parafiscales, contribuciones al fondo, contribuciones solidarias, entre otras,
que impliquen como resultado final, que se disminuye el monto bruto de pensión en
curso en un 55%. En lo particular, la Procuraduría General de la República sostiene que
los artículos 65.3, y 67.a, del Convenio, establecen que ello puede prescribirse por la
legislación nacional o conforme al artículo 1.1, del mencionado texto, estableciendo un
máximo de su monto, respetando eso sí el mínimo establecido en la Convención. En el
caso de las prestaciones para la vejez, sería un 40% del total del salario del trabajador
ordinario no calificado (artículos 65, 66 y 67, de la Convención).
Sin embargo, es criterio de este Tribunal, que esto involucra -nuevamente-
problemas de coordenadas en el tiempo y el espacio, y por qué no decirlo, que daría
campo al Estado a asumir posiciones extremas. Tanto la justificación de la Procuraduría
General de la República, como aceptado por la minoría de la Sala, y lo que entiende la
mayoría de esta Sala, estaría basada en diferentes normas del Convenio que justifican
los límites de modo diferente, porque incursionan en problemas de distintos órdenes:
el primero, el del nivel mínimo de la prestación que puede fijar el respectivo sistema
previsional, que puede ser superado por el Estado, cuando el beneficiario o asegurado
cumpla con los requerimientos formales y materiales fijados en la ley nacional. El
segundo, la obligación del Estado de velar y tomar medidas de buena gobernanza en los
regímenes previsionales, de modo que estaría obligado a cumplir con los principios de
solidaridad financiera y del principio de responsabilidad del Estado, en aras del
equilibrio financiero de los regímenes de pensiones (art. 71, del Convenio N° 102, de la
Organización Internacional del Trabajo). Si bien, ambas justificaciones normativas
pueden impactar el nivel de la prestación, no son problemas enteramente asimilables,
dado que la extensión e implicación de las medidas impactan diferentemente las vidas
de los pensionados. No es lo mismo autorizar una deducción prestacional hasta en un
40% (como se sugiere), por montos en curso de pago, que aplicar las medidas
relacionadas al equilibrio financiero de un régimen en particular, que es lo que de fondo
se discute y que debe ser aplicado de buena fe por parte del Estado costarricense de
cara a un tratado internacional, al aplicar un total de cotizaciones de seguro a cargo de
los asegurados que no puede excederse en un 50% del total de recursos destinados a
su protección. Lo anterior, porque hay que establecer formas de protección por el
principio de confianza legítima, principios de razonabilidad y proporcionalidad, así
como las expectativas de derechos legítimamente formados a lo largo de años de
cotizaciones, porque se causaría a una considerable regresión en derechos económicos,
sociales y culturales. Ciertamente, no es lo mismo, la iniciación en un régimen y adquirir
la pertenencia al sistema de pensiones, que acercarse a la consolidación del derecho, o
haber cumplido los requisitos formales y materiales para la formación del derecho, en
cuyo caso, debe establecerse una racionalidad en el manejo de estas situaciones, en
justicia y equidad, especialmente si se pertenece a fondos de pensiones. Ello contrasta
con la obligación general del pago de tributos y los principios tributarios de capacidad
económica o contributiva, y de progresividad tributaria, autorizado por la norma
convencional.
El Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo, establece
niveles mínimos de prestaciones para los regímenes previsionales, entre los cuales se
indica que no podrán ser inferiores a las porciones prescritas del salario corriente
ordinario, que se paga por un trabajo no calificado simple, agregando algunas otras
reglas, como tiempos mínimos; pero es claro, que este tipo de reglas no deben
interpretarse como una licencia que autoriza la regresividad de los derechos humanos,
considerados desde un enfoque económico, social y cultural, pues para su ejercicio
efectivo, éstos requieren de la implementación de mecanismos jurídicos y económicos
proporcionados por el Estado. En este sentido, con toda razón el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas, establece
una primacía del derecho y de la política de estos derechos, donde la falta de recursos
no puede servir de pretexto para el incumplimiento de ellos. Eso dejaría abierta la
posibilidad para que el Estado pueda modificar irrestrictamente ciertos derechos
prestacionales, cuando no le es lícito dejarlos vigentes de forma artificial o apenas en
un ejercicio estéril, pues con la afectación de uno se perturban otros especialmente
cuando se trata de ingresos económicos, para reconocer con meridiana claridad que la
medida de regresividad repercute en muchos otros derechos fundamentales. No se
debe olvidar, que estos derechos deben tener un determinado nivel de ejercicio
(efectivo y económico), pues gozan del carácter de universales, indivisibles e
interdependientes, así como interrelacionados.
El artículo 2.1, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, del cual nuestro país es parte, establece que:
“Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a
adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la
cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el
máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por
todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de
medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí
reconocidos”.
Es evidente que este numeral implica la obligación internacional de los Estados
de no dar marcha atrás a ciertos niveles de goce de los derechos que ya ha puesto al
servicio de sus ciudadanos, en esos supuestos, se entiende que no se debe llegar a
extremos tan marcados, como el de rebajar una pensión hasta un 40% del monto bruto,
o un 45% de ese rubro, significa en gran extensión inquietar y ofender los principios,
valores y derechos contenidos en el Derecho de la Constitución.
El artículo 67.c, del Convenio N° 102, de la Organización Internacional del
Trabajo, establece que:
“Con respecto a cualquier pago periódico al que se aplique el presente
artículo:
(a) el monto de la prestación deberá determinarse de acuerdo con una
escala prescrita o según una regla fijada por las autoridades públicas
competentes, de conformidad con reglas prescritas;
(b) el monto de la prestación no podrá reducirse sino en la medida en que
los demás recursos de la familia del beneficiario excedan de sumas
apreciables prescritas o fijadas por las autoridades competentes, de
conformidad con reglas prescritas;
(c) el total de la prestación y de los demás recursos de la familia, previa
deducción de las sumas apreciables a que se refiere el apartado b)
anterior, deberá ser suficiente para asegurar a la familia condiciones
de vida sanas y convenientes, y no deberá ser inferior al monto de la
prestación calculada de conformidad con las disposiciones del artículo
66;
(d) las disposiciones del apartado c) se considerarán cumplidas si el
monto total de las prestaciones pagadas, para la parte en cuestión,
excede, por lo menos, del 30 por ciento del monto total de las
prestaciones que se obtendrían aplicando las disposiciones del artículo
66 y las disposiciones siguientes…”.
El inciso c), del artículo 67, del Convenio N° 102, permite moderar una aplicación
- tan extrema- de reglas que asignen una prestación rebajada a la mínima a todos los
trabajadores por igual, aunque también, se debe tomar en cuenta la prohibición de
rebajar estos ingresos (inciso b) condicionado a que estuvieran por encima de ciertos
parámetros establecidos en la legislación nacional, con lo que se relaciona con mejores
ingresos. Y en cuanto al d) en tanto incorpora un criterio de evaluación global
comparada para determinar la suficiencia con el porcentaje indicado respecto de una
prestación uniforme o el mínimo (del artículo 66). Es decir, la normativa siempre hace
referencia a la posibilidad de mejorar la prestación de acuerdo a las circunstancias del
beneficiario. Lo cierto, es que el inciso c), del artículo 67, del Convenio N° 102, de cita,
hace referencia a uno de los elementos esenciales de los derechos económicos, sociales
y culturales: el que las prestaciones que acordare el Estado, conforme al inciso a), del
numeral 67, ya citado, deben brindarse para asegurarle al beneficiario un grado de
dignidad, adecuación y guardar una relación que asegure a las personas una vida y nivel
económico decorosos (vida sanas y convenientes). No puede con ello, -a pesar de que el
Convenio N° 102 aparentemente lo permite- restar toda importancia, y dejar de tomar
en cuenta los aportes, contribuciones, e incluso la vida del pensionado y jubilado. Es
relevante, en criterio de la Sala, el contexto de los aportes y contribuciones del pasado,
como presentes y futuros, en el ámbito económico, profesional y ocupacional, pues sólo
estos factores permitirían justificar una pensión a niveles tan bajos que sacarían de
balance los aportes referenciados al monto de la pensión, como de la vida misma del
beneficiario. Es claro, que despreciar esas condiciones revelaría un menosprecio que
no podría ser partícipe la mayoría de este Tribunal, en el tanto golpea la conciencia, la
justicia y la equidad, valores que deben estar en toda conducta del Estado.
El artículo 9, del Protocolo de San Salvador, establece que:
“1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja
contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite
física y mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna
y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de
seguridad social serán aplicadas a sus dependientes” (lo resaltado no es
del original).
De igual manera, es importante traer a colación algunas otras normas de interés,
como son los numerales 3.j) y 45.b), de la Carta de la Organización de Estados
Americanos, que en cuanto este último establece que:
“El trabajo es un derecho y un deber social, otorga dignidad a quien lo
realiza y debe prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de
salarios justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico
decoroso para el trabajador y su familia, tanto en sus años de trabajo
como en su vejez, o cuando cualquier circunstancia lo prive de la
posibilidad de trabajar” (lo resaltado no es del original).
Y, el artículo 25, de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que reza:
“1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure,
así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación,
el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales
necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo,
enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios
de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad (lo
resaltado no es del original)”.
En este sentido, debe tomarse en cuenta que hay una relación jurídica
preestablecida formalmente y sostenida a lo largo de décadas (sea, antes de la pensión
como con posterioridad), que de variarse, no puede ser utilizando in extremis la
potestad de imperio del Estado, sin ejercer los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, tomando en cuenta la dignidad del adulto mayor, y la necesidad de
adecuación de todos los derechos económicos, sociales y culturales de los adultos
mayores. En el caso que nos ocupa, los accionantes han alcanzado las condiciones
formales y materiales para pensionarse o jubilarse, mismas que han sido objeto de
reconocimiento formal del Estado, y ha sido el fundamento para que hayan obtenido las
prestaciones económicas correspondientes. Tiene igualmente peso que algunas han
sido fijadas en su mayoría desde hace mucho tiempo, como sucede con los
accionantes. En el criterio de la mayoría, es contrario a la doctrina de los principios
protectores de los derechos humanos considerar que simplemente se puede modificar
la prestación económica de las pensiones hasta en un 40% del monto bruto, porque
produce un problema significativo de relevancia constitucional, y convencional, que
sería lesivo de los principios de la interdicción de la arbitrariedad y la confianza
legítima del Estado, entre otros. Debe tomarse en cuenta que la misma Conferencia
Internacional del Trabajo N° 76ª Reunión 1989, titulada “La protección de la vejez por
la seguridad social, estudio general de la “Comisión de expertos en aplicación de
convenios y recomendaciones”, citada por la minoría, aclara con tino que:
“139. Conviene recordar que las disposiciones de los instrumentos
considerados no pretenden imponer a los Estados un método determinado
para calcular el monto de las prestaciones previstas por la legislación
nacional; éstos siguen siendo libres de adoptar sus propias reglas y métodos
de cálculo para fijar el monto de las prestaciones pagadas dentro del marco
de sus sistemas nacionales, a reserva de que el resultado de sus cálculos
satisfaga los requerimientos previstos por los instrumentos en cuanto al
nivel de las prestaciones. Las tres fórmulas invocadas, así como los
parámetros que éstos utilizan, tales como el “salario del trabajador
calificado de sexo masculino” y el “salario del trabajador ordinario no
calificado adulto del sexo masculino” han sido establecidos únicamente a
fin de comparar las situaciones nacionales y los requerimientos de los
Convenios. Por consiguiente, y contrariamente a lo que parecen estimar
ciertos gobiernos, todo Estado para el cual estos Convenios están en vigor
podrá utilizar una u otra de estas fórmulas, a efectos de comparación
internacional, sin por ello tener que introducirlas en su legislación o
práctica nacionales”.
Aunado a lo anterior, cabe señalar el avance del derecho internacional de los
derechos humanos relacionado con la Convención Interamericana de los Derechos
Humanos de las Personas Mayores. No se podría sostener que el legislador pueda exigir
una reducción de las pensiones a tal grado (40%) para financiación de las prestaciones,
porque esa obligación estaría regulada en el artículo 71, de la Convención 102, de la
Organización Internacional del Trabajo, lo que de seguro comprometería otras
obligaciones internacionales como es la observancia de buena fe de las obligaciones
internacionales, especialmente frente a los derechos humanos, y con el que se ligan las
prestaciones económicas a otros derechos fundamentales, como el de la adecuación del
pensionado y jubilado a su vivienda, alimentación, vestido, salud, y otros igualmente
importantes.
El artículo 71, de la Convención N° 102, de la Organización Internacional de
Trabajo, regula la forma en que los países pueden abordar la financiación de las
prestaciones de seguridad social, entre ellas, la pensión y jubilación. Todo lo cual, se
puede hacer con principios tributarios de carácter material, porque se hace de
conformidad con la progresividad en materia tributaria y de la capacidad contributiva
del pensionado, dentro de los límites establecidos por dicha norma de la Convención.
Según las prácticas nacionales existen diferentes sistemas que se utilizan, sea por medio
de contribuciones tripartitas con aportes del Estado, patrono y asalariado como en
Costa Rica, o patrono y el Estado, o asegurados y los patronos, evidentemente, es un
tema que lo desarrollan según las realidades nacionales. Pero evidente, por la ubicación
de esa disposición en el tratado, contiene normas comunes relacionadas a cómo debe
la legislación nacional abordar los aportes de financiación de la seguridad social
amparada al Convenio, lo que, claramente, vincularía al Estado en la forma en que podrá
exigir a los asalariados esa financiación. Lo cierto, es que un sistema en el que se exija,
por ejemplo, solo a los asegurados la financiación de estos sistemas previsionales,
estaría en conflicto con los incisos 1) y 2), del artículo 71, del Convenio N° 102.
Adicionalmente, si ha de exigirse que el pensionado o jubilado asuma ciertos costos,
directos e indirectos, asociados a la prestación económica que recibe por el derecho a
la pensión o jubilación, este Tribunal Constitucional debe preferir solo aquella
disposición que lesione en menor grado los derechos prestacionales, y todos los demás
derechos asociados a estos. Cabe indicar que, ilustra este argumento, la Convención
Interamericana de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, que precisamente
eleva a las personas adultas mayores a una categoría especial de protección
internacional, a la cual el país se debe ante el concierto de Naciones. Por todo ello, a la
luz de las leyes impugnadas, cuando la cuantía de la deducción sobre el monto de
pensión supera más del 50%, su inconstitucionalidad es por la demasía de esa
aplicación, según las razones que se han explicado supra.
Es claro, que no puede haber tampoco una interpretación en perjuicio de los
asalariados, trabajadores, pensionados y jubilados, especialmente para los que el
Convenio N° 102, de la O.I.T., califica como las más modestas, así como las de montos
intermedios no sujetos a la potestad tributaria del Estado discutida en esta sentencia,
porque no están en la misma situación quienes inician de los que han contribuido
considerablemente, de quienes ya gozan del derecho, en cuyo caso, concluir como lo
sugiere la Procuraduría de que si se puede reducir las prestaciones por pensión hasta
en un 40% del total del salario trabajador ordinario no calificado, sería un problema de
considerable relevancia constitucional y convencional, para estas prestaciones. Incluso,
para quienes estarían más cerca de la pensión, podría afirmarse la necesidad de
considerar formas de protección. De ahí que no habría duda de que medidas legislativas
tan drásticas como esas deberían ser justificadas en estudios actuariales debidamente
sustentados, que den mérito a un escrutinio estricto por parte de la Sala Constitucional.
Pero, más aún, estaría fuera de toda discusión reducir la prestación a tal grado, en el
caso de los pensionados y jubilados actuales, pues existe una norma especial que
restringe la potestad tributaria del Estado; e, incluso, admitiendo la duda, debería
aplicarse la norma más favorable, conforme a los principios protectores de los Derechos
Humanos (párrafo 2°, artículo 71, del Convenio N° 102, de la Organización Internacional
del Trabajo). En todo caso, cabe concluir, eso sí, que cumpliendo con lo anterior, las
prestaciones económicas superiores, mantienen una susceptibilidad de ser gravadas,
conforme a su capacidad contributiva, pero hasta en el límite del 50% del monto bruto
de la pensión, conforme se ha indicado supra.
XIV.- Sobre el debido proceso. Señalan los accionantes que el legislador, al no
prever en las Leyes N° 9383 y N° 9380, un procedimiento previo para aplicar su
contenido, se violenta la garantía del debido proceso constitucional, toda vez que las
autoridades públicas procedieron a hacerles el rebajo de la pensión, sin oportunidad de
defensa, derecho general a la justicia y a la legalidad. En similar sentido, la coadyuvancia
de [Nombre 286] que considera las Leyes N° 9383 y N° 9380 por no abrir ni notificar
resolución que procedía con los rebajos. No obstante lo señalado, no estima la Sala que
para cada una de las leyes sea necesario que el legislador establezca unas reglas de
procedimiento para que puedan surtir efectos o surgir a la vida jurídica. Precisamente,
el artículo 129, de la Constitución Política, establece las reglas de acatamiento
obligatorio de las leyes que promulga el legislador, el cual las declara como obligatorias
y surten efectos desde el día que ellas designen, a falta de ello diez días después de su
publicación en el Diario Oficial. En términos generales, debe decirse que la vigencia es
un tema que estaría reservado a la oportunidad y conveniencia, el cual sería resorte
exclusivo del legislador. Además, el Constituyente fue el que estableció que serían
obligatorias cuando designaran el momento de su vigencia. Esto claramente estaría
conforme con las reglas que se fijaron en el artículo 129, Constitucional. Lo anterior,
tiene relación con la promulgación de las leyes y sus consecuencias, sean ex novo o de
sus reformas. Además de lo anterior, sería contrario a la forma de organización racional
de las potestades públicas pretender que para cada una de las disposiciones se tuviera
que levantar una información o sumaria para implementar los efectos generales de la
legislación, pues ello atentaría contra las razones de la vigencia general de la legislación
promulgada por el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, especialmente cuando tiene
efectos concretos hacia el futuro, como parte de las características de las leyes y otras
disposiciones de efecto normativo, que nos ocupan.
En razón de lo anterior, la Sala debe declarar sin lugar este argumento.
XV.- Sobre la igualdad. En las acciones patrocinadas por el abogado
litigante [Nombre 028], se impugna la reforma operada mediante Ley N° 9381, en el
tanto que regula los parámetros de caducidad para los hijos e hijas de diputados que
gozan del derecho a la pensión. Incluye el disfrute a los herederos de una pensión de
exlegisladores hasta los dieciocho (18) años y como máximo veinticinco (25) años si
son estudiantes, así como solteros. Se establece que quienes no estén bajo estas
condiciones, solo podrán seguir disfrutando de la pensión por un plazo de dieciocho
meses contado a partir de la vigencia de la ley. Aduce que la normativa exceptúa a
aquellos hijos pensionados y jubilados con sesenta y cinco años o más, en cuyo caso se
les conserva su pensión por el resto de su vida, en quebranto del artículo 33, de la
Constitución Política, porque “establece un tratamiento diferenciado entre los hijos de ex
parlamentarios con edad de 65 años o más, para gozar íntegramente de su derecho a la
pensión de por vida; en cambio los jubilados-pensionados propiamente tales quedan
seriamente disminuidos en sus ingresos jubilatorios como producto de las medidas
impositivas del Estado, hasta por un 55% de su monto mensual de pensión”. Alega que la
infracción a la igualdad se produce porque diferencia entre sujetos de edades similares
que tengan o sean mayores de sesenta y cinco años, siendo una discriminación de trato
sin que exista justificación objetiva y razonable que sustente dicho tratamiento. Por su
parte, la Procuraduría General de la República estima que las causales establecidas en
la Ley de caducidad constituyen los motivos que justifican, a criterio del legislador,
interrumpir o eliminar el pago de la pensión. Estima que el transitorio cuestionado, no
crea una desigualdad entre los titulares de una pensión por sobrevivencia (hijos e hijas
de exdiputados) y los titulares de un derecho de jubilación (exdiputados), lo que hace
es proteger a los primeros de la posibilidad de que se les aplique una causal de
caducidad después de que hayan alcanzado los sesenta y cinco años de edad.
Adicionalmente, la Procuraduría General de la República agrega que no se desprende
que los hijos e hijas (de exdiputados) mayores de sesenta y cinco años vayan a seguir
disfrutando de la pensión por sobrevivencia bajo las condiciones previstas en la
normativa anterior. Eso no es lo que indica la norma, ni lo que admite una
interpretación razonable de ella. Manifiesta que no se colige del Transitorio II, de la
Ley N° 9381, que a los hijos e hijas (de exdiputados) mayores de sesenta y cinco años
se les aplicarán las disposiciones anteriores a la entrada en vigencia de las normas
impugnadas, y que a los exlegisladores las nuevas. Esa es una interpretación que se
aparta del texto de la norma. Por otra parte, las autoridades de la Dirección General de
Pensiones señalan que la disposición precisamente busca proteger a la población que
no tendrá facilidades para introducirse a la actividad laboral, para evitar que se lesionen
derechos humanos universales, como la dignidad humana, alimentación, vestido,
seguridad social, entre otros. Adicionalmente, señalan que la pensión que sobre pase
diez veces el salario más bajo pagado por la Administración Pública, deberá ser objeto
de la Contribución Especial para los Regímenes de Pensión con cargo al Presupuesto
Nacional, concluye que no hay un trato diferenciado.
Ahora bien, el Transitorio II, de la Ley N° 9381, establece lo siguiente:
“Los hijos e hijas que al momento de la entrada en vigencia de esta ley
tengan una pensión aprobada al amparo de la Ley N.° 148, Ley de
Pensiones de Hacienda, de 23 de agosto de 1943, y sus reformas, y además
tengan al menos sesenta y cinco años de edad, conservarán su pensión por
el resto de su vida y por el mismo régimen especial de pensión con cargo al
presupuesto nacional que hasta la fecha de entrada en vigencia de esta ley
hayan venido disfrutando”.
Lo que los accionantes reclaman es el derecho a ser equiparados a un presunto
tratamiento privilegiado que exceptúa a los jubilados que obtuvieron la pensión por
herencia como hijos e hijas de diputados, de los que lo obtuvieron por mérito o como
consortes por herencia. Argumentan que el transitorio les respeta íntegramente el
derecho a la pensión con las condiciones originales, pese a la implementación de las
reformas legales impugnadas. Sin embargo, en el criterio de la Sala, la norma no tiene
ese fin, sino el de establecer la excepción a la declaratoria de caducidad; es decir, que el
derecho a la pensión se mantendrá vigente solo para los que tengan sesenta y cinco (65)
años o más, y no para aquellas personas que tengan menos de sesenta y cinco (65) años
de edad.
En concreto, el argumento de los accionantes para techar la disposición como
discriminatoria, es por el aparente mantenimiento de las condiciones (remuneración
intacta) del régimen de pensión, pese a las reformas introducidas al régimen de
pensiones. Coincide la Sala con la Procuraduría General en no dar crédito a este
reclamo, pues al igual que los demás pensionados y jubilados, si la pensión excede las
diez veces el salario más bajo pagado por la Administración Pública, según las reformas
introducidas por la Ley N° 9383, deben soportar las consecuencias económicas de las
reformas impugnadas (lo mismo que la otra legislación que le gravaría como la Ley N°
9380). Contrario a los argumentos ofrecidos por los accionantes, no existen razones
para considerar que existe un tratamiento desigual que se acusa como inconstitucional,
mucho menos un deber de ser equiparados a unas supuestas condiciones “exentas” de
los tributos de las pensiones de hijos heredadas, pues no existe en la disposición una
regla que expresamente mantenga la vigencia de la normativa anterior. El principio a la
generalidad de las normas (tributarias) y el de la igualdad, garantiza que las personas
que se ubican en una misma situación de derecho y de hecho, sean tratadas de igual
manera, en este caso, no se observa una diferenciación entre pensionados y jubilados
por derecho propio o como derechohabiente, pues de la literalidad de la norma se
puede concluir que el Transitorio II, no proporciona a los hijos (as) de pensionados (as)
y jubilados (as) ningún tratamiento especial, exento o diferenciado en el pago de las
distintas deducciones al monto de la pensión. En este sentido, no le asiste a los
accionantes tal derecho a equipararles, ni de mantener las condiciones dadas en la ley,
como ocurre a los pensionados y jubilados por herencia. Se reitera que, para los
pensionados y jubilados (mayores de sesenta y cinco años) cuyos derechos no caducan
bajo la normativa impugnada, el Transitorio II tiene como fin protegerles, como adultos
mayores, que no podrán reinsertarse a la vida laboral. Con ello, no se estaría creando
una regla o pauta especial que les exonera de la aplicación de las contribuciones,
cotizaciones, impuestos de renta, entre otras rebajas de ley que les corresponde. De
existir una norma en ese sentido, estima la Sala que el legislador debió consignar esa
excepción con toda claridad, y por el contrario, en ese sentido la disposición transitoria
solo mantiene la prestación económica, la que deberá ser interpretada al igual que los
demás regímenes gravados. Más aún, el artículo 6, del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios, regula que la analogía puede ser utilizada para llenar
vacíos legales en esta delicada materia, pero no permite crear tributos ni exenciones,
toda vez que ello debe estar claramente establecido en la ley, lo que no sucede en este
caso. La excepción se justifica en una medida de protección para la población de adultos
mayores que de no acordar una disposición de esta naturaleza, implicará la caída a un
estado de vulnerabilidad social y económica.
Finalmente, contrario a lo argumentado en algunas acciones, más bien la
disposición transitoria evita un tratamiento discriminatorio en razón de la edad de
todas las personas Adultas Mayores, especialmente para quienes venían recibiendo la
protección del Estado, porque la disposición distingue la forma en la cual llegaron a
obtener la pensión, sea por herencia o por mérito, pero si la protección que el legislador
estableció con anterioridad en el ordenamiento jurídico, al eliminarse, implicaría
desproteger derechos humanos al llegar a esta etapa de la vida (sesenta y cinco años o
más). En este sentido, cuando se hace alusión a las medidas afirmativas para estas
poblaciones, de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos
Humanos de las Personas Mayores, permite a los Estados Parte, más bien refuerza la
tesis, de ofrecer protección a esta población al establecer la edad a partir de la cual se
considera una “persona mayor” (que en el Tratado establece que sea mayor a sesenta
años o más, y sesenta y cinco años, de conformidad con el artículo 2, definiciones), y en
razón de ello, Costa Rica la estableció en sesenta y cinco años en el artículo 2,
definiciones, Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, Ley N° 7935 de 25 de octubre
de 1999. La Convención impone a los Estados Partes obligaciones positivas de
protección que el legislador debe observar.
En consecuencia, sobre este extremo, debe desestimarse la acción.
XVI.- Sobre los derechos adquiridos de revalorización respecto del artículo
8, de la Ley N° 9381 y el artículo 3, de la Ley N° 9388, en cuanto reforma el
numeral 7, de la Ley N° 7302. Ahora bien, los accionantes [Nombre 001] y [Nombre
055], reclaman que al momento en que se declara el derecho a la pensión, se adquiere
también el de los beneficios que lo acompañan, como lo sería el aumento anual que no
puede ser alterado o modificado por la protección del principio de irretroactividad del
derecho y protección de las situaciones jurídicas consolidadas. Lo anterior, en relación
con la Sentencia N° 1993-05817 de las 17:11 horas del 10 de noviembre de 1993, y
precisa que el artículo 8, de la Ley N° 9381, no le permite desconocer el derecho que
adquirió a una jubilación por el régimen de Hacienda, que disfrutó desde 1987, y que al
materializarse se estableció en sus esferas, no podrán posteriores normas variarlo. En
su criterio, el derecho seguirá produciendo efectos previstos desde su constitución, sea
por el acto jurídico o la normativa vigente cuando quedó establecido el derecho, la ley
no lo puede modificar con anterioridad, bajo pena de ser inconstitucional.
Ahora bien, citan como antecedente un recurso de amparo interpuesto
por [Nombre 001], Carlos [Nombre 020], [Nombre 287], [Nombre 288], [Nombre
289] y [Nombre 290], en su condición personal y de miembros de la Asociación de
Exparlamentarios de Costa Rica en favor de los demás asociados, y señalan que la citada
Sentencia de la Sala N° 1993-05817, estableció que:
“Como se desprende del escrito de interposición del recurso y del informe
rendido por las autoridades accionadas, el párrafo octavo del artículo 13
de la Ley Nº 148 del 23 de agosto de 1943 y sus reformas disponía que las
pensiones de los exdiputados otorgadas según a sus previsiones, debían ser
aumentadas, en el mes de enero de cada año, en un porcentaje del treinta
por ciento sobre el monto de la pensión que disfrutaban. Esta disposición,
con posterioridad a la promulgación de la Ley de Creación del Régimen
General de Pensiones (Ley Nº 7302 del 8 de julio de 1992), fue modificada
por los artículos 7 y 23 de ésta, mediante los cuales se dispuso que los únicos
aumentos posibles para los pensionados, eran los relativos al costo de la
vida; además de que el artículo 40 párrafo segundo de la misma Ley,
derogó todos los regímenes especiales de pensiones que se le opusieran,
entre ellas la disposición que otorgaba un aumento del 30% anual a las
pensiones de los exdiputados. Así visto, el problema se constriñe a
determinar si el referido sistema de aumento en el salario de los
exdiputados, como parte de los beneficios acordados por ese régimen
jubilatorio, forma parte o no de sus derechos adquiridos, en virtud de
haberse acogido al régimen durante la vigencia de ese sistema.
IV.- Sobre el particular, esta Sala ha sostenido en reiteradas oportunidades
que el derecho a la jubilación
"...deja de ser una simple expectativa y se adquiere desde que se
ingresa al régimen jubilatorio, al menos como derecho general de
pertenencia al mismo, y desde el instante en que el beneficiario se
encuentra en las condiciones de hecho previstas para recibir el
beneficio, como derecho a la prestación actual, sin que sea
necesario que la haya reclamado, ni mucho menos declarado el
reconocimiento o comenzado a percibirla... de la misma manera que
el derecho a la herencia se adquiere al momento de la muerte del
causante, no en el de la apertura del juicio sucesorio, ni, mucho menos,
en el de la adjudicación del derecho hereditario o de la entrega de los
bienes al heredero. En otros términos, el pedido del disfrute jubilatorio
actúa sólo para provocar la emisión del acto que "reconoce" (no crea)
el derecho producido de antemano, al cumplirse la condición de hecho
prevista en la Ley. El acto, en consecuencia, es declarativo, por lo que no
otorga el derecho, sino que declara que el sujeto lo tiene en su
patrimonio (Votos 1147-90 de las 16:00 hrs del 21 de setiembre de
1990 y 2136-91 de las 14:00 hrs del 23 de octubre de 1991).
Es decir, dentro de un régimen de pensiones cualquiera, el derecho a la
pensión se constituye y adquiere cuando acaecen en cada caso particular
las condiciones de hecho previstas legalmente para que tal derecho pueda
válidamente concederse. Pero simultáneamente con el derecho a la
pensión, se adquieren simultáneamente, en ese mismo momento, los
beneficios que el régimen específico establezca: por ejemplo, el beneficio a
que el monto de la pensión aumente año a año. Este beneficio no es una
mera expectativa de derecho para quienes se jubilan cuando el beneficio
está previsto, sino que es parte del derecho que han adquirido, y como
derecho adquirido que es, resulta intangible para la ley posterior, que, en
consecuencia, no puede válidamente suprimirlo, aunque sí puede
mejorarlo. La misma regla se aplica al monto establecido legalmente para
el porcentaje de aumento anual: quien adquiere el derecho a una pensión,
adquiere con él el derecho a que la pensión aumente anualmente, si así está
prescrito, y a que aumente en un cierto porcentaje, si la ley lo autoriza;
porcentaje que, por consiguiente, la ley posterior no puede variar en
perjuicio del derecho adquirido. En el caso bajo examen, la aplicación de
esta regla, que expresa el principio de irretroactividad tal como está
concebido en el artículo 34 de la Constitución Política, significa que los
exdiputados que adquirieron el derecho a la pensión a la fecha en que
estaba vigente el beneficio del aumento anual del treinta por ciento,
adquirieron también y simultáneamente el derecho a ese beneficio, en la
dimensión que la ley lo autorizaba entonces; significa también que la ley
posterior no puede interpretarse ni aplicarse de tal manera que vaya en
perjuicio del derecho adquirido y, por ende, del mencionado beneficio; y
significa, en fin, que si la ley posteriormente modificó la proporción del
beneficio al aumento anual, la enmienda solamente es aplicable a aquellos
que adquieran el derecho a la pensión con posterioridad a la entrada en
vigor de la ley que dispone la enmienda. Todo esto es la consecuencia
necesaria de aceptar el principio de irretroactividad. El recurso de amparo,
pues, en cuanto a este extremo específico debe declararse con lugar para
que se restituya a los accionantes en el pleno goce de sus derechos.
V.- Es conveniente agregar que al resolver como aquí se hace en cuanto a
la aplicación del principio de irretroactividad, la Sala se limita -dadas las
proporciones del recurso de amparo- a restablecer en el caso específico el
orden que la Constitución Política funda. Evidentemente, el porcentaje de
aumento anual autorizado por la ley para los exdiputados no guarda
relación con las reglas que conceden aumentos anuales para los
beneficiarios de otros regímenes. En el caso de aquellos, el beneficio es
mayor y configura un privilegio de que otros jubilados no disponen. Esta
circunstancia puede repugnar a quienes toca aplicar la norma, como
parece ser el caso de las autoridades recurridas (véase, a este respecto, lo
que ellas dicen en su informe, especialmente al folio 33). Pero aún cuando
se tratase de un beneficio exorbitante y contrastante -tema que la Sala no
puede abordar con motivo de este recurso- la solución sería la misma, por
exigirlo así el citado principio de irretroactividad.
VI.- Evidentemente, la presente resolución es aplicable en todos los
casos de exdiputados que accedieron al derecho a la pensión, antes de la
entrada en vigencia de la Ley #7302 de 8 del julio de 1992, fueren ellos o
no miembros de la Asociación de Exparlamentarios de Costa Rica”.
De conformidad con el antecedente trascrito, se resolvió que dentro de un
régimen de pensiones o jubilaciones, el derecho al aumento anual se constituye y
adquiere cuando acaecen, en un caso particular, las condiciones de hecho y de ley
previstas para que tal derecho pueda concederse. El Tribunal Constitucional además
observó, que la ley permitiría que aumentara en un treinta (30%), determinación que
se dio en un recurso de amparo, por lo que se ordenó restablecer la aplicación de la ley
como derecho adquirido.
Debe tomarse en cuenta, en el Considerando V de la sentencia trascrita, que ya
desde ese momento, el aumento anual al treinta por ciento para los beneficiarios del
régimen contaba con una clara resistencia, porque el incremento ya era contrastante
con otros sistemas de pensiones. En tal sentido, es oportuno para este Tribunal
reexaminar el abordaje de este problema, porque en efecto puede contener roces con
los principios de razonabilidad y proporcionalidad, lo que la propia Sala Constitucional
de ese momento reconocería, cuando estableció que “aún cuando se tratase de un
beneficio exorbitante y contrastante -tema que la Sala no puede abordar con motivo de
este recurso- la solución sería la misma, por exigirlo así el citado principio de
irretroactividad”. Esta conclusión sería consecuencia natural de la pretensión de los
recurrentes, quienes solo perseguían el amparo constitucional a los intereses y
beneficios personales, sin que hubiera sido abordado la regularidad de la norma que le
servía de fundamento, lógicamente desde la perspectiva del control constitucional de
las leyes. Por lo anterior, el Tribunal no se pronunciaría sobre la constitucionalidad o
no de la normativa, dado que el recurso de amparo no es la vía para pronunciarse sobre
su regularidad constitucional; y, segundo, porque era previsible que ese Tribunal
llegaría a una conclusión similar (entiéndase por su conformación).
Ahora bien, la sentencia arriba transcrita abordó los problemas que para este
caso siguen siendo de relevancia: a) el derecho al aumento o reajuste de las pensiones;
y, b) el parámetro utilizado para realizar los ajustes anuales. Respecto del punto a), la
Sala se considera vinculada por la doctrina del precedente, pero, en lo que se refiere al
b), decide que a la luz de los artículos 9, y 13, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional,
puede reexaminar su jurisprudencia, especialmente, respecto de los aumentos anuales
por razones de interés público. En este sentido, la Sala no se estima vinculada al
precedente, toda vez que hay una clara necesidad de reconsiderar la cuestión, así como
de variar de criterio, porque las condiciones nacionales que gestaron la normativa son
muy diferentes a las actuales. Por ello, la Sala debe tomar en consideración las
condiciones económicas y sociales de hoy, toda vez que las consecuencias de un treinta
por ciento de aumento anual fácilmente pueden catalogarse de desmedido, que valga
decir que aun desde aquella época, se consideró un beneficio exorbitante y
contrastante.
Entienden los accionantes, que se trata de un beneficio que han adquirido y que
resulta intangible para la ley posterior; que, en consecuencia, no puede válidamente
suprimirlo, pero sí mejorarlo. Deducen que el artículo 8, de la Ley N° 9381, sólo puede
tener efectos para las nuevas pensiones que se otorguen (aunque reconocen que el
régimen de Pensiones de Hacienda-Diputados estaría ya derogado), pero no para los
beneficios de pensión en curso de pago. Por otra parte, pretenden que esta misma regla
se aplique al monto establecido legalmente para el porcentaje de aumento anual, de
modo que una ley no puede variar en perjuicio del derecho adquirido. En sentido
similar, las acciones de inconstitucionalidad patrocinadas por el abogado [Nombre
028], en contra de la reforma al artículo 7, de la Ley N° 7302, operada mediante el
artículo 3, de la Ley N° 9388, en el tanto que aduce que el Estado no puede desconocer
o desmejorar un derecho adquirido, como sería la revalorización, o al menos el derecho
adquirido para su no afectación sustancial a nivel patrimonial. De conformidad con este
criterio, se encuentra suficientemente blindado.
En este sentido, llevan parcialmente razón los accionantes, de que al adquirir el
derecho a la pensión hay también un derecho al aumento anual, pero esta Sala sostiene
que ese derecho al incremento periódico no podría constituirse en un mecanismo fijo
de reajustes, como el reclamado; es decir, del treinta por ciento del aumento anual. En
este sentido, la Procuraduría General de la República argumenta que ha sostenido el
criterio desde hace muchos años, que no existe un derecho adquirido a un sistema
específico de revalorización, de modo que el legislador está en la posibilidad de
reformar las normas relativas al sistema de reajuste, salvo si obligan a repetir las sumas
debidamente canceladas. Dice que el incremento anual del treinta por ciento en
personas por más de treinta años, ha obtenido un incremento desmedido, siendo
innecesario realizar estudios económicos que así lo demuestren.
Por ello, la Sala no puede desconocer que el legislador podría, de conformidad
con los criterios de oportunidad y conveniencia, así como la libertad de configuración
del derecho, regular los mecanismos de reajuste de pensiones que las resguarden de la
situación económica adversa del país, si ello respondiere a criterios apegados a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En criterio de la Sala, existe un problema de relevancia constitucional, dado que
en efecto el aumento anual fijo del treinta por ciento presenta roces con los principios
de razonabilidad y proporcionalidad, no se trataría de un mecanismo ajustado a la
realidad económica y social del país. Que aun cuando el aumento anual es un derecho
del pensionado y jubilado, el establecimiento por ley de un treinta por ciento de
incremento, constituye un mecanismo de revalorización irracional y desproporcionado
a los requerimientos actuales, razones que se han fundamentado suficientemente en el
inicio de esta sentencia sobre la ausencia de informes técnicos. El aumento anual del
treinta por ciento no contiene una relación real y sustancial con el objeto que persigue
la disposición. Los mecanismos de reajustes anuales de las pensiones, son mecanismos
económicos y jurídicos que permiten mantener un valor actual y real del monto de la
prestación. Desde el punto de vista de las disposiciones del Convenio N° 102, de la
Organización Internacional del Trabajo, en dos artículos de redacción casi idéntica,
establece la necesidad de que:
“Los montos de los pagos periódicos en curso atribuidos para la vejez, para
los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales (a excepción de
los que cubran la incapacidad de trabajo), para la invalidez y para la
muerte del sostén de familia serán revisados cuando se produzcan
variaciones sensibles del nivel general de ganancias que resulten de
variaciones, también sensibles, del costo de la vida” (artículo 65.10) .
Y,
“Los montos de los pagos periódicos en curso atribuidos para la vejez, para
los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales (a excepción de
los que cubran la incapacidad de trabajo), para la invalidez y para la
muerte del sostén de familia serán revisados, a consecuencia de variaciones
sensibles del nivel general de ganancias que resulten de variaciones,
también sensibles, del costo de la vida” (artículo 66.8) .
Estas disposiciones autorizan los mecanismos económicos y jurídicos para
preservar el poder adquisitivo de las pensiones.
La preservación del valor de la prestación económica, es parte del núcleo duro
del derecho a la pensión o jubilación, también lo es, que puede ser superado por la
legislación nacional, en el tanto los países tienen amplio margen para regular estos
derechos, especialmente hacia la mejora. Pero el criterio toral de estos mecanismos de
reajustes de valor es que tenga igual capacidad adquisitiva en relación con el costo de
la vida (cuyo ligamen estaría en la inflación de precios), y una relación con la población
laboralmente activa. En este sentido, la literatura de la Organización Internacional del
Trabajo establece que el reajuste de las pensiones no debería estar desconectado de un
concepto que involucre la renta media respecto de la sociedad laboralmente activa. Si
eso se compara con el aumento anual del treinta por ciento, se llegaría fácilmente a las
conclusiones de la Procuraduría General de la República de considerar dicha
disposición ilegítima, y a la conclusión de que es lícito para el legislador reformarla. Por
ello, estima esta Sala que no debe escapar de la valoración, lo relacionado a la
razonabilidad y proporcionalidad de la disposición. Cuando la ley procura tal aumento
porcentual del treinta por ciento, es evidente que no tiene una relación entre los medios
y los fines que pretende proteger.
Como fue acusado en otras ocasiones, los aumentos automáticos desmedidos
conducen a excesos. Es evidente que un treinta por ciento de aumento anual no estaría
apegado a ningún criterio técnico económico que buscaría preservar los mecanismos
de ajustes al poder adquisitivo de las pensiones, sino que es arbitrario, al ser un
porcentaje fijo no condicionado a indicadores económicos de ningún tipo; y,
evidentemente en sus resultados por excesivo. No se puede sostener que el treinta por
ciento del aumento anual sea un mecanismo de preservación del poder adquisitivo, sino
uno de multiplicación de la riqueza, como lo argumentan las autoridades del Ministerio
de Hacienda y la Dirección Nacional de Pensiones.
Si bien se reconoce que el legislador puede mejorar las condiciones pactadas en
el Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo, no por ello, podría
afirmarse que cualquier disposición podría escaparse, ni mucho menos, ser inmune al
examen de constitucionalidad, pues toda norma jurídica debe estar conforme a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales, especialmente, si no
se adecúa a la realidad socio económica del Estado costarricense, lo que constan en los
diferentes informes de la acción. Este criterio lo sostiene este Tribunal, en el tanto, que
se reconoce a la metodología de revalorización como un derecho adquirido para los
pensionados y jubilados, pero excesivo, respecto del treinta por ciento anual, como
estaría establecido por la ley.
En este sentido, se declara que es derecho adquirido el derecho a la
revalorización, pero no en el caso concreto, como en efecto ocurre con el treinta por
ciento. De este modo, si se reconoce el derecho a la revalorización, es claro que debe
interpretarse un porcentaje que reconozca adecuadamente y concilie el derecho que
tendrían los accionantes como derecho adquirido, ello en sintonía con la Ley N° 9388
que reforma el artículo 7, de la Ley N° 7302. Norma que, evidentemente, tiene
legitimación democrática, formal y material. Así, cuando el Poder Ejecutivo decrete los
incrementos a los funcionarios públicos, por variaciones en el costo de la vida, los
pensionados y jubilados que venían disfrutando del treinta por ciento anual, les
corresponderá, en su lugar, ese mecanismo.
Para esta Sala, no hay duda de que el aumento anual es una parte del derecho a
la pensión o jubilación, claramente está establecido que deben existir mecanismos de
ajuste de las pensiones, conforme al Convenio N° 102, de la Organización Internacional
del Trabajo, dentro de las cuales, los Estados Parte establecen y mejoran dentro de la
legislación nacional. De esta manera, llevan razón los accionantes que hay que
reconocer una metodología de revalorización de las pensiones, para que éstas no
pierdan un valor económico y social, éstas claramente deben evitar que existan
mecanismos que produzcan distorsiones de valor, especialmente hacia la baja cuando
se trata del único medio de subsistencia de la persona adulta mayor. En este sentido, en
tiempos de crisis fiscales es sabido que muchas de las medidas económicas implican
sacrificios, pero que cuando afectan a esta población, debe el Tribunal ser muy cauto,
porque se proponen para contrarrestar problemas macroeconómicos, normalmente,
medidas que se toman en primera línea como el rubro de las pensiones. Estas,
son mucho más sencillas en vez de los sectores públicos económicamente activos,
especialmente porque los pensionados y jubilados no tienen el mismo apalancamiento,
en la fuerza y peso político dentro de la sociedad activa. Sobre este tema, es necesario
aclarar que la Sala no solo se refiere aquí a las medidas que se discuten en la acción de
inconstitucionalidad, sino a aquellas que afectan en general a todas las prestaciones
económicas a las que estaría sujeto el Estado que provienen de regímenes de pensiones
o jubilaciones, desde las de menor ingreso progresando hasta las de mayor valor, sin
perjuicio de que, sobre éstas últimas se pueda exigir mayores obligaciones propias de
una mejor capacidad contributiva.
En este sentido, debe reconocerse un grupo de condiciones con las que si la
Administración Pública no lo ha hecho, el pensionado estaría en posibilidad de exigir
judicialmente, los que claramente se derivan del derecho a la pensión, adquirido desde
que se pertenece al régimen, sin olvidar que el mismo fue ganando perfección hasta que
fue declarado como tal, la revalorización pertenecería a ese núcleo duro, cuando
obtiene esa declaratoria al derecho a la pensión. En este sentido, para mencionar unas,
la Sentencia N° 2018-19030 de las 17:15 horas del 14 de noviembre de 2018, N° 1993-
05817 de las 17:11 horas del 10 de noviembre de 1993 y la N° 1991-2136 de las 14:00
horas del 23 de octubre de 1991, esta última en cuanto establece respecto del
reconocimiento de los derechos que se fueron perfeccionando entre los pensionados y
jubilados (incluso por normas que fueron declaradas inconstitucionales, son objeto de
la supervivencia del derecho abolido cuando se protegieron derechos adquiridos y
situaciones jurídicas consolidadas judicialmente), toda vez que, donde hay una misma
razón, debe ser la misma solución (disposición de derecho); éstas, se mantienen dentro
del núcleo duro del derecho a la pensión según la fecha en la que la adquirieron, y se
mantienen como un derecho adquirido. En este sentido, las resoluciones de esta Sala
que brindan la cobertura jurisprudencial (artículo 13, de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional), merecen aplicarse por razones de justicia, como de equidad, como
casos conforme a la supervivencia del derecho a la revalorización que hubiere sido
aprobada por el legislador, y protegida, por la doctrina de los derechos adquiridos y
situaciones jurídicas consolidadas. La mencionada sentencia dispone:
“En otros términos, el pedido del disfrute jubilatorio actúa sólo para
provocar la emisión del acto que "reconoce" (no crea) el derecho producido
de antemano, al cumplirse la condición de hecho prevista en la Ley. El acto,
en consecuencia, es declarativo, por lo que no otorga el derecho, sino que
declara que el sujeto lo tiene en su patrimonio. En estos casos, se trata de
un derecho adquirido e incorporado al patrimonio privado del sujeto
titular del mismo, garantías estas reconocidas en los artículos 34 y 45 de la
Constitución Política, que imponen a esta Sala dimensionar los efectos de
dicha declaratoria, a los efectos de no desconocerlos. Por ello, deben
dimensionarse los efectos de esta sentencia, en el sentido de que todas
aquellas personas respecto de las cuales se hubiese cumplido el supuesto de
hecho previsto en la Ley del régimen respectivo al cual se cotiza al
momento de la primera publicación del edicto a que hace referencia el
artículo 90, párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional,
podrán acogerse a los beneficios que dichas normas otorgaban y que ahora
se declaran inconstitucionales. De igual manera, las demás personas que
ya estén disfrutando de su jubilación, la conservarán en las mismas
condiciones otorgadas, pues se trata de terceros de buena fe poseedores de
un derecho adquirido” (Sentencia N° 1991-2136 de las 14:00 horas del 23
de octubre de 1991).
El Estado debe reconocer estos derechos conforme a la legislación nacional,
según el régimen que era aplicable al momento en que se adquiere el derecho a la
pensión, y que sobreviviera por derecho propio, o en virtud de pronunciamientos
judiciales que pudieran darle cobertura, sea por sentencias constitucionales, o en los
casos concretos, por otros pronunciamientos de la vía administrativa o judicial, que les
beneficiara. En este sentido, sobrevive el derecho que le pudiera favorecer en cuanto a
la aplicación de normas de revalorización, siempre en el contexto de una mejora
integrada al régimen de pensión que favorece al beneficiario en lugar del sistema con
aumentos mejorados al costo de vida (establecido posteriormente en nueva legislación
en el artículo 8, de la Ley N° 9381 y el artículo 3, de la Ley N° 9383, que reforma el
artículo 7, de la Ley N° 7302), pero por las razones arriba explicadas, no en cuanto se
establezca de manera porcentual, pura y simplemente, como ocurrió con el Régimen de
Hacienda-Diputados. De esta manera, este sistema de la metodología de revalorización
o de aumentos anuales sólo podría calcularse para aquellas pensiones luego de
operadas las reformas y vigentes conforme al ordenamiento jurídico. Otro modo de
entenderlo, es claro que pondría al Estado costarricense en un predicamento, a un
posible caso de quebramiento de las obligaciones internacionales.
Finalmente, es importante señalar que para los Diputados es un régimen especial
para pocos jubilados que estarían al amparo del Régimen de Hacienda, como tal se ha
extinguido jurídicamente, aunque permanece como sistema de jubilaciones para
quienes se mantienen bajo ese régimen como pensionados. En ese sentido, como lo
manifiesta el mismo accionante [Nombre 001], estaría cerrado desde 1996, o conforme
al criterio de la Procuraduría General, derogado tácita y parcialmente desde la
promulgación de la Ley N° 7302 de 8 de julio de 1992 (SINALEVI dictamen N° 305-2000
de la Procuraduría General de la República). Lo importante de señalar, sin pretender
fijar fecha de cierre (que no es necesario para la acción), es que la ley en consecuencia
se extinguió y solo cobija concretamente a los pensionados y jubilados bajo ese régimen
fenecido, y no se puede afirmar que se agregan nuevos pensionados al sistema; sino,
todo lo contrario, debería ir reduciéndose con el proceso natural del paso del tiempo.
De igual manera, esta doctrina debe ser aplicada a cualquiera de los otros casos,
en los que se reclaman normas especiales en los sistemas de revalorización establecidos
en la legislación nacional (costo de vida a la base y al puesto), por disposiciones que lo
mejoraban, según el momento en que se adquiere la pensión. Esto claramente,
excluyendo el aumento porcentual referido en esta sentencia por violación a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad. Todo esto, sin embargo, debe hacerse
sin perjuicio de que la ley pueda modificar el monto neto de la pensión, mediante las
cargas sociales, rentas, contribuciones, cotizaciones, tasas e impuestos, sujeto, no
obstante, al límite establecido por esta Sala en esta resolución, con base en el párrafo
2°, del artículo 71, del Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo.
XVII.- Sobre otras acciones de inconstitucionalidad. En las acciones de
inconstitucionalidad interpuestas por las recurrentes Rojas Pérez y Guillén Campos, en
favor de [Nombre 054] (expediente N° 17-007660-0007-CO) (folio 527), y [Nombre
011] (expediente N° 17-005794-0007-CO) (folio 931), respectivamente, se refieren a
las situaciones relacionadas a las pensiones otorgadas al amparo de la Ley N° 148 por
el Régimen de Hacienda, en favor de sus patrocinados; sin embargo, al desarrollar los
fundamentos de los libelos de la acción se refieren a los casos de la aplicación de la
afectación de una directriz (que no precisan) y de la Ley N° 7858, tope en el Régimen
de Pensiones del Magisterio Nacional. De igual manera, se refieren al articulado de la
aplicación de la contribución especial, solidaria y redistributiva, pero lo hacen -
siempre- refiriéndose a la normativa del Magisterio Nacional.
Es importante señalarles, que la acción de inconstitucionalidad no es un proceso
informal como ocurre con el recurso de amparo, por el contrario cuando la Ley de la
Jurisdicción Constitucional exige la autenticación de la firma del escrito de la acción
(artículo 78, de la Ley de marras), con la exposición de sus fundamentos de forma clara
y precisa, con mención de los principios y derechos que se consideran infringidos, recae
en las abogadas directoras una dirección técnica jurídica del proceso, para que abonen
los elementos de argumentación que demuestren la inconstitucionalidad alegada. De
este modo, deben ser relevantes para la acción de inconstitucionalidad y el asunto base,
y no como sucede en el caso, que las argumentaciones no estarían relacionadas al tema
de discusión de la acción ni de los recursos de amparo base, donde se discute la
aplicación de la reforma operada mediante la Ley N° 9383 en el Régimen de Pensiones
de Hacienda, y no del Magisterio Nacional, por donde transita toda la argumentación de
fondo del libelo de la acción, evidenciando un importante desface en la dirección
jurídica del proceso. De ahí que, las acciones carecen de la exposición clara y precisa de
los fundamentos para demostrar una inconstitucionalidad, y no podrá pretenderse que
le corresponde a este Tribunal realizarla por sus patrocinados.
En consecuencia, deben rechazarse de plano las acciones acumuladas N° 17-
007660-0007-CO y la N° 17-005794-0007-CO.
XVIII.- Conclusión. En consecuencia de todo lo establecido, debe concluirse lo
siguiente:
A) Las acciones deben declararse parcialmente con lugar, como parte de la
protección al derecho a la seguridad social y principios de razonabilidad y
proporcionalidad, para que los gravámenes establecidos en las Leyes N° 9383 y N°
9380, sean compatibles con el Derecho de la Constitución (principios de razonabilidad
y proporcionalidad), es necesario que sean ajustados a lo establecido en el párrafo 2°,
del artículo 71, del Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo, así
como la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de
las Personas Mayores, en cuanto no deben exceder el cincuenta por ciento del monto
bruto que corresponda al jubilado o pensionado. En este aspecto, se deben dimensionar
los efectos de la sentencia, de conformidad con el artículo 91, de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional; así, para evitar graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz
social, tomando en cuenta la precaria situación de las finanzas públicas, acrecentada
con motivo de la pandemia del Covid-19, tal y como se ha hecho en otras ocasiones, se
dimensionan los efectos de esta sentencia, en el sentido de que la Administración
Tributaria no está en la obligación de reintegrar a los jubilados y pensiones el exceso
del cinco por ciento cobrado de más por el impuesto que se impugna. A partir del mes
siguiente de la notificación de esta sentencia, la Administración Tributaria deberá
realizar el ajuste correspondiente conforme a esta sentencia, de tal manera que la carga
tributaria que pesa sobre el monto de las jubilaciones y pensiones no exceda el
cincuenta por ciento del monto bruto que recibe el jubilado y pensionado.
B) En cuanto al artículo 8, de la Ley N° 8381 y el artículo 3, de la Ley N° 9388, las
acciones se deben declarar sin lugar las acciones, siempre y cuando se interprete que la
metodología de revalorización son derechos adquiridos al momento de consolidarse el
derecho de pensión, sin perjuicio de la potestad tributaria aplicable, y dentro de los
límites establecidos en esta resolución, de modo que no constituye un derecho
adquirido el aumento anual del treinta por ciento, por ser contrario al principio de
razonabilidad y proporcionalidad constitucional.
C) En lo demás, se declaran sin lugar las acciones acumuladas.
D) Se rechazan de plano las acciones acumuladas N° 17-007660-0007-CO y N°
17-005794-0007-CO, en cuanto no ofrecieron argumentación clara y precisa de los
motivos para accionar contra las normas objeto de esta acción.
IXX.- Nota separada del Magistrado Castillo Víquez. Sobre el núcleo duro
del derecho a la jubilación o pensión.
I.- Sobre la no publicación de la moción de texto sustitutivo. He sostenido, de
manera reiterada, que los textos sustitutivos no requieren ser publicados, salvo cuando
se trata de la materia tributaria. En el sub judice ha quedado acreditado que no se está
en presencia de una moción de texto sustitutivo, tal y como se explica de forma clara y
precisa en la sentencia.
II.- Sobre el núcleo duro del derecho a la jubilación o pensión. La doctrina
del núcleo duro o contenido esencial de los derechos humanos surge en Alemania con
base en lo dispuesto por el artículo 19 de su Constitución. Ahora, si bien no existe un
acuerdo a nivel general sobre que comprende el contenido esencial de un derecho
fundamental, para su determinación resultan de utilidad los métodos que ha utilizado
el Tribunal Constitucional español en su jurisprudencia. En ese sentido, en la sentencia
número STC 11/1981 del 8 de abril de 2011, el Tribunal definió al contenido esencial
como “aquella parte del contenido de un derecho sin el cual éste pierde su peculiaridad, o,
dicho de otro modo, lo que hace que sea reconocible como derecho perteneciente a
determinado tipo. Es también aquella parte del contenido que es ineludiblemente
necesaria para que el derecho permita a su titular la satisfacción de aquellos intereses
para cuya consecución el derecho se otorga… se rebasa o desconoce el contenido esencial
cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo que
resulta más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección”. De lo expuesto
anteriormente, se desprende que el primero de los métodos se refiere a la naturaleza
jurídica del derecho, preexistente al momento en que es regulado por el legislador, de
manera que las facultades y posibilidades de actuación necesarias para el titular, hacen
reconocible el contenido del derecho, de forma que si el legislador lo priva de dichas
facultades, lo deja irreconocible y lo desnaturaliza, dicha actuación es contraria al
Derecho de la Constitución. Por otra parte, el segundo método corresponde a los
intereses jurídicos que deben ser protegidos en cuanto dan fundamento al derecho, de
forma tal que el contenido se lesiona cuando el derecho es sometido a limitaciones que
impiden su práctica, lo dificultan más allá del límite de lo razonable, o lo despojan de la
necesaria protección.
El derecho a la jubilación, al igual que cualquier otro derecho, cuenta con un
núcleo duro que resulta indisponible para el legislador, de forma tal que éste no puede
imponer limitaciones que impidan el ejercicio real del derecho. En atención a ello, no
resulta posible el establecimiento de contribuciones que conlleven a que la persona
reciba un monto por concepto de jubilación o pensión que no le permita tener una vida
digna y satisfacer sus necesidades, pues, en este caso, se desnaturaliza el derecho
fundamental. En ese sentido, en el estudio Pensions at Glance, la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (Organismo que agrupa a 34 países, y que tiene
como fin el crecimiento del bienestar económico y social de las personas en el mundo),
explica que, en la gran mayoría de los países analizados en esa investigación, hay un
sistema de contribuciones progresivas, donde los trabajadores con ingreso promedio
pagan generalmente más impuestos que el pensionado que contaba con un ingreso
promedio durante su época como trabajador activo, dado que estos últimos por
concepto de jubilación o pensión reciben ahora un ingreso menor. Asimismo, en dichos
países las personas que devengan por concepto de jubilación o pensión un ingreso igual
al promedio del trabajador activo pagaran una contribución mayor que los demás
jubilados o pensionados, toda vez que se presume que durante su época como
trabajador recibía un ingreso que estaba por encima del promedio general. En el
estudio de cita, se menciona, a modo de ejemplo, que en Alemania un trabajador
promedio paga un 37 % de contribución, mientras que el pensionado que recibía un
salario promedio en su época de trabajador contribuirá con un 18%, y en el caso del
que posee una jubilación o pensión igual al ingreso de un trabajador promedio, paga un
30%. Finalmente, en dicha investigación, se dispone que las contribuciones que pagan
los jubilados van entre un 0 hasta un 40%.
Ahora, si bien conforme lo dispuesto por los Convenios 102 y 128, y la
Recomendación 131 de la Organización Internacional de Trabajo, el núcleo duro del
derecho a la jubilación o pensión puede establecerse, respectivamente, en un 40%, 45%
o 55% del monto bruto que recibe la persona por dicho concepto, considero que, con
base en lo dispuesto por el artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos -que autoriza a los Estados partes a reconocer mayores derechos de los que
se encuentran en los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos-, la
Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las
Personas Mayores, así como en aplicación de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, resulta necesario fijar el núcleo duro del derecho a la jubilación o
pensión en un 50% del monto antes mencionado, de forma tal que el legislador, en el
ejercicio de la potestad tributaria, no puede traspasar ese porcentaje mediante el
establecimiento de contribuciones tributarias, no tributarias o de otra índole –tales
como deducciones por concepto de contribuciones especiales solidarias y retributivas,
impuestos y otras cargas-. Para determinar el monto de la carga tributaria del 50%,
debe tomarse en cuenta el impuesto al salario que han afectado al trabajador durante
su vida laboral, toda vez que este se calcula sobre el monto bruto de su salario, por lo
que los aportes para su régimen jubilatorio ya han sido gravados; si no fuese así, se
estaría ante una especie de doble imposición, pues al gravarse el salario también ello
incluye al aporte, por lo que es necesario que este se tome en cuenta al momento de
establecer el monto de la carga tributaria sobre la jubilación y pensión. Cabe aclarar
que el porcentaje antes mencionado –el 50% - responde al hecho de que los jubilados
constituyen un grupo vulnerable, que requiere de protección especial, de ahí que
cualquier rebajo a su jubilación mayor al monto antes establecido, conlleva a que se le
desnaturalice, vulnerándose así la protección especial que la propia Constitución les
otorga en el artículo 51 a los adultos mayores, y la establecida en los instrumentos
internacionales de Derechos Humanos, como la recién aprobada Convención
Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores,
que, entre otras cosas, establece la obligación de los Estados firmantes de proteger una
serie de derechos de esta población, tales como: el acceso a vivienda, salud, educación,
igualdad y no discriminación por razones de edad, independencia, dignidad en la vejez,
seguridad social y libertad de expresión, entre otros. Hay que tener presente, siguiendo
la doctrina sentada por este Tribunal, en el sentido que los instrumentos
internacionales de Derechos Humanos una vez promulgada la Ley que los aprueba,
tienen plena vigencia en el país, sin necesidad de esperar su ratificación y entrada en
vigencia conforme a las reglas que el mismo instrumento establece para ello, por la
elemental razón de que su destinatario final es la persona, sea los habitantes de la
República, por lo que el Estado de Costa Rica está en la obligación de respetar su
contenido, objeto y fin –véase la sentencia n.° 7498-2000, entre otras cosas-. En este
análisis no se puede perder de vista que el Convenio 102 de la O.I.T. fue aprobado
mediante Ley n.° 4736 de 29 de marzo de 1971 –el 128 no ha sido aprobado ni
ratificado-, mientras que la Convención Interamericana sobre la Protección de los
Derechos de las Personas Adultas Mayores fue aprobado mediante Ley n.° 9394,
ratificado por el Poder Ejecutivo mediante decreto ejecutivo n.° 39973-RE, lo que
supone que entre la entrada en vigencia del primero y el segundo hay un lapso de
tiempo muy prolongando –casi cuarenta y cinco años- donde la visión, interpretación y
aplicación de las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos ha
sufrido una importante evolución, sobre todo a partir de la utilización de los principios
pro libertatis y pro homine, situación que no puede pasar por alto este Tribunal, por lo
que la aplicación de las normas que se encuentran en los Convenios de la O.I.T. no
pueden ser interpretadas ni aplicadas desconociendo esta realidad y la promulgación
de otros Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos que amparan los
derechos de las personas adultas mayores, máxime que el Convenio 102 se limita a
establecer: normas mínimas de la seguridad social. Tampoco puede dejar de lado
este Tribunal lo que se expresa en la Recomendación n.° 43 de la O.I.T. sobre Principios
Generales de Seguros de Invalidez, Vejez y Muerte, adoptado en 17° Reunión de C.I.T. el
29 de junio de 1993, en el sentido que la pensión debe cubrir las necesidades esenciales,
debe tomar en cuenta el costo de vida y garantizar una pensión que corresponda a la
situación social del jubilado durante el período de actividad profesional e, incluso, la
pensión de las personas que tengan acreditados treinta años efectivos de cotización no
debe ser inferior a la mitad del salario asegurado desde el ingreso en el seguro o durante
el periodo determinado que precede inmediatamente a la liquidación de la pensión. Así
las cosas, se impone hacer una interpretación armoniosa y evolutiva entre los dos
instrumentos internacionales de derechos humanos –el Convenio de la O.I.T y la
Convención- y así garantizar un mínimo de la jubilación que le permita a la persona
adulta mayor disfrutar de una vida digna, sea contar con ingresos suficientes para
concretizar los derechos que le otorga la Convención, situación que resulta más cierta
cuanto los aportes del trabajador, el patrono y el Estado están en armonía o en una
relación lógica y razonable con lo que el jubilado o pensionado recibe mensualmente
por concepto de la jubilación.
También forma parte del núcleo duro del derecho a la jubilación, el que no puede
ser afectado por el Estado en ejercicio de la potestad tributaria, lo que se ha
denominado como “el núcleo de aportes” que ha realizado el trabajador, su patrono y
el Estado al sistema jubilatorio durante toda su vida como trabajador activo y sus
aportes como jubilado o pensionado al respectivo régimen, cuando se le impone el
seguir aportando al régimen de pensión, así como los respectivos rendimientos. A ello
habría que agregar sus aportes al segundo y tercer pilar del régimen de jubilaciones y
pensiones, sea al régimen obligatorio de pensiones obligatorias y al régimen de
jubilaciones y pensiones complementario voluntario, toda vez que ello constituye su
ahorro de toda la vida para procurarse una vejez digna, amén de que, en un
importante número de trabajadores activos, esos aportes fueron oportunamente
gravados por los impuestos al salario y demás cargas tributarias, ya que estos últimos
se calculan sobre el salario bruto, y no sobre el neto devengado. En lo que atañe a la
contribución del Estado como patrono y como Estado, no es posible sostener que a
causa de esos aportes la potestad tributaria no tiene límites o debe ser más intensa, por
la elemental razón de que todos los regímenes de jubilaciones y pensiones parten de un
pilar fundamental que se encuentra consagrado en el artículo 73 de la Constitución
Política, sea: el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, por
lo que, indistintamente de que se trate de un régimen de reparto o de capitalización, sea
en su modalidad colectiva o individual, los aportes del Estado como patrono y como tal
forman parte de los recursos necesarios para que el trabajador obtenga una jubilación
o pensión. De ahí que resulta falaz el argumento, en el sentido de que como el Estado
hace un determinado aporte en su doble condición, la potestad tributaria es más
elástica. Amén de que este argumento va en contra de un principio constitucional, como
lo es el de confianza legítima. Es decir, el trabajador activo cotiza una suma de dinero
para la seguridad social en el entendido de lo que aporta el Estado en su doble condición
será respetado; de lo contrario, estaríamos avalando que lo que originalmente y
durante toda su vida laboral el Estado le garantizó al trabajador, una vez jubilado o
pensionado se le sustraiga mediante el ejercicio de la potestad tributaria. Como es bien
sabido, la confianza legítima es un concepto acuñado en el Derecho
Alemán (Vertrauensschutz), donde tiene rango constitucional, derivado del principio de
seguridad jurídica y en otros ordenamientos jurídicos también del principio de buena
fe. Este principio es de vieja data. En efecto, ya el Tribunal de Justicia de la Comunidad
Europea (TJCE), pese a que no estaba recogido en los Tratados Constitutivos, lo
reconoció en 1973 en materia de función pública (As. 81/1972 del 5 de junio). Para su
correcta interpretación y aplicación, según la doctrina, se exigen de ciertos requisitos:
1) que haya una acción de las autoridades comunitarias que justifique las legítimas
expectativas de los afectados (y, en este sentido, es posible tanto una medida legal como
ilegal que confiera beneficios, prácticas administrativas, promesas realizadas,
información errónea suministrada, cambios normativos sorpresivos, etc.), 2) Las
expectativas de la persona que tiene una base subjetiva deben, en su caso, ser
reconocidas y consideradas por un observador externo y ser capaces, de esa forma, de
adquirir una base y dimensión objetiva de tal forma que se conviertan en lo que el
Tribunal denomina “esperanzas fundadas” no contrarias al Derecho Comunitario; y 3)
es preciso que en la valoración de los intereses de la persona afectada en contraposición
con el interés público en presencia, este último no sea preponderante. Como puede
observarse, si el Estado como patrono y como tal hacen un aporte a un régimen de
jubilaciones o pensiones para financiar las jubilaciones y pensiones de los trabajadores
activos, hay una expectativa fundada en él de que esos recursos serán utilizados para
ese fin, de ahí que no resulta legítimo y acorde con los principios de seguridad jurídica
y buena fe que luego el Estado, en uso de la potestad tributaria, retome esos recursos y
desmejore el monto de la jubilación o pensión. Además, en este caso la ponderación
entre el interés público y el interés de la persona no se ve afectado, toda vez que la
exigencia del aporte del Estado en su doble condición es a causa de un expreso mandato
constitucional, por lo que, actuar en sentido contrario, conllevaría vulnerar el Derecho
de la Constitución (principios, valores y normas) y, por consiguiente, afectar los
intereses públicos – el derecho a la seguridad social que tienen todos los trabajadores-
.
Por último, y aunque no es objeto de estas acciones de inconstitucionalidad,
exceptuando el caso de la contribución que sí se les puede exigir a los jubilados y
pensionados de seguir contribuyendo a la sostenibilidad de su régimen, no se podría
dar un trato diferenciador a los jubilados y pensionados de otros regímenes de
jubilaciones y pensiones que reciben igual o menos que el monto de la jubilación o
pensión máxima que otorga la Caja Costarricense de Seguro Social en relación con los
tributos que pagan los jubilados y pensionados de este último régimen, por la elemental
razón de que estas personas jubiladas y pensionadas reciben un ingreso razonable y
necesario para llenar sus necesidades básicas, ni muchos menos gravar con impuestos
a estas personas jubiladas y pensionadas –de todos los regímenes-, cuando resulta que
los trabajadores activos no están sujetos a los tributos porque no caen en el supuesto
de hecho que prevé la norma para que se dé el hecho generador en los distintos
impuestos, contribuciones parafiscales, etc., o imponerles tributos superiores a los que
pagan los trabajadores activos -con excepción de la contribución al régimen respectivo-.
Finalmente, y sin demérito de lo anterior, conviene aclarar que el criterio antes
mencionado para el establecimiento del núcleo duro al derecho a la jubilación, no
resulta aplicable para la fijación de los topes en materia de jubilaciones y pensiones,
pues se tratan de asuntos distintos, aunque relacionados entre sí, amén de que lo
relativo a los topes cuentan con sus propias reglas, los cuales se definen con base en
estudios actuariales o técnicos, a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, a la
relación lógica y necesaria que debe existir entre la cotización que hace el trabajador y
el patrono para el régimen respectivo y el monto de la jubilación, y a la concretización
del principio de solidaridad social.
XX.- Documentación aportada al expediente . Se previene a las partes que de
haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en
algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico,
telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del
despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación
de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea
retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente
Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del
22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de
enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder
Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Por mayoría, se declaran parcialmente con lugar las acciones de
inconstitucionalidad acumuladas. En consecuencia, se anula el porcentaje de cotización
y la contribución especial establecidos en las Leyes N° 9380 y N° 9383, ambas de fecha
29 de julio de 2016, en cuanto exceden el 50% del monto bruto de la pensión que
corresponde a la persona jubilada o pensionada. Sin embargo, de conformidad con el
artículo 91, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, para evitar graves dislocaciones
de la seguridad, la justicia o la paz social, la Sala gradúa y dimensiona el efecto de esta
resolución, de modo que, a partir del mes siguiente de la notificación de esta sentencia,
la Administración Tributaria deberá realizar el ajuste correspondiente conforme a esta
sentencia, de tal manera que la carga tributaria que pesa sobre el monto de las
jubilaciones y pensiones no exceda el 50% del monto bruto que recibe el jubilado o
pensionado. El Magistrado Castillo Víquez da razones diferentes. Los Magistrados
Rueda Leal, Hernández López y Garro Vargas, salvan el voto y declaran sin lugar dichas
acciones acumuladas por razones diferentes. En cuanto a las Leyes N° 9381 de 29 de
julio de 2016 y N° 9388 de 10 de agosto de 2016, por unanimidad se declaran sin lugar
las acciones. Los Magistrados Rueda Leal, Hernández López y Garro Vargas dan razones
diferentes. En lo demás, por unanimidad, se declaran sin lugar las acciones. Por
unanimidad, se rechazan de plano las acciones acumuladas N° 17-007660-0007-CO y
N° 17-005794-0007-CO, en cuanto no ofrecieron argumentación clara y precisa de los
motivos para accionar contra las normas objeto de esta acción. Los Magistrados Cruz
Castro y Hernández López ponen notas separadas. El Magistrado Rueda Leal emite voto
particular en cuanto a los siguientes aspectos: 1) Declara inamisible las acciones de
inconstitucionalidad a las que se les asignó los números de expedientes 17-004865-
0007-CO y 17-007660-0007-CO, por cuanto los recursos de amparo que sirvieron como
asunto previo, fueron planteados cuando las leyes cuestionadas no habían sido
aplicadas a las partes tuteladas. 2) Declara sin lugar la acción en cuanto a las leyes
n.
os
9380 y 9383, pues ni resultan contrarias a los principios de razonabilidad,
proporcionalidad y no confiscatoriedad, ni transgreden la protección internacional de
que gozan las personas adultas mayores. Al respecto, estima que, de acuerdo con el
texto expreso del artículo 67 del de la OIT C102 de 1952 -Convenio sobre la seguridad
social (norma mínima)-, la pensión o jubilación puede reducirse siempre y cuando se
respete el 40% de un salario de referencia; sin embargo, de los argumentos de los
accionantes no se desprende una transgresión evidente y automática de ese porcentaje,
ya que las leyes 9380 y 9383 establecen un límite del 55% respecto de la totalidad del
monto bruto de la pensión. Además, el mínimo exento que contiene la ley n.
o
9383 y el
límite del 55% de la deducciones de las mayores pensiones sometidas a una escala
gradual de afectación, garantizan pensiones más que dignas para personas adultas
mayores 3) Declara sin lugar la acción en cuanto a las leyes n.
os
9381 y 9388, pues
estima constitucionalmente válido que, conforme al principio de solidaridad social,
cuando un régimen de pensiones se encuentra en crisis de sostenibilidad financiera se
modifiquen las condiciones de las pensiones o jubilaciones con mayores beneficios para
solventar esa situación, siempre y cuando los ajustes tengan como finalidad resguardar
la sostenibilidad del régimen y se respeten el principio de razonabilidad y
proporcionalidad, así como la dignidad humana de las personas adultas mayores. 4) En
cuanto al resto de aspectos da razones separadas. La Magistrada Garro Vargas pone
nota. Comuníquese este pronunciamiento a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese
íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.-
Magistrados Fernando Castillo V., Presidente / Fernando Cruz C. / Paul Rueda L.
/ Nancy Hernández L. / Luis Fdo. Salazar A. / Jorge Araya G. / Anamari Garro V.
Expediente 17-001676-0007-CO
Voto particular del Magistrado Rueda Leal.
I.- Sobre la admisibilidad. En el sub examine, considero que las acciones de
inconstitucionalidad n.
os
17-004865-0007-CO ([Nombre 012]) y 17-007660-0007-CO
([Nombre 054]) son inadmisibles, pues los recursos de amparo que sirvieron como
asunto previo fueron interpuestos cuando las leyes cuestionadas aún no habían sido
aplicadas a las partes tuteladas, lo que de modo expreso advertí en ambos asuntos.
Justamente, en la resolución n.
o
2017002739 de las 11:43 horas de 21 de febrero
de 2017, emitida en el expediente n.
o
16-014845-0007-CO (asunto previo en la acción
n.
o
17-004865-0007-CO ), salvé el voto en estos términos:
“El Magistrado Rueda Leal salva el voto, rechaza de plano el recurso por
no considerarlo medio razonable para dar plazo a fin de interponer la
acción; y en consecuencia, estima que no procede suspender el acto
impugnado.
1.- En primer término debo advertir, como he venido indicando desde mi voto
particular consignado en las sentencias No. 2014-7054 de las 9:30 horas del 23 de
mayo de 2014 y 2014-7281 de las 15:15 horas del 27 de mayo de 2014 (en las que
la mayoría otorgó plazo para interponer acción a un gestionante), que un amparo
resulta prematuro, cuando al momento mismo de su interposición no hay acto
administrativo lesionante ni alguna amenaza razonablemente cierta a un derecho
fundamental, y que, en tales circunstancias, dicho amparo no resulta medio
razonable para dar plazo a fin de interponer una acción de inconstitucionalidad.
En lo que interesa, manifesté lo siguiente:
“II. En particular con relación al amparo número 14-004905-0007-CO, el
recurrente arguye que el nombramiento del señor … como Ministro de la
Presidencia de la República es inconstitucional. Sobre este punto, con el debido
respeto para con el criterio de la mayoría, considero que se trata de un amparo
prematuro, porque a la fecha de interposición de este recurso, el 24 de abril de
2014, el Ministro de la Presidencia era el señor Carlos Ricardo Benavides. El
señor …, como se deriva de la prueba aportada al expediente, no fue nombrado
sino hasta el 8 de mayo de 2014 por Acuerdo Presidencial 001-P, publicado al
día siguiente en el Alcance Digital 15 de La Gaceta 88 del 9 de mayo de 2014. La
improcedencia de este asunto deviene aún más evidente, toda vez que en el voto
de mayoría se arguye que “el recurrente acusa la inconstitucionalidad del
Acuerdo Presidencial 001-P del 08 de mayo de 2014, publicado en el Alcance
Digital No. 15 de la Gaceta No. 88 del 09 de mayo de 2014”, cuestión que resulta
abiertamente imposible pues al momento de interposición del amparo no existía
tal Acuerdo.
III. En lo atinente al amparo número 14-006497-0007-CO, planteado el 14
de mayo de 2014 y acumulado a este asunto por resolución de las 9:30 horas del
16 de mayo de 2014, se resolvió literalmente: “Se acumula este recurso al que
bajo expediente número 14-00-4905-0007-CO se tramita ante esta Sala
y téngase como ampliación de aquel ” (lo resaltado no corresponde al
original). Ahora bien, independientemente de lo expuesto en el considerando
anterior, en ambos recursos planteados es del todo improcedente otorgar plazo
a los recurrentes para interponer una acción de inconstitucionalidad tomando
como asunto base tales amparos, toda vez que lo acusado en estos últimos nunca
podría ser objeto de conocimiento en la vía del amparo de conformidad con el
artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de modo que tales
recursos son inadmisibles. En resumen, los recurrentes consideran que la
designación del señor … como Ministro de la Presidencia lesiona el artículo 142
inciso 3) de la Constitución Política, el cual dispone que para ser Ministro se
requiere pertenecer al estado seglar. Empero, desde el punto de vista
estrictamente técnico, conforme al artículo 30 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional es improcedente el recurso de amparo en los siguientes casos:
“a) Contra las leyes u otras disposiciones normativas salvo cuando se
impugnen conjuntamente con actos de aplicación individual de aquellas,
o cuando se trate de normas de acción automática, de manera que sus
preceptos resulten obligatorios inmediatamente por su sola
promulgación, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen
o los hagan aplicables al perjudicado”
b) Contra las resoluciones y actuaciones jurisdiccionales del Poder Judicial.
c) Contra los actos que realicen las autoridades administrativas al ejecutar
resoluciones judiciales, siempre que esos actos se efectúen con sujeción a lo que
fue encomendado por la respectiva autoridad judicial.
ch) Cuando la acción u omisión hubiere sido legítimamente consentida por la
persona agraviada.
d) Contra los actos o disposiciones del Tribunal Supremo de Elecciones en
materia electoral.(Lo destacado no corresponde al original).
En el sub examine, conviene resaltar lo dispuesto en el inciso a). Si lo que se
estima inconstitucional es una disposición normativa, como arguye el voto de
mayoría, la vía de amparo es del todo inadmisible a los efectos del control de
constitucionalidad.
Ahora bien, ciertamente, el numeral 48 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional le confiere a la Sala Constitucional la posibilidad de conferirle al
recurrente un plazo de 15 días hábiles para que interponga una acción cuando
se estimare que lo impugnado está razonablemente fundado en una norma; no
obstante, como demostraré, la jurisprudencia constitucional ha sido constante
en esclarecer que tal posibilidad solo se admite cuando el amparo, por sí mismo,
es admisible.
En la especie, este asunto es improcedente, no solo por lo expuesto en los
considerandos anteriores (referido a que al momento de interposición del
amparo aún no se había dado el nombramiento del señor …, sino también
porque en todo caso no se está ante la directa violación a un derecho
fundamental tutelable por la vía del amparo, sino ante una discusión de puro
derecho, en la que debe verificarse, si con lo impugnado se contradicen o no los
requisitos dispuestos por los Constituyentes en relación con el nombramiento de
Ministros.
Así las cosas, me mantengo en la línea jurisprudencial de esta Sala, que cito más
abajo, consistente en que un recurso de amparo inadmisible nunca puede dar
sustento ni ser útil a los efectos de la interposición posterior de una acción de
inconstitucionalidad, ni mucho menos corresponde a este Tribunal subsanar de
oficio la vía utilizada por los recurrentes. La tesitura contraria implica burlar
los requerimientos procesales para la admisión de acciones de
inconstitucionalidad, puesto que bastaría la interposición de cualesquiera
amparos francamente inadmisibles, como ocurre en el sub judice, para
reconocer, por esa vía, la existencia en nuestro ordenamiento de una acción
popular como presupuesto de legitimación para el acceso al control de
constitucionalidad de las normas, situación que en reiteradas oportunidades ha
sido rechazada, tanto por la doctrina especializada, como por la propia
jurisprudencia de esta Sala.
Veamos lo que al respecto ha señalado la Sala:
"Por otra parte, la Sala no puede dejar de advertir la situación concreta
planteada en el recurso, específicamente en lo que se refiere a la posibilidad que
otorga el artículo 75 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, de interponer una acción de inconstitucionalidad sobre la
base de un recurso de amparo o de hábeas corpus pendiente ante ella,
debiendo indicarse que para estos casos es absolutamente necesario que
éstos sean admisibles; es decir, que efectivamente se trate de un asunto en el
que estén de por medio no sólo derechos fundamentales de las personas, sino
también que para su resolución hayan de aplicarse las normas cuya
inconstitucionalidad se pretende; un amparo o hábeas corpus manifiestamente
improcedente no constituye medio razonable de amparar ningún derecho o
interés, y por ello no puede pretenderse dentro de aquél una declaratoria de
inconstitucionalidad…”(destacado no corresponde al original, ver sentencias
2013-14136, 2013-10228, 2013-8106, 2008-14907, 1994-2004, 1994-2005,
1996-416, 506-I-96, 1996-576, 1996-749, 1996-857, 1996-2511,1996-5268,
1996-5233, entre otras).
En idéntico sentido, en este mismo año, ha dicho la Sala:
III.- Por otra parte, la Sala no puede dejar de advertir la situación concreta
planteada en el recurso, específicamente en lo que se refiere a la posibilidad que
otorga el artículo 75 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional,
de interponer una acción de inconstitucionalidad sobre la base de un
recurso de amparo o de hábeas corpus pendiente ante ella, debiendo
indicarse que para estos casos es absolutamente necesario que éstos sean
admisibles; es decir, que efectivamente se trate de un asunto en el que estén de
por medio no sólo derechos fundamentales de las personas, sino también que
para su resolución hayan de aplicarse las normas cuya inconstitucionalidad se
pretende; un amparo o hábeas corpus manifiestamente improcedente no
constituye medio razonable de amparar ningún derecho o interés, y por
ello no puede pretenderse dentro de aquél una declaratoria de
inconstitucionalidad, pues ello implicaría reconocer, por esa vía, la
existencia en nuestro ordenamiento de una acción popular como
presupuesto de legitimación para el acceso al control de
constitucionalidad de las normas, situación que en reiteradas
oportunidades se ha sido rechazado, tanto en la doctrina especializada,
como la propia jurisprudencia de esta Sala. El presente recurso de amparo no
es un medio razonable de amparar la situación planteada por la recurrente (ver
en similar sentido la sentencia 2014-003306 de las nueve horas cinco minutos
del siete de marzo de dos mil catorce). En consecuencia, el recurso es
inadmisible y así se declara. (destacado no corresponde al original, ver
sentencias 2014-07023, 2014-04029, 2014-3831, 2014-3683, 2014-3306 y
2014-3261).
En conclusión, aunque el artículo 48 en relación con el 75 párrafo primero de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional abra la posibilidad de interponer una
acción de inconstitucionalidad sobre la base de un recurso de amparo o de
hábeas corpus pendiente ante ella, la jurisprudencia constitucional ha sido
clara en que es indispensable el cumplimiento de un presupuesto lógico y
condición sine qua non: que tales recursos sean admisibles por sí mismos.
Consiguientemente, no considero razonable excepcionar de tal normativa y
línea jurisprudencial a estos amparos en el caso particular, ni tampoco
rectificar de oficio el equívoco de los recurrentes al utilizar una vía procesal
incorrecta.”
2.- En el sub lite, la recurrente arguye que las leyes No. 9380 y 9383 afectan su
derecho a la jubilación. Sin embargo, tras analizar los autos, el suscrito observa
que al momento mismo de interposición del amparo, las leyes referidas no le
habían sido aplicadas al tutelado. Al respecto, en una situación materialmente
idéntica (sentencia No. 2016-13445 de las 14:30 horas de 20 de setiembre de
2016), este Tribunal resolvió:
“II. Sobre el caso concreto. En el sub examine, el recurrente reclama que el 26
de agosto del 2016 se dictó la Ley No. 9383 , en la cual se propone realizar una
serie de rebajos a las personas que gocen del régimen de pensión de hacienda.
Considera que la ley en cuestión lesiona sus derechos fundamentales, ya que se
encuentra dentro de los beneficiarios de ésta y a su parecer el rebajo que se
pretende es inminente. Sin embargo, al momento de interponerse este
amparo y de contestar la prevención que se le realizó, sea el 12 de
setiembre de 2016, al recurrente no se le había realizado rebajo alguno
en su pensión por concepto de la mentada ley, por lo que Sala estima
prematuro este recurso, pues las autoridades recurridas no han
efectuado ninguna actuación que afecte los derechos fundamentales del
amparado.
Dado lo anterior se impone rechazar el amparo, de conformidad con el
artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, aunque en el
entendido de que, en caso que se realice alguna actuación por parte de los
recurridos que efectivamente atente contra los derechos fundamentales
del amparado, nada obstaría que la parte accionante se apersonare de
nuevo ante esta Sala a fin de reclamar sus derechos.” (Lo destacado no
corresponde al original).
El razonamiento de fondo expuesto en dicha ocasión es plenamente aplicable al
caso de marras. En efecto, el recurso de amparo se dirige a conocer lesiones
concretas a los derechos fundamentales y, básicamente, de esta manera se aleja
del control abstracto de normas. En el sub examine, al momento de interpuesto el
amparo no existía algún acto de aplicación concreta de la norma al tutelado que
permitiera revisar la desproporcionalidad acusada, ni cómo afectaría,
eventualmente, dicha normativa a su pensión. Tampoco se puede hablar de una
amenaza razonablemente cierta, toda vez que la alegada desproporción requiere
de un acto de la Administración que estime de manera concreta en cuánto se vería
afectada determinada jubilación. No fue sino 3 meses después de interpuesto el
amparo, que la Dirección recurrida aporta una certificación donde aplica las
normas cuestionadas, de manera que no es sino a partir de ese momento en que el
accionante tiene conocimiento de su situación particular y se encuentra en una
situación tal en la que puede plantear alguna desproporcionalidad y justificar el
porqué de ella, sin que le corresponda a la Sala sustituirlo en dicha ponderación.
De ahí que no proceda resolver por el fondo el recurso planteado, sino que este se
torna en inadmisible, pues la mera amenaza acusada tampoco logra constatar los
efectos materiales en el caso de la parte tutelada, al requerirse ab initio de una
resolución en que se aplicara lo impugnado, requisito sine que non a fin de poder
proceder a un análisis de fondo correspondiente. De este modo, reitero lo que ya
indiqué en el voto 2016-13445, en el sentido que al no haberse efectuado ninguna
actuación al momento de interposición del amparo que afectara los derechos
fundamentales del amparado, lo que procede es declarar inadmisible el recurso de
amparo.
3- Por otro lado, ciertamente, el numeral 48 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional le brinda a la Sala Constitucional la posibilidad de conferirle al
recurrente un plazo de 15 días hábiles para que interponga una acción cuando se
estimare que lo impugnado está razonablemente fundado en una norma; no
obstante, la jurisprudencia constitucional ha sido constante en esclarecer que tal
posibilidad solo se admite cuando el amparo, por sí mismo, es admisible. La línea
jurisprudencial de esta Sala ha sido, que un recurso de amparo inadmisible nunca
puede dar sustento ni ser útil a los efectos de la interposición posterior de una
acción de inconstitucionalidad, ni mucho menos corresponde a este Tribunal
subsanar de oficio la vía utilizada por los recurrentes, como sería convalidar la
admisión del amparo por hechos posteriores a su interposición. La tesitura
contraria implica burlar los requerimientos procesales para la admisión de
acciones de inconstitucionalidad, puesto que bastaría la interposición de
cualesquiera amparos francamente inadmisibles –como ocurre en el sub judice y
ya se ha declarado en casos iguales (ver sentencia No. 2016-13445)– para
reconocer, por esa vía, la existencia en nuestro ordenamiento de una acción
popular como presupuesto de legitimación para el acceso al control de
constitucionalidad de las normas, situación que en reiteradas oportunidades ha
sido rechazada, tanto por la doctrina especializada, como por la propia
jurisprudencia de esta Sala. Veamos lo que al respecto ha señalado la Sala:
"Por otra parte, la Sala no puede dejar de advertir la situación concreta
planteada en el recurso, específicamente en lo que se refiere a la posibilidad que
otorga el artículo 75 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, de interponer una acción de inconstitucionalidad sobre la
base de un recurso de amparo o de hábeas corpus pendiente ante ella,
debiendo indicarse que para estos casos es absolutamente necesario que
éstos sean admisibles; es decir, que efectivamente se trate de un asunto en el
que estén de por medio no sólo derechos fundamentales de las personas, sino
también que para su resolución hayan de aplicarse las normas cuya
inconstitucionalidad se pretende; un amparo o hábeas corpus manifiestamente
improcedente no constituye medio razonable de amparar ningún derecho o
interés, y por ello no puede pretenderse dentro de aquél una declaratoria de
inconstitucionalidad…”(destacado no corresponde al original, ver sentencias
2013-14136, 2013-10228, 2013-8106, 2008-14907, 1994-2004, 1994-2005,
1996-416, 506-I-96, 1996-576, 1996-749, 1996-857, 1996-2511,1996-5268,
1996-5233, entre otras). En idéntico sentido, en este mismo año, ha dicho la
Sala: III.- Por otra parte, la Sala no puede dejar de advertir la situación
concreta planteada en el recurso, específicamente en lo que se refiere a la
posibilidad que otorga el artículo 75 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, de interponer una acción de inconstitucionalidad sobre la
base de un recurso de amparo o de hábeas corpus pendiente ante ella,
debiendo indicarse que para estos casos es absolutamente necesario que
éstos sean admisibles; es decir, que efectivamente se trate de un asunto en el
que estén de por medio no sólo derechos fundamentales de las personas, sino
también que para su resolución hayan de aplicarse las normas cuya
inconstitucionalidad se pretende; un amparo o hábeas corpus
manifiestamente improcedente no constituye medio razonable de
amparar ningún derecho o interés, y por ello no puede pretenderse dentro
de aquél una declaratoria de inconstitucionalidad, pues ello implicaría
reconocer, por esa vía, la existencia en nuestro ordenamiento de una
acción popular como presupuesto de legitimación para el acceso al
control de constitucionalidad de las normas, situación que en reiteradas
oportunidades se ha sido rechazado, tanto en la doctrina especializada,
como la propia jurisprudencia de esta Sala. El presente recurso de amparo no
es un medio razonable de amparar la situación planteada por la recurrente (ver
en similar sentido la sentencia 2014-003306 de las nueve horas cinco minutos
del siete de marzo de dos mil catorce). En consecuencia, el recurso es
inadmisible y así se declara. (destacado no corresponde al original, ver
sentencias números 2014-07023, 2014-04029, 2014-3831, 2014-3683, 2014-
3306 y 2014-3261).
En conclusión, aunque el artículo 48 en relación con el 75 párrafo primero de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional abra la posibilidad de interponer una acción
de inconstitucionalidad sobre la base de un recurso de amparo o de hábeas corpus
pendiente ante ella, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en que es
indispensable el cumplimiento de un presupuesto lógico o condición sine qua non:
que tales recursos sean admisibles por sí mismos al momento mismo de su
interposición. El razonamiento de fondo expuesto en dicha ocasión es aplicable al
sub examime. Efectivamente, el recurso de amparo se dirige a conocer lesiones
concretas a los derechos fundamentales y se aleja de esta manera del control
abstracto de normas. En el sub lite, no existió, al momento de ser planteado el
amparo, algún acto de aplicación concreta de las normas cuestionadas al caso del
tutelado, por lo que su pretensión en realidad consiste en un control abstracto de
las normas, lo cual, en mi criterio, es improcedente por la vía del amparo. En
consecuencia, salvo el voto y rechazo de plano el recurso.
4- Ahora bien, dado que una mayoría de 6 Magistrados dispuso dar plazo al
recurrente para interponer una acción; no obstante, la mayoría se encuentra
dividida únicamente en cuanto a si el acto impugnado en este amparo debe ser
suspendido o no, de conformidad con el ordinal 171 del Código Procesal Civil, me
veo conminado a emitir criterio sobre dicho aspecto. Ese numeral, en lo que
interesa, dispone: “…A efecto de que exista esa mayoría en todo caso, cuando la
resolución tenga varios extremos que dependan unos de otros, el haber votado
negativamente en los primeros, sobre los cuales haya habido votación, no será
motivo que autorice al integrante que así hubiere votado para dejar de concurrir
con su opinión y voto a la resolución de los demás; y cuando su voto fuere único,
deberá adherirse forzosamente a cualquiera de los otros votos, a fin de formar la
mayoría, sin que esta forzada adhesión pueda acarrearle responsabilidad civil ni
penal.”. Así las cosas, procedo a pronunciarme de la siguiente forma: como mi
posición consiste en que este amparo es inadmisible y, por ende, inviable para
servir de asunto base a alguna acción de inconstitucionalidad, el resultado lógico
jurídico de esta tesitura consiste inexorablemente en denegarle toda consecuencia
a su admisión, lo que implica que devenga improcedente ordenar la suspensión del
acto aquí impugnado”.
Asimismo, en la resolución n.
o
2017008828 de las 10:42 horas de 13 de junio de
2017, emitida en el expediente n.
o
16-0015449-0007-CO (asunto previo en la acción
n.
o
17-007660-0007-CO), consigné un voto salvado muy similar con ese mismo
razonamiento.
Concerniente a la acción tramitada en el expediente n.
o
17-001676-0007-CO y
las otras que le fueron acumuladas, estimo que sí cumplen con el párrafo primero del
numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional al fundarse en recursos de
amparo en los que se acusa que, con ocasión de la aplicación de las normas impugnadas,
se dieron afectaciones a derechos fundamentales, por lo que procede el análisis de los
argumentos de constitucionalidad desarrollados.
II.- Sobre los vicios en el procedimiento legislativo y la ausencia de estudios
técnicos y actuariales. Vista la redacción final de estos extremos, renuncio de modo
parcial a mi voto particular y concurro con el proyecto de mayoría solo en lo referido al
considerando IV de la sentencia principal de este proceso.
III.-Voto salvado en cuando a los reclamos de fondo relacionados con las
leyes n.
os
9380 y 9383. La premisa jurídica del voto de mayoría, sobre la que se basa
la mayor parte de su línea argumentativa, parte de que el artículo 71.2 del convenio de
la OIT C102 de 1952 -Convenio sobre la seguridad social (norma mínima)- resulta
aplicable a los pensiones y jubilados. Tal disposición señala:
“2. El total de cotizaciones de seguro a cargo de los asalariados protegidos no
deberá exceder del 50 por ciento del total de recursos destinados a la protección
de los asalariados y de los cónyuges y de los hijos de éstos. Para determinar si se
cumple esta condición, todas las prestaciones suministradas por el Miembro, en
aplicación del presente Convenio, podrán ser consideradas en conjunto, a
excepción de las prestaciones familiares y en caso de accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales, si estas últimas dependen de una” rama especial”.
Como la norma se refiere a “asalariado”, la mayoría se ve obligada a precisar el
significado de ese término, puesto que, evidentemente, solo alude a los trabajadores
activos. En tal sentido, consigna el voto principal de este proceso:
“Faltaría por determinar si “asalariado” significa únicamente al trabajador antes
de adquirir el derecho a la pensión por el advenimiento de las condiciones formales
y sustantivas del derecho, o si es posible, entender que asalariado se refiere
también a otro tipo de beneficiario del sistema. En criterio de la Sala, debe darse
una interpretación más amplia que incluya no sólo (sic) al trabajador activo, para
admitir que en efecto, el pensionado o jubilado estaría incluido en este concepto.
De hecho, aunque adelantándose a lo que se dirá posteriormente, esta posición es
compatible, desde un punto de vista jurídico y económico, en que el pensionado o
jubilado recibe un salario diferido que construyó con sus cotizaciones a lo largo de
su vida laboral. Incluso, no se puede dejar de considerar que en el documento del
Comité de Expertos evoluciona el concepto de asalariados cuando se refiere a
“asegurados”. Así, debe asimilarse, dicho concepto, a ambos obligados, como
asegurados potenciales y actuales: pensionado y asalariado. Véase, que el estudio
citado enfatiza que no hay una camisa de fuerza sobre los Estados, por el contrario,
el abordaje debe responder a los contextos nacionales, y no se puede descartar la
evolución de los sistemas para acordar un sistema solidario de financiamiento y
buena gobernanza dentro del marco y evolución de los derechos humanos, como
se dirá más abajo. Si la disposición busca lograr un equilibrio, es perfectamente
atendible que debería incluirse a todos los que reciben una suma pecuniaria
producto de la prestación acordada, pues en ese sentido, reparte aquella carga
sobre todos los participantes, que es lo que realmente busca establecer la norma
internacional. Esta interpretación replicaría positivamente con el Comité de
Expertos, ya citado. En consecuencia, se debe entender que “asalariado” o
“asegurado” tiene una acepción amplia, y que no es un término excluyente de las
personas pensionadas o jubiladas”.
A partir lo citado, la Sala, en el voto principal, concluye que las leyes n.
os
9380 y
9383 infringen el párrafo segundo del numeral 71 del Convenio n.
o
102 de la OIT al
establecer un tope mayor al 50%. Asimismo, la mayoría considera que el exceso del 5%
fijado por el legislador implica una violación al núcleo duro del derecho a la jubilación
o pensión, en la medida en que las prestaciones fueron reducidas en proporciones
mayores a lo permitido por el derecho internacional del trabajo.
Sobre lo anterior, el infrascrito disiente de esta hermenéutica, porque se funda
en una premisa errónea a partir de una confusión técnica en nociones jurídicas básicas.
Primeramente, el ordinal 71.2 del convenio de la OIT C102 de 1952 -Convenio
sobre la seguridad social (norma mínima)-, está referido al porcentaje de cotizaciones
de seguro a cargo de los asalariados en relación con el total de recursos destinados a
esa protección. Por ejemplo, en el caso de Costa Rica, el asalariado, de acuerdo con la
norma referida, nunca debería cotizar a la Caja Costarricense de Seguro Social más del
50% del total de recursos destinados a la protección de los asalariados y de los
cónyuges y de los hijos de estos, esto es, del total de recursos que se financian por medio
del resto de aportes (del patrono y el Estado).
Ahora, es indubitable que el texto expreso de la norma del convenio regula a los
“asalariados”; es decir, a la población económicamente activa, sin que de algún estudio
de la OIT válidamente se pueda inferir la conclusión a que llega la mayoría en cuanto a
que también aplica a los “pensionados”.
Lo más grave de lo anterior consiste en que la Sala, por la vía jurisprudencial,
varía el texto positivo de una norma convencional ratificada por Costa Rica a través de
las instancias competentes. De este modo, le cambia el sentido jurídico-normativo a la
disposición contenida en el instrumento internacional con el propósito de adecuarlo de
manera forzada al caso concreto, que notoriamente versa sobre una materia ajena al
objeto del sub lite -el salario-, obviando así la existencia de otras normas del convenio
de la OIT, que de forma puntual y concreta regulan lo atinente a las pensiones y las
limitaciones que de manera válida se les pueden imponer en aras de la estabilidad
financiera y solidaridad social del sistema. Al respecto, la Parte XI “Cálculo de los pagos
periódicos”, contiene la siguiente disposición:
“Artículo 67
Con respecto a cualquier pago periódico al que se aplique el presente artículo:
(a) el monto de la prestación deberá determinarse de acuerdo con una escala
prescrita o según una regla fijada por las autoridades públicas competentes, de
conformidad con reglas prescritas;
(b) el monto de la prestación no podrá reducirse sino en la medida en que los
demás recursos de la familia del beneficiario excedan de sumas apreciables
prescritas o fijadas por las autoridades competentes, de conformidad con reglas
prescritas;
(c) el total de la prestación y de los demás recursos de la familia, previa
deducción de las sumas apreciables a que se refiere el apartado b) anterior,
deberá ser suficiente para asegurar a la familia condiciones de vida sanas y
convenientes, y no deberá ser inferior al monto de la prestación calculada de
conformidad con las disposiciones del artículo 66;
(d) las disposiciones del apartado c) se considerarán cumplidas si el monto
total de las prestaciones pagadas, para la parte en cuestión, excede, por lo
menos, del 30 por ciento del monto total de las prestaciones que se obtendrían
aplicando las disposiciones del artículo 66 y las disposiciones siguientes:
(i) apartado b) del artículo 15, para la parte III;
(ii) apartado b) del artículo 27, para la parte V;
(iii) apartado b) del artículo 55, para la parte IX;
(iv) apartado b) del artículo 61, para la parte X.
CUADRO ANEXO A LA PARTE XI.-PAGOS PERIÓDICOS AL BENEFICIARIO TIPO
Partes
Contingencias
Beneficiarios tipo
Porcentaje
III
Enfermedad
Hombre con cónyuge
y dos hijos
45
IV
Desempleo
Hombre con cónyuge
y dos hijos
45
V
Vejez
Hombre con
cónyuge en edad de
pensión
40
VI
Accidentes del
trabajo y
enfermedades
profesionales:
Incapacidad para
trabajar
Hombre con cónyuge
y dos hijos
50
Invalidez
Hombre con cónyuge
y dos hijos
50
Sobrevivientes
Viuda con dos hijos
40
VIII
Maternidad
Mujer
45
IX
Invalidez
Hombre con cónyuge
y dos hijos
40
X
Sobrevivientes
Viuda con dos hijos
40
(El destacado no corresponde al original).
Ergo, según el texto literal y explícito del Convenio, para que la pensión por vejez
pueda reducirse y, de esta forma, en principio se le asegure a la familia condiciones de
vida sanas y convenientes, tal beneficio debe alcanzar como mínimo el 40 por ciento de
un salario de referencia.
En cuanto a este punto, sí existe un estudio de la OIT. Precisamente, en la
Conferencia Internacional del Trabajo 76ª reunión 1989, “La protección de la vejez por
la seguridad social, estudio general de la Comisión de expertos en aplicación de
convenios y recomendaciones”, se indicó:
“Nivel de las prestaciones
130. En virtud del cuadro anexo a la parte XI del Convenio núm. 102 relativo a los
pagos periódicos, las prestaciones de vejez para un beneficiario tipo - hombre
con cónyuge en edad de pensión' - deben alcanzar el 40 por ciento de un
salario de referencia2. Dicho porcentaje se eleva al 45 por ciento en el cuadro
anexo a la parte V del Convenio núm. 128. Ambos porcentajes pueden sin embargo
reducirse en diez unidades como máximo si las prestaciones son garantizadas por
lo menos a las personas protegidas que hayan cumplido un período de calificación
de duración inferior a treinta años de cotización o de empleo, o de veinte años de
residencia normalmente tomada en consideración por los Convenios (párrafos 1, 3
y 4, artículo 29 del Convenio núm. 102 y párrafos 1, 3 y 4, artículo 18 del Convenio
núm. 128). En cuanto a la Recomendación núm. 131, preconiza un porcentaje de
55 por ciento3 (párrafo 221, y recomienda en su párrafo 23 que la legislación
nacional fije el monto mínimo de las prestaciones de vejez, a fin de asegurar un
nivel mínimo de vida.” (El destacado no corresponde al original).
De esta forma, estimo que la premisa de la que parte el voto de mayoría deviene
falsa, por lo que inexorablemente las conclusiones derivadas de aquella resultan
erradas.
Ahora, el artículo Único de la ley n.° 9380 del 29 de julio de 2016, denominada
“Porcentaje de cotización de pensionados y servidores activos para los regímenes
especiales de pensiones”, regula:
“En ningún caso, la totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los
pensionados y jubilados cubiertos por el presente artículo, incluida la contribución
especial, solidaria y redistributiva correspondiente, podrá representar más del
cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto de la
pensión que por derecho le corresponda al beneficiario. Para los casos en los cuales
esta suma supere el cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad
del monto bruto de la pensión, la contribución especial se reajustará de forma tal
que la suma sea igual al cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la
totalidad del monto bruto de la pensión".
Por su lado, el ordinal 3 in fine de la ley n.° 9383 de 29 de julio de 2016,
denominada “Ley marco de contribución especial de los regímenes de pensiones ”,
estatuye:
“En ningún caso, la suma de la contribución especial, solidaria y redistributiva y la
totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los pensionados y jubilados
cubiertos por la presente ley podrá representar más del cincuenta y cinco por
ciento (55%) respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión que por
derecho le corresponda al beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma
supere el cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto
bruto de la pensión, la contribución especial se reajustará de forma tal que la suma
sea igual al cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto de la totalidad del monto
bruto de la pensión.”
Este límite del 55% respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión, en
principio, es compatible con el Convenio 102 de la OIT, puesto que, de los argumentos
de los accionantes no se infiere, que su aplicación automáticamente transgreda la
barrera del 40% respecto de un salario de referencia en los términos del artículo 67 de
tal instrumento internacional. En ese sentido, tal salario de referencia, en el caso de
Costa Rica, podría estar referido al promedio de salarios utilizado para calcular el
monto de la pensión de una persona, lo que resulta conforme al ordinal 65 de esa
regulación. Obsérvese que el parámetro del 55% de las leyes cuestionadas está
relacionado con el monto bruto de la pensión, mientras que el del 40% convencional
con un salario de referencia, de manera que se trata de límites que emplean de manera
diferente. Por consiguiente, será en el ámbito de la aplicación de la norma legal, que se
deberá valorar si en algún asunto concreto, probablemente concerniente a pensiones
muy altas, la barrera convencional se superpone al parámetro legal.
En adición, el mínimo exento que contiene la ley n.
o
9383 (diez veces el salario
base más bajo pagado por la Administración Pública, según la escala de sueldos
emitidas por la Dirección General de Servicio Civil) y el límite del 55% de las
deducciones de las pensiones más altas (que contempla tanto la ley n.
o
9380 como la
ley n.
o
9383) sometidas a una escala gradual de afectación, garantizan pensiones más
que dignas a las personas adultas mayores. En el sentido anterior, no observo
argumentos que demuestren que la contribución escalonada y las cargas impuestas
sean abiertamente irrazonables o afecten el núcleo del derecho de la pensión, por lo
que descarto alguna afectación manifiesta a la dignidad humana de las personas
beneficiarias.
Atinente a lo anterior, no es posible afirmar que las disposiciones cuestionadas
transgreden la protección internacional de que gozan las personas adultas mayores, ya
que no solo se está garantizando la sostenibilidad del régimen, sino también un ingreso
suficiente para satisfacer de manera razonable un nivel digno de vida.
Así, considero que, con los elementos aportados a los autos, las leyes n.
os
9380 y
9383 no resultan contrarias a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y no
confiscatoriedad, ni transgreden la protección especial de que gozan las personas
adultas mayores.
De igual forma, aun cuando se acusa transgresión al principio de la
responsabilidad administrativa, no menos cierto es que las normas cuestionadas no
eximen de responsabilidad a las dependencias públicas cuando cometan alguna lesión
a las personas, por lo que prima facie desestimo este alegado.
En relación con el alegato de la irretroactividad de las normas, la mayoría cita
extensamente la sentencia n.
o
2018-19030 de las 17:15 horas de 14 de noviembre de
2018. Al respecto, debo mencionar que, ciertamente, en esa resolución salvé el voto en
los siguientes términos:
“Voto salvado del Magistrado Rueda Leal. Con el respeto acostumbrado,
salvo el voto por tres temas concretos, según expreso de seguido.
El primero se relaciona con la interpretación efectuada por la sentencia de
mayoría. De acuerdo con ella, la reforma al artículo 3 de la Ley número 7605 es
aplicable únicamente a las personas que hubieran obtenido el derecho a la pensión
o jubilación con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 7858. Según este
criterio, la aplicación del tope establecido en esa norma a personas jubiladas con
anterioridad a su entrada en vigencia infringe el principio de irretroactividad del
numeral 34 constitucional.
Al leer la sentencia de marras sobresale la relevancia de determinar la
naturaleza jurídica del derecho a la pensión o jubilación. Efectivamente, contrario
a la recomendación brindada por la Procuraduría General de la República –la cual
se inclina por la tesis de los derechos adquiridos-, la Sala definió que la pensión o
jubilación es una situación jurídica consolidada y, en ese tanto, estimó que se
encuentra dentro del ámbito de aplicación del principio de irretroactividad. Con
base en este criterio, la Sala arribó a la conclusión antedicha e interpretó los
efectos de la norma impugnada.
En torno a la naturaleza de la pensión o jubilación manifesté lo siguiente en la
sentencia n. 2018-5758 de las 15:40 horas del 12 de abril de 2018:
“…aclaro que el derecho a la pensión es un derecho subjetivo que se encuentra
condicionado por la sostenibilidad del régimen de pensiones. El derecho a la
pensión puede verse modificado o limitado ante motivos de interés público que
estén sustentados en estudios técnicos, tales como la propia viabilidad del régimen
o fondo, siempre y cuando tales modificaciones no afecten su contenido mínimo. En
tal sentido, el Convenio 102 de la OIT debe ser examinado en su integralidad y
conforme a los principios que lo informan, amén que no se pueden dejar de advertir
las diferencias esenciales entre el momento histórico cuando aquel fue acordado
(año 1952), con la coyuntura actual, en la que fenómenos como el importante
aumento de la expectativa de vida y una menor tasa de natalidad, definitivamente
deben ser considerados en aras de un régimen de pensiones basado en el principio
de la solidaridad social y, repito, la sostenibilidad financiera. Así, de acuerdo con el
Centro Centroamericano de Población de la UCR, la esperanza de vida al nacer en
Costa Rica es de 59.61 años en el año 1952 (hombres 58.52 / mujeres 60.76), que
pasa a 79.04 en el 2010 (hombres 76.49 / mujeres 81.71). Por su parte, la tasa
global de fecundidad por mujer baja de 6.46 en el año 1952 a 1.83 en el 2010.
(http://ccp.ucr.ac.cr/observa/CRindicadores/evida.html y
http://ccp.ucr.ac.cr/observa/CRindicadores/tasas.html).En igual sentido, según el
Banco Mundial, la expectativa de vida al nacer en Costa Rica es de 60.58 años en el
año 1960 y alcanza 79.61 en el 2015, mientras que la tasa de fertilidad
(nacimientos por cada mujer) en Costa Rica es de 6.5 hijos para el año 1960, y cae
a 1.8 en el 2015 (ver
https://datos.bancomundial.org/indicador/SP.DYN.TFRT.IN?locations=CR y
https://datos.bancomundial.org/indicador/SP.DYN.LE00.IN?locations=CR).”
La naturaleza jurídica de este tipo de jubilación o pensión –que no es de
capitalización individual- se deriva del principio de solidaridad social,
íntimamente vinculado con la vocación social del Estado costarricense. La base
normativa de tal aseveración se encuentra en la Constitución Política:
“ARTÍCULO 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes
del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de
la riqueza. (…)
ARTÍCULO 74.- Los derechos y beneficios a que este Capítulo se refiere son
irrenunciables. Su enumeración no excluye otros que se deriven del principio
cristiano de justicia social y que indique la ley; serán aplicables por igual a todos
los factores concurrentes al proceso de producción, y reglamentados en una
legislación social y de trabajo, a fin de procurar una política permanente de
solidaridad nacional.”
Tal como se dijo, esta normativa constitucional ha sido desarrollada por la Sala
con el fin de delinear el principio de solidaridad. Un buen ejemplo de ese desarrollo
es el siguiente:
“III.- Sobre el principio de solidaridad. Una adecuada lectura de nuestro texto
constitucional acarrea necesariamente la conclusión de que el sistema de derechos
fundamentales en él establecido no se encuentra basado en el individualismo
utilitarista, sino más bien en una concepción del hombre en el marco de la sociedad
en la que se desenvuelve. La Constitución Política de 1.949 parte de la noción de
que el ser humano no puede desarrollarse integralmente por sí solo, sino que para
ello requiere de la participación de todos los otros miembros de la sociedad. De
hecho, expresamente el numeral 50 constitucional impone como uno de los deberes
fundamentales del Estado costarricense la búsqueda de una adecuada distribución
de la riqueza, objetivo que no puede lograr sin el concurso de sus habitantes. En
otras palabras, para lograr una más homogénea estratificación social, los
individuos deben contribuir de acuerdo con sus posibilidades, en beneficio de
quienes menos poseen. Lo anterior es un derecho fundamental de las personas que
ocupan los estratos inferiores, y un deber de todos, principalmente los más
beneficiados por el sistema económico. La riqueza en una sociedad no es producida
apenas por quienes poseen los medios de producción, sino también por quienes
contribuyen a ella con su mano de obra, con su trabajo. En consecuencia, los
beneficios producidos por el mercado deben ser redireccionados a fin de que no
rediten únicamente en favor de ciertas clases sociales. Relacionado este principio
con el de justicia social, positivizado en el ordinal 74 de la Constitución, según el
cual las personas deben colaborar recíprocamente en aras de preservar la
dignidad humana de todos los miembros de la comunidad, tenemos que el
constituyente buscó fomentar una sociedad donde la solidaridad fuera la regla
general de convivencia; donde la realización de pequeños sacrificios en favor de
grandes metas sociales estuviera por encima de los intereses individuales; es lo que
normalmente se conoce como Estado social y democrático de Derecho. Podría así
afirmarse que la solidaridad entre los miembros de la colectividad es un principio
de rango constitucional, que legitimaría válidamente la imposición de ciertas
cargas en favor de una justa redistribución de la riqueza. (Ver en este mismo
sentido las sentencias de esta Sala números 1441-92, 5125-93)” (Sentencia n.°
3338-99 de las 18:45 horas del 5 de mayo de 1999).
A partir de estas premisas considero que el análisis de la acción de
inconstitucionalidad debe efectuarse desde otra perspectiva, diferente a la acogida
por el voto de mayoría. Efectivamente, verifico que la sentencia valoró solo de
manera parcial los elementos jurídicos relevantes para la decisión, toda vez que
únicamente se concentró en el reproche de la parte accionante, relacionado con el
principio de irretroactividad, sin hacer mayor reflexión sobre los elementos
necesarios para que un régimen de pensiones sea sostenible y conforme al principio
de solidaridad social. En mi criterio debe efectuarse un análisis integral y
comprehensivo de la cuestión jurídica planteada, a fin de evitar una extensión
inadecuada de los principios constitucionales, como sucedió en este caso con el
principio de irretroactividad. En otras palabras, la Sala debió primero analizar la
naturaleza de un régimen de pensiones y luego examinar el tema del principio de
irretroactividad.
En el sub examine, considero que un régimen de pensiones solo sería
constitucionalmente válido en el tanto fuera sostenible y respetara el principio de
solidaridad social. En otras palabras, si el legislador concibiera un régimen
insostenible, sin algún tipo de previsión para mantener su equilibrio
presupuestario, o abiertamente regresivo, entonces tal régimen sería
inconstitucional específicamente en cuanto a tal omisión por incumplir los
postulados indicados.
De lo anterior derivo que el principio de solidaridad social y el de sostenibilidad
del régimen están ínsitos en todo régimen social de pensiones desde el momento de
su creación y deben ser tomados en cuenta al interpretar el articulado de tales
regímenes, toda vez que constituyen herramientas que lo hacen viable a largo
plazo y posibilitan el cumplimiento del Estado Social de Derecho.
La necesidad de que el régimen sea sostenible no es un elemento disponible para
el legislador, sino un requisito impuesto también por la realidad material. Tal
realidad no pudo ser negada ni siquiera en el voto de mayoría, el cual tuvo que
ceder ante la hipótesis de que un régimen de pensiones colapse:
“Para este Tribunal, sólo en un caso extraordinario –una debacle financiera del
Estado o del respectivo régimen de jubilaciones y pensiones-, debidamente
comprobada –técnica del control de los hechos determinantes-, sería posible
modificar las condiciones originales en las que fue otorgada la jubilación o la
pensión, escenario que no se está en el presente caso a pesar de la crisis fiscal por
la cual atraviesa el gobierno central –déficit fiscal superior a un 3% del P.I.B. y que
podría llegar a un 7% -, toda vez que si se adoptan las medidas adecuadas y
efectivas para reducir el citado déficit en el corto plazo, es posible cumplir con el
principio constitucional del equilibrio financiero consagrado en el numeral 176
constitucional.”
En otras palabras, el criterio de mayoría sí aceptaría legislación contraria al
principio de irretroactividad en caso de “debacle”. Considero innecesaria tal
contradicción porque parto de que la sostenibilidad es un principio inherente a
todo régimen solidario de pensiones y obliga a sus participantes –todos ellos- a
contribuir en su mantenimiento. Efectivamente, la sostenibilidad del régimen
permea la naturaleza jurídica de las pensiones y jubilaciones ligadas a él. El caso
hipotético planteado por la mayoría de esta Sala ejemplifica claramente tal
ligamen. La satisfacción de la pensión o jubilación se encuentra condicionada por
la sostenibilidad del régimen de pensiones. Si el régimen deviene insolvente, como
en el caso de la “debacle”, entonces todos los participantes en él verán frustradas
sus pretensiones. De ahí que sea factible –incluso necesario- modificar las
condiciones de todas pensiones o jubilaciones, siempre y cuando las modificaciones
tengan por finalidad proteger la sostenibilidad del régimen y respeten el principio
de razonabilidad y proporcionalidad. El acatamiento de este último garantiza, por
ejemplo, que tales derechos no serán vaciados de contenido por una reforma
posterior.
En el sub iudice, la norma impugnada fija un tope que entra a funcionar
únicamente cuando surge una situación de riesgo para el régimen, toda vez que
sería aplicable cuando “…los ingresos por concepto de cotizaciones estatales,
obreras y patronales sean menores que los egresos derivados del pago de los
beneficios…”. Destaco que este tope es extraordinario y requiere la verificación de
esos presupuestos técnicos para su aplicación. Asimismo, es relevante que su
parámetro de aplicación esté vinculado con la sostenibilidad del régimen de
pensiones, cumpliendo con los postulados anteriormente explicados.
Dada la naturaleza jurídica de las pensiones y jubilaciones, las consideraciones
anteriores me llevan a concluir que es constitucionalmente válido que, conforme
al principio de solidaridad social, cuando un régimen de pensiones se encuentra en
una crisis de sostenibilidad financiera, a fin de solventar esa situación, se apliquen
topes con base en estudios técnicos tanto a quienes hayan obtenido el derecho a la
pensión o jubilación con anterioridad a la entrada en vigencia como quienes lo
hicieron con posterioridad.
Finalizo este argumento acotando que el artículo 34 constitucional sí protege
los derechos patrimoniales que ya han sido recibidos por los beneficiarios de un
régimen. En ese sentido, no podría promulgarse legislación nueva para pretender
la repetición de lo que fue pagado de manera justa con base en la legislación
derogada.
El segundo punto se relaciona con el artículo 3 bis de la Ley n.° 7605, que
exceptúa de la aplicación del tope del numeral 3 a los beneficiarios de la ley 7007
y a quienes postergaron su jubilación. En este punto, retomo la explicación
brindada líneas atrás. Todos los participantes de un régimen de pensiones deben
aportar a su sostenibilidad; aunado a esto, el tope establecido es extraordinario y
aplicable únicamente cuando se presentan las condiciones técnicas antes
indicadas; caso contrario, no se aplicaría tal tope.
Partiendo de estas premisas, estimo que constituye una violación al derecho a
la igualdad en relación con el principio de solidaridad social que se efectúen las
excepciones establecidas en el numeral 3 bis de cita. No se observa una justificación
jurídicamente plausible para exonerar a los sujetos contemplados en él de su deber
de contribuir a la sostenibilidad del fondo en aras de la solidaridad social. Reitero
que la sostenibilidad del régimen de pensiones o jubilaciones recae en todos sus
participantes. Si un régimen es insostenible desde el punto de vista financiero,
deviene inconstitucional que ciertos beneficiarios no contribuyan, sin que alguna
razón válida lo justifique. Por lo anterior, declaro con lugar la acción en ese
respecto”.
En el sub examine, la mayoría reconoce nuevamente que la normativa puede
tener efectos retroactivos en caso de una “debacle” económica; sin embargo, tal y como
sostuve en el voto salvado citado supra, la sostenibilidad es un principio inherente a
todo régimen solidario de pensiones y obliga a todos sus participantes a contribuir a su
mantenimiento. Este es el principal aspecto para tomar en consideración al analizar
normas como las aquí impugnadas.
Si, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, de cada 100 colones, 90 se financian
con impuestos o deuda, los regímenes de pensiones especiales con cargo al Presupuesto
Nacional adolecen de claros problemas de sostenibilidad financiera. En adición, si aquel
deviene insolvente o si el Estado pierde su capacidad de cumplir con sus obligaciones,
entonces todos los participantes en él verán frustradas sus pretensiones. De ahí que sea
factible gravar las pensiones o jubilaciones que tengan mayores beneficios e, incluso,
modificar sus condiciones, siempre y cuando los ajustes tengan por finalidad proteger
la sostenibilidad del régimen y respeten el principio de razonabilidad y
proporcionalidad en relación con la solidaridad social.
En el sentido expuesto, si una pensión financiada en buena medida o totalmente
con fondos públicos es irrazonablemente alta (con montos e incrementos
desproporcionados), se justifica que a través de leyes se procure el ajuste de tales
prestaciones en aras de resguardar el derecho a una existencia digna de todas las
personas pensionadas. En tanto la imposición de contribuciones y cargas a las
pensiones y jubilaciones por vejez respete el porcentaje establecido
convencionalmente (artículo 67 del convenio 102 de la OIT), a priori no existiría alguna
transgresión al Derecho de la Constitución. Debe tomarse en consideración que, tal y
como lo acepta la mayoría de la Sala, la situación económica del país es complicada y la
sostenibilidad del régimen de pensiones se encuentra comprometida, por lo que, en
atención al principio de solidaridad social, resulta imprescindible que quienes se
encuentran en una mejor posición, contribuyan progresivamente conforme a su
capacidad económica. El abordaje de la contribución debe comprenderse a partir de la
solidaridad para con la sostenibilidad del régimen y las personas menos favorecidas,
antes que el mantenimiento de situaciones de privilegio desproporcionadas a favor de
un grupo de personas. Por eso, precisamente, no se considera contrario al principio de
irretroactividad que se aumenten los montos de contribución de las personas
pensionadas o jubiladas, siempre que se respeten las garantías y límites expuestos en
este voto salvado.
Ahora, la mayoría cita disposiciones del Protocolo de San Salvador, la Carta de la
Organización de Estados Americanos y la Declaración Universal de los Derechos
Humanos relativas al derecho de las personas a llevar una vida digna en su vejez, y
considera que el porcentaje del 40%, contemplado en el propio ordinal 67 del convenio
102 de la OIT, resulta contrario a la justicia, la equidad, la interdicción de la
arbitrariedad y la confianza legítima. No obstante, según lo indiqué supra, la norma del
instrumento internacional que resulta aplicable al caso concreto es justamente ese
artículo 67, avalado por la OIT, mas no el numeral 71.2, como modo forzado es
interpretado por la mayoría en la sentencia principal. Asimismo, no está de más reiterar
que el mínimo exento que contiene la ley n.
o
9383 (diez veces el salario base más bajo
pagado por la Administración Pública según la escala de sueldos emitidas por la
Dirección General de Servicio Civil, que de acuerdo con la Procuraduría General de la
República era de ¢2.602.500,00 al primer semestre del año 2017) y el límite del 55% de
las deducciones de las pensiones más altas (que contempla tanto la ley n.
o
9380 como
la ley n.
o
9383) sometidas a una escala gradual de afectación en las pensiones mayores,
garantizan pensiones más que dignas a las personas adultas mayores.
Por último, aun cuando existan recomendaciones de la OIT que sugieran la mitad
del salario como pensión en los supuestos en que se acrediten treinta años efectivos de
cotización, no menos cierto es que, por un lado, tales disposiciones no tienen carácter
vinculante (precisamente por ser recomendaciones) y, por otro, el convenio 102 de la
OIT (cuya obligatoriedad es incuestionable) sí contempla expresamente un porcentaje
que se debe respetar a los efectos de la pensión en los casos de vejez (40% de un salario
de referencia), de ahí que sea procedente la aplicación directa del instrumento
internacional en el sub lite .
Con base en lo expuesto, declaro sin lugar las acciones en lo que corresponde a
las leyes n.
os
9380 y 9383.
IV.- Razones diferentes en cuanto a los reclamos de fondo relacionados con
las leyes n.
os
9381 y 9388. Previo a conocer los alegatos de fondo, es importante tener
claro que estas normas lo que hacen es eliminar el aumento del 30% anual que venían
gozando un grupo restringido de personas pensionadas, y lo cambian por uno basado
en el aumento del costo de la vida. Precisamente, el quid del asunto consiste en definir
si tal reforma es conforme al Derecho de la Constitución.
En primer lugar, estimo que el aumento del 30% anual de que gozaban algunas
personas del régimen conocido como Hacienda-Diputados, por sí mismo significa un
abuso grosero e imposible de justificar, una lesión al orden constitucional de tan
abrumadora magnitud, que desde su propia génesis configura lo que denomino “una
norma jurídica inexistente” por razones de inconstitucionalidad, en aplicación mutatis
mutandi de la doctrina del acto jurídico inexistente por cuestiones de legalidad, tesitura
sostenida por un sector relevante de la ciencia jurídica.
Como acaece en el sub examine, merced a la particular gravedad de la violación
al orden constitucional en cuanto al privilegio especialmente desbordado que se le ha
conferido a un determinado grupo (nada menos que un aumento anual del 30% en las
pensiones sin consideración alguna al estado de la economía y el valor real de la pensión
conferida), considero que no se está ante la mera nulidad de una normativa a causa de
una declaratoria jurisdiccional común de inconstitucionalidad, sino que, en esta
situación extraordinaria, el restablecimiento del orden constitucional demanda una
acción mucho más drástica que la simple nulidad. La inexistencia designa una
inconstitucionalidad profundamente grosera de la norma impugnada (incluso, en otro
proceso podría estar referido a un acto), un grado extremo de nulidad por motivos de
inconstitucionalidad a partir del cual se advierte la ausencia de un elemento esencial en
el momento propio del surgimiento de la norma objeto de la acción.
Justamente, debido a ese vicio extremo en la génesis propia de la norma, resulta
improcedente preservar los efectos derivados de las disposiciones legales
manifiestamente inconstitucionales, irrazonables y carentes de justificación alguna,
como los favorecimientos económicos otorgados contra los elementos más básicos de
la justicia social y la sostenibilidad de un régimen de pensiones. Se trata de
disposiciones palmariamente inconstitucionales en su base, merced a lo cual los
privilegios desmedidos por ellas otorgados deben tenerse como jurídicamente
inexistentes.
Lo anterior se torna aún más evidente y notorio ante la cruda realidad económica
del país y las condiciones de los demás regímenes. De ahí que una reforma legal que
cambie ese método fijo de revalorización por uno sustentado en criterios objetivos,
como el aumento del costo de la vida, no solo enmienda un privilegio desbordado y
definitivamente inconstitucional por violación al principio del sano manejo de los
fondos públicos, sino que, además, contribuye a la justicia social.
Siguiendo la misma línea de mi voto salvado en la sentencia n.
o
2018-19030 de
las 17:15 horas de 14 de noviembre de 2018 (el cual cité supra) y los razonamientos
que desarrollé líneas arriba en cuanto al principio de irretroactividad, considero que la
sostenibilidad es un principio inherente a todo régimen solidario de pensiones. De ahí
que estimo constitucionalmente válido, conforme al principio de solidaridad social, que
se impongan cargas y se modifiquen las condiciones de las pensiones o jubilaciones más
altas, siempre y cuando los ajustes tengan como finalidad resguardar la sostenibilidad
del régimen de pensiones y, en adición, se respeten tanto el principio de razonabilidad
y proporcionalidad, como el derecho fundamental a la dignidad humana de las personas
adultas mayores. Nótese que, como tesis de principio, es válido que, a través de un
mecanismo de aumento de pensión o jubilación, la pensión de la persona beneficiada
mantenga su valor en términos reales en relación con el poder adquisitivo y las
vicisitudes con el paso del tiempo, mas no que la pensión o su metodología de
incremento sirvan de instrumento para enriquecer de forma injustificada y antojadiza
a unas pocas personas.
En el sub lite, no puede ser irrazonable ni desproporcionado que se elimine un
privilegio grotesco y desmedido como lo fue el aumento al 30% anual. Por el contrario,
lo que resulta del todo irrazonable y desproporcionado es resguardar un incremento
de tal magnitud para un grupo restringido de personas. Es importante subrayar que,
concerniente a los montos de las pensiones, tal y como lo indiqué en el considerando
anterior, el legislador, por medio de otras normas, fijó mínimos exentos de las
contribuciones especiales y una escala gradual de afectación progresiva, lo que, desde
mi perspectiva, garantiza montos más que dignos a las personas adultas mayores,
máxime en los casos de quienes se beneficiaron con aumentos anuales del 30% a lo
largo del tiempo y tienen las pensiones más altas. En ese sentido, si las leyes que
modifican las situaciones jurídicas de los beneficiarios salvaguardan la dignidad de la
persona al tiempo que son proporcionales, razonables y justificadas, resulta
insostenible una pretendida inmutabilidad del ordenamiento acudiendo a situaciones
jurídicas consolidadas, pues estas deben ceder ante los principios de la solidaridad
social y de sano manejo de los fondos públicos. A partir de lo anterior, el legislador tiene
libertad para regular los mecanismos de reajuste de las pensiones de los regímenes que
se encuentren en crisis de sostenibilidad u otorgan privilegios abiertamente
desproporcionados y grotescos.
En cuanto a los alegatos del debido proceso, prima facie estimo que no se
demostró ni argumentó de forma clara y precisa la necesidad de un procedimiento
previo para la aplicación de las disposiciones cuestionadas; más bien, considero que
tanto la contribución como el porcentaje de cotización en cada caso son producto del
empleo directo de la ley. De ahí que sería a partir de ese momento, cuando la parte
interesada podría acudir a la vía administrativa o jurisdiccional con el propósito de
cuestionar alguna incorrecta o indebida aplicación de la norma. Por ello, declaro sin
lugar este extremo.
Sobre la presunta violación al principio de igualdad se expone que la ley n.
o
9381
resulta discriminatoria al mantener intacta la pensión de los hijos e hijas de ex
diputados en determinados supuestos; sin embargo, no observo argumentos
razonables o suficientes que sustenten tal interpretación a los efectos de poder efectuar
un análisis de constitucionalidad. Consiguientemente, como del texto de la ley no se
desprende tal posición, descarto a priori alguna inconstitucionalidad en ese sentido.
V.- Razones separadas sobre el rechazo de plano de la acción a la que se le
asignó el expediente n.
o
17-005794-0007-CO. Finalmente, la acción de
inconstitucionalidad a la que se le asignó el expediente n.
o
17-005794-0007-CO versa
sobre las pensiones otorgadas de acuerdo con la ley n.° 148; empero, su escrito de
interposición hace alusión a la afectación de una directriz y de la ley n.° 7858, cuyo
contenido versa sobre el Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional. Asimismo, si
bien la parte accionante refiere al articulado de la aplicación de la contribución especial,
solidaria y redistributiva, lo hace en relación con la normativa del Magisterio Nacional.
De ahí que, como los alegatos del asunto base no concuerdan del todo con la
argumentación de la acción de inconstitucionalidad, prima facie esta debe rechazarse
de plano.
Paul Rueda L.
Exp: 17-001676-0007-CO
Res. n.°2020-019274
NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS
I.- SOBRE LOS PRESUNTOS VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO…...................1*
II.- SOBRE LA AUSENCIA DE ESTUDIOS TÉCNICOS QUE SUSTENTEN LA INICIATIVA
PARLAMENTARIA……...……………………………………………………………………….....................……2
III.- CONCLUSIÓN............................................................................................................................................3
I.- SOBRE LOS PRESUNTOS VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
He considerado oportuno consignar una nota respecto de los agravios relacionados con
el trámite del procedimiento legislativo. Debo indicar que siempre he estimado
necesario respetar adecuadamente el principio de publicidad en el trámite de los
proyectos de ley (véase, por ejemplo, el voto de minoría de la consulta legislativa
n.°2020-013837).
En el caso concreto, me he decantado por declarar sin lugar la acción de
inconstitucionalidad atendiendo al razonamiento realizado por la mayoría, en el
sentido de que el accionante no desarrolló de forma adecuada los agravios planteados.
Concretamente, refirió que en la aprobación del proyecto de ley tramitado en el
expediente legislativo n.°[Valor 064] (correspondiente a la Ley n.°9381) se presentó
una moción —calificada por algunos diputados como texto sustitutivo— que no gozó
de la publicidad legislativa ni del debido proceso establecido en el Reglamento de la
Asamblea Legislativa. Sin embargo, el accionante no aportó una línea argumentativa
sólida que permita determinar a esta Sala las razones por las cuales, en su opinión, la
moción bajo examen era en verdad un texto sustitutivo, es decir, que contenía una
variación sustancial en el proyecto de ley que ameritara la correspondiente publicidad
del proyecto. Esta misma omisión se observa en los argumentos sobre la aprobación de
unas mociones mediante las que se propuso la dispensa de lectura quebrantando
presuntamente el debido proceso y la publicidad. Sobre el particular, el accionante
tampoco enumeró cuáles fueron esas mociones en concreto dentro de los proyectos de
ley que nos ocupa. Dichas omisiones, tal como declara la mayoría, no corresponden ser
suplidas por este Tribunal en el trámite y resolución de las acciones de
inconstitucionalidad en cuestión.
* N. del E.: Esta numeración corresponde al texto original de la sentencia.
II.- SOBRE LA AUSENCIA DE ESTUDIOS TÉCNICOS QUE SUSTENTEN LA INICIATIVA
PARLAMENTARIA
En otras ocasiones he afirmado que, a la luz de los arts. 105 y 121 de la Constitución
Política, el legislador ordinario goza de una amplia libertad de configuración de las
normas sobre la realidad social, económica y política. El ejercicio de la potestad
legislativa reside originariamente en el pueblo y es constitucionalmente delegada en la
Asamblea Legislativa, que es el órgano político representativo por excelencia. Sin
embargo, esta potestad está limitada por los preceptos, valores, principios y la
jurisprudencia constitucional, así como por aquellos convenios o instrumentos
internacionales debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa (art. 7 de la
Constitución Política). En cuanto al trámite legislativo, el legislador está sujeto también
a lo dispuesto en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, el cual es un parámetro
formal de constitucionalidad. Además, he indicado que la producción de normas
jurídicas, si bien en muchos casos obedece a una ponderación parlamentaria de la
oportunidad y la conveniencia, no puede responder a una
actitud “caprichosa” o “arbitraria” del agente público emisor de la norma. De lo
contrario, la disposición sería contraria al principio de razonabilidad, que es un
principio constitucional que este Tribunal debe custodiar, aun en las consultas
facultativas de constitucionalidad. Desde la sentencia 1739-1992, este Tribunal
estableció la siguiente doctrina:
“[L]as leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez,
no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino
también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y
valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz,
seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es
decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su
conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado
conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no
sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados
tengan una relación real y sustancial con su objeto”. (Lo destacado no corresponde al
original). (Criterio reiterado en múltiples sentencias, entre ellas, las 3495-1992, 2003-
03667, 2007-03905, 2010-09042, 2012-016083, 2019-010642 y 2020-010160, entre
muchas otras).
Es aceptado que el parámetro de la razonabilidad es un criterio indispensable para
asegurar que las leyes y, en general toda norma, no resulten en un ejercicio arbitrario y
sin sentido del poder público, sino que respondan a necesidades y motivaciones reales.
A partir de dicho principio general, esta Sala derivó el principio de la interdicción de la
arbitrariedad como un enunciado esencial del Estado de Derecho que supone,
justamente, la prohibición de tomar decisiones carentes de fundamento. Al examinar
el origen de este principio, este Tribunal dijo:
“Fue concebido por el jurista alemán Leibholz en 1928 como un criterio para ponderar el
respeto del principio de igualdad por el legislador. Según esta formulación, el principio
de interdicción de la arbitrariedad supone la prohibición de la arbitrariedad, esto es, de
toda diferencia carente de una razón suficiente y justa. El principio es retomado por la
doctrina española, concretamente, por García de Enterría a finales de la década de los
cincuenta (1959) con un sentido más extenso –no circunscrito al principio de igualdad-
al propuesto por Leibholz. Ulteriormente, el principio con ese sentido más amplio, fue
acogido por la Constitución Española de 1978 en su artículo 9.3, a propuesta del senador
Lorenzo Martín-Retortillo, quien justifico su iniciativa en la necesidad de tener el
principio de interdicción de la arbitrariedad como una técnica o mecanismo más de
control o fiscalización de los poderes públicos inherente al Estado de Derecho” (sentencia
n.°11155-2007).
Esta Sala señaló la actuación arbitraria es la que es contraria a la justicia, a la razón o
las leyes. En una sentencia anterior que examinó dicho principio (resolución 2004-
14421) y subrayó que, si bien se encuentra consagrado en el art. 16 de la Ley General
de la Administración Pública (LGAP), su origen se encuentra en el art. 11 de la
Constitución Política, que establece lo siguiente:
“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a
cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas
en ella”.
En efecto, el art. 16 de la LGAP dispone:
“En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la
técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia”.
Entonces, se trata de un principio que, aunque formalmente está expresado a nivel
legal, tiene un contenido materialmente constitucional. Por lo tanto, es posible concluir
que dicho principio es de aplicación, incluso, para la labor parlamentaria. Además, la
Sala en la sentencia 2003-5090 expresamente así señaló:
“La libertad de configuración legislativa no es irrestricta, puesto que, tiene como límite el
Derecho de la Constitución, esto es, el bloque de constitucionalidad conformado por los
preceptos y costumbres constitucionales, los valores y principios -dentro de los que
destacan los de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad , no discriminación,
debido proceso y defensa- de esa índole y la jurisprudencia vertida por este Tribunal
para casos similares” (lo destacado no corresponde al original).
A lo anterior se debe agregar que este Tribunal ha enfatizado que, cuando se trata del
manejo de fondos públicos, su disposición se debe realizar bajo criterios de legalidad,
austeridad y razonabilidad, lo que impone una prohibición de derrochar o administrar
tales recursos como si se tratase de fondos privados (ver, por ejemplo, las sentencias
de esta Sala 2000-6728, 2006-6347, 2012-3267, 2018-008137, 2019-009226 y 8254-
2020). Dichos criterios sólo podrían ser examinados a partir de una adecuada
motivación y justificación de la decisión, en este caso, de la determinación legislativa.
Finalmente, he señalado que —si se trata de decisiones parlamentarias— no abogo per
se por la necesaria existencia de estudios técnicos que justifiquen la decisión de la
Asamblea Legislativa, máxime, si no es una materia relacionada de manera directa con
la ciencia y la técnica; sino que —en atención al marco normativo y jurisprudencial
explicado— estimo que el órgano parlamentario está sometido a principios
constitucionales y, por eso, a consignar la adecuada motivación, como condición de
razonabilidad y de constitucionalidad de la norma que pretende emitir (véase mi voto
salvado consignado en la opinión consultiva 2020-015542).
En el caso concreto, si bien no existen propiamente estudios técnicos como lo pretende
el accionante, lo cierto es que sí consta una adecuada fundamentación de la decisión
adoptada en el seno de la Asamblea Legislativa, lo que se refleja en el considerando IV
suscrito por unanimidad de la Sala y que, de forma resumida, da cuenta de la precaria
situación de estas pensiones que son financiadas principalmente con el Presupuesto
Nacional y que los informes sobre los cuales se iniciaron los trámites legislativos
revelaron que el contexto político y económico del Estado exige la toma de medidas,
porque la endeble situación financiera es un hecho público y notorio, y algunas de las
pensiones se mantienen con un aumento escalonado que, más bien, no responde a
criterios técnicos. A lo anterior debe sumarse que no hay un fondo y no hay
capitalización para el sistema de pensiones al que se refiere la presente acción. Esto
impacta severamente en el Presupuesto Nacional, según lo detalló el Departamento de
Servicios Técnicos en sus informes y el Ministerio de Hacienda en la exposición de
motivos de los proyectos de ley. Por lo tanto, coincido con lo indicado por la mayoría de
esta Sala, cuando afirma que la legislación cuestionada está razonablemente fundada.
III.- CONCLUSIÓN
Dejo así consignada la nota separada en relación con las consideraciones compartidas
con la mayoría en la sentencia n.°2020-019274.
Anamari Garro Vargas
Magistrada
Exp: 17-001676-0007-CO
Res. n.°2020-019274
VOTO SALVADO Y RAZONES DIFERENTES DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS
I.- SOBRE LOS MONTOS DEL PORCENTAJE DE COTIZACIÓN DE PENSIONADOS Y
SERVIDORES ACTIVOS PARA LOS REGÍMENES ESPECIALES DE PENSIONES Y LA
CONTRIBUCIÓN ESPECIAL SOLIDARIA ..............................................................................2*
A.- OBJETO DE LA IMPUGNACIÓN......................................................................................................2
B.- AGRAVIOS DE LOS ACCIONANTES E INFORMES DE LAS AUTORIDADES
INTERVINIENTES EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ........................................4
* N. del E.: Esta numeración corresponde al texto original de la sentencia.
C.- CONSIDERACIONES PROPIAS ........................................................................................................9
II.- SOBRE EL MÉTODO DE REVALORIZACIÓN DE LA PENSIÓN....................................17
A.- OBJETO DE IMPUGNACIÓN..........................................................................................................17
B.- AGRAVIOS E INTERVENCIONES DE LAS AUTORIDADES EN LA ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD..................................................................................................................18
C.- CONSIDERACIONES PROPIAS ....................................................................................................21
III.- CONCLUSIÓN........................................................................................................................25
He salvado el voto en cuanto la mayoría de la Sala ordenó anular el porcentaje de
cotización y la contribución especial establecidos en las Leyes números 9380 y 9383,
ambas de fecha 29 de julio de 2016, en cuanto exceden el 50% del monto bruto de la
pensión que corresponde a la persona jubilada o pensionada. Al respecto, he estimado
salvar el voto y declarar sin lugar las acciones de inconstitucionalidad acumuladas, por
las consideraciones que a continuación expondré.
Asimismo, por mis propias razones, he estimado declarar sin lugar las acciones de
inconstitucionalidad planteadas en relación con los cuestionamientos contra las Leyes
números 9381 de 29 de julio de 2016 y 9388 de 10 de agosto de 2016 y lo relativo a la
revalorización de las pensiones.
I.- SOBRE LOS MONTOS DEL PORCENTAJE DE COTIZACIÓN DE PENSIONADOS Y
SERVIDORES ACTIVOS PARA LOS REGÍMENES ESPECIALES DE PENSIONES Y LA
CONTRIBUCIÓN ESPECIAL SOLIDARIA
A.- OBJETO DE LA IMPUGNACIÓN
La Ley n.°9380 denominada “Porcentaje de cotización de pensiones y servidores activos
para los regímenes especiales de pensionados y servidores activos para los regímenes
especiales de pensiones” en su artículo único señala lo siguiente:
“Art. Único.- Se reforma el artículo 11 de la Ley N.° 7302, Creación del Régimen General
de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional, de Otros Regímenes Especiales y
Reforma de la Ley N.° 7092, del 21 abril de 1988, y sus Reformas, Ley del Impuesto sobre
la Renta, de 8 de julio de 1992. El texto es el siguiente:
‘Artículo 11.- Para los regímenes que queden sometidos al régimen general establecido en
este capítulo, los servidores activos, los pensionados y el Estado estarán obligados a
cotizar mensualmente con un nueve por ciento (9%) del monto del salario o de la pensión.
Sin embargo, el Poder Ejecutivo podrá aumentar el porcentaje de cotización aquí fijado
hasta un máximo del dieciséis por ciento (16%), cuando los estudios técnicos así lo
recomienden.
Para establecer los porcentajes de cotización, el Poder Ejecutivo deberá hacerlo de
manera proporcional según los montos del salario o de la pensión de que se trate,
empezando por la base del nueve por ciento (9%) para los montos más bajos y así
sucesivamente hasta llegar al porcentaje máximo aquí fijado.
Los recursos que por concepto de cotizaciones se recauden ingresarán a la caja única del
Estado; no obstante, el Poder Ejecutivo deberá garantizar que dichos recursos se asignen
para el pago oportuno de los regímenes especiales de pensiones con cargo al presupuesto
nacional.
Se exceptúan de la cotización definida en este artículo a todos los pensionados y/o
jubilados que devenguen, por concepto del beneficio de pensión y/o jubilación, un monto
bruto que no supere dos veces el salario base más bajo pagado por la Administración, de
conformidad con la escala de sueldos de la Administración Pública emitida por la
Dirección General de Servicio Civil.
En ningún caso, la totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los pensionados y
jubilados cubiertos por el presente artículo, incluida la contribución especial, solidaria y
redistributiva correspondiente, podrá representar más del cincuenta y cinco por ciento
(55%), respecto de la totalidad del monto de la pensión que por derecho le corresponda
al beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y cinco por
ciento (55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión, la contribución
especial se reajustará de forma tal que la suma sea igual al cincuenta y cinco por ciento
(55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión”.
Por otra parte, la Ley n.°9383 de 29 de julio de 2016, denominada “Ley Marco de
Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones” indica:
“Art. 1.- Objeto de la ley
Crear y regular la contribución especial, solidaria y redistributiva para los regímenes de
pensiones citados en esta ley y cuyo monto de pensión exceda diez veces el salario base
más bajo pagado por la Administración Pública, según la escala de sueldos de la
Administración Pública emitida por la Dirección General de Servicio Civil.
Art. 2.- Ámbito de aplicación
Esta ley se aplicará a los regímenes de pensiones establecidos en las siguientes leyes:
a) Ley N.° 7302, Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto
Nacional, de Otros Regímenes Especiales y Reforma a la Ley N.° 7092, de 21 de abril de
1988, y sus Reformas, Ley del Impuesto sobre la Renta, de 8 de julio de 1992.
b) Ley N.° 4, Ley de Jubilaciones y Pensiones de Comunicaciones (correos, telégrafos y
radios nacionales), de 23 de setiembre de 1940.
c) Ley N.° 19, Ley de Jubilaciones y Pensiones de Empleados de Obras Públicas y
Transportes, de 4 de noviembre de 1944.
d) Ley N.° 5, Régimen de Pensiones del Registro Nacional, de 16 de setiembre de 1935.
e) Ley N.° 264, Ley de Jubilaciones y Pensiones para los Empleados del Ferrocarril
Eléctrico al Pacífico, de 23 de agosto de 1939.
f) Ley N.° 15, Ley de Pensiones de Músicos de Bandas Militares, de 5 de diciembre de 1935.
g) Ley N.° 148, Ley sobre Jubilaciones y Pensiones de la Secretaría de Hacienda y sus
Dependencias, de 23 de agosto de 1943.
h) Ley N.° 4513, Inamovilidad del Personal de Telecomunicaciones, de 2 de enero de 1970.
Esta ley no será aplicable a las personas cubiertas por el Régimen de Invalidez, Vejez y
Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), ni a los regímenes
de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional ni al del Poder Judicial.
Art. 3.- Contribución especial, solidaria y redistributiva de los pensionados
Además de la cotización a que se refiere el artículo 11 de la Ley N.° 7302, Creación del
Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional, de Otros Regímenes
Especiales y Reforma de la Ley N.° 7092, Ley del Impuesto sobre la Renta, de 21 de abril
de 1988, y sus reformas, de 8 de julio de 1992, los pensionados y jubilados cubiertos por el
artículo 2 de la presente ley, exceptuando al régimen del Magisterio Nacional, del Poder
Judicial e Invalidez, Vejez y Muerte, cuyas prestaciones superen la suma resultante de diez
veces el salario base más bajo pagado en la Administración Pública, según la escala de
sueldos de la Administración Pública emitida por la Dirección General de Servido Civil,
contribuirán de forma especial, solidaria y redistributiva, según se detalla a continuación:
a) Sobre el exceso del monto resultante de diez veces el salario base más bajo pagado en
la Administración Pública, según la escala de sueldos de la Administración Pública emitida
por la Dirección General de Servicio Civil y hasta por el veinticinco por ciento (25%) de
dicha suma, contribuirán con el veinticinco por ciento (25%) de tal exceso.
b) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento (25%) más,
contribuirán con el treinta y cinco por ciento (35%) de tal exceso.
c) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento (25%) más,
contribuirán con el cuarenta y cinco por ciento (45%) de tal exceso.
d) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento (25%) más,
contribuirán con un cincuenta y cinco por ciento (55%) de tal exceso.
e) Sobre el exceso del margen anterior y hasta por un veinticinco por ciento (25%) más,
contribuirán con un sesenta y cinco por ciento (65%).
f) Sobre el exceso del margen anterior contribuirán con un setenta y cinco por ciento
(75%).
En ningún caso, la suma de la contribución especial, solidaria y redistributiva y la
totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los pensionados y jubilados cubiertos
por la presente ley podrá representar más del cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto
de la totalidad del monto bruto de la pensión que por derecho le corresponda al
beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y cinco por ciento
(55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión, la contribución especial se
reajustará de forma tal que la suma sea igual al cincuenta y cinco por ciento (55%)
respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión
Art. 4.- Destino de los recursos
Los recursos que se obtengan con la contribución especial, solidaria y redistributiva,
establecida en la presente ley, ingresarán a la caja única del Estado; no obstante, el Poder
Ejecutivo deberá garantizar que dichos recursos se asignen para el pago oportuno de los
regímenes especiales de pensiones con cargo al presupuesto nacional.” (El art. 4 se cita en
su redacción original, por cuanto fue posteriormente reformada por la Ley de
Fortalecimiento financiero del régimen no contributivo de la Caja Costarricense de
Seguro Social (CCSS), n.°9836 del 26 de marzo de 2020).
B.- AGRAVIOS DE LOS ACCIONANTES E INFORMES DE LAS AUTORIDADES
INTERVINIENTES EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
El accionante alegó que los arts. 1, 2, 3 y 4 de la Ley n.°9383 y el artículo único de la Ley
n.°9380 son inconstitucionales por cuanto establecen una carga económica a los
pensionados del régimen de hacienda que les obliga a cotizar con porcentajes
confiscatorios, pues estos corren entre el 25% y el 75% de los montos que superen la
base exenta que resulta ser diez veces el salario menor pagado en la Administración
Pública. Este se ha fijado en la suma de 255.700.00 colones. Los mencionados artículos
autorizan rebajos al monto de la pensión hasta un porcentaje de un 55%. Así que las
prestaciones por concepto de pensión o jubilación que reciba un beneficiario del
régimen de hacienda se verán disminuidas en montos cuya cuantía dependerá del
monto bruto de la jubilación o pensión que reciba, pero con la única finalidad de bajar
el costo asociado que tiene ese régimen para el presupuesto nacional. (En adelante, para
facilitar la lectura de este texto, se identificará la categoría jubilación con la de pensión).
El Ministro a.i. de Hacienda explicó, en términos generales, que las pensiones especiales
con cargo al “Presupuesto General de Gastos de la Administración Pública” no poseen
un “fondo” propio y no ganan capitalización; esto porque los ingresos por concepto de
cotizaciones estatales, obreras y patronales son mucho menores que los egresos
derivados del pago de los beneficios jubilatorios. Así, son canceladas de los impuestos
y/o por medio de dineros obtenidos de préstamos, que generan pago de intereses para
el Estado, con implicaciones para el endeudamiento. Por cada 100 colones en el
régimen, 90 colones deben financiarse con impuestos o deuda, pues existen 60.000
pensionados y solo 20.000 cotizantes. Explicó que la Ley n.°9383 tiene por finalidad que
el Estado cuente con mayores ingresos para enfrentar sus egresos por el pago de
prestaciones de los regímenes especiales de pensiones y de esta manera contribuya con
la sostenibilidad financiera de estos en el corto, mediano y largo plazos. Esa ley también
busca que las cotizaciones sobre los montos de pensión y salarios se realice de manera
gradual y solidaria, de forma que las personas que reciban ingresos más altos coticen
proporcionalmente más y que quienes reciben menos, lo hagan en menor porcentaje.
La Procuraduría General de la República (PGR) informó que el incremento en la
cotización al que se refiere el artículo único de la Ley n.°9380 cuestionado, aplicaría —
según esa misma ley— únicamente “cuando estudios técnicos así lo recomienden” .
Además, el incremento en la cotización previsto en las normas cuestionadas rige hacia
futuro y no lleva consigo la obligación de devolver sumas percibidas con anterioridad,
por lo que no existe lesión alguna al principio de irretroactividad de la ley. En el caso
específico de las contribuciones especiales, explicó que la Sala, en su sentencia n.°3250-
1996 indicó que tales contribuciones no son inconstitucionales por encontrar
fundamento en la naturaleza social del derecho a la jubilación, lo que se inscribe dentro
de los principios que conforman el Estado Social de Derecho, recogidos en el art. 50 de
la Constitución Política. En la resolución mencionada, la Sala ratificó la validez de una
contribución muy similar a la que se cuestiona en esta acción, impuesta a los
pensionados del régimen del Magisterio Nacional. Por lo anterior, la PGR consideró que
dentro del marco constitucional nada se opone a que el legislador introduzca reformas
al sistema de la Seguridad Social y regule o modifique, hacia el futuro, los elementos
normativos que deben tener en cuenta los operadores jurídicos para reconocer el
monto de la pensión en los sistemas especiales contributivos con cargo al Presupuesto
Nacional. Esto se haría en ejercicio de las atribuciones que la propia Constitución
Política le ha encomendado al legislador y que comportan un cierto margen de
discrecionalidad, que le permite introducir válidamente las reformas que —de acuerdo
con las necesidades económicas y conveniencias sociales, así como a la evolución de los
tiempos— juzgue necesarias para la efectividad y la garantía del derecho a la pensión.
La PGR indicó que la contribución especial solidaria creada mediante la Ley n.°9383 no
es excesiva ni irrazonable, sobre todo si se toma en cuenta que aplica solo después de
que la prestación económica que recibe el pensionado supere el equivalente a diez
veces el salario base más bajo pagado por la Administración Pública. El monto de ese
salario, para el primer semestre del año 2017, ascendía a 260.250.00 colones, por lo
que la contribución especial solidaria se empezaba a pagar a partir de los 2.602.500,00
colones. En otras palabras, los pensionados cuya prestación económica no supere ese
monto no están afectos a la contribución especial solidaria que se solicita anular.
Asimismo, destacó que la contribución especial solidaria cuestionada en esta acción es
escalonada o progresiva, lo que permite afirmar que el legislador respetó el principio
constitucional de proporcionalidad y aseguró la razonabilidad del aporte con el hecho
de que la contribución, juntamente con la cotización, no puede superar un 55% del
monto bruto de la pensión. En lo que concierne a la posible infracción del Convenio
n.°102, de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), la PGR indicó que los arts.
65.3 y 67.a de ese instrumento establecen expresamente que podrá prescribirse (es
decir, determinarse por la legislación nacional o en virtud de la misma, conforme al art.
1.1), según la regla fijada por las autoridades competentes, un máximo para su monto,
siempre que este máximo respete el mínimo establecido por el propio Convenio.
Agregan que en el caso de prestaciones por vejez, ese mínimo es de un 40% del total del
salario del trabajador ordinario no calificado (arts. 65, 66, 67), lo cual se constituye
como parámetro de constitucionalidad (convencionalidad) de la cuantía de la pensión.
Las autoridades del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), así como, la
Dirección Nacional de Pensiones (DNP) rindieron su informe en el sentido de que no
existe legalmente un derecho subjetivo a una pensión con cuantía determinada, que
tenga su génesis en el hecho de haber efectuado una determinada cotización.
Insistieron en que la implementación de las leyes no afecta los derechos invocados por
el accionante, ya que el sistema de pensiones debe ser visto en su globalidad, sin olvidar
que se trata de administrar recursos económicos limitados y, por ello, la no admisión
de estas contribuciones especiales implica la negación del principio de solidaridad.
Advirtieron que se eliminan privilegios injustificados a favor de un grupo de
pensionados que actualmente pagan menos del 10% del monto que reciben, y el 90%
restante de su pensión la paga el resto de los costarricenses a través de impuestos o
mediante el endeudamiento público. Afirmaron que no hay violación al art. 34 de la
Constitución Política, pues la aplicación las normas impugnadas alcanza a las pensiones
actualmente en curso de pago y con efectos hacia el futuro, o sea, los montos que hoy
han percibido los jubilados y pensionados ya ingresaron a su esfera patrimonial, por lo
que, claramente, escapan de tal la aplicación. Enfatizaron que las reformas no hacen
nugatorio el derecho a la pensión, el cual se conserva; y tampoco se desprotege la
remuneración digna, sino que lo que se aplica es un correctivo solidario en beneficio
del colectivo. Adujeron que la fundamentación de la aplicación de esta contribución
especial, solidaria y redistributiva legalmente establecida a todos los regímenes
contributivos con cargo al Presupuesto Nacional es producto de la realidad social y
económica del Estado costarricense; que lo que se busca evitar la actual progresión
desproporcionada que afecta directamente al Presupuesto Nacional, es decir, que el
pago de las pensiones disminuya su impacto en el déficit fiscal. Sostuvieron que lo que
se pretende entonces es la satisfacción del interés de la colectividad. Insistieron que la
solidaridad es un valor intrínseco a la materia de seguridad social, en este caso
específico a la materia de las pensiones y/o jubilaciones con cargo al Presupuesto
Nacional, y que las reformas no conllevan un trato irrazonable, desproporcionado y
confiscatorio; lo que producen las medidas no es una extinción de la pensión o
jubilación, sino más bien un efecto reductor del monto que se percibe por este concepto,
cediendo en estos casos el interés particular (de una minoría de pensionados) ante el
general (sociedad). Afirmaron que las leyes impugnadas se apegan a principios de
mayor justicia social y equidad, pues la finalidad de su aplicación es precisamente la
búsqueda de un equilibrio entre los ingresos que se reciben por concepto de
cotizaciones y los egresos que corresponden al pago de los beneficios jubilatorios.
Refirieron que no se configura una violación al Convenio n.°102 de la OIT, pues los
pensionados seguirán disfrutando de ayuda plena, independiente y autónoma, con
salud, seguridad, integración y participación activas en las esferas económicas, sociales,
culturales y políticas de la sociedad, puesto que las pensiones en cuestión son de
privilegio o lujo.
C.- CONSIDERACIONES PROPIAS
Sobre el particular, la mayoría de esta Sala consideró que —como parte de la protección
al derecho a la seguridad social y principios de razonabilidad y proporcionalidad— para
que los gravámenes establecidos en las Leyes números 9383 y 9380 sean compatibles
con el Derecho de la Constitución (principios de razonabilidad y proporcionalidad) es
necesario que sean ajustados a lo establecido en el art. 71 párrafo 2° del Convenio
n.°102 de la OIT, así como la Convención Interamericana sobre la Protección de los
Derechos Humanos de las Personas Mayores, en cuanto no deben exceder el 50% del
monto bruto que corresponda al jubilado o pensionado.
Debo manifestar que comparto varias de las premisas suscritas por la mayoría, tales
como la ineludible protección del núcleo esencial de los derechos fundamentales
invocados, sea, la seguridad social y el derecho a la jubilación. También la necesidad de
observar las obligaciones internacionales adquiridas en virtud de la aprobación y
ratificación de instrumentos internacionales en materia de derechos económicos,
sociales, laborales, así como el deber de garantizar la protección específica para las
personas adultas mayores. Sin embargo, difiero de las conclusiones a las que arriba esa
mayoría, por las razones que de seguido explicaré.
En primer lugar, no se puede obviar que resulta razonable lo manifestado por el
Ministro a.i. de Hacienda, en el sentido de que el propósito de la normativa impugnada
es que el Estado cuente con mayores ingresos para enfrentar sus egresos por el pago de
prestaciones de los regímenes especiales de pensiones y contribuir de esta manera con
la sostenibilidad financiera de éstos en el corto, mediano y largo plazos, así como el que
las cotizaciones sobre los montos de pensión y salarios se realice de manera gradual y
solidaria, de forma que las personas que reciban ingresos más altos coticen
proporcionalmente más y que quienes reciben menos lo hagan en menor porcentaje.
Además, acojo lo informado por la PGR, cuando afirma que la contribución especial
solidaria creada mediante la Ley n.°9383 no es excesiva ni irrazonable, sobre todo si se
toma en cuenta que aplica solo después de que la prestación económica que recibe el
pensionado supere el equivalente a 10 veces el salario base más bajo pagado por la
Administración Pública. El monto de ese salario, para el primer semestre del año 2017,
ascendía a 260.250.00 colones, por lo que la contribución especial solidaria se
empezaba a pagar a partir de los 2.602.500,00 colones. En otras palabras, los
pensionados cuya prestación económica no supere ese monto, no están afectos a la
contribución especial solidaria que se solicita anular. Asimismo, según destacó la PGR,
la contribución especial solidaria cuestionada en esta acción es escalonada o
progresiva, lo que permite afirmar que el legislador respetó el principio constitucional
de proporcionalidad.
Por otra parte, considero pertinente examinar en detalle las normas cuestionadas.
Obsérvese que la cotización establecida Ley n.°9380, denominada “Porcentaje de
cotización de pensiones y servidores activos para los regímenes especiales de pensionados
y servidores activos para los regímenes especiales de pensiones”, establece que la
cotización para los servidores activos, pensiones y el Estado será de un 9% del
respectivo monto de salario o pensión que se reciba, y que el Poder Ejecutivo podría
aumentar el porcentaje de cotización hasta un máximo de un 16% “cuando los estudios
técnicos así lo recomienden” . De manera que la propia norma establece una garantía de
razonabilidad y proporcionalidad para el establecimiento de los respectivos montos de
cotización. Estos se establecerán con fundamento en estudios técnicos y, además,
dichas cotizaciones deberán realizarse de manera proporcional, según los montos de
salario o de pensión de que se trate, empezando por la base del 9% para los montos más
bajos, hasta llegar al porcentaje más alto, de conformidad con el incremento de la
pensión o de salario respectivo. Así que dicha norma, prima facie , no resulta contraria
al Derecho de la Constitución; lo que no implica, claro está, que cada administrado
pueda cuestionar en las vías ordinarias de legalidad el monto de cotización respectivo,
cuando estime que no se cumplen con las condiciones de legitimidad del correlativo
acto administrativo que impuso un monto de cotización en concreto.
Ahora bien, se cuestiona este monto de cotización sumado al de las contribuciones
especiales solidarias, reguladas en la Ley n.°9383 de 29 de julio de 2016,
denominada “Ley Marco de Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones”. Del
atento análisis de dicha norma es preciso resaltar varios aspectos:
1. La contribución especial, solidaria y redistributiva prevista en la norma está prevista
para los regímenes de pensiones que no tienen un fondo propio operativo, por lo que
recaen sobre el Presupuesto Nacional.
2. La cotización establecida en esta norma se empieza a pagar a partir de un monto que
excede diez veces el salario base más bajo pagado por la Administración Pública, según
la escala de sueldos de la Administración Pública emitida por la Dirección General de
Servicio Civil. Esto, según informó la PGR, significa que el monto se empezará a pagar a
partir de un monto de pensión de 2.602.500,00 colones. En otras palabras, pensiones
menores a este monto, no están sujetas al pago de la contribución solidaria.
3. Los montos de estas contribuciones son escalonados, según los excesos en pensión
que superen la suma resultante de diez veces el salario base más bajo pagado en la
Administración Pública (ver art. 3, incisos a-f).
4. En ningún caso la suma de la contribución especial y la totalidad de las deducciones
que se apliquen a todos los pensionados y jubilados cubiertos por la presente ley podrá
representar más del 55% respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión que
por derecho le corresponda al beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma
supere el 55% respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión, la contribución
especial se reajustará de forma que la suma sea igual al 55% respecto de la totalidad
del monto bruto de la pensión.
5. Se tenía previsto que los recursos que se obtuviesen con la contribución especial
ingresarían a la caja única del Estado; pero, el Poder Ejecutivo debía garantizar que
dichos recursos se asignaran para el pago oportuno de los regímenes especiales de
pensiones con cargo al Presupuesto Nacional.
6. La contribución se aplica hacia el futuro, de manera que no afecta montos por
concepto de pensiones ya recibidas por sus beneficiarios.
A partir del análisis de las normas cuestionadas se puede concluir lo siguiente: Este tipo
de contribuciones no afectan dineros ya ingresados en el patrimonio de las personas
beneficiarias. El monto que se deja incólume o libre de esta contribución solidaria —
2.602.500,00 colones— es a simple vista razonable para garantizar sobradamente el
derecho a una vejez digna y decorosa de los asalariados, una vez retirados de la vida
laboral activa (art. 17 de la Convención Interamericana sobre la Protección de los
Derechos Humanos de las Personas Mayores, Ley n.°9394). Además, como lo exige el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), las
contribuciones solidarias —como una forma de entender una limitación al derecho a la
jubilación— son compatibles con la naturaleza de este derecho y su finalidad —ofrecer
una vejez digna—; pero también tiene por objeto “promover el bienestar general en una
sociedad democrática” (art. 4 PIDESC). Obsérvese que el motivo de la contribución es
redirigirlo al pago de pensiones que se vienen cancelando con montos del Presupuesto
Nacional, esto es, para evitar lo que ha supuesto una onerosa carga para el Estado. De
manera que estas específicas contribuciones sobre unas pensiones que no tienen un
fondo propio, tienen como propósito ser reinvertidas para garantizar el pago de las
propias pensiones y procurar el interés general de los beneficiarios de estas pensiones.
No puedo obviar acá lo informado por las autoridades del MTSS y DNP: que las
remuneraciones por concepto de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional
alcanzan un 10% de dicho rubro; es decir, de cada 100 colones pagados a los
pensionados de estos regímenes, 90 colones se cubren con impuestos sobre el resto de
los costarricenses —o bien a través de deuda— y solamente 10 colones se logran
percibir de las cotizaciones de funcionarios activos como de los jubilados. Entonces, en
este específico régimen de pensiones es imperioso tomar medidas correctivas en aras
de velar y resguardar los intereses generales, sin demeritar el núcleo esencial del
derecho a la jubilación que —en las normas impugnadas— es respetado, pues el monto
que permanece incólume es absolutamente razonable, si lo que se pretende es
enfrentar con dignidad y decoro el período de jubilación.
Paralelamente, en cuanto a las rebajas aplicadas por la contribución especial solidaria,
cabe observar que en las normas examinadas se establecen topes que se deben respetar
de la pensión (un 55% respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión). Como se
ha dicho, los montos rebajados por este concepto son escalonados, dependiendo del
propio monto que se reciba por pensión. Ahora bien, el establecer un tope máximo de
la sumatoria de las rebajas, no quiere decir que —automáticamente— a todas las
personas pensionadas se les va a rebajar hasta el 55% de la pensión, porque esto
dependerá, correlativamente, de los ingresos que reciben por pago de pensiones. Es
decir, la norma sí establece rangos, dependiendo del monto de la pensión que reciba y
no en todos los supuestos, necesariamente, se va a rebajar hasta un 55% como límite
entre la sumatoria de rebajas a aplicar.
En lo personal me he apartado del criterio de la mayoría al considerar que, en el caso
concreto de las específicas pensiones que son financiadas con el Presupuesto Nacional,
el tope del 55% no resulta irrazonable ni desproporcionado, tomando en cuenta todos
los elementos acá examinados y detallados supra.
En segundo lugar, no estimo que resulte de aplicación lo señalado en el art. 71 del
Convenio 102 de la OIT. Nótese que dicho Convenio contempla normas concretas
relativas a las prestaciones en vejez (arts. 25-30), las cuales refieren que la prestación
o pago periódico se calculará de conformidad con las disposiciones de los arts. 65, 66 y
67 que establecen los montos mínimos de pago de estas prestaciones. Adicionalmente,
el art. 71 no puede verse desvinculado de su contexto general, concretamente, el
párrafo primero que señala lo siguiente:
“1. El costo de las prestaciones concedidas en aplicación del presente Convenio y los gastos
de administración de estas prestaciones deberán ser financiados colectivamente por
medio de cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios a la vez, en forma que evite
que las personas de recursos económicos modestos tengan que soportar una carga
demasiado onerosa y que tenga en cuenta la situación económica del Miembro y la de
las categorías de personas protegidas” (lo destacado no corresponde al original).
Esa norma nos ilustra y contextualiza que estas normas están previstas como mínimos
para no afectar a las personas con recursos económicos más modestos, razón que me
lleva a excluir su aplicación a estas pensiones que superan más de los 2.602.500,00 de
colones. En estos casos, sin mayor esfuerzo, se puede observar que la tasa de reemplazo
y el monto recibido es muy superior al monto mínimo de prestaciones por vejez
establecidas en el Convenio de la OIT. Por eso estimo que estas normas invocadas por
la mayoría no son de aplicación al caso bajo examen.
Obsérvese que el propio nombre del Convenio, que data del año 1952, indica que se
trata de “normas mínimas”. Por dicha razón, el Estado de Costa Rica no estaría
incumpliendo ninguna obligación de carácter internacional al autorizar
legislativamente la aplicación de estas contribuciones solidarias. Asimismo, la
aplicación de los instrumentos internacionales debe realizarse con sumo rigor, por lo
que no considero legítimo la forzada asimilación que hace la mayoría del Tribunal al
señalar que donde se dice “asalariado” deba entenderse incluidos, también, los
jubilados.
Sólo como un elemento útil en el plano hermenéutico, es pertinente mencionar que la
propia OIT dictó la Recomendación 202, “Sobre los pisos de protección social, 2012”, con
el propósito de proporcionar “orientación a los Miembros para establecer pisos de
protección social adaptados a las circunstancias y niveles de desarrollo de cada país, como
parte de sistemas integrales de seguridad social”. En este instrumento, en el marco de
estrategias de extensión de la seguridad social, se pretende poner en práctica pisos de
protección social, que aseguren progresivamente niveles más elevados de seguridad
social para el mayor número de personas posible, según las orientaciones de las normas
de la OIT relativas a esta materia. Entonces, se observa que el propósito de estos
instrumentos es procurar mínimos de seguridad social. Dicha Recomendación reconoce
la posibilidad de gravar las pensiones en aras de la sostenibilidad de los propios
regímenes de pensiones. Así, por ejemplo, el art. 1° inciso 3), reconoce una serie de
principios. A mi juicio, los relevantes para examinar la cuestión son los siguientes:
“Reconociendo la responsabilidad general y principal del Estado de poner en práctica la
presente Recomendación, los Miembros deberían aplicar los siguientes principios: (…)
h) solidaridad en la financiación, asociada a la búsqueda de un equilibrio óptimo
entre las responsabilidades y los intereses de aquellos que financian y se benefician
de los regímenes de seguridad social;
j) gestión financiera y administración sanas, responsables y transparentes;
k) sostenibilidad financiera, fiscal y económica, teniendo debidamente en cuenta la
justicia social y la equidad; (…)” (lo destacado no corresponde al original).
Igualmente, al establecer los pisos nacionales de protección social, la Recomendación
sugiere lo siguiente:
“11.
1) Los Miembros deberían considerar una serie de métodos para movilizar los
recursos necesarios a fin de asegurar la sostenibilidad financiera, fiscal y
económica de los pisos de protección social nacionales, tomando en consideración
la capacidad contributiva de los distintos grupos de población. Esos métodos,
utilizados individualmente o en combinación, podrán consistir en hacer cumplir
efectivamente las obligaciones tributarias y contributivas, redefinir las
prioridades de gasto o crear una base de recaudación más amplia y
suficientemente progresiva.
2) A los efectos de la aplicación de estos métodos, los Miembros deberían considerar la
necesidad de adoptar medidas destinadas a prevenir el fraude, la evasión fiscal y el
impago de las cotizaciones” (lo destacado no corresponde al original).
A partir de lo expuesto, estimo que las normas impugnadas lo que procuran es
resguardar mínimos de seguridad social a sectores más vulnerables y de menores
ingresos. No así para pensiones que superan sobradamente estos pisos de la seguridad
social. Incluso, como se ha visto, las propias recomendaciones de la OIT apuntan a
considerar mecanismos justamente para asegurar la sostenibilidad financiera, fiscal y
económica de los pisos de protección social nacionales, tomando en cuenta,
precisamente, la capacidad contributiva de los distintos grupos poblacionales. Por lo
tanto, no se puede asimilar la aplicación de una norma, que está pensada para
garantizar mínimos de seguridad social, a personas jubiladas que reciben por concepto
de pensión montos que superan sobradamente estos estándares de seguridad social.
Por lo demás, como se ha examinado, estas medidas además de que garantizan los
mínimos de seguridad social, al dejar incólume un elevado monto de la pensión,
también persiguen la propia sostenibilidad del régimen fiscal nacional, pues, ya se ha
dicho, estas pensiones no tienen un fondo propio de financiamiento, sino que se pagan
mayoritariamente con montos derivados del Presupuesto Nacional. Esto pareciera una
aplicación práctica del propio principio recomendado por la OIT de “solidaridad en la
financiación, asociada a la búsqueda de un equilibrio óptimo entre las responsabilidades
y los intereses de aquellos que financian y se benefician de los regímenes de seguridad
social”.
Por todo lo expuesto, estimo que en el caso concreto no resulta de aplicación la norma
invocada por la mayoría de esta Sala, en la medida que está prevista para resguardar
mínimos de seguridad social a montos salariales que son bajos y lo que se procura es
evitar que sobre estas personas recaiga un peso tributario excesivo que los despoje de
un monto razonable y apropiado para llevar adelante una vida digna. La lógica de dicha
normativa no se extrapola al caso concreto, en el que, más bien, se deben observar y
resguardar los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Dichos principios, en mi
criterio, son plenamente respetados en la medida que aseguran un monto que a simple
vista luce suficiente para tener una vejez digna, responde a una necesidad solidaria y
de equidad por las deficiencias en el sostenimiento de este régimen de pensiones que
recae sobre el Presupuesto Nacional y establece porcentajes de contribución
escalonados aparejados a los montos de pensión que se reciben. Además que, como se
explicó en el voto de mayoría, se trata de una medida legislativa que encuentra un
razonable sustento financiero y técnico.
En consecuencia, considero que este extremo de la acción de inconstitucionalidad debe
ser desestimado por las razones invocadas.
II.- SOBRE EL MÉTODO DE REVALORIZACIÓN DE LA PENSIÓN
A.- OBJETO DE IMPUGNACIÓN
El segundo agravio que se va a examinar en este voto salvado tiene relación con la
impugnación de las siguientes normas y, concretamente, relacionado con el cambio en
el método de la valoración de la pensión. Específicamente los arts. 1 inciso b), 2 y 8 y el
Transitorio II de la Ley n.°9381 del 29 de julio de 2016 denominada “Caducidad de
Derechos de Pensión de hijos e hijas y reformas del Régimen de Pensiones Hacienda-
Diputados, regulados por la Ley N° 148 Ley de Pensiones de Hacienda del 23 de agosto de
1943” que regulan lo siguiente:
“Art. 1.- Finalidad de la ley
Esta ley tiene como finalidad establecer lo siguiente:
(…)
b) La metodología de revalorización para las pensiones del Régimen de Hacienda-
Diputados, otorgadas al amparo de la Ley N.º 148, Ley de Pensiones de Hacienda, de 23 de
agosto de 1943, y sus reformas.
Art. 2.- Ámbito de aplicación
La presente ley es aplicable a los hijos beneficiarios e hijas beneficiarias de pensión del
Régimen de Hacienda por la Ley N.º 148, Ley de Pensiones de Hacienda, de 23 de agosto
de 1943, y sus reformas y, específicamente, a quienes no se les aplicó en el momento del
otorgamiento los correctivos de la Ley N.º 7302, de 8 de julio de 1992.
En lo que respecta al Régimen de Pensión Hacienda-Diputados, esta ley es aplicable a
quienes gocen de un derecho de pensión al amparo de lo dispuesto en el artículo 13 de la
Ley N.º 148, Ley de Pensiones de Hacienda, de 23 de agosto de 1943, y sus reformas.
Art. 8.- Metodología de revalorización aplicable a las pensiones por el Régimen de
Hacienda-Diputados, otorgadas al amparo de la Ley N.º 148, Ley de Pensiones de
Hacienda, de 23 de agosto de 1943, y sus reformas
Las pensiones del Régimen Hacienda-Diputados, cuyos beneficios hayan sido otorgados al
amparo de la Ley N.º 148, Ley de Pensiones de Hacienda, de 23 de agosto de 1943, y sus
reformas, se reajustarán de conformidad con lo que señala el artículo 7 de la Ley N.º
7302, Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto
Nacional, de Otros Regímenes Especiales y Reforma a la Ley N.° 7092, Ley del
Impuesto sobre la Renta, de 21 de abril de 1988, y sus reformas, de 8 de julio de
1992” (Lo destacado no corresponde al original).
El art. 3 de la Ley n.°9388 de 10 de agosto de 2016 denominada “Reforma normativa de
los Regímenes Especiales de Pensiones con cargo al presupuesto para contener el gasto de
pensiones” que vino a reformar la Ley General de Pensiones con Cargo al Presupuesto
Nacional ordena, a su vez, lo siguiente:
“Art. 3.- Reforma del artículo 7 de la Ley N.° 7302. Se reforma el artículo 7 de la Ley N.º
7302, Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional, de
Otros Regímenes Especiales y Reforma a la Ley N.° 7092, del 21 de abril de 1988, y sus
Reformas, Ley de Impuesto sobre la Renta, de 8 de julio de 1992. El texto es el siguiente:
Art. 7.- El monto de todas las pensiones de los regímenes contributivos y no
contributivos con cargo al presupuesto nacional en curso de pago se reajustará
únicamente cuando el Poder Ejecutivo decrete incrementos para los servidores
públicos, por variaciones en el costo de la vida y en igual porcentaje que los
decretados para estos.” (lo destacado no corresponde al original).
B.- AGRAVIOS E INTERVENCIONES DE LAS AUTORIDADES EN LA ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD
El accionante afirmó que el Estado no puede desconocer o desmejorar un derecho
adquirido como sería la revalorización de la pensión o, al menos, el derecho adquirido
para su no afectación sustancial a nivel patrimonial. Cuestionó que el art. 8 de la Ley
n.°9381 suprime el derecho al sistema de aumentos por costo de vida que ha sido
reconocido para los pensionados y jubilados del régimen de hacienda exdiputados, que
es de un 30% anual, y los somete a un sistema de aumentos por costo de vida,
decretados por el Poder Ejecutivo, conforme lo dispone el numeral 7 de la Ley n.°7302.
Estimó que con la norma citada se conculcan derechos adquiridos y situaciones
jurídicas consolidadas en los términos establecidos por la Sala Constitucional, dado que,
en materia de seguridad social, el derecho de jubilación nace en el momento en que se
cumplen con los requisitos mínimos previstos por la ley para cada clase de beneficio en
particular. Simultáneamente, con el derecho a la pensión, se adquieren los beneficios
que el régimen específico estableció, como por ejemplo, el beneficio a que el monto de
la pensión aumente año con año, por lo que las normas posteriores no pueden alterar o
modificar los hechos producidos antes de su vigencia, de acuerdo con el principio de
irretroactividad del derecho y la protección de situaciones jurídicas consolidadas.
Al respecto, el Ministro a.i. de Hacienda informó que cualquier régimen de seguridad
social requiere de flexibilidad para orientar adecuadamente los recursos limitados de
que dispone y no es posible que se petrifiquen las normas que establecieron las
condiciones de un determinado régimen al punto de llevarlo al colapso, perjudicando a
quienes no han alcanzado la condición de pensionados y que tuvieran expectativas
justificadas en un futuro. Insistió en que la disposición señalada por el accionante como
violatoria de derechos fundamentales es acorde con los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, con la realidad nacional por la necesidad de implementar políticas
de austeridad y contención del gasto por parte del presente Gobierno, en aras de un
equilibrio presupuestario para el bien del Estado y de todos los ciudadanos. Estimó que
la aplicación de estas disposiciones no niega el derecho de acceso a la pensión, que en
aplicación de la normativa anterior llega a duplicarse sostenidamente cada 4 años.
Afirmó que la pensión por vejez debe otorgar medios suficientes a la persona adulta
mayor para afrontar una vejez digna, para protegerle y no enriquecerle en esa etapa de
la vida. Finalizó diciendo que la reforma es parte de las obligaciones constitucionales
asumidas para el bien común en respuesta a la crisis financiera y fiscal que se afronta
actualmente.
La PGR manifestó que es necesario tomar en cuenta que, dentro de los objetivos
fundamentales de las leyes cuestionadas, se encuentra el de eliminar el reconocimiento
de prestaciones económicas excesivas, como es el caso de las prestaciones del régimen
de Hacienda-Diputados, el cual contempla un incremento del 30% anual de dichas
prestaciones, independientemente del aumento que pueda experimentar la inflación o
el costo de la vida —que en los últimos años ha sido prácticamente nulo—. A manera
de ejemplo, se explicó que una persona que ha disfrutado de la pensión durante más de
30 años, con un incremento anual del 30%, ha visto incrementado su ingreso
desmedidamente, sin que para arribar a esa conclusión sea necesario realizar estudios
económicos que lo demuestren. Además, refirió que ha sostenido la tesis de que no
existe un derecho adquirido a un sistema específico de revalorización, por lo que el
legislador está en posibilidad de modificar las normas relativas al sistema de reajuste,
siempre que ello no implique la devolución de sumas ya canceladas. En esa línea, ha
indicado que la administración de cualquier régimen de seguridad social requiere
flexibilidad para orientar adecuadamente los recursos limitados de que dispone y que
esa flexibilidad se afecta cuando se inhibe al legislador para modificar tanto las
condiciones iniciales como las prestaciones en curso de pago. A partir de lo anterior
señala que no es posible admitir que se petrifiquen las normas que establecieron las
condiciones de un determinado régimen, pues ello podría llevar, incluso, al colapso del
sistema de seguridad social de un país, lo cual perjudicaría no sólo a las personas que
ya han alcanzado la condición de pensionados, sino también a quienes tienen
expectativas justificadas de obtener en el futuro (cuando surja alguna de las
contingencias protegidas) prestaciones económicas de la seguridad social. En
un segundo informe la PGR insistió en que no es posible que un método de
revalorización pensado para una inflación igual o superior al 30% anual deba
mantenerse indefinidamente, cuando la inflación anual no llega al 1%. Dice que el ajuste
de ese método de revalorización, lejos de constituir una decisión irrazonable y
desproporcionada, como afirman los accionantes, consideraron que obedece a una
necesidad económica, porque ningún régimen de seguridad social puede mantener la
carga de revalorizar sus prestaciones económicas a un ritmo del 30% anual cuando la
inflación no supera el 1% anual.
Las autoridades del MTSS y DNP informaron, sobre el particular, que lo cuestionado por
los accionantes no implica que las pensiones decrecerán y permanecerán en montos
fijos, sino que cada semestre el Gobierno decreta incrementos por concepto de
variaciones en el costo de la vida y, en este tanto, las pensiones crecerán de acuerdo con
esa variable. Sobre el método de revalorización, indicaron que la metodología de
revaloración no es un derecho adquirido, máxime en este caso, en donde no existe un
parámetro objetivo que haya servido de base para la implementación de un incremento
anual del 30% a una pensión. Ello en razón de que este aumento se realizaba sin ningún
tipo de relación entre lo que estos jubilados pudieron haber cotizado en su momento y
los montos que llegaron a percibir con el paso de los años. Agregan que esto hizo que
las pensiones se tornaran en desproporcionadas en detrimento del Presupuesto
Nacional, por lo que el legislador dispuso un nuevo parámetro acorde con las
necesidades socioeconómicas del país y que fuera equitativo y justo.
C.- CONSIDERACIONES PROPIAS
La mayoría de la Sala consideró que aun y cuando el aumento anual es un derecho del
pensionado y jubilado, el establecimiento por ley de un 30% de incremento, constituye
un mecanismo de revalorización irracional y desproporcionado a los requerimientos
actuales. Es decir, para la mayoría de la Sala hay un derecho adquirido a la
revalorización, pero no en el caso concreto, en el que estaba previsto un aumento anual
de un 30%.
En relación con estos agravios debo aclarar, en primer lugar, que yo no suscribí las
consideraciones citadas de la sentencia n.°5817-1993, por lo que no me siento
vinculada con la doctrina del referido precedente que señala que “quien adquiere el
derecho a una pensión, adquiere con él el derecho a que la pensión aumente anualmente,
si así está prescrito, y a que aumente en un cierto porcentaje, si la ley lo autoriza;
porcentaje que, por consiguiente, la ley posterior no puede variar en perjuicio del derecho
adquirido”. Al respecto, soy más cercana a la tesis expuesta por la PGR en su informe,
en el sentido de que no existe un derecho adquirido a un sistema específico de
revalorización de la pensión, de modo que el legislador estaría en la posibilidad de
reformar las normas relativas al sistema de reajuste, salvo si obligan a repetir las sumas
debidamente canceladas, o bien, agregaría yo, implique en la práctica que las pensiones
en cuestión dejen de revalorizarse anualmente.
En efecto, considero que ciertamente el derecho a la jubilación es, como tal, un derecho
adquirido por su beneficiario a fin de hacer frente con dignidad a su vejez. Ese derecho
no puede ser suprimido de forma ilegítima por parte de las autoridades legislativas o
administrativas (art. 34 de la Constitución Política). El reconocimiento que este derecho
sí lleva aparejada la posibilidad de una revalorización, con el fin de que el monto de la
jubilación mantenga un poder adquisitivo apropiado para enfrentar el encarecimiento
de la vida y que tal poder sea similar a aquel que tenía al momento jubilarse. Ahora bien,
eso no significa que, con el derecho a la jubilación, la persona beneficiaria adquiera el
derecho subjetivo a un método específico invariable de revalorización de la pensión.
Estimo que, si al momento de adquirir el beneficio jubilatorio, se previó un específico
método de revalorización, ha de entenderse que las características de este método son
de naturaleza contingente. De manera que no se puede pretender prolongar sine die la
aplicación de un concreto tipo de método. Es decir, resulta ilegítimo considerar que se
trata de una metodología fija, inmodificable y única. Por el contrario, en atención a los
principios de razonabilidad, proporcionalidad, solidaridad y sostenibilidad de los
regímenes de pensiones, es procedente variar los métodos de revalorización. La lógica
de la revalorización de las jubilaciones es justamente actualizar el monto para que no
pierda su poder adquisitivo, sin embargo, no se puede pretender que exista un único
método de actualización o una tasa fija de ese monto.
Desde mi perspectiva hay que distinguir entre medios y fines. El propósito o el fin de la
revalorización es, como se indicó, actualizar el monto de la jubilación. Dicho fin es
consustancial al derecho a la jubilación, en la medida que se pretende que los ajustes
compensen la devaluación de la suma originalmente reconocida. No obstante, el medio
para conseguir dicha finalidad no debe ser pétreo, porque responderá a los elementos
contingentes de cada momento histórico y de las posibilidades presupuestarias y
fiscales respectivas, que podrían ser más restrictivas o ser más beneficiosas. En efecto,
el legislador podría establecer métodos de revalorización progresivos a fin de
proporcionar incrementos más elevados para las jubilaciones más bajas. Es decir, los
medios para cumplir los fines antes dichos pueden variar en virtud de un universo de
situaciones imprevisibles o de la necesidad de atender a las poblaciones más
vulnerables. Por lo tanto, pretender constitucionalizar un determinado mecanismo de
revalorización y un porcentaje específico va en contra de la lógica misma de gestionar
métodos de actualización del valor adquisitivo de las pensiones, los cuales deben estar
en función a las variables de la realidad nacional (sostenibilidad financiera del sistema
de pensiones, condiciones fiscales, incidencia demográfica, cantidad de personas
cotizantes versus jubiladas, etc.).
Claro está, estas medidas ineludiblemente deben tener la debida fundamentación, fruto
de valorar elementos técnicos, del respeto al principio de solidaridad propio de los
regímenes de pensiones y de la búsqueda del bienestar general.
En el caso concreto considero que no corresponde examinar la constitucionalidad del
monto de revalorización originalmente establecido a favor de las pensiones del régimen
de Hacienda-Diputados. Ese no es el objeto de esta acción de inconstitucionalidad y se
carecen de elementos para examinar la razonabilidad originaria de la norma. Lo que se
discute en el sub lite es si resulta constitucionalmente legítimo variar el método del
reajuste. Considero que la reforma legislativa no resulta inconstitucional, en la medida
que el legislador establezca y prevea un método de revalorización, susceptible de ser
aplicada cuando el Poder Ejecutivo decrete incrementos para los servidores públicos
por variaciones en el costo de la vida. Esto, máxime si las autoridades correspondientes
justificaron que no resultaba sostenible en el tiempo un aumento anual de un 30%, que
prácticamente no guarda ninguna relación con el resto de regímenes de pensiones. Al
respecto, en la exposición de motivos del proyecto de ley que originó la reforma
cuestionada por el accionante se señaló lo siguiente:
“Modificar la metodología de revalorización y topes de solo uno de los regímenes
especiales contributivos de pensiones denominado: Régimen de Hacienda-Diputados.
Lo anterior con el propósito de que las pensiones del Régimen de Hacienda-Diputados
tenga como metodología de revalorización la misma que se aplica semestralmente por
igual al resto de los regímenes especiales contributivos de pensiones, de conformidad con
lo que establece el artículo 7 de la Ley N.º 7302 Régimen General de Pensiones con cargo
al Presupuesto Nacional (Marco), que dispone lo siguiente:
“ARTICULO 7.- El monto de las pensiones se reajustará cuando el Poder Ejecutivo decrete
incrementos para los servidores públicos por variaciones en el costo de la vida y en igual
porcentaje que los decretados para estos”.
Lo anterior permitiría romper con la disparidad y desigualdad, que este Régimen
de Hacienda-Diputados ha tenido históricamente, por cuanto la Ley N.º 7007
establece que las pensiones del Régimen Hacienda-Diputado se deben incrementar
en un treinta por ciento (30%) anual y que sigan creciendo de manera exponencial.
Situación muy distinta sucede si comparamos este Régimen con los otros regímenes
especiales contributivos de pensiones que administra la Dirección Nacional de
Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, los cuales únicamente se
reajustan por costo de vida, en el mismo porcentaje que dicta el Poder Ejecutivo
semestralmente y crecen de manera racional y proporcionada.
De ahí que el presente proyecto de ley, pretenda que se cumpla con el principio
constitucional de igualdad, justicia social y solidaridad y que no haya tratamientos
ni revalorizaciones especiales en comparación con otros regímenes especiales de
pensiones contributivas” (lo destacado no corresponde al original).
En concordancia con lo expuesto considero que las normas cuestionadas no son
inconstitucionales, porque se acredita que la decisión encuentra una justificación
razonable, responde a principios de igualdad, justicia social y solidaridad, y porque se
mantiene un método de revalorización para las pensiones, de forma tal que no pierdan
su poder adquisitivo.
III.- CONCLUSIÓN
Corolario de las consideraciones realizadas, desestimo la acción de
inconstitucionalidad por mis propias razones.
Anamari Garro Vargas
Magistrada
Exp: 17-001676-0007-CO
Voto salvado parcial y razones diferentes de la Magistrada Hernández López.
Coincido con los razonamientos que fundamentan la sentencia emitida por la
mayoría de este Tribunal en los aspectos de procedimiento y desde luego en la
obligación que tiene el Estado de proteger al adulto mayor. En lo que me aparto del voto
de mayoría es en el tema de la aplicación del concepto de “asalariado” a que se refiere
el artículo 71.2 del convenio de la OIT C102 de 1952 -Convenio sobre la seguridad social
(norma mínima)-, a los pensionados y jubilados, tema en el cual suscribo los
razonamientos del magistrado Rueda Leal, por lo tanto concurro parcialmente con su
voto.
Por otra parte, en cuanto al tema del fundamento técnico, si bien no existen
propiamente estudios técnicos como lo pretenden los accionantes, sí consta en la
tramitación de la ley, una adecuada fundamentación de la decisión legislativa, lo que se
refleja en el considerando IV suscrito por unanimidad por este Tribunal y que
demuestra que el contexto político y económico del Estado exige la toma de medidas,
frente a la endeble situación financiera y sobre todo tomando en cuenta que no hay
capitalización para el sistema de pensiones al que se refiere la presente acción, sino que
son pensiones asumidas directamente con el presupuesto nacional, lo cual impacta
seriamente las finanzas del Estado de la cual no sólo depende el funcionamiento del
gobierno Central, sino de muchos de sus programas sociales ( también obligaciones
constitucionales del Estado), todo lo cual documentó con datos concretos y abundantes
el Ministerio de Hacienda en la exposición de motivos de los proyectos de ley y en las
comparecencias ante la Asamblea Legislativa. En este punto, sostengo que la medida
recogida en la norma legislativa discutida, no alcanza a lesionar los principios de
razonabilidad y proporcionalidad en la regulación de derechos fundamentales.
En el ámbito del derecho constitucional y en particular en lo que respecta al
tema de la razonabilidad y proporcionalidad de medidas que limitan el ejercicio de
derechos fundamentales, la jurisprudencia de los distintos tribunales constitucionales
nacionales, tiende a amalgamar los aportes originales del derecho anglosajón y el
alemán, para decantarse por un procedimiento de verificación que consta de cuatro
pasos: i) comprobación de si la medida tiene un fin legítimo de alcance suficiente para
justificar la limitación de derechos fundamentales; ii) determinación de si la medida
está racionalmente ligada a ese objetivo; iii) descartar si pudo emplearse una medida
menos lesiva o invasiva; iv) revisar si se ha logrado un justo balance entre los derechos
del individuo y los intereses de la comunidad tomando en cuenta la severidad de las
consecuencias, la importancia del fin buscado por el Estado y el grado en que la medida
contribuye a ese fin. Además, se ha afirmado que este examen debe tener muy en cuenta
el contexto en que ha de realizarse y la calidad de los derechos fundamentales en
discusión. Esta fórmula -usada actualmente en el derecho constitucional inglés (V. por
todas,. Bank Mellat v. HMT 19 de junio de 2013) me resulta preferible a la que
tradicionalmente se ha venido empleado en estos temas (constitucionalidad del fin
perseguido, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto), porque
permite a los Tribunales constitucionales nacionales el necesario margen de valoración
de las condiciones particulares de los casos, teniendo en cuenta la necesaria inmersión
de sus decisiones dentro de las condiciones particulares de su país y su sociedad.
En relación al alegato de la irretroactividad de las normas, la mayoría cita la
sentencia n.
o
2018-19030 de las 17:15 horas de 14 de noviembre de 2018. Al respecto,
debo mencionar que, ciertamente, en esa resolución salvé el voto y en él se deja
constancia de mi posición en algunos de los temas tratados en esta acción. Por esa razón
transcribo el voto:
“VOTO SALVADO PARCIAL DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ.
Aunque coincido en una buena parte con los razonamientos que fundamentan
la sentencia emitida por la mayoría de este Tribunal dentro de este proceso
constitucional, considero apropiado dejar definida integralmente mi posición sobre los
temas planteados.
I.- Un punto de partida común. Existencia de un Derecho fundamental a la
jubilación.
2.- Existe unanimidad -tanto entre las distintas partes que intervienen en este asunto,
como entre quienes integramos este Tribunal Constitucional- respecto de la existencia
de un derecho fundamental a la jubilación, como expresión destacada de los Estados
sociales de Derecho modernos. El compromiso del Estado costarricense con los
derechos sociales nace del propio texto constitucional (entre otros artículos 56 y
siguientes) y de varios instrumentos internacionales de derechos humanos a él
incorporados –incluso con rango superior en virtud de lo señalado en el artículo 48 de
la Constitución Política. En particular, esta Sala a partir de la sentencia 1147-90 de las
16 horas del 21 de septiembre de 1990, ha mantenido con claridad y constancia este
punto, de modo que la cuestión no requiere mayores elaboraciones que las realizadas
por el voto de mayoría, al tenor del marco jurídico señalado.
II.- Fijación de la controversia.
3. Ese consenso comienza a diluirse frente al tema de las posibilidades legislativas de
configuración de dicho derecho fundamental, no tanto respecto del diseño inicial de los
sistemas de jubilación, sino principalmente en lo que se refiere a las posibilidades de
que los diversos órganos constitucionalmente competentes, ajusten y modifiquen a
través del tiempo, los diversos elementos concretos que componen los sistemas de
jubilación ya en funcionamiento.
4. Encontramos, por un lado, una línea de razonamiento sostenida por una consistente
mayoría de esta Sala, la cual -con distintas integraciones- ha reconocido posibilidades
amplias de ordenación, regulación e incluso limitación del ejercicio del derecho la
jubilación en sus distintas facetas, dejando así un margen de configuración suficiente al
legislador en lo referido no solo a las condiciones para la obtención de los beneficios,
sino también en relación con el contenido concreto de las prestaciones a recibir, todo
con el fin de lograr el mejor cumplimiento de las finalidades propias de dichos sistemas.
5. Frente a ello, y justamente en reacción a las múltiples adaptaciones y cambios que ha
llevado adelante el Estado en los sistemas de jubilación existentes, los afectados en cada
momento han alegado principalmente la lesión de sus derechos fundamentales a la
propiedad, igualdad a la protección de sus derechos adquiridos, así como también la
falta de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales de las medidas tomadas.
6. En esencia, esta misma situación se presenta en el caso concreto, de manera que este
pronunciamiento se propone seguir ese curso ya marcado y elaborar –a partir de la
existencia no controvertida de un derecho fundamental a la jubilación- la posición de
quien suscribe sobre la existencia y alcance de las potestades legislativas frente al
citado derecho fundamental a la jubilación, para luego -superado ese escalón-
determinar si en el caso concreto se ha afectado –de manera ilegítima y sin justificación
constitucional- las disposiciones constitucionales traídas al caso.
III.- Justificación de un reconocimiento al legislador de poderes suficientes de
configuración del derecho a la jubilación.
A.-. Razones y finalidad de los derechos de solidaridad y la necesidad de una
particular hermenéutica jurídico-constitucional para ellos.
7. En relación con la cuestión de los poderes de configuración que tiene el legislador
sobre los regímenes de pensión, el texto de la mayoría resulta también un buen punto
de partida. La sentencia 2379-96 de las 11:06 del 17 de mayo de 1996, que se transcribe
parcialmente en el considerando VII del voto de mayoría refleja con claridad la tesis que
apoyo en el sentido de reconocer una suficiente capacidad legislativa de configuración
y reconfiguración –a través del tiempo- de condiciones y beneficios de los derechos de
solidaridad, que se sustenta, en primer lugar, en la exigencia de una perspectiva
interpretativa diferente y especial para el abordaje de tales derechos.-
8. No puede ignorarse que el derecho a la jubilación responde a la impronta de
destacados movimientos sociales que se presentan principalmente durante el siglo
anterior, la cual no se limitó a “aggiornar” al Estado costarricense frente al principio de
solidaridad (la “fraternité” de los revolucionarios franceses que se imponía claramente
los países más desarrollados) sino que se tradujo en una auténtica reescritura de
nuestro contrato social a través de la introducción del capítulo de garantías sociales en
la Constitución Política y su cumplido sostenimiento en el texto constitucional surgido
luego de la ruptura del orden constitucional acaecida en 1948.
9. Consecuentemente con lo anterior, el derecho de jubilación –junto con otros como el
de seguridad social, la protección de minorías y discapacitados entre otros- comparten
en nuestro ordenamiento -en tanto derechos de solidaridad- la particularidad jurídica
de que no se ejercen frente al Estado sino junto con el Estado, a diferencia de los
derechos fundamentales tradicionales, (denominados también liberales o de primera
generación o incluso, meramente, libertades negativas) en cuyo ejercicio efectivo no se
busca ni se requiere la actividad del poder estatal, más que para asegurar el espacio de
libre acción de las personas.
10. Esta particularidad tiene necesariamente que prevenirnos contra un empleo
incondicionado de categorías e instrumentos hermenéuticos surgidos y adaptados para
la protección constitucional de derechos fundamentales de raíz liberal, cuya
operatividad y eficacia radica precisamente en que buscan y permiten acentuar lo
individual y lo propio, tal y como debe ser en esos casos, es decir, la protección de la
libertad y autonomía de los individuos frente a los inevitables avances de quienes
ejercen el poder en una sociedad.-
11. Por el contrario, los derechos de solidaridad, (y dentro de ellos el derecho de
jubilación) son la plasmación jurídica de una toma de conciencia por parte de la
sociedad, de que la aventura de ser humano lo es “con otros” con quienes se comparte
–en el nivel más fundamental- un destino común, como seres dignos en el más amplio
sentido del término. Nos hallamos en una estancia ajena al individualismo y a sus
mecanismos de protección y defensa, al grado de que precisamente los derechos de
solidaridad involucran siempre y necesariamente actividades de “redistribución”,
“traslación” y “reparto”, términos todos carentes de sentido dentro de un enfoque
individualista y que exigen por tanto a los operadores jurídicos en su lectura y
aplicación, un enfoque interpretativo que tome en cuenta esa particular condición de
derechos de incuestionable dimensión y alcance colectivo.
B.-La obligada existencia y mantenimiento de sistemas complejos para el logro del
ejercicio efectivo de derechos de solidaridad.
12. Otra particularidad que amerita ser tomada en cuenta en el caso de los derechos de
solidaridad y que apoya la idea de un amplio margen de acción legislativa, es la que se
refleja en el hecho de que para su ejercicio efectivo, el Estado deba construir complejos
sistemas de los que depende su concreción efectiva en favor de los beneficiados.- En
particular, puede apreciase como -entre otros-, la jubilación, las becas y la entrega de
beneficios en general, no es labor sencilla, y que los diseños, como en el caso de sistemas
de jubilación o salud, conllevan la ponderación y ajuste de factores financieros
necesariamente variables en el tiempo, de modo que el reto es lograr el sostenimiento
a lo largo del tiempo de las prestaciones que se busca dar, sin olvidar en este punto que
los regímenes que más agudamente presentan esta necesidad de reconfiguración son,
precisamente, los denominados regímenes contributivos de reparto, es decir aquellos
en los que los aportes actuales y correspondientes a los cotizantes más jóvenes sirven
para pagar las prestaciones de los cotizantes que van cumpliendo con las condiciones
exigidas para recibir beneficios.
13. Sin pretensión de agotar el recuento de tales elementos variables, y con base en
hechos que son públicos y notorios, puede mencionarse para el caso de nuestro país, el
aumento en varios años en la expectativa de vida; la mejora general de las condiciones
y la calidad de vida que se disfruta, lo cual implica un aumento del gasto personal para
sostenerla; el retraso en la edad de incorporación a la base de cotizantes; las endémicas
altas tasas de desempleo y subempleo; el descenso de la tasa de natalidad con su
incidencia negativa en la base de cotizantes; el descenso en los salarios reales de los
trabajadores, lo que limita su capacidad para contribuir y atender los aumentos en las
cuotas al sistema; la globalización de las crisis económicas que tocan a nuestro país y
que precisamente en la coyuntura actual se hace más agudo con los desequilibrios
fiscales en crecimiento y la poca capacidad de los gobiernos de concertar soluciones y
finalmente, el cambio fundamental del paradigma que se consolida en nuestro a través
de la Ley de Protección al Trabajador, respecto de los regímenes especiales de
pensiones con cargo al presupuesto, que pasaron a ser –junto con el régimen de
Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, solo el escalón primario o básico
del sistema previsional costarricense. Todos los anteriores, son factores que imponen
cambios en los regímenes de pensiones con el fin de evitar su colapso y lograr su
adecuada sobrevivencia en el tiempo.
14. Por lo dicho, no parece tener mucho sentido que, por un lado, reconozcamos que
los factores a tomar en cuenta son esencialmente variables y que, en efecto, han variado
sustancialmente pero no para mejor,y sin embargo, se prive a las autoridades
competentes de las capacidades necesarias para hacer los ajustes requeridos en tales
sistemas, de manera que pueda asegurarse su perduración, precisamente para lograr
que se sostenga el cumplimiento en el mayor grado posible, de las finalidades
fundamentales de la solidaridad.
15. En esta misma línea de pensamiento se ubica el Comité de Derechos Sociales del
Consejo de Europa que adoptó varias decisiones sobre el recorte de las pensiones en
Grecia con ocasión de su crisis económica y en las cuales se ponen límite a los ajustes
impuestos por la denominada “troika”, señalando que el Estado está obligado a cumplir
con la Carta Social de 1961 y que cualquier decisión sobre pensiones “debe reconciliar el
interés general con los derechos individuales, incluyendo las legítimas expectativas” de
los individuos “sobre la estabilidad de las reglas aplicables”.
16. De ese modo, el Comité ha avalado los recortes o restricciones de las pensiones -en
especial de las más altas- siempre y cuando éstos sean razonables y proporcionados y
sirvan para evitar medidas más gravosas y sin perder de vista que se trata de regímenes
de naturaleza social y solidaria y no de cuenta individual. Se ha advertido igualmente
que previo a la determinación, y como parte de su fundamentación, debe existir un nivel
de análisis técnico sobre los efectos de las medidas como se indicó supra, los cuales
deben ser de acceso público y debe haberse escuchado a los afectados porque se trata
del ingreso que reciben en curso, como medio de subsistencia y en el cual se basa la
gran parte de su proyecto de vida y de su derecho a una vejez digna.
C. Los efectos sobre terceros: El aspecto relegado de la ecuación de los derechos de
solidaridad.
17. Justifica también la admisión de una particular discrecionalidad del legislador en la
variación de las condiciones de ejercicio de los derechos de solidaridad, según la
postulo, el hecho de que a diferencia de los tradicionales derechos fundamentales de la
primera hora del constitucionalismo moderno, la dinámica de los derechos de
solidaridad requiere para su adecuado funcionamiento, de una activa participación de
terceros que muchas veces no solo no perciben ventaja alguna sino que, al contrario,
intervienen únicamente como fuente de los recursos que se trasladan o se reparten. Esa
es la esencia del concepto de solidaridad recogida en la teoría constitucional que
subyace a nuestra Carta Fundamental y que las autoridades estatales actúan cuando
imponen o reacomodan cargas en cumplimiento de los mandatos constitucionales
concretos. Y es igualmente esa noción de solidaridad la que impone a todos los
operadores jurídicos la necesidad de una perspectiva particular al momento de la
revisión y el juzgamiento de sus desarrollos concretos, nada menos que para verificar
si la solidaridad fluye en el sentido querido por el constituyente hacia el logro del
equilibro y suplir la necesidad que se pretende atender, sin que se convierta en una
mera exacción del patrimonio de unos para dárselo a otros sin un sustrato de justicia
que la apoye y justifique.
18. Esto último, se plasma en la obligación ya recalcada de revisar los casos de nuestros
sistemas de jubilaciones por reparto que durante por mucho tiempo, no se limitaron a
asegurar un nivel de vida digno sino a dar mucho más, siempre en nombre de la
solidaridad y justicia social, y siempre con cargo,más o menos directo, a los patrimonios
de terceros: los contribuyentes. De poco vale en este punto apoyarse en una supuesta
cotización alta por parte del beneficiario si el sistema no está construido para que cada
persona disfrute de sus ahorros y más bien depende de lo aportado por muchos otros
para financiar la propia jubilación y además resulta obvio en el actual estado de cosas,
que el total de tales aportes, considerados en sí mismos, no pueden ni podrían sustentar
los niveles de beneficios que, en general,se vinieron fijando históricamente. La cuestión
resulta muy simple: más tarde o más temprano, el propio concepto de los regímenes de
reparto establecidos en el ámbito de las instituciones públicas,no es realizable sin un
aporte adicional del Estado, no solo pagando su parte de las cotizaciones, sino como
fuente de recursos para cubrir faltantes. Por ello resulta constitucionalmente correcto
-en los propios términos del principio de solidaridad que anima a los derechos sociales-
reservar para el legislador el grupo de potestades y los medios apropiados que le
permitan el reajuste de la ecuación de la solidaridad.
D. Conclusión de este tema.
19. Las razones dadas anteriormente, abonan mi posición de entender que los órganos
democráticos de poder han de tener, frente a las condiciones en las autoridades
legislativas y ejecutivas competentes concretan los derechos de solidaridad en una
sociedad, y en un determinado momento histórico, las suficientes potestades de
configuración, reconfiguración y de amplia reordenación en general, justamente con el
fin de que, respetando la finalidad constitucional esencial de lograr una sociedad
solidaria, se puedan realizar los ajustes correspondientes siempre que, en los hechos,
ese objetivo constitucional haya perdido su norte y no resulte sostenible en su
configuración actual, o cuando haya derivado en privilegios o prebendas sin más
justificación que el mero interés en su conservación. Naturalmente, tal capacidad de
ordenación debe transcurrir por los cauces del Estado de Derecho y cumplir todas las
salvaguardas constitucionales, tanto en lo que se refiere al cumplimiento de los
elementos formales y de procedimiento, como también en cuanto a los límites
materiales específicos, tal y como señala la Procuradora en su informe y que obligarían
primordialmente a la justificación de la razonabilidad y proporcionalidad de la decisión
de acuerdo a la finalidad de solidaridad social, como quedó claramente establecido en
la sentencia 2013-6638 de esta Sala que abordó precisamente el tema los topes de
beneficios dentro del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de
Seguro Social y cuyas líneas centrales son sin duda extrapolables a este nuevo caso, en
el tanto en que definen la manera amplia en que pueden regularse las condiciones para
el disfrute de las jubilaciones, tales como, topes, rebajos y –señaladamente- la relación
entre lo aportado por el cotizante en sus años activos y las sumas a recibir en su
condición de jubilado.
20. Incluso, este punto admite todavía una advertencia más: no desconozco el riesgo
para los ciudadanos de otorgar poderes de cualquier tipo, al Estado y tampoco estoy
renegando con esta tesitura, de mi posición ideológica que coloca a las personas y su
dignidad por encima de todas y cualquier organización. En ese sentido, guardo en lo
particular, muchas reservas respecto de la manera en que se emplea y se ha empleado
el valor de la solidaridad en el caso concreto de la creación de regímenes de pensiones
básicos pero distintos del general a cargo de la Caja Costarricense del Seguro Social, lo
que ha ocasionado que se les reste a los contribuyentes la libertad de disponer de sus
ingresos, a fin de entregar ventajas a grupos específicos, sin que se ofrezcan razones
motivaciones verdaderamente, objetivas, razonables y convincentes para ello.
IV.- Análisis de los reclamos en contra de la normativa impugnada.
21. Con base en lo dicho, se puede entrar a revisar las lesiones constitucionales
alegadas respecto de la normativa impugnada en la cual, resumidamente, se estableció
legislativamente una condición para la entrada en vigor de un tope máximo de
jubilación aplicables a los jubilados pertenecientes a “todos los regímenes contributivos
de pensiones con cargo al Presupuesto del Estado”. Dicha condición se fijó como la
comprobación de una insuficiencia de los regímenes de cubrir con los aportes o
cotizaciones obreros, patronales y estatal, los egresos por concepto de pago de
beneficios. Con dicha disposición legislativa y la directriz para ponerla en práctica se
afectaron, según se alega, derechos adquiridos, la seguridad jurídica, los principios de
legalidad e igualdad y el principio de razonabilidad en la regulación de derechos
fundamentales.
A.- Validez de la fijación de un tope a los pagos de jubilaciones.
22. En este punto concreto concuerdo con los razonamientos de la sentencia de mayoría
que afirman la validez constitucional de la imposición de topes en los pagos periódicos
por concepto de jubilación. Parece importante recalcar, siguiendo a la Procuraduría en
su informe, que esa ha sido la posición claramente sostenida por la Sala y que coincide
además con la jurisprudencia de otros tribunales de la materia constitucional como la
Corte Suprema Argentina o bien el Tribunal Constitucional español, del cual se cita la
jurisprudencia emitida en la sentencia 134/1987, del 21 de julio de 1987 y reiterada en
la n.° 83/93, del 8 de marzo de 1993. A lo anterior, debe agregarse, como elemento
relevante, que el tope recogido en la ley número 7858 aquí discutida, no es una
innovación jurídica dentro de los regímenes de jubilación que ella regulan, pues en
dicha norma lo que hizo fue reformar el tope establecido en la Ley 7605 de 2 de mayo
de 1996, y ésta última se entiende como una modificación tácita de lo dispuesto en el
artículo 6 de la ley 7302 conocida como Ley Marco de Pensiones que también fijó en su
momento un tope ligado también un salario de referencia específico. En conclusión,
resulta constitucionalmente aceptable que el legislador haya decidido ajustar el
mecanismo de tope para el pago de pensiones establecido desde hace casi treinta años,
todo en ejercicio de su poder de configuración y siempre con resguardo siempre de las
debidas justificaciones y razones técnicas que los sostengan.
B.- Sobre las lesiones al derecho de propiedad y no confiscación.
23. En relación con estos reclamos, concuerdo plenamente con lo señalado y expuesto
por la mayoría de la Sala por entender que se ajusta a la línea interpretativa que
sostengo, de manera, en el caso concreto, no existen en mi criterio afectaciones de tales
derechos constitucionales.
C.- El reclamo por lesión del artículo 34 Constitucional.
24. Considero necesario apartarme del criterio de mayoría en este punto, pues,
entiendo que no existe en la norma discutida ninguna lesión de lo dispuesto en el
artículo 34 de la Constitución Política.- Como lo propone la Procuradora Adjunta,la
citada norma fundamental es precisamente una de las disposiciones a las que cabe
imponer una lectura diferente y especial cuando se trata de los derechos de solidaridad
y en esa línea resulta posible –sin afectar el sentido protector del citado artículo
constitucional o la seguridad jurídica- el establecimiento legislativo de un tope que
opere hacia el futuro para los pagos periódicos de jubilación que se hagan a partir del
momento en que según lo dispuesto en la ley, lleguen a concurrir las condiciones para
que opere; tope además que, como vimos, ni siquiera es una novedad jurídica para los
afectados sino que existe normativamente desde 1992.-
25. Cabe observar que, aun partiendo de una lectura tradicional del artículo 34 de la
Constitución Política, ya en la sentencia 2379-96 de las 11:06 del 17 de mayo de 1996
se dio una respuesta convincente a una cuestión esencialmente igual a ésta, pero
referida al Régimen de pensiones del Magisterio nacional y allí se explicó cómo las
posibilidades de modificación y limitación de los componentes del sistema de
jubilaciones, pueden considerarse incorporadas en la relación jurídica, desde el
nacimiento jurídico de los sistemas de jubilación por lo que es razonable tenerlas como
integrando el “clausulado” que regula la relación entre el régimen y sus afiliados.
26. En esta nueva ocasión, parece apropiado profundizar en esa línea y dar el paso
siguiente para reconocer y aplicar de forma clara una hermenéutica diferente al artículo
34 Constitucional, según se explicó en el aparte III anterior (parágrafos 7 al 20) y ello
es lo que me lleva a compartir en términos generales la posición de la Procuraduría
General de la República, y entender que no se afecta la protección del artículo 34 de la
Carta Fundamental cuando el legislador actúa su potestad de reconfiguración de los
diversos elementos del derecho a la jubilación, siempre por supuesto que no lo
desvirtúe del todo o bien lo reduzca de tal manera que coloque a los afectados en una
situación que afecte su dignidad o su capacidad de lograr un nivel de vida aceptable y
digna.- En este punto, rechazo la existencia de una obligación fuerte para el Estado de
sostener -con dineros de los demás administrados -un nivel de vida móvil, variable y
ligado a los niveles de ingreso de las personas en su vida laboral activa; encuentro que
tal idea repugna al concepto básico de protección de la igualdad y dignidad esencial de
las personas. En mi criterio, esas diferencias de estatus que puedan llegar a darse entre
las personas han de construirse por parte de ellas mismas, con sus propios esfuerzos y
recursos, generados bajo el marco del ordenamiento jurídico. Existe en esto una
similitud con la posición que se mantiene por las autoridades europeas competentes en
el tema, tales como el Comité de Derechos Sociales del Consejo de Europa quien ha
adoptado varias decisiones sobre el recorte de las pensiones en Grecia con ocasión de
la crisis económica, señalando que “… el Estado está obligado a cumplir con la Carta
Social de 1961y que cualquier decisión sobre pensiones “debe reconciliar el interés general
con los derechos individuales, incluyendo las legítimas expectativas” de los individuos
“sobre la estabilidad de las reglas aplicables”. Se permiten así los recortes o restricciones
de las pensiones -en especial de las más altas siempre y cuando éstos sean razonables
y proporcionados y sirvan para evitar medidas más gravosas. Para ello deben valorarse
los aportes, rebajos, y otras condiciones particulares de cada régimen, agrego que sin
perder de vista de que se trata de regímenes de naturaleza social y solidaria y no de
cuenta individual.
27. No encuentro, en fin, una lesión a los derechos adquiridos de los participantes del
régimen pues por su particular naturaleza, ellos pueden verse sometidos a los cambios
en las prestaciones a futuro, sin afectación de sus derechos adquiridos, con lo cual
resulta innecesaria la diferencia que hace la mayoría en este aspecto y ello no solamente
por lo recién expuesto sino porque, bajo un análisis tradicional, no tiene utilidad alguna
la creación de dos grupos de afectados, pues igual debe rechazarse la gestión en cuanto
a quienes hicieron efectivo su derecho de jubilarse después de que la ley discutida ya
había entrado en vigor, como también respecto de quienes lo hicieron antes porque –
como lo demuestra la Procuraduría- respecto a ellos lo que realmente debe
determinarse es si sus regímenes contaban ya con un tope a aplicar en virtud de leyes
anteriores aplicables, por lo que la discusión sería, en cada uno de los casos particulares,
sobre cuál sería la norma (y el tope) que se les debe aplicar, lo cual deja de ser un
conflicto de constitucionalidad.
D.- Sobre la inconstitucionalidad por aplicación de la Directriz impugnada al Régimen del
Magisterio Nacional.
28. Este reclamo apunta específicamente a sostener que la Directriz lesiona la
Constitución Política, por cuanto dispone su aplicación a las jubilaciones con cargo al
régimen del Magisterio Nacional. De la argumentación del accionante parece deducirse
que la infracción se configura por cuanto “la propia Sala ha señalado que se trata de un
régimen especial” . Sobre el tema resulta importante recalcar que contrario a lo
pretendido, la Constitución Política ni en su texto ni en sus principios, contiene
disposición alguna que imponga algún ámbito de autonomía al régimen del Magisterio
Nacional como la que asume el accionante. Lo anterior deja ubicada la cuestión
estrictamente bajo el poder de configuración del legislador quien puede, redefinir el
grado de separación que tendrá dicho régimen de pensiones, más aún cuando, como se
explica más adelante, las circunstancias financieras del sistema han hecho imperativa
la transferencia de recursos del Estado para hacer frente a las obligaciones del citado
régimen. Por ello, también en este aspecto la Directriz discutida no va más allá de lo
dispuesto en la ley 7858 cuyo análisis y validación constitucional ya se ha realizado.
E. Sobre la afectación de los principios de proporcionalidad y razonabilidad.
29. En este punto, sostengo que la medida recogida en la norma legislativa discutida y
en la directriz que la hace efectiva, no alcanza a lesionar los principios de razonabilidad
y proporcionalidad en la regulación de derechos fundamentales. En el ámbito del
derecho constitucional y en particular en lo que respecta al tema de la razonabilidad y
proporcionalidad de medidas que limitan el ejercicio de derechos fundamentales, la
jurisprudenciade los distintos tribunales constitucionales nacionales, tiende a
amalgamar los aportes originales del derecho anglosajón y el alemán, para decantarse
por un procedimiento de verificación que consta de cuatro pasos: i) comprobación de
si la medida tiene un fin legítimo de alcance suficiente para justificar la limitación de
derechos fundamentales; ii) determinación de si la medida está racionalmente ligada a
ese objetivo; iii) descartar si pudo emplearse una medida menos lesiva o invasiva;
iv) revisar si se ha logrado un justo balance entre los derechos del individuo y los
intereses de la comunidad tomando en cuenta la severidad de las consecuencias, la
importancia del fin buscado por el Estado y el grado en que la medida contribuye a ese
fin. Además, se ha afirmado que este examen debe tener muy en cuenta el contexto en
que ha de realizarse y la calidad de los derechos fundamentales en discusión. Esta
fórmula -usada actualmente en el derecho constitucional inglés (V. por todas,. Bank
Mellat v. HMT 19 de junio de 2013) me resulta preferible a la que tradicionalmente se
ha venido empleado en estos temas (constitucionalidad del fin perseguido, idoneidad,
necesidad y proporcionalidad en sentido estricto), porque permite a los Tribunales
constitucionales nacionales el necesario margen de valoración de las condiciones
particulares de los casos, teniendo en cuenta la necesaria inmersión de sus decisiones
dentro de las condiciones particulares de su país y su sociedad.
Consecuentemente, de acuerdo a lo señalado en el apartado 19, si bien esta medida en
sí misma, y por las razones indicadas, no la considero desproporcionada e irrazonable,
lo dicho vale para este caso en concreto, porque en otros que se lleguen a presentar se
deberá realizar el necesario escrutinio para justificar su legitimidad en el marco del
derecho de la Constitución y las obligaciones internacionales existentes.
30. Los accionantes alegan en este caso que la decisión tomada por el legislador de
imponer un tope al pago de sumas por jubilación no está debidamente justificado frente
al fin que persigue y denuncian la ausencia de estudios técnicos para definir dicho tope
en un monto diez veces mayor a un determinado salario de referencia y se afirma
también que la norma contiene unas excepciones que no se sostienen frente al fin
pretendido.- Incluso, se alega que las normas impugnadas no puede demostrar su
idoneidad, su necesidad y su proporcionalidad en sentido estricto, y se dan razones
para ello, por lo que en su concepto, resultan ser un arbitrio legislativo que afecta el
ejercicio de un derecho fundamental sin el apropiado sustento. Sin embargo, según mi
criterio, las quejas planteadas -con el alcance y profundidad que los accionantes han
querido darle- no resultan suficientes para declarar una lesión al principio de
razonabilidad.
31. En cuanto al primer punto, desde mi perspectiva la medida cuenta con suficiente
justificación pues responde a una situación fáctica muy concreta y apremiante como lo
es el hecho de que el tope se impone a partir del momento en que el Estado como tal,
entra a suplir dinero de los contribuyentes para cubrir los faltantes para atender las
obligaciones derivadas del pago de beneficios en los distintos regímenes; lo anterior
resulta obvio para el caso de los regímenes especiales con cargo directo al Presupuesto
General, como el régimen de pensionados de Hacienda y otros especiales, pero también
resulta válido cuando hablamos de la comprobación de una condición deficitaria del
régimen de Reparto de Pensiones del Magisterio Nacional. Es decir, en todos los casos
en que se ha aplicado el tope se ha comprobado que el Estado en cuanto tal, ha
constatado una erosión clara del concepto de un régimen de reparto, y debe entrar a
suplir las faltas de contenido económico para atender las obligaciones de los diversos
regímenes, aparte de suplir los pagos de cotizaciones que a él corresponden. Creo que
lo anterior legitima claramente la posibilidad de intervención estatal como la que se ha
establecido en tanto que ello tiene un claro fin protector de la salud de las finanzas de
los regímenes de pensiones y las del Estado que debe acudir en su rescate.
32.- En el segundo punto, también me parece suficientemente claro que la medida
tomada tiene una vinculación directa e incuestionable con la finalidad arriba indicada
y de la mayor relevancia, como lo es sanear y equilibrar los costos que -debido al
debilitamiento del sistema- ha debido asumir el Estado. Con la citada finalidad está
racionalmente vinculado el establecimiento del tope, como disposición que puede
aportar para el logro del fin buscado.
33.- De igual forma, en cuanto al tercer punto, se acusa la inexistencia de estudios
técnicos para justificar la propiedad de la medida y efectivamente en los antecedentes
que constan en el expediente se aprecia la falta de estudios técnicos que justifiquen
precisamente esta medida. En este aspecto, estimo apropiados los razonamientos de la
Procuraduría en que recalca que debe tenerse en cuenta que la norma discutida no
establece –ex novo- un tope, pues ya existía esa figura desde la promulgación de la ley
7302, sino que cambia los parámetros para calcular el mismo y las condiciones de su
aplicación. La discusión sobre razonabilidad se desplaza entonces hacia la justificación
o no del nuevo tope, respecto del cual no se aportan argumentos para ser valorados por
el Tribunal. De cualquier modo, no puede dejarse de tomar en cuenta lo señalado por el
Ministerio de Hacienda, primero respecto de la magnitud de las sumas que debe aportar
el Estado Central para cubrir los costos de los regímenes de jubilación, incluidos los
especiales; se ha indicado un faltante de poco más de 236 mil millones de colones
anuales que deben desembolsarse de forma adicional a lo generado por los ingresos de
los regímenes de pensiones. Por ello encuentro absolutamente adecuada la
intervención del Estado en este tema a través de la adopción de medidas apropiadas
para intentar sanear tales cuentas. Por otra, parte también afirma el Ministerio de
Hacienda que de los más de 276 mil millones de colones que se mueven dentro de los
distintos sistemas de pensiones, el 15 por ciento de dicha cantidad se entrega a un 3
por ciento de los beneficiarios que son los que tienen asignadas pensiones más altas. De
esa manera, la imposición de un tope, resulta razonable en cuanto tiende a redistribuir
de manera más justa y equitativa esos dineros estatales aportados por todos los
contribuyentes Como lo dice la mayoría, la falencia de los accionantes para alegar sobre
este aspecto de razonabilidad es determinante y en concreto los números anteriores
más bien apuntalan la idea de que la medida es ajustada en el tanto que la fijación de un
tope -o alguna medida parecida que produjera similares efectos reductores en el pago
al estrato conformado por los accionantes, hubiera sido requerida, en cualquier caso,
como parte de las medidas necesarias para lograr una mejora en la ecuación económica
del sistema.
34.- Finalmente, en lo que respecta al cuarto punto, también la norma supera el examen
de razonabilidad en tanto el tope opera en los estratos más altos de ingresos por
jubilaciones y lo hace abarcando a todos los jubilados en esa situación, sin distingo del
momento en que se obtuvo la jubilación efectiva. Con ello la medida asegura una
igualdad a lo interno de dicho estrato y además una adecuada proporcionalidad en la
asignación de cargas frente a los otros estratos de ingresos por jubilación más bajos
que, aunque también contribuyen, no extraen tanto del sistema como las personas
accionantes. Por otra parte, no puede olvidarse para este análisis que los mayores
aportes a un régimen de reparto no pueden traer consigo ningún derecho fijo e
inmutable respecto de proporciones o de sumas a recibir como jubilado. Lo anterior
solo ocurre a lo interno de sistemas de capitalización donde quien aporta más recibe
más, o -en los regímenes de reparto respecto de los dineros efectivamente aportados
por el contribuyente y sus rentas concretas, pero solo en ese justo monto, pero como se
dijo, esto está muy lejos de ser el caso, de modo que la necesidad de reequilibrar el
sistema no puede ser obstaculizado por pretensiones que son financieramente
insostenibles desde la perspectiva de la salud económica de un Estado. Y finalmente,
debería tomarse en cuenta que las personas afectadas con el tope no han sido colocadas
en una situación precaria ni mucho menos, sino que el tope fijado, (diez veces el salario
más bajo pagado en la administración) resulta, desde la perspectiva estructural, muy
similar al de aquellos salarios de los funcionarios activos que ocupan los rangos más
altos en la planilla estatal, de manera que, el sacrificio resulta ser tolerable sin una grave
afectación de los sujetos pasivos de la norma.
35. En resumen, sostengo que la medida legislativa en esta acción se ubica -desde la
perspectiva de su razonabilidad y proporcionalidad- dentro de ese marco de opciones
válidas que el legislador tiene a su disposición para remediar un problema de las
finanzas del Estado claramente reconocible y peligroso. Tan es así que ha sido el propio
legislador quien ha echado mano de tal discrecionalidad en la selección de los medios
de atender el problema, y ha optado por derogar la medida discutida para sustituirla
por otras de distinto carácter, pero siempre con el objetivo y la finalidad de lograr un
reajuste de las cargas por un lado y los beneficios por otro, en la materia de los sistemas
de pensiones. Lo anterior demuestra lo inapropiado que resultaría la reducción en esta
materia, de ese margen de movimiento de los gobernantes, en procura de la realización
de una solidaridad más afinada y justa.
F.- Sobre la lesión al principio de igualdad.
36. Se ha argumentado en algunas de las acciones sobre este tema, la existencia una
infracción al principio de igualdad contenida en la regla del artículo 3 bis inciso b) de la
Ley 7858, Al respecto, debe repasarse la estructura de la ley: con el artículo 3 de la Ley
7605, con la nueva redacción generada mediante la Ley número 7858, pues el legislador
ha impuesto un tope al pago de jubilación a todos los que disfrutan de las condiciones
en ella reguladas; no obstante, a renglón seguido, el artículo 3 bis de la Ley 7605
determina dos excepciones a esa determinación legislativa de topar las jubilaciones: el
inciso a) ordena no aplicar el tope ordenado a la jubilación: a) Cuando por resolución de
la Sala Constitucional corresponda como derecho adquirido el incremento del treinta por
ciento (30%) determinado en la Ley No. 7007, de 5 de noviembre de 1985, este se aplicará
sobre el tope máximo aquí establecido, cuando sea del caso, y únicamente para los
beneficiarios que posean este derecho de acuerdo con los registros de la Dirección
Nacional de Pensiones.
Por otra parte el inciso b) ordena no aplicar el tope fijado: “b) En los supuestos en los que
se aplique el beneficio de postergación cuando la ley del régimen lo indique así".
37.Es decir, el universo de los afectados por la norma el artículo 3 de la Ley 7605,
reformado la norma discutida ha sido reducido por los incisos antes citados pues con
ambas excepciones se busca eximir a algunos jubilados de la obligación que se crea
legislativamente de aportar recursos para sustentar el régimen del que se benefician
todos los demás incluidos los accionantes. De lo anterior se extraen dos puntos
relevantes para la discusión de este reclamo: primero que los accionantes sí tienen
legitimación para discutir las exenciones en tanto que el artículo 3 bis, en sus dos
incisos, busca reducir el universo de afectados con lo que la carga impositiva resultará
redistribuida entre los restantes afectados, con claro perjuicio de su derecho de
igualdad de trato y de su peculio. En segundo lugar, lo que se pide a la Sala es la
anulación de la norma que excepciona la aplicación del tope; tal anulación de esta
excepción permitiría que se aplique de manera cabal la obligación ya establecida por el
legislador de topar las pensiones, según lo quiso al promulgar el artículo 3 de la Ley
7605.
38. En segundo término, en cuanto al fondo de la cuestión, estimo que debe descartarse
de plano el reclamo contra el inciso a), no solo porque no existe un reclamo
formalmente argumentado en contra de su texto, sino porque, al remitirse a una
situación ya definida en el ámbito del ejercicio del poder jurisdiccional, sería
completamente contrario a los principios básicos de división de poderes que este
Tribunal declarase la inconstitucionalidad de una decisión judicial con carácter de cosa
juzgada o que intentara declarar la inconstitucionalidad de su propio dictum en un caso
conocido y decidido de manera formal. En el inciso a) del artículo 3 bis solamente se
describe la situación de un grupo de personas que está amparada por el velo que surge
como resultado de una actividad jurisdiccional regularmente concluida y por ende no
podría ser tratada como si de un acto legislativo se tratase para efectos de valorar y
declarar su validez constitucional, pues ello contravendría toda la estructura sobre la
que opera el control de constitucionalidad en nuestro país.
39. En cambio, en cuanto al inciso b), se trata de una decisión legislativa que toma la
figura de la postergación establecida en diversas leyes y opta por eximirla de la
aplicación del tope en un nítido ejercicio de discrecionalidad legislativa. La objeción de
los accionantes tiene ver no solo con la distinción facial que se hace entre quienes
atrasaron su retiro efectivo, más allá del momento en que cumplieron los requisitos (es
decir, quienes postergaron) y quienes no lo hicieron, sino también respecto de aquellos
que habiendo retrasado su salida más allá del momento en que cumplieron los
requisitos, no obtuvieron en su momento la formal declaratoria de postergación. En
este punto la diferenciación puede calificarse de objetiva y claramente determinable,
sin embargo y de conformidad con todo lo que he venido exponiendo, no resulta ser
ajustada al fin perseguido, que busca un imprescindible logro del reequilibrio en las
finanzas en algunos sistemas previsionales. Frente a tal fin, no se aprecia ni se ha
ofrecido ninguna razón válida, más allá de la voluntad legislativa en la ley 7858, para
exonerar de su necesaria parte de sacrificio y colaboración, a quienes permanecieron
en el sistema más allá del momento en que cumplieron las condiciones de jubilación.
40. En los escritos de las partes se ha señalado que el reconocimiento de una ventaja
monetaria por postergación opera como un estímulo apropiado y necesario para lograr
que las personas permanezcan contribuyendo al sistema por un tiempo mayor, es decir,
entregando más dinero al régimen lo cual se traduce en una ventaja o ganancia para el
sistema. Sin embargo, para las personas que postergaron su salida y ahora reciben una
suma mensual alta, la aplicación de la igualdad jurídica conlleva que también ellos
deben ser incluidos en las medidas de reajuste y equilibrio dado que para ellos como
para los demás, es el Estado el que cubre con dineros del presupuesto nacional una
buena parte de lo que reciben mensualmente. Desde esa perspectiva, es aceptable
entender que la postergación, como medida de estímulo, puede resultar apropiada para
la salud económica de los regímenes y, desde esa perspectiva, el empleo de un tope
diferenciado para estos casos podría ser ciertamente una medida de la que podría echar
mano el Estado para lograr conciliar los distintos fines en juego; pero lo que resulta
inaceptable desde el punto de vista de la igualdad es que frente a una misma y
comprobada exigencia de sacrificio a la que deben responder todos en la medida de sus
capacidades, se exonere a unos jubilados, con fundamento en un criterio como el de las
aportaciones que hicieron en el pasado, dato que resulta irrelevante frente a la
finalidad de nivelación financiera que se pretende con la medida de topar las
jubilaciones. En esa línea de razonamiento -según se explicó- los aportes solo son una
referencia secundaria cuando se trata de equilibrar a futuro un régimen de reparto
como los analizados, en donde ninguno de los cotizantes ha abonado ni lejanamente
para sostener los pagos que se le hacen en razón desu propia jubilación. Por ello, lo
correcto atender lo solicitado y declarar inconstitucional el inciso b) del artículo 3 bis
de la Ley número 7858 con todas sus consecuencias.
V. Conclusión general.
41. De la exposición anterior, resulta necesario concluir que en este caso se trata de la
regulación y limitación de derechos de solidaridad, cuyas características jurídicas y
modo de puesta en ejercicio exigen de la Sala un enfoque hermenéutico constitucional
amplio en favor de la actividad legislativa, pero, a cambio de ello, una mayor exigencia
respecto de su justificación, en especial en relación con su razonabilidad y
proporcionalidad.
42. Desde esa perspectiva, la actuación legislativa concreta sometida a control de la
Sala, no lesiona en sí misma los derechos de propiedad y tampoco lesiona lo dispuesto
en el artículo 34 Constitucional sobre derechos adquiridos ni tampoco los principios
seguridad jurídica, legalidad o razonabilidad y proporcionalidad; sin que ello obste para
que en cada caso concreto, se pueda valorar si la medida incumple tales reglas o bien si
se ajusta en cambio al derecho de la Constitución. En cambio, estimo que el inciso b) del
artículo 3 bis de la Ley impugnada sí lesiona el principio de igualdad al establecer una
diferencia insostenible desde la perspectiva del fin perseguido por la norma. Por
consecuencia, se anula dicha disposición concreta y se declara sin lugar la acción en
todo lo demás.”
El voto de mayoría reconoce que la normativa puede tener efectos retroactivos
en caso de una “debacle” económica. Según lo había indicado en el voto transcrito
supra, la sostenibilidad es un principio inherente a todo régimen solidario de pensiones
y obliga a todos sus participantes a contribuir de forma razonable y proporcionada, a
su mantenimiento. Me remito entonces a mis razonamientos transcritos supra en
cuanto a este tema en el voto supra citado.
Finalmente, en cuanto a la nota consignada en el por tanto, renuncio a la misma
por innecesaria.
Nancy Hernández López
Magistrada
Exp: 17-001676-0007-CO
Nota del Magistrado Cruz Castro. Los límites a las contribuciones especiales y la
potestad tributaria del Estado.
En este voto he concurrido con la mayoría en cuanto resolvió parcialmente con
lugar las acciones de inconstitucionalidad acumuladas, y por lo tanto, se procedió a
anular el porcentaje de cotización y la contribución especial establecidos en las Leyes
N° 9380 y N° 9383, ambas de fecha 29 de julio de 2016, en cuanto exceden el 50% del
monto bruto de la pensión que corresponde a la persona jubilada o pensionada. Sin
embargo, he considerado oportuno suscribir esta nota para expresar algunos
argumentos adicionales al tema básico que es objeto de esta acción, a saber, las
denominadas contribuciones especiales y demás cargas tributarias que se han venido
estableciendo en perjuicio de pensiones ya establecidas. Este tema requiere un
cuidadoso análisis sobre derechos adquiridos y sobre los límites de la potestad
legislativa frente a los ciudadanos.
Tal como lo he considerado en votos anteriores (expediente 15-000432), estimo
que este tipo de gravámenes sobre los montos de pensiones sólo pueden establecerse
cuando el trabajador está activo y aún en ese supuesto, únicamente en casos muy
excepcionales y con pleno sustento técnico.
Una vez que el trabajador se ha jubilado o pensionado, no pueden imponerse
contribuciones especiales o cargas tributarias adicionales, máxime cuando estas cargas
se imponen sin un sustento técnico sólido e integral. Por otra parte, le está vedado al
legislador modificar el monto de la pensión, si ya ha sido reconocida. Estos gravámenes
adicionales no pueden aplicarse a las jubilaciones concedidas, ni siquiera si se establece
que se aplicarán a los meses venideros. Así entonces, las contribuciones o cargas sólo
podrían afectar a las pensiones nuevas, no así a las ya otorgadas. Las pensiones ya
otorgadas se vuelven inmunes al establecimiento de este tipo de contribuciones y
gravámenes. La vulnerabilidad y limitaciones que vive el pensionado, justifican aún más
una tutela a sus derechos. La tutela especial al adulto mayor, es un horizonte y referente
que no puede ignorase en estas decisiones, aunque en muchos casos, se ignora.
No puede desconocerse que las personas pensionadas constituyen un grupo
vulnerable de la población, que deben ser protegidas de forma especial, como lo
establece nuestra Constitución Política (art. 51). Sobre la protección especial de la
población jubilada, nótese que existen una serie de principios y normas
constitucionales e internacionales de derechos humanos que relacionan el derecho a la
pensión con una garantía de prestación durante la vejez. Así por ejemplo, el artículo 25
del Convenio sobre la Seguridad Social, No. 102 de la OIT, establece lo siguiente:
"Artículo 25
Todo Miembro para el cual esté en vigor esta parte del Convenio deberá garantizar
a las personas protegidas la concesión de prestaciones de vejez, de conformidad
con los artículos siguientes de esta parte."
En el mismo sentido, véanse los artículos 16 de la Convención Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre, 22 y 25 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, 31 de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales, 5 de la
Convención sobre Igualdad de Trato en Materia de Seguridad Social, número 118 de la
O.I.T., 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Todos
los cuales se refieren al derecho a la pensión como un derecho humano. Derecho que
además se enmarca dentro del reconocimiento de nuestro Estado como Estado social y
democrático de Derecho, en donde, se recoge el principio de solidaridad social, la
equidad en las relaciones societarias, la promoción de la justicia social y la igualdad de
todos los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos, descartando discriminaciones
arbitrarias e irrazonables.
Así entonces, las contribuciones especiales o cargas tributarias adicionales al
monto de las pensiones puede establecerlas el legislador, pero no a las pensiones ya
otorgadas. A los que ya disfrutan de su pensión, no se les puede aplicar una norma que
reduzca el monto de la dotación económica asignada. Esta limitación es consonante con
una saludable limitación al poder: el principio de irretroactividad de las normas y al
reconocimiento de la intangibilidad del monto de pensión ya otorgada. El legislador
puede establecer estas contribuciones a las pensiones, pero solamente al trabajador
activo, no al jubilado. El jubilado tiene derecho a que se respeten las condiciones y
reglas bajo las cuales obtuvo su pensión, es decir, que se mantengan las condiciones que
la ley contenía para él al momento en que adquirió su derecho a la jubilación. Los
derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas adquieren especial
trascendencia y luminosidad frente a una persona jubilada.
Además, el único supuesto que se podría admitir para poder establecer este tipo
de contribuciones especiales a una pensión ya otorgada, para los meses venideros, sería
que se compruebe una incidencia fiscal importante y previa razonabilidad técnica. Debe
existir un motivo bien fundado para imponer estas restricciones.
Las leyes impugnadas no tuvieron estudios que comprobaran que las medidas
tomadas fueran útiles para preservar el fondo o el sistema de pensiones, o que con ellas
se corrigen las situaciones de desequilibrio, y que no se generan minusvalías para los
pensionados y jubilados que se verían afectados haciéndoles nugatorio el disfrute del
derecho jubilatorio. Se aprecia en este caso que se aportaron estudios de la misma
Asamblea Legislativa y no de los diputados proponentes. Es decir, primero se presentó
el proyecto de ley y luego se ordenó al departamento técnico de la Asamblea Legislativa
realizar los estudios. En segundo lugar, claramente no existe sustento técnico sobre el
contenido de la medida y su impacto en los jubilados.
Por otro lado, comparando lo que sucede con la carga tributaria en materia de
renta, el límite máximo de renta a las empresas es del 30 % y el 25% a personas físicas.
Así entonces, frente a los jubilados, el Estado tiene también límites para su potestad
impositiva; la pensión para un jubilado, es su ingreso, por esta razón, las obligaciones
tributarias o como en este caso, las contribuciones especiales, que se le impongan deben
regirse por los principios de razonabilidad y proporcionalidad aplicables a las tasas
impositivas que se fijan para salarios y ganancias. El hecho que una persona se jubile, no
deja en libertad al Estado para imponer una obligación impositiva o una contribución
especial que supere los límites tributarios de los asalariados y las personas
jurídicas. Así que en estos porcentajes, se evidencian desigualdades o
discriminaciones ilegítimas, pues el porcentaje de esta contribución supera,
sobradamente, el impuesto a las personas jurídicas y a las personas físicas. Esta
diferenciación se hace sin ninguna justificación que determine la razonabilidad y
proporcionalidad de la medida, que es el parámetro para una norma restrictiva en el
plano económico.
Desde el punto del derecho tributario constitucional, no existe un sustento
doctrinal satisfactorio que convierta una contribución solidaria, en un impuesto. Son
contribuciones que se alejan del derecho tributario, pero se adentran en una zona
indeterminada conceptualmente, imprecisión que es fuente de arbitrariedad o la
imposición de obligaciones sin límites precisos, más allá de la propia voluntad del poder
que impone esa contribución.
No dudo que en un Estado solidario como el costarricense, puedan ser necesarias
contribuciones, pero no sólo de parte de los pensionados o jubilados, también se
requiere el aporte solidario de los sectores de mayores ingresos del país. Por el
momento, el límite máximo de la solidaridad lo determinan las tasas de impuesto sobre
la renta. Es probable que deberían ser superiores, pero si se aumentan, debería ser para
toda la población. La solidaridad no es sólo una obligación de los jubilados, es de toda
la población. Los sectores de altos ingresos, tienen una gran deuda con las aspiraciones
de equidad, igualdad y solidaridad de la sociedad costarricense, pero eso se expresa en
las potestades tributarias y en lo que se contribuye del producto interno bruto, que en
el caso costarricense, no supera el dieciséis por ciento. La ruta de la solidaridad, apenas
comienza, el primer paso: la contribución solidaria de los pensionados, pero queda
mucho por hacer. Si nos quedamos anclados en las obligaciones solidarias para los
jubilados, será difícil que este concepto de solidaridad en la contribución, se extienda a
otros sectores sociales y económicos.
Deberíamos esperar más contribuciones solidarias de los sectores de mayores
ingresos, esa es la ruta política que se ha iniciado con el proyecto consultado. Empero,
como lo expresé, es inevitable pensar que respecto de los jubilados y pensionados, la
voluntad política encuentra poca resistencia, por ello, el tema se hace muy complicado
frente a otros sectores que tienen el poder efectivo en el campo político y económico.
El establecimiento de contribuciones especiales a las pensiones y su consecuente
reducción del monto percibido, debe estar razonablemente sustentado. Razonabilidad
y proporcionalidad, las líneas infranqueables para las decisiones desde el poder. No
basta decir que algo es razonable y proporcional, hay que demostrarlo y resistir los
cuestionamientos del mismo nivel. Hay que tener mucha prudencia en estas acciones
restrictivas, especialmente cuando incide en las condiciones de vida de grupos
vulnerables como los jubilados. No parece ser esta la mejor vía para fortalecer el Estado
social de Derecho. La dignidad de la población jubilada requiere mayor cautela en las
decisiones desde el Poder. Los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas
consolidadas, rigen, con mayor intensidad, para una población tan vulnerable como los
adultos mayores.
Fernando Cruz C.
Magistrado
Exp: 17-001676-0007-CO
Res. Nº 2020019632
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece
horas y treinta y tres minutos el nueve de octubre del dos mil veinte.
Acción de inconstitucionalidad N° 17-1676-0007-CO promovidas
por [Nombre 001], portador de la cédula de identidad N° [Valor 001] , así como las
acumuladas N° 17-002469-0007-CO, interpuesta por [Nombre 002], cédula de
identidad N° [Valor 002], [Nombre 003], cédula de identidad N° [Valor 003] , [Nombre
004], cédula de identidad N° [Valor 004], [Nombre 005], cédula de identidad N° [Valor
005], [Nombre 006], cédula de identidad N° [Valor 006], [Nombre 007] , cédula de
identidad N° [Valor 007], [Nombre 008], cédula de identidad N° [Valor 008], [Nombre
009] , cédula de identidad N° [Valor 009], y [Nombre 010], cédula de identidad
N° [Valor 010] ; N° 17-005794-0007-CO, interpuesta por [Nombre 011], cédula de
identidad N° [Valor 011] ; N° 17-004865-0007-CO, interpuesta por [Nombre 012],
cédula de identidad N° [Valor 012] ; N° 17- 006508-0007-CO, interpuesta
por [Nombre 013], cédula de identidad N° [Valor 013]; N° 17-006510-0007-CO ,
interpuesta por [Nombre 014], cédula de identidad N° [Valor 014]; N° 17-006512-
0007-CO , interpuesta por [Nombre 015], cédula de identidad N° [Valor 015]; N° 17-
006514- 0007-CO , interpuesta por [Nombre 016], cédula de identidad N° [Valor
016]; N° 17-006515-0007-CO , interpuesta por [Nombre 017], cédula de identidad
N° [Valor 017]; N° 17-006516-0007-CO , interpuesta por [Nombre 018], cédula de
identidad N° [Valor 018]; N° 17-006517-0007-CO , interpuesta por [Nombre 019],
cédula de identidad N° [Valor 019]; N° 17-006518-0007-CO , interpuesta
por [Nombre 020], cédula de identidad N° [Valor 020]; N° 17-006521-0007-CO ,
interpuesta por [Nombre 021], cédula de identidad N° [Valor 021]; N° 17-006522-
0007-CO , interpuesta por [Nombre 022], cédula de identidad N° [Valor 022]; N° 17-
006523-0007-CO , interpuesta por [Nombre 023], cédula de identidad N° [Valor
023]; N° 17-006525-0007-CO , interpuesta por [Nombre 024], cédula de identidad
N° [Valor 024]; N° 17-006526-0007-CO , interpuesta por [Nombre 025], cédula de
identidad N° [Valor 025]; N° 17-006527-0007-CO , interpuesta por [Nombre 026],
cédula de identidad N° [Valor 026]; N° 17-006529-0007-CO , interpuesta
por [Nombre 027], cédula de identidad N° [Valor 027]; N° 17-006587-0007-CO ,
interpuesta por [Nombre 028], cédula de identidad N° [Valor 028], en representación
de [Nombre 029], cédula de identidad N° [Valor 029] ; N° 17-006588-0007-CO,
interpuesta por [Nombre 028], cédula de identidad N° [Valor 028] , en representación
de [Nombre 030], cédula de identidad N° [Valor 030]; N° 17-006590-0007-CO,
interpuesta por [Nombre 031] , cédula de identidad N° [Valor 031]; N° 17-006595-
0007-CO, interpuesta por [Nombre 032] , cédula de identidad N° [Valor 032]; N° 17-
006596-0007-CO, interpuesta por [Nombre 033] , cédula de identidad N° [Valor
033]; N° 17-006598- 0007-CO, interpuesta por [Nombre 034], cédula de identidad
N° [Valor 034] ; N° 17-006601-0007-CO, interpuesta por [Nombre 035], cédula de
identidad N° [Valor 035] ; N° 17-006602-0007-CO, interpuesta por [Nombre 036],
cédula de identidad N° [Valor 036] ; N° 17- 006605-0007-CO, interpuesta
por [Nombre 037], cédula de identidad N° [Valor 037] ; N° 17-006607-0007-CO,
interpuesta por [Nombre 038], cédula de identidad N° [Valor 038] ; N° 17-006608-
0007-CO, interpuesta por [Nombre 039], cédula de identidad N° [Valor 039] ; N° 17-
006619-0007-CO, interpuesta por [Nombre 040], cédula de identidad N° [Valor
040] ; N° 17-006622-0007-CO, interpuesta por [Nombre 041], cédula de identidad
N° [Valor 041] ; N° 17-006624-0007-CO, interpuesta por [Nombre 042], cédula de
identidad N° [Valor 042] ; N° 17-006627-0007-CO, interpuesta por [Nombre 043],
cédula de identidad N° [Valor 043] ; N° 17-006630-0007-CO, interpuesta
por [Nombre 044], cédula de identidad N° [Valor 044] , en representación de [Nombre
045], cédula de identidad N° [Valor 045]; N° 17-006692-0007-CO, interpuesta
por [Nombre 046] , cédula de identidad N° [Valor 046]; N° 17-006693-0007-CO,
interpuesta por [Nombre 047] , cédula de identidad N° [Valor 047]; N° 17-006694-
0007-CO, interpuesta por [Nombre 048] , cédula de identidad N° [Valor 048]; N° 17-
006695-0007-CO, interpuesta por [Nombre 049] , cédula de identidad N° [Valor 049],
en su condición de apoderado generalísimo de [Nombre 050], cédula de identidad
N° [Valor 050] ; N° 17-007064-0007-CO, interpuesta por [Nombre 051], cédula de
identidad N° [Valor 051] , y [Nombre 052], cédula de identidad N° [Valor 052], en favor
de [Nombre 053], portadora de la cédula de identidad N° [Valor 053]; N° 17-007660-
0007-CO , interpuesta por [Nombre 054], cédula de identidad N° [Valor 054] y N° 17-
007157-0007-CO , interpuesta por [Nombre 055], cédula de identidad N° [Valor
055], contra los artículos 1, 2, inciso a), y 3, de la Ley N° 9383 del 29 de julio del
2016, “Ley Marco de Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones”;
artículo único, de la Ley N° 9380, del 29 de julio del 2016, denominada
“Porcentaje de Cotización de Pensionados y Servidores Activos para los
Regímenes Especiales de Pensiones”; artículos 1, inciso b), 2 y 8 y el Transitorio
II, de la Ley N° 9381, del 29 de julio de 2016, denominada “Caducidad de Derechos
de Pensión de hijos e hijas y reformas del Régimen de Pensiones Hacienda-
Diputados, regulados por la Ley N° 148, Ley de Pensiones de Hacienda del 23 de
agosto de 1943”; así como el artículo 3, de la Ley N° 9388, de 10 de agosto de
2016, denominada “Reforma normativa de los Regímenes Especiales de
Pensiones con cargo al presupuesto para contener el gasto de pensiones”.
Resultando:
I.- La Sentencia Nº 2020-19274 de las 16:30 horas del 7 de octubre de 2020, en
la parte dispositiva, estableció que:
“Por mayoría, se declaran parcialmente con lugar las acciones de
inconstitucionalidad acumuladas. En consecuencia, se anula el porcentaje
de cotización y la contribución especial establecidos en las Leyes N° 9380 y
N° 9383, ambas de fecha 29 de julio de 2016, en cuanto exceden el 50% del
monto bruto de la pensión que corresponde a la persona jubilada o
pensionada. Sin embargo, de conformidad con el artículo 91, de la Ley de
la Jurisdicción Constitucional, para evitar graves dislocaciones de la
seguridad, la justicia o la paz social, la Sala gradúa y dimensiona el efecto
de esta resolución, de modo que, a partir del mes siguiente de la
notificación de esta sentencia, la Administración Tributaria deberá
realizar el ajuste correspondiente conforme a esta sentencia, de tal manera
que la carga tributaria que pesa sobre el monto de las jubilaciones y
pensiones no exceda el 50% del monto bruto que recibe el jubilado o
pensionado. El Magistrado Castillo Víquez da razones diferentes. Los
Magistrados Rueda Leal, Hernández López y Garro Vargas, salvan el voto
y declaran sin lugar dichas acciones acumuladas por razones diferentes. En
cuanto a las Leyes N° 9381 de 29 de julio de 2016 y N° 9388 de 10 de agosto
de 2016, por unanimidad se declaran sin lugar las acciones. Los
Magistrados Rueda Leal, Hernández López y Garro Vargas dan razones
diferentes. En lo demás, por unanimidad, se declaran sin lugar las acciones.
Por unanimidad, se rechazan de plano las acciones acumuladas N° 17-
007660-0007-CO y N° 17-005794-0007-CO, en cuanto no ofrecieron
argumentación clara y precisa de los motivos para accionar contra las
normas objeto de esta acción. Los Magistrados Cruz Castro y Hernández
López ponen notas separadas. El Magistrado Rueda Leal emite voto
particular en cuanto a los siguientes aspectos: 1) Declara inamisible las
acciones de inconstitucionalidad a las que se les asignó los números de
expedientes 17-004865-0007-CO y 17-007660-0007-CO, por cuanto los
recursos de amparo que sirvieron como asunto previo, fueron planteados
cuando las leyes cuestionadas no habían sido aplicadas a las partes
tuteladas. 2) Declara sin lugar la acción en cuanto a las leyes n.
os
9380 y
9383, pues ni resultan contrarias a los principios de razonabilidad,
proporcionalidad y no confiscatoriedad, ni transgreden la protección
internacional de que gozan las personas adultas mayores. Al respecto,
estima que, de acuerdo con el texto expreso del artículo 67 del de la OIT
C102 de 1952 -Convenio sobre la seguridad social (norma mínima)-, la
pensión o jubilación puede reducirse siempre y cuando se respete el 40%
de un salario de referencia; sin embargo, de los argumentos de los
accionantes no se desprende una transgresión evidente y automática de ese
porcentaje, ya que las leyes 9380 y 9383 establecen un límite del 55%
respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión. Además, el mínimo
exento que contiene la ley n.
o
9383 y el límite del 55% de la deducciones de
las mayores pensiones sometidas a una escala gradual de afectación,
garantizan pensiones más que dignas para personas adultas
mayores 3) Declara sin lugar la acción en cuanto a las leyes n.
os
9381 y
9388, pues estima constitucionalmente válido que, conforme al principio
de solidaridad social, cuando un régimen de pensiones se encuentra en
crisis de sostenibilidad financiera se modifiquen las condiciones de las
pensiones o jubilaciones con mayores beneficios para solventar esa
situación, siempre y cuando los ajustes tengan como finalidad resguardar
la sostenibilidad del régimen y se respeten el principio de razonabilidad y
proporcionalidad, así como la dignidad humana de las personas adultas
mayores. 4) En cuanto al resto de aspectos da razones separadas. La
Magistrada Garro Vargas pone nota. Comuníquese este pronunciamiento
a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Reséñese este
pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente
en el Boletín Judicial. Notifíquese.-”.
Ahora bien, se ha advertido -de oficio- que en este punto 2, de la parte dispositiva
de esta sentencia, que corresponde al voto particular del Magistrado Rueda Leal, se
cometieron unos errores materiales que se deben corregir, tal como se dirá; lo anterior,
al tenor del artículo 12, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con el fin de dar cabal
cumplimiento al contenido del fallo.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
CONSIDERANDO:
ÚNICO.- Sobre la necesidad de enmendar de oficio la sentencia N° 2020-
19274. De conformidad con la doctrina que informa al artículo 12, de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, se hace necesario corregir el error material contenido en la
parte dispositiva de la Sentencia N° 2020-19274 de las 16:30 horas del 7 de octubre de
2020, toda vez que, en su parte dispositiva, omitió consignar la palabra “Convenio ”
cuando se refería al artículo 67; en ese mismo punto, en la oración después
de “Además” se consignó “la deducciones”, y posteriormente, “las mayores pensiones ”;
cuando lo correcto, era agregar la palabra “Convenio”; y, por su orden, consignar el
plural del artículo “ la” en “las deducciones” y la frase “las mayores pensiones ” por “las
pensiones más altas”. De este modo, la Sala estima que, ante lo evidente de los yerros
que se plantean, lo propio es corregir los errores materiales en el voto particular del
Magistrado Rueda Leal, concretamente en el punto 2; de manera tal, que el por tanto
corregido deberá quedar como se transcribe en la parte dispositiva de esta sentencia.
Por Tanto:
Se corrige el error material en la parte dispositiva de la Sentencia Nº 2020-19274
de las 16:30 horas del 7 de octubre de 2020, para que se lea de la siguiente manera:
“Por mayoría, se declaran parcialmente con lugar las acciones de
inconstitucionalidad acumuladas. En consecuencia, se anula el porcentaje de cotización y
la contribución especial establecidos en las Leyes N° 9380 y N° 9383, ambas de fecha 29
de julio de 2016, en cuanto exceden el 50% del monto bruto de la pensión que corresponde
a la persona jubilada o pensionada. Sin embargo, de conformidad con el artículo 91, de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional, para evitar graves dislocaciones de la seguridad, la
justicia o la paz social, la Sala gradúa y dimensiona el efecto de esta resolución, de modo
que, a partir del mes siguiente de la notificación de esta sentencia, la Administración
Tributaria deberá realizar el ajuste correspondiente conforme a esta sentencia, de tal
manera que la carga tributaria que pesa sobre el monto de las jubilaciones y pensiones no
exceda el 50% del monto bruto que recibe el jubilado o pensionado. El Magistrado Castillo
Víquez da razones diferentes. Los Magistrados Rueda Leal, Hernández López y Garro
Vargas, salvan el voto y declaran sin lugar dichas acciones acumuladas por razones
diferentes. En cuanto a las Leyes N° 9381 de 29 de julio de 2016 y N° 9388 de 10 de agosto
de 2016, por unanimidad se declaran sin lugar las acciones. Los Magistrados Rueda Leal,
Hernández López y Garro Vargas dan razones diferentes. En lo demás, por unanimidad, se
declaran sin lugar las acciones. Por unanimidad, se rechazan de plano las acciones
acumuladas N° 17-007660-0007-CO y N° 17-005794-0007-CO, en cuanto no ofrecieron
argumentación clara y precisa de los motivos para accionar contra las normas objeto de
esta acción. Los Magistrados Cruz Castro y Hernández López ponen notas separadas. El
Magistrado Rueda Leal emite voto particular en cuanto a los siguientes
aspectos: 1) Declara inamisible las acciones de inconstitucionalidad a las que se les asignó
los números de expedientes 17-004865-0007-CO y 17-007660-0007-CO, por cuanto los
recursos de amparo que sirvieron como asunto previo, fueron planteados cuando las leyes
cuestionadas no habían sido aplicadas a las partes tuteladas. 2) Declara sin lugar la
acción en cuanto a las leyes n.
os
9380 y 9383, pues ni resultan contrarias a los principios
de razonabilidad, proporcionalidad y no confiscatoriedad, ni transgreden la protección
internacional de que gozan las personas adultas mayores. Al respecto, estima que, de
acuerdo con el texto expreso del artículo 67 del Convenio de la OIT C102 de 1952 -Convenio
sobre la seguridad social (norma mínima)-, la pensión o jubilación puede reducirse
siempre y cuando se respete el 40% de un salario de referencia; sin embargo, de los
argumentos de los accionantes no se desprende una transgresión evidente y automática
de ese porcentaje, ya que las leyes 9380 y 9383 establecen un límite del 55% respecto de
la totalidad del monto bruto de la pensión. Además, el mínimo exento que contiene la ley
n.
o
9383 y el límite del 55% de las deducciones de las pensiones más altas sometidas a una
escala gradual de afectación, garantizan pensiones más que dignas para personas adultas
mayores. 3) Declara sin lugar la acción en cuanto a las leyes n.
os
9381 y 9388, pues estima
constitucionalmente válido que, conforme al principio de solidaridad social, cuando un
régimen de pensiones se encuentra en crisis de sostenibilidad financiera se modifiquen las
condiciones de las pensiones o jubilaciones con mayores beneficios para solventar esa
situación, siempre y cuando los ajustes tengan como finalidad resguardar la
sostenibilidad del régimen y se respeten el principio de razonabilidad y proporcionalidad,
así como la dignidad humana de las personas adultas mayores. 4) En cuanto al resto de
aspectos da razones separadas. La Magistrada Garro Vargas pone nota. Comuníquese este
pronunciamiento a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Reséñese este
pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín
Judicial. Notifíquese”.-
Magistrados Fernando Castillo V., Presidente / Paul Rueda L. / Nancy Hernández
L. / Luis Fdo. Salazar A. / Jorge Araya G. / Anamari Garro V. / Ronald Salazar M.
