Voto Nro. 2020-019274
Expediente: 17-001676-0007-CO
Tipo de asunto: Acción de inconstitucionalidad
Normativa impugnada: Ley N° 9383 del 29 de julio del 2016, “Ley Marco de
Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones”; Ley N° 9380 del 29 de julio del
2016, denominada “Porcentaje de Cotización de Pensionados y Servidores Activos para
los Regímenes Especiales de Pensiones”; Ley N° 9381 del 29 de julio de 2016,
denominada “Caducidad de Derechos de Pensión de hijos e hijas y reformas del Régimen
de Pensiones Hacienda-Diputados, regulados por la Ley N° 148, Ley de Pensiones de
Hacienda del 23 de agosto de 1943”; Ley N° 9388 de 10 de agosto de
2016, denominada “Reforma normativa de los Regímenes Especiales de Pensiones con
cargo al presupuesto para contener el gasto de pensiones”.
Magistrado Ponente: Luis Fdo. Salazar Alvarado.
Adición o aclaración: voto nro. 2020-19632.
Descriptores: Pensión. Tratados y convenios internacionales. Proporcionalidad y
razonabilidad. No confiscación. Irretroactividad de la ley. Obligatoriedad, vigencia y
publicidad de las leyes. Igualdad.
Exp: 17-001676-0007-CO
Res. Nº 2020019274
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las
dieciséis horas y treinta minutos el siete de octubre del dos mil veinte.
Acciones de inconstitucionalidad N° 17-1676-0007-CO promovidas
por [Nombre 001], portador de la cédula de identidad N° [Valor 001], así como las
acumuladas N° 17-002469-0007-CO, interpuesta por [Nombre 002], cédula de
identidad N° [Valor 002], [Nombre 003], cédula de identidad N° [Valor 003] , [Nombre
004], cédula de identidad N° [Valor 004], [Nombre 005], cédula de identidad N° [Valor
005], [Nombre 006], cédula de identidad N° [Valor 006], [Nombre 007] , cédula de
identidad N° [Valor 007], [Nombre 008], cédula de identidad N° [Valor 008], [Nombre
009] , cédula de identidad N° [Valor 009], y [Nombre 010], cédula de identidad
N° [Valor 010] ; N° 17-005794-0007-CO, interpuesta por [Nombre 011], cédula de
identidad N° [Valor 011] ; N° 17-004865-0007-CO, interpuesta por [Nombre 012],
cédula de identidad N° [Valor 012]; N° 17- 006508-0007-CO , interpuesta
por [Nombre 013], cédula de identidad N° [Valor 013]; N° 17-006510-0007-CO ,
interpuesta por [Nombre 014], cédula de identidad N° [Valor 014]; N° 17-006512-
0007-CO , interpuesta por [Nombre 015], cédula de identidad N° [Valor 015]; N° 17-
006514- 0007-CO, interpuesta por [Nombre 016], cédula de identidad N° [Valor
016]; N° 17-006515-0007-CO , interpuesta por [Nombre 017], cédula de identidad
N° [Valor 017]; N° 17-006516-0007-CO , interpuesta por [Nombre 018], cédula de
identidad N° [Valor 018]; N° 17-006517-0007-CO , interpuesta por [Nombre 019],
cédula de identidad N° [Valor 019]; N° 17-006518-0007-CO , interpuesta
por [Nombre 020], cédula de identidad N° [Valor 020]; N° 17-006521-0007-CO ,
interpuesta por [Nombre 021], cédula de identidad N° [Valor 021]; N° 17-006522-
0007-CO , interpuesta por [Nombre 022], cédula de identidad N° [Valor 022]; N° 17-
006523-0007-CO , interpuesta por [Nombre 023], cédula de identidad N° [Valor
023]; N° 17-006525-0007-CO , interpuesta por [Nombre 024], cédula de identidad
N° [Valor 024]; N° 17-006526-0007-CO , interpuesta por [Nombre 025], cédula de
identidad N° [Valor 025]; N° 17-006527-0007-CO , interpuesta por [Nombre 026],
cédula de identidad N° [Valor 026]; N° 17-006529-0007-CO , interpuesta
por [Nombre 027], cédula de identidad N° [Valor 027]; N° 17-006587-0007-CO ,
interpuesta por [Nombre 028], cédula de identidad N° [Valor 028], en representación
de [Nombre 029], cédula de identidad N° [Valor 029] ; N° 17-006588-0007-CO,
interpuesta por [Nombre 028], cédula de identidad N° [Valor 028] , en representación
de [Nombre 030], cédula de identidad N° [Valor 030]; N° 17-006590-0007-CO,
interpuesta por [Nombre 031] , cédula de identidad N° [Valor 031]; N° 17-006595-
0007-CO, interpuesta por [Nombre 032] , cédula de identidad N° [Valor 032]; N° 17-
006596-0007-CO, interpuesta por [Nombre 033] , cédula de identidad N° [Valor
033]; N° 17-006598- 0007-CO, interpuesta por [Nombre 034], cédula de identidad
N° [Valor 034] ; N° 17-006601-0007-CO, interpuesta por [Nombre 035], cédula de
identidad N° [Valor 035] ; N° 17-006602-0007-CO, interpuesta por [Nombre 036],
cédula de identidad N° [Valor 036] ; N° 17- 006605-0007-CO, interpuesta
por [Nombre 037], cédula de identidad N° [Valor 037] ; N° 17-006607-0007-CO,
interpuesta por [Nombre 038], cédula de identidad N° [Valor 038] ; N° 17-006608-
0007-CO, interpuesta por [Nombre 039], cédula de identidad N° [Valor 039] ; N° 17-
006619-0007-CO, interpuesta por [Nombre 040], cédula de identidad N° [Valor
040] ; N° 17-006622-0007-CO, interpuesta por [Nombre 041], cédula de identidad
N° [Valor 041] ; N° 17-006624-0007-CO, interpuesta por [Nombre 042], cédula de
identidad N° [Valor 042] ; N° 17-006627-0007-CO, interpuesta por [Nombre 043],
cédula de identidad N° [Valor 043] ; N° 17-006630-0007-CO, interpuesta
por [Nombre 044], cédula de identidad N° [Valor 044] , en representación de [Nombre
045], cédula de identidad N° [Valor 045]; N° 17-006692-0007-CO, interpuesta
por [Nombre 046] , cédula de identidad N° [Valor 046]; N° 17-006693-0007-CO,
interpuesta por [Nombre 047] , cédula de identidad N° [Valor 047]; N° 17-006694-
0007-CO, interpuesta por [Nombre 048] , cédula de identidad N° [Valor 048]; N° 17-
006695-0007-CO, interpuesta por [Nombre 049] , cédula de identidad N° [Valor 049],
en su condición de apoderado generalísimo de [Nombre 050], cédula de identidad
N° [Valor 050] ; N° 17-007064-0007-CO, interpuesta por [Nombre 051], cédula de
identidad N° [Valor 051] , y [Nombre 052], cédula de identidad N° [Valor 052], en favor
de [Nombre 053], portadora de la cédula de identidad N° [Valor 053]; N° 17-007660-
0007-CO , interpuesta por [Nombre 054], cédula de identidad N° [Valor 054] y N° 17-
007157-0007-CO , interpuesta por [Nombre 055], cédula de identidad N° [Valor
055], contra los artículos 1, 2, inciso a), y 3, de la Ley N° 9383 del 29 de julio del
2016, “Ley Marco de Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones”;
artículo único, de la Ley N° 9380, del 29 de julio del 2016, denominada
“Porcentaje de Cotización de Pensionados y Servidores Activos para los
Regímenes Especiales de Pensiones”; artículos 1, inciso b), 2 y 8 y el Transitorio
II, de la Ley N° 9381, del 29 de julio de 2016, denominada “Caducidad de Derechos
de Pensión de hijos e hijas y reformas del Régimen de Pensiones Hacienda-
Diputados, regulados por la Ley N° 148, Ley de Pensiones de Hacienda del 23 de
agosto de 1943”; así como el artículo 3, de la Ley N° 9388, de 10 de agosto de
2016, denominada “Reforma normativa de los Regímenes Especiales de
Pensiones con cargo al presupuesto para contener el gasto de pensiones”.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:25 horas del 2 de
febrero de 2017, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los
artículos 1, 2 y 3, de la Ley N° 9383 del 29 de julio de 2016, “Ley Marco de Contribución
Especial de los Regímenes de Pensiones”; el artículo Único, de la Ley N° 9380 del 29 de
julio del 2016, denominada "Porcentaje de Cotización de Pensionados y Servidores
Activos para los Regímenes Especiales de Pensiones”; artículo 8, de la Ley N° 9381 del
29 de julio de 2016, denominada “Caducidad de Derechos de Pensión de hijos e hijas y
reformas del Régimen de Pensiones Hacienda-Diputados, regulados por la Ley N° 148,
Ley de Pensiones de Hacienda del 23 de agosto de 1943”. Alega que las normas se
impugnan por vicios en el procedimiento legislativo, ya que, se aplicó la dispensa del
trámite establecido en el artículo 177, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por
lo que se presentaron mociones que fueron calificadas por algunos de diputados como
textos sustitutivos violando el principio constitucional de publicidad legislativa y el
principio constitucional de debido proceso en la aprobación de la leyes, regulado en la
Ley denominada Reglamento de la Asamblea Legislativa. Fueron aprobadas mociones
de revisión donde se propuso dispensa de lectura y, siendo que, un proyecto que fue
dispensado de trámites previos, la única forma que los diputados conozcan su
contenido, es leyendo las mociones presentadas y discutiéndolas, pero, en este caso no
sucedió eso, pues, no hubo discusión. Alega que las mociones presentadas en el
expediente N° [Valor 064] no son, realmente, una moción, sino un texto sustitutivo, el
cual violenta el principio de publicidad legislativa. Adicionalmente, las leyes fueron
aprobadas con vicios en su tramitación, violentándose el principio de publicidad
legislativa, pues, cuando se discutieron en Plenario fueron dispensadas de todo trámite,
excepto, el de publicación, de lo cual adolecen, incluso, algunos fueron hasta
dispensados de lectura de mociones siendo un tema de interés público y de un impacto
económico importante al pretender disminuir, groseramente, los ingresos de una
población adulta mayor en condición de vulnerabilidad. Tampoco, existen estudios
técnicos, financieros económicos y actuariales que determinen con precisión la
definición de la contribución especial, solidaria y redistributiva, que respalden las
medidas aprobadas por la Asamblea Legislativa, mediante las leyes impugnadas y que
lleven a concluir que las medidas tomadas son para preservar el fondo o el sistema y
que con ellas se corrigen las situaciones de desequilibrio y que no se generan
minusvalías para los pensionados que hagan nugatorio el disfrute del derecho
jubilatorio. Sostiene que el artículo 8, de la Ley N° 9381, suprime derecho al sistema de
aumentos por costo de vida que ha sido reconocido para los pensionados y jubilados
del régimen de hacienda exdiputados, de un 30% anual y los somete a un sistema de
aumentos por costo de vida, decretados por el Poder Ejecutivo, conforme lo dispone el
numeral 7, de la Ley N° 7302. Con la norma citada se conculca derechos adquiridos y
situaciones jurídicas consolidadas en los términos establecido por la Sala
Constitucional, en el Voto N° 5817-1993, dado que, en materia de seguridad social, el
derecho de jubilación nace, como bien lo ha desarrollado la Sala Constitucional, en el
momento en que se cumple con los requisitos mínimos previstos por la ley para cada
clase de beneficio en particular. Simultáneamente, con el derecho a la pensión, se
adquieren los beneficios que el régimen específico estableció, como por ejemplo: el
beneficio a que el monto de la pensión aumente año con año, por lo que las normas
posteriores no pueden alterar o modificar los hechos producidos antes de su vigencia,
de acuerdo con el principio de irretroactividad del derecho y la protección de
situaciones jurídicas consolidadas. La situación jurídica consolidada se ha entendido,
que si bien, nadie tiene un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento", el precepto
constitucional significa que, si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma
legal que cambie o elimine la regla, no podrá tener la virtud de impedir que surja el
efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Asegura que
las personas que pretenden adquirir un derecho jubilatorio están obligadas a sufragar
el costo que implica la existencia de un fondo de esa índole, no así, aquellos que ya
contribuyeron con las cuotas que se consideraron necesarias para el surgimiento de su
derecho. El artículo 73, de la Constitución Política, al establecer la vejez y otras causas
como contingencias de obligada protección por mecanismos de seguridad social,
compele al diseño de un sistema justo. No es razonable imponer a los pensionados en
curso otras gravosas contribuciones especiales, solidarias y redistributivas, pues, para
eso, ya contribuyeron al fondo como trabajadores activos y como pensionados.
Considera que los artículos 1, 2, 3 y 4, de la Ley N° 9383 y el artículo único, de la Ley N°
9380, son inconstitucionales, por cuanto establecen una carga económica a los
pensionados del régimen de hacienda de un diputado que les obliga a cotizar con
porcentajes confiscatorios que corren entre el 25% y el 75% de los montos que superen
la base exenta que resulta ser diez veces el salario menor pagado en la Administración
Pública, el cual se ha fijado en la suma de ¢255.700.00 y autorizan rebajos al monto de
la pensión hasta un porcentaje de un 55% Así que las prestaciones de pensión o
jubilación que reciba un pensionado del régimen de hacienda, se verán disminuidas en
montos cuya cuantía dependerá del monto bruto de pensión que reciba, pero, con la
única finalidad de bajar el costo asociado que tiene ese régimen para el presupuesto
nacional. Todo lo anterior, sin que de previo se les comunicara y contrario a los
principios de razonabilidad, proporcionalidad y no confiscatoriedad. Por otro lado, las
normas resultan contrarias al principio de intangibilidad del patrimonio y de
responsabilidad administrativa, ya que, menoscaban los ingresos de las personas
pensionadas, la mayoría de los cuales son adultos mayores, que adquirieron su derecho
sin ninguna transgresión de normas y ninguna actuación indebida. Los pensionados
bajo el régimen de pensiones de hacienda-diputados no tienen por qué soportar la
aplicación de una contribución especial, solidaria y redistributiva a la pensión que es
desproporcionada y confiscatoria. No debe imponerse a los administrados una carga o
sacrificio singular que no tiene el deber de soportar, pues, la aplicación del tope se hace,
única y exclusivamente, a un grupo específico de pensiones que no representa ni un uno
por ciento del total de pensionados con cargo al presupuesto nacional. Estima que los
artículos 1, 2, 3 y 4, de la Ley N° 9383 y el artículo único, de la Ley N° 9380, atentan
contra la protección que otorga la red de seguridad social en Costa Rica, por medio de
las pensiones y somete a quienes adquirieron ese derecho hace muchos años, a una
desprotección económica, pues, se rebaja de manera abrupta los montos percibidos de
un mes al otro. Lo anterior, en clara violación a la Convención Interamericana de los
Derechos Humanos de las Personas Mayores, donde se refuerzan los derechos jurídicos
de los adultos mayores para que sigan disfrutando de una ayuda plena, independiente
y autónoma, con salud, seguridad, integración y participación activa en las esferas
económica, social, cultural y política de sus sociedades. Ahora bien, en relación con las
pensiones por vejez, los porcentajes en los artículos del 25 al 30 y 66, del Convenio N°
102, de la Organización Internacional del Trabajo, se refieren a porcentajes de
beneficios por pensión del salario de referencia para el otorgamiento o declaratoria del
beneficio, por eso no se puede aplicar a las prestaciones en curso, previamente,
declaradas y que fueron rebajadas al momento del otorgamiento. Finalmente, se
quebranta el derecho fundamental al debido proceso, ya que, las normas indicadas
permitían que, las autoridades procedieran a ejecutar el rebajo a la pensión, sin emitir
una resolución administrativa o comunicación previa, en que se diera la posibilidad de
conocer de antemano el rebajo que iba a tener, en cuanto al monto y porcentaje; lo cual
no solo violenta el derecho al debido proceso sino al derecho de defensa.
2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta
acción de inconstitucionalidad, señala que el asunto base es el recurso de amparo 16-
012956-0007-CO interpuesto por [Nombre 001] contra la Dirección Nacional de
Pensiones del Ministerio de Trabajo, y el Ministerio de Hacienda.
3.- Por resolución de las 15:51 horas del 4 de abril de 2017, la Presidencia de la
Sala dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la
República, a la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social y al Ministerio de Hacienda.
4.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo, del artículo 81, de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, fueron publicados en los números 074, 075 y 076 del
Boletín Judicial, de los días 20, 21 y 24 de abril de 2017.
5.- Fernando Rodríguez Garro, en su condición de Ministro de Hacienda a.i.,
contesta la audiencia, manifestando que los alegatos sobre el quebranto a los artículos
160 al 164 y 177, del Reglamento a la Asamblea Legislativa, así como el acuerdo
legislativo 2.883 del 9 de marzo de 1994, le corresponde por mandato constitucional, a
la Asamblea Legislativa, razón por la cual, no se entrará a conocer los argumentos
señalados por el accionante, como violatorios por el legislador. Señala que las Pensiones
Especiales con cargo al Presupuesto Nacional se pagan con cargo al “Presupuesto
General de Gastos de la Administración Pública ”; es decir, lo que declara la Dirección
Nacional de Pensiones es que se deben realizar contra el Presupuesto Nacional de la
República, lo que señala como ejemplo en la Ley N° 9411, “Ley de Presupuesto
Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2017,
incluyó una subpartida de ingresos CONTRIBUCIÓN A REGÍMENES ESPECIALES DE
PENSIONES de ¢ 67.375.005.000, lo que representa cerca del 11% del presupuesto total
(con un ritmo de crecimiento del 12% 2007-2015). Se espera que el régimen
experimente un declive al año 2035 con un cierre hacia el año 2060-2065. Estas
pensiones no poseen un “fondo” propio y no ganan capitalización, incluso afirma que
desde hace mucho tiempo los ingresos por concepto de cotizaciones estatales, obreras
y patronales son muchos menores que los egresos derivados del pago de los beneficios
jubilatorios. Así, son canceladas de los impuestos y/o por medio de dineros obtenidos
de préstamos, que generan pago de intereses para el Estado, con implicaciones para el
endeudamiento. Por cada ₡100 en el régimen, ₡90 colones deben financiarse con
impuestos o deuda, como resultado de que existen sesenta mil pensionados y solo
veinte mil cotizantes. Para algunos jubilados la falta de un tope máximo por concepto
de pensión mensual resultan superiores y sin ninguna relación o proporción justificable
en cuanto a las cotizaciones aportadas en su momento, y/o los salarios por ellos
percibidos durante el tiempo en que se encontraban laborando.
El ministerio informa que la Ley N° 9383 “Porcentaje de Cotización de
Pensionados y Servidores Activos para los Regímenes Especiales del Pensiones”, tiene
por finalidad que el Estado cuente con mayores ingresos para enfrentar sus egresos por
el pago de prestaciones de los regímenes especiales de pensiones, y contribuir de esta
manera con la sostenibilidad financiera de éstos en el corto, mediano y largo plazo, así
como el que las cotizaciones sobre los montos de pensión y salarios se realice de
manera gradual y solidaria, de forma tal que las personas que reciban ingresos más
altos, coticen proporcionalmente más y que quienes reciben menos, lo hagan en menor
porcentaje. Tal y como acontece en el régimen del Magisterio Nacional, el cual en virtud
de las Leyes N° 7268 y N° 7531, opera de una forma similar al indicado en la ley N°
9380. Conforme a lo anterior, señala que cualquier régimen de seguridad social
requiere de flexibilidad para orientar adecuadamente los recursos limitados de que
dispone, no es posible que se petrifiquen las normas que establecieron las condiciones
de un determinado régimen, incluso llevarlo al colapso perjudicando a quienes no han
alcanzado la condición de pensionados, y quienes tuvieran expectativas justificadas en
un futuro. Niega que haya lesión a los derechos adquiridos de los pensionados por
violación directa al principio de irretroactividad de la ley, porque el incremento en la
cotización tiene efectos hacia futuro ex tunc y no ex nunc (sic), no conlleva obligación de
devolver suma alguna. Señala la Sentencia N° 1925-91 de las 12:00 horas del 27 de
septiembre de 1991, que indicó que existe un derecho fundamental a la pensión o
jubilación, mas no al monto que podría variar por los requerimientos del sistema,
siempre y cuando estas variaciones no afecten el contenido esencial del derecho. Por
todo ello, concluye que el incremento en los porcentajes de cotización no implica, en sí
mismo, una infracción al principio de irretroactividad de la ley, ni detrimento alguno el
derecho adquirido por los pensionados.
Sobre la Ley N° 9381 del 29 de julio de 2016 “Caducidad de Derechos de Pensión
de hijos e hijas y reformas del Régimen de Pensión Hacienda-Diputados, regulados por
la Ley N° 148 Ley de Pensiones de Hacienda del 23 de agosto de 1943”, indica el
Ministro que la disposición señalada por el accionante como violatoria de derechos
fundamentales, se configura como una disposición acorde con los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, toda vez que modificar lo concerniente al aumento
anual, el cual es acorde con la realidad nacional por la necesidad de implementar
políticas de austeridad y contención del gasto por parte del presente Gobierno, en aras
de un equilibrio presupuestario para el bien del Estado y de todos los ciudadanos. La
aplicación de estas disposiciones no niega el derecho de acceso a la pensión, que en
aplicación de la normativa anterior llega a duplicarse sostenidamente cada 4 años. La
pensión por vejez debe otorgar medios suficientes a la persona adulta mayor para
afrontar una vejez digna, para protegerle y no enriquecerle en esa etapa de la vida. La
reforma es parte de las obligaciones constitucionales asumidas para el bien común en
respuesta a la crisis financiera y fiscal que se afronta actualmente.
Sobre la Ley N° 9383 “Ley Marco de Contribución Especial de los Regímenes de
Pensiones” se señala que la contribución especial creada se encuentra acorde con los
principios de equidad, proporcionalidad, razonabilidad y especialmente los principios
de solidaridad y justicia social, buscando dotar de mayores recursos a una gran mayoría
de pensionados que no cuenten con un monto que logre solventar ni las más básicas de
sus necesidades. Recurriendo al principio de solidaridad social que establece que la
población sujeto a un régimen de pensiones en la medida de sus posibilidades debe
contribuir económicamente al financiamiento del mismo, que implica un sacrificio de
los jóvenes respecto de los ancianos, de los sanos frente a los enfermos, de los ocupados
ante desocupados, de quienes continúan viviendo ante los familiares de los fallecidos,
de quienes no tienen carga familiar frente a los que sí la tienen, de quienes más recursos
económicos poseen frente a aquellos quienes menos disponen. Cita la opinión jurídica
N° OJ-57-2016 del 26 de abril de 2016, al referirse a una consulta legislativa sobre la
Ley N° 9381. Así, el ministerio concluye que el reajuste en las pensiones de acuerdo con
el parámetro de ajuste de costo de vida no es violatorio de derecho fundamental alguno,
siendo más bien que obedece a los principios de razonabilidad, proporcionalidad,
equidad y equilibrio financiero.
Es parte del trámite de creación de las leyes, reformarlas, derogarlas e
interpretarlas conforme al artículo 121, inciso 1), de la Constitución Política, lo que le
corresponde a la Asamblea Legislativa, lo que no se entra a analizar el principio de
publicidad.
Sobre el debido proceso indica que al encontrarse los porcentajes en la ley y la
forma en que se debía ejecutar, en respeto al principio de legalidad es que la
administración cumple con lo ordenado y realiza los rebajos correspondientes. En tal
sentido, señala el contenido del artículo 129, Constitucional, de manera que el hecho
que no tuviera acceso a la publicación del acto impugnado, no debe ser objeto de la
acción, por cuanto como se refleja en líneas anteriores, el desconocimiento o ignorancia
de la ley no puede ser cuestionado.
Sobre la protección especial para las personas adultas mayores, indica que el
tema reviste de gran sensibilidad, en el marco de legalidad de un país social y
democrático que arraiga no solo el respeto hacia el adulto mayor, sino que procura su
bienestar tanto económico, social, de salud, entre otros. Se menciona que Costa Rica es
un garante de la Seguridad Social, prueba de ello es el conjunto de regímenes que
existen de forma paralela al de la Caja Costarricense de Seguro Social. Cita el dictamen
C-324-2002, del 3 de diciembre de 2002, de la Procuraduría General de la República, y
concluye que es derecho fundamental encuentra asidero en la Constitución y en
instrumentos internacionales, como la Declaración Universal de Derechos Humanos,
Declaración Americana de los Derechos y Deberse del Hombre, Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, además de los artículos 50, 73 y 74, de la
Constitución Política. Son normas que se implementan para no desamparar a sus
ciudadanos ante la eventual imposibilidad de obtener un ingreso (sea temporal o
permanente), y continúa citando a la Procuraduría General de la República lo que
permite concluir que el derecho a la pensión es inherente a la condición de ser humano,
pero no es irrestricto dado que podría variar ante las diferentes circunstancias que se
presenten en la sociedad. De modo que, establecer una contribución especial, solidaria
y redistributiva para los regímenes de pensiones en la Ley N° 9383, para fijar el aporte
de dicha contribución en la ley, el parámetro escogido por el legislador fue el salario
base de la Administración Pública, por tratarse de pensiones de funcionarios públicos.
Remite al libro Historia de las Pensiones en Costa Rica, de Juan José Ortega y Olga Marta
Rodríguez, Primera edición. Ministerio de Información y Comunicación. San José, Costa
Rica. 1998, páginas 20-21 y 37, lo que evidencia un conjunto de pensiones de privilegio
que han sido constituidos a lo largo de la historia del país y que van más allá de
garantizar la Seguridad Social, como es el caso de las que se cuestionan actualmente en
esta sede. Alude a que hay leyes que han sido anuladas por inconstitucionales por
violentar el procedimiento constitucional establecido, como la Sentencia N° 2136-91, y
por ello considera que no se ha violentado los artículos 25 al 30 y 66, del Convenio N°
102, de la Organización Internacional del Trabajo y la Convención Interamericana sobre
la Protección de los Derechos Humanos de los Adultos Mayores.
Sobre la irretroactividad el accionante pretende que se respete el techo al
otorgamiento de las pensiones, conforme a lo resuelto por la Sentencia N° 5817-93, que
expresamente indica, que los ex Diputados que adquirieron el derecho a la pensión en
la fecha en que estaba vigente el beneficio del aumento anual del 30%, significa que la
Ley posterior no puede interpretarse ni aplicarse de tal manera que vaya en perjuicio
del derecho adquirido, que la Ley posteriormente que modificó la proporción del
beneficio al aumento anual, se aplique la enmienda solamente en aquellos que
adquirieron el derecho a la pensión posterior a la entrada en vigencia de la Ley.
Transcribe el artículo 34, de la Constitución Política, y cita al autor Pérez Luño en “La
Seguridad Jurídica” para concluir que, si los efectos ya se realizaron, la nueva norma no
puede incidir sobre ellos, pero sí puede sobre los que se encuentren en curso de
ejecución, en lo que no han generado resultados. Caso contrario, la irretroactividad
impropia debe saldarse tomando en cuenta el acaecimiento del hecho al que la norma
conecta un efecto jurídico. Cita al autor Juan Alfonso Santamaría Pastor sobre la
irretroactividad, y la sentencia de la Sala Constitucional N° 2765-97 de las 15:03 horas
del 20 de mayo de 1997. De lo anterior, se entiende que un elemento para estipular si
una norma jurídica incide en retroactividad y, para establecer la aplicación de las leyes
en el tiempo, es la existencia de situaciones jurídicas. Ahora bien, la situación jurídica
consolidada es una situación subjetiva, porque es la consecuencia de una
individualización de la regla establecida normativamente, y que otorga o reconoce un
derecho o le suprime una cualidad o estado jurídico. Cita la Sentencia N° 2765-97 de las
15:03 horas del 20 de mayo de 1997, para concluir que la retroactividad se manifiesta
cuando una norma jurídica nueva pretende invadir el dominio de aplicación de la
anterior, aplicándose a hechos que se han producido antes de su entrada en vigor. Si se
quiere establecer si una norma es retroactiva debe definirse si su aplicación es a futuro,
o por el contrario, si intenta quebrantar en hechos o situaciones ya acontecidas o en
curso de ejecución. La contribución y el reajuste del monto de la pensión, se debe aplicar
a las pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, en curso y las que se otorguen a
futuro, niega la irretroactividad por cuanto no se cumple con la premisa contenida en
el artículo 34, Constitucional. Esto estaría condicionado a la pensión que supere más
de 10 veces el salario base más bajo pagado por la Administración Pública, conforme a
la escala de sueldos emitida por la Dirección General del Servicio Civil. No hay
obligación de devolver los montos que les fueron pagados hasta agosto de 2016
(derecho adquirido), ya que la aplicación del mencionado rebajo se realiza hacía el
futuro. Las Leyes N° 9380, N° 9381 y N° 9383 de reiterada cita, busca la estabilidad o
sostenimiento de los regímenes de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional.
Sobre los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas señala que la
Constitución Política establece las reglas que rigen la vigencias y eficacia de las normas
jurídicas, las que mantienen vigencias y la posibilidad de producir efectos jurídicos
hasta tanto no sea derogada por otras posterior o declarada inconstitucional. La ley es
obligatoria y aplicable mientras no se produzca el acto de la autoridad correspondiente
dirigido a poner fin a esa obligatoriedad. Esto no justifica desconocer los derechos
adquiridos de buena fe o de las situaciones jurídicas consolidadas ante la desaparición
de una norma, pues tal acción iría contra lo dispuesto en los artículos 34, Constitucional,
y 93, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Para la doctrina costarricense, un
derecho se adquiere o una situación jurídica se consolida cuando se realiza la situación
de hecho prevista por la norma para que se produzcan los efectos que la misma
disposición regula (Rubén Hernández Valle). Se distingue derechos adquiridos y meras
expectativas de un derecho, en cuanto los primeros son aquellos que han entrado
definitivamente en el patrimonio del titular y que un tercero no puede despojarnos,
mientras que la expectativa sí puede desaparecer por una voluntad privada ajena a su
titular (Diego Baudrit Carillo). Por otra parte, se indica que un derecho adquirido es
aquel que por razón de la misma ley se encuentra irrevocable y definitivamente
incorporado al patrimonio de una persona, por la cual, se agrega que cuando una nueva
legislación choca, suprime o modifica la precedente situación jurídica, en principio y
por efecto de la irretroactividad de las leyes, salvo expresa indicación en contrario, los
derechos adquiridos son respetados por la nueva ley (German Cascante Carrillo).
Asimismo cita al jurista García Trevijano, citado en opinión jurídica de la Procuraduría
General de la República (dictamen C-171-2005 de fecha 9 de mayo de 2005) indicando
tres posiciones, las que reconocen que proviene de títulos particulares no de leyes, otra
de derechos subjetivos y el derecho reflejo, y también entre el derecho en sí mismo y la
expectativa del derecho, y la combinación de esta segunda con la tercera que expone. La
que propone investigar cada caso concreto, que depende del ejercicio o al menos si se
ha podido ejecutar. Sólo en el supuesto de que se pudiera contestarse afirmativamente
a los interrogantes anterior, podría hablarse con corrección del derecho
adquirido. Para que haya derecho adquirido es necesario el cumplimiento por parte del
titular del derecho de los requisitos establecidos por el ordenamiento, para que aquél
se incorpore a su patrimonio de manera irrevocable, convirtiéndose en un derecho
cierto, inmodificable, del cual el titular ya no puede ser despojado, ni siquiera en virtud
de la promulgación de una nueva legislación, el derecho adquirido existe cuando se ha
realizado todos los supuestos normativos previstos en la ley vigente, como causa
generadora de tal derecho. Ahora bien, la situación jurídica consolidada es la posición
en que se encuentra el titular del derecho adquirido ya sea este producto de la ley o del
contrato. Luego señala la doctrina jurisprudencial de la Sala Constitucional en la
materia, la cual explica en el informe, y posteriormente indica en cuanto al aporte que
era de un 9%, sin ningún tipo de diferenciación, con respecto al monto que por concepto
de pensión se estaba percibiendo. Esta situación se modificó en virtud de la entrada en
vigencia de las Leyes N° 9380, N° 9381 y N° 9383, con lo que puede afirmar que: a) la
protección de los derechos adquiridos del pensionado significa con la entrada en
vigencias de las mencionadas leyes que todos los derechos patrimoniales del
pensionado deben estimarse irrepetibles; b) la tutela de las situación jurídicas
consolidadas implica que, si bien los interesados no podrían pretender que las normas
en cuestión (y, con ellas, la reglas que creaban) no pudiesen ser nunca más objeto de
reforma, sí tenían derecho a esperar que respecto de ellos mismos y de todas las demás
personas que estuviesen sometidas al mismo estado de cosas, se produjese la
consecuencias que anticipaban. Ese estado de cosas estaba caracterizado por la regla
que conectaba casualmente su situación fáctica con el efecto previsto en la norma. El
hecho de que la regla haya sido reformada no puede tener la virtud de producir que
para ellos ya no surja la consecuencia a la que ya tenían derecho. Esto sólo podría
ocurrir, ex nunc, para quienes, a la fecha de la reforma legal o de la declaratoria de
inconstitucionalidad, no hubiesen adquirido ese título. Con lo anterior concluye que los
pensionados no deben repetir las sumas establecidas antes de la reforma por ser
derecho adquiridos, con posterioridad a las reformas estarían protegidas aquellas
situaciones jurídicas consolidadas, sea aquellas situaciones cuyos efectos ya se ha
producido al amparo de la norma que fue reformada. Cuando la norma es reformada,
ya no existe sustento legal que cubra dicho pago, pues la pensión a futuro no puede
calificarse como un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada, sino como
una expectativa de derecho. El legislador puede modificación la legislación sin que
vulnere ningún derecho adquirido.
Sobre los principios de razonabilidad y proporcionalidad indica que el primero
límite de la potestad legislativa y legal, debe valorarse cuantitativamente, pero tomando
en cuenta, además, la situación o estado financiero-económico tanto del país, como del
fondo de pensiones específico, en el caso concreto. Indica que las reformas que
establecieron cambios en el porcentaje de reajuste, una contribución especial, solidaria
y redistributiva, y la modificación del porcentaje de cotización, pretende darles
estabilidad a los regímenes de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional. Asimismo,
la contribución especial opera en aquellos casos en cuyas pensiones superen la suma
resultante de diez veces el salario base más bajo pagado en la Administración Pública,
según la escala de sueldos de la Administración Pública emitida por la Dirección General
de Servicio Civil. Sostiene que las reformas son razonables y proporcionadas, pues las
reformas introducidas se dirigen a resguardar principios constitucionales más allá de
los intereses individuales de cada pensionado, es decir, lo que se busca es la protección
de los principios de solidaridad social y pro-fondo. No se está coartando el derecho de
acceder a la pensión, ya que este es un derecho fundamental, pero no implica que éste
puede ser irrestricto o incluso no se le puedan imponer limitaciones. Por el contrario,
este derecho a la pensión puede ser sujeto a limitantes en el tanto y en el cuanto se
realice de una manera razonable y proporcionada tal y como se indicó en el apartado
anterior. Cita la Sentencia N° 8858-98 de las 14:33 horas del 15 de diciembre de 1998,
así como también la Sentencia N° 2379-96 de las 11:06 horas del 17 de mayo de 1996,
lo que le permite concluir que las norma objeto de la acción son válidas, y por lo tanto
no restringen, altera o limita el derecho a la pensión de una manera irracional, por el
contrario va de acuerdo al equilibrio que debe subsistir para mantener los regímenes
de pensiones acorde con el balance económico de las pensiones con cargo al
Presupuesto Nacional. Cita la Sentencia N° 2013-006638 (sin indicar hora y fecha) que
señala los principios de “un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con
una triple condición: es necesario, idóneo y proporcional”, en cuyo criterio se cumple con
todas. Es necesaria porque hay un enorme déficit (que fue explicado arriba, toda vez
que por cada ₡100, ₡90 son financiados con impuestos), gasto que de no regularse
acarreará altas y nefastas consecuencias para la economía nacional, y lesiones
importantes a los intereses públicos, asimismo, son idóneas por el ahorro estimado de
₡21.000 millones o 0.07% del PIB para el primer año de vigencia, y no hay otro
mecanismo para solucionar esa necesidad. Y la proporcionalidad estaría en la
contribución especial empieza a partir del exceso del monto resultante de diez veces el
salario base más bajo pagado en la Administración Pública, y se fija un tope máximo a
dicha contribución, así como un ajuste al monto de pensiones únicamente cuando el
Poder Ejecutivo decrete incrementos para los servidores públicos, por variaciones en
el costo de la vida y un porcentaje de cotización.
Sobre el principio de confiscatoriedad, señala que el principio de no
confiscatoriedad consiste en que la recaudación impositiva llevada a cabo por el Estado
nunca podrá ser tal que conlleve a la privación completa de bienes del sujeto, es decir,
el 100%. Cita la Sentencia de la Sala Constitucional N° 1997-7069 (sin los datos de la
resolución). Señala que las reformas encuentran asidero en diversas leyes y
jurisprudencia, y no implica su implementación y aplicación efectos de confiscación, no
produce la extensión de la pensión o jubilación, sino más bien un efecto reductor del
monto que se percibe, cediendo en estos casos el interés particular, de una minoría de
pensionados, ante el general, compuesto por pensionados y la sociedad costarricense.
Sobre el derecho a la pensión, a la seguridad social, la intangibilidad patrimonial
y seguridad jurídica, señala que la decisión de fondo de las reformas con los montos que
superan diez veces el salario base más bajo pagado en la Administración Pública (según
la escala de la Dirección General de Servicio Civil), así como el ajuste al monto de
pensiones por variaciones en el costo de la vida y un porcentaje de cotización, no se
están cercenando derechos de los pensionados, ni transgredido o limitado el nivel de
vida de este tipo de jubilados, ya que el régimen de pensión de la Caja Costarricense de
Seguro Social, régimen por el cual se jubila la mayoría de los costarricenses, el tope está
muy por debajo de los regímenes de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional. Estas
medidas tienen como fin resguardar una serie de principios como el principio pro-
fondo desarrollado por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en las
Sentencias N° 1995-0390 de las 16:00 del 15 de noviembre de 1995, N° 2006-0213 de
las 9:10 horas del 7 de abril de 2006, y N° 2010-0075 de las 14:00 del 3 de junio de
2010 (que cita en el informe). Concluye que se debe considerar que si bien es cierto la
pensión o jubilación es un derecho concedido a los pensionados o jubilados, éste no
puede ser irrestricto o que no pueda limitarse su disfrute, máxime cuando se habla de
fondos públicos. En tal sentido, cita la Sentencia N° 2010-1625 de 27 de enero de 2010
(no indica hora), concluye que el derecho a una pensión o jubilación, si bien tiene
carácter constitucional, también lo es que éste no puede ser irrestricto, pues en
determinado momento puede variar ante las diferentes circunstancias que se
presentan en la sociedad. Cita el fallo del Tribunal Constitucional Español, Sentencia N°
134/1987. Además del principio pro-fondo alega los principios de solidaridad, de
justicia social y la equidad, pues la finalidad o necesidad de aplicar esta figura legal, es
precisamente proteger los regímenes de pensión ante la realidad social y económica del
país.
Alega que el artículo 50, Constitucional, es neutra en temas económicos y que los
artículos 176 y 179, Constitucionales, desarrollan el Principio de Equilibrio
Presupuestario constitucional, con el cual el Estado debe garantizar la prestación de los
derechos como parte esencial del Estado Social de Derecho, pero teniendo como marco
la disponibilidad de recursos destinados para ello, encontrando como fundamento
superior la prevalencia del interés general y atendiendo las prioridades de gasto de
acuerdo con las disposiciones constitucionales. Este principio es el que finalmente
garantiza la aplicación progresiva en la atención del conjunto de los derechos, o en su
defecto, la prestación y el ejercicio mismo del derecho, dado que ante el grave
desequilibrio financiero y la poca reacción ante las diferentes variables económicas, se
pondrá en riesgo la financiación para la prestación misma del derecho. Desde la
división de poderes, corresponde ante todo, al legislador, en coordinación con el
ejecutivo, definir el contenido y alcance concreto de los derechos sociales y económicos,
sin dejar de tener en cuenta la situación fiscal y de la política económica general. Ese
alcance deberá en cada caso particular e incluso en ocasiones de manera general, ser
aplicado por los jueces, en colaboración de todos los órganos del poder público en
alcanzar una sostenibilidad y equilibrio fiscal que garantice, de manera efectiva la
prestación y el goce de los derechos. La contribución y el ajuste al monto de pensiones
sujeto a los incrementos que se decrete para los servidores públicos, por variaciones en
el costo de la vida y un porcentaje de cotización, busca garantizar la aplicación del
principio de equilibrio financiero. Se rompe el desequilibrio y desigualdad del sistema
que concentra la mayor cantidad de recursos en un pequeño grupo privilegiado, cuyos
ajustes a los salarios actuales no corresponden a los requerimientos y obligaciones a
los puestos actuales, dada la variación que dichas funciones han sufrido desde hace más
de una década atrás. No se puede recortar al legislador el ejercicio que la propia
Constitución Política le ha confiado, pues ello sería petrificar el ejercicio dinámico de
legislar sobre grupos determinados de individuos, en franco detrimento de la
generalidad. Finalmente cita la Sentencia N° 2011-015760 de las 9:43 horas del 16 de
noviembre de 2011. Solicita se declare sin lugar la acción.
6.- La Procuraduría General de la República rindió su informe. Señala que de
conformidad con la resolución mediante la cual se les confiere audiencia sobre este
asunto, la legitimación del accionante se fundamenta en lo dispuesto en el párrafo
primero, del artículo 75, de la Ley de Jurisdicción Constitucional, en tanto existe un
asunto pendiente de resolver, como lo es, el recurso de amparo que se tramita ante esa
misma Sala bajo el expediente N° 16-012956-0007-CO, interpuesto por el accionante
contra la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
y contra el Ministerio de Hacienda, recurso que fue admitido para su trámite mediante
la resolución dictada por esa Sala a las 8:05 horas del 28 de setiembre de 2016.
Analizado que ha sido el recurso de amparo aludido y habiéndose constatado que se
encuentra en estudio, estima esta Procuraduría que el accionante está legitimado para
plantear la acción de inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe y que dicha
acción no presenta problemas de admisibilidad. En el informe, la Procuraduría divide
los argumentos del accionante en cinco aspectos, sobre los cuales estableció se la
siguiente manera:
A) El trámite legislativo para la aprobación de las leyes cuestionadas. Al
respecto, el criterio de esta Procuraduría que la variación entre los proyectos de ley
dispensados de trámite y los finalmente aprobados no es significativa como para
afirmar la existencia de un vicio en el procedimiento legislativo por falta de
conocimiento del proyecto de ley, o por ausencia de publicidad. Al revisar la página web
de la Asamblea Legislativa, concretamente, el apartado relativo al trámite de los
proyectos de ley que aquí interesan, no existe alusión alguna a que se hayan presentado
textos sustitutivos durante la tramitación de esas iniciativas legislativas, lo cual
descarta el vicio de procedimiento que acusa el accionante. La única alusión a la
existencia de un posible texto sustitutivo se hizo en la sesión plenaria N° 37 del 31 de
julio de 2016, cuando el Plenario Legislativo conoció mociones con respecto al proyecto
de Ley N° 19857 (ahora Ley N° 9381); sin embargo, en esa ocasión no se discutió lo
relativo al artículo 8, de esa ley, que es la norma que se impugna en la acción de
inconstitucionalidad sobre la cual versa este informe. Además, de conformidad con lo
consignado en el acta de esa sesión, el presidente legislativo aclaró que la moción
presentada no constituía un texto sustitutivo. En ese sentido indicó que "… si uno ve la
moción con detenimiento se da cuenta que es una moción, no es un texto sustitutivo, está
cambiando los dos transitorios, y realmente es consistente, es consistente con lo que
estamos viendo". En todo caso, corre por cuenta del accionante la obligación de
demostrar la existencia de una variación significativa entre el proyecto de ley
dispensado de trámites y el texto aprobado, o la presentación y aprobación de un texto
sustitutivo con posterioridad a dicha dispensa, lo cual no ha hecho. Por otra parte,
señala el accionante que los proyectos que sirvieron de base a las leyes cuya validez se
cuestiona no fueron publicados, lo que violenta el principio de publicidad legislativa. En
esa línea indica que “… las leyes aquí cuestionadas, cuando fueron discutidas en el
Plenario fueron dispensadas de todo trámite, excepto, el de publicación, de lo cual
adolecen ”. A pesar de lo anterior, hecha la revisión respectiva, se pudo constatar que el
proyecto de Ley N° 19.254 (Ley N° 9383) fue publicado a La Gaceta N° 190 del 3 de
octubre de 2014; el proyecto de Ley N° 19.310 (Ley N° 9380) fue publicado a La Gaceta
N° 196 del 13 de octubre de 2014, Alcance 54; y que el proyecto de Ley N° [Valor
064] (Ley N° 9381) fue publicado a La Gaceta N° 36 del 22 de febrero de 2016.
B) Respecto a la alegada ausencia de estudios económicos para la aprobación de
las leyes impugnadas. Sobre este tema se indica que la necesidad de reducir el gasto
público originado en el pago de prestaciones económicas relacionadas con los
regímenes especiales de pensión es pública y notoria. Aun así, para la aprobación del
grupo de leyes cuestionado sí se realizaron estudios económicos por parte de la
Asamblea Legislativa. En ese sentido, de la revisión del trámite legislativo del proyecto
relacionado con la creación de la contribución especial solidaria y redistributiva (Ley
N° 9383- proyecto de Ley N° 19254) y del proyecto denominado “Reforma Normativa
de los Regímenes Especiales de Pensiones con cargo al Presupuesto para contener el
gasto de Pensiones” (Ley N° 9388- proyecto de Ley N° 19661) es posible comprobar
que sí hubo informes económicos relativos a los efectos de la aprobación de esos
proyectos, lo cual se puede constatar ingresando al sitio web de la Asamblea Legislativa.
Además, es necesario tomar en cuenta que dentro de los objetivos fundamentales de las
leyes cuestionadas se encuentra el de eliminar el reconocimiento de prestaciones
económicas excesivas, como es el caso de las prestaciones del régimen de Hacienda
Diputados, el cual contempla un incremento del 30% anual de dichas prestaciones,
independientemente del aumento que pueda experimentar la inflación o el costo de la
vida, que en los últimos años ha sido prácticamente nulo. A manera de ejemplo, una
persona que ha disfrutado de la pensión durante más de treinta años, con un
incremento anual del 30%, ha visto incrementado su ingreso desmedidamente, sin que
para arribar a esa conclusión sea necesario realizar estudios económicos que lo
demuestren. Adicionalmente, debe tomarse en cuenta, que el incremento en la
cotización al que se refiere el artículo único, de la Ley N° 9380 cuestionado, aplicaría -
según esa misma ley- únicamente “cuando estudios técnicos así lo recomienden ”, por lo
que no se observa que en la especie se produzca el vicio que acusa el accionante. Cabe
señalar, además, que el artículo 10, de la Ley N° 7302, conocida como Ley Marco de
Pensiones, la cual regula todos los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto
nacional (incluido el régimen al que pertenece el accionante) dispone que “Cada año, el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social realizará un estudio técnico de los regímenes
especiales de pensión con cargo al presupuesto nacional que administra la Dirección
Nacional de Pensiones, que incluirá los requerimientos financieros y económicos
necesarios para la buena marcha de los regímenes en general”. Esa norma, que fue
reformada precisamente por la Ley N° 9388 citada, constituye una garantía de que las
decisiones en torno a la administración de los distintos regímenes de pensiones con
cargo al presupuesto nacional deben fundamentarse en criterios técnicos.
C) Sobre la supuesta violación de derechos adquiridos, situaciones jurídicas
consolidadas, prohibición de retroactividad, y de la doctrina de supervivencia del
derecho abolido. Al respecto, debemos indicar que en nuestro medio se han creado, por
vía legislativa, diversos regímenes especiales de pensiones sustitutivos del régimen
general de invalidez, vejez y muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro
Social. La existencia de esos regímenes especiales ha sido avalada reiteradamente por
esa Sala, por ejemplo, en su Sentencia N° 846-92 de las 13:30 horas del 27 de marzo de
1992, en la cual dispuso que no es contrario a la Constitución la existencia de regímenes
especiales de jubilación o pensión, siempre que la contribución del Estado como tal sea
igual para todos los regímenes. Partiendo de lo anterior, la Procuraduría ha indicado
que la Asamblea Legislativa tiene no solo la posibilidad, sino el deber, de adoptar las
medidas necesarias para garantizar la sostenibilidad de los diversos regímenes
especiales de pensiones, mediante la aprobación de las leyes necesarias para el logro
de ese objetivo. Dentro de los límites que se imponen a la potestad legislativa de
regulación de los regímenes especiales de pensiones se encuentra el del respeto a los
derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de los destinatarios de
esos regímenes. No obstante, en lo que se refiere específicamente al incremento que se
cuestiona del porcentaje de cotización -tanto de funcionarios activos, como de
pensionados- no observa esta Procuraduría que las normas impugnadas conlleven una
violación al principio de irretroactividad de la ley. En ese sentido, es preciso indicar que
el incremento en la cotización previsto en las normas cuestionadas rige hacia futuro, y
no lleva consigo la obligación de devolver sumas percibidas con anterioridad, por lo que
no existe lesión alguna al principio de irretroactividad de la ley. Ya esa Sala se ha
referido al tema en los siguientes términos: "Los recurrentes arguyen que a las normas
de excepción se les da efecto retroactivo y que se afectan los derechos adquiridos de ese
grupo, en concreto, el monto que perciben por concepto de pensión o jubilación, que se ha
visto disminuido al establecerse una contribución. También señalan que esta carga
adicional, rompe el equilibrio 'tripartito e igualitario' consagrado en el numeral 73
constitucional. En criterio de la Sala, el reproche de irretroactividad es improcedente, pues
la ley, quizás con deficiente técnica, lo que ha dispuesto es la obligación de la cotización
de los pensionados y jubilados ex tunc y no ex nunc, pues de ninguna manera se les está
obligando a realizar esos aportes sobre los dineros ya percibidos por concepto de
jubilación o pensión. Hacia el futuro, las reglas son diversas y el monto de la cotización,
que pretende compensar los desequilibrios del pasado y garantizar la sobrevivencia del
sistema, de manera alguna afecta los derechos adquiridos, pues esta misma Sala ha
expresado que existe un derecho fundamental a la pensión o jubilación, mas no al monto
de la misma que podría variar por los requerimientos del sistema, siempre y cuando esas
variaciones no afecten el contenido esencial del derecho” (Sentencia N° 5236-99 de las
14:00 horas del 7 de julio de 1999. En el mismo sentido puede consultarse la N° 6987-
99 de las 16:21 horas del 8 de setiembre de 1999).
Por otra parte, en lo que se refiere al cambio en el sistema de revalorización del
régimen Hacienda-diputados (que con las normas impugnadas pasa de un incremento
fijo del 30% anual, a un aumento equivalente al que acuerde el Poder Ejecutivo para los
servidores públicos por variaciones en el costo de la vida), la Procuraduría indica que
desde hace muchos años, ha sostenido la tesis de que no existe un derecho adquirido a
un sistema específico de revalorización, por lo que el legislador está en posibilidad de
modificar las normas relativas al sistema de reajuste, siempre que ello no implique la
devolución de sumas ya canceladas. En esa línea, se ha indicado que la administración
de cualquier régimen de seguridad social requiere flexibilidad para orientar
adecuadamente los recursos limitados de que dispone y que esa flexibilidad se afecta
cuando se inhibe al legislador para modificar tanto las condiciones iniciales, como las
prestaciones en curso de pago. Partiendo de ello, no es posible admitir que se
petrifiquen las normas que establecieron las condiciones de un determinado régimen,
pues ello podría llevar incluso al colapso del sistema de Seguridad Social de un país, lo
cual perjudicaría no sólo a las personas que ya han alcanzado la condición de
pensionados, sino también a quienes tienen expectativas justificadas de obtener en el
futuro (cuando surja alguna de las contingencias protegidas) prestaciones económicas
de la Seguridad Social. (Dictamen C-147-2003 del 26 de mayo de 2003, reiterado en el
C-181-2006 del 15 de mayo de 2006, en la OJ-021-2007 del 9 de marzo de 2007, y en la
OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015).
A pesar de lo anterior, se advierte que la Sala Constitucional ha mantenido una
posición distinta a la de la Procuraduría al analizar el caso específico del reajuste del
30% anual para las pensiones del régimen Hacienda-diputados. Según la Sala,
conjuntamente con el derecho a la pensión se adquiere el derecho al mecanismo de
reajuste que estuviese vigente a la fecha en que se otorgó la pensión, de manera tal que
ese mecanismo de reajuste resulta intangible para una ley posterior. Así lo indicó en la
Sentencia N° 5817-93 de las 17:03 horas del 10 de noviembre de 1993: "…
simultáneamente con el derecho a la pensión, se adquieren, en ese mismo momento, los
beneficios que el régimen específico establezca: por ejemplo, el beneficio a que el monto
de la pensión aumente año con año. Este beneficio no es una mera expectativa de derecho
para quienes se jubilan cuando el beneficio está previsto, sino que es parte del derecho que
ha adquirido, y como derecho adquirido que es, resulta intangible para la ley posterior,
que, en consecuencia, no puede válidamente suprimirlo, aunque sí puede mejorarlo. La
misma regla se aplica al monto establecido legalmente para el porcentaje de aumento
anual: quien adquiere el derecho a una pensión, adquiere con él el derecho a que la
pensión aumente anualmente, si así está prescrito, y a que aumente en un cierto
porcentaje, si la ley lo autoriza; porcentaje que, por consiguiente, la ley posterior no puede
variar en perjuicio del derecho adquirido. (…) el porcentaje de aumento anual autorizado
por la ley para los exdiputados no guarda relación con las reglas que conceden aumentos
anuales para los beneficiarios de otros regímenes. En el caso de aquellos, el beneficio es
mayor y configura un privilegio de que otros jubilados no disponen. Esta circunstancia
puede repugnar a quienes toca aplicar la norma, como parece ser el caso de las
autoridades recurridas (véase, a este respecto, lo que ellas dicen en su informe,
especialmente al folio 33). Pero aun cuando se tratase de un beneficio exorbitante y
contrastante −tema que la Sala no puede abordar con motivo de este recurso− la solución
sería la misma, por exigirlo así el citado principio de irretroactividad". (En sentido similar
pueden consultarse las Sentencias N° 6464-94 de las 9:18 horas del 4 de noviembre de
1994; N° 1500-96 de las 9:03 horas del 29 de marzo de 1996 y la N° 4289-97 de las
16:18 horas del 23 de julio de 1997). En todo caso, este Órgano Asesor de la Sala
Constitucional ratifica su criterio en el sentido de que el legislador sí está legitimado
para modificar la metodología de revalorización de las pensiones en curso de pago,
siempre que esa modificación no implique la obligación de reintegrar las sumas ya
percibidas con base en las normas vigentes con anterioridad.
Por último, el accionante también acusa la violación del principio de
irretroactividad normativa por la creación de una contribución especial solidaria y
redistributiva que afecta el monto de las pensiones en curso de pago. Al respecto,
debemos indicar que si bien existe un derecho fundamental a la pensión ampliamente
consolidado en la jurisprudencia de esa Sala, también ese Tribunal ha precisado que no
existe un derecho a que la prestación derivada de ese derecho lo sea por un monto
específico, pues “… la pensión o jubilación puede variarse según las circunstancias, ya sea
para recalificar el beneficio aumentándolo o disminuyéndolo, cuando el aporte de los
beneficios no sea suficiente para cubrir su cuota en el costo del régimen...". (Sentencias N°
1925-91 de las 12:00 horas del 27 de setiembre de 1991, N° 2379-96 de las 11:06 horas
del 17 de mayo de 1996 y N° 3250-96 de las 15:27 horas del 2 de julio de 1996). En el
caso específico de las contribuciones especiales, la Sala, en su Sentencia N° 3250-96 de
las 15:27 horas del 2 de julio de 1996, indicó que tales contribuciones no son
inconstitucionales por encontrar fundamento en la naturaleza social del derecho a la
jubilación, naturaleza que se inscribe dentro de los principios que conforman el Estado
Social de Derecho, recogidos por el artículo 50, de la Constitución Política. En la
resolución mencionada, la Sala ratificó la validez de una contribución muy similar a la
que se cuestiona en esta acción, impuesta a los pensionados del régimen del Magisterio
Nacional. En esa oportunidad indicó lo siguiente: “… la contribución que se fija a cargo
de los pensionados del Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional en el artículo 12, y
la exclusión que de dicha contribución se hace como derecho adquirido en el transitorio I
ambos de la Ley número 7268, no lesionan el artículo 34 de la Constitución Política, por
formar parte del elenco de limitaciones que válidamente han formado parte el derecho
fundamental a la jubilación que ostenta el accionante desde su ingreso y de las cuales no
puede sustraerse porque las adquirió junto con él. (…) La forma en que el artículo 12 de
la Ley 7268 regula la contribución a cargo de los pensionados del Régimen del Magisterio
Nacional, no contraviene el artículo 45 de la Constitución Política, primero, porque
respeta el principio de progresividad (única falta que se hizo notar al evacuar en su
oportunidad la Consulta Legislativa y que el Parlamento se encargó de enmendar) con lo
que deja prácticamente intacto un monto suficiente a juicio de la Sala para garantizar el
efectivo disfrute del derecho a la jubilación, y segundo, porque los montos que se cobran
por los distintos excesos que ocurran en casos concretos tienen un claro fin protectivo y
uniformador en beneficio del grupo de personas para quienes fue establecido el régimen;
es decir, están dirigidas al bienestar social de todos o bien de la gran mayoría de los
miembros para los cuales se concibió el régimen. Ello puede conllevar que en algunos
sistemas jubilatorios existan normas redistributivas para aquellos casos que pueden
llamarse si se quiere, extraños a la razón de ser del régimen y que deben por lo tanto, sufrir
un proceso de uniformación (sic) para asimilar los beneficios percibidos (en la medida de
lo necesario y posible) a los que reciben la mayoría de los beneficiados del régimen,
teniendo que hacer, en consecuencia, -si es su deseo seguir disfrutando de los beneficios
del sistema- un mayor aporte por recibir una mayor contraprestación en relación con las
personas que fueron tomadas en consideración al diseñarse el sistema -en este caso, los
maestros-, quienes perciben un salario sustancialmente menor y ,en consecuencia, lo es
también su jubilación o pensión. Justo es pues -por el carácter solidario del régimen- fijar
un monto máximo suficientemente alto que permita incluir los salarios superiores de los
beneficiarios propios del fondo y someter a mayor exigencia participativa a los que estén
por encima de él, por provenir siempre de obligaciones no contempladas dentro de las
tomadas en consideración al fijar las bases del sistema”. En síntesis, nada se opone dentro
del marco constitucional, a que el legislador introduzca reformas al sistema de la
Seguridad Social y regule o modifique, hacia el futuro, los elementos normativos que
deben tener en cuenta los operadores jurídicos para reconocer el monto de la pensión
en los sistemas especiales contributivos con cargo al Presupuesto Nacional, lo cual hace
en ejercicio de las atribuciones que la propia Constitución Política le ha encomendado
y que comportan un cierto margen de discrecionalidad, que le permite introducir
válidamente las reformas que, de acuerdo a las necesidades económicas y
conveniencias sociales, así como a la evolución de los tiempos, juzgue necesarias para
la efectividad y garantía del derecho a la pensión. Además, la Procuraduría estima que,
en definitiva, las garantías que la Constitución contempla a favor de los pensionados no
pueden interpretarse en el sentido de recortarle al legislador el ejercicio de la función
que la propia Constitución le ha confiado, pues ello sería petrificar el ejercicio dinámico
de legislar sobre grupos determinados de individuos, en franco detrimento de la
generalidad. Con fundamento en lo expuesto, estima la Procuraduría que las normas
cuestionadas no infringen derechos adquiridos, situaciones jurídicas consolidadas, la
prohibición de retroactividad, ni la doctrina de la supervivencia del derecho abolido.
D.- En cuanto al alegato a la violación de los principios de razonabilidad,
proporcionalidad, no confiscatoriedad, e intangibilidad del patrimonio. Con respecto a
ese tema, la Procuraduría indica que la contribución especial solidaria creada mediante
la Ley N° 9383 no es excesiva ni irrazonable, sobre todo si se toma en cuenta que aplica
solo después de que la prestación económica que recibe el pensionado supere el
equivalente a diez veces el salario base más bajo pagado por la Administración Pública.
El monto de ese salario, para el primer semestre del año 2017, asciende a ¢260.250.00,
por lo que la contribución especial solidaria se empieza a pagar a partir de los
¢2.602.500,00. En otras palabras, los pensionados cuya prestación económica no
supere ese monto, no están afectos a la contribución especial solidaria que se solicita
anular. Es importante destacar que la contribución especial solidaria es escalonada, o
progresiva, lo que permite afirmar que el legislador respetó el principio constitucional
de proporcionalidad. También asegura la razonabilidad del aporte el hecho de que la
contribución, conjuntamente con la cotización, no pueda superar un 55% del monto
bruto de la pensión. Así lo establece la propia Ley N° 9383, en su artículo 2, según el
cual: “ En ningún caso, la suma de la contribución especial, solidaria y redistributiva y la
totalidad de las deducciones que se apliquen a todos los pensionados y jubilados cubiertos
por la presente ley podrá representar más del cincuenta y cinco por ciento (55%) respecto
de la totalidad del monto bruto de la pensión que por derecho le corresponda al
beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma supere el cincuenta y cinco por ciento
(55%), respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión, la contribución especial se
reajustará de forma tal que la suma sea igual al cincuenta y cinco por ciento (55%)
respecto de la totalidad del monto bruto de la pensión”. Una previsión muy parecida a la
mencionada en el párrafo anterior se encuentra en el artículo 11, de la Ley N° 7302
citada, artículo que fue reformado por la Ley N° 9380 que se impugna en esta acción.
Esa norma establece que “En ningún caso, la totalidad de las deducciones que se apliquen
a todos los pensionados y jubilados cubiertos por el presente artículo, incluida la
contribución especial, solidaría y redistributiva correspondiente, podrá representar más
del cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto de la pensión
que por derecho le corresponda al beneficiario. Para los casos en los cuales esta suma
supere el cincuenta y cinco por ciento (55%), respecto de la totalidad del monto bruto de
la pensión, la contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea igual al
cincuenta y cinco por ciento (55%). Respecto de la totalidad del monto bruto de la
pensión”.
En lo referente al incremento en el porcentaje de cotización (que estaba fijado
entre un 7 y un 9% y que a raíz de las normas impugnadas pasó de un 9 a un 16%),
estima la Procuraduría que tal variación tampoco es irrazonable ni desproporcionada,
sobre todo si se toma en cuenta que el sistema protegió a las personas de ingreso más
bajo, de manera tal que el 9% aplica a quienes tengan menos ingresos, porcentaje que
se incrementa conforme aumente el ingreso. Además, quienes devenguen dos veces o
menos del salario más bajo, no cotizan del todo. También es importante señalar que la
prueba de la irrazonabilidad de una norma corre por cuenta de quien la alega, siendo
que en este asunto no se ha demostrado tal irrazonabilidad. Sobre el tema, esa Sala ha
indicado que “Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal
Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los
que sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los
argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace
inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es posible
hacer un análisis de razonabilidad sin la existencia de una línea argumentativa coherente
que se encuentre probatoriamente respaldada" (Sala Constitucional, Sentencia N° 5236-
99 de las 14:00 horas del 7 de julio de 1999, reiterada, entre muchas otras en la N°
10153-2001 de las 14:44 horas del 10 de octubre del 2001 y en la N° 14392-2016 de
las 9:05 horas del 5 de octubre de 2016). Además, conforme a la jurisprudencia
constitucional, el examen de razonabilidad, como parte integrante del control de
constitucionalidad, se limita a excluir del ordenamiento aquellos actos totalmente
irrazonables, pero no a sustituir ni a enjuiciar a las autoridades públicas en la
ponderación de los elementos que puedan hacer una opción más adecuada que otra
(resoluciones N° 1064-2009 de las 15:07 horas del 28 de enero de 2009, N° 9042-2010
de las 14:30 horas del 19 de mayo de 2010 y N° 10986-2012 de las 15:05 horas del 14
de agosto de 2012).
Partiendo de lo anterior, es claro que la posibilidad de que el monto de la pensión
llegue a sufrir un rebajo de hasta un 55% del monto bruto como producto del aumento
en la cotización y del pago de la contribución solidaria no es irrazonable ni
desproporcionado, pues esa posibilidad solo existiría cuando el monto de las
prestaciones sea sumamente elevado, debido a que la contribución inicia -se insiste- a
partir de los ¢2.602.500,00 y es gradual. Tampoco considera este Órgano Asesor que las
normas impugnadas infrinjan el derecho a una remuneración digna contenido en el
artículo 3, de la Declaración Universal de Derechos Humanos, pues esa norma se refiere
a una remuneración de naturaleza salarial, y no a una prestación de la seguridad social.
De todos modos, el ingreso que percibiría el pensionado después de aplicar la
contribución no sería indigno, pues para verse afectado por esa contribución su ingreso
tendría que ser superior a los ¢2.602.500,00, suma que es bastante aceptable para una
prestación económica por vejez. Por otra parte, la normativa impugnada no infringe la
Convención Interamericana de los Derechos Humanos de las Personas Mayores
(aprobada por Costa Rica mediante la ley N° 9394 del 8 de setiembre de 2016), ni la Ley
Integral para la Persona Adulta Mayor, pues las disposiciones cuestionadas, lejos de
desproteger a los adultos mayores de menos ingresos, propicia su protección,
eximiéndolos de cotizar en algunos casos, y disminuyendo el porcentaje de cotización
en otros. En lo que concierne a la posible infracción del Convenio N° 102, de la
Organización Internacional del Trabajo, se debe indicar que los artículos 65.3, y 67.a,
de ese instrumento, establecen expresamente que podrá prescribirse (significa
determinarse por la legislación nacional o en virtud de la misma, conforme al art. 1.1
Ibid..), según la regla fijada por las autoridades competentes, un máximo para su monto,
a reserva de que ese máximo respete el mínimo establecido por el propio Convenio, que
en el caso de prestaciones por vejez es de un 40% del total del salario del trabajador
ordinario no calificado (arts. 65, 66, 67 Ibid..); lo cual se constituye como parámetro de
constitucionalidad (convencionalidad) de la cuantía de la pensión. Además, conforme a
la sentencia de 28 de febrero de 2003, del Caso cinco pensionistas –vs− Perú, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos admitió que mediante ley en sentido estricto y
por fines públicos o sociales (criterios financieros razonables-ahorro fiscal-, que con un
fin legítimo, tiendan a preservar el bienestar general, justificado en la estabilidad
financiera del Estado en general, y en particular, del sistema pensional del sector
público), se pueda limitar o reducir “a futuro” el efecto patrimonial de las pensiones de
la Seguridad Social y en especial su monto; dándose a entender que las restricciones
pueden comprender válidamente a las pensiones existentes (en curso de pago) y no
sólo las futuras que se acusen a partir de la vigencia de dicha ley.
E.- Sobre el alegato a la violación al derecho de defensa y al principio del debido
proceso. Al respecto, estima la Procuraduría que no es necesario emitir una resolución
administrativa, u otorgar una audiencia individual, antes de aplicar una ley. De
conformidad con el artículo 129, de la Constitución Política, las leyes son obligatorias y
surten efectos desde el día que ellas designen. Desde nuestra perspectiva, no es posible
pretender que para aplicar una disposición general, como lo es una ley, deba notificarse
a cada uno de los destinatarios de la norma, pues ello haría inoperante el sistema. De
toda suerte, lo que se acusa es un problema de aplicación que no puede ser debatido en
una acción de inconstitucionalidad, pues definir si antes de aplicar las leyes
cuestionadas es necesario emitir una resolución administrativa, o algún otro tipo de
acto, es un tema que sería materia -a lo sumo- de un recurso de amparo. Por todo lo
anterior, la Procuraduría sugiere que lo procedente es declarar sin lugar la acción.
7.- [Nombre 281], presenta gestión como coadyuvante activa de la acción, que
mantiene un recurso de amparo N° 17-002532-0007-CO que está pendiente de
resolver, y mediante el cual se alegan reclamos contra los artículos 1, 2 y 3, de la Ley N°
9383 del 29 de julio de 2016, mediante la cual reforma los artículos 4 y 6, de la Ley N°
7302; artículo único, de la Ley N° 9380 del 29 de julio del 2016, mediante el cual se
reforma el artículo 11, de la Ley N° 7302; artículo 8, de la Ley N° 9381 del 29 de julio de
2016. Argumenta la violación a los derechos adquiridos y situaciones jurídicas
consolidadas (invoca la Sentencia N° 5817-1993) y el Dictamen C-065-92 de la
Procuraduría General de la República. Violación al derecho constitucional al debido
proceso porque no se les emitió resolución administrativa o comunicación previa de los
rebajos a su pensión, y sin poder ejercer el derecho a la defensa. Sobre la violación a las
situaciones jurídicas consolidadas señala infracción a los principios de irretroactividad
de la Ley (artículo 34, de la Constitución Política), que permita certeza jurídica para la
seguridad de las personas y la propia equidad, pues ante el reemplazo de una norma
primigenia se conserven, o al menos que los derechos adquiridos y los hechos
cumplidos se mantengan y respeten. Señala la violación a los principios de
proporcionalidad, razonabilidad y no confiscatoriedad, toda vez que desde el 12 de
enero de 2017 experimento un rebajo del 50% de su pensión, lo que irrespeta sus
derechos adquiridos sino el orden constitucional propio de un régimen totalitario, y
desafiante ante el poder de la Sala Constitucional. Acusa violación a la responsabilidad
administrativa y de la intangibilidad del patrimonio (artículos 41 y 45, de la
Constitución Política), que exige que toda lesión antijurídica por acción u omisión
causada por el poder público en la esfera patrimonial o extrapatrimonial debe ser
integralmente reparada, resarcida o indemnizada (refiere a la Sentencia N° 5207-04 del
18 de mayo de 2004). Sobre la violación al principio de irretroactividad, señala la
doctrina de la supervivencia del derecho abolido, de modo que la ley derogada continúa
vigente para otorgar protección a esos actos y contratos contra las nuevas normas
jurídicas (Sentencia de la Sala N° 12239-06). Acusan violación a la protección a una
remuneración digna contenida en la Declaración Universal de Derechos Humanos,
Convención Interamericana de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y la Ley
Integral para la persona adulta mayor, toda vez que hay una afectación en la red de
seguridad social en Costa Rica, pues se rebaja de manera abrupta los montos percibidos
de un mes al otro, cuando se ganó el derecho luego de más de treinta y cuatro años de
servicio público. Cita la Sentencia N° 633-94. En cuanto a la violación de las artículos
25 al 30 y 66, del Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo y la
Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de los
Adultos Mayores, señala que cualquier norma legal que se dicte reduciendo pensiones
en curso, como es el caso impugnado, es inconstitucional, aunque se esté en presencia
de un régimen con cargo al Presupuesto Nacional y no exista fondo de pensiones pre
constituido, pues se trata de derechos jubilatorios de pensión, que han sido catalogados
como derechos constitucionales y fundamentales por esa propia Sala Constitucional y
en consecuencia tiene un fuero de protección especial. Hay una lesión a los derechos
establecidos en el artículo 51, de la Constitución Política, en tanto que vulneran los
derechos económicos y social de los adultos mayores quienes ven disminuido
groseramente su único ingreso.
8.- Alfredo Hasbum Camacho, en su condición de Ministro de Trabajo y
Seguridad Social e Irma Velásquez Yánez, en su condición de Directora Nacional de
Pensiones, sobre la posición del accionante informan que conforme a la certificación
aportada es beneficiario de pensión, al amparo de las Leyes N° 148 y N° 7007, del
Régimen de Hacienda Diputados, a partir del 14 de septiembre de 1984. Asimismo, se
constató con el Sistema de Pagos de la Dirección Nacional de Pensiones.
Sobre los vicios de procedimiento, indican que desde una óptica de seguridad
jurídica, tanto la Dirección Nacional de Pensiones como el Ministerio se han limitado a
aplicar las leyes impugnadas, luego de ser publicadas en el diario oficial La Gaceta, las
cuales rigen para todos sus efectos. Señalan los Dictámenes C-0259-99 del 29 de enero
de 1999 y C-126-2011del 10 de junio de 2011, entre otros y que sostienen que aún en
los casos en los que una Ley o un numeral de ésta, sea idéntica a otra anulada por la Sala
Constitucional, la Administración debe seguir aplicando la primera mientras no exista
un pronunciamiento expreso; en sentido contrario, de la propia Sala Constitucional, o
bien que la norma en cuestión sea derogada por otra posterior de igual rango.
Sobre la aplicación del rebajo de pensión sin comunicación previa, debido
proceso y derecho de defensa, alegan que el artículo 129, de la Constitución Política,
establece que las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas
designen. A falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario
Oficial La Gaceta. Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en casos que la misma
autorice. El alegato del accionante no encuentra asidero legal alguno, no hay obligación
de realizar una comunicación o emitir resolución alguna, de previo a la aplicación de lo
dispuesto en las leyes bajo análisis, dado que lo ordenado por ley es de acatamiento
obligatorio. Los rebajos están claramente establecidos en la legislación aprobada y
vigente, como sucede con la Ley N° 9383, de manera que en lo que les compete deben
esperar a la aplicación de la contribución especial, solidaria y redistributiva para los
regímenes de pensiones citados en la ley y cuyo monto de pensión exceda diez veces el
salario base más bajo pagado por la Administración Pública, por parte del Ministerio de
Hacienda, quien es la dependencia administrativa encargada de aplicar las deducciones
de ley en los beneficios jubilatorios y/o las pensiones.
Sobre el principio de irretroactividad de la ley, la intangibilidad patrimonial,
derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, sin embargo el derecho
concedido a los pensiones o jubilados no es un derecho irrestricto, que no pueda
limitarse su disfrute, máxime cuando se trata de fondos públicos. En este sentido, la
Sala Constitucional en su Sentencia N° 2010-001625, del 27 de enero de 2010. El
derecho a una pensión o jubilación, resguarda un carácter constitucional, pero en
determinado caso el monto podría variar ante las diferentes circunstancias que se
presenten en la sociedad. Incluso, en razón de lo anterior, encuentre en el Derecho
Comparado, doctrina que es conteste con esta tesitura legal, por lo que citan el fallo del
Tribunal Constitucional Español, con su Sentencia N° 134/1987. Alega que de la
literalidad del articulado del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo
(102), que se citó en la jurisprudencia costarricense, e incluso el señalado por el
accionante, se desprende sin mayor juicio de valor, que las jubilaciones o pensiones son
inherentes al ser humano como garantía de una digna calidad de vida y protección
durante la vejez una vez que opere el retiro de la vida laboral activa, lo que implica que
el objetivo de la prestación por vejez es proteger y no enriquecer en esta etapa de la
vida. En su artículo 26.3 enmarca la posibilidad de que existan reducciones en las
prestaciones contributivas, cuando éstas excedan un valor prescrito, concepto que
refiere a una regulación legal expresa dentro del ordenamiento jurídico del país
miembro. Por ello, enfatizan que no existe legalmente un derecho subjetivo a una
pensión con cuantía determinada, que tenga su génesis en el hecho de haber efectuado
una determinada cotización. Se insiste en que la implementación de las leyes no afecta
los derechos invocado por el accionante, ya que el sistema de pensiones, debe ser visto
en su globalidad, sin olvidar que se trata de administrar recursos económicos limitados
y por ello la no admisión de estas contribuciones especiales implica la negación del
principio de solidaridad. Se elimina privilegios injustificados a favor de un grupo de
pensionados que actualmente pagan menos del 10% del monto que reciben, el 90%
restante de su pensión la paga el resto de los costarricenses a través de impuestos o
endeudamiento público. No hay violación al artículo 34, de la Constitución Política, toda
vez que se aplica a las pensiones actualmente en curso de pago y con efectos hacia el
futuro, o sea, los montos que hoy ha percibido los jubilados y pensionados, ingresaron
ya su esfera patrimonial, por lo que claramente eso escapa de la aplicación de nuevas
normas. Cita la Sentencia N° 2006-00091, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de
Justicia del 24 de febrero de 2006, que se refiere a que no se puede hablar de la
existencia de un derecho a que la normativa no cambie. En el informe siguen
manifestando que las reformas no hacen nugatorio el derecho a la pensión, el cual se
conserva y tampoco se desprotege la remuneración digna, sino que lo que se aplica es
un correctivo solidario en beneficio del colectivo. Lo anterior implica que la realidad
social diaria y las necesidades de la colectividad provoquen un ajuste necesario de la
realidad legal vigente, lo cual no implica violación alguna al principio de
irretroactividad de la ley.
Sobre los principios de razonabilidad, proporcionalidad, no confiscatoriedad
indica que la contribución especial se fundamenta no sólo en criterios de legalidad, sino
en criterios de solidaridad y justicia social, entre otros. En un inicio los regímenes
especiales con cargo al Presupuesto Nacional otorgaban beneficios jubilatorios sin
limitación alguna, es decir, carecían de tope. Es posteriormente y a raíz del cambio de
la realidad social y económica del país que se requiere aplicar los topes, ya no solo para
el otorgamiento de los beneficios jubilatorios, tal como se ha hecho hasta la fecha, sino
además para la totalidad de las pensiones contributivas con cargo al Presupuesto
Nacional. No implica que las pensiones decrecerán y permanecerán en montos fijos,
cada semestre el Gobierno decreta incrementos por concepto de variaciones en el costo
de la vida y en este tanto, las pensiones crecerán de acuerdo con esa variable. Se trae a
colación el principio pro-fondo de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en
las Sentencias N° 1995-0390 de las 16:00 horas del 15 de noviembre de 1995, N° 2006-
0213 de las 9:10 horas del 7 de abril de 2006, y N° 2010-0075 de las 14:00 horas del 3
de junio de 2010, que se cita un extracto. Por ello, debe considerarse que la
fundamentación de la aplicación de esta contribución especial, solidaria y redistributiva
legalmente establecida a todos los regímenes contributivos con cargo al Presupuesto
Nacional, es producto de la realidad social y económica del Estado costarricense. Todo
lo anterior para evitar la progresión desproporcionada que hoy existe, la cual afecta
directamente al Presupuesto Nacional, y lo que se pretende es que el pago de las
pensiones disminuya su impacto en el déficit fiscal. Se busca la satisfacción del interés
de la colectividad. De todo lo anterior, la solidaridad es un valor intrínseco a la materia
de seguridad social, en este caso específico a la materia de las pensiones y/o
jubilaciones con cargo al Presupuesto Nacional, las reformas no conllevan a un trato
irrazonable, desproporcionado y confiscatorio. Lo que producen las medidas no es una
extinción de la pensión o jubilación, sino más bien un efecto reductor del monto que se
percibe por este concepto, cediendo en estos casos el interés particular (de una minoría
de pensionados) ante el general (sociedad). Las leyes impugnadas se apegan a
principios de mayor justicia social y equidad, pues la finalidad de su aplicación es
precisamente la búsqueda de un equilibrio entre los ingresos que se reciben por
concepto de cotizaciones y los egresos que corresponden al pago de los beneficios
jubilatorios y que a la fecha resultan desproporcionados. Se busca bajar los montos más
altos de una minoría de la sociedad costarricense.
Sobre la protección de los adultos mayores y la remuneración digna, indica que
aún con las leyes cuestionadas, este grupo de pensionados mantendrá condiciones de
pensión, muchísimo mejores -privilegio o lujo- que el resto de la sociedad costarricense.
De tal forma que no existe una desprotección a los adultos mayores, ni un perjuicio
económico tal y como alega el accionante. No hay violación al Convenio N° 102, de la
Organización Internacional del Trabajo, pues seguirán disfrutando de ayuda plena,
independiente y autónoma, con salud, seguridad, integración y participación activas en
las esferas económicas, sociales, culturales y políticas de la sociedad, toda vez que se ha
explicado las pensiones en cuestión son de privilegio o lujo. En comparación se ofrece
una tabla que indica lo siguiente:
Régimen No
Contributivo (Monto
único mensual)
Régimen IVM
(Monto máximo
mensual)
Regímenes con
cargo al
Presupuesto
(Pensión promedio)
*
Monto de Pensión
mensual del
accionante
aplicando la
totalidad de las
deducciones de Ley y
la Contribución
Solidaria (enero
2017)
₡78.000,00
₡1.527.477,00
₡464.641.20
₡3.508.509.44
*Monto promedio de pensión tomando en consideración las 18.700 personas que no
estarían sujetas a la contribución especial solidaria y redistributiva.
Hay enorme diferencia en los montos, de modo que la pensión del
señor [Nombre 001] se financiarían 45 pensiones del Régimen No Contributivo, y es 2.3
veces mayor al IVM-CCSS al cual pertenece el 80% de los pensionados de Costa Rica.
Hay diferencias en los regímenes en cuanto al reajuste también. Por otra parte, para el
Quintil V (el más rico de Costa Rica) su pensión es 1.3 veces mayor que el ingreso
promedio recibido por los hogares más ricos (de ₡2.602.095.00 según INEC/2016). Se
refieren a la desigualdad social de este tipo de pensiones desvirtuando el esquema de
seguridad social, que pasa de una garantía para obtener un ingreso digno de protección
durante la vejez, a un método de enriquecimiento escalonado. Hay necesidad para
cambios pues se afirma que el pago por concepto de pensiones con cargo al Presupuesto
Nacional, alcanzan un 10% de dicho rubro, es decir, por cada cien colones pagados a
jubilados y pensionados noventa colones se cubren con impuestos de todos los
costarricenses.
En cuanto al alegato de que las leyes atentan contra la protección de la
remuneración digna, la protección que gozan las personas adultas mayores, y afecta a
la población en estado de vulnerabilidad y que va en contra de la seguridad social. Sin
embargo, estiman que es un tema de gran sensibilidad, visto desde el marco de
legalidad de un país social y democrático que arraiga el respeto del adulto mayor y
procura su bienestar. Que existen regímenes que funcionan paralelamente al sistema
universal de la Caja Costarricense de Seguro Social, lo que concuerda con los derechos
fundamentales. Por otra parte, refiere al dictamen de la Procuraduría General de la
República C-324-2002, del 3 de diciembre de 2002, que cita instrumentos
internacionales, y cuya implementación se ha realizado por el Estado costarricense con
la finalidad de no desamparar a sus ciudadanos ante una eventual imposibilidad de
obtener un ingreso. El derecho a la pensión es inherente a la condición de ser humano,
no obstante no es posible afirmar que sea un derecho irrestricto, dado que el mismo
podría variar ante las diferentes circunstancias que se presenten en la sociedad. Cita el
libro Historia de las Pensiones en Costa Rica de Juan José Ortega y Olga Marta
Rodríguez, 1era edición, Ministerio de Información y Comunicación. San José, Costa
Rica. 1998, páginas 20-21 y 37. Luego concluye que con las reformas no hay
desprotección al adulto mayor en ningún sentido.
Sobre el método de revalorización indican que la metodología de revaloración
no es un derecho adquirido, máxime en este caso, en donde no existe un parámetro
objetivo que haya servido de base para la implementación de un incremento anual del
30% a una pensión. Ello en razón de que este aumento se realizaba, sin ningún tipo de
relación, entre lo que estos jubilados pudieron haber cotizado en su momento, y los
montos que llegaron con el paso de los años a percibir. Esto volvió las pensiones en
desproporcionadas en detrimento del Presupuesto Nacional, y el legislador dispuso un
nuevo parámetro acorde con las necesidades socioeconómicas del país y que fuera
equitativo y justo. Lo anterior en respeto al Convenio N° 102 de la Organización
Internacional del Trabajo.
Sobre el principio de la responsabilidad administrativa señalan que el Ministerio
se encuentra obligado por ley a aplicar la normativa vigente, la cual no contraviene
principios fundamentales de derecho que alega el accionantes.
Por todo lo anterior, solicitan se declare sin lugar la acción.
9.- [Nombre 282], en su condición de apoderado especial judicial de [Nombre
283], presenta escrito para coadyuvar en forma activa en el tanto su representado es
pensionado del régimen de Hacienda, Ley N° 148 y desde el año 1991, por lo que, por
aplicación de los artículos 1, 2 y 3, de la Ley N° 9383 de 26 de agosto de 2016, Ley Marco
de Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones, el artículo único de la Ley N°
9380 de 26 de agosto de 2016 y “Ley Porcentaje de Cotización de Pensiones y
Servidores Activos para los Regímenes Especiales de Pensiones”, y se le aplica un rebajo
confiscatorio, desproporcionado, toda vez que el mismo fue aprobado mediante leyes
que contienen serios errores en la tramitación de los mismos. Sobre los artículos 1, 2 y
3, de la Ley N° 9383 de 26 de agosto de 2016 señala la carencia de estudios técnicos,
financieros, económicos y actuariales, por la carga económica que representa para los
pensionados (de 25% a 75% del monto que supere la base exenta), que es progresiva
sin un sustento técnico ni actuarial, y que no se generan minusvalías. Señala que la ley
violenta el procedimiento de aprobación de leyes, tiene efecto retroactivo con perjuicio
a derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, así como quebranto a los
artículos 3, incisos c), f) y g), 6, 7 y 17, de la Convención Interamericana sobre la
Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores. Que las personas que
pretenden adquirir un derecho jubilatorio están obligadas a contribuir a sufragar el
costo que implica la existencia de un fondo de esa índole, no así, a quienes ya
contribuyeron con las cuotas que les permitió el surgimiento del derecho. Hay una
doble cotización por el mismo hecho generador, por la contribución ordinaria de la Ley
N° 7302 (del 9%), y la especial, solidaria y redistributiva, prueba de ello es que el
artículo 4, de la Ley indicada, dispone que los recursos ingresarán a la caja única del
Estado. Hay afectación a los derechos económicos y sociales de los adultos mayores,
quienes verán disminuidos groseramente su único ingreso, la pensión, por un posible
incremento en la cotización, así como derechos fundamentales, por el rebajo de 52.94%
de la pensión del coadyuvante. Indica que es inconstitucional del artículo Único de la
Ley N° 9380 que establece un aumento al “porcentaje de cotización de pensionados y
servidores activos para los regímenes especiales de pensiones”, de un 9% a un 16%, lo
que impone una carga exorbitante aunada a la contribución especial y solidaria de la
Ley N° 9380 (sic). Señala la infracción al procedimiento legislativa, falta de estudio
técnicos, financieros, económicos y actuariales, el porcentaje oscila entre un 9% y un
16% lo que contraviene el artículo 34, Constitucional. Acusa la doble imposición, así
como los derechos económicos y sociales de los adultos mayores, la mencionada
Convención Interamericana, y el artículo 51, de la Constitución Política. Alega también
la inconstitucionalidad por violación a las disposiciones de la Declaración Universal de
los Derechos Humanos, Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo,
y Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos. A parte de
las normas constitucionales, el país ha reforzado el derecho fundamental de las
personas al ratificar los instrumentos internacionales de derechos humanos. El
Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo, se fundamenta “en el
principio de un sistema general de seguridad social”, que procura aplicarse a todas las
ramas de la actividad económica, sin realizar ningún tipo de selección de riesgo laboral
y/o profesional, normativa aprobada y vigente en Costa Rica. Señala los artículos 3,
incisos c), f) y g), 6, 7, y 17, de la Convención Interamericana sobre la Protección de los
Derechos Humanos de las Personas Mayores. Señala que los artículos 25 al 30 y 66, del
Convenio N° 102, de la Organización Internacional del Trabajo, están referidos no a
beneficios por pensión, sino al salario de referencia del trabajador para el otorgamiento
del beneficio. No se refiere a que las prestaciones en curso de pago, previamente
declaradas y que fueron rebajadas al momento del otorgamiento. Ni autoriza que las
pensiones están gravadas nuevamente con cargas fiscales, parafiscales, contribuciones
al fondo, contribuciones especiales y solidarias, entre otras, que implique una
disminución hasta en un 55%. Eso las hace inconstitucionales. Lo mismo que la
infracción por los artículos señalados de la Convención Interamericana.
10.- Por resolución de las 12:00 horas del 15 de mayo de 2017, la presidencia de
la Sala Constitucional resolvió las solicitudes de coadyuvancia interpuestas
por [Nombre 281] , portadora de la cédula de identidad N° [Valor 065] y [Nombre 282],
como apoderado especial judicial de [Nombre 283], portador de la cédula de identidad
N° [Valor 066]. Al haberse presentado las gestiones en tiempo, se resolvió tenerlos
como coadyuvantes de la acción, en cuyo caso se informa que al no ser parte principal
en el proceso, no resultarán directamente perjudicadas o beneficiadas por la sentencia,
es decir, la eficacia de la sentencia no alcanza al coadyuvante de manera directa e
inmediata, ni le afecta cosa juzgada, no le alcanzan, tampoco, los efectos inmediatos de
ejecución de la sentencia, pues a través de la coadyuvancia no se podrá obligar a la
autoridad jurisdiccional a dictar una resolución a su favor, por no haber sido parte
principal en el proceso. Lo que sí puede afectarle, pero no por su condición de
coadyuvante, sino como a cualquiera, es el efecto erga omnes del pronunciamiento. La
sentencia en materia constitucional, no beneficia particularmente a nadie, ni siquiera al
actor; es en el juicio previo donde esto puede ser reconocido.
11.- En esta misma resolución, se asigna el expediente al magistrado Luis
Fernando Salazar Alvarado, a quien por turno corresponde el estudio de fondo de las
acciones acumuladas.
12.- Por escrito presentado a las 11:56 horas del 14 de febrero de 2017,
por [Nombre 002], portador de la cédula de identidad N° [Valor 002] , [Nombre 003],
portador de la cédula de identidad N° [Valor 003], [Nombre 004] , portador de la cédula
de identidad N° [Valor 004], [Nombre 005], portadora de la cédula de identidad
N° [Valor 005] , [Nombre 006], portadora de la cédula de identidad N° [Valor
006] , [Nombre 007], portador de la cédula de identidad N° [Valor 007], [Nombre 008] ,
portadora de la cédula de identidad N° [Valor 067], [Nombre 009], portador de la
cédula de identidad N° [Valor 009] y [Nombre 010], portadora de la cédula de identidad
N° [Valor 010] , interponen la acción de inconstitucionalidad N° 17-002469-0007-CO
contra los artículos 1, 2, 3 y 4, de la Ley N° 9383 publicada en el Diario Oficial La Gaceta
N° 164, Alcance 151 del 26 de agosto de 2016. Alegan, al efecto, que la normativa
impugnada infringe el artículo 34, Constitucional, en tanto permite la aplicación de una
nueva deducción, por concepto de “contribución solidaria”, que no existía cuando se
pensionaron y que supone desconocer una situación jurídica consolidada. Afirman que
esto infringe, además, el derecho de propiedad y supone una confiscación de sus
pensiones, en violación de los artículos 40 y 45, de la Constitución Política; 21, de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; 17, de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos y 23, de la Declaración Americana de Derechos y Deberse del
Hombre. Señalan, también, que se infringe el artículo 7, de la Constitución Política, en
relación con los numerales 26, 28 y 30, del Convenio N° 102, de la Organización
Internacional del Trabajo, por cuanto, el referido instrumento internacional no permite
que se rebaje el monto de la pensión con sustento en reglas posteriores, que no estaban
previstas al momento de adquirirse el derecho a la pensión. Sostienen, asimismo, que
se infringe el principio de razonabilidad. Alegan, finalmente, que se infringieron los
principios de conexidad y publicidad en el procedimiento legislativo de aprobación de
la Ley N° 9383, con motivo de la modificación realizada por los diputados y diputadas
a algunas de las normas del proyecto publicado, originalmente, en La Gaceta N° 190 del
3 de octubre de 2014.
13.- Por Sentencia N° 2017-005961 de las 11:02 del 25 de abril de 2017, dictada
dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 17-002469-0007-CO, se ordenó su
acumulación al expediente N° 17-001676-0007-CO.
14.- Por escrito de [Nombre 013] , portadora de la cédula de identidad N° [Valor
013] , interpone la acción de inconstitucionalidad N° 17-006508-0007-CO contra el
artículo único, de la Ley N° 9380, los numerales 1, 2 y 8 y el Transitorio II, de la Ley N°
9381, y los artículos 2 y 3, de la Ley N° 9383 y artículo 3, de la Ley N° 9388. Cita los
antecedentes de su caso, que heredó la pensión de su esposo y exdiputado Manuel
Escalante Durán, aprobado por la Dirección Ejecutiva de Pensiones del Ministerio de
Trabajo, por resolución N° R-TP-DNP-UT-205-2000 de las 14:34 horas del 7 de junio de
2000. Que en el Diario Oficial La Gaceta N° 164 del 26 de agosto del 2016, se publicaron
las Leyes N° 9380, N° 9381, N° 9383 y N° 9388, por medio de las cuales se provocó la
lesión radical y abusiva a sus derechos fundamentales como adulto mayor y como
jubilada al amparo del régimen de Pensiones de Hacienda-Diputados. Posteriormente
transcribe y describe las normas que acusa le afectan. Indica que se le aplicó la carga
impositiva desproporcionada e irrazonable al monto anterior de la pensión, conforme
a la prueba que aporta.
La accionante alega la vulneración al principio de seguridad jurídica por lesión a
la irretroactividad de la ley con gravamen radical a los derechos patrimoniales que son
consecuencia de situaciones jurídicas consolidadas. Señala la obligación del Estado de
proveer un marco normativo para que el ciudadano sepa a qué atenerse en sus
relaciones con el poder público en general y la Administración Pública en particular -
entre otros- y, al propio tiempo, se garantiza la estabilidad de las condiciones previstas
por la normativa vigente. Visto así, la seguridad jurídica no requiere demarcar un
determinado contenido, sino que bastará con la existencia de un conjunto de
disposiciones que fijen consecuencias jurídicas frente a ciertos hechos, actos o
conductas. Este principio-derecho-deber está plasmado en el numeral 34, de la
Constitución Política, que transcribe y luego cita la Sentencia N° 267-2012 de las 15:34
horas del 11 de enero de 2012. Señala que la Sala Constitucional considera el principio
de seguridad jurídica como para brindar certeza frente a las modificaciones del Derecho
escrito y no escrito, procurando con ello, en la medida de lo posible, eliminar la
incertidumbre jurídica, las modificaciones arbitrarias y no trastocar los derechos
adquiridos ni las situaciones jurídicas consolidadas y de buena fe; incluso en la
dimensión del respeto al patrimonio consolidado, o a su núcleo esencial de contenido,
conforme al citado numeral 45, de la Constitución y su abundante jurisprudencia
constitucional. En este punto señala la aplicación de una medida impositiva,
denominada “contribución especial”, como lesiva a la intangibilidad del patrimonio
privado, la capacidad contributiva y los derechos que son la consecuencia de
situaciones jurídicas consolidadas de mi persona como pensionado exdiputado y
terceros relacionados. Como primer punto de este señalamiento, menciona la
afectación sobre el monto bruto de pensión del asegurado de un 55% del total de la
pensión, con los rebajos, además por cargas sociales e impuesto de la renta, además del
régimen de pensiones al que pertenece. Esto atenta contra los derechos patrimoniales
adquiridos y el patrimonio privado del pensionado, o al menos a su núcleo esencial, en
claro perjuicio de su situación personal y económica a través del tiempo. La
contribución especial se aplica de forma desproporcionada en relación con el
patrimonio privado del pensionado, no guarda correspondencia con el principio de
capacidad contributiva, que funge como parámetro de validez de las determinaciones
tributarias impuestas por el Estado (artículos 18 y 33, de la Constitución Política). Dice
que la irretroactividad es un principio de raigambre constitucional que protege a
aquellos derechos materiales e inmateriales que, con ocasión del transcurso del tiempo
o con base en un título jurídico habilitante que otorga la calificación de beneficiario de
un derecho, las personas adquieren en sus diferentes relaciones sociales la estabilidad
necesaria para disfrutar de los derechos derivados, incluso como medio de
sobrevivencia por sus condiciones objetivas y subjetivas de avanzada edad. Cita la
Sentencia N° 2765-1997 de las 15:03 horas del 27 de mayo de 1997. El
perfeccionamiento de un derecho o de determinada condición en el tiempo es
condición sine que non, para protegerlo ante nuevas regulaciones que surjan en
perjuicio de tal derecho. Cita la Sentencia N° 886-1997 de las 15:27 horas del 11 de
febrero de 1997. Por ello, estima que el concepto de situación jurídica consolidada tiene
amparo constitucional para quien la ostenta a su favor, siendo que, concluyen aspectos
de prolongación en el tiempo que el ordenamiento jurídico debe proteger y que
pertenecen a los ciudadanos quienes cumpliendo con determinados parámetros, se
convierten en beneficiarios de determinado régimen, al que pudieron optar
voluntariamente por condiciones originarias que le parecieron aptas a sus intereses y
derechos. La irretroactividad es una protección integral en el tiempo y espacio que
resguarda la voluntad inicial de quien se somete a un régimen jurídico o de efectos
jurídicos por su cuenta y vela también por aquellos beneficios derivados de dicho
sometimiento al imperio del ordenamiento jurídico vigente al momento de su
nacimiento, reconocimiento y consolidación. Los derechos adquiridos y situaciones
jurídicas consolidadas, por tanto, favorecen a su titular en la tesitura de ser derechos
certeros y no simplemente hipotéticos o especulativos y en tratándose de los derechos
patrimoniales, su inclusión efectiva al respectivo patrimonio, confirma su existencia y
protección jurídica. Cita la resolución de la Sala N° 670-I-94. Y en análoga perspectiva,
en la resolución N° 7331-97 de las 15:24 horas del 31 de octubre de 1997, la Sala
Constitucional señaló que, si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma
legal que cambie o elimine la regla no podrá impedir que surja el efecto condicionado
que se esperaba bajo el imperio de la normativa anterior. En el ámbito de las pensiones,
cita las Sentencias N° 1925-93 de las 15:30 horas del 5 de mayo de 1993 y N° 5817-93
(sin indicar los datos de hora y fecha). Concluye que la pensión o el derecho a la pensión
como tal, es la consecuencia de la pertenencia a determinada realidad fáctica y jurídica
con beneficios predispuestos, siendo así que tal consecuencia se alcanza al cumplir
ciertas condiciones objetivas dispuestas originariamente en el régimen especial de
pensión. La Sala Constitucional ha llegado a la conclusión de que la ley es inmodificable
en perjuicio, por cuanto a lo que tiene derecho el pensionado es la consecuencia de su
elección y no a la regla que evidentemente puede variar, por lo que, en el caso del
derecho jubilatorio, éste no puede desaparecer por el simple cambio o modificación de
la norma jurídica que en su oportunidad le dio vida y protección efectiva para su uso y
disfrute. Concluye que la Ley N° 9383 lesiona los artículos 19, 33, 34, 45 y 49, de la
Constitución Política, porque al aplicarse la contribución especial tiene una directa
consecuencia patrimonial desfavorable para el pensionado por la Ley N° 148, al
rebajarse en un 55% el monto bruto de su pensión sin tomar en cuenta las deducciones
de ley indicadas. Esto afecta los compromisos económicos adquiridos a través del
tiempo, o los que legítimamente tiene derecho para satisfacer sus necesidades
personales, lo que le queda truncado en su núcleo fundamental el respectivo
patrimonio y estabilidad patrimonial por efectos multilaterales. Otro punto que destaca
es el derecho a la pensión obtenido conforme a las reglas previstas en la Ley N° 148, Ley
de Pensiones de Hacienda, el cual constituye un derecho adquirido. Las pensiones
otorgadas al amparo de esta Ley, debe regularse por las reglas dispuestas precisamente
por esta Ley, es decir, el otorgamiento, la consolidación y los efectos de las pensiones
debe regirse en forma integral por las reglas establecidas en esta disposición normativa
sin demérito de sus reformas pero sin afectar el núcleo esencial del patrimonio nacido
al amparo de esta ley causal. Lo anterior se confirma, pues del contenido expreso de las
anteriores leyes de cita -así en conjunto- se ha derivado un derecho adquirido a mi
favor, o al menos el derecho adquirido para su no afectación sustancial a nivel
patrimonial, lo cual incluso fue reconocido ya por el mismo Estado al momento de
otorgar y pagar el beneficio. Cita la Sentencia N° 5817-1993 de las 17:09 horas del 10
de noviembre de 1993 de la Sala Constitucional, refiriéndose al derecho a la jubilación
y pensión, reconoció la calidad de derecho adquirido que posee este beneficio. Así, no
puede ser desconocido o radicalmente desmejorado, puesto que tal derecho adquirido
se encuentra lo suficientemente blindado con la protección constitucional a través -
también- del principio de seguridad jurídica, tal como lo ha reconocido expresamente
la Sala Constitucional. La accionante resalta otro tema, como es la desproporcionalidad
en la medida impositiva establecida en perjuicio del patrimonio del pensionado ex
diputado. Así, una medida impositiva sobre el patrimonio de las personas, no puede ir
más allá de lo razonable y proporcional, pues de lo contrario perdería toda legitimidad
constitucional. Cita la Sentencia N° 8858-1998 (sin indicar datos de hora y fecha), sobre
las pautas para el análisis del principio de razonabilidad tanto de actos administrativos
como de normas en general. De igual manera cita la Sentencia N° 05236-99, donde el
principio de razonabilidad constitucional lo establece como parámetro constitucional,
lo hace de una manera práctica, es decir, para realizar el examen de normas y/o actos
impugnados. En su criterio la medida impositiva carece de proporcionalidad en sentido
estricto, porque al comparar la finalidad perseguida por las normas cuestionadas a
través de esta acción, cual es, en teoría, allegar fondos al erario público y establecer a la
vez la contribución justa, igualitaria y equilibrada entre los pensionados, respecto del
tipo de restricción que verdaderamente se impone, cuyo resultado, en el caso concreto
es la pérdida de una parte significativa de los ingresos económicos (más de un 55%) y
un desmejoramiento de las condiciones personales y económicas del adulto mayor, se
puede resaltar sin reserva alguna la desproporcionalidad de la disposición normativa
en relación con el fin que se pretendía obtener con ella. Sostiene que la medida
impositiva es alta o desmesuradamente limitante de los derechos fundamentales a la
propiedad privada y a la no confiscación del patrimonio de las personas (art. 40 y 45,
Constitucionales), incluso con seria repercusión en la necesaria igualdad de trato (art.
33, ibid.), entre pensionados del propio régimen de exdiputados, así como en relación
con otros regímenes de pensiones. Lo anterior, le resta legitimidad, idoneidad y
necesidad a la carga impositiva, cuya inmediata repercusión en su inconstitucionalidad
por vulnerar el principio de razonabilidad constitucional.
La accionante también acusa lesión al principio de capacidad económica como
parámetro y sustento para la imposición de la contribución especial sobre el patrimonio
del pensionado, como un principio general del Derecho Tributario Constitucional que
debe orientar la actuación de los operadores jurídicos y, en particular, la del legislador
ordinario al ejercer su potestad