El tema del control de constitucionalidad de la materia electoral en general es, sin duda, controversial e interesante; particularmente desde las perspectivas electorales y constitucionales. No es, sin embargo, un tema novedoso; por el contrario, ha sido abordado en reiteradas ocasiones por diversos autores y autoras especialistas en el tema. Para delimitar el trabajo, en un primer momento se revisitará la justificación del carácter normativo de la jurisprudencia. Posteriormente, se evidenciarán las atribuciones competenciales que la Constitución Política otorga al TSE y a la Sala Constitucional, en relación con el objeto de este trabajo. En el mismo sentido, se mostrará como en el seno del TSE reposan las cuatro funciones esenciales del Estado, con particular énfasis a las funciones jurisdiccional y electoral. Finalmente, se abordarán críticamente las posturas a favor y en contra de la procedencia jurídica del control de constitucionalidad sobre la jurisprudencia electoral, lo cual culminará con un aporte particular a título de conclusión.

Control de Constitucionalidad. Tribunal Supremo de Elecciones. Función Electoral. Función Jurisdiccional. Deslinde de competencias. Jurisprudencia electoral. Atribución competencial.

The issue of the constitutionality review of electoral matters is undoubtedly controversial and interesting; particularly from the electoral and constitutional perspectives. It is not, however, a new topic; on the contrary, it has been repeatedly approached by various authors who are specialists on the subject. With regards to this paper, the first section will address the normative nature of the jurisprudence. Subsequently, it will evidence the powers that the Political Constitution grants to the Supreme Electoral Court and to the Constitutional Chamber, in relation to the object of this work. Later on, it will show how the four essential functions of the State lie within the TSE, with particular emphasis on the jurisdictional and electoral functions. Finally, the positions in favor and against the constitutionality review on electoral jurisprudence will be critically addressed, which will culminate with a particular contribution as a conclusion.

Control of Constitutionality. Supreme Electoral Court. Electoral function. Jurisdictional function. Demarcation of powers. Electoral jurisprudence. Competency attributions.

SUMARIO: Introducción. Desarrollo. 1. El control de constitucionalidad de la jurisprudencia en general. 2. Consideraciones constitucionales de competencia de la Sala Constitucional y del Tribunal Supremo de Elecciones. 3. Las potestades jurisdiccional y electoral del Tribunal Supremo de Elecciones. 4. La cuestión sobre la competencia de la Sala Constitucional sobre la jurisprudencia electoral del Tribunal Supremo de Elecciones. 1.1.- Argumentos en contra del control de constitucionalidad de la jurisprudencia electoral del TSE. 1.2.- Argumentos a favor del control de constitucionalidad de la jurisprudencia electoral del TSE. Valoración crítica. Conclusiones. Bibliografía.

El objeto de este trabajo es abordar, desde distintas perspectivas, el control de constitucionalidad que ejerce la Sala Constitucional respecto de la jurisprudencia electoral del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE, en adelante). Sin lugar a duda, el tema es en verdad polémico y desata acaloradas discusiones entre publicistas; en particular entre aquel grupo que considera jurídicamente viable dicho control por parte de la Sala Constitucional y quienes afirman su imposibilidad -o, en ocasiones- su inconveniencia.

Indistintamente de la postura que se adopte, lo cierto del caso es que cuando la Sala Constitucional anula jurisprudencia electoral del TSE, se genera -dependiendo de la postura adoptada- ya sea una distorsión en el sistema o bien una manifestación de la estrecha relación de interdependencia entre los Poderes y órganos constitucionales.

Así las cosas, el tema a estudiar tiene muchas aristas y posibles abordajes, para lo cual es necesario considerar: el control de constitucionalidad en sí y sus alcances, las competencias asignadas a la Sala Constitucional, el hecho de que este órgano se encuentre dentro del Poder Judicial; por otro lado, es necesario tener presente la atribución constitucionalmente conferida al TSE a propósito de la función electoral y en particular la exclusividad en la interpretación de dicha materia. Cabe acotar, en atención a lo anterior, que el trabajo se limitará a analizar el control de constitucionalidad sobre jurisprudencia del TSE, primordialmente el emanado a propósito de las acciones de inconstitucionalidad.

Este panorama general permite vislumbrar dos cuestiones relevantes: en primer término, la discusión orbita primordialmente en el ámbito constitucional. Es decir, la pregunta detrás del tema debe resolverse ateniendo al texto constitucional y sus diversas interpretaciones y aplicaciones. En segundo lugar, cabe advertir que el tema no es novedoso: diferentes autores y autoras se han referido a él de manera magistral (sosteniendo en tales trabajos una u otra postura).

A partir de lo anterior, este trabajo pretende retomar una discusión ya abordada, pero en modo alguno agotada. De hecho, cabe recordar que en el seno de la Sala Constitucional no existe una postura unánime a propósito del tema, como se evidenciará más adelante. Lo anterior justifica el enfoque que se utilizará en el presente trabajo, en el sentido de realizar una valoración crítica de lo discutido hasta el momento. Por ello, las fuentes primordiales a utilizar serán las clásicas en Derecho, a saber: normas, jurisprudencia y doctrina que resultan aplicables al objeto de este desarrollo.

Sobre el control de constitucionalidad en Costa Rica existe abundante producción bibliográfica y jurisprudencial, lo cual sería ocioso reiterar en este trabajo. Basta retomar algunas ideas esenciales a efectos de ir delimitando el propósito de estas líneas. La reforma constitucional introducida en 1989 fijó, en el artículo 10, que le correspondería a una Sala especializada de la Corte Suprema de Justica^¹ ejercer dicho control de constitucionalidad. Dicha norma indica, en lo que interesa:

ARTÍCULO 10- Corresponderá a una Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público. No serán impugnables en esta vía los actos jurisdiccionales del Poder Judicial, la declaratoria de elección que haga el Tribunal Supremo de Elecciones y los demás que determine la ley.^²

Complementariamente, y como es sabido, el control de constitucionalidad que existe en Costa Rica es de tipo concentrado, en el sentido de que le corresponde únicamente a dicha Sala especializada ejercerlo,^³ en contraposición al control difuso de convencionalidad, que ha de ser aplicado por todos los órganos jurisdiccionales y administrativos internos de cada Estado.^⁴

Véase que la posición estructural del órgano de control se inserta dentro del Poder Judicial, uno de los Poderes expresamente reconocidos en el texto constitucional (art. 9).^⁵ La Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC, en adelante) regula que dicho control se ejerce a través de las consultas legislativas de constitucionalidad (control a priori)^⁶ y a través de acciones de inconstitucionalidad y de consultas judiciales de constitucionalidad (control a posteriori).^⁷

El denominado juicio de constitucionalidad^⁸ consiste, en términos simples, en contrastar una norma jurídica infraconstitucional con el bloque de constitucionalidad, a fin de determinar su armonía y sujeción o bien su contradicción. En este último caso, procede su supresión del ordenamiento jurídico, esto es, su anulación definitiva, generalmente con carácter meramente declarativo y retroactivo a la fecha de emisión de la norma. En términos generales, se estima que la norma nunca debió de haber existido y de allí su anulación con efectos ex tunc.

En el caso específico de las acciones de inconstitucionalidad, procede no solo contra lo dicho en el artículo 10 constitucional ya citado, sino también contra lo indicado en el artículo 73 de la LJC. Este último artículo incluye leyes, disposiciones generales, actos subjetivos de autoridades públicas, reformas constitucionales, entre otros. Por otro lado, el artículo 74 establece un ámbito de improcedencia de la acción de inconstitucionalidad, que indica:

No cabrá la acción de inconstitucionalidad contra los actos jurisdiccionales del Poder Judicial, ni contra los actos o disposiciones del Tribunal Supremo de Elecciones relativos al ejercicio de la función electoral.

En virtud de lo anterior, caben algunas reflexiones a propósito de la jurisprudencia y su carácter normativo, en contraposición al concepto de “actos jurisdiccionales”. Una lectura rápida del concepto de “norma jurídica” y de “jurisprudencia” podría desembocar en una diferenciación clara de ambos.^⁹

Si la jurisprudencia alude a la reiteración de criterios de un determinado órgano que aplica las normas a casos similares,^¹⁰ luego es lógico concluir que se trata de conceptos distintos. Así, la pregunta que resulta de lo anterior es: ¿cuál es el contenido normativo de la jurisprudencia? ¿Por qué se normativiza?^¹¹ ¿Por qué es susceptible de control de constitucionalidad? De abordarse la cuestión desde la perspectiva del control de dicho control,^¹² se problematiza aún más el asunto a la luz del artículo 10 de la Constitución Política, pero también del 74 de la LJC.

Una lectura primeriza de esas normas desembocaría en la conclusión de que el control de constitucionalidad sobre jurisprudencia es improcedente. ¿No es acaso la jurisprudencia el resultado del despliegue de actos jurisdiccionales?^¹³ Para contestar debidamente a la interrogante, es necesario traer a colación -brevemente- aspectos generales de la jurisprudencia. Al respecto, indica la doctrina:

En aquellos países que siguen el modelo jurídico continental o romanista, que es el caso de los iberoamericanos, la regla es considerar a la jurisprudencia como una fuente de Derecho de carácter secundario o subsidiario. Ello significa, a diferencia de lo que acontece en los países que se adscriben al sistema anglosajón o del common law, partir de la primacía del derecho escrito y entender que la función de la jurisprudencia se circunscribe a contribuir a la interpretación e integración de la norma legislada. ^¹⁴

Ahora bien, del carácter de fuente no escrita del ordenamiento jurídico que reviste la jurisprudencia no puede colegir que carezca de fuerza normativa. Al respecto, es necesario traer a colación dos normas importantes, a saber, el artículo 9^¹⁵ del Código Civil (CC, en adelante) y el artículo 7^¹⁶ de la Ley General de la Administración Pública, (en adelante LGAP).

Así las cosas, véase que es la propia LGAP^¹⁷ la que otorga el carácter normativo a la jurisprudencia,^¹⁸ que incluso podría llegar a tener rango legal o constitucional, según se desprende del artículo antes citado. Con base en lo anterior es que la jurisprudencia constitucional ha entendido que el control de constitucionalidad sobre la jurisprudencia es procedente, porque le reconoce el carácter normativo.^¹⁹

Lo anterior implica que la reiteración sostenida de una postura con ocasión de la función jurisdiccional deviene en norma jurídica^²⁰, lo cual significa, a su vez, que despliega efectos jurídicos incluso sobre aquellos sujetos que no formaban parte del proceso que resultó en dichos pronunciamientos. También denota, en alguna medida, el abandono por la concepción autómata posrevolucionaria del juez^²¹ y una apuesta por el rol creador de la jurisprudencia:

Aún así, la realidad jurídica evidencia el rol verdaderamente creador de Derecho que juega la jurisprudencia: “lo que ocurre es que la doctrina jurisprudencial se adhiere a las normas como una segunda piel, limitando o ampliando su sentido; en todo caso, concretándolo y modificándolo, de tal forma que las normas no dicen lo que dice su texto, sino lo que los tribunales dicen que dicen”.^²²

Precisamente por lo anterior es que resulta no solo procedente sino también conveniente el control de constitucionalidad sobre la jurisprudencia en sentido normativo. Cabría preguntarse, empero, si el resultado de dicho control no implica una revisión de dichas sentencias en perjuicio eventual de las partes victoriosas en tales procesos. Al respecto, indica la doctrina:

De conformidad con esta competencia, la Sala puede declarar como contraria a la constitución una determinada jurisprudencia, pero sin que ello tenga incidencia con lo resuelto en las sentencias que dan lugar a la misma, pues estas gozan de la garantía de la cosa juzgada, además de que existe un impedimento constitucional y legal para que la Sala juzgue la constitucionalidad de lo resuelto por los jueces en ejercicio de la función jurisdiccional (artículo 10 constitucional y 74 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).^²³

En la actualidad, para que la Sala Constitucional conozca de acciones de inconstitucionalidad en contra de jurisprudencia requiere de la presentación de al menos tres sentencias de órganos jurisdiccionales contra los cuales no quepa ulterior recurso.^²⁴ Contra esta cuantificación de la jurisprudencia susceptible de control de constitucionalidad se ha manifestado la doctrina constitucionalista, aduciendo que la jurisprudencia no es una cuestión cuantitativa, sino cualitativa, considerando así que debería bastar dos o más sentencias (no tres) para que proceda en estos términos la acción de inconstitucionalidad.^²⁵

Negarle el carácter normativo a la reiteración de pronunciamientos jurisdiccionales es consistente con una concepción autómata del juez; postura, por cierto, abiertamente criticable y criticada. Por lo anterior, si en efecto se afirma tal carácter normativo, tales pronunciamientos irradian a sujetos no partícipes de los procesos en los que desembocaron y por lo tanto surten eficacia en una potencial generalidad. Lo anterior justifica, desde la perspectiva de la supremacía constitucional^²⁶, su control de constitucionalidad, a cargo del único órgano competente para ejercerla según el texto constitucional.

2. Consideraciones constitucionales de competencia de la Sala Constitucional y del Tribunal Supremo de Elecciones.

Las anteriores consideraciones permiten allanar el camino hacia la comprensión del control de constitucionalidad sobre la jurisprudencia electoral; empero, antes de abordar críticamente los argumentos, es necesario retomar el estatuto constitucional que ocupan la Sala Constitucional y en particular el Tribunal Supremo de Elecciones, a fin de comprender las relaciones competenciales entre ambos.^²⁷

En primer término, como en alguna medida ya se enunció, el 9 de la Norma Fundamental recoge el principio de distribución de funciones en tres Poderes distintos e independientes entre sí: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, así como un TSE, con el rango e independencia de los Poderes del Estado, que tiene a su cargo en forma exclusiva e independiente la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás funciones que le atribuyen esta Constitución y las leyes.

La superación del modelo clásico de corte francés a propósito de la “división de poderes”^²⁸ permite comprender que en un Estado democrático y de Derecho los Poderes y sus órganos se encuentran todos estrechamente interrelacionados, sin desmérito de la asignación de competencias esenciales de manera particular.^²⁹ Lo anterior es necesario de evidenciar toda vez que, para comprender debidamente un conflicto o diálogo competencial, es impostergable primero detenerse sobre la asignación constitucional de funciones a dichos órganos; en lo particular, a la Sala Constitucional y al Tribunal Supremo de Elecciones.

En tratándose de la Sala Constitucional, y como se mencionó anteriormente, se trata de un órgano jurisdiccional que pertenece a la Corte Suprema de Justicia dentro del Poder Judicial. El ya citado artículo 10, en complemento con el 48, atribuyen a esta Sala el control de constitucionalidad de las normas infraconstitucionales, así como el conocimiento de los recursos de amparo, habeas corpus y conflictos constitucionales de competencia. El artículo 7 de la LJC establece expresamente que la Sala Constitucional es competente para resolver sobre su propia competencia. Sobre este particular se expresa la doctrina, en los siguientes términos:

Es claro, entonces, que cualquier órgano que ejerza funciones jurisdiccionales debe aplicar la Constitución y que, en ese tanto, debe y puede interpretarla. Lo que sucede es que, por la función de la Sala Constitucional como contralor de la constitucionalidad de las normas, con la competencia exclusiva para declarar su inconstitucionalidad, su interpretación sobre el texto constitucional, sus valores y principios, se impone sobre la interpretación que haga cualquier otro órgano en el ejercicio de la función jurisdiccional. Por eso se dice que la Sala Constitucional si bien no es el intérprete exclusivo de la Constitución sí es su intérprete supremo. ^³⁰

La pertenencia de este órgano dentro de la estructura del Poder Judicial hace necesario revisitar las normas a propósito de las asignaciones competenciales a este poder.^³¹ Al respecto, indica el artículo 153 de la Norma Fundamental:

Artículo 153- Corresponde al Poder Judicial, además de las funciones que esta Constitución le señala, conocer de las causas civiles, penales, comerciales, de trabajo y contencioso - administrativas, así como de las otras que establezca la ley, cualquiera que sea su naturaleza y la calidad de las personas que intervengan; resolver definitivamente sobre ellas y ejecutar las resoluciones que pronuncie, con la ayuda de la fuerza pública si fuere necesario.

De dicha norma, en conjunto con el artículo 10, se desprende que el constituyente atribuyó al Poder Judicial y a sus órganos la denominada función jurisdiccional, pues ha de resolver los conflictos de manera “definitiva” y ejecutar sus decisiones, incluso de manera coactiva. De dicho artículo constitucional se desprenden las denominadas “jurisdicciones” (competencia por razón de la materia) que ostenta la Sala Constitucional, la jurisdicción contencioso-administrativa, la laboral, entre otras.

Por lo anterior es válido concluir que el constituyente derivado y el legislador -en el caso de la LJC- han otorgado competencia jurisdiccional suficiente al Poder Judicial en general y que, en tratándose particularmente de la Sala Constitucional, le corresponde ejercer el control de constitucionalidad de las normas “de cualquier naturaleza”. Véase entonces que existe una doble asignación competencial: una general, jurisdiccional, al Poder Judicial como un todo y una particular a la Sala Constitucional como órgano dentro de dicho Poder.

Es lo que la Sala Constitucional ha entendido como “función materialmente jurisdiccional”, la cual en reiteradas resoluciones ha considerado como monopolizada^³² en favor del Poder Judicial. Cabe ejemplificar lo anterior en la siguiente cita, con base en el artículo 153 constitucional:

Este precepto constitucional también enuncia el núcleo duro de la función materialmente jurisdiccional, la cual le corresponde ejercer, privativa y exclusivamente, a ese Poder de la República a través de las diversas Salas de la Corte Suprema de Justicia, los tribunales y juzgados que establezca la ley (artículo 152 ibidem). De este modo, el principio de reserva de jurisdicción significa que los tribunales han sido instituidos, exclusivamente, para ejercer esa función material, a través del dictado de sentencias con fuerza de verdad legal para dirimir una controversia o litigio entre las partes –extremo que no excluye la terminación anormal o anticipada de los procesos a través de otro tipo de resoluciones- y de su debida ejecución.^³³

Ahora bien, lo siguiente es abordar la dotación competencial contenida en la Constitución Política al TSE. En primer término, según se desprende del supra citado artículo 9 el TSE tiene el “rango e independencia de los Poderes del Estado”. De lo anterior se desprende que se trata de un órgano constitucional con un tratamiento muy particular, elevado por el constituyente a Poder de la República.^³⁴ En cuanto a las competencias específicas, es pertinente reproducir el artículo 99 de la Carta Magna:

La organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, corresponden en forma exclusiva al Tribunal Supremo de Elecciones, el cual goza de independencia en el desempeño de su cometido. Del Tribunal dependen los demás organismos electorales.

Complementariamente, el artículo 102 ejusdem establece el catálogo de las competencias constitucionalmente otorgadas a este órgano electoral y el artículo 103 establece el principio de irrecurribilidad de las resoluciones del TSE.^³⁵ Por la extensión del primero no resulta pertinente reproducirlo literalmente, sino únicamente ciertos incisos que devienen útiles a la presente exposición:

Artículo 102- El Tribunal Supremo de Elecciones tiene las siguientes funciones: (…)

3) Interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral; (…)

8) Hacer la declaratoria definitiva de la elección de Presidente y Vicepresidentes de la República, dentro de los treinta días siguientes a la fecha de la votación, y en el plazo que la ley determine, la de los otros funcionarios citados en el inciso anterior.

Artículo 103- Las resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones no tienen recurso, salvo la acción por prevaricato.

Véase que el propio constituyente es el que optó por sustraer de las resoluciones del TSE la recurribilidad. Además, le asignó la interpretación exclusiva y obligatoria de las disposiciones constitucionales y legales en tratándose de la materia electoral. Estas normas son las que suscitan, en buena medida, los conflictos competenciales a los que se hará alusión más adelante. Sobre este órgano se ha pronunciado la doctrina, al indicar:

Sus características más significativas vienen dadas por ser un organismo permanente, autónomo, especializado y despartidizado, que concentra las atribuciones de administrador de las elecciones y de juez electoral. En su condición de jerarca del Registro Civil, que en nuestro país tiene carácter centralizado desde 1881, también se responsabiliza de su gestión y de la emisión de la cédula de identidad.^³⁶

De hecho, la Sala Constitucional reconoció, a propósito del conflicto constitucional entre la Contraloría General de la República y el TSE el estatuto particular y constitucional del último, al aseverar:

De lo dicho queda claro que el Tribunal Supremo de Elecciones es un órgano constitucional especializado en la materia electoral, que por disposición constitucional goza de la misma independencia de los Poderes del Estado en el ejercicio de sus atribuciones; es decir, tiene plena autonomía para organizar, dirigir y vigilar los procesos electorales y todos los actos relativos al sufragio, con la independencia y rango propios de un Poder estatal, lo cual ha sido considerado con anterioridad en la jurisprudencia constitucional (…).^³⁷

De lo anteriormente expuesto es natural vaticinar la estrecha relación competencial entre la Sala Constitucional y el TSE. Ambos son órganos constitucionales que desempeñan funciones indispensables y esenciales en un Estado democrático y de Derecho. La necesidad de un órgano independiente en materia electoral y, por otro, de un órgano que garantice la supremacía constitucional a través del control de constitucionalidad de cualesquiera normas son en la actualidad necesidades de un Estado que quiera participar del epíteto de democrático y de Derecho.

Ahora bien, por su cercanía con la interpretación y aplicación de la norma constitucional, es natural que surjan discrepancias recíprocas^³⁸ entre los titulares de tales órganos respecto de la competencia de uno y de otro. Es necesario ir perfilando estas relaciones competenciales, a fin de concluir lo concreto del control de constitucionalidad de la jurisprudencia del TSE. De estas relaciones da cuenta la doctrina:

El TSE fue creado en la Constitución Política de 1949 y luego, en virtud de una reforma de su art. 92, llevada a cabo en 1975, adquirió el rango e independencia de Poder del Estado. En 1989, por una reforma constitucional, se crea la Sala Constitucional y el legislador ordinario promulga la Ley de la Jurisdicción Constitucional, No. 7135. Hasta ese momento y después, el art. 102 CPlt. señala lo mismo respecto de las atribuciones constitucionales del TSE, pero con el surgimiento de la Sala, el interrogante que se plantea es cuál es el alcance del control de constitucionalidad de la Sala respecto de las normas en materia electoral.^³⁹

Para reafirmar la relación entre ambos órganos, es necesario retomar algunas de las normas ya transcritas. El artículo 10 de la Constitución Política excluye del conocimiento del control de constitucionalidad de la Sala Constitucional los “actos jurisdiccionales del Poder Judicial” y “la declaratoria de elección que haga el Tribunal Supremo de Elecciones”; pero la misma norma alude a que sí procede contra las normas de cualquier naturaleza. A su vez el numeral 102 inciso 2) le atribuye la exclusividad y la obligatoriedad a su interpretación de la materia electoral. Por otra parte, no es ocioso recordar que el artículo 74 establece que no cabe la acción de inconstitucionalidad “(…) contra los actos o disposiciones del Tribunal Supremo de elecciones relativos al ejercicio de la función electoral.”

De manera tal que del texto constitucional en sí no es posible extraer una conclusión definitiva a propósito de esta cercanía competencial. Es decir, si se partiera una de una interpretación literal no sería viable establecer una conclusión tajante sobre la relación de atribuciones constitucionales entre ambos órganos. De lo anterior da cuenta la doctrina:

Por disposición constitucional, el Tribunal Supremo de Elecciones tiene, entre sus funciones, la de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las normas de rango constitucional y legal sobre materia electoral. Además, entre los procesos que conoce la jurisdicción electoral, está el llamado recurso de amparo electoral, cuyo objeto es la tutela de los derechos fundamentales de naturaleza político-electoral. Inevitablemente, esto trae consigo roces de competencias con el órgano que, también por disposición constitucional, tiene la potestad de ejercer el control de constitucionalidad de las normas y la de tutelar los derechos fundamentales: la Sala Constitucional.^⁴⁰

Planteadas las cuestiones anteriores, es viable, ahora así, evidenciar las funciones estatales que se residencian en el Tribunal Supremo de Elecciones, lo anterior con el propósito de determinar los alcances del control de constitucionalidad de su jurisprudencia. Esto se debe a que, precisamente, el objeto de dicho control se origina en el ejercicio de tales funciones, según se explicará a continuación.

3. Las potestades jurisdiccional y electoral del Tribunal Supremo de Elecciones.

Es frecuente que cuando se inicia el estudio del Derecho Público se definan y caractericen las denominadas funciones esenciales del Estado. Los criterios de delimitación de tales funciones deben ser claros a efectos de que exista un verdadero Estado de Democrático y de Derecho, pues sin claridad sobre ellas no puede existir libertad sobre los gobernados, según las lecciones aprendidas hace ya algunos siglos.^⁴¹

En Costa Rica, específicamente, es viable determinar que existen al menos cuatro funciones esenciales: administrativa, legislativa, jurisdiccional y electoral; esta última, de conceptualización más reciente y alejada de los postulados clásicos de la división de poderes. Ahora bien, no es ocioso recordar que en el diseño constitucional tales funciones fueron atribuidas a órganos específicos, en su núcleo central; sin embargo, de ese mismo diseño se colige la cercanía y colaboración entre los titulares de dichas funciones esenciales. Es decir, las funciones esenciales se ejercen protagónicamente de la mano de un determinado órgano, pero en ocasiones se desprende, del texto constitucional, la colaboración incluso obligatoria de otros órganos con distintas funciones.^⁴²

El TSE es un órgano constitucional, cuyas competencias esenciales ya fueron esbozadas con anterioridad; no obstante, tiene la particularidad de que reúne, en buena medida atribuciones de todas las funciones esenciales anteriormente mencionadas. Así ha sido reconocido por la doctrina, que indica:

El Tribunal Supremo de Elecciones es un órgano constitucional cuya función principal y fundamental es la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, tal y como lo establece el artículo 99 constitucional. Podría decirse que la potestad pública que ejerce el Tribunal Supremo de Elecciones, de la cual se derivan sus competencias, es sui génerisis en comparación con las potestades administrativas, jurisdiccional y legislativa, y que consiste en el ejercicio de la función electoral.^⁴³

Una de las notas distintivas de la función administrativa^⁴⁴ es su transversalidad, y el TSE no escapa de ella.^⁴⁵ Manifestaciones típicas de esta función se encuentran en la contratación administrativa de bienes y servicios, en la instrucción de procedimientos disciplinarios (internos), en el nombramiento o despido de funcionarios, entre tantos otros. Tales conductas administrativas serán susceptibles de ser sometidas al control de legalidad, de conformidad con el artículo 49 Constitucional y el Código Procesal Contencioso Administrativo.

Por otra parte, la Norma Fundamental atribuye al TSE una cuota muy relevante de participación en la función legislativa, la cual ha sido denominada por la doctrina como atribuciones “cuasilegislativas”.^⁴⁶ Dichas funciones están previstas en el numeral 97 del texto constitucional y en esencia establecen una consulta preceptiva al TSE en proyectos de ley relativos a la materia electoral e impone una mayoría calificada para apartarse de dicho criterio. Tales funciones también se observan en una limitación temporal de la producción de normas legales relativas dicha materia, durante los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a un proceso electoral.

La expresión de dicha función “cuasilegislativa” ha suscitado algún debate a propósito de la denominada interpretación auténtica de las normas electorales.^⁴⁷Algunos autores han afirmado que el TSE realiza una verdadera interpretación auténtica de las normas electorales^⁴⁸; sin embargo, lo cierto del caso es que la interpretación auténtica solo puede dimanar del órgano que dicta la norma sujeta a interpretación auténtica. En contra de dicha postura, también existen argumentos de peso, esbozados en diferentes momentos por parte de la doctrina,^⁴⁹ con apoyo de precedentes jurisdiccionales. Así, por ejemplo:

Ciertamente desde muy temprano la Sala consideró que las interpretaciones del TSE no son interpretaciones auténticas pues, según el artículo recién transcrito [se refiere al 121 constitucional], lo único que se puede decir es que las interpretaciones auténticas en materia electoral le están vedadas al legislador (cfr. SC 1992-3194, cdo. B.7); pero, posteriormente, declaró que el valor y los efectos de aquellas son equivalentes a los de estas (cfr. SC 1997-1750, cdo. B.III).^⁵⁰

Dicha objeción es compartida en lo medular. Si bien el TSE tiene la interpretación exclusiva de la materia electoral, lo cierto del caso es que el intérprete de las normas legales de carácter electoral sigue siendo la Asamblea Legislativa. La interpretación (que podría denominarse regular) es, sin lugar a duda, propia del TSE, según la asignación competencial de la Constitución Política; por otro lado, la Asamblea Legislativa tiene una prohibición constitucional de interpretar auténticamente las normas legales electorales. La conclusión, por tanto, es que no existen las interpretaciones auténticas en dicha materia.

Delimitadas, al menos sucintamente, las funciones administrativa y legislativa, es ahora procedente ofrecer elementos para fijar las funciones jurisdiccionales y electorales; tarea, por cierto, en ocasiones retadora. Antes de ello, cabe recordar que el TSE es un órgano complejo, compuesto, a su vez, por distintos órganos con diversas competencias. De allí que sea importante distinguir entre la administración electoral^⁵¹ en sentido estricto, que realiza la función electoral y, por otro lado, el pleno de los magistrados y magistradas del TSE, que realiza, esencial pero no exclusivamente, la función jurisdiccional (jueces y juezas electorales, en adelante).^⁵²

En cuanto a la función electoral, la doctrina se aproxima a su caracterización de la siguiente manera:

Junto a las funciones ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno, la Constitución de 1949 prevé una cuarta. Nos referimos a la función electoral, que sus artículos 99 y 103 definen como la “organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio”, con exclusividad e independencia, mediante actos y resoluciones que “no tienen recurso”. Su desarrollo hace posible la designación popular de los gobernantes, a nivel nacional y municipal, y, por ende, la alternabilidad democrática.

La autonomía de esa función electoral se reconoce en el artículo 95, encargándosele al TSE su ejercicio.^⁵³

Así las cosas, la función materialmente electoral está asociada a lo indicado, en esencia, en el artículo 99 constitucional, relativa al ejercicio del sufragio y a la organización y vigilancia de los actos relativos al sufragio. Un catálogo más amplio de expresiones de la función electoral se encuentra a continuación:

Las competencias asociadas a la función electoral, entendiendo por dicha función lo relativo a la organización y administración de los procesos de elección de los órganos de representación política, son la convocatoria a elecciones; el nombramiento de los miembros de las juntas electorales; el dictado de las medidas necesarias para que los procesos electorales se desarrollen en condiciones de libertad, lo cual incluye asumir en conjunto con el Poder Ejecutivo, el mando de la fuerza pública; el escrutinio definitivo de los procesos electorales; y la respectiva declaratoria de elección, según lo dispone el artículo 102 constitucional en sus incisos 1, 2, 6, 7 y 8. Hay que agregar lo relacionado con el financiamiento de los partidos políticos (artículo 96 constitucional).^⁵⁴

Por la naturaleza particular de dicha función, cabe indicar que no es susceptible de generar jurisprudencia. Es decir, del ejercicio de la función electoral no podría resultar una norma jurisprudencial susceptible de control de constitucionalidad. Aquí radica, evidentemente, la pertinencia de la delimitación de funciones, en particular de estas últimas dos. En algún momento la doctrina^⁵⁵ negó el carácter de función esencial a la electoral, postura que del todo no se comparte, no solo por el reconocimiento doctrinal y jurisprudencial que tiene, sino por la relevancia política de diferenciarla de otras funciones, además de la imposibilidad metodológica (si se quiere) de subsumir tales atribuciones dentro de la función administrativa. Negarle dicho carácter haría imposible comprender buena parte de las competencias del TSE.

Finalmente, el TSE, a través de la integración de sus magistrados y magistradas,^⁵⁶ conforma la jurisdicción electoral.^⁵⁷ Si bien no realizan únicamente dicha función, sí es quizás la más relevante y de hecho tales magistraturas son en verdad ocupadas por jueces y juezas electorales. Dicha afirmación riñe con una postura jurisprudencial de la Sala Constitucional que por muchos años afirmó el monopolio de la jurisdicción en favor del Poder Judicial.^⁵⁸ La doctrina ha abordado el asunto bajo la denominación de la reserva de jurisdicción:

Esta función materialmente jurisdiccional, le está reservada, exclusivamente, por la Constitución a los Juzgados y Tribunales que integran el Poder Judicial (artículo 152 constitucional), y se conoce como la “reserva de jurisdicción” desarrollada por la Sala Constitucional en el VSC No. 6866-2005.^⁵⁹

Por otra parte, existe un relativo consenso en la doctrina a favor del reconocimiento del ejercicio de las potestades jurisdiccionales por parte del TSE. Ahora bien, cabe aclarar que la función jurisdiccional que ejerce este órgano con el rango e independencia de los demás Poderes está naturalmente vinculado a la materia y función electorales. Pero, a diferencia de la función netamente electoral, el ejercicio de la función jurisdiccional puede culminar en decisiones que revisten el carácter de cosa juzgada material y es allí donde radica el innegable carácter jurisdiccional que realiza.

Concomitantemente el Tribunal conforma una jurisdicción electoral especializada, concentrada y, además, unisustancial, mediante la cual se imparte centralizadamente justicia en materia electoral. En ese marco, el organismo electoral conoce y resuelve los distintos mecanismos de impugnación que en Costa Rica engloba el contencioso electoral. La nueva legislación electoral, en su artículo 219 y siguientes, los prevé y distingue del siguiente modo: la demanda de nulidad relativa a los resultados electorales; el recurso de apelación electoral, que permite revisar la legalidad de los actos electorales de la administración electoral inferior u otro órgano administrativo; la anulación o cancelación de credenciales de funcionarios de elección popular; y, además, los relacionados con el funcionamiento de los partidos políticos. Estos últimos comprenden el recurso de amparo electoral, la acción de nulidad de acuerdos partidarios y la impugnación de acuerdos de asambleas de partidos políticos en proceso de constitución e inscripción.^⁶⁰

Así las cosas, véase que existe un amplio catálogo de potestades jurisdiccionales originadas en la norma legal y que a su vez hacen eco de la asignación competencial que se realiza a nivel constitucional. La acepción de “contencioso electoral” que utiliza el legislador acerca aún más el reconocimiento jurisdiccional de la labor del TSE, con las consecuencias que ello implica.

En efecto, el Título V del Código Electoral se denomina “jurisdicción electoral” y hace alusión a las determinadas instancias procesales que conoce el pleno magistral del TSE. Véanse otras posturas en sentido análogo, a propósito del carácter eventual de cosa juzgada material que revisten las resoluciones del TSE:

Importa entonces destacar que las resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones, además de dictar cosa juzgada material y poseer vinculación erga omnes, no tienen recurso alguno salvo la acción por prevaricato. Estas características, unidas la obligatoria interpretación (Exclusiva y excluyente) de las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral, muestran el alcancen efectividad y relevancia de las resoluciones electorales; (…).^⁶¹

Como se mencionó líneas atrás, producto de la función jurisdiccional es que surge la denominada jurisprudencia electoral^⁶²; no obstante, como se afirmó en la primera sección de este desarrollo, la jurisprudencia adquiere una dimensión normativa, aunque sea dictada por parte del TSE como intérprete de la normativa electoral. De hecho, la doctrina^⁶³ ha hecho eco de que la Sala Constitucional, hace ya algunas décadas, reconoció no solo la función jurisdiccional del TSE, sino también su producción jurisprudencial.

De lo dicho hasta ahora cabe realizar algunas breves acotaciones. En primer término, parece pacíficamente aceptado el carácter normativo de la jurisprudencia, entendido como el pronunciamiento reiterado de una pauta interpretativa por parte de un órgano jurisdiccional.^⁶⁴ Por otro lado, nada pacífico es el abordaje de la relación competencial entre la Sala Constitucional y el TSE; dicho conflicto permite realizar el presente abordaje valorativo y crítico.

Ahora bien, para comprender debidamente ese deslinde, es necesario entender la cohabitación de la función jurisdiccional y la función electoral en el seno del TSE; pues es de la primera de donde surge y de donde procede el control de constitucionalidad de la jurisprudencia electoral, lo cual constituye el objeto primordial de este desarrollo.

Considerando estos tres componentes, es ahora procedente abordar, críticamente, las principales argumentaciones que se han esgrimido a propósito de la procedencia o de la improcedencia del control de constitucionalidad de la jurisprudencia electoral dictada por el TSE. Tema que, como ya se dijo, ha sido abordado por autores y autoras calificadas en la materia, por lo que este aporte pretende ponderar dichos desarrollos y arribar a alguna conclusión al menos preliminar sobre tan apasionante problema procesal y sustantivo.

4. La cuestión sobre la competencia de la Sala Constitucional sobre la jurisprudencia electoral del Tribunal Supremo de Elecciones.

Una vez hechas las anteriores apreciaciones, resulta ahora pertinente analizar la competencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia sobre la jurisprudencia electoral que dicta el TSE en su condición de órgano competente para ejercer la función jurisdiccional. Lo precedente, tomando en consideración como hecho histórico que el TSE, en su carácter actual, surge en nuestro ordenamiento jurídico en 1949 y encuentra mayor desarrollo en 1975 con la reforma practicada al artículo 9 de la Constitución, mientras que la Sala Constitucional surge constitucionalmente a la vida en 1989 con la reforma radical operada en la jurisdicción constitucional.^⁶⁵

Bajo esta premisa y con base en normas jurídicas, jurisprudencia y doctrina, en las siguientes líneas se expondrán argumentos en contra y a favor del control de constitucionalidad que ejerce la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia sobre la jurisprudencia del TSE.

1.1.- Argumentos en contra del control de constitucionalidad de la jurisprudencia electoral del TSE.

Como se mencionó líneas atrás, de conformidad con el artículo 10 de la Carta Fundamental, le corresponde a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declarar, por mayoría absoluta, “la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público”, y adiciona de seguido que no serán impugnables en esa vía los actos jurisdiccionales del Poder Judicial ni “la declaratoria de elección que haga el Tribunal Supremo de Elecciones”.

La lectura de dicha disposición constitucional, debe hacerse de forma concomitante con el numeral 99 de la misma Constitución, que dispone en lo que interesa que “la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, corresponden en forma exclusiva al Tribunal Supremo de Elecciones, el cual goza de independencia en el desempeño de su cometido (…)”, así como el 102.3 que le atribuye al TSE la obligación de “interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral”.

Lo anterior, sin excluir del análisis el 103 constitucional que establece que las resoluciones del TSE no tienen recurso alguno, salvo la acción por prevaricato y el 74 de la LJC que expresamente reconoce la improcedencia de acciones de inconstitucionalidad contra actos o disposiciones de dicho Tribunal relativos al ejercicio de la función electoral. Si bien todas las normas hasta ahora aludidas son relevantes para el presente asunto, especial interés merecen estas últimas dos, pues es a partir de su lectura que, preliminarmente, se podría concluir que la jurisprudencia del órgano electoral no resulta impugnable en sede constitucional y una interpretación en sentido contrario implicaría una transgresión al campo competencial que en esa materia está reservada únicamente al TSE.^⁶⁶

Tal razonamiento, que podría calificar en la actualidad de conservador, fue el que inicialmente sostuvo la Sala Constitucional, en respeto absoluto hacia la delimitación de competencias.^⁶⁷ En un primer antecedente sobre el tema, que resolvió una acción de inconstitucionalidad planteada contra el inciso d) del artículo 30 de la LJC y no propiamente contra jurisprudencia del TSE, se concluyó que en materia electoral no resultaban impugnables ante la sede constitucional los actos subjetivos administrativos emitidos por el TSE, sus disposiciones reglamentarias autónomas y sus resoluciones jurisdiccionales (a lo que anteriormente se aludió como contencioso electoral), reservándose las facultades para conocer sobre normas electorales de carácter legislativo o ejecutivo y sujetas a su control.

Al margen del análisis que realiza el Tribunal Constitucional para separar o disociar su competencia de las del TSE, mediante Sentencia No. 3194-1992 dispuso que en el caso del TSE, en materia electoral, no son impugnables ante la Jurisdicción Constitucional sus actos subjetivos administrativos, sus disposiciones reglamentarias autónomas y sus resoluciones jurisdiccionales. Por otra parte, “la Sala entiende que la autonomía de la materia electoral y la exclusividad y obligatoriedad de la interpretación constitucional y legal en esa materia” por parte del TSE, obliga a una consecuencia adicional: la de que tampoco puedan ser impugnables en la vía de amparo los actos del Registro Electoral y de los demás organismos electorales propiamente dichos cuando sean susceptibles de recurso o impugnación para ante el Tribunal.

Tiempo después y remitiendo a ese mismo antecedente, la Sala Constitucional rechazó lo que parece ser la primera acción de inconstitucionalidad planteada contra jurisprudencia del TSE; al menos así lo formuló el actor en su deseo de impugnar la Resolución No. 2759-E-2001 de ese órgano electoral. De forma preliminar, el Tribunal Constitucional le aclaró al accionante que discrepaba de su interpretación de que estuviese cuestionando jurisprudencia ya que, con base en la teoría general de las fuentes del derecho, ésta se constituye en una fuente formal no escrita del ordenamiento jurídico que deriva de la reiteración de pronunciamientos similares en el tiempo. Hecha tal precisión, procedió a resolver por Sentencia No. 8466-2004:

… es menester indicar primeramente que si la tesitura del accionante fuese correcta (que estuviéramos ante jurisprudencia), la presente gestión de toda suerte devendría inadmisible. En efecto, de la relación de los numerales 29, 30 inciso d) –interpretado a contrario sensu– y 73 inciso b) de la misma Ley de la Jurisdicción Constitucional, así como de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, estaríamos en tal caso ante un supuesto cuyo conocimiento correspondería más bien a la vía del recurso de amparo y no a la de la acción de inconstitucionalidad, al alegarse la violación de derechos fundamentales mediante una disposición particular dictada por una autoridad pública como lo es el Tribunal Supremo de Elecciones (…) A la luz entonces de la jurisprudencia parcialmente transcrita y que en esta oportunidad cabe reiterar, el artículo 74 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional sí resulta aplicable al caso y la posibilidad de accionar contra una resolución específica del TSE, como la que aquí interesa, queda así indudablemente excluida.

Lo anterior encuentra correlación con el antes mencionado artículo 103 de la Carta Magna, en el sentido de que al ser producida la jurisprudencia electoral mediante interpretación exclusiva y excluyente del TSE, se imposibilita la impugnación de sus resoluciones en cualquier sede.^⁶⁸ A esa misma conclusión, llegó el Tribunal Constitucional en su Sentencia No. 15048-2010, por la cual resolvió una acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la Resolución No. 2158-E-2007 del TSE que interpretó el artículo 22 del Código Municipal relativo a la pérdida de credenciales.

En esa ocasión, la Sala Constitucional expresamente reconoció su incompetencia para ejercer control de constitucionalidad contra jurisprudencia emanada del TSE^⁶⁹; y advirtió de manera tajante que hacerlo podría significar abrir un peligroso portillo de control sobre las funciones y potestades del órgano electoral, violentando su autonomía en esa materia. La conclusión de la mayoría en esa sentencia, muestra un Tribunal Constitucional partidario de “preservar los equilibrios y no debilitar la autoridad superior de dos instituciones clave en la promoción de la democracia y en la defensa de la Constitución y de los derechos fundamentales”. ^⁷⁰ Vale indicar, aun cuando dicho razonamiento fue reconsiderado tan solo cinco años después, según se expondrá en líneas siguientes, a la fecha el TSE sigue siendo fiel defensor de su autonomía en materia electoral.

Verbigracia, por Resolución No. TSE-3603-E8-2016 y relativa a una interpretación oficiosa de los artículos 2, 52 y 148 del Código Electoral sobre los alcances del principio de paridad en el encabezamiento de las nóminas de candidaturas a diputados, ese órgano electoral hizo un breve descargo sobre su competencia y el control de constitucionalidad de la Sala Constitucional al manifestar que, a partir del principio de irrecurribilidad contemplado en el ordinal 103 de la Constitución, los ejercicios interpretativos del TSE resultan inimpugnables. Dicho razonamiento, lo reiteró en su Resolución No. TSE-1724-E8-2019 al concluir expresamente que sus ejercicios hermenéuticos no son susceptibles de control ulterior o autónomo.

Cabe acotar, al avalar el control de constitucionalidad de la jurisprudencia electoral, la Sala Constitucional termina por convertirse, de hecho, en el intérprete último de la materia electoral, pese a que la Constitución Política le ha atribuido dicha potestad al TSE. En síntesis, es dable concluir que los argumentos en contra del control de constitucionalidad que ejerce la Sala Constitucional sobre la jurisprudencia del TSE encuentran sustento normativo, primordialmente, en los artículos 103 constitucional y 74 de la LJC, apoyados a su vez por interpretaciones dirigidas a una autocontención y distribución sana de competencias entre ambos órganos; al menos, así lo fue hasta el 2015 por parte del Tribunal Constitucional.

1.2.- Argumentos a favor del control de constitucionalidad de la jurisprudencia electoral del TSE.

En relación con lo expuesto previamente, el presente apartado debe iniciar con la mención a la Sentencia No. 16070-2015, que resuelve una acción de inconstitucionalidad interpuesta contra las resoluciones nros. 3671-E8-2010, 784-E8-2011 y 3637-E8-2014 del TSE referidas a la paridad horizontal y mediante la cual la Sala Constitucional varía drásticamente de criterio y admite la posibilidad de impugnar en esa sede jurisprudencia emanada del TSE. Para llegar a tal conclusión, analiza desde otra perspectiva las competencias constitucionales del TSE, en particular para determinar los alcances de sus atribuciones “exclusivas y excluyentes”, con base en la lectura de los artículos 10, 102, 103, 105, 153 y 154 de la Constitución Política.

De hecho, parte de su exégesis consiste en indicar que el artículo 102 constitucional^⁷¹ resulta ser una reiteración del numeral 9, “en lo que se refiere específicamente a la noción de que las labores que el Constituyente le asigna del Tribunal Supremo de Elecciones tienen un carácter jurídico semejante a las asignadas a los Poderes Legislativo Ejecutivo o el Poder Judicial”.^⁷² En ese sentido, destaca que el Poder Constituyente le otorgó la potestad de examinar las normas jurídicas de carácter general y abstracto que pretenden incorporarse al ordenamiento “y que han sido emitidas por los distintos Poderes de la República como producto del ejercicio de sus funciones exclusivas y obligatorias”. ^⁷³

Así las cosas, arguye que su competencia constitucionalmente conferida es suficiente para revisar la jurisprudencia (como normas de carácter general) que emana de los demás Poderes, específicamente el Poder Judicial y el TSE. Para dar mayor validez a su argumentación, acude a la lectura del artículo 9 del Código Civil en el tanto la jurisprudencia, entendida como aquellos pronunciamientos que de forma reiterada emitan las Salas de Casación y la Corte Plena al aplicar la ley, contribuye a informar el ordenamiento.

De seguido, expone el Tribunal Constitucional, en otras ocasiones ha reconocido que ostenta plenas potestades para ejercer control de constitucionalidad sobre tales disposiciones (surgidas de resoluciones de órganos del Poder Judicial) y, por ello, de forma análoga, también puede hacerlo sobre las normas jurisprudenciales del TSE “sin que afecte el respeto a la exclusividad de su labor y obligatoriedad que para los demás operadores jurídicos, surja del resultado jurídico de aplicación que se haga de las normas, en casos concretos y determinados”^⁷⁴; es decir, aplica a esa jurisprudencia el criterio de que desde varios años atrás sostiene a efectos de conocer de acciones contra la jurisprudencia de los tribunales del Poder Judicial.^⁷⁵

Para dar soporte a esa conclusión, la Sala Constitucional utiliza también como fundamento el artículo 3 del Código Electoral que, en sus palabras, recoge la característica de vinculación erga omnes para las interpretaciones y opiniones consultivas del TSE, lo cual viene siendo una reiteración del 103 de la Carta Fundamental. De esta forma, considera que lejos de influenciar los criterios de los órganos emisores de normas controladas, su labor resulta en la optimización de la protección de los derechos constitucionales. Corolario de lo anterior, concluye que la acción de inconstitucionalidad planteada contra la jurisprudencia del TSE (resoluciones nros. 3671-E8-2010, 784-E8-2011 y 3637-E8-2014) debe ser admitida y el fondo del asunto puede ser conocido por el Tribunal Constitucional.

En dicha sentencia, los Magistrados Armijo Sancho y Rueda Leal, con redacción del segundo, incluyen un voto salvado en que se separan de la decisión de la mayoría e indican que no es posible concluir que el artículo 9 constitucional sea una reiteración del 102, ni que ese fuera el diseño original del Constituyente o que pueda hacerse una analogía entre los pronunciamientos de los tribunales jurisdiccionales y los del TSE. Líneas seguidas, manifiestan que “se debe dar primacía a la independencia del TSE, instancia que expresamente fue designada para la interpretación de las normas electorales (numeral 102 de la Constitución Política), sin que exista posibilidad de que sus resoluciones sean revisadas por otra autoridad”.

Independientemente de que el voto salvado incluido en esa sentencia sea en contra del control de constitucionalidad de la jurisprudencia del TSE, lo cierto es que resulta menester incluirlo en este apartado a efectos comprender con mayor claridad el posicionamiento del Tribunal Constitucional sobre el tema. Más aun, tomando en consideración que aproximadamente ocho meses después el TSE, por Resolución No. 3603-E8-2016 antes mencionada, prácticamente desconoció el pronunciamiento de la mayoría al concluir que su jurisprudencia no puede ser revisada, suspendida ni dejada sin efecto por ninguna autoridad.

Poco después, se interpone en la jurisdicción constitucional una acción contra la Resolución No. 2587-E-2001 del TSE que interpreta el artículo 138 de la Constitución Política en el sentido de que los votos nulos y en blanco no deben ser tomados en cuenta para calcular el cuarenta por ciento de los “sufragios válidamente emitidos” que la norma menciona. Según la accionante, dicha resolución lesionaba el mismo cuerpo legal, así como los artículos 23, inciso b), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 1° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Conocida la acción de inconstitucionalidad por Resolución No. 1520-2018, el Tribunal Constitucional la rechazó de plano al manifestar que ésta no cumple con los dos elementos básicos para su admisibilidad, a saber: (i) no se está impugnando jurisprudencia, toda vez que la acción va dirigida únicamente contra una resolución concreta y, (ii) la resolución del TSE no se emitió con motivo de una opinión consultiva, sino que se trata de una interpretación oficiosa por parte de ese órgano electoral.^⁷⁶ Lo anterior, a juicio de la Magistrada Garro Vargas, es parcialmente cierto, pues si bien la Resolución No. 16070-2015 había admitido el control de constitucionalidad sobre normas no escritas originadas en los precedentes o jurisprudencia del TSE, la Sala Constitucional nunca dijo expresamente que solo podía conocer de jurisprudencia proveniente de consultas. ^⁷⁷

En otras palabras, en ese último antecedente – Resolución No. 1520-2018 – el Tribunal Constitucional modificó en cierta medida el criterio esbozado en su Resolución No. 16070-2015; pues si bien reitera y comparte el hecho de que la accionante únicamente impugna una resolución y no al menos tres, es cierto que en la primera sentencia la Sala Constitucional no limitó el control de constitucionalidad a las resoluciones del TSE emitidas en razón de opiniones consultivas.

El criterio vertido en la Resolución No. 1520-2018, se reiteró posteriormente en la Sentencia No. 3423-2018 y por la cual el Tribunal Constitucional atendió una acción de inconstitucionalidad interpuesta contra las resoluciones nos. 3603-E8-2016 y 4070-E8-2017 del TSE, al considerar el accionante que estas omitían señalar la obligatoriedad que tienen los partidos políticos de aplicar la paridad horizontal con el mecanismo de alternancia en las nóminas de elección distrital, en las nóminas de elección a diputaciones y en la renovación de las estructuras partidarias, conforme a los principios de participación política establecidos en el párrafo 1°, del artículo 2 del Código Electoral.

Una vez más y por no cumplir con los dos elementos fundamentales para su conocimiento antes aludidos, la Sala Constitucional concluyó que la resolución No. 3603-E8-2016 no cumple con los siguientes requisitos: (1) no es jurisprudencia en tanto se trata de una resolución concreta, (2) la resolución no fue vertida con motivo de una opinión consultiva, sino que se trata de una “interpretación oficiosa”.

El pronunciamiento más reciente sobre el tema, se encuentra en la Resolución No. 11633-2019 del Tribunal Constitucional y por la que da curso a una acción de inconstitucionalidad planteada contra la Resolución No. 1724-E8-2019 del TSE, que versa sobre una interpretación oficiosa de los artículos 2, 52 y 148 del actual Código Electoral, relacionados a los alcances del principio de paridad horizontal en el encabezamiento de las nóminas de candidaturas a puestos municipales de elección popular.

Es decir, en sentido contrario a lo que había concluido por sentencias nos. 1520-2018 y 3423-2018, en esta ocasión la Sala Constitucional admite para estudio una acción de inconstitucionalidad planteada contra una única resolución del TSE y que trata de una interpretación oficiosa.

En la resolución de admisibilidad, el Tribunal Constitucional de hecho reconoce que a la fecha los elementos necesarios para admitir una acción contra una resolución del TSE es que se cuestione jurisprudencia y que éstas se emitan con motivo de opiniones consultivas. No obstante, en el caso concreto, arguye la Sala Constitucional, se encuentra legitimada para conocer sobre el fondo del asunto en el tanto la Resolución 1724-E8-2019 del TSE es “una enmienda de jurisprudencia electoral”, que si bien no es jurisprudencia en sentido estricto, “se trata de una resolución que modifica jurisprudencia”.

Continúa en su análisis y reconoce que no se trata de una resolución concreta, “pues no favorece a un sujeto o sujetos identificados, sino que sus destinatarios constituyen una pluralidad indeterminada de sujetos”. Así las cosas, concluye que la resolución del TSE se puede ver desde dos perspectivas: “como una modificación de un precedente (que ya estableció una solución a través de una regla de derecho dispuesta en un caso anterior) y que participa de las mismas características de aquel: es vinculante y de efectos generales”. ^⁷⁸ Acto seguido y para justificar su cambio de criterio, cierra el Tribunal Constitucional indicando que:

Desde este punto de vista, la resolución en cuestión modifica un criterio jurisprudencial y tiene dos vertientes: una normativa y de alcance general en cuanto modifica un criterio ya establecido e interpreta los artículos 2, 52 y 148 del Código Electoral; otra de aplicación concreta en las elecciones municipales del 2020. En cuanto a la 1ª. vertiente, la resolución no nace a raíz de una gestión concreta, individual o grupal, sino que fue dictada en uso de las atribuciones del TSE., con el objeto de modificar jurisprudencia anterior dictada por ese órgano. Es un acto jurisdiccional electoral, de carácter normativo, con efectos generales y abstractos por lo que encuadra en la hipótesis del artículo 73, inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

En una nota separada, la Magistrada Garro Vargas expone que es “consciente de que la cuestión sobre las competencias de la Sala en relación con el TSE, particularmente en lo que al ejercicio del control de constitucionalidad se refiere, es un asunto sensible y delicado” y enumera una serie de razones adicionales por las cual considera que la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la Resolución 1724-E8-2019 debe ser conocida. Entre estas, resalta que basta con invocar los criterios desarrollados en la Sentencia No. 16070-2015, pero que también esa facultad deriva de la lectura de los artículos 102.3 y 121 de la Constitución, y especialmente el numeral 10 que trata “a la interpretación como una regla de derecho, porque lo es o, al menos, porque entiende que, en razón de sus efectos, es como una regla de derecho”.

Después de todo, el artículo 10 le otorga de forma exclusiva a la Sala Constitucional la competencia para declarar la inconstitucionalidad de las normas, con todos los efectos que esta declaratoria implique para el ordenamiento jurídico.^⁷⁹ Vale acotar, el pronunciamiento por el fondo de dicha acción de inconstitucionalidad actualmente se encuentra pendiente de emisión. Para concluir esta postura, no está de más recordar la prudencia y la autocontención a la que invita la doctrina:

Por razones obvias, la Sala Constitucional, al ejercer un control de constitucionalidad sobre tales interpretaciones reiteradas que conforman una pauta jurisprudencial del TSE, debe ser prudente y auto-contenida, habida cuenta de la especialidad de la materia, experticia y conocimientos que tiene ese órgano sobre la misma, lo que debe conducir a reconocerle al TSE un holgado margen interpretativo que le permita definir o concretar las cuestiones de oportunidad y conveniencia electoral dentro del contexto constitucional, lo que podemos denominar como la “discrecionalidad electoral dentro del marco del Derecho de la Constitución”. ^⁸⁰

Lo expuesto hasta ahora, demuestra que los argumentos en favor del control de constitucionalidad de la jurisprudencia del TSE descansan esencialmente en el cambio de criterio que tuvo la Sala Constitucional en el año 2015, cuando concluyó que si ostentaba plenas facultades para revisar los pronunciamientos reiterados del órgano electoral. Dicho cambio de criterio, a partir de la idea de que el Poder Constituyente le otorgó la potestad de examinar las normas jurídicas de carácter general y abstracto; sumado al razonamiento de que si está facultada para conocer acciones de inconstitucionalidad contra jurisprudencia emanada de Salas de Casación, también lo puede hacer con la jurisprudencia emitida por el TSE.

En el desarrollo de la presente investigación, se ha comprobado que inicialmente la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia mantenía una postura ciertamente “conservadora” y férrea, respecto a abstenerse de conocer acciones de inconstitucionalidad contra resoluciones emitidas por el TSE. Con fundamento en los artículos 103 de la Carta Fundamental y 74 de la LJC, el Tribunal Constitucional entendía que la interpretación en materia electoral correspondía exclusiva y excluyentemente al TSE, por lo que ejercer un control de constitucionalidad sobre sus normas no escritas implicarían una eventual invasión de competencias.

Es claro que el artículo 103 prohíbe la interposición de cualquier recurso contra las resoluciones del TSE, salvo la acción por prevaricato, así como que el 74 de la LJC expresamente indica que no cabe acción de inconstitucionalidad contra los actos jurisdiccionales, ni contra los actos o disposiciones del TSE relativos al ejercicio de la función electoral, o que el 10 constitucional establece que está proscrito impugnar en vía constitucional los actos jurisdiccionales del Poder Judicial, la declaratoria de elección del TSE y los demás actos que determine la ley.

No obstante, como se pudo ver de previo, pese a que de forma explícita ese numeral 74 impide la interposición de acciones de inconstitucionalidad contra actos jurisdiccionales del Poder Judicial, lo cierto es que la jurisdicción constitucional ha admitido y ha resuelto acciones de inconstitucionalidad planteadas contra jurisprudencia de las Salas de Casación. Lo precedente, con base en la lectura del numeral 3 de la LJC que preceptúa que se tendrá por infringida la Carta Magna “cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”.

Por ende, más allá de lo que indican los artículos 10 de la Constitución y 74 de la LJC, si la Sala Constitucional admite el control de constitucionalidad sobre la jurisprudencia del Poder Judicial, por analogía, como bien se argumentó en la Resolución No. 16070-2015, es posible ejercer control de constitucionalidad sobre la jurisprudencia emanada del TSE. Además, véase que el numeral 10 aludido refiere a “la declaratoria de elección que haga el Tribunal Supremo de Elecciones”, no a las resoluciones que éste emita en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales; de ahí que, se comparte el análisis hermenéutico que realiza la Sala Constitucional para justificar su cambio de criterio en 2015.

Como bien apunta Sobrado González, si bien durante dos décadas hubo cierto diálogo jurisdiccional con el que, con gran madurez y respeto, se fueron reduciendo las zonas grises y se precisaron de mejor manera sus fronteras competenciales^⁸¹, con la Sentencia No. 16070-2015 se da un punto de quiebre en esa relación y así lo evidencia posteriormente el TSE en sus resoluciones. De hecho, de la lectura de la Resolución No. 3603-E8-2016 del TSE se detecta un órgano electoral reacio y ciertamente disgustado con la conclusión a la que llegó la Sala Constitucional.

No es para menos, el TSE percibe una invasión de su autonomía y competencia constitucionales, siendo ahora posible que sus resoluciones sean “recurridas” en sede constitucional, aun y cuando el artículo 103 de la Carta Fundamental y el 74 de la LJC lo excluyen. Dicho en otras palabras, el razonamiento vertido por el TSE en la Resolución No. 3603-E8-2016 no sorprende, pues es la reacción natural a esa intromisión de sus facultades; empero, más allá de su posición reticente a aceptar que el Tribunal Constitucional ejerza control de constitucionalidad sobre sus resoluciones, implícitamente termina aceptándolo al modificar parcialmente su jurisprudencia en torno a la paridad y la alternancia en las nóminas de candidatos a diputados; aceptación que no es ajena al deseo de preservación del Estado de Derecho.

Superada esa transición de criterio, en el que la Sala Constitucional se considera ahora competente para admitir acciones de inconstitucionalidad contra jurisprudencia del TSE, vuelve en 2018 a referirse al tema y esta vez concluye que para ejercer su control de constitucionalidad sobre normas no escritas emanadas del TSE es necesario que se cumplan dos elementos fundamentales: (1) debe impugnarse jurisprudencia (al menos tres resoluciones en la misma línea) y (2) que las resoluciones del TSE versen sobre opiniones consultivas, no sobre interpretaciones oficiosas.

Como se apuntó de previo, se comparte lo expuesto por la Sala Constitucional en la Resolución No. 1520-2018, en el sentido de que la acción de inconstitucionalidad debe dirigirse contra pronunciamientos reiterados del TSE y no contra una resolución concreta, mas no el segundo elemento que, en principio, debe cumplirse, pues ello no lo manifestó de forma tan precisa en la Resolución No. 16070-2015 y por la cual admitió su control de constitucionalidad sobre tales normas, sino más bien se apela a una interpretación extensiva de la frase de que “el Poder Constituyente otorgó a la Sala (la potestad) para examinar las normas jurídicas de carácter general y abstracto”.

Criterio que, valga indicar, varía nuevamente en el año 2019 con la admisión de una acción^⁸² de inconstitucionalidad interpuesta contra una única resolución del TSE y que, a juicio de quienes suscriben, ignora los dos elementos que previamente había reconocido como necesarios para su admisión; circunstancia que evidencia una contradicción de criterio. En ese sentido, si bien se comparte el análisis hermenéutico que se realiza en la Sentencia No. 16070-2015 para conocer acciones de inconstitucionalidad contra jurisprudencia del TSE, cambiar drásticamente de criterio en 2019 y admitir para estudio una acción contra una única resolución del TSE, discrepa de su propia argumentación.

Como se indicó líneas atrás, los actos jurisdiccionales como resultado de resoluciones judiciales escapan al control de constitucionalidad según la Constitución Política y la LJC. Ahora bien, cuando en la reiteración de dichas resoluciones jurisdiccionales se individualiza una pauta interpretativa que se perpetúa en el tiempo, dichas resoluciones adquieren la característica de normatividad. Así, el carácter normativo de la jurisprudencia implica un despliegue de efectos jurídicos sobre terceros no contendientes. Lo anterior, justifica en mayor medida la susceptibilidad de control de constitucionalidad, por cuanto el carácter normativo de la jurisprudencia permea a terceros.

En el mismo sentido, el carácter normativo de la jurisprudencia se asemeja más a la concepción de un juez activo y proactivo que no se limita a ser un mero autómata o aplicador de normas jurídicas. De lo anterior, es válido concluir que el juez electoral, al realizar la función jurisdiccional que efectivamente le atribuye el ordenamiento jurídico, se convierte en un verdadero Estado de Derecho. La función jurisdiccional del TSE desemboca en verdaderas pautas interpretativas que se convierten en normas jurídicas. Si en verdad del control de constitucionalidad no escapa ninguna norma infra constitucional, no sería consistente negar que dicho control ha de ser ejercido a propósito de las normas jurisprudenciales en la materia electoral.

Si bien se comprende la preocupación de cierto sector doctrinal de que la Sala Constitucional se convierta de hecho en el intérprete último de la materia electoral, lo cierto del caso es que dicho órgano jurisdiccional es el intérprete – si bien no el único – último de la Constitución Política, de donde emana la atribución competencial al TSE. Lo anterior, no quiere decir de manera alguna un desconocimiento de su esfera competencial, pues en todo caso el TSE en el ejercicio de cualesquiera funciones esenciales ha de someterse a la Carta Fundamental y a las normas supra legales aplicables a la materia.

Si bien se comparte la procedencia jurídica del control de constitucionalidad de la jurisprudencia del TSE, lo precedente no implica de manera alguna que dicho control deba realizarse irrestrictamente. En primer término, la cosa juzgada material que poseen las resoluciones individuales del TSE cobija a las partes de los procesos que resultaron en dichas resoluciones, con lo cual sus situaciones individuales no deberían verse afectadas por la eventual anulación de jurisprudencia electoral de las que formen parte estas resoluciones. En segundo lugar, la función electoral en sentido estricto al no ser susceptible de producir jurisprudencia sí escapa al control de constitucionalidad, según las normas constitucionales ya indicadas.

Por último y no menos importante, no cabe aludir a intromisión de competencias cuando el propio texto constitucional dispone que la Sala Constitucional ejercerá el control de constitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza. Con base en todos los argumentos esbozados en este apartado, cabe afirmar el control de constitucionalidad de la jurisprudencia electoral.

El control de constitucionalidad está asignado constitucionalmente a la Sala Constitucional como órgano del Poder Judicial. Existen determinadas normas y actos contra los que dicho control es procedente, así como por ejemplo: no cabe contra los actos jurisdiccionales del Poder Judicial ni contra los actos o disposiciones del TSE en el ejercicio de la función electoral. Ahora bien, la Sala Constitucional y diversas normas legales afirman la naturaleza normativa de la jurisprudencia, entendida esta última como la reiteración de pautas interpretativas en el ejercicio de la función jurisdiccional.

La superación de la concepción de jueces autómatas es consistente con la acepción normativa de la jurisprudencia. Al adquirir dicho carácter normativo, la jurisprudencia de cualesquiera órganos jurisdiccionales, es susceptible del control de constitucionalidad.

Por otra parte, cabe recordar que tanto el TSE como la Sala Constitucional son órganos fundamentales en el diseño orgánico de la Constitución Política. La articulación de ambos debe reflejar el principio de distribución de funciones y coordinación institucional. A la Sala Constitucional se le ha encargado el control de constitucionalidad de las normas, mientras que al TSE se la ha atribuido la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio; ambas atribuciones, de manera exclusiva. Los estatutos particulares de ambos órganos en la norma fundamental permiten incluir una cercanía competencial que en ocasiones deviene problemática.

En el seno del TSE cohabitan las cuatro funciones esenciales, pero de particular importancia para este trabajo son la jurisdiccional y la electoral. Si bien ambas se encuentran estrechamente relacionadas, lo cierto del caso es que solo la jurisdiccional es susceptible de resultar en norma jurisprudencial. La función electoral en sentido estricto, al escapar de dicha consecuencia, escapa a su vez del control de constitucionalidad; diferente suerte corre la función jurisdiccional del TSE, ejercida a través de sus magistrados y magistradas.

Dicho ejercicio, como el de cualquier otro juez de la República, que emita jurisprudencia, habrá de ser sometido al juicio de constitucionalidad. Con base en lo anterior, se han suscitado argumentaciones en favor y en contra del control de constitucionalidad ejercido por la Sala Constitucional para la jurisprudencia del TSE.

La tesis en defensa de que no se ejerza dicho control, se apoya primordialmente en los artículos 10, 99, 102.3 y 103, así como el 74 de la LJC que expresamente reconoce la improcedencia de acciones de inconstitucionalidad contra actos o disposiciones del TSE relativos a la función electoral. Ese razonamiento, fue el que sostuvo la Sala Constitucional durante al menos dos décadas desde su creación en 1989, no ejerciendo control alguno contra la jurisprudencia del órgano electoral. De hecho, por Sentencia No. 15048-2010, el Tribunal Constitucional expresamente reconoció su incompetencia para ejercer control de constitucionalidad contra la jurisprudencia del TSE, advirtiendo que hacerlo podría abrir un portillo peligroso de control sobre sus funciones.

Esa postura, se modifica sustancialmente tan solo cinco años después por Sentencia No. 16070-2015, por la cual resuelve una acción de inconstitucionalidad planteada contra tres resoluciones del TSE. Desde otra perspectiva, la Sala Constitucional realiza una lectura de los artículos 10, 102, 103, 105, 153 y 154 de la Constitución Política y concluye que el Poder Constituyente le otorgó la potestad de examinar las normas jurídicas de carácter general y abstracto. Para sustentar su cambio de criterio, acude a la lectura del artículo 9 Código Civil y concluye que, dado que se encuentra facultada para conocer acciones de inconstitucionalidad contra jurisprudencia emanada de Salas de Casación, también lo puede hacer con la jurisprudencia del TSE.

Tiempo después, establece por Sentencia No. 1520-2018 que las acciones de inconstitucionalidad planteadas contra jurisprudencia del TSE, es estrictamente necesario que se cumplan los siguientes requisitos: (1) que se impugne jurisprudencia y no una resolución concreta y, (2) que se impugnen resoluciones con motivos de opiniones de consultivas, no interpretaciones oficiosas del TSE. De manera más reciente, la Sala Constitucional modificó parcialmente su criterio, en el sentido de que admitió la interposición de acciones de inconstitucionalidad contra una única resolución del TSE y en virtud de interpretaciones oficiosas.

Considerando todo lo anterior, pareciera que el debate está lejos de culminar. Las posturas de quienes argumentan en uno u otro sentido, lejos de conciliarse, parecieran más bien alejarse. La disputa representada sin lugar a duda un núcleo problemático para el Derecho Público y, por tanto, suelo fértil para que se produzcan discusiones desde perspectivas distintas que permitan arrojar mayores elementos de convicción para la debida comprensión del asunto.

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** Licenciado en Derecho por la Universidad de Costa Rica. Estudiante activo de la Maestría de Derecho Público de la Universidad de Costa Rica. Cocompilador del Código Procesal Contencioso Administrativo y de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, ambos concordados con normas afines. Fue meritorio en el área de Derecho Público de la Procuraduría General de la República y se desempeñó como asistente de las cátedras de Derecho Constitucional y de Derecho Administrativo. Laboró como asistente legal en el bufete Artavia&Barrantes. Posteriormente ingresó como abogado asociado al bufete Abogados y Consultores Tributarios. Ha publicado artículos en medios de comunicación. En la actualidad es abogado particular.

**** Licenciado en Derecho por la Universidad de Costa Rica. Estudiante activo de la Maestría de Derecho Público de la Universidad de Costa Rica. Especialista en Impuestos por el Instituto Tecnológico de Costa Rica. Laboró como asistente legal en el bufete Consortium Legal en el área de impuestos por tres años. Posteriormente, ingresó como abogado asociado al bufete Consortium Legal en el área de impuestos, puesto en el que actualmente suma año y diez meses. Ha publicado artículos en medios de comunicación y recientemente en la Revista Jurídica IUS Doctrina de la Universidad de Costa Rica.

4 Al respecto, véase lo indicado en las resoluciones 4491-2013, 12801-2013, 18643-2014 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, entre otras. En estas resoluciones se hace referencia a sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que ratifican el carácter difuso del control de convencionalidad.

9 No está de más recordar que la Revolución Francesa planteó una tajante separación entre la labor legislativa y la judicial, con particular recelo hacia esta última. Ese recelo desembocó en la concepción mecanicista o autómata de lo judicial; esto es, como un mero aplicador de normas a hechos. Esta concepción se encuentra, en buena medida superada o al menos cuestionada. Al respecto, ver la magnífica exposición de Angela Aparisi Miralles, “Notas sobre la jurisprudencia como fuente del Derecho”, Anuario de Filosofía del Derecho, No. 9 (1992).

10 Mejor definición ofrece la doctrina: “Por jurisprudencia debe entenderse un pronunciamiento reiterado en más de una ocasión, momento a partir del cual se cuenta con una línea interpretativa con efecto normativo.” Ernesto Jinesta Lobo, Derecho Procesal Constitucional (San José: Guayacán, 2014), 369.

11 Naturalmente, se trata de un tema que atañe no solo a la teoría general del derecho, sino también a filosofía del derecho; tema que tiene muchas aristas y posibles perspectivas; las cuales, por el objeto delimitado de este trabajo, sería imposible abarcar.

12 Como se indicó líneas atrás, el trabajo se enfocará en el control de constitucionalidad derivado de acciones de inconstitucionalidad y no así de aquel derivado de las consultas judiciales de constitucionalidad. Sobre la procedencia de este mecanismo para el Tribunal Supremo de Elecciones, ver la discusión plasmada en Luis Diego Brenes Villalobos, El Rol Político del Juez Electoral (San José: Instituto de Formación y Estudios en Democracia IFED, 2012).

13 La cuestión sobre la denominada “jurisprudencia administrativa” problematiza aún más el enunciado. Ciertos autores le niegan el carácter jurisprudencial (por ejemplo, la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República, o bien de la Contraloría General de la República).

15 Artículo 9 - La jurisprudencia contribuirá a informar el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezcan las salas de casación de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Plena al aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho.

16 Artículo 7- 1. Las normas no escritas – como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales de derecho – servirán para interpretar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan. 2. Cuando se trate de suplir la ausencia, y no la insuficiencia, de las disposiciones que regulan la materia, dichas fuentes tendrán rango de ley (…).

17 De esta norma hizo eco el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al indicar, en lo que interesa: Los principios generales del derecho y la jurisprudencia servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpreten, integren o delimiten. Cuando se trate de suplir la ausencia y no la insuficiencia de las disposiciones que regulen una materia, dichas fuentes tendrán rango de ley.

18 En ocasiones la doctrina y la jurisprudencia constitucionales han colegido el carácter normativo de la jurisprudencia del artículo 9 del CC; empero, pareciera que en la actualidad la norma que expresamente denota tal carácter es la LGAP. Así, por ejemplo: “Con fundamento en el carácter normativo de la jurisprudencia, según lo dispone el artículo 9 del Código Civil, la Sala Constitucional desarrolló jurisprudencialmente la competencia consiste en la posibilidad de ejercer control de constitucionalidad de la jurisprudencia judicial.” Julio Jurado Fernández, “La Sala Constitucional: un tribunal constitucional en el seno del poder judicial”, Revista de la Sala Constitucional, no.1 (2019):192.

19 En este sentido, puede verse la resolución número 3470-2013 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la que se aseveró: “Por su carácter normativo reconocido como norma no escrita del ordenamiento jurídico, que sirve para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento, con el valor de la norma que interpretan, integran o delimitan y con rango de ley cuando sirven para suplir la ausencia y no la insuficiencia del ordenamiento escrito (artículo 7 LGAP, 5 LOPJ); la ley de la Jurisdicción Constitucional faculta la impugnación de esa doctrina a través de la acción de inconstitucionalidad.” La afirmación respecto del carácter normativo de la jurisprudencia se reitera en las resoluciones 3477-2016 y 2380-2016, también de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

20 “Aunque, por la naturaleza misma de la jurisprudencia como fuente de Derecho, no es de extrañar que esa posibilidad quede reservada para el órgano jurisdiccional que las resuelva en última instancia, y que se exija la reiteración de fallos concordantes como condición para reconocer la emergencia de normas jurisprudenciales.” Luis Antonio Sobrado González, “La jurisprudencia electoral como factor de profundización democrática en América Latina”, Revista de Derecho Electoral, no.7 (2009):10.

21 Denominada por Chaim Perelman como la “Escuela de la Exégesis”, sobre la cual indica: “Estas se fundaban, como escribía todavía Laurente en 1878, en la idea de que “los códigos no dejan nada al arbitrio del intérprete” y que solo en casos completamente excepcionales la ley es verdaderamente insuficiente. Esta concepción es fiel a la doctrina de la separación de los poderes, identifica el derecho con la ley y se encarga a los tribunales la misión de establecer los hechos de los que las consecuencias derivarán, teniendo a la vista el sistema del derecho en vigor.” Chaïm Perelman, La Lógica Jurídica y la Nueva Retórica (Madrid: Civitas, 1988), 38.

25 Ernesto Jinesta Lobo, Derecho Procesal Constitucional (San José: Guayacán, 2014), 369. En un sentido similar véase: “La interpretación tiene de suyo tal carácter, por lo que no corresponde ni es necesario que sea reiterada para que se tenga por regla de derecho: tiene efectos generales y abstractos por su propia naturaleza.” Anamari Garro Vargas, “La Sala Constitucional como contralor de normas en materia electoral”, Revista de la Sala Constitucional, no.1 (2019): 170.

27 Así evidencia la doctrina el debate: “Ahora bien, aunque dicho conflicto se presumía superado durante la segunda década del estudio con la vigencia de una auténtica jurisdicción constitucional electoral en sede del TSE, recientes resoluciones desde la Sala Constitucional, principalmente en el año 2010 (sentencias n.os 11352-10 y 13313-10), han revivido el debate sobre la delimitación de competencias de uno y otro órgano constitucional.” Luis Diego Brenes Villalobos, El Rol Político del Juez Electoral (San José: Instituto de Formación y Estudios en Democracia IFED, 2012), 268. En sentido similar: “Decía en un trabajo anterior que el deslinde de competencias entre la jurisdicción electoral y la constitucional no resulta conceptualmente fácil y es motivo frecuente de conflictos y de debates académicos recurrentes.” Luis Antonio Sobrado González, “La autonomía de la función electoral desafiada por la jurisdicción constitucional: concreción en Costa Rica de una problemática latinoamericana del siglo XXI”, Revista de la Sala Constitucional, no. 1 (2019): 119.

33 Resolución 07965 – 2006 de la Sala Constitucional. Cabe acotar que esta postura jurisprudencial se originó en buena medida en la resolución Nº 01148 – 1990 de ese mismo órgano jurisdiccional, cuando se abordó la cuestión del Tribunal de Servicio Civil como tribunal administrativo no jurisdiccional. En ella se afirmó el monopolio jurisdiccional.

34 El artículo 10 de la Norma Fundamental establece en su inciso a) que le corresponde a la Sala Constitucional “Dirimir los conflictos de competencia entre los poderes del Estado, incluido el Tribunal Supremo de Elecciones, así como con las demás entidades u órganos que indique la ley.”

38 Así se evidenció recientemente: “No obstante, paralelamente a la renovación generacional de la Sala Constitucional, este cuadro empieza a resquebrajarse en el año 2010. A partir de ese momento, se ha estado replanteando ese balance. Aunque sus resoluciones denotan posiciones oscilantes, por la fragilidad de las mayorías que las sustentan, sin duda predomina el activismo judicial de la tesis “revisionista.”” Luis Antonio Sobrado González, “La autonomía de la función electoral desafiada por la jurisdicción constitucional: concreción en Costa Rica de una problemática latinoamericana del siglo XXI”, Revista de la Sala Constitucional, no. 1 (2019): 122-123.

39 Anamari Garro Vargas, “La Sala Constitucional como contralor de normas en materia electoral”, Revista de la Sala Constitucional, no.1, (2019): 136. En un sentido similar: “(…) el Tribunal Supremo de Elecciones, en su carácter actual, surge en nuestro ordenamiento con la Constitución Política de 1949 y encuentra en 1975 su definición clara y contundente en la Constitución Política, como órgano con el rango e independencia de los demás Poderes de la República; mientras que la Sala Constitucional surge constitucionalmente en 1989 con la reforma radical operada en la jurisdicción constitucional costarricense en ese año, y que incluyó un rediseño a fondo de las funciones de control.” Luis Paulino Mora, “Límites en las competencias entre la Sala Constitucional y el Tribunal Supremo de Elecciones”, Revista Derecho Electoral, no. 12 (2011): 3.

41 “(…) la llamada “materia electoral” cualquiera que sea su caracterización, se distribuyó durante toda la época republicana anterior a 1949 entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, mientras que la función de control de constitucionalidad de las leyes se establece formalmente en nuestro país a finales del siglo XIX a cargo del Poder Judicial (…)” Luis Paulino Mora, “Límites en las competencias entre la Sala Constitucional y el Tribunal Supremo de Elecciones”, Revista Derecho Electoral, no. 12 (2011): 2-3.

42 Véanse algunos ejemplos: la Constitución Política atribuye, esencialmente, la función legislativa a la Asamblea Legislativa, pero en el proceso de formación de leyes existe una participación de limitación por parte del Poder Ejecutivo (veto), por parte del Poder Judicial (agravamiento de la mayoría en proyectos de ley que afecten la estructura o el funcionamiento de dicho Poder) e incluso del TSE, conforme se evidenciará más adelante. El Poder Ejecutivo tiene a su mando la policía administrativa (Fuerza Pública); empero, en determinadas ocasiones electorales existe una titularidad compartida con el TSE. La Sala Constitucional (Poder Judicial), declara inconstitucionales normas legales emitidas por la Asamblea Legislativa. Estos son solo algunos ejemplos de tantos otros que evidencian la estrecha interrelación en el ejercicio de las funciones esenciales.

44 Las dificultades de definición de la función administrativa siguen aquejando a quienes se dedican a esta materia, al punto que en ocasiones se acude a un criterio negativo o residual. Para una definición positiva y consistente, véase la resolución no. 0263-2007 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.

45 En este sentido, se ha indicado: “(…) Son revisables, en cambio, los actos del TSE de naturaleza registral y los relativos al discernimiento de la nacionalidad, como también -agregaría yo- los que supongan el ejercicio de función administrativa pura o instrumental. Por último, en esa oportunidad (Sentencia No. 3194-92) la Sala precisó que preserva su potestad de controlar la constitucionalidad de las normas electorales, lo que comprende las disposiciones no escritas que deriven de los precedentes y la jurisprudencia electoral.” Luis Antonio Sobrado González “La autonomía de la función electoral desafiada por la jurisdicción constitucional: concreción en Costa Rica de una problemática latinoamericana del siglo XXI”, Revista de la Sala Constitucional, no. 1 (2019): 122.

47 Así lo expresa: “En primer lugar, que existen organismos electorales autónomos que no sólo interpretan la normativa electoral por intermedio de su jurisprudencia, en el sentido técnico y estricto apuntado. También lo hacen a través de declaraciones interpretativas formuladas al margen de cualquier controversia concreta y cuyo valor es similar a la “interpretación auténtica” de origen parlamentario; es decir, producen una doctrina legal sin necesidad de reiteración de pronunciamientos y que resulta vinculante erga omnes desde su adopción. Así acontece en Costa Rica, porque al momento de reconocerle la Constitución a la Asamblea Legislativa la potestad de interpretar auténticamente la ley, se aclara: “salvo lo dicho en el capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones” (art. 121.1); restricción parlamentaria que cobra sentido a la luz del artículo 102, inciso 3), constitucional, que encomienda a ese Tribunal “Interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral”. Luis Antonio Sobrado González, “La jurisprudencia electoral como factor de profundización democrática en América Latina”, Revista de Derecho Electoral, no.7 (2009):11.

48 Andrei Cambronero Torres e Iván Mora Barahona, El Control de Constitucionalidad de las Normas Electorales (San José: Instituto de Formación y Estudios en Democracia, 2015), 151. En un sentido similar, véase, Luis Diego Brenes Villalobos, Votar Importa (San José: Instituto de Formación y Estudios en Democracia, 2015), 26.

49 En sentido contrario a lo anterior, se arguye: “Lo dispuesto en el artículo 102.3 constitucional no puede ser calificado como interpretación auténtica de las leyes, porque la interpretación auténtica es la que hace el propio órgano que dicta la norma. Lo que sucede es que este numeral, al tiempo que otorga al Tribunal la competencia para interpretar las normas legales y constitucionales de materia electoral al margen de la resolución de un contencioso o de su aplicación a un caso concreto, establece que dicha competencia es exclusiva del Tribunal y que lo que éste diga es de acatamiento obligatorio, es decir, que tiene efectos erga omnes. Esto hace que la interpretación de Tribunal Supremo de Elecciones de las normas legales –y constitucionales- tenga, en la práctica, los mismos efectos que una interpretación auténtica.” Julio Jurado Fernández, “Delimitación de competencias entre la Sala Constitucional y el Tribunal Supremo de Elecciones”, Revista de Derecho Electoral, no.11 (2011): 16.

50 Anamari Garro Vargas, “La Sala Constitucional como contralor de normas en materia electoral”, Revista de la Sala Constitucional, no.1, (2019): 171. Anteriormente en el mismo artículo se había indicado: “Después la sentencia señala que la Constitución y la ley indican cuáles son los actos de exclusiva competencia del TSE y subraya que éstos son siempre en materia electoral y no en otras de orden constitucional ni tampoco de derecho común. También aduce que la interpretación de las normas constitucionales y legales que realiza el TSE no es una interpretación autentica, pues lo único que se puede decir es que, según el art. 121.1 CPlt., la interpretación autentica en materia electoral le está vedada al legislador (cfr. SC 1992- 3194, cdo. B.7)”. Anamari Garro Vargas, “La Sala Constitucional como contralor de normas en materia electoral”, Revista de la Sala Constitucional, no.1, (2019): 144. (La sentencia se refiere a la resolución 3194-1992 de la Sala Constitucional).

51 En esta acepción de administración electoral se alude a los distintos órganos que integran el TSE distintos al pleno de magistrados y magistradas. Es de particular relevancia, en esta materia, la Dirección General de Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos.

52 Se dice que “esencial pero no exclusivamente”, para ambos órganos, por cuanto en ocasiones el pleno de magistrados y magistradas realiza función electoral: por ejemplo, con la emisión de la declaratoria oficial del resultado de las elecciones. Dicho acto es ajeno a la función jurisdiccional. Lo anterior permite descartar, ad portas, un criterio subjetivo para la delimitación de ambas funciones.

55 Así se indicó: “El único gazapo jurídico que contiene el precitado artículo 74 de la LJC es que habla de “función electoral”, término totalmente impropio, pues esa función no existe jurídicamente como tal. Lo que en realidad quiso expresar el legislador fue que lo exento del contralor de constitucionalidad era la “actividad electoral”, la cual la realiza justamente el TSE por medio de varias funciones: administrativa, jurisdiccional, legislativa y hasta constituyente.” Rubén Hernández Valle, Derecho Procesal Constitucional (San José: Editorial Juricentro, 2009), 499. En sentido contrario, otro sector doctrinal no solo la reconoce, sino que además determina su relación con las demás funciones que dicho órgano ejerce. Ver, al respecto Ernesto Jinesta Lobo, Derecho Procesal Constitucional (San José: Guayacán, 2014), 381.

57 Considerando que el TSE ejerce, en efecto, función jurisdiccional, cabe acotar la importancia de su rol en los procesos electorales. Por tanto, la cercanía de su función con la política en el más amplio sentido del término deviene en fundamental. Sea como sea, los jueces electorales desempeñan un rol fundamental en la democracia costarricense, en relación con la interpretación y la aplicación de las normas electorales.

60 Luis Antonio Sobrado González, “El régimen electoral en la Constitución de 1949”, Revista de Derecho Electoral, no.9 (2010): 12-13. En el mismo sentido: “Finalmente, el Tribunal Supremo de Elecciones también tiene competencias jurisdiccionales. El artículo 102.4 constitucional le atribuye el conocimiento en alzada de las resoluciones del Registro Civil y de las juntas electorales que tenga apelación. Y el inciso 5 de ese mismo artículo, le otorga la competencia para resolver las denuncias formuladas por los partidos políticos sobre parcialidad política de los funcionarios públicos, o sobre actividad política de aquellos funcionarios que tienen prohibición para ello.” Julio Jurado Fernández, “Delimitación de competencias entre la Sala Constitucional y el Tribunal Supremo de Elecciones”, Revista de Derecho Electoral, no. 11 (2011): 16. Ver, también: Luis Antonio Sobrado González, “La autonomía de la función electoral desafiada por la jurisdicción constitucional: concreción en Costa Rica de una problemática latinoamericana del siglo XXI”, Revista de la Sala Constitucional, no. 1 (2019): 121.

62 De la jurisprudencia electoral se dice, en doctrina, lo siguiente: “Consecuentemente, lo que resuelva el TSE, reiteradamente, tendrá, según el propio texto constitucional, el carácter de norma no escrita vinculante y obligatoria para todo operador jurídico en lo que a su aplicación se refiere. De ahí, que debe despejarse la interrogante de si el bloque de constitucionalidad puede ser infringido por las interpretaciones y aplicaciones reiteradas que haga el TSE en el ejercicio de su función electoral.” Ernesto Jinesta Lobo, Derecho Procesal Constitucional (San José: Guayacán, 2014), 386.

67 Sobre el particular, “La claridad y vigencia por dos décadas de estos hitos jurisprudenciales de 1992, desproblematizaron la cuestión, facilitaron la expansión de la competencia jurisdiccional del TSE (positivada en el Código Electoral de 2009) y preservaron satisfactoriamente su autonomía (Sobrado, 2011, p. 256). Estas y otras resoluciones posteriores de ambos tribunales supusieron un fecundo dialogo interjurisdiccional con el que, “con gran madurez y respeto” (según palabras de la Sala Constitucional), se fueron reduciendo las zonas grises y se precisaron de mejor manera sus fronteras competenciales”. Luis Antonio Sobrado González, “La autonomía de la función electoral desafiada por la jurisdicción constitucional: concreción en Costa Rica de una problemática latinoamericana del siglo XXI”, Revista de la Sala Constitucional, no. 1 (2019): 122.

69 En el voto salvado, la Magistrada Calzada y el Magistrado Jinesta arguyeron que: “Si bien es cierto, esta Sala ha establecido que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10 de la Constitución Política y 74 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, no cabe la acción de inconstitucionalidad contra los actos o disposiciones del Tribunal Supremo de Elecciones relativos al ejercicio de la función electoral; en este caso lo que se impugna no es un acto o disposición en particular, sino una reiteración de resoluciones sobre un mismo punto, que conforman una línea jurisprudencial susceptible de cuestionarse mediante la acción de inconstitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, que establece (…)”.

70 Luis Antonio Sobrado González, “La autonomía de la función electoral desafiada por la jurisdicción constitucional: concreción en Costa Rica de una problemática latinoamericana del siglo XXI”, Revista de la Sala Constitucional, no. 1 (2019): 122.

71 Para Fernández Jurado, “la exclusividad a que hace referencia el numeral 102.3 constitucional, cede ante el ejercicio de una competencia propia de la Sala Constitucional, cual es el control de constitucionalidad. Sostener lo contrario, implicaría que en materia electoral la Sala no podría ejercer el control de constitucionalidad en la medida en que le estaría vedado interpretar la normativa constitucional y legal de esa materia, y como el Tribunal Supremo de Elecciones no tiene competencia para declarar la inconstitucionalidad de las normas, la normativa electoral de rango legal quedaría sustraída al control de constitucionalidad, lo cual sería contrario al principio del Estado Constitucional como máxima expresión del Estado de Derecho (…)”. Julio Jurado Fernández, “Delimitación de competencias entre la Sala Constitucional y el Tribunal Supremo de Elecciones”, Revista de Derecho Electoral, no. 11 (2011):1-29.

76 De forma expresa, se indicó: “Es preciso entonces, tener presentes esos dos elementos al analizar la admisibilidad de esta acción. La resolución No. 2587-E-2001, de las 14:00 hrs. del 29 de noviembre del 2001, es una interpretación de oficio del artículo 138 de la Constitución Política. Así las cosas, es evidente que no cumple los requisitos indicados anteriormente: 1.- No es jurisprudencia en tanto se trata de una resolución concreta. Es oportuno recordar que se entiende por jurisprudencia la doctrina establecida por los órganos judiciales del Estado (aquellos que resuelven en última o en única instancia como suceden con el T.S.E.) que se repite en más de una resolución. 2.- La resolución no fue vertida con motivo de una opinión consultiva, sino que se trata de una “interpretación oficiosa” dictada por el T.S.E. Es decir, es una resolución concreta del T.S.E. dictada en materia que es de su exclusiva competencia, como es la materia electoral y en ejercicio de sus funciones constitucionales (artículos 9 y 99 de la Constitución Política) (…) IV.-CONCLUSIÓN. - La resolución impugnada no configura jurisprudencia electoral en los términos que indicó la Sala Constitucional en la sentencia No. 2015-16070”. Resolución No. 1520-2018, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

81 Luis Antonio Sobrado González, “La autonomía de la función electoral desafiada por la jurisdicción constitucional: concreción en Costa Rica de una problemática latinoamericana del siglo XXI”, Revista de la Sala Constitucional, no. 1 (2019): 122.

El control de constitucionalidad de la jurisprudencia electoral como norma jurídica.

Abordaje crítico de una discusión inacabada.