Voto Nro. 2020-010160Expediente:20-007686-0007-CO
Tipo de asunto: Consulta Legislativa Facultativa Proyecto consultado:Proyecto de ley de "Adición de los
artículos 36 bis, 53 incisos g y h y reforma del artículo 63 de la Ley n°
7472, de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor,
del 20 de diciembre de 1994, publicada en LaGaceta
n° 14 de 19 de enero de 1995”.Expediente legislativo No. 20.861. Magistrado Ponente:Nancy Hernández López Descriptores:Libertad de
Comercio. Libertad de Empresa. Usura. |
*200076860007CO*
Exp:20-007686-0007-CO
Res. Nº2020010160
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA. San José, a las diez horas y quince minutos del tres de junio
de dos mil veinte.
Consulta legislativa facultativa de
constitucionalidad formulada por Erick Rodríguez Steller, María Inés Solís
Quirós, Otto Roberto Vargas Víquez, Ivonne Acuña Cabrera, Walter Muñoz
Céspedes, Patricia Villegas Álvarez, ErwenMasís Castro,
Pedro Muñoz Fonseca, Jonathan Prendas Rodríguez, Dragos Dolanescu
Valenciano, Ignacio Alpízar Castro, Oscar Mauricio
Cascante Cascante, Aracelly
Salas Eduarte y Pablo Heriberto Abarca Mora, todos en
su condición de Diputados y Diputadas de la República, sobre el proyecto de ley
que se tramita bajo el expediente 20.861, "ADICIÓN DE LOS ARTÍCULOS 36
BIS, 53 INCISO G, H Y REFORMA DEL ARTÍCULO 63 DE LA LEY N° 7472, DE LA
PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA Y DEFENSA EFECTIVA DEL CONSUMIDOR, DEL 20 DE DICIEMBRE
DE 1994, PUBLICADA EN LA GACETA N° 14 DE 19 DE ENERO DE 1995.
RESULTANDO:
1.- El 29 de abril de 2020, se recibió en
la Secretaría de esta Sala, un escrito firmado por 10 Diputadas y Diputados de
la República que presentan unaconsultafacultativade constitucionalidad de
conformidad con el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, sobre elartículo 36 bisdel proyecto de Ley que se
tramita bajo el expediente legislativo No. 20.861lo anterior, con base en los
siguientes argumentos de fondo y forma:
a) Los consultantes, estiman, que
existe unaviolación del principio constitucional de
razonabilidad técnica.Refieren
que los objetivos de las leyes en la sociedad moderna, se dictan pararesolver
problemas actuales o prevenir los futuros. En otros casos, se trata de
reglamentar el ejercicio de los derechos fundamentales e incentivar el avance
económico, social, tecnológico y cultural de la sociedad. Por ello, todas
aquellas leyes que no persigan alguno de esos objetivos se consideran contrarias
al principio de libertad jurídica consagrado en elartículo 28 de la
Constitución Política, dado que la labor legislativa del Estado es siempre
subsidiaria de la acción privada por lo que sólo debe legislarse cuando sea
imperativo satisfacer un interés público fundamental. Sin embargo, consideran
que existen casos en los cuales, además de satisfacer una necesidad colectiva,
la regulación de la respectiva materia requiere que se haga de manera técnica
pues de lo contrario, consideran que la respectiva normativa incurriría enviolación
del principio constitucional de razonabilidady, por ende, sería contraria
al interés público.
En cuanto a los alcances del principio
constitucional de razonabilidad técnica, citan jurisprudencia de esta Sala“En
el sentido estricto la razonabilidad equivale a justicia, así, por ejemplo, una
ley que establezca prestaciones científicas o técnicamente disparatadas, sería
una ley técnicamente irracional o irrazonable, y por ello, seria jurídicamente
irrazonable. En este sentido cabe advenir que no es lo mismo decir que un acto
es razonable, a que un acto no es irrazonable, por cuanto la razonabilidad es
un punto dentro de una franja de postulados u opciones, teniendo un límite
hacia arriba y otro hacia abajo, de los cuales la escogencia resulta
irrazonable, en razón del exceso o por defecto, respectivamente"(Voto
No. 8724-97).
En consecuencia opinan, que las leyes
y, en general todos los actos públicos, o incluso los privados, como requisito
para su propia validez constitucional, deben ajustarse, no sólo a las normas o
preceptos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en
ella el cual implica, a su vez el cumplimiento de exigencias fundamentales de
equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para
realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores
presupuestos en el Derecho de la Constitución.
Citan, que el principio constitucional
de razonabilidad exige que las leyes deban también ajustarse a estrictos
parámetros técnicos, pues de lo contrario podrían lesionar los derechos
fundamentales de los administrados, así como perjudicar el accionar de la
sociedad como un todo. Por ello, puede afirmarse que frente a la técnica no hay
discrecionalidad, pues como decía nuestro ilustre jurista Eduardo Ortiz “La
Administración, como se dijo, carece de la potestad de hacer empíricamente lo
que debe hacer técnicamente” (ORTIZ EDUARDO, Tesis de Derecho
Administrativo, San José, 1998, Tomo I, página 61).
Agregan, que, dentro de este orden de
ideas, el artículo 16 de la LGAP establece un principio general de derecho,
extrapolable también al ámbito de las leyes, en el sentido de que no pueden
dictarse actos ni aprobarse leyes contrarias a reglas unívocas de la ciencia o
de la técnica.
Citan, la Ley de Promoción de la
Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, donde en su artículo 5 dispone
que "la administración pública puede regular los precios de los bienes
y servicios sólo en situaciones de excepción de forma temporal, en tal caso
debe fundar y motivar apropiadamente esa medida”.
Esta norma legal presupone la
existencia de un principio constitucional de razonabilidad técnica, según el
cual el Estado, por medio de sus diferentes órganos incluida la Asamblea
Legislativa, sólo puede interferir en el funcionamiento económico de la
sociedad de manera excepcional y temporalmente. Verbigracia, la regulación de
precios de los productos alimenticios por parte del Estado sólo puede darse de
manera excepcional y temporal, como cuando ocurre un problema grave de
desabastecimiento temporal de alimentos. Las medidas económicas para atemperar
la crisis deben ser temporales y nunca permanentes.
Estiman, que de lo anterior deriva que
la potestad de fijación de precios solamente puede ejercerse cuando no existan
condiciones para la libre concurrencia y ésta no puede actuar como mecanismo de
auto determinación de precios. De igual forma, la fijación de un precio debe
tener un carácter temporal.
Mencionan, que dentro de este orden de
ideas, la Procuraduría General de la República ha dicho que “La filosofía de
la Ley de Promoción de la Competencia consiste en propiciar que el mercado y la
concurrencia determinen las condiciones de participación de los diferentes
agentes económicos, incluyendo los precios de bienes y servicios ofrecidos en
el mercado. Así, una fijación administrativa de precios no sólo es excepcional
sino que debe ser temporal: la Administración interviene para lograr la
normalidad, normalidad que significa que el mercado determina los precios. En
efecto, el principio que informa el artículo 5 de la Ley de Promoción de la
Competencia y Defensa del Consumidor es que los precios de los productos dentro
del mercado deben ser fijados por ese mercado. Por ende, la regla es la
prohibición de fijar oficialmente los precios. Se permite, sin embargo, a la
Administración controlar los precios de manera excepcional o cuando existan
condiciones monopólicas u oligopólicas, pero la facultad es temporal. De modo
que sólo en situaciones excepcionales o monopolísticas y por un plazo
determinado, puede proceder la Administración Pública a fijar o controlar
precios de bienes y servicios, sin que para tal efecto se diferencie entre
bienes finales o intermediarios” (Dictamen 110-1999 31 mayo 1999).
Señalan, que la jurisprudencia de esa
Sala ha establecido que “En criterio de esta Sala, la norma impugnada, no
tiene elementos de razonabilidad técnica que la justifiquen, ya que deja sin
efecto el ejercicio de un derecho que la ley ya había reconocido a las personas
con discapacidad, lo cual lo vuelve inconstitucional por infracción del
principio de razonabilidad”(Voto 266-2012).
Asimismo, ha precisado esa Sala que “el
requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata
de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar,
mediante un análisis científico c individualizado, el grado de impacto de la
medida correspondiente” (Voto 12745-2019).
Alegan, que, con los expuesto, se
impactará negativamente a muchos actores del mercado financiero, con mayor
razón debería contar con las bases de estudios técnicos respetables y serios
que amparen la razonabilidad y proporcionalidad de su aprobación. En caso
contrario se incurriría no solamente en la transgresión de los principios enunciados,
sino también en una violación del principio de interdicción de la
arbitrariedad, siendo oportuno recordar que esa Sala Constitucional ha anulado
normas que carecían de estudios técnicos previos y objetivos.
Agregan, que tanto los actos
administrativos como las leyes deben dictarse con respeto absoluto de las leyes
de la ciencia y de la técnica, pues de lo contrario devienen en absolutamente
nulas.
Por tanto, las leyes pueden declararse
inconstitucionales si vulneran el principio constitucional
de razonabilidad técnica. Expresan, que la inconstitucionalidad del artículo 36
bis consultado por violación del principio constitucional de la razonabilidad
técnica.
Explican, que en el caso del artículo
36 bis en consulta se pretende fijar topes máximos para el cobro de intereses
en las operaciones de todo tipo de crédito (financiero regulado, financiero 110
regulado y comercial), según los siguientes parámetros:
“Latasa anual máxima de interés para
todo tipo de crédito, salvo para los microcréditos, se calculará sumando el
promedio simple, del promedio ponderado de los últimos doce meses de la tasa de
interés activa, más doce coma ocho (12,8) puntos porcentuales. Dicho resultado
se multiplicará por uno coma cinco (1,5).
La tasa anual máxima de interés para
microcrédito, se calculará sumando el promedio simple, del promedio ponderado
de los últimos doce meses de la tasa de interés activa, más trece coma
dieciocho (13,18) puntos porcentuales. Dicho resultado se multiplicará por dos
coma cero ocho cinco (2,085).”
Indican, que la citada norma debería
establecer que tal fijación debería hacerse de acuerdo a criterios
estrictamente técnicos. Inclusive los criterios técnicos podrían aconsejar que
la mejor soluciónes no establecer ningún tope, pues su existencia
más bien podría lesionar los derechos fundamentales de numerosas personas al
ser excluidas del sistema financiero formal, así como el funcionamiento mismo
del sistema financiero.
Acotan, que el proyecto de ley en
examen pretende fijar el tope máximo de interés para créditos, dejando de lado
los criterios técnicos presentados a la Comisión de Asuntos Hacendarios en las
sesiones 68 y 69 por los representantes del Banco Central de Costa Rica, la
Superintendencia de Entidades Financieras (SUGEF) y el Consejo Nacional de
Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF). En su lugar, los diputados de la
Comisión de Asuntos Hacendarios utilizaron otros criterios, de elaboración
propia, para lo cual utilizaron, entre otros, insumos de la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y de la Escuela de Economía de la
Universidad Nacional (UNA).
Enfatizan, que los diputados
consultantes pretenden que la Sala Constitucional determine si dejar a un lado
los criterios del BCCR, la SUGEF y el CONASSIF para la determinación de la tasa
de interés tope de los créditos violenta el principio constitucional de
razonabilidad técnica.
Señalan, que al dejar a un lado los
criterios técnicos del BCCR, la SUGEF y el CONASSIF para fijar el precio tope
para los créditos, se podría dejar excluidas a cientos de miles de familias del
acceso al crédito formal, lo cual promueve otras formas ilegales de operación
con lasas de interés más altas; pero además con una pérdida de trazabilidad
fiscal, formalidad, eficiencia y operación del sistema financiero, elementos
perjudiciales para la operación de la economía del país y del libre comercio.
Aclaran, que las diferencias entre el
criterio de la SUGEF y el BCCR con respecto a la tasa tope para los créditos,
la SUGEF, mediante una metodología enviada a los diputados de la Comisión de
Hacendarios en el mes de enero pasado, y reconociendo además que no contaba con
todos los insumos para llegar a un rango que pudiera aplicar a todos los
productos financieros, estableció que la tasa de interés tope debería ser del
45% anual en colones para la mayoría de los créditos y del 61% anual para los
microcréditos. El BCCR, por su lado, envió una metodología a los diputados
estableciendo los topes de tasas de interés para los créditos de consumo y
tarjetas de crédito en 57% anual.
Puntualizan, que los diputados
decidieron hacer a un lado esos criterios técnicos y establecer por su lado el
tope en un 39% anual para la mayoría de los créditos, y para los microcréditos
en un 55% anual, que es el resultado de aplicar la metodología definida por
ellos con los insumos mencionados supra.
Agregan“…A los diputados
consultantes, nos preocupa también que actividades como las que funcionan al
amparo del microcrédito comercial para la adquisición de bienes para el hogar y
la familia, tendrán que salir del mercado por cuanto esta actividad, por sus
altos costos operativos, el perfil de sus deudores y los riesgos por
incobrables, no podrían subsistir con los topes de tasas de interés que propone
el artículo 36 bis consultado. Lo mismo podría suceder con el microcrédito de
tarjetas de crédito, es decir, aquellas que se denominan “micro tarjetas”, que
son la mayoría de las que circulan en el mercado. Lo anterior podría no tener
sentido técnico porque las tarjetas son un medio de pago y de uso de una línea
de crédito que es lo que está detrás de ellas…”
Expresan su duda, sobre la
constitucionalidad de definir en este proyecto de ley el monto de lo que se
considera un “microcrédito'’. Dice así el citado artículo del proyecto:
“Para efectos de esta ley se entiende
por microcrédito, todo crédito que no supere un monto máximo de uno coma cinco
(1,5) veces el salario base del oficinista 1 del Poder Judicial, según la Ley
N° 7337 del 5 de mayo de 1993. Se excluyen de los microcréditos de las tarjetas
de crédito.”
Ese rango de (1.5) veces el salario
base de oficinista 1 del Poder Judicial” usado para definir microcrédito, no
tiene sustento técnico, y fue más bien producto de una discusión entre los
diputados de la Comisión de Asuntos Hacendarios. Les preocupa que ese monto,
que es cercano a los 675.000 colones como monto máximo para calificar como
microcrédito, es muy bajo y niega la posibilidad de obtener crédito a miles de
microempresarios que lo requieren para sus emprendimientos.
Además, dicho monto aproximado de
675.000 colones es muy diferente al límite establecido por el Sistema de Banca
para el Desarrollo (SBD) sobre el tema. Para dicho Sistema, un crédito por un
monto de hasta 40 veces el salario de un oficinista 1 del Poder Judicial, según
ley No. 7337 del 5 de mayo de 1993, es un microcrédito (ver artículo 7.3 del
Reglamento a la Ley No. 9274, Reforma Integral de la Ley No. 8634, Ley del
Sistema de Banca para el Desarrollo y reforma de otras leyes). Entonces para
SBD un microcrédito es todo crédito inferior a una suma aproximada de 18
millones de colones, mientras que, para el proyecto consultado, el microcrédito
debe ser inferior a 675.000 colones. Estiman que, ante la crisis económica que
estamos viviendo por el COVID-19, la realidad cambió por completo, el desempleo
va en ascenso, las jornadas laborales se han reducido, y sectores como turismo,
aviación, comercio y entretenimiento se han visto brutalmente impactados. Por
lo tanto, se puede afirmar con total certeza que la pérdida esperada neta de
las carteras de microcrédito, consumo y tarjeta de crédito se verá altamente
incrementada en el entorno actual.
Situación similar se puede concluir con
otras variables como por ejemplo el gasto administrativo o el gasto financiero.
Claramente el gasto administrativo se incrementará porque será más costoso
cobrarle a más deudores morosos y restructurar deudas de clientes, y claramente
el dinero se ha vuelto más escaso por la incertidumbre reinante.
Por lo tanto, los criterios y estudios
que algunos diputados usaron como soporte para definir una tasa de usura son
totalmente obsoletos en el entorno actual. La realidad financiera y económica
del país cambió por completo. Es más, ni siquiera se tiene claridad de cuál es
esta nueva realidad.
Incluso, ante la nueva realidad, tanto
el BCCR, como el CONASSIF y la SUGEF han salido a manifestar que están en total
desacuerdo con fijar tasas tope a los créditos, ya que incluso la metodología
que esas entidades presentaron a la Comisión de Asuntos Hacendarlos partía de
parámetros de morosidad, utilidad de las empresas, pérdida esperada de la
cartera de crédito, costo de liquidez y margen de utilidad, costos
administrativos para reducir la mora en el servicio de los créditos, etc., en
un entorno de normalidad de la actividad económica.
Insisten, que la única forma, desde el
punto de vista técnico para fijar tales topes de intereses, es encargarle al
Banco Central que lo haga anualmente tomando en cuenta las condiciones del
mercado financiero y comercial en ese momento.
En otros términos, aducen, que el
proyecto en consulta es contrario a principios de la técnica financiera y
contraria al interés de los consumidores de más bajos recursos económicos, y de
todos los consumidores que hoy tienen ingresos reducidos o están desempleados
por la crisis, que por su nueva situación económica se verían excluidos del
sistema financiero formal.
Concluyen, que la norma consultada está
viciada de inconstitucionalidad por estar ayuno de criterios técnicos que
justifiquen razonablemente el tope de los intereses que se pueden cobrar en las
diferentes actividades financieras afectadas con esos topes.
b)Argumentan que existe, además, una
violación de la libertad de contratación,pues según, dicen laConstitución no
garantiza directamente la libertad de contratación. Sin embargo, se trata de un
derecho fundamental que se deriva de la interpretación armónica de los
artículos 28, 45 y 46 de la Carta Política, citan que la jurisprudencia de esa
Sala Constitucional ha precisado que el contenido esencial de la libertad de
contratación se resume en las siguientes facultades:“a) La libertad para
elegir al contratante; b) la libertad de escogencia del objeto mismo del
contrato y , por ende, de la prestación principal que lo concreta; c) la
libertad en la determinación del precio, contenido o valor económico del
contrato que se estipula como contraprestación; d) el equilibrio de las
posiciones de ambas partes y entre sus mutuas prestaciones; equilibrio que
reclama, a su vez, el respeto a los principios fundamentales de igualdad,
razonabilidad y proporcionalidad, según los cuales la posición de las partes y
el contenido y alcances de sus obligaciones reciprocas han de ser
razonablemente equivalentes entre sí y, además, proporcionadas a la naturaleza,
objeto y fines del contrato. Esto último resulta de necesaria aplicación y, por
ende;de rango constitucional, incluso en las relaciones de
desigualdad que se dan, por ejemplo, en los contratos y otras relaciones de
derecho público, aunque en ellos permanezcan como de principio las llamadas
cláusulas exorbitantes, en virtud de las cuales el ente público puede imponer
unilateral mente determinadas condiciones, y hasta variaciones, pero aún esto
respetando siempre el equilibrio de la relación, la llamada ‘ ecuación
financiera del contrato" y el principio de la “imprevisión”. Con mayor
razón, pues, en las relaciones contractuales privadas esos principios de
igualdad, razonabilidad y proporcionalidad deben mantenerse a toda costa“(Voto
No. 3495- 92).
El tercer contenido implica, además del
derecho de fijar el precio, contenido o valor económico del contrato que se
estipula como contraprestación, la libertad para determinar el tipo de moneda
que regirá el contrato, así como las condiciones de pago.
Puntualizan, que dentro de la libertad
de fijación de precios está lógicamente incluida la fijación de intereses para
las operaciones crediticias a favor de terceros, pues los intereses son
jurídica y económicamente un precio en sentido estricto y, por tanto, deben ser
fijados por las partes contratantes o por el mercado. El Estado sólo debe
interferir en esta libre fijación en casos excepcionales y de manera
transitoria.
Estiman, que la fijación de topes
arbitrarios a las tasas de intereses, como el que prohíja la norma consultada,
que pueden cobrar los diferentes agentes económicos por los préstamos
comerciales que hagan a terceros, implica una clara interferencia y, por ende,
violación de la libertad de contratación, dado que impide a las partes
contratantes fijar uno de los precios más importantes en las transacciones
económicas: los intereses de manera equitativa para todas ellas. Por su parte,
la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la
finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o
pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente
superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la
colectividad.
El Tribunal Constitucional Federal
Alemán ha establecido al respecto que“El examen con este criterio puede
conducir al resultado de que una medida idónea y necesaria para la protección
de un bien común no pueda ser aplicada, porque las intervenciones en los
derechos fundamentales son más grandes que el beneficio para la protección de
los bienes" (BVERFGE, 92, 277,327).
Finalmente, para emprender un examen de
racionabilidad o proporcionalidad de una norma, el Tribunal Constitucional
requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en las que
sustente su argumentación e igual carga procesal corresponde a quien rebata los
argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace
inaceptable los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no
es posible hacer un análisis de “razonabilidad” sin la existencia de una
línea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada. Ello
desde luego, cuando no se trate de casos cuya irrazonabilidad
sea evidente y manifiesta.
Entienden, que la norma consultada
establece un tope máximo a partir del cual las operaciones crediticias serán
consideradas como de usura y, por tanto, delictivas. Dicho tope se establece en
la norma consultada sin base en criterios técnicos, dado que se fundamenta en
información promedio del sistema financiero, y buscando rebajar los intereses
al máximo, sin tomar en cuenta las particularidades financieras y económicas de
las diferentes actividades a las cuales se les aplicaría el tope máximo de
intereses.
Refieren, que los legisladores que se
oponen a los criterios técnicos externados reiteradamente en varias cartas y
consultas de todos los entes reguladores del sistema financiero nacional,
argumentan que si bien tales estudios están bien fundamentados y reflejan la
realidad actual del mercado; sin embargo, no reflejan el objetivo de tope de
tasa que ellos en lo personal quieren establecer, lo cual implica sustituir las
argumentaciones técnicas y racionales por criterios netamente subjetivos de
política social y, según ellos, de redistribución de la riqueza. Evidentemente,
la norma consultada no es idónea para resolver el problema de la usura, sino
que más bien podría incrementarla a niveles incontrolables en el mercado
informal.
c) Declaran, unaviolación
del principio de igualdad ante la ley, consideran queeste principio
significa que los iguales deben tratarse como iguales y, en cambio, los
desiguales como tales. En otras palabras, los desiguales no pueden recibir el
mismo tratamiento, sino más bien cada uno debe recibir uno diferenciado. Hay
que distinguir entre la actividad financiera del microcrédito, las tarjetas de
crédito y las operaciones comerciales garantizadas mediante hipoteca o prenda
pues la variable precio (tasa) es altamente sensible tanto al riesgo como al
costo, sobre todo por el gasto unitario que conlleva hacer un negocio
crediticio (más relevante si se considera la regulación). Lo que para una
actividad crediticia puede provocar una tasa "alta” para otra
actividad crediticia puede ser una tasa sumamente baja. Cada una de ellas
presenta características propias, pues sus estructuras de riesgos y costos son
muy diferentes. Por eso preocupa queel artículo 36
bis que se introduce a la Ley de la Competencia y Defensa Efectiva del
Consumidor, establezca el tope de la tasa de interés tomando en cuenta
promedios del mercado sin tomar en cuenta las particularidades de cada uno de
los sectores que lo componen. Ello no es posible y atenta contra principios
técnicos fundamentales en materia de financiación y crédito. Por ello si se va
a definir una tasa de usura debería diferenciarse entre los diferentes
productos para no generar exclusión financiera, o, dicho de otra forma, para no
“llevar a la ilegalidad” a actividades crediticias que son totalmente
razonables y traen un sinnúmero de beneficios para el país: empleo, recaudación
fiscal, calidad de vida bancarización, profundización financiera etc. El
artículo 36 bis consultado aplica los mismos topes a las diferentes actividades
económicas y crediticias en que serían aplicables. Sin embargo, ese tratamiento
igualitario es discriminatorio pues trata de manera semejante a personas que
ejercen actividades que se encuentran en situaciones de hecho muy diferentes,
razón por la que los topes de los intereses que cobran en sus actividades
comerciales deben ser calculados de acuerdo con sus costos de operación y el
riesgo involucrado en el ejercicio de cada actividad en particular. No solo hay
diferencias entre los actores que participan en la actividad económica
financiera por concepto del tipo de crédito, tipo de garantías, el plazo, el
monto, y el perfil del deudor. Los diferentes actores en el mercado financiero
también tienen costos de fondeo muy diferentes.Consideran, que la norma
consultada, al no hacer esas diferencias entre todos los actores que participan
en la actividad económica financiera, incurre en clara violación del principio de igualdad ante la ley.
d)Argumentan, que existe unaViolación del principio seguridad jurídica,uno de los principios fundamentales de
todo ordenamiento constitucional democrático, es la seguridad jurídica, debe
entenderse como la confianza que los ciudadanos pueden tener en la observancia
y respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de normas válidas y
vigentes. La seguridad jurídica se asiente sobre el concepto de
predictibilidad, es decir, que cada uno sepa de antemano las consecuencias
jurídicas de sus propios comportamientos.
La seguridad jurídica garantiza la
confianza que los ciudadanos pueden tener en la observancia y el respeto de las
situaciones derivadas de la aplicación de normas válidas y vigentes. Por ello,
como dice el Tribunal Constitucional español “Entendida en su sentido más
amplio, la seguridad jurídica supone la expectativa razonablemente fundada del
ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en aplicación del Derecho”
(STC 36/1991). La Sala Constitucional ha señalado al respecto que “En
aplicación del principio de seguridad jurídica, el Estado viene obligado a
proveer un marco normativo para que el ciudadano sepa a qué atenerse en sus relaciones
con la administración. Así, la seguridad jurídica en sentido estricto, no
precisa tener un determinado contenido, sino que bastará con la existencia de
un conjunto de disposiciones que fijen consecuencias jurídicas frente a ciertos
hechos o actos…” (Voto 10375-11).
Estiman, que, en este caso concreto, la
mescolanza de criterios utilizados para definir las tasas máximas de interés es
un verdadero galimatías, muy difícil de entender inclusive para los expertos
financieros. Por tanto, la norma consultada viola el principio de seguridad
jurídica por ser confusa y difícil de entender para el ciudadano común.
e) Por otra parte, consideran, que
existe unaviolación de la libertad de comercio, por
cuanto,el artículo 46 de la Constitución Política
prohíbe que cualquier acto, inclusive fundado en la ley, pueda restringir
válidamente la libertad de comercio.Refieren que el artículo 5 de la Ley de
Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor dispone que “la
administración pública puede regular los precio de los bienes y servicios sólo
en situaciones de excepción de forma temporal, en tal caso debe fundar y
motivar apropiadamente esa medida”.En consecuencia, la fijación de los
precios de la economía no puede hacerse por ley, salvo por situaciones de
emergencia y de manera temporal, pues ello implica una clara violación de la
libertad constitucional de comercio, pues le impone a sus titulares
restricciones ajenas al mercado en el ejercicio de su actividad.
f) En similar sentido, señalan, unaViolación de la libertad elección de los consumidores
(art 46 CP).
Mencionan, que esta Sala ha considerado que tales principios se encuentran
recogidos y desarrollados en la Ley de Protección al Consumidor. Ha establecido
la jurisprudencia constitucional respecto que “Los principios aludidos
sirven de marco a las disposiciones de la Ley de Protección al Consumidor que,
en la medida que se faculta la intervención de los Poderes Públicos en la
regulación de precios de bienes y servicios de consumo básico y la de márgenes
máximos de utilidad en los demás, no provoca lesiones constitucionales que la
Sala deba declarar. Ello en nada afecta las garantías de mercado y libre
circulación de los bienes o lo que es lo mismo, el llamado principio económico
"de la economía de mercado".
Existe como se ha venido analizando,
una amplia interrelación entre la defensa de los derechos del consumidor,
representados en el acceso a todos los bienes legalmente comercializables, así
como a la cantidad y calidad que el particular puede adquirir, según su propia
capacidad y los derechos de la libre competencia y libertad de empresa, los que
podrían verse amenazados y hasta eliminados por el juego incontrolado de las
tendencias de cualesquiera de ellos (Voto 2435-95).
La jurisprudencia de la Sala
Constitucional ha precisado que “Por otra parte, la disposición contenida en
el artículo 46 de la Constitución Política debe verse como una protección a los
derechos del consumidor, ya que con la creación de los monopolios se coarta la
posibilidad de elección, por cuanto existe una única opción. Es por ello que
aquellas instituciones a las que se le haya otorgado un monopolio no puede
negarse a contratar, sin que exista un motivo razonable, ya que de lo contrario
se haría nugatoria la posibilidad del particular de acceso a los servicios que
brinda quien tiene un monopolio”(Voto 5207-95).
Consideran, que la norma en examen
limita el derecho de elección de los ciudadanos en la adquisición de bienes o
servicios independientemente de su precio. La fijación de precios, en toda
economía moderna, la realiza el mercado y no las autoridades estatales, salvo
en casos de urgencia comprobada y por tiempo limitado por razones de interés
público (productos de la canasta básica o de primera necesidad).
Aseguran, que de las actas de la
Comisión Dictaminadora queda claro que el objetivo de la ley es establecer
topes a los intereses que cobran las tarjetas de crédito, con lo cual se
interfiere directamente en la libre escogencia de los consumidores quienes se
verán obligados, en caso de calificar financieramente, a escoger entre un
número limitado de tarjetas de crédito, posiblemente ninguna de las cuales le
otorgará beneficios adicionales.
g) Argumentan, que existeuna violación del principio de tipicidad penal y otros
principios penales (lesividad u ofensividad. legalidad penal). La Defensoría de los Habitantes, en
el oficio DF-0233-2020 del 14 de abril del 2020, hace referencia a la reforma
del artículo 36 bis consultado, siendo contundente en cuanto a sus
apreciaciones de la ausencia de justificación técnica que lleva a la
determinación de una formula metodológica no explicada dentro de la Exposición
de Motivos y con resultados inciertos que llevan a la calificación de una
conducta delictiva. Según la Defensora de los Habitantes “La exposición de
motivos no explica las razones por las cuáles se opta por esa fórmula para
establecer la tasa máxima o tope, así como tampoco se explica ese margen de
12,8 puntos porcentuales ni por qué el resultado de esa operación debe
multiplicarse por 1,5. Tampoco se plantea cuál es el resultado esperado de la
aplicación de esa fórmula. En consecuencia, no es posible saber a ciencia
cierta cuál es la tasa de interés que representaría el límite, después del cual
una tasa sería considerada de usura'’.
Estiman, que lo manifestado por la
Defensoría de los Habitantes acerca del artículo citado es de gran relevancia,
pues la ausencia de la claridad en la determinación de la conducta que sería
penalizada a partir de la aprobación de este proyecto, viola los principios de
lesividad u ofensividad, pues este tipo de normas presentan una característica
esencial que es la indeterminación del bien jurídico a proteger.
La Sala Constitucional ha hecho
referencia a tales principios de la siguiente manera: “El principio de
ofensividad o lesividad exige que no haya delito sin puesta en peligro de un
bien jurídico (“nullum crimen sine injuria”). La
protección de bienes jurídicos se reputa en las sociedades democráticas como la
justificación de las prohibiciones penales, constituyéndose esta finalidad en
un verdadero límite al poder punitivo estatal. Dicho principio deriva de lo
dispuesto en los artículos 1, 20, 28 y 39 de la Constitución Política. ... Bajo
este marco normativo, es claro que una teoría del delito acorde con la
Constitución solo puede partir del interés de la protección de un bien
jurídico; no se justifica la existencia de una norma penal sin que sea
inherente el objetivo de esa protección. Para poder configurar una conducta
como delito, no basta que infrinja una norma ético, moral o divino, sino que es
necesario, ante todo, la prueba de su carácter lesivo de valores o intereses
fundamentales para la sociedad. Ciertamente, la decisión de cuáles bienes
jurídicos han de ser tutelados por el derecho penal es una decisión de carácter
político criminal; no obstante, dentro de un sistema democrático como el que
consagra la Constitución, en donde se pretende realizar el ideal de una
sociedad libre e igualitaria, las intromisiones en el ámbito de libertad de las
personas han de ser las estrictamente necesarias para hacer efectivas las
libertades y derechos de los demás ciudadanos, y sobre todo, han de atender al
principio de proporcionalidad. Lo anterior, por cuanto la existencia del
derecho penal implica a su vez la existencia de la estructura carcelaria, que
apareja la más grave restricción a la libertad humana; libertad que el Estado,
paradójicamente, debe garantizar y proteger. El legislador debe seleccionar de
entre todas las posibles conductas antijurídicas solamente algunas, aquellas
que afectan en forma importante bienes jurídicos de trascendencia para la
convivencia social y en las que no exista otro medio de solución más efectivo y
menos lesivo de los derechos fundamentales de las personas. Sólo en la protección
de bienes jurídicos esenciales para la convivencia puede encontrar
justificación la intervención punitiva del Estado siempre dentro de los límites
que los principios de proporcionalidad y razonabilidad imponen”(Voto
2004-2009. En similar sentido, sentencias 1996-06410 y 1996-07034).
Agregan, que la norma consultada
violenta el principio de tipicidad penal y el de certeza jurídica, pues el
artículo no define claramente el tipo de “bien”, pues tal y como se
mencionó anteriormente, se sujeta a una fórmula metodológica ausente de
fundamentación en la Exposición de Motivos, es decir, constituye un tipo penal
abierto, que no cualifica ni cuantifica la naturaleza del bien. En otras
palabras, es completamente aleatorio (cuantía, características, etc.), con lo cual
crea una inseguridad jurídica a la hora de su aplicación. El artículo
consultado se caracteriza por la ausencia de una definición y de parámetros
claros para identificar sus magnitudes y los supuestos de la afectación al bien
jurídico tutelado.
Se considera que la ausencia de esta
definición, la cual es esencial en la configuración típica del delito de usura,
viola de manera directa el principio de legalidad penal, consagrado en el
artículo 39 de la Constitución Política. Este principio, implica que el
legislador debe redactar adecuadamente la ley, lo cual exige, por supuesto, al
menos dos aspectos: certeza y precisión, requerimientos que son incompatibles
con la existencia de ambigüedades y contradicciones en la redacción de los
tipos penales. Es decir, los tipos penales deben estar estructurados por
un presupuesto (conducta) y una consecuencia (pena), de modo tal quenoes
posible crear tipos penales paralelos y repetitivos de los ya existentes, con
penas iguales o mayores, pues ello dificulta la labor de concreción del juez
penal. Sobre este punto, la jurisprudencia de esa Sala Constitucional ha
establecido que “La precisión obedece a que, si los tipos penales se
formulan con términos muy amplios, ambiguos o generales, se traslada al Juez,
al momento de establecer la subsunción de una conducta a una norma, la tarea de
determinar cuáles acciones es punibles, por el gran poder de absorción de la
descripción legal. La claridad, por su parte, atiende a la necesaria compresión
que los ciudadanos deben tener de la ley, para que así adecúen su
comportamiento a las pretensiones de la ley penal (pueden consultarse al
respecto las sentencias 1876- 90 y 1877-90) ... Además, es esencial que exista
una definición clara, precisa y suficiente de los elementos básicos configuradores
del tipo penal, para que se cumpla con la función de garantizar la libertad y
seguridad individuales, al poder determinar (en forma anticipada, clara e
inequívoca, qué comportamientos están prohibidos)”(Voto 14015-09).
En conclusión, tal como está planteado
el proyecto no es posible conocer con certeza cuál podría ser la tasa máxima
para los créditos, así como tampoco son claras las razones por las cuáles se
decidió optar por la forma de cálculo plasmada en el proyecto consultado. Esa
carencia genera las inconstitucionalidades señaladas, así como cuestionamientos
sobre la razonabilidad y proporcionalidad de tales tasas, como se ha indicado a
lo largo de esta consulta, poniendo en riesgo el cumplimiento de la voluntad
del legislador. Este proyecto de ley viene a crear política criminal, pues le
pone un número a la tasa de usura que se basa en una metodología incierta que
va determinar cuál conducta se configura dentro del delito de usura.
h) Además, consideran que existe, unaviolación al principio de publicidad v transparencia
parlamentaria,
por cuanto, al momento de dictaminar el proyecto de ley se aprobó en la
Comisión de Asuntos Hacendarlos una moción para mandar a publicar en La Gaceta
dicho texto por lo cambios significativos que el proyecto experimentó en dicha
Comisión antes de ser dictaminado. Sin embargo, a pesar de la moción aprobada,
no se publicó el texto dictaminado, como tampoco se publicó el último texto
sustitutivo aprobado por los diputados.
Mencionan, que el principio de publicidad
ha sido desarrollado ampliamente por la Sala Constitucional. Para resaltar su
relevancia citan algunos extractos: “Sin duda, el principio de publicidad en
el procedimiento legislativo cumple además de funciones formales, también
materiales, no solo en los actos preparatorios de un proyecto de ley, sino
cuando se encuentra en otras fases del trámite, cuando la Asamblea Legislativa
recibe la publicidad por radio y televisión, dado que los debates del Plenario
legislativo están abiertos al público (párrafo tercero del artículo 117 de la
Constitución Política). En tal sentido, estas circunstancias y la obligación de
publicar los proyectos de ley está contenido en el principio de publicidad que
debe servir como vector de legitimidad de todo órgano representativo de la
soberanía popular. En tal sentido, los parlamentos y sus actos son de gran
valor y trascendencia para la vida democrática de los países, y deben
permitirse ventilar sus actuaciones con transparencia y de cara al público, al
ser estos los centros políticos y jurídicos de una Nación, y el lugar primario
en el que una sociedad desarticulada debe modularse.” Sentencia: 1654-11.
“El cumplimiento del principio de
publicidad “garantiza un amplio debate al facilitar el contacto con la opinión
pública en general con quienes puedan tener interés en conocer, opinar e
incidir en el asunto tratado”. En la especie, no se ha garantizado debidamente
el referido “contacto” con la comunidad nacional, en tanto que, en un primer
momento, se publicó un proyecto incompleto, y, en un segundo momento, no se
corrigió o subsanó tal vicio, para que la “comunidad nacional pudiera conocer,
con exactitud y certeza, el contenido del proyecto que se encontraba en
estudio”Sentencia
6939-13.
“PRINCIPIOS DE PUBLICIDAD Y
TRANSPARENCIA EN EL QUEHACER LEGISLATIVO.
Acotan, que los principios de
publicidad y transparencia son consustanciales al Estado Constitucional de
Derecho y, particularmente, rigen con mayor esplendor tratándose de los
quehaceres legislativos, por cuanto, en el recinto legislativo concurren y comparecen
los representantes de la Nación a tratar, deliberar y decidir los asuntos que,
originariamente, le corresponden al pueblo y que son delegados por éste en los
diputados por virtud del sufragio (doctrina de los artículos 105 y 106 de la
Constitución Política). Por consiguiente, el pueblo que conforme al artículo
9 de la Constitución Política después de su reforma parcial por virtud de
la Ley 8364 de 1 de julio de 2003- ejerce el Gobierno de la República, tiene el
derecho pleno c incuestionable de imponerse de todos los asuntos que son
discutidos y decididos en el parlamento y de las justificaciones o motivos de
las decisiones tomadas, esta es una consecuencia inherente a una democracia
mixta. Los asuntos propios de una democracia representativa y participativa
deben ser tratados con absoluta publicidad y a plena luz, sin posibilidad
ninguna de impedirle a la ciudadanía, la opinión pública y los medios de
comunicación colectiva tener conocimiento y conciencia de lo que allí se
discute y delibera. La Asamblea Legislativa debe ser el poder del Estado más
traslúcido de todos los que lo conforman, permitiendo que el pueblo, la
ciudadanía, la opinión pública y los medios de comunicación colectiva puedan
escrutar y fiscalizar, plena y efectivamente, sus deliberaciones y decisiones.
Los principios de la publicidad y la transparencia parlamentaria, tal y como lo
ha indicado esta Sala Constitucional en numerosas consultas legislativas
evacuadas, rige no solo durante el procedimiento o iter
de formación de (a ley, sea cuando se ejerce una función materialmente
legislativa, sino también, y con mayor razón, cuando se trata del ejercicio del
control político por parte del parlamento.” Sentencia 4182-14.
Como consecuencia de lo enunciado en
este apartado, indican que se encuentra que entre los varios vicios
procedimentales del Proyecto objeto de esta consulta de constitucionalidad está
la violación al principio de publicidad. Añaden, que existe, una Violación al
procedimiento parlamentario establecido en el Reglamento de la Asamblea
Legislativa, el cual es parámetro de constitucionalidad. Según consta en el
acta del día 20 de abril del 2020, el Plenario Legislativo aprobó una moción de
orden que indicaba:
"Para que de conformidad con el
artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa se dispense de todo
trámite, y
el tiempo de espera de la publicación el, Expediente 20.861 Adición De Los
Artículos 36 Bis, 36 Ter, 53 Incisos G), H) Y Reforma del Artículo 63 De La Ley
N. ° 7472, Promoción De La Competencia Y Defensa Efectiva Del
Consumidor, De 20 De Diciembre de 1994, Publicada En La GacetaNo.14, De
19 De Enero De 1995."
Elartículo 177 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa indica lo siguiente:
“ARTÍCULO 177.- Trámite de dispensa.
Un proyecto de ley podrá ser conocido
por la Asamblea en primer debate, sin el requisito de informe previo de una de
las comisiones de la Asamblea, entendiéndose entonces que aquella actúa como
comisión general, cuando así lo disponga la propia Asamblea, mediante la
expresa dispensa de trámites previos. En este caso, una vez terminada la
discusión del asunto en primer debate, y habiéndose conocido directamente las
mociones de fondo de los diputados, el Presidente de la Asamblea pondrá a
votación el asunto.”
Nótese que, si bien es cierto, el Plenario
puede aprobar una moción de trámite de dispensa para convertir el Plenario en
una Comisión General, para conocer un expediente que no cumpla aún con el
informe previo que realizan ordinariamente las comisiones, eso no significa que
el Plenario Legislativo actuando como comisión general, pueda arrogarse la
facultad de eximir un proyecto de Ley de la publicación o de las consultas
obligatorias establecidas por la Constitución Política.
Exponen, que al aprobarse esta moción
nos encontramos ante un escenario donde el Plenario Legislativo decidió
saltarse los trámites de consulta y de publicación, violentando así derechos
fundamentales de los costarricenses.
Finalizan diciendo,
que a pesar, de lossesgos
y vicios que el proyecto de ley contiene, se persigue un fin que es terminar
con la usura. Sin embargo, se tomó el camino equivocado para resolverlo. Por
tanto, nos permitimos sugerir la forma de enderezarlo.
La forma de hacerlo es profundizando la
competencia entre los diferentes actores en el mercado financiero. Para ello
deben eliminarse barreras legales de entrada, equipararse las reglas del juego
para todos los actores, y bajar los costos económicos de la actividad, como,
por ejemplo, el costo de la regulación. Si se insiste en una fijación máxima
del precio del crédito, este debería hacerse con recomendaciones del BCCR. Para
ello, dicha entidad junto con la SUGEF debería realizar los estudios TÉCNICOS
correspondientes para determinar qué debería ser una tasa de usura. Para ello
sugerimos que sea el Banco Centralde Costa Rica o la Superintendencia General
de Entidades Financieras los que establezcan el tope a la tasa de interés.
Solicitan que esta Sala,
establezca,queel artículo 36 bis consultado viola el principio de razonabilidad
técnica, la libertad de contratación, el principio constitucional de
proporcionalidad, el principio de igualdad ante la ley, el principio
constitucional de seguridad, jurídica, la libertad de comercio y la libertad de
elección de los consumidores, el principio de tipicidad penal, los principios
de lesividad u ofensividad, así como legalidad penal, y el principio de
publicidad, y violación al procedimiento parlamentario por no realizarse
consulta obligatoria al Poder Judicial.
Por todo lo anterior, consideran que el
proyecto de ley consultado está viciado de inconstitucionalidad y así debería
ser declarado por la Sala Constitucional. Además, que en virtud que el proyecto
de ley consultado está viciado de inconstitucionalidad, cualquier tasa de usura
debe definirse de acuerdo con criterios técnicos definidos por una autoridad
competente con base a la información estadística correcta y a criterios
técnicos y objetivos.
2.-Por resolución de esta Sala de las
15:12 horas del 30 de abril de 2020, se tiene por recibida la Consulta
facultativa, formulada por los Diputados y Diputadas.
3.- Mediante resolución de las diez
horas cincuenta y nueve minutos del 7 de mayo, se tiene por recibido el
expediente legislativo, asignándose el expediente a la Magistrada Hernández
López, a quien por turno le corresponde, fecha a partir de la cual corre el
plazo del mes calendario, por lo que laconsultavence el 7 de junio del año en
curso, que es día no hábil, por lo que el vencimiento sería en la sesión de
votación siguiente a esa fecha.
4.-El 30 de abril de 2020, el Diputado
Oscar Mauricio Cascante Cascante, solicitó que se le
tenga también como consultante de la presente consulta facultativa.
5.-El 30 de abril de 2020, la Diputada
Sylvia Patricia Villegas y el Diputado Walter Muñoz Céspedes, retiran su firma
en la presente consulta facultativa.
6.-El 04 de mayo de 2020, el Diputado
Erick Rodríguez Steller, aporta como prueba un documento publicado por el Fondo
Monetario Internacional
7.-El 04 de mayo de 2020, la Diputada Aracelly Salas Eduarte, solicitó
que se le tenga también como consultante de la presente consulta.
8.- El 04 de mayo de 2020, el Diputado
Pablo Heriberto Abarca Mora, solicitó que se le tenga también como consultante
de la presente consulta.
9.- El 05 de mayo de 2020, se recibe por
parte del Diputado Erick Rodríguez Steller, aportó la traducción de una prueba
-documento publicado por el Fondo Monetario Internacional, cuyo texto original
estaba en el Idioma Inglés.
10.-El Magistrado Cruz Castro presentó inibitoria para conocer este asunto, la cual fue acogida.
11.- En el proceso se han observado las
prescripciones de ley.
Redacta
la Magistrada Hernández López;
y,
CONSIDERANDO:
I.-Aspectos preliminares sobre el
alcance de los pronunciamientos de la Sala en materia de consultas
facultativas.El
primer punto que hay que aclarar es que la Sala Constitucional en materia de
consultas facultativas, de acuerdo con su reiterada jurisprudencia, únicamente
se pronuncia sobre los temas consultados, no sobre la totalidad del proyecto de
ley, de tal forma que no puede interpretarse más allá de ese alcance, o bien
que existe una especie de aval al proyecto de ley consultado en aquello que no
exista pronunciamiento. En efecto,la Sala no se pronuncia ni sobre los
aspectos de oportunidad y conveniencia de los proyectos de ley, materia
reservada al legislador, ni tampoco se pronuncia sobre los extremos no
consultados. De tal forma que bien pueden existir roces con la
Constitución en un determinado proyecto de ley, sobre los que no se consultó.
Naturalmente que, para esos aspectos, de existir, queda abierta la vía de
controljudicialposterior, que es la acción de inconstitucionalidad, para
garantizar la supremacía de la Constitución Política. (En ese sentido ver
sentencias 2001-11643, 2001-12459, 2012-9253, 2019-9220, entre otras).
II.-Objeto y admisibilidad de
laconsulta.Estaconsultafacultativade
constitucionalidad se interpone con fundamento en el artículo 96 inciso b) de
la Ley de la Jurisdicción Constitucional yversa sobre aspectos de fondo y forma
de la Reforma al artículo 36 bis del proyecto de ley, que en lo que interesa
señala:
“Artículo 36 bis.- Limites en las
operaciones financieras y comerciales de crédito.La tasa anual máxima de
interés que podrán cobrar las personas físicas o jurídicas que otorguen
(mandamiento a un tercero, deberá ajustarse a los límites establecidos en este
artículo.La
tasa anual máxima de interéspara todo tipo de crédito, salvo para los
microcréditos se calculará sumando el promedio simple, del promedio ponderado
de los últimos doce meses de la tasa de interés activa más doce como ocho
(12.8) puntos porcentuales. Dicho resultado se multiplicará poruno coma
cinco (1,5).La tasa anual máxima de interés para microcrédito, se calculará
sumando el promedio simple, del promedio ponderado de los últimos 12 meses de
la tasade interés activa, más trece comadieciocho (13,18) puntos
porcentuales. Dicho resultado se multiplicará por dos coma cero ocho cinco
(2,085)”.
Para efectos de la admisibilidad de
estaconsulta, es importante recordar que la tramitación ordinaria de los
proyectos de ley en la Asamblea Legislativa, de conformidad con la Ley de la
Jurisdicción Constitucional en sus artículos 96 inciso b) y 98, exige dos
requisitos indispensables para efectuar laconsultafacultativade
constitucionalidad -diez firmas de los Diputados y Diputadas y la
interposición de laconsultadespués de aprobado el proyecto en primer debate y
antes de serlo en segundo-, para el caso de leyes ordinarias como la que
seconsultaen esta ocasión.
Se verifica que la presenteconsultareúne
los requisitos de admisibilidad al haber sido suscrita al menos por diez 10
diputadas y diputadosal momento de su admisibilidady acreditarse que ha
recibido el primer debate tal y como consta en el expediente legislativo, el
proyecto de ley No. 20.861, que fue aprobado en primer debate, el pasado 27 de
abril de 2020, según eliterprocesal que de seguido se
detalla. En consecuencia, laconsultafacultativade constitucionalidad cumple con
todos los requisitos de admisibilidad establecidos en la Ley de la Jurisdicción
Constitucional.
Asimismo, se observa que el proyecto
consultado fue iniciado el 13 de junio de 2018, y publicado en el Alcance 141
del Diario Oficial La Gaceta 142, del 07 de agosto de 2018. El 14 de noviembre
de 2018, se aprobó un texto sustitutivo en la Comisión de Asuntos Hacendarios.
Seguidamente el 20 de febrero de 2020, se dictaminó el proyecto afirmativamente-con
texto sustitutivo- en forma unánime por parte de la Comisión. El 27 de
abril de 2020, en sesión plenaria extraordinaria se aprueba en primer debate el
proyecto de ley tramitado en el expediente No. 20.861, con una votación de 50
votos a favor, de los 52 Diputados y Diputadas presentes.
La pretensión de los consultantes es
queesta Sala, establezca,queel artículo 36 bis consultado viola el principio de
razonabilidad técnica, la libertad de contratación, el principio constitucional
de proporcionalidad, el principio de igualdad ante la ley, el principio
constitucional de seguridad, jurídica, la libertad de comercio y la libertad de
elección de los consumidores, el principio de tipicidad penal, los principios
de lesividad u ofensividad, así como legalidad penal, el principio de
publicidad, y asimismo, alegan violación al procedimiento parlamentario por no
realizarse consulta obligatoria al Poder Judicial. Por todo lo anterior,
consideran que el proyecto de ley consultado está viciado de
inconstitucionalidad y así debería ser declarado por la Sala
Constitucional.Además, señalan que cualquier tasa de usura debe definirse de
acuerdo con criterios técnicos definidos por una autoridad competente con base
a la información estadística correcta y a criterios técnicos y objetivos y que
el proyecto, al no estar basado en criterios técnicos, se aleja de la
razonabilidad técnica. Según consta en la exposición de motivos del expediente
legislativo, la iniciativa legislativa responde a la necesidad de poner un fin
a la usura, dándole contenido a la norma penal que la sanciona (artículo 243),
por medio de un tope que sirva de parámetro al juez a la hora de aplicarlo y
así cumplir la obligación de poner límite a la usura, según lo dispuesto en el
artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Señala la exposición de motivos que la
regulación de los intereses desproporcionados en las operaciones de crédito ha
sido materia de discusión de la Asamblea Legislativa desde hace casi una
década, ya que existe un vacío en la normativa que debe ser resuelto, pues
aunque tanto el Código Penal como la Ley de Promoción de la Competencia y
Defensa Efectiva del Consumidor N° 7472 establecen sanciones para el delito de
usura, lo cierto es que como no está definido, estas sanciones son
inaplicables, dejando en indefensión a los consumidores y en impunidad a
quienes cometen este delito. Entre los proyectos presentados se señalan: en el
año 2009 el proyecto N° 17.348, de Reforma Integral a la Ley N° 7472 y que
incorporaba el concepto de usura presentado por el Poder Ejecutivo.
Posteriormente, señalan que otros legisladores intentaron abordar el tema (2006-2010)
con la iniciativa del expediente N° 17.444, “Ley contra la Usura”. En el
(2010-2014) se presentó el expediente N.°18.535 “Defensa del Consumidor ante la
Usura en Tarjetas de Crédito, y en el (2010-2014) se presentó el proyecto de
“Regulación del Sistema de Tarjetas de Crédito y Débito”, expediente N.º
18.046. En ese mismo periodo se presentó la “Ley para la Protección de
Personas Usuarias de Tarjetas de Débito y Crédito”, expediente N.º 18.803 y,
por último, en el periodo (2014-2018) la “Ley contra la Usura”, expediente N°
20.172. Finalmente, también se dio la iniciativa mediante el expediente 18.893
que procuraba reformar parcialmente la ley No. 7472 con el fin de dar contenido
al concepto de usura y poder sancionarlo. Ninguna de esas iniciativas prosperó
por lo que continúa sin contenido la norma penal que pretende sancionar la
usura. Estiman los legisladores promoventes del proyecto de ley que la
regulación del cobro de intereses desproporcionados debe ser una materia de
atención, acción y regulación del Estado encaminado a una justicia financiera,
en consonancia con lo que disponen los artículos 28 y 46 de la Constitución
Política, que facultan al aparato público para tomar acciones correctivas en
aquellas situaciones en las cuales los intereses económicos de un grupo
importante de la población pueden ser gravemente perjudicados. Estiman
que se justifica una legislación que introduzca equilibrios y protecciones para
la parte débil en una relación contractual que hasta el día de hoy ha permitido
el abuso y el exceso. En el caso especial de las operaciones crediticias
agregan además que estos mercados no operan en competencia perfecta, sino más
bien en condiciones oligopólicas, lo cual ha sido señalado por el mismo Banco
Central de Costa Rica. En estos mercados señalan, además que la información no
es de fácil acceso para el consumidor, a la vez que los distintos productos
crediticios no son necesariamente homogéneos, por lo que se dificulta
enormemente hacer comparaciones entre productos y, por último, el consumidor
incurre en altos costos al querer entrar y salir del mercado. Estas
asimetrías de información y conocimiento producto de la desigual relación de
poder operan en favor de unos pocos y ello justifica la necesidad de la
intervención Estatal, con el fin de equilibrar esta balanza. Asimismo, señalan
que esta condición desregulada del mercado crediticio tiene repercusiones
importantes sobre el nivel de endeudamiento de las personas. De acuerdo
con el más reciente estudio de la Dirección de Investigaciones Económicas y de
Mercado del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), a enero de
2018 se registró un incremento del saldo de deuda de tarjetas de ¢155 mil
millones (14,4%), con respecto al año anterior, para un total de ¢1. 233.037 de
millones (o 1.2 billones), lo que representa alrededor de un 3,79% del Producto
Interno Bruto (PIB). Con respecto a las tasas de interés en tarjetas de
crédito, un 71% de los plásticos en circulación cuentan con una tasa en colones
que oscila entre un 40% y 50%. Lo anterior evidencia que la desregulación
imperante en este mercado tiene efectos adversos no únicamente sobre las
personas endeudadas, sino también sobre la economía como un todo, pues los
recursos que se utilizan para pagar los intereses desproporcionados tienen un
alto costo de oportunidad al no destinarse a la inversión, el ahorro o a
dinamizar el mercado de bienes y servicios. Adicionalmente, señala el proyecto,
esta dinámica del mercado crediticio supone la extracción desproporcionada de rentas
de las personas endeudadas en favor de otras que se enriquecen injustamente. La
iniciativa de ley, busca regular una tasa que permita comparar de manera
homogénea los tipos de interés de múltiples operaciones financieras con
períodos de capitalización distintos, usando a una misma base temporal.
Es, en definitiva, según el proyecto, el interés anual que se genera una vez
descontados los gastos y comisiones por una o varias capitalizaciones al
interés nominal. El proyecto original consta de 4 artículos, a saber: la
adicción de los artículos 36 bis y los incisos g) y h) del artículo 53 de la
Ley N.° 7472, para establecer el nivel máximo de interés en las operaciones de
crédito, y para facultar a la Comisión Nacional del Consumidor a homologar contratos
(de acuerdo con el precedente de Sutel en la Ley N.°
8642 y para denunciar en la vía penal a las personas que eventualmente incurran
en el delito de usura. El tercer artículo es una reforma al artículo 63
de la Ley N.° 7472, para determinar que la exigencia de intereses
desproporcionados, que sobrepasen los establecidos en esta ley será considerada
como delito de usura. Por último, el artículo cuatro establece que los
contratos que se celebren a partir de la entrada en vigencia de esta ley, así
como cualquier renovación contractual, deberán ajustarse a los parámetros de
esta normativa.
III.- El expediente legislativo No.
20.861 ha tenido la siguiente tramitación en sede legislativa:
a) El 13 de junio de 2018, la
Secretaría del Directorio recibe el proyecto de ley consultado (Folio 1).
b) El 13 de junio de 2018, se asigna
el expediente para conocimiento de la Comisión Permanente de Asuntos
Hacendarios (folio 12).
c) El 31 de julio de 2018, se da
traslado al Departamento de Archivo (Folio 13).
d) El 31 de julio de 2018, el
Departamento de Archivo remite el expediente No. 20.861 “Adición de los
artículos 36 bis, 53 inciso g, h y reforma del artículo 63 de la ley 7472 de la
Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, del 20 de
diciembre de 1994 (publicado en La Gaceta no.14 de 19 de enero de 1995) a la
Imprenta Nacional para su publicación (folio 27).
e) El 07 de agosto de 2018, se
recibe el proyecto de ley en la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios
(folio 32).
f) El proyecto de ley fue publicado
en el Alcance No. 141, Gaceta No. 142 del 07 de agosto de 2018, lo cual, se
constata en la siguiente dirección de la web: https://www.imprentanacional.go.cr/pub/2018/08/07/ALCA141_07_08_2018.pdf.
g) En fecha14 de noviembre de 2018,
se aprueba un texto sustitutivo en la Comisión de Asuntos Hacendarios.
(Folios 212 a 215).
h) El 14 de noviembre se aprueba
moción para consultar el texto sustitutivo a las siguientes entidades:
Ministerio de Hacienda, Banco Nacional de Costa Rica, Cámara de Bancos e
Instituciones Financieras, Asociación Bancaria Costarricense, Superintendencia
General de Entidades Financieras, Banco de Costa Rica, Banco Central de Costa
Rica, Ministerio de Economía, Industria y Comercio, Defensoría de los
Habitantes, Escuela de Economía Universidad nacional, Banco Popular,
Consumidores de Costa Rica, Federación Nacional, Asociación de Consumidores
Libres de Costa Rica, Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero
(CONASSIF) ( folio 187).
i) El 21 de noviembre de 2018, el
Departamento de Servicios Técnicos rindió su informe, el cual se elaboró sobre
el texto sustitutivo aprobado (folio 283).
j) El texto sustitutivo aprobado se
consultó a 14 organizaciones e instituciones:
Ministerio de Hacienda, Banco Nacional de Costa Rica, Cámara Bancos e
Instituciones Financieras, Asociación Bancaria Costarricense, Superintendencia
General de Entidades Financieras, Banco de Costa Rica, Banco Central de Costa
Rica, Ministerio de Economía, Industria y Comercio, Defensoría de los
Habitantes, Escuela de Economía Universidad Nacional, Banco Popular,
Consumidores de Costa Rica, Federación Nacional Asociación de Consumidores
Libres de Costa Rica y al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema
Financiero Nacional (CONASSIF). Asimismo, se recibió en audiencia a las
siguientes organizaciones: Asociación Bancaria Costarricense
(ABC),Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF), Ministerio de
Economía, Industria y Comercio (MEIC), Consejo Nacional de Supervisión del
Sistema Financiero (CONASSIF), Escuela de Economía de la Universidad Nacional
(ESEUNA), Asociación de Consumidores de Costa Rica (CONCORI), Banco Central de
Costa Rica (BCCR), Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad de
Costa Rica (IIEUCR). (Expediente Legislativo 20.861 y dictamen unánime
afirmativo (folios 1900 a 1924).
k) El 12 de marzo de 2019 fue
aprobada moción de consulta a la Corte Suprema de Justicia. (folio 834).
l) La Corte Suprema de Justicia
devuelve la consulta sin pronunciamiento (oficio 067-P-2019) señalando que
el texto consultado no se refiere a la organización o funcionamiento del Poder
Judicial de conformidad con el artículo 167 de la Constitución Política (folio
857).
m) El 20 de febrero de 2020, se
dictamina el proyecto afirmativamente -con nuevo texto sustitutivo- en
forma unánime por parte de la Comisión (folios 1900 a 1924).
n) El dictamen unánime afirmativo
con el nuevo texto sustitutivo del expediente legislativo, se publicó en la
Gaceta Digital, Alcance No. 31, Gaceta No. 39 del 27 de febrero de 2020,
lo cual se corrobora en la siguiente página electrónica: https://www.imprentanacional.go.cr/pub/2020/02/27/ALCA31_27_02_2020.pdf.
o) En fecha 20 de abril de 2020, se
dispensa de trámites el proyecto de ley consultado. La moción fue
aprobada por 45 Diputados y Diputadas, de los 48 presentes durante la
Sesión. (Folios 1976, 1977; 1981 al 1983).
p) El 27 de abril de 2020, en sesión
plenaria extraordinaria se aprueba en primer debate el proyecto de ley
tramitado en el expediente 20861, con una votación de 50 votos a favor de los
52 Diputados y Diputadas presentes. (folio 2148).
q) El 30 de abril de 2020, en
Segundo Período de Sesiones Extraordinarias, el Departamento Comisiones
Legislativas Área Comisiones Legislativas VIII, aprueba la redacción final del
texto del expediente 20861. (2178 a 2184).
IV.-Sobre la obligación convencional de
regular la usura. Nuestro país, suscribió la Convención Americana de
Derechos Humanos el 22 de noviembre de 1969 y la ratificó el 4 de
agosto de 1970, incorporándola como parte de su ordenamiento jurídico. En
su articulado la Convención contiene la prohibición de la usura como parte de
su marco de protección de las personas en sus derechos humanos. En lo que
interesa señala el artículo 21 inciso 3):
“Artículo 21. Derecho a la propiedad
privada. 1.
Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar
tal uso y goce al interés social. 2. Ninguna persona puede
ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por
razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las
formas establecidas por la ley. 3. Tanto la usura
como cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre, deben ser
prohibidas por la ley.” (lo resaltado no del original)
Nuestra legislación establece una
respuesta penal, a esa prohibición de usura en su artículo 243, el cual
establece:
“ARTÍCULO 243.- Será reprimido con
prisión de seis meses a dos años o con veinte a ochenta días multa, el que,
aprovechado la necesidad, la ligereza o la inexperiencia de una persona, le
hiciere dar o prometer cualquier ventaja pecuniaria evidentemente
desproporcionada con su prestación, u otorgar garantías de carácter extorsivo.
La misma pena es aplicable al que a sabiendas adquiriese o hiciere valer un
crédito usurario. La pena será de nueve meses a tres años o de treinta a cien
días multa, cuando el delito fuere cometido por quien, hallándose dedicado
habitualmente al negocio de préstamo o arrendamiento de dinero con garantía
personal o prendaria, sobre sueldos o salarios no llevare libros de
contabilidad conforme a las exigencias legales o no presentare para su
inscripción en el Registro de Prendas, en los casos en que éstas se constituyan
en documento público o en que el acreedor no renuncie al privilegio prendario,
el documento en que consta la operación dentro de un plazo no mayor de sesenta
días posteriores a la fecha en que se constituyó el contrato. (Corregido
mediante Fe de Erratas publicada en La Gaceta N° 234 de 24 de noviembre de
1971).
Posteriormente con la Ley de Protección
al Consumidor, también se incorporó normativa que aumenta la respuesta del
Estado en la materia. No obstante, lo señalado en la normativa supra citada, no
existe en el país, un parámetro legal para poder aplicar el delito de usura
para proteger los bienes jurídicos tutelados. No tiene nuestra legislación un
parámetro técnico a partir de cuál un determinado cobro de interés o intereses
deja de ser ganancia económica legítima, y se convierte en una forma de
explotación que atenta contra la buena fe de los negocios y la dignidad humana,
en palabras de la Convención de: “explotación del hombre por el hombre”. Por
esa razón la Asamblea Legislativa, según consta en la exposición de motivos del
proyecto consultado, ha accionado para dotar a la legislación de ese parámetro
y suplir esa omisión, discusión que tiene alrededor de 12 años de estar en la
corriente legislativa por medio de distintas iniciativas legislativas que han
fracasado. De tal manera que existe un mandato convencional para los Estados
miembros del sistema interamericano, firmantes de la Convención Americana de
Derechos Humanos, de establecer un tope de intereses a partir del cuál se configura la usura y una figura penal que procura
servir de sanción y por lo tanto disuasión de incurrir en esa práctica
comercial. Puede decirse que esa normativa convierte la necesidad de prohibir
la usura en una materia de interés público que legitima y obliga la
intervención de la Asamblea Legislativa en la materia. Al hacerlo, se busca
establecer un parámetro que sirva como límite al ejercicio de derechos
económicos reconocidos en la misma Constitución.
Durante la discusión legislativa,
ninguna de las instituciones financieras o técnicas que comparecieron, se opuso
a la idea de poner un tope para dotar de contenido a la norma penal que
sanciona la usura y que diera a su vez, cumplimiento a la norma convencional.
Por el contrario, todos los comparecientes reconocieron la necesidad de
establecer un tope de intereses a partir del cual se configura la conducta
ilícita. La única diferencia de criterio fue, sobre cuál debía ser el umbral de
ese tope. Entre las instituciones que comparecieron en audiencia y por medio de
consulta escrita están: Ministerio de Hacienda, Banco Nacional de Costa Rica,
Cámara Bancos e Instituciones Financieras, Asociación Bancaria Costarricense,
Superintendencia General de Entidades Financieras, Banco de Costa Rica, Banco
Central de Costa Rica, Ministerio de Economía, Industria y Comercio, Defensoría
de los Habitantes, Escuela de Economía Universidad Nacional, Banco Popular,
Consumidores de Costa Rica, Federación Nacional Asociación de Consumidores
Libres de Costa Rica y CONASSIF. Asimismo, se recibió en audiencia a las
siguientes organizaciones: Asociación Bancaria Costarricense
(ABC),Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF), Ministerio de
Economía, Industria y Comercio (MEIC), Consejo Nacional de Supervisión del
Sistema Financiero (CONASSIF), Escuela de Economía de la Universidad Nacional
(ESEUNA), Asociación de Consumidores de Costa Rica (CONCORI), Banco Central de
Costa Rica (BCCR), Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad de
Costa Rica (IIEUCR). Asimismo, el dictamen de la comisión redactora de la
iniciativa fue unánime. No obstante, luego de aprobado en primer debate por 50
de los 52 diputados y diputadas presentes, se formula consulta facultativa por
algunas dudas de constitucionalidad. Los argumentos de la consulta se abordarán
por separado seguidamente:
V.-Violación de la libertad de
contratación, comercio y libertad de elección de los consumidores. Se ha alegado una violación al
contenido esencial de la libertad de contratación de comercio y de libre
elección de los consumidores, debido a que se estima que la Asamblea Legislativa
no puede válidamente establecer límites a las tasas de interés de los créditos,
más allá de lo establecido en el artículo 5 de la Ley 7472, Ley de Promoción de
la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, es decir únicamente si lo
hace en forma excepcional y de manera transitoria. Además, señalan que ello
significaría una violación a las libertades económicas consagradas en la
Constitución Política, en particular, la de contratación, de comercio y la
libertad de elección de los consumidores. Para poder resolver este tema, es
necesario determinar cuáles son los límites constitucionales que tiene el
legislador en materia económica, para lo cual es necesario delimitar si nuestro
modelo Constitucional económico, permite cierto grado de intervención pública
en la economía y si es así, con qué límites.
Al respecto, la jurisprudencia de este
Tribunal ha señalado que nuestra Constitución tiene como modelo ideológico
el de un Estado Social de Derecho el cual -entre otras normas-, se
extrae directamente del artículo 50 que permite la intervención del Estado en
la economía para el logro de los fines allí establecidos, básicamente “procurar
el mayor bienestar de los habitantes”, para lo cual debe “organizar y
estimular la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.” Sobre
el modelo constitucional de estado social de derecho inserto en nuestra
Constitución y su relación con el sistema económico, ha señalado la
jurisprudencia de esta Sala:
“El
principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el
artículo 50, al disponer que “ el Estado procurará el mayor bienestar a todos
los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más
adecuado reparto de la riqueza, lo que unido a la declaración de adhesión del
Estado costarricense al principio cristiano de justicia social incluido en el
artículo 74 ibidem, determina la esencia misma del sistema político y social
que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado Social de
Derecho” ( sentencia 1441-92).
En otras sentencias esta Sala ha ido
precisando que esta intervención del Estado en la economía tiene límites claros
en la propia Constitución, de tal forma que, si bien se autoriza la
intervención pública en la economía, debe hacerlo respetando el contenido
esencial de los derechos económicos establecidos en la propia Constitución,
como lo serían la propiedad privada, la libertad de comercio y de contratación,
entre otros. En la sentencia 1993-550 esta Sala delimita claramente que la
intervención pública en la economía es viable, siempre y cuando no resulte
incompatible con el “espíritu y condiciones del modelo de economía social de
mercado”, que es el que permite cierto grado, razonable, proporcionado y no
discriminatorio de la intervención estatal, permitiéndose al Estado, dentro de
tales límites organizar y estimular la producción, así como asegurar el
adecuado reparto de la riqueza (sobre economía social de mercado también ver
sentencia 2001-0391). Como se indicó, nuestro modelo constitucional parte
de una economía de mercado libre como regla, sin perjuicio de la
intervención del Estado cuando sea necesario para satisfacer un interés
público. Así, en la sentencia 1995-3016 al aceptar la regulación constitucional
del precio del café entre el productor, beneficiador y exportador, claramente
se acepta que la intervención pública de la economía cuando se produce un
desequilibro social, que el mercado no puede resolver por sí mismo, lo cual
hace imperativo su corrección para satisfacer los postulados del estado social
consagrado en los artículos 50 y 74 de la Constitución Política.
Entonces el propio artículo 50, en los
términos supra señalados y el 28 de la Constitución (que establece entre otros,
la posibilidad de limitar o restringir derechos fundamentales por razones de
orden público) sirven como límite a las libertades en general, incluidas
las libertades económicas (ver sentencia 1992-3550). En ese sentido, la
jurisprudencia constitucional reconoce que ningún derecho fundamental es
absoluto, que razones de orden público pueden justificar sus limitaciones, con
respeto al contenido esencial de los derechos fundamentales, lo cual
necesariamente obliga, a su vez, a incorporar los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, a la hora de valorar si esos límites han sido traspasados. En
esa misma línea, los derechos fundamentales de carácter económico, pueden ser
restringidos, en la medida estrictamente indispensable para garantizar
el respeto a otros derechos fundamentales o el orden público, pero sin afectar
su contenido esencial, su núcleo duro. En la sentencia 1992-3495 en lo
que interesa se señaló:
“Las
dichas libertades contractuales sólo pueden ser restringidas en los supuestos
del artículo 28 constitucional, es decir, en tanto su ejercicio dañe la moral
social, el orden público, rigurosamente considerado, o los derechos iguales o
superiores de terceros. De ello se deriva que, tanto el acuerdo de voluntades
implicado en la relación contractual, como la determinación de la cosa, objeto
y precio de este acuerdo, pueden y deben ser libremente estipulados por las
partes, mientras no traspasen aquellos límites”.
También reconoce la jurisprudencia de
esta Sala, que esa restricción de derechos por razones de orden público puede
darse cuando “exista una necesidad social imperiosa”, y en la forma
menos gravosa para el derecho fundamental en cuestión (sentencia
1992-3550). Así en la sentencia contra la reglamentación de la educación
privada sostuvo:
“XVII-.
Desde luego, los derechos y libertades fundamentales están sujetos a
determinadas restricciones, las necesarias, pero nada más que las necesarias a
la vigencia de los valores democráticos y constitucionales. No obstante, como
han dicho el Tribunal Europeo (caso TheSunday Times, pgr 59) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(OC-5/85, pgr. 46) para que una restricción sea
“necesaria” no es suficiente que sea “útil, “razonable” u “oportuna”, sino que
debe implicar la “existencia de una “necesidad social imperiosa” que sustente
la restricción.”
Como restricciones a las libertades
económicas, basadas en una necesidad de orden público suficiente para calificar
la existencia de esa “necesidad social imperiosa”, la Sala aceptó como
constitucional el régimen jurídico regulatorio de las relaciones entre
productores e industriales de la caña (sentencia 2006-13331); la fijación del
precio de venta del banano, sentencia número 1995-3016, que en lo que interesa
señaló:
“En
relación con este tema y específicamente en cuanto al control de precios de los
productos por parte del Estado, en la sentencia No. 2757-93 de las 14.45 horas
del 15 de junio de 1993, la Sala señaló que dentro del concepto de “interés
público” u “orden público” se encuentran involucradas las medidas que el Estado
adopta con el fin de asegurar, entre otras cosas su organización económica; que
como medidas de intervención se incluyen las normas jurídicas que controlan los
precios de los artículos de consumo; que la regulación de esos precios no
afecta el principio económico de la ‘economía de mercado´, ni lesiona la
libertad de empresa, de comercio o la propiedad privada, antes bien, la
regulación representa una garantía de uniformidad de las condiciones básicas en
el ejercicio de esos derechos; que la facultad del Estado de fijar esos precios
conlleva necesariamente una limitación a la libertad, pero esa limitación es
razonable por estar dirigida al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 50
de la Constitución; que los mecanismos de control de la producción y del
reparto de la riqueza, están orientados por los principios de razonabilidad y
proporcionalidad que les sirven como parámetros de constitucionalidad. En la
sentencia antes citada, la Sala da las razones por las cuales la fijación estatal
de precios de los bienes de consumo básico se encuentra amparada a los casos de
excepción del mismo artículo 28 de la Constitución que establece como acciones
susceptibles de ser reguladas por el Estado, por imperativo de orden público.
Ese criterio es aplicable a la situación que ahora se presenta, que es
la regulación del precio mínimo del banano y con fundamento en él se analiza
otro de los puntos que deben examinarse en esta resolución, cual es la
limitación a la libertad de empresa. En relación con ese extremo, la sentencia
antes citada señaló, el criterio de la Sala en cuanto a que no lesiona la
libertad de empresa ni la libre competencia, el que el Estado fije los precios
de determinados productos, en razón de que de conformidad con el artículo 50 de
la Constitución, el Estado debe procurar el mayor bienestar de todos los
habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado
reparto de la riqueza.” (lo
subrayado no es del
original)
También, en la misma línea, aceptó la
intervención del Estado en la determinación del precio del café entre el
productor y beneficiador-exportador, al señalar:
“Considera
esta Sala… que las potestades que tiene el Estado para fijar precios, en los
términos regulados en la Ley sobre el Régimen de Relaciones entre Productores,
Beneficiadores y Exportadores de Café, no resultan infractores de la libertad
de empresa, ni de la libertad de contratación, ya que se ejercen con el fin de
cumplir el objetivo que la misma ley señala en su artículo 1, a saber,
establecer “un régimen equitativo de relaciones entre productores,
beneficiadores de café, que garantice una participación racional y cierta de
cada sector en el negocio cafetalero…
Asimismo,
no se debe dejar de lado el hecho de que el ejercicio por parte del Estado de
facultades que permitan equilibrar la situación de los diferentes participantes
de una actividad productiva, responde al cumplimiento de lo fines que
naturalmente corresponde al Estado Social de Derecho cuyo diseño se aprecia
sobre todo en lo dispuesto en los artículos 50 y 74 de la Constitución
Política”.
En este segmento del mercado, el del
café, el precio que el beneficiador-exportador le paga al productor no se fija
en función de la oferta y demanda, es decir, el contrato privado producto de la
voluntad de las partes, y con base en los argumentos citados, la jurisprudencia
ha avalado esta limitación a la libertad contractual. En esa misma línea que
reconoce la potestad del legislador de intervenir en los distintos mercados
regulando la determinación de los precios de los bienes y servicios, cuando hay
un desequilibrio social que el mercado por sí mismo no puede resolver, la Sala
al resolver la sentencia 2001-01391 señaló:
“…el
rol estatal en esta materia debe partir de la consagración de un sistema legal
efectivo de protección del consumidor, que reconozca expresamente sus derechos
fundamentales, establezca las soluciones sustanciales para las cuestiones
básicas emergentes de las relaciones de consumo, y finalmente consagre los
mecanismos concretos de implementación que permitan hacer valer efectivamente
aquellos derechos.”
“…el
hecho de tener que someter a autorización previa de un ente estatal un plan de
venta a plazo con todas sus estipulaciones para que éste sea modificado por
ésta, es una clara intervención del Estado en la gestión operativa de una
empresa, pero de las que admite el Derecho de la Constitución, puesto que
existe una adecuada proporción entre los fines que persigue la norma y la
naturaleza de la limitación que deba soportar el comerciante. De todas formas,
hay que considerar que en el mercado se abren múltiples oportunidades al
consumidor de oferta y éste tiene la libertad de elegir aquellos productos y
sistemas que más le convengan, siendo que si en su elección se ve sujeto a
abusos por parte del comerciante, cuenta con medios jurídicos suficientes para
hacer efectivos sus derechos, que es la filosofía que informa al sistema; por
otro lado, el comerciante no ve limitado su derecho más que en lo esencial, no
para el ejercicio de su actividad, sino para la protección del consumidor y por
ello estima el Tribunal que es razonable que el Estado intervenga definiendo
los contenidos de un contrato entre particulares de forma previa a su oferta
pública, ya que ello conduce a dotar de seguridades ese giro comercial, a la
vez que evita que el sistema se convierta en una práctica ruinosa para ambas
partes, sin interferir abiertamente en la libertad contractual. Al efecto esta
Sala en sentencia No. 3495-92 indicó que:
"Las
dichas libertades contractuales sólo pueden ser restringidas en los supuestos
del artículo 28 constitucional, es decir, en tanto su ejercicio dañe la moral
social, el orden público, rigurosamente considerado, o los derechos iguales o
superiores de terceros. De ello se deriva que, tanto el acuerdo de voluntades
implicado en la relación contractual, como la determinación de la cosa, objeto
y precio de este acuerdo, pueden y deben ser libremente estipulados por las
partes, mientras no traspasen aquellos límites."
En
el caso de estudio, el contenido de los contratos que la norma exige sean
autorizados previamente por una autoridad estatal, son pautas que deben ser
determinadas por las partes, pero controlados por el Estado, como
"manifestación de una policía administrativa especial en la cual los tres
tipos de procedimientos de todo ejercicio del poder de policía recién citados
(normativo, represivo, material), se expresan como regulaciones en protección
del interés público y del orden público económico, en especial en defensa del
consumidor" como lo afirma la Procuraduría General de la República en su
informe. En resumen, la Sala encuentra en la normativa cuestionada, desarrollo
de los principios contenidos en los artículos 50 y 74 de la Constitución Política,
al definir la cobertura del Estado Social de Derecho y por ello la acción en
este aspecto, debe ser declarada sin lugar.”
En el caso de la regulación de la
usura, como se indicó al inicio de este considerando, existe un vacío normativo
y una obligación convencional que justifican la intervención del legislador
para llenar esa omisión que está impidiendo el cumplimiento de la obligación
convencional y la aplicación del tipo penal de usura, por lo que no es una
opción, desde el punto de vista constitucional, mantener esa omisión, como
proponen los consultantes al alegar que no debería existir ningún tope.
Asimismo se reconoce en el expediente legislativo (estudio del Ministerio de
Economía IndustriayComerciohttp://
reventazon.meic.go.cr/ informacion
/estudios / 2020 / tarjetas/ enero/ DAEM-INF-001-20.pdf)que un gran segmento de la población costarricense está
sobre endeudada y que el mercado de las tarjetas de crédito y de ciertos
préstamos de electrodomésticos, entre otros, funciona en condiciones de
oligopolio. Partiendo de lo señalado supra, no puede alegarse válidamente que
regular una tasa máxima de interés, por sí mismo, implique
un vaciamiento del contenido esencial de libertad de contratación, porque lo
que el proyecto de ley pretende es establecer una banda máxima para resolver
una omisión convencional y de tipo penal señalada, así como una distorsión en
el mercado que éste no ha podido resolver por sí mismo. Se configura entonces,
la existencia de un motivo de orden público, y la existencia de una necesidad
social imperiosa que justifican la acción del legislador. Por debajo del tope
que el legislador pretende establecer, existe la libertad de contratar y
escoger libremente con quién contratar dentro de los agentes del mercado, aún
con las imperfecciones que presenta, por lo que no estima la Sala que se viole
tampoco el derecho a escoger que tiene el consumidor, ya que los topes de
precios en distintas materias, aunque limitan el ejercicio de la libertad
contractual, mientras no sean irrazonables y desproporcionadas, no vacían el
contenido esencial del derecho, sino que lo regulan. Debajo del límite de tope,
existe libertad de escoger, ya que se trata de un mercado en competencia, en el
cual el consumidor puede elegir con quién desea contratar, entre la variedad de
ofertas y con quién contratar. La libre competencia continúa existiendo bajo
reglas y condiciones que son aplicables para todos los que forman parte del
mercado, por lo que la garantía a la persona consumidora para elegir en
libertad individual, bajo un abanico de posibilidades a escoger, sigue
existiendo. En todo caso, la protección del consumidor está a su vez tutelada
en el artículo 46 de la Constitución Política que dispone que “Los
consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente,
seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la
libertad de elección, y a un trato equitativo”. Así, el proyecto
de ley consultado mantiene la libertad de elección de los consumidores,
permitiendo que libremente elijan entre todas las opciones ofertadas libremente
el mercado, a la vez que cumple con el mandato de proteger sus intereses
económicos, impidiendo el cobro de tasas de interés desproporcionadas que
constituyen usura. Tampoco estima la Sala que se lesiona la libertad de
empresa, entendida como lo ha señalado la jurisprudencia: “el derecho que
tiene todo ciudadano para escoger sin restricciones, la actividad comercial
legalmente permitida que más convenga a sus intereses,” pero ha sido
clara que:
“...ya
en ejercicio de esa actividad, la persona debe someterse a la regulación que la
ley establece…” (2001-6675)
Claramente el derecho a la libertad de
empresa, es un derecho susceptible de ser regulado por la ley según se explicó
supra, no existen derechos absolutos y el legislador tiene derecho de
limitarlos o restringirlos, siempre dentro del límite al respeto a su contenido
esencial y únicamente cuando exista una necesidad social imperiosa que
justifique su intervención, con el fin de proteger, a su vez, bienes jurídicos
de relevancia constitucional o en el caso de los supuestos regulados en el
párrafo segundo del artículo 28 Constitucional. Entonces, en la línea de lo que
se ha venido señalando, la regulación de una actividad económica es legítima
desde el punto de vista constitucional, si hay razones de orden público que lo
justifiquen. Así, por ejemplo, en la sentencia 2001-6675, la Sala admitió la
intervención del Estado en la actividad bancaria al resolver la acción de
inconstitucionalidad interpuesta contra la norma que obliga a los bancos
privados a entregar una parte de sus captaciones a la Banca Estatal, a título de
préstamo. En lo relevante al tema señaló:
“En
todo caso, en razón de lo afirmado, si bien es cierto, la libertad de empresa
admite el derecho a que en Costa Rica exista y se desarrolle la banca privada,
también es lo cierto, que el ejercicio de tal libertad encaminada a la
ejecución de la actividad bancaria privada, no es irrestricta, sino que se
encuentra sujeta a límites que tienden a garantizar el interés de la
colectividad (…) la actividad bancaria es un ejemplo de lo dicho,
justificándose su regulación, precisamente, en la necesidad de mantener la
estabilidad del sistema bancario y ante todo, la confianza pública en este;
razones a partir de las cuales, las normas impugnadas encuentran su fundamente
y se constituyen en límites necesarios para el ejercicio de la actividad
bancaria privada, por la cal, en criterio de este Tribunal, no resultan
inconstitucionales como lo alega el accionante”.
Asimismo, hay que recordar que el
artículo 46 de la Constitución Política que es el que regula la libertad de empresa,
también establece la obligación de proteger los derechos del consumidor. La
jurisprudencia ha reconocido que los derechos del consumidor sirven como límite
de la libertad de empresa, por ejemplo, al conocer un recurso contra la
potestad del Estado de fijar los precios de la canasta básica:
“Entiéndase
que la facultad del Estado de fijar un precio máximo de un bien de consumo
básico, conlleva necesariamente, una limitación de la libertad en sus más puras
expresiones, pero limitación que es razonable, por estar dirigida al
cumplimiento de uno de los postulados esenciales de nuestro pacto político, el
estipulado en el artículo 50 constitucional… desde luego que todos estos
mecanismos de control de la producción y reparto de la riqueza, están
orientados por los principios de razonabilidad y proporcionalidad como
parámetros de constitucionalidad, de tal forma que las medidas podrían resultar
contrarias a estos principios, si la fijación que hace el Estado resulta
claramente perjudicial para el particular, lo que en el presente caso no se ha
demostrado.
II.
Según lo expuesto, dado que la potestad de regular los precios de los bienes y
servicios de consumo básico -como en este caso el de la carne de res-, del
Poder Ejecutivo, se encuentra fundamentada, tanto en la ley como en la
jurisprudencia de esta Sala y no provoca lesiones constitucionales en tanto no
afecta las garantías del mercado y libre circulación de los bienes, sino
que lo que existe es una interrelación entre la defensa de los derechos
del consumidor, representando así el Decreto Ejecutivo impugnado, una
regulación de la garantía de uniformidad de las condiciones básicas en el
ejercicio de esos derechos que potencia una relación de igualdad y
proporcionalidad”. (sentencia 1995-2435)
La armonización de los intereses de los
titulares del derecho a la libre empresa y los derechos de los consumidores,
encuentra fundamento en los artículos 28 y 50 de la Constitución Política, con
la intervención del Estado en la economía, en tratándose de la fijación
de precios, siempre y cuando, como se indicó, sea una potestad ejercida frente
a razones de orden público, suficientes que califiquen como una necesidad
social imperiosa, utilizando la medida menos gravosa para la limitación del
derecho fundamental, y por tratarse de limitación de derechos, que esa
regulación se dé por medio de una ley que, a su vez, respete criterios
objetivos de igualdad. Desde luego a lo anterior hay que agregar que se
garantice al empresario un lucro razonable que le permita competir en el
mercado (a su suerte)porque lo contrario sería desproporcionado, cuando de la
intervención en la economía se trata.
Dicho lo anterior, es decir, que el
legislador sí puede intervenir en la economía, bajo las circunstancias
indicadas supra, resta por analizar el punto central de esta consulta y es si
el tope máximo de interés propuesto en el proyecto de ley consultado, como
límite al ejercicio de la libertad de comercio, de empresa y de libre
contratación, es irrazonable o desproporcionado, divorciado, como se alega, de
la técnica.
VI.-Violación del principio
constitucional de razonabilidad técnica. Según los consultantes “el
proyecto de ley en examen pretende fijar el tope máximo de interés para
créditos, dejando de lado los criterios técnicos presentados a la Comisión por
el “Banco Central de Costa Rica, la Superintendencia de Entidades
Financieras (SUGEF) y el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero
(CONASSIF). En su lugar, los diputados de la Comisión de Asuntos Hacendarios
utilizaron otros criterios, de elaboración propia, para lo cual utilizaron,
entre otros, insumos de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO) y de la Escuela de Economía de la Universidad Nacional (UNA).” Del
propio escrito de consulta y del expediente legislativo se extrae que
efectivamente fueron consultados más de 14 instituciones relacionadas con el
sector financiero.
Como reconocen los consultantes, no fue
que los legisladores se apartaron del criterio técnico, sino que
utilizaron criterios sí y otros no, para establecer un tope de usura
de “elaboración propia”. También reconocen -e igualmente se
deriva del expediente-, que no existía un único criterio técnico, sino que
todos, absolutamente todos, establecían topes distintos con metodologías
distintas, lo cual no permite afirmar que existía una única verdad
técnica que el legislador debió respetar. Precisamente, como no
existió una claridad y consenso -con excepción del hecho de que debía
existir un tope- a lo cual sin excepción todas las instituciones técnicas
especializadas estuvieron de acuerdo-, no existió consenso en cuál debía
ser ese tope, lo que obligó al legislador a utilizar esos insumos para hacer su
propia propuesta. De tal forma que de ello no se puede derivar el razonamiento
de que la propuesta analizada no tenga sustento, sino que sale de una
combinación de insumos e información recibida durante la tramitación
legislativa, que efectivamente puede ser adecuada o no, producir algunos de
efectos deseados o no. Se alega que esa tasa va a producir un efecto de
exclusión financiera del propio sector que se quiere proteger y se aportan
algunos estudios de otros países al respecto, con buenas y malas experiencias
con topes similares. De la información aportada existen más de 70 países que
establecen topes máximos de usura, algunos con experiencias positivas y otros
negativas, algunos con tasas uniformes y otros con tasas según el tipo de
segmento del mercado. Se menciona, por ejemplo, que Corea del Sur, tiene
una experiencia positiva con la fijación de una tasa de usura, mientras que en
otros países Colombia, Chile y Perú, la tasa de usura ha tenido efectos de
exclusión financiera (ver comparecencia de Bernardo Alfaro de SUGEF fs. 593 y ss; Presidente de Conassif fs.631
y ss, Rodrigo Cubero fs756 y ss;
“Estudio del Banco Mundial “Topes a las tasas de interés: la teoría y la
práctica). Es decir, dada la naturaleza hipotética de las
posibles lesiones con efectos irrazonables y desproporcionados en un segmento
de la población o de la economía, estima esta Sala que no puede bajo esas
condiciones limitar válidamente el margen de iniciativa del legislador, que es
el competente y obligado a buscar una solución al problema de la omisión de la
tasa de usura. Lo contrario, en estas circunstancias, sería lesivo de la
independencia del parlamento. En esta etapa en que la propuesta no ha
desplegado efectos como para valorar -con criterios objetivos y
ciertos-, si efectivamente el resultado va a ser negativo, capaz
de despojar la norma de razonabilidad y proporcionalidad -por
sus efectos-, estima la Sala que, debe reservar un margen más amplio al
legislador, que el que tiene la Sala en materia de
control judicial posterior mediante el procedimiento de acción de
inconstitucionalidad, donde sí puede valorar, los efectos inconstitucionales,
de una determinada legislación. Sin que la norma haya producido efectos que
sean medibles objetivamente y existan estudios técnicos disímiles en el
expediente, estamos aún en el campo de la hipótesis, y mal haría la Sala, sin
evidencia cierta, limitar el ejercicio de potestades constitucionales propias
del máximo órgano de representación popular, luego de un debate democrático que
suma más de una década, sin que existan estudios claros que demuestren
que la norma resultará desproporcionada en sus efectos. Igualmente,
se alega que los escenarios técnicos analizados que constan en el expediente
legislativo, no tomaron en cuenta la crisis económica generada con la pandemia,
lo cual es enteramente cierto, pero lo es igual para todas las relaciones
económicas en el país en todas las materias económicas (incluidas las
leyes), de tal forma que ello no autoriza a este Tribunal a impedir que la
legislación siga el iter legislativo, imponiendo una
especie de inconstitucionalidad preventiva por sus posibles efectos (de lo cual
hay discusión entre los propias instituciones financieras comparecientes),
porque ello sería invadir el campo del legislador, quien ante ese nuevo
escenario puede: a) no darle segundo debate el proyecto, b) devolverlo
a comisión para que le introduzcan un transitorio que tome en cuenta el factor
pandemia covid-19 a la hora de regular su vigencia en el tiempo, c) aprobarla
y si, en efecto, la legislación llega a tener un efecto regresivo en la
economía y negativo en un sector de la población, la Asamblea Legislativa tiene
potestades para derogar la norma o bien modificar la normativa a futuro, ya que
no se trata de normas pétreas.
En cuanto al límite o tope de usura
establecido para el microcrédito, no se alega que se haya dejado de lado algún
criterio técnico unívoco, sino únicamente que les parece muy bajo en
comparación con el monto que existe en la Banca para el Desarrollo, así como
que el parámetro utilizado para fijarlo no es el adecuado. Esa misma objeción
consta en diversas intervenciones en el expediente legislativo, no obstante,
fueron vencidas por una mayoría democrática en el Parlamento. La clave está en
que, en este tema, tampoco existe un criterio técnico unívoco, que
sustente que el legislador ha violado las reglas de la ciencia y la técnica.
Esas diferencias entre las recomendaciones distintas instituciones técnicas se
sustenta en que asumieron abordajes metodológicos y de enfoque abiertamente
distintos, por lo tanto, el resultado fue disímil, sin que pueda afirmarse que
existe un criterio técnico unívoco para los microcréditos ni los demás créditos
en general. En consecuencia, estima la Sala que no puede acusarse válidamente a
la Asamblea Legislativa de divorciarse de la razonabilidad técnica, cuando no
existen criterios técnicos uniformes.
Lo anterior, tampoco quiere decir que
el interés propuesto en el proyecto, esté libre de problemas a la hora de su
aplicación, que lo hagan susceptible de modificación futura o de ser
cuestionado constitucionalmente por sus efectos. Como se indicó supra, en una
consulta legislativa, con un análisis en abstracto, sin un estudio técnico
claro que soporte la tesis de los consultantes, este Tribunal no tiene base
objetiva para determinar, en este momento, la existencia de
una inconstitucionalidad por violación a la razonabilidad técnica como se
alegó.
En todo caso, los límites, que propone
el proyecto se basan en una metodología en la cual se define la tasa anual
máxima como el resultado de una función en la que el valor del tope es
dependiente de una variable, en este caso la tasa de interés activa negociada
del grupo “Otras Sociedades de Depósito” calculada por el Banco Central de
Costa Rica. Es decir, no se trata de la determinación de un porcentaje fijo,
sino que se establece una metodología en la que el propio tope fluctuará en
respuesta a las tasas de interés activas que se ofrecen en el mercado
financiero. Los topes variarán dependiendo del comportamiento del propio
mercado financiero, para procurar evitar que, en ese mercado, en el que se
fijan libremente tasas de interés, sea posible que se oferten tasas excesivas,
de usura, y contrarias a los derechos fundamentales.
Sobre el tema alegado, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que las leyes y, en general, las
normas y los actos de autoridad requieren para su validez, no sólo haber sido
promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también
pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y
valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden,
paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de
razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido
cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté
razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De
esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o
caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y
sustancial con su objeto. También ha señalado, (ver a manera de ejemplo
sentencia (1998-8858) que “un acto limitativo de derechos es razonable cuando
cumple con una triple condición: sea necesario, idóneo y
proporcional. La necesidad de una medida hace directa
referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún
bien o conjunto de bienes de la colectividad - o de un determinado grupo -
mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que, si dicha
actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser
lesionados.” Estima el Tribunal que como se explicó en el considerando IV,
en este momento existe una omisión inconvencional de
prohibir la usura, ya que el tipo penal creado al efecto para su sanción, no
tiene parámetro que permita determinar a partir de cuál tope un interés es
considerado usura y cuál no, lo cual no sólo demuestra el interés público que
legitima la acción del legislador, sino que también esa omisión está causando
una lesión a derechos fundamentales de personas que se ven afectadas por tasas
de usura. La necesidad, de intervención del Estado, queda
plenamente acreditada. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser
considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida, ergo si es
necesaria es válida. Ahora bien, también señala la jurisprudencia citada que la
idoneidad de una norma, “importa un juicio referente a si el tipo de
restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la
necesidad detectada. Así, la inidoneidad de
la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera
solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la
finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión”. En
este caso, no se puede saber a ciencia cierta si existen otros mecanismos que
satisfagan de mejor manera la necesidad existente, ya que como se explicó, no
existen criterios técnicos unívocos que determinan que existe una medida más
idónea para satisfacer el fin o necesidad detectada. No se demostró en esta
consulta que exista un camino más idóneo para satisfacer esa necesidad ya que
no existen criterios técnicos unívocos que señalen cuál es el límite de usura
que equilibre la protección del interés público que el legislador busca
proteger, y otros derechos relevantes del ordenamiento jurídico y que no cause
exclusión de un sector de la población del sistema financiero. Por su parte, la
jurisprudencia citada al referirse a la proporcionalidad nos remite “a un
juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida
por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de
manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio
que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos
últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo,
en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos
objetos analizados. “En cuanto a este aspecto, el límite de usura propuesto,
está basado en una ponderación hecha por el legislador de varios estudios
técnicos que constan en el expediente, como bien reconocen los consultantes. Si
el fin del proyecto es, -como indica su exposición de motivos-, superar
una omisión en una norma penal, para lograr su aplicación y con ello disuadir a
la población de cometer actos de usura y a la vez cumplir con el mandato
convencional de legislar para prohibirla, establecer un tope de usura, donde
antes existía una omisión, cumple el fin propuesto que es suplir la omisión y
desde esta perspectiva, la norma cumple la conexidad necesaria entre medios y
fines que la dota, prima facie, de razonabilidad
constitucional. Cabe agregar, que la norma consultada, en todo caso, no procura
la realización de precios únicos, sino la fijación de precios
máximos, al establecer un límite superior de las tasas de interés,
que, además, no es un límite pétreo, y excede los precios medios del
mercado. Según se expone en el dictamen unánime afirmativo y en las discusiones
en plenario, además prevé la fluctuación en dependencia del comportamiento del
propio mercado, para adaptarse a esa evolución futura. El proyecto
no fija una sola tasa para todas las operaciones, sino que determina un amplio
espacio en el cual libremente se pueden fijar tasas de interés diversas,
únicamente estableciendo un límite superior que impida la usura. Asimismo, como
se explicó supra sobre el control de los precios y la posibilidad de la
intervención estatal en la economía, la jurisprudencia de esta Sala lo ha
avalado al señalar:
“Es
a partir de la conjunción de lo dispuesto en varias disposiciones
constitucionales, que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la
constitucionalidad de las diversas regulaciones que fijan los precios (mínimos
o máximos) y los porcentajes máximos de utilidades de ciertos bienes y
servicios [...]’ (voto No. 2004-09753 a las 14:45 hrs. del 01 de
setiembre de 2004)
Lo anterior no obsta para que como se
indicó, si la norma en sus actos de aplicación produce efectos
inconstitucionales, que la despojen de su razonabilidad, entonces la
legislación consultada, una vez vigente, sea susceptible de ser impugnada por
control posterior de constitucionalidad de conformidad con los artículos 73 y
siguiente de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
VII.- Sobre la violación al principio
de igualdad.
Sobre este punto cabe señalar que el proyecto consultado no establece la
fijación de una tasa de interés única para todos los créditos puesto que lo que
define es una tasa máxima, que permite la diversidad dentro de un margen, ni
establece una tasa fija en el tiempo y separada de la realidad y fluctuaciones
del mercado ya que el método fijado en la norma implica que el tope funciona
como un máximo y varía en consideración a las fluctuaciones de las propias
tasas activas que resultan del libre funcionamiento del mercado del sistema
financiero.
Cabe señalar que el artículo 36
bis que se adiciona a la Ley 7472 mediante el proyecto de Ley en consulta: a)
sí considera un tope diferenciado para operaciones crediticias en general y uno
para operaciones de microcrédito (de bajas cuantías); b) el método establecido
no fija un precio único, sino que establece un precio máximo con un amplio
margen, resultado de una función que depende de las tasas medias del mercado,
pero dada su configuración implica que el tope se establezca muy por encima de
esas tasas promedio. Asimismo, el tope propuesto excede los promedios de tasas
activas, con el objetivo de que en medio de ese margen puedan ubicarse la
diversidad de créditos con estructuras de costos igualmente diversas, pero, al
mismo tiempo, determinando un límite objetivo que impida el otorgamiento de
créditos a un interés de usura. En síntesis, el proyecto establece un amplio
margen, dentro del cual la diversidad propia del mercado puede operar
considerando sus desigualdades propias de distintos productos, de tal forma que
estima esta Sala que no es lesivo del principio de igualdad
constitucional. En todo caso, sobre este tema, no aportan los consultantes
los parámetros de desigualdad que señalan por lo cual este punto carece de la
fundamentación adecuada.
VIII.-Sobre la violación al
principio de seguridad jurídica. Se alega que la redacción es confusa
aún para las entidades financieras, lo cual produce incerteza. Para los
consultantes, la seguridad jurídica se asiente sobre el concepto de predictibilidad,
es decir, que cada uno sepa de antemano las consecuencias jurídicas de sus
propios comportamientos, garantiza la confianza que los ciudadanos pueden tener
en la observancia y el respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de
normas válidas y vigentes, parámetro que estiman no cumple la norma en su
redacción. Al respecto cabe señalar que el proceso de formación de las leyes en
una democracia se construye con la amplia participación de distintos grupos y
puntos de vista, algunos de ellos se dan por la propia dinámica legislativa y
otros por mandato constitucional o legal. Sería contrario a la naturaleza del
Parlamento -que se rige por su esencia por el principio democrático, de
participación ciudadana y transparencia-, que los congresos escuchen un único
criterio u opinión. La norma impugnada es producto de un debate y discusión de
dos años, en el cual participaron más de 14 organizaciones e instituciones, ya
citadas a lo largo de esta sentencia. Del resultado de esas consultas, se
consensuó un texto que es el que se consulta y el cuál fue aprobado por 50 de
los 52 diputados y diputadas presentes, en primer debate. Se trata de una norma
de materia financiera que contiene lenguaje técnico y una fórmula matemática
que permite establecer un límite objetivo cuantificable para determinar la tasa
de usura, según determinadas condiciones del mercado. El tope se establece como
una función que varía dependiendo del valor del promedio de las tasas activas
promedio que calcula el Banco Central de Costa Rica.
Este tipo de normas son comunes en
materia financiera, desde luego que son difíciles de entender para el ciudadano
promedio, pero ello por sí mismo, no genera una inseguridad jurídica, la cual
para que se dé, tendría que haberse demostrado que no es posible establecer una
verdad objetiva de la norma a aplicar. Entre más técnica es la materia que
regula una norma, mayor es la dificultad de comprensión. No obstante, el
sistema financiero está lleno de normas técnicas que establecen bandas o
intereses variables, para los cuales es necesario utilizar la matemática y
otras normas, para completar su contenido. A manera de ejemplo el artículo 70
de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, dispone claramente que los
bancos comerciales quedan facultados para establecer tasas de interés variables
y ajustables periódicamente conforme con las políticas del Ente Emisor, lo que
está relacionado con el comportamiento macroeconómico y de mercado. Establece
la norma:
“Artículo 70.- Todos los
créditos que concedan los bancos comerciales deberán ser pagados por los
prestatarios en la fecha de su vencimiento, sin perjuicio de que el pago pueda
efectuarse, total o parcialmente, con anterioridad a esa fecha. En este caso,
según la índole de la operación, los bancos deberán devolver los intereses
cobrados por anticipado y no devengados a la fecha de pago.
La cancelación o amortización del
crédito deberá adaptarse a la naturaleza de la inversión y la capacidad de pago
de los deudores.
El pago del principal y de los
intereses de cualquier crédito concedido por los bancos comerciales podrá
pactarse por cuotas periódicas, pagaderas en plazos no mayores de un año. Los
bancos comerciales quedan facultados para establecer tasas de interés
variable y ajustables periódicamente en todos sus departamentos, conforme con
las políticas del Banco Central de Costa Rica.” (Lo resaltado no
corresponde al original).
Ese tipo de cláusulas ha sido aceptado
en la jurisprudencia constitucional siempre y cuando la variación o fluctuación
de la tasa se dé objetivamente conforme a los cambios en el mercado (sentencias
2008-120,
1994-7483).
Estima la Sala que no se viola la
seguridad jurídica porque la norma, establece un límite objetivo cuantificable
para determinar la tasa de usura que aunque fluctúa por tratarse de una fórmula
que se adapta a las condiciones del mercado, de tal forma que los y las
habitantes tienen certeza sobre su contenido, si aplican esa fórmula.
Tratándose de una fórmula matemática, objetivamente determinable, a su vez con
parámetros objetivos establecidos por un órgano técnico como es el Banco
Central, no observa esta Sala cómo puede la norma propuesta ser contraria a la
seguridad jurídica. Puede que sea contraria a la técnica,
que definitivamente debe procurar la mayor claridad y simplificación posible,
no obstante, su complejidad no es sinónimo de inseguridad jurídica como
parámetro constitucional.
Finalmente, se reitera que esta Sala,
no emite criterios de oportunidad o conveniencia sobre si la fórmula adopta en la
norma cuestionada para fijar la tasa de usura, era la mejor opción, de la gran
variedad de opciones que se presentaron, únicamente tiene competencia para
analizar, de lo consultado, si la norma está dentro de los
parámetros constitucionales.
IX-. Sobre la violación al principio de
principio de tipicidad penal.
Las y los diputados consultantes,
consideran que el artículo 36 bis consultado, viola los principios de legalidad
penal, de tipicidad penal y de lesividad. Sus argumentos, se dividen en tres,
siendo que dos de ellos, tienen relación con la fórmula que desarrolla el
artículo 36 en mención, y la tercera duda, con el tipo penal vigente, que
sanciona la usura.
En los puntos 1 y 2 de este tema, se
cuestiona que la reforma pretendida mediante el artículo 36 bis, generará un
escenario de incerteza jurídica, que provocará que los administrados no puedan
auto determinar su actuar, por la ambigüedad y amplitud de la norma penal. Para
los consultantes, la formula o metodología de cálculo establecida en el artículo
consultado, no arroja con certeza, cual es el monto -que al cobrarse- se
considere como desproporcionado, es decir, como Usura; dicho cuestionamiento se
une a otra de las dudas planteadas en la consulta, en la que se cuestionan las
razones técnicas para utilizar la fórmula de cálculo consultada. En su tercer
cuestionamiento, exponen los criterios, por los cuales consideran que la
estructura del tipo penal de la Usura es inconstitucional (violenta el
principio de tipicidad y de lesividad).
En primer término, cabe señalar que
los consultantes parten de una premisa equivocada, porque estiman que el
artículo 36 bis consultado, funcionará como un nuevo tipo penal, paralelo al
artículo 243 del Código Penal. Sin embargo, no lleva la razón la parte
consultante, ya que lo desarrollado en el artículo consultado, no es más que un
parámetro de regulación a determinado mercado comercial, sin imponer sanción
alguna, por lo cual, no es equiparable a un delito. Es necesario recordar, que
el Derecho Penal, no establece regulaciones, ni limitaciones de ninguna índole,
ya que ningún delito, contiene dentro de su estructura típica, la prohibición
de determinada conducta. Todo lo contrario, el Derecho Penal impone sanciones a
conductas o acciones que atentan contra bienes jurídicos de relevancia social.
Una vez descartada la naturaleza de
delito del artículo consultado, es necesario entonces, definir su relación con
el artículo 243 del Código Penal. En el caso del artículo 36 bis, su naturaleza
es peculiar, por cuanto, por una parte, establecerá un parámetro de regulación
a determinado mercado financiero, mientras que, por otra parte, completará la
conformidad constitucional del tipo penal de la Usura actualmente vigente.
Concretamente, en un primer apartado,
se procederá a explicar, la constitucionalidad de la mayoría de los elementos
objetivos del tipo penal del artículo 243 del Código Penal; posteriormente, en
el segundo apartado, explicaremos como el precepto legal de “Usura”, viene a
completar el tipo penal para resolver la apertura que actualmente tiene el tipo
penal; en el tercer apartado, detallaremos, como la integración -correlación-
del artículo 36 bis consultado, subsanara la apertura del precepto legal de
“Usura”, que lo convierte actualmente en un tipo penal abierto, y al dotar de
contenido concreto, salva ese problema. Finalmente, en el cuarto
apartado, nos referiremos a la razonabilidad y proporcionalidad del artículo 36
bis consultado, en relación a su función integradora del artículo 243 del
Código Penal.
Establece el artículo 243 del Código
Penal lo siguiente:
“Artículo
243.-Será
reprimido con prisión de seis meses a dos años o con veinte a ochenta días
multa, el que, aprovechado la necesidad, la ligereza o la inexperiencia de una
persona, le hiciere dar o prometer cualquier ventaja pecuniaria evidentemente
desproporcionada con su prestación, u otorgar garantías de carácter extorsivo.
La misma pena es aplicable al que a sabiendas adquiriese o hiciere valer un
crédito usurario.
La
pena será de nueve meses a tres años o de treinta a cien días multa, cuando el
delito fuere cometido por quien, hallándose dedicado habitualmente al negocio
de préstamo o arrendamiento de dinero con garantía personal o prendaria, sobre
sueldos o salarios no llevare libros de contabilidad conforme a las exigencias
legales o no presentare para su inscripción en el Registro de Prendas, en los
casos en que éstas se constituyan en documento público o en que el acreedor no
renuncie al privilegio prendario, el documento en que consta la operación dentro
de un plazo no mayor de sesenta días posteriores a la fecha en que se
constituyó el contrato.
(Corregido
mediante Fe de Erratas publicada en La Gaceta N° 234 de 24 de noviembre de
1971).
(Nota
de Sinalevi: Mediante el artículo 60 de la Ley de
Promoción de la Competencia; Nº 7472 de 20 de diciembre de 1994 amplía este
tipo penal al duplicar sus penas cuando la acción sea cometida en perjuicio de
los consumidores, en los términos del artículo 2º de dicha ley. Además, indica
dos supuestos más en que dichas penas se aplicarán, según el monto del daño
causado o el número de productos o servicios transados).
(Así
corrida su numeración por el artículo 3° de la ley "Reforma de la
Sección VIII, Delitos Informáticos y Conexos, del Título VII del Código
Penal"; N° 9048 del 10 de julio de 2012, que lo traspaso del antiguo
artículo 236 al 243).
a. Situación actual del artículo 243
del Código Penal:
De inicio, es necesario indicar, que
negociar la obtención de ventajas, créditos o garantías con cualquier persona, sin
importar si esta es experta o no, o, si se encuentra en necesidad o en una
condición de ligereza, no es delito. La prestación de servicios, venta de
bienes, intermediación financiera, etc., tiene como fin la generación de lucro,
es decir, de una ventaja económica para sus titulares. Ahora bien, lo que se
reprocha penalmente es, potenciar a niveles desproporcionados -mediante
un aprovechamiento alevoso-, las ventajas obtenidas, que, en
condiciones normales, no se podrían obtener dentro del desarrollo normal del
mercado, o, dicho, en otros términos, la acción penal es la ventaja obtenida, a
partir del aprovechamiento antijurídico del patrimonio de una persona que se
encuentra en clara desventaja.
Del análisis del tipo penal, queda
claro, sin ambigüedad, sin imprecisión y sin oscuridad alguna, cuáles son los
verbos típicos y sus modalidades de comisión, incluso, las calidades del sujeto
pasivo. El tipo penal en cuestión, desarrolla un escenario previo, a partir de
las condiciones del sujeto pasivo de la acción típica, del cual el agente se
valdrá para obtener una ventaja patrimonial antijurídica. Aprovecharse de la
necesidad, de la ligereza o de la inexperiencia del sujeto pasivo, es la
condición clave del tipo penal, ya que éste reprocha, es decir, sanciona,
cuando ese aprovechamiento, termina generando que el sujeto pasivo, diera,
prometiere ventajas, garantías o créditos -en favor del agente-, del
tipo desproporcionadas.
Ahora, efectivamente, los anteriores
elementos descriptivos del tipo penal, permiten una cobertura mayor cobertura
al usar términos genéricos, como la “necesidad”, la “ligereza” o
“inexperiencia”, al igual que los preceptos de “garantías”,
“ventajas” o “créditos”, en razón de la gran cantidad de
condiciones, que pueden generar la necesidad en una persona, su ligereza o su
falta de experiencia (desde la óptica del sujeto pasivo), así como las diversas
formas existentes para obtener garantías, ventajas o de constituir créditos.
Establecer, por ejemplo, una lista cerrada de “necesidades” que pueden
afectar a una persona, o de “créditos”, dejaría por fuera, otros escenarios que
merecen de tutela, ya que tales condiciones, cambian constante -prácticamente
diariamente-, en nuestro modelo social, económico y tecnológico.
El anterior uso de términos o de
preceptos legales genéricos, nos impone cuestionarnos, la conformidad
constitucional de su uso, dentro de la estructura del tipo penal. Pero, de
previo a desarrollar, la constitucionalidad de los preceptos legales genéricos
dentro de los elementos objetivos del tipo penal, es necesario primero,
establecer la función de la garantía del principio de tipicidad penal. Sobre
dicho principio, esta Sala ha indicado, que para validar constitucionalmente,
cualquier tipo de prohibición y sanción, se debe de garantizar, que el
administrado pueda deslindar las acciones y modalidades de comisión que se
encuentran en el precepto legal, de las acciones que no son consideradas
ilícitas o que son sancionadas de diferente forma, es decir, que estas no sean
ambiguas, para evitar un escenario, donde las personas no puedan determinar su
actuar, por las dudas, sobre cuál es la acción o modalidad de comisión, que es
sujeción de una sanción.
En segunda instancia, cualquier tipo de
prohibición y sanción, no debe generar que las falencias legislativas, deban de
ser solventadas arbitrariamente por la autoridad jurisdiccional, ya que, a la
hora de aplicar la ley, a un determinado hecho, la labor interpretativa de la
norma que realice el juez, o, el operador del derecho, tiene sus límites en las
garantías institucionales que le establece la norma constitucional, a la
potestad sancionatoria estatal.
Entre dichas garantías institucionales,
que se erigen como límites de la labor interpretativa, que el juzgador realiza
mediante la fundamentación de su fallo, cabe citar los principios de División
de Poderes, Legalidad, Reserva de Ley y de Seguridad Jurídica. Lo anterior
implica, que el juzgador a la hora de aplicar determinada norma sobre un
supuesto de hecho, no puede suplantar al legislador mediante la utilización de
la labor interpretativa, ni siquiera ante un escenario de mala técnica
legislativa; ya que dicho acto produciría un estado de indefensión en el
administrado, quién no sabría sí atenerse al mandato legislativo, o, al acto
jurisdiccional establecido por un juez al resolver un caso particular de otra
persona.
Es importante indicar, que la
jurisprudencia constitucional, ha legitimado la labor interpretativa del
juzgador o del operador del derecho, a la hora de precisar con mayor claridad,
el contenido de las normas que establecen elementos objetivos, que se describen
en una sola palabra, pero que su contenido integral y significado, conllevan
una mayor gama en sus alcances, debido a su complejidad.
Ahora bien, retomando el estudio del
uso de preceptos legales genéricos dentro de la estructura del tipo penal, su
conformidad constitucional obedece, a que, dichas normas, que describen
acciones que implican amplios escenarios de cobertura, de cierta forma, son
claramente reconocidos y de compresión sencilla para el administrado; es decir,
son normas que la sociedad reconoce, comprende y legitima, mediante la labor
legislativa (principio de representación). Ante dichas normas, la labor del
juez se limita, a realizar el ejercicio de tipicidad del hecho acusado,
partiendo del “encuadre” de la acción dentro del precepto genérico,
cuando la conducta es ampliamente, y claramente reconocida por la sociedad,
como una de las acepciones o especies del concepto genérico.
En cambio, en el caso, de que se
pretenda producir una norma que contemple un concepto normativo con un
desproporcionado espectro de ambigüedad, y de nulo conocimiento y
reconocimiento social, el legislador deberá de describir de forma total y por
más compleja que esta sea, los supuestos de hecho que su concepto normativo
pretende abarcar, porque es la única forma, en primera instancia, de no ceder
su competencia al juzgador, acto éste, prohibido en el artículo 9
constitucional. La anterior garantía pretende evitar, que el administrado sea
puesto en una condición de desventaja, que le hará vulnerable a ser perseguido
por el despliegue de acciones que, en principio, nunca le fueron claramente
advertidas como merecedoras de reproche penal, por parte del Estado, ya sea,
porque no formaban parte de las conductas que el legislador pretendía prohibir
o tutelar, o, porque no se relacionan con los bienes jurídicos a tutelar.
Si el legislador falla en su obligación
constitucional u omite la correcta construcción de los preceptos
sancionatorios, de la forma en la que se indicó en el anterior párrafo, no
puede el operador del derecho, por prohibición constitucional (artículo 9),
solventar las falencias legislativas o variar de contenido la norma, ya que tal
acción implicaría que no exista conexidad alguna, entre la resolución
jurisdiccional y el espíritu del legislador.
En ese sentido, todas las modalidades
típicas, y las condiciones propias del sujeto pasivo, así como de las ventajas
indebidas, que desarrolla el artículo 243 del Código Penal, son de fácil
comprensión y de claro reconocimiento social, ya que, al fin y al cabo,
sancionan el aprovechamiento indebido, o bien podría decirse, alevoso, a través
de una ventaja indebida, por su condición de desproporcionada.
b. Precepto legal de “Usura” actual
como un tipo penal abierto.
Sin embargo, en relación con el
artículo 243 del Código Penal, el Legislador omitió, dotar de contenido la
norma parcialmente, al no tipificar un parámetro concreto, que sirva para
establecer la ventaja indebida/desproporcionada, es decir, omitió indicar a
partir de qué monto, o, condición, la ventaja pecuniaria obtenida, conlleva un
margen desproporcionado, que genera la explotación del “hombre” por el
“hombre”, que atenta contra la buena fe de los negocios, es decir, la “Usura”
en concreto. El tipo penal de la Usura es particular, por cuanto, como concepto
amplio o genérico, es de fácil comprensión y de claro reconocimiento social,
sin embargo, fijarle una cuantía determinada, a lo que se considera como
ventaja pecuniaria de índole desproporcionada, no es pacífico, y en la
actualidad, su aplicación estaría a la libre interpretación discrecional del
juez, por carecer de parámetros y de contenido, lo que genera que se
comporte como un tipo penal abierto. La presente consulta, y el propio
procedimiento legislativo que llevó el presente proyecto de ley, son claros
ejemplos, sobre el consenso que existe, en relación con la necesidad de
sancionar la Usura (y su acepción como explotación indebida de las personas),
pero no existe un consenso claro sobre cuáles son los parámetros que la
conforman, lo cual no sólo ha significado la inaplicación del tipo penal, sino
al incumplimiento del país con la obligación convencional contenida en el
artículo 21 inciso 3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En consecuencia, es necesario,
desarrollar la naturaleza de los tipos penales abiertos. Dicha condición, es de
relevancia absoluta para la solución del presente extremo de la consulta, ya
que la jurisprudencia de esta Sala ha sido clara a lo largo de los años, que
los tipos penales abiertos, son inconstitucionales.
Sobre los tipos penales abiertos,
esta Sala mediante resolución 2005-00175, indicó lo siguiente:
“IV.- Tipos
penales abiertos y tipos penales en blanco. Ha reconocido también este
Tribunal en concordancia con la doctrina, que si bien es cierto la redacción de
los tipos penales debe ser suficientemente clara y precisa, a fin de que no se
traslade al juez la determinación de cuáles son las acciones punibles y a fin
de que el ciudadano sepa a qué atenerse; las limitaciones propias del idioma,
hacen que no en todos los casos sea posible lograr el mismo nivel de precisión
o bien, que deba recurrirse a integrar el tipo a través de otras normas
jurídicas:
“(...)la
tipicidad exige que las conductas delictivas sean acuñadas en tipos que tengan
una estructura básica conformada con el sujeto activo y el verbo activo. Se ha
indicado también, que la norma puede hacer alusión a conceptos amplios o con
una gran capacidad de absorción, de manera tal que mediante una valoración
pueda concretarse y definirse el tipo penal, es decir, se determine el sujeto
activo y la acción que se sanciona. Sin embargo, ésta práctica puede presentar
problemas de comprensión de la norma, pero en ningún caso tales conceptos
pueden significar tal vaguedad que no pueda delimitarse el contenido a que se
refiere, haciendo ilusorio el principio de tipicidad. Debe tenerse en cuenta
que esta Sala se pronunció además, sobre la constitucionalidad de las normas
que requieren de otra norma para su complemento y que la doctrina denomina
"norma penal en blanco" (ver voto número 1876-90 de las
dieciséis horas del diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa),
admitiendo su conformidad con el orden constitucional, y no admitió la
utilización de los denominados "tipos penales abiertos", que
la doctrina más autorizada del derecho penal define como aquellos tipos penales
en los que la materia de prohibición no se encuentra plenamente establecida por
el legislador sino que la misma es dejada a la determinación judicial. Estos
tipos -ha dicho la Sala- en tanto entrañan un grave peligro de arbitrariedad,
lesionan abiertamente el principio de legalidad de los delitos (...).”
(Sentencia
número 1995-02905 de las quince horas cincuenta y siete minutos del siete de
junio de mil novecientos noventa y cinco)”
Ahora, tal y como se indicó
anteriormente en relación con el tipo penal de la Usura, el Legislador omitió,
dotar de contenido la norma parcialmente, al no establecer un parámetro que
sirva para establecer la ventaja indebida/desproporcionada, es decir, a partir
de qué monto, o, condición, la ventaja pecuniaria obtenida, conlleva un margen
desproporcionado, que genera la explotación del “hombre” por el “hombre” que
afecta la buena fe de los negocios. Dicho, en otros términos, en relación con
el elemento objetivo “usura”, el administrado se encuentra en una condición de
desventaja, que le hace vulnerable de ser perseguido por el despliegue de
acciones que, en principio, nunca le fueron claramente advertidas como
merecedoras de reproche penal, por parte del Estado. La anterior condición
implica, que, en la actualidad, la aplicación del tipo penal, respecto a la
conducta propia de la usura, estaría a la libre interpretación discrecional del
juez.
c. Artículo 36 bis, como
perfeccionamiento de la Usura: Corrección del tipo penal abierto y su
convalidación constitucional.
Sin embargo, la anterior omisión
legislativa, que ha provocado la naturaleza de tipo penal abierto del artículo
243 del Código Penal, se corrige con la propuesta de modificación del artículo
36 bis consultado. Ahora bien, esta Sala, ha validado, que un tipo penal
abierto -prima facie inconstitucional-, pueda ser integrado por otra norma de
rango de ley, y de tal forma ser “perfeccionado”, para suplir sus falencias que
le hacen contrario al principio de tipicidad penal, y obtener su conformidad
constitucional. Dicha posibilidad, fue tratada por esta Sala, igualmente en
sentencia 2005-00175, la cual indica:
“V.-
Norma penal en blanco no puede remitir a disposiciones infralegales
para completar los elementos esenciales del tipo. Si un tipo penal requiere ser
completado, en sus elementos esenciales (conducta -verbo y sujeto activo- o
sanción) por una norma de rango superior o del mismo rango, no existe ningún
problema de constitucionalidad, porque justamente es a través de la ley que
deben ser creados los delitos y las penas. En cambio, la delegación en normas
de inferior rango, para conformar los elementos esenciales del tipo, sí es contrario al principio de legalidad y por ende, resulta
inconstitucional. Ello no obsta, para que a través de una norma de rango
inferior a la ley, se regulen aspectos complementarios o secundarios del tipo
penal:
“Es
frecuente que dada la especialidad de la materia y la rapidez con que pueden
variar las circunstancias -la materia económica y comercial es una de ellas- el
legislador se vea obligado a recurrir a la técnica, en todo caso excepcional,
de las denominadas leyes penales en blanco. La constitucionalidad de esta
técnica legislativa es generalmente admitida, en tanto tenga límites que
permitan impedir una completa arbitrariedad en manos de la autoridad
administrativa, que es justamente lo que quiere evitar el principio de
legalidad de los delitos. Para que la materia de prohibición pueda válidamente
ser remitida a una disposición de rango inferior (ej. decretos ejecutivos) es
necesario que la ley penal tenga autonomía y que la disposición de rango
inferior sea dependiente o complementaria. Para ello es necesario que la
materia prohibida aparezca por lo menos fijada en su núcleo esencial de manera
que la disposición de rango inferior, a la que remite, se encargue de señalar
condiciones, circunstancias, límites y otros aspectos claramente complementarios.”
(Sentencia
número 1993-02757 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del quince de
junio de mil novecientos noventa y tres. En el mismo sentido pueden consultarse
las sentencias 1995-01944, 1993-01085, 1993-06660, 1995-3542 y 2001-10542)
En el caso de la relación entre el
artículo 243 del Código Penal, y el artículo 36 bis consultado, es claro que
nos estaríamos encontrando, ante un escenario donde el artículo consultado -que
tendría rango de ley-, vendría a complementar uno de los elementos esenciales (conducta -verbo y
sujeto activo- o sanción) del tipo penal de la Usura. Sobre el particular, la
anterior intención del legislador se desprende, del propio artículo 36 bis
consultado, y de la reforma al artículo 63 de la Ley 7472 (Promoción de la Competencia
y Defensa Efectiva del Consumidor), que pretende el proyecto de Ley aquí
consultado, como se observa a continuación:
"Artículo 36 bis:
[...]El cobro de una tasa de interés
superior a las establecidas por el BCCR, de acuerdo con este artículo, se
considerará una ventaja pecuniaria desproporcionada para efectos del artículo
243 de la ley 4573, Código Penal, de 4 de mayo de 1970. [...]
ARTÍCULO 3- REFÓRMASE EL ARTÍCULO 63 DE
LA LEY DE PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA Y DEFENSA EFECTIVA DEL CONSUMIDOR, LEY
N.° 7472, PARA QUE SE LEA DE LA SIGUIENTE FORMA:
Artículo 63.- Delitos en perjuicio del
consumidor.
La exigencia de intereses
desproporcionados, en contra de los límites señalados en esta ley es una conducta constitutiva
del delito de usura. Las penas de los delitos de "usura",
"agiotaje" y "propaganda desleal", indicados en los
artículos 243, 245 y 249 del Código Penal, deben duplicarse cuando se cometan
en perjuicio de los consumidores y usuarios, en los términos estipulados en el
artículo 2 de esta ley. Las mismas penas se aplicarán cuando el daño causado
exceda el monto equivalente a cincuenta veces el menor de los salarios mínimos
mensuales, o cuando el número de productos o servicios transados, en
contravención de los citados artículos, exceda de cien. Se reprimirá con la
pena prevista en el artículo 216 del Código Penal, tipificado como
"estafa", a quien debiendo entregar un bien o prestar un servicio,
ofrecido públicamente en los términos de los artículos 34, 37 y 41 de esta ley,
no lo realice en las condiciones pactadas, sino que se valga de un engaño o
cualquier otra acción manipuladora.
En esos casos, la Comisión Nacional del
Consumidor debe remitir el expediente a los órganos jurisdiccionales penales,
de conformidad con el inciso f) del artículo 53 de la presente ley.”
En ese sentido, y en relación con el
artículo consultado, el legislador optó por definir un parámetro porcentual de
ganancias, que una persona puede obtener a partir de sus negocios, sin que esta
sea considerada usura. Sobre el particular, el artículo consultado establece
una fórmula matemática, que define un valor porcentual concreto, por lo que no
llevan razón los consultantes, al indicar, que no será posible conocer para el
administrado, cuál será el monto considerado como antijurídico, para los tipos
penales que sancionen la Usura, será fluctuante, pero matemáticamente
determinable. Este punto es relevante, ya que los consultantes critican, que el
artículo 36 bis surtirá efectos, como una suerte de tipo penal paralelo; sin
embargo, tal afirmación no es correcta, ya que el artículo consultado no
establece ningún tipo de sanción a las limitantes allí descritas.
En razón de lo anterior, el artículo
consultado, fungirá como una garantía para los administrados, tanto para
aquellos que se encuentren procesados penalmente por el delito de Usura, como
para los que no afrontan ningún proceso penal, ya que, a partir de la
aprobación del artículo consultado, la ventaja indebida o usurera, descrita en
el Código Penal, tendrá un contenido concreto (condición inexistente al día de
hoy), que permitirá la clara autodeterminación de las personas.
En conclusión, la aprobación del
artículo consultado, prácticamente dará eficacia, a dos compromisos que nuestra
Asamblea Legislativa adquirió, en relación con el combate de la Usura, siendo
el primero de estos, la propia aprobación del delito penal de Usura (que
prácticamente ha carecido de eficacia por no tener contenido el precepto Usura
o ventaja desproporcionada), y la aprobación y suscripción de la Convención
Americana de Derechos Humanos, que también establece la obligación de combatir
la Usura (ver artículo 21 inciso 3).
d. La razonabilidad y
proporcionalidad del artículo 36 bis, en su función de integración del artículo
243 del Código Penal.
En otro de sus cuestionamientos, los
consultantes acusan, que la construcción de la fórmula matemática que arrojara
los cobros con condiciones de usura, no cuenta con sustento técnico, que
permita concluir con certeza, que el resultado aritmético obtenido, sancione
realmente la usura. Ahora bien, nada impide que el legislador utilice la
aprobación de una norma en particular, para dotar de contenido o para
perfeccionar otra norma, ya sea esta penal, máxime cuando dicha labor, en vez
de generar confusión o ambigüedad, genera más bien, que la aplicación de la
norma penal respete los derechos y garantías constitucionales de las personas,
al completar el tipo penal. Bien pudo optar el legislador, por hacer la reforma
directamente sobre el delito de Usura, o utilizar, otros medios -diferentes a
la fórmula matemática cuestionada- para definir los alcances de la ventaja
usurera. Se puede discutir que la técnica utilizada pudo ser mejor o distinta,
directamente en el tipo penal, por ejemplo, tanto en cuanto al monto a partir
se constituye la usura como de la pena, pero, a juicio de esta Sala, la
utilización de una técnica legislativa distinta, no la hace por sí
misma inconstitucional bajo el entendido de que la norma contiene los
elementos esenciales del tipo penal.
Lo que sí puede realizar esta Sala,
partiendo de su deber, como garante de la supremacía constitucional, es la
tutela de los derechos y garantías constitucionales de las personas, ante la
aplicación de cualquier política pública, que pueda generar un menoscabo en los
intereses de las personas; pero tal posibilidad, se limita, al estudio de la
razonabilidad de la medida. Analizar si determinada política pública es
necesaria, si ésta fue emitida por quien tiene competencia legal, si la acción
por desplegar será eficaz y eficiente, y con mayor relevancia, establecer si la
política pública es la que menor consecuencia puede generar -dentro de otras
opciones- sobre el contenido del derecho por afectar, forman parte de los tipos
de control constitucional que este Tribunal puede ejercer.
Efectivamente, analizar la
construcción de la metodología matemática del artículo consultado, forma parte
del anterior Test de Razonabilidad, ya que como se dijo anteriormente, bien
pudo el legislador, optar por otros medios para dotar de contenido al termino
usura. Para los consultantes, dicha metodología se construyó sin sustento
técnico, por lo que se corre peligro, a que dicha limitación sea
desproporcionada, en relación a su injerencia dentro de los negocios
particulares de las personas. Sin embargo, tal y como se analizó supra, el
criterio técnico para la formulación de la metodología que establece el
artículo 36 bis, se construyó a partir de los insumos técnicos obtenidos
mediante las audiencias y comparecencias de instituciones especializadas, sin
que existiera univocidad de criterios técnicos. Remitimos a lo señalado en los
considerandos V y VI de esta sentencia sobre la razonabilidad técnica de la
norma.
Finalmente, los consultantes
cuestionan, que, del artículo consultado, no se logra extraer el bien jurídico
tutelado. Sobre el particular, los consultantes nuevamente equiparan el
artículo 36 bis, a una norma penal, condición que como se dijo anteriormente,
es equivocada, por cuanto las limitaciones que establece el artículo en disputa,
no conllevan ningún delito en sí mismo, que se extraiga directamente de dicho
artículo. Tal y como se indicó, el artículo consultado operará, como
complemento de los tipos penales que desarrollen la sanción a las ventajas o
cobros usureros, por lo que las exigencias constitucionales aplicables a los
delitos penales, no lo son para el artículo consultado.
En todo caso, para la norma penal de
la Usura, su fin es la salvaguarda – a través de la sanción- de la buena fe de
los negocios y de la propiedad privada de las personas, o, en términos de la
doctrina moderna, de la Socio- Economía, como bien jurídico de gran relevancia
social, sin dejar de lado, la erradicación y sanción de las explotación del
“hombre” por el “hombre” (en términos del artículo 21 inciso 3 de la Convención
Americana de los Derechos Humanos). En palabras sencillas, el bien jurídico que
se protege, es el sano, la buena fe de los negocios que es parte del correcto
desempeño de la Economía de la sociedad -en función del desarrollo de los proyectos
de vida de las personas-; y como tal, es un bien jurídico pluricompuesto,
es decir, que se conforma de una diversidad de bienes jurídicos de relevancia,
tanto de bienes jurídicos personales (como el patrimonio, el respeto a la
dignidad humana, por ejemplo), como abstractos (economía, buena fe de los
negocios).
En conclusión, el artículo
consultado, como complemento de los tipos penales que sancionan la Usura, no
presenta vicios de constitucionalidad, ya que no genera ambigüedad, imprecisión
u oscuridad en su compresión; todo lo contrario, permitirá, que los
administrados puedan deslindar sus actuaciones -en sus negocios- de aquellas
que son sancionables. La fórmula matemática que establece el artículo 36 bis,
permite la obtención de un dato concreto, que permitirá a las personas fijar
los cobros de intereses, y su construcción se realizó a partir del análisis de
los diversos criterios técnicos que fueron recibidos en la Asamblea
Legislativa. Finalmente, el proyecto consultado permitirá cumplir con una
deuda histórica, al permitir la eficacia y eficiencia de la Usura, que había
sido establecida como política interna desde hace muchos años (en el Código
Penal), y como internacional (Convención Americana de Derechos Humanos), como
medida para la salvaguarda de diversos bienes jurídicos de relevancia
social.
X.-Sobre la alegada violación al
principio de publicidad y transparencia parlamentaria.
Alegan los consultantes que al momento
de dictaminar el proyecto de ley en la Comisión de Asuntos Hacendarlos se
aprobó una moción para mandar a publicar en La Gaceta dicho texto debido a los
cambios significativos que el proyecto experimentó en dicha Comisión antes de
ser dictaminado. Sin embargo, señalan que, a pesar de la moción aprobada, no se
publicó el texto dictaminado, como tampoco se publicó el último texto
sustitutivo aprobado por los diputados, lo cual estiman es una violación
sustancial al procedimiento legislativo de acuerdo a la jurisprudencia de este
Tribunal.
IV.- Sobre la publicación del proyecto
de ley. A
través de su jurisprudencia, la Sala ha enfatizado la importancia de la
publicación de un proyecto de ley. Así, en la resolución N° 2006-009567 de
las 16:10 horas de 5 de julio de 2006 se señaló:
“VI.-
Del principio esencial de la publicidad en el trámite de reforma de la
Constitución Política. Del precedente citado supra, en relación con el
procedimiento de formación de la ley que es reforma de la Constitución que se
analiza, debe entenderse que una vez que el proyecto de reforma cuenta con el
informe de la comisión nombrada al efecto, éste es presentado a la Asamblea
Legislativo dentro del plazo de 20 días que señala en inciso 3 del artículo 195
de la Constitución Política, y debe además observar el trámite dispuesto en el
inciso 4) siguiente, según el cual:
“4) Presentado el dictamen, se
procederá a su discusión por los trámites establecidos para la formación de las
leyes; dicha reforma deberá aprobarse por votación no menor de los dos tercios
del total de los miembros de la Asamblea;”
De la lectura del mandato
constitucional recién transcrito se infiere que en el trámite de reforma de la
Constitución Política debe ajustarse además el Legislador a los principios que
informan la formación de ley ordinaria. Como principio esencial en la
formación de las leyes está el Principio de Publicidad, en el tanto garantiza
un amplio debate que facilita el contacto con la opinión pública en general y,
en particular, con quienes pudieran tener interés, por razón de sus actividades
económicas, en conocer y hasta participar en la deliberación del asunto, o,
igualmente, la posibilidad de escuchar a órganos públicos, en este caso las
municipalidades. En este punto es importante reiterar lo ya expuesto en
anteriores consultas evacuadas por este Tribunal, en cuanto ha señalado que la
publicidad de los procedimientos parlamentarios resulta además esencial dado el
carácter representativo de la comunidad nacional que ostenta la Asamblea
Legislativa, siendo que la soberanía reside en el pueblo y los diputados
solamente son sus representantes, según lo dispone el artículo 105
constitucional. (En tal sentido ver sentencia 2000-03220 de las diez horas con
treinta minutos del dieciocho de abril del dos mil). Extraña la Sala en este asunto,
que después de la presentación del informe por la Comisión nombrada al efecto
en el año dos mil uno, se obvió la publicación del texto previo a la inclusión
en el orden del día y primer debate iniciado tres años más tarde, en la sesión
número 12 del dieciocho de mayo de dos mil cuatro, (folios 104 a 107 del
expediente legislativo). Tal omisión resulta contraria al principio de
publicidad de los procedimientos parlamentarios que se entiende inmerso en el
procedimiento de reforma de la Constitución Política, y que según mandato del
inciso 4) del artículo 195 de la Constitución Política - en relación con lo
dispuesto en los artículos 116 y 121, ambos del Reglamento de la Asamblea
Legislativa-, debe publicarse el proyecto de ley en el Diario Oficial, previo a
la inclusión del mismo en el Orden del Día. Conviene agregar a lo expuesto que
al tratarse de una reforma de la Constitución Política cuya tramitación es más
compleja que la formación de la ley ordinaria, no podría válidamente acordarse
el trámite de dispensa de publicación previsto en el Reglamento de la Asamblea
Legislativa. La omisión de trámites no es posible en cuanto a reformas
parciales a la Constitución Política, en primer lugar por la naturaleza misma
de las reformas a la Constitución Política que es formal y agravada; y en
segundo lugar porque, del trámite de reforma parcial a la Constitución que
establece la Constitución Política, se desprende expresamente la exigencia de
la Comisión nombrada al efecto, de elaborar el respectivo informe (Artículo 195
incisos 3 y 4 de la Constitución Política). En otros términos se puede afirmar
que la publicación constituye un trámite esencial en el procedimiento de
reforma parcial de la Constitución Política, cuya omisión se constituye en un
vicio invalidante; y no puede la publicación ser omitida en los términos ya
explicados.”
Este criterio fue retomado en la
sentencia 2010-011043 de las 15:00 horas del 23 de junio de 2010:
“V.- ACERCA DEL RESPETO A LOS
PRINCIPIOS DE PUBLICIDAD Y CONEXIDAD. Como principio esencial en el proceso de
formación de las leyes está el principio de publicidad, en el tanto garantiza
la transparencia y posibilita la participación de quienes pudieran tener algún
interés en un determinado proyecto. Concretamente, en la tramitación de un proceso
de reforma parcial a la Constitución Política, la publicación de un específico
proyecto deviene en esencial, de conformidad con lo dispuesto, al efecto, por
el numeral 195, inciso 4°), en consuno con lo señalado por los artículos 116 y
121, ambos del Reglamento de la Asamblea Legislativa. De ahí, entonces, que
este Tribunal Constitucional -atendiendo a lo señalado en el considerando
anterior-, estime que la omisión en llevar a cabo dicha publicación, tal y como
lo disponen los preceptos arriba señalados, se constituya en un vicio esencial
o nulidad insubsanable (véase, en ese sentido, lo consignado en el Voto No.
9567-2006 de las 16:10 hrs. de 5 de julio de 2006).”
La Sala también recuerda que la
publicación de un proyecto de ley no es una mera formalidad, sino el
cumplimiento del principio democrático, que posibilita la participación de los
sectores que deseen contribuir al trámite legislativo:
“Precisamente,
con la publicidad del procedimiento se persigue resguardar que la potestad de
legislar resida en el pueblo y que los diputados sean solo sus representantes
(artículo 105 constitucional), así como la proyección de la actividad
parlamentaria hacia el exterior en tanto garantía establecida en el ordinal 117
de la Constitución Política (ver sentencia No. 2000-3220). En este contexto, se
debe subrayar que a partir de la reforma al artículo 9 de la Constitución
Política (Ley N° 8364 de 01 de julio de 2003, publicada en La Gaceta N° 146 de
31 de julio de 2003), como elemento constitutivo del Gobierno de la República
se introdujo la característica de “participativo”. Tal cualidad potencia a
nivel constitucional el propósito fundamental de la publicidad: promover la
intervención de la ciudadanía en las decisiones fundamentales del Estado. Si
este fin no resulta vulnerado y se advierte que no se ha dado una verdadera
obstaculización a la participación popular, entonces un error en la publicación
no puede llegar a configurar por sí solo un vicio esencial del procedimiento
legislativo.” (Sentencia N° 2013-008252 de las 9:00 horas del 21 de junio
de 2013).
Analizado el expediente legislativo, se
comprueba que el 20 de abril del 2020 se aprobó una moción de dispensa de
trámites del proyecto de ley, que incluía el tiempo de espera de la
publicación. La moción textualmente indica:
"Para que de conformidad con el
artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa se dispense de todo
trámite, y
el tiempo de espera de la publicación el, Expediente 20.861 Adición De Los
Artículos 36 Bis, 36 Ter, 53 Incisos G), H) Y Reforma del Artículo 63 De La Ley
N. ° 7472, Promoción De La Competencia Y Defensa Efectiva Del
Consumidor, De 20 De Diciembre de 1994, Publicada En La Gaceta No.14,
De 19 De Enero De 1995."
No obstante, el 27 de febrero consta en
la Gaceta Digital, Alcance No. 31, Gaceta No. 39 la publicación del dictamen
afirmativo del texto sustitutivo. Estima la Sala que, con esa publicación, se
cumple con la publicidad debida desde la óptica constitucional,
especialmente tomando en cuenta que, entre la publicación del dictamen y la
dispensa de trámites, el proyecto de ley no había sufrido cambios
sustanciales. También alegan que la dispensa no faculta a eximir el
proyecto aprobado de las consultas obligatorias establecidas en la
Constitución. Los consultantes no fundamentan este último alegato, ni
señalan cuáles serían las instituciones que habría que volver a consultar sobre
el proyecto que se verían afectadas con la dispensa de trámites, ni cuáles son
los cambios sustanciales que obligarían a ello, máxime que el objetivo del
proyecto – sobre lo que estuvieron de acuerdo todos los comparecientes- era
establecer un tope de usura para dar contenido a la obligación convencional,
permitir la aplicación del tipo penal vigente en protección de los
consumidores, y todos tuvieron la oportunidad de
pronunciarse sobre cuál debía en su criterio ser ese tope. El hecho de que el
legislador haya decidido, -ante la diversidad de criterios sobre el tope-,
establecer un parámetro propio, no va a cambiar las recomendaciones
inicialmente dadas por las instituciones consultadas sobre cuál debía ser ese
tope. La única institución consultada que no se pronunció fue la Corte Suprema
de Justicia, que devolvió el texto, mediante en oficio 067-P-2019 del 26 de
marzo de 2019, suscrito por su Presidente, señalando que no se refería del todo
a su estructura y funcionamiento como para pronunciarse de conformidad con el
167 de la Constitución indicando:
“En relación con su correo electrónico
de 15 de marzo del año en curso, en que consulta a la Corte Suprema de Justicia
el proyecto de ley “Adición de los artículos 36 bis, 53 inciso g), h y reforma
del artículo 63 de la Ley no. 7472, de la Ley de Promoción de la Competencia y
Defensa Efectiva del Consumidor, del 20 de diciembre de 1994, publicada en la
gaceta no.14 de 19 de enero de 1995”, expediente No. 20.861, hago de su
estimable conocimiento que a partir de lo resuelto por la Corte Plena en sesión
No. 6-2006 de 20 de marzo de 2006, artículo IX, ratificado en sesión No.24-2006
celebrada el 28 de agosto de ese mismo año, artículo XXXVI, y previa consulta
general a las señoras Magistradas y señores Magistrados, se devuelve la
consulta sin pronunciamiento de la Corte, porque el texto consultado no se
refiere a la organización o funcionamiento del Poder Judicial, supuestos que
según regula el artículo 167 de la Constitución Política, son los que requieren
un pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia.”
En cuanto a la norma consultada 36 bis
y la aprobada en primer debate, se adjunta el siguiente cuadro comparativo:
|
Texto sustitutivo aprobado en Comisión y publicado Gaceta Digital, Alcance
No. 31, Gaceta No. 39 27 de febrero de 2020. |
Texto aprobado en Primer Debate el 27 de abril de 2020, revisado el 30 de abril de
2020, por el Departamento Comisiones Legislativas. (folios 2289,
2290) |
|
“Artículo
36 bis. Límites en las operaciones financieras, comerciales y
microcréditos. La tasa
anual máxima de interés que podrán cobrar las personas físicas o jurídicas
que otorguen financiamiento a un tercero para operaciones financieras,
comerciales y microcréditos, deberá ajustarse a los límites establecidos en
este artículo. La tasa
anual máxima de interés para todo tipo de crédito, salvo para los
microcréditos, se calculará sumando el promedio simple, del promedio ponderado
de los últimos doce meses de la tasa de interés activa, más doce coma ocho
(12,8) puntos porcentuales. Dicho resultado se multiplicará por uno coma
cinco (1,5). La tasa
anual máxima de interés para microcrédito, se calculará sumando el promedio
simple, del promedio ponderado de los últimos doce meses de la tasa de
interés activa, más trece coma dieciocho (13,18) puntos porcentuales. Dicho
resultado se multiplicará por dos coma cero ocho cinco (2,085). La tasa de
interés activa que se utilizará para las tasas máximas de todo tipo de
crédito y de microcrédito, será la tasa de interés activa negociada del grupo
Otras Sociedades de Depósito calculada por el Banco Central de Costa Rica, en
dólares de los Estados Unidos de América o en colones según se haya pactado
en el contrato, negocio o transacción. Para
efectos de esta ley se entiende por microcrédito, todo crédito que no supere
un monto máximo de uno coma cinco (1,5) veces el salario base del oficinista
1 del Poder Judicial, según la Ley N° 7337 del 5 de mayo de 1993. Se excluyen
de los microcréditos las tarjetas de crédito. Para el
caso de contratos, negocios o transacciones pactados en otras monedas, se
utilizará el promedio simple, del promedio ponderado de los últimos doce (12)
meses, de la tasa de interés activa negociada del grupo Otras Sociedades de
Depósito, en dólares de los Estados Unidos de América, calculada por el Banco
Central de Costa Rica. Las tasas
máximas señaladas serán calculadas y establecidas por el Banco Central de
Costa Rica, el cual las deberá publicar, en la primer semana de los meses de
enero y julio de cada año, en La Gaceta y en su página web. Estas tasas se
aplicarán para todo contrato, negocio o transacción efectuada en el semestre
siguiente al de su publicación. Se prohíbe
al oferente del crédito fragmentar el monto de los créditos regulares, en
montos iguales o menores a uno coma cinco (1,5) veces el salario base del
oficinista1 del Poder Judicial, según la Ley 7337 del 5 de mayo de 1993, con
el fin de cobrar una tasa mayor a la tasa máxima establecida para el crédito
regular. Se prohíbe
a toda persona física o jurídica que otorgue financiamiento a terceros,
incorporar a la tasa de interés, costos, gastos, multas o comisiones, que
superen los límites establecidos en la presente ley. No se considerarán parte
de la tasa de interés los seguros voluntarios de protección crediticia,
pérdida o robo. El cobro
de una tasa de interés superior a las establecidas por el BCCR, de acuerdo
con este artículo, se considerará una ventaja pecuniaria desproporcionada
para efectos del artículo 243 del Código Penal. En lo
referente a tasas de interés moratorias, tanto en colones como en dólares, se
aplicará lo establecido en el artículo 70 de la ley N° 1.644 "Ley
Orgánica del Sistema Bancario Nacional". Para el caso de créditos
pactados con entidades no financieras se aplicará lo establecido en el
artículo 498 del Código de Comercio. Será
responsabilidad de la Superintendencia General de Entidades Financieras
velar, mensualmente, porque en ningún crédito que exceda el monto
correspondiente a un microcrédito, se cobre una tasa superior a la tasa anual
máxima de interés para todo tipo de crédito. En caso de determinarse un
incumplimiento, la Superintendencia deberá denunciar ese hecho al Ministerio
Público. |
“Artículo
36 bis. Límites en las operaciones financieras, comerciales y los
microcréditos. La tasa
anual máxima de interés que podrán cobrar las personas físicas o jurídicas
que otorguen financiamiento a un tercero para operaciones financieras, comerciales
y microcréditos deberá ajustarse a los límites establecidos en este artículo. La tasa
anual máxima de interés para todo tipo de crédito, salvo para los
microcréditos, se calculará sumando el promedio simples, del promedio
ponderado de los últimos doce meses de la tasa de interés activa, más doce
como ocho (12,8) puntos porcentuales. Dicho resultado se multiplicará por uno
como cinco (1,5). La tasa
anual máxima de interés para microcrédito se calculará sumando el promedio
simple, del promedio ponderado de los últimos doce meses de la tasa de
interés activa, más trece como dieciocho (13,18) puntos porcentuales. Dicho
resultado se multiplicará por dos como cero ocho cinco (2,085). La tasa de
interés activa que se utilizará para las tasas máximas de todo tipo de
crédito y microcrédito será la tasa de interés activa negociada del grupo
Otras Sociedades de Depósito calculada por el Banco Central de Costa Rica, en
dólares de los Estados Unidos de América o en colones, según se haya pactado
en el contrato, negocio o transacción. Para
efectos de esta ley, se entiende por microcrédito todo crédito que no supera
un monto máximo de uno coma (1,5) veces el salario base del oficinista 1 del
Poder Judicial, según la Ley 7337, de 5 de mayo de 1993. Se excluyen de los
microcréditos las tarjetas de crédito. Para el
caso de contratos, negocios o transacciones pactados en otras monedas se
utilizará el promedio simple, del promedio ponderado de los últimos doce
meses, de la tasa de interés activa negociada del grupo Otras Sociedades de
Depósito, en dólares de los Estados Unidos de América, calculada por el Banco
Central de Costa Rica. Las tasas
máximas señaladas, serán calculadas y establecidas por el Banco Central de
Costa Rica, el cual las deberá publicar, en la primera semana de los meses de
enero y julio de cada año, en La Gaceta y en su página web. Estas tasas se
aplicarán para todo contrato, negocio o transacción efectuado en el semestre
siguiente al de su publicación. Se prohíbe
al oferente del crédito fragmentar el monto de los créditos regulares en
montos iguales o menores a uno coma cinco (1,5) veces el salario base del
oficinista 1 del Poder Judicial, según la Ley 7337, de mayo de 1993, con el
fin de cobrar una tasa mayor a la tasa máxima establecida para el crédito
regular. Se prohíbe
a toda persona física o jurídica, que otorgue financiamiento a terceros,
incorporar a la tasa de interés costos, gastos, multas o comisiones que
superen los límites establecidos en la presente ley. No se
considerarán parte de la tasa de interés: i) los cargos de realización
evidenciable de una gestión de cobranza administrativa que no podrá ser
superior, en ningún caso, al monto equivalente al cinco por ciento (5%) de la
parte del abono principal que se encuentra en mora, no pudiendo superar nunca
el monto de doce dólares de los Estados Unidos de América ($12), considerando
que esta multa aplicará a partir del quinto día de atraso y no podrá
aplicarse más de una vez al mes. Cualquier otro cargo, costo financiero o
comisión, se denomine en los contratos tasa de interés o no, se considerarán
parte de la tasa de interés de la operación. El cobro
de una tasa de interés superior a las establecidas por el BCCR, de acuerdo
con este artículo, se considerará una ventaja pecuniaria desproporcionada
para efectos del artículo 243 de la ley 4573, Código Penal, de 4 de mayo de
1970. Para
bancos y sus grupos o sus conglomerados financieros, en lo referente a tasas
de interés moratorias, tanto en colones como en dólares, se aplicará lo
establecido en el artículo 70 de la Ley 1644, Ley Orgánica del Sistema
Bancario Nacional, de 16 de setiembre de 1953. Para el caso de créditos
pactados con entidades no bancarias, se aplicará lo establecido en el
artículo 498 de la Ley 3284, Código de Comercio, de 30 de abril de 1964. Será
responsabilidad de la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef) velar, mensualmente, porque en ningún crédito que
exceda el monto correspondiente a un microcrédito se cobre una tasa superior
a la tasa anual máxima de interés para todo tipo de crédito. En caso de
determinarse un incumplimiento, la Superintendencia deberá denunciar ese
hecho ante el Ministerio Público.” |
La parte resaltada en subrayado, es un
cambio (más allá de aspectos de redacción) que se introduce con respecto al
proyecto dictaminado. Específicamente la parte señala:
“No se considerarán parte de la tasa de
interés: i) los cargos de realización evidenciable de una gestión de cobranza
administrativa que no podrá ser superior, en ningún caso, al monto equivalente
al cinco por ciento (5%) de la parte del abono principal que se encuentra en
mora, no pudiendo superar nunca el monto de doce dólares de los Estados Unidos
de América ($12), considerando que esta multa aplicará a partir del quinto día
de atraso y no podrá aplicarse más de una vez al mes. Cualquier otro cargo,
costo financiero o comisión, se denomine en los contratos tasa de interés o no,
se considerarán parte de la tasa de interés de la operación”.
Esa es la diferencia que se aprecia
(más allá de aspectos de redacción), entre el texto aprobado en Comisión con
dictamen unánime afirmativo, y el texto aprobado en redacción final el 30 de
abril de 2020. En el dictamen unánime de Comisión que consta a folio 1904
del expediente, se observa bajo el título “II. OBJETO DEL TEXTO SUSTITUTIVO
APROBADO EL 14 DE NOVIEMBRE DE 2018”, que uno de los objetivos del proyecto
(punto 3) está: “ Prohibir que cualquier persona física o jurídica que otorgue
financiamiento a terceros, pueda incorporar costos, gastos, o comisiones
adicionales que le permitan aumentar el costo para el deudor por sobre las
tasas establecidas por el BCCR” (la moción de ese nuevo texto fue incorporada
mediante moción que consta a folio 2110 del expediente).De tal manera que la
materia agregada, tiene una conexidad con el proyecto discutido y desde el
punto de vista de la Sala, no es un cambio sustancial con respecto a los
objetivos o contenido del proyecto, que resulte violatorio del principio de
publicidad en los términos de la jurisprudencia supra citada.
Finalmente, la publicidad desde el
punto de vista constitucional se satisface si el proyecto de ley ya había sido
consultado a las instituciones relevantes y necesarias desde un punto de vista
legal y constitucional, y no es necesario volverlo a consultar si no tiene
cambios sensibles en cuanto a la finalidad o contenido del proyecto. Sobre ese
tema a manera de ejemplo en la sentencia 2017019636 se indicó:
“X.-
Sobre el segundo motivo de inconstitucionalidad. La aducida vulneración del
principio de publicidad. En lo que respecta a este segundo motivo de consulta,
las y los diputados consultantes, sin motivo adicional alguno, focalizan su
argumentación en que ante la «trascendencia» de los cambios sufridos por el
proyecto con la introducción de los artículos 7, 8 y 9, y el Transitorio, el
proyecto de ley debió nuevamente ser publicado en el Diario Oficial La Gaceta,
lo cual no se hizo.
Sin
embargo, tal como se ha indicado, los artículos 7, 8 y 9, y el Transitorio del
proyecto de ley, distan no sólo de ser contrarios al principio de conexidad por
las razones ya expuestas ampliamente en los considerandos precedentes, sino que
también, según lo dicho, el contenido de tales normas se encuentra en plena
consonancia con la motivación del proyecto original y con el contenido mismo de
esa versión inicial del proyecto de ley, y se constituyen en simples normas que
permiten una mejor transparencia y eficiencia de los aspectos financieros del
proyecto, sin que introduzcan modificación sensible ni en el contenido, ni en
la forma, ni en algún otro tipo de variable del proyecto original que sí fue
debida y oportunamente publicado en el Alcance Digital a La Gaceta, número 134
del lunes primero de agosto de 2016. Dicho de otro modo, la introducción
de estas normas y del Transitorio, distan de introducir cambios sensibles en el
contenido del proyecto, ni implican variación alguna en cuanto al motivo y
finalidad del proyecto de ley. En palabras de la jurisprudencia de esta Sala,
estas normas carecen del efecto de introducir «importantes cambios a la versión
original de un proyecto mientras se discute» -sentencia número 2013-8252-,
circunstancia que por sí misma torna en innecesaria una nueva publicación en el
Diario Oficial. Asimismo, más allá de la publicidad mediante el Diario
Oficial, entre el 25 de agosto de 2016 y el 6 de marzo de 2017, el proyecto de
ley fue oportunamente consultado al Ministerio de Hacienda, al Instituto
Costarricense de Electricidad, a la Procuraduría General de la República, a la
Contraloría General de la República, a la Dirección General de Crédito Público
del Ministerio de Hacienda, a la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de
Hacienda, al Ministerio de Planificación, y todos ellos manifestaron un
criterio afirmativo a la aprobación del proyecto. De igual manera, también se
acredita que se consultó al Banco Central de Costa Rica, al Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto, a la Dirección General de Aduanas y a la
Dirección General de Migración y Extranjería, sin que dichas instancias manifestaran
criterio alguno. Lo anterior demuestra que además de la debida publicación que
se produjo el primero de agosto de 2016, el contenido del proyecto sí fue
oportunamente consultado ante diferentes actores que guardan relación con su
implementación, sin que ninguno de ellos manifestara oposición
alguna. Así, el proyecto en sí fue debidamente publicado en el Diario
Oficial; también fue consultado a diferentes instancias relacionadas con su
implementación; y las normas introducidas distan de provocar cambios en el
contenido del convenio y del proyecto de ley; por lo que es válido concluir que
dicho proyecto carece de la necesidad de una nueva publicación como la aducida
por las y los Diputados consultantes. Siendo así, en atención a la extensa
jurisprudencia de esta Sala, este segundo motivo de consulta debe igualmente
ser desestimado.”
Estima la Sala que estamos en este
caso, en el supuesto señalado en el precedente citado, por lo que al no
tratarse de un cambio sustancial que se salga del parámetro de la materia sobre
la cual ya habían opinado los entes consultados, no se da la violación de
procedimiento alegada.
XI. RAZONES DIFERENTES Y ADICIONALES
DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ.
Además de las razones que se dan en la
opinión consultiva para llegar a la conclusión de que no hay vicios de
procedimiento en relación con la no publicación del texto sustitutivo,
considero que el Reglamento de la Asamblea Legislativa sólo exige la
publicación del proyecto de ley, no de las mociones o textos sustitutivos que se
aprueban en las diversas instancias parlamentarias (véanse los artículos 115 al
117, 121 y 130 del Reglamento de la Asamblea Legislativa). Más aún, sólo se
publican los dictámenes del proyecto de ley si la comisión dictaminadora así lo
acuerda (véanse los artículos 83 y 131 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa), lo que confirma que, salvo que así lo autorice una norma expresa
del Estatuto Parlamentario, la aprobación de mociones ni de textos sustitutivos
deben de publicarse en el diario oficial La Gaceta. Una razón adicional para
seguir dentro de esta línea argumentativa es que, vistas las cosas desde otro
prisma, resulta ociosa la publicación de los textos sustitutivos que se
aprueban en el seno de los órganos parlamentarios, por la elemental razón de que
ello sólo tendría sentido cuando se introduzcan conceptos o regulaciones
novedosas en éstos, acción que prohíbe el Derecho de la Constitución -por
violación al principio de conexidad-, o cuando así lo acuerde el órgano
parlamentario con un fin específico o necesario para el trabajo
parlamentario. Por otra parte, la Sala ha admitido que no siempre, la
falta de publicación, en un determinado momento procesal, constituye un vicio
invalidante del procedimiento legislativo. Al respecto indicó: “La Sala
no estima que esta circunstancia lesione el principio de publicidad, típico del
procedimiento legislativo: este principio, en primer lugar, no se satisface por
un acto único, como, por ejemplo, la publicación de la proposición, sino que se
realiza en las diferentes fases del procedimiento, y en la propia publicidad a
que están sometidos los trabajos de los órganos legislativos. Además, observa
el tribunal que ya admitida la proposición (en el caso sobre el que versa esta
opinión), y rendido el dictamen de la Comisión a que se refiere el inciso 3)
del artículo 195, éste se publicó, como se estilaba. Por consiguiente, arriba
la Sala a la conclusión de que la falta de publicación de la proposición de
reforma constitucional de que aquí se trata, no configura un vicio que invalide
el procedimiento”. (Véase el voto n.° 11560-2001).
A mayor abundamiento, hay que tener
presente que el principio de publicidad en el procedimiento parlamentario no se
agota en la publicación del proyecto de ley, sino que va mucho más allá, toda
vez que la Asamblea Legislativa, como órgano plural y democrático, en todas sus
etapas, se encuentra sometida a él. Acorde con lo anterior, la Constitución
Política, en su numeral 117, señala que las sesiones de la Asamblea Legislativa
son públicas, salvo que por razones muy calificadas y de conveniencia general
se acuerden que sean secretas por votación no menor de dos tercios de los
diputados presentes. Esta publicidad del trabajo parlamentario no sólo está
referido al derecho que tienen los habitantes de la República de asistir a las
barras de la Asamblea Legislativa, las cuales sólo pueden ser despejadas por el
presidente de la Asamblea Legislativa cuando por sus signos de aprobación o de
improbación -gritos, silbidos, golpes o cualquier otra demostración
desordenada- se interrumpa la labor de la Asamblea (véase el artículo 27,
inciso 12 del Reglamento de la Asamblea Legislativa) -igual ocurre en
el caso de las Comisiones Permanentes con Potestad Legislativa Plena, donde sus
presidentes también cuentan con esta atribución (véase el artículo 56, inciso j
del Reglamento de la Asamblea Legislativa)-, sino también al derecho que
tienen los medios de comunicación colectiva de informar sobre el trabajo
parlamentario por diversos canales –radio, televisión, Internet, prensa
escrita, etc.-; e, incluso, el interés de los partidos políticos con
representación parlamentaria y los (as) diputados (as) a que sus intervenciones
–orales, escritas o de otra índole- se difundan por todos los medios, con lo
que se cumple un doble propósito, por una parte, con el control ciudadano sobre
la actividad que despliega los miembros del Parlamento, crucial en todo sistema
democrático, y con la rendición de cuentas, en este caso de forma inmediata, de
los diputados a la ciudadanía, por el otro. Así las cosas, el acto de
publicación del proyecto de ley es una de tantas manifestaciones que tiene el
principio de publicidad en el procedimiento parlamentario.
Por otra parte, al exigirse la
publicación de los textos sustitutivos se atenta contra una de las
características esenciales del Derecho parlamentario: su ductibilidad
o flexibilidad, lo que incide negativamente en el trabajo parlamentario y, en
algunos casos, puede llegar a abortar los acuerdos políticos que se concertan. E, incluso, va en contra de la finalidad del
Derecho parlamentario. Como es bien sabido, la finalidad de este Derecho es
permitirle al Parlamento ejercer sus atribuciones (legislativa, autonormativa, el control político, integrativa,
jurisdiccional y administrativa), en especial: ser el cauce a través del cual
la Asamblea Legislativa adopta en forma oportuna, democrática y soberana y en
estricto apego del principio de pluralismo político, las decisiones políticas
fundamentales, las que se traduce en los actos parlamentarios finales, sean
éstos un decreto legislativo o un acuerdo legislativo. No debe
perderse de vista que, por la dinámica parlamentaria, los acuerdos políticos en
el seno del Parlamento gozan de una constante precariedad hasta tanto no se
materialicen, no sólo porque hay un momento oportuno y específico para su
concretización, sino a causa de la permanente tensión en que se
encuentran los actores políticos debido a la gran cantidad de variables
políticas que manejan en un mismo momento, lo que significa que, entre más
prolongando sea el tiempo para concretizar el acuerdo político, mayores son las
posibilidades de que se rompa. De ahí la necesidad de su ejecución oportuna y,
en algunos casos inmediata, ya que la realidad política varía constantemente y puede
dar al traste con lo pactado. Por tal motivo, cuando se le obliga a la Asamblea
Legislativa, so pretexto de observar el principio de publicidad en el
procedimiento parlamentario, la publicación de los textos sustitutivos o
mociones en el diario oficial La Gaceta, lo que implica un atraso importante en
la adopción de la decisión política dado el tiempo que se demora para ello,
se atenta contra la naturaleza misma del órgano parlamentario y su
dinámica, contra una de las características y finalidad del Derecho
parlamentario, todo lo cual resulta un despropósito en un órgano esencialmente
político –hay quienes sostienen que el funcionamiento de la Cámara es un
reflejo de la continuación de la contienda electoral en un plano diferente-,
como es la Asamblea Legislativa.
Tema de gran calado que se plantea en
esta cuestión -a propósito de la alegada violación del principio de
razonabilidad técnica-, es si es posible ejercer una especie de control de
discrecionalidad sobre la actividad legislativa o parlamentaria. Como es bien
sabido, el control de discrecionalidad es una técnica que surge para verificar
si la actividad de la Administración Pública se ajusta o no a las reglas
unívoca de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia,
lógica y conveniencia. Ergo, el ejercicio de las potestades
discrecionales está sujetas a los principios generales del Derecho, y al
control de los hechos determinantes y los conceptos jurídicos indeterminados,
así como los elementos reglados del acto administrativo, por parte del Juez de
lo contencioso-administrativo. Es evidente, y hasta donde yo recuerdo en
ninguna parte del mundo se ha llegado a este exabrupto, que se aplique este
control a la actividad parlamentaria; este tipo de control jamás se podría ejercer
sobre la actividad legislativa o parlamentaria, pues el Parlamento quedaría
reducido a la mínima expresión, y se dislocaría un elemento nuclear del sistema
republicano. Lo que sí es posible, es ejercer un control de
constitucionalidad de la actividad parlamentaria y, por consiguiente, del acto
parlamentario final, sea este un decreto o un acuerdo legislativos, por
vulnerar los principios de razonabilidad y proporcionalidad cuando están
vinculados a un derecho fundamental y, por consiguiente, vacía su contenido
esencial. Lo anterior significa, en buen castellano, que el legislador, en el
ejercicio de la potestad de legislar, la potestad autonormativa,
de control político, de dirección política, etc. tiene un amplio margen de
discrecionalidad, una suerte de política legislativa, por lo que puede optar
por una multiplicidad de variables en el marco de un órgano plural,
democrático, donde la concertación política constituye un cauce necesario, en
especial cuando en un periodo constitucional o legislación, un partido político
o el partido de gobierno carece de la mayoría parlamentaria. Ese margen de
discrecionalidad está exento del control de constitucionalidad, toda vez que,
si esto no fuese así, el Tribunal Constitucional vendría a sustituir la
voluntad del Parlamento, provocando una severa dislocación al sistema
democrático, en especial lesionado de manera muy significativa el principio de
separación de funciones. Dicho lo anterior, el Parlamento tiene una amplia
libertad para seguir un determinado criterio técnico o apartarse de él, siempre
y cuando con ello no afecté el contenido esencial de un derecho fundamental y,
por consiguiente, también quebrante los principios de razonabilidad y de
proporcionalidad, tal y como ha establecido este Tribunal en cuanto a la
afectación del medio, donde ha requerido para que la Ley pase el tamiz
constitucional que hayan estudios técnicos o las compensaciones respectivas que
demuestren que no hay quebranto al medio ambiente. Lo anterior es aún más
cierto cuando en la discusión de un proyecto de ley hay distintos criterios
técnicos o éstos son contradictorios entre sí. En estos supuestos, el
legislador no está vinculado a seguir un determinado criterio técnico, sino que
bien puede adoptar una decisión política tomando en consideración otros
elementos de juicio. En otras palabras, no es posible declarar inconstitucional
una Ley porque se apartó de uno o varios criterios técnicos -esto es propio de
un control sobre la actividad de la Administración Pública-, salvo cuando tal omisión
conlleva la vulneración del contenido esencial de un derecho fundamental.
POR
TANTO:
Se
evacua la consulta facultativa de constitucionalidad en el sentido de que el
proyecto consultado que se tramita bajo el expediente número 20.861, “ADICIÓN
DE LOS ARTÍCULOS 36 BIS, 53 INCISO G, H Y REFORMA DEL ARTÍCULO 63 DE LA LEY N°
7472, DE LA PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA Y DEFENSA EFECTIVA DEL CONSUMIDOR, no
tiene vicios de procedimiento por violación al principio de publicidad
parlamentaria. Asimismo, que el artículo 36 bis consultado, no es contrario a
la libertad de contratación, comercio, elección de los consumidores, igualdad
ante la ley, seguridad jurídica, los principios de razonabilidad y
proporcionalidad o la tipicidad penal, en los términos consultados. Se omite
pronunciamiento sobre los temas del proyecto no consultados. El Magistrado
Castillo Víquez da razones diferentes y adicionales en cuanto a la no violación
del principio de publicidad y el principio de razonabilidad técnica. Los
Magistrados Rueda Leal y Salazar Alvarado ponen notas separadas.
Comuníquese.
Magistrados Fernando Castillo V.,
Presidente / Paul Rueda L. / Nancy Hernández L. / Luis Fdo. Salazar A. / Jorge
Araya G. / Anamari Garro V. / José Paulino Hernández G.
Expediente 20-007686-0007-CO
NOTA DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL. En lo que concierne a la ideología
económica de la Constitución Política, esta se decanta ciertamente por una
economía de mercado, dentro de la cual, empero, los actores políticos y
económicos pueden desenvolverse en el marco de un amplio margen de opciones.
Entre estas, podemos citar los modelos de economía de libre mercado y el de
economía social de mercado, cada uno con diverso grado de intervención estatal,
según los requerimientos del ciclo económico respectivo, pero siempre sujetos a
que se resguarde el contenido constitucional tanto de derechos individuales
-como el libre desarrollo de la personalidad, la propiedad privada, la libertad
de empresa, y los derechos de autor, entre otros (artículos 28, 45, 46 y 47 de
la Constitución Política)-, como de aquellos afines al Estado Social y
Ambiental de Derecho, y al Principio Cristiano de Justicia Social (ordinales 50
y 74 de la Constitución Política) que sustentan todo el capítulo de Garantías
Sociales en la Ley Fundamental.
Ergo, a partir de una economía de
mercado, el régimen constitucional admite una serie de variantes, cuyos límites
son los principios, derechos y valores contemplados en la Ley Fundamental. Solo
ahí procede el control jurisdiccional de constitucionalidad.
Conforme lo anterior, atinente a la
redacción final de esta sentencia, considero que las valoraciones sobre la
ideología económica de la Constitución deben entenderse como referidas a la
“economía de mercado” en sí y no a una de sus variantes en concreto, mucho
menos convirtiendo tal modalidad en regla (incluso, con ello entrando en
contradicciones técnicas entre los términos “economía social de mercado” y
“economía de mercado libre”). En realidad, las circunstancias particulares del
ciclo económico en un determinado momento histórico son las que definen el
“énfasis” de la economía de mercado en uno u otro sentido, así como la
intensidad y duración de alguna medida, dentro de lo cual al Tribunal
Constitucional solo le compete velar por que no se transgredan los límites
contemplados en la Carta Magna, toda vez que un exceso en el ejercicio del
control jurisdiccional de constitucionalidad significaría una lesión al
principio de autocontención o self-restraint.
Otrosí, acerca del término “lucro razonable”
usado en la sentencia, debo puntualizar que una de las características
fundamentales de una “verdadera” economía de mercado (que la diferencia
diametralmente de la economía planificada) es la responsabilidad del inversor
por el riesgo en la inversión. Como tesis de principio, resulta incompatible
con la economía de mercado el privatizar las ganancias pero socializar las
pérdidas, salvo que razones de orden público lo justifiquen (verbigracia,
evitar un colapso de la economía nacional por el estallido de una burbuja
especulativa).
En cuanto al principio constitucional
de razonabilidad y proporcionalidad, utilizado en esta sentencia, en lo
particular parto de la siguiente conceptualización.
En la sentencia No. 2000-003021 de las
08:57 horas del 14 de abril de 2000, este Tribunal se refirió al citado
principio en estos términos:
“Los
elementos que integran la razonabilidad en sentido técnico son esencialmente
idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La idoneidad se
traduce como la adecuación del medio al fin, es decir, que la norma debe ser
apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La necesidad se
refiere a la índole o magnitud de la limitación que por ese medio debe soportar
un derecho o libertad, de manera que entre una variedad de medios posibles el
elegido debe ser aquel que represente una limitación menor. La proporcionalidad
significa que, aunque el medio elegido sea el que represente una limitación
menor, esta limitación debe ser proporcionada, es decir, no podrá ser de tal
magnitud que implique vaciar de su contenido mínimo esencial el derecho o
libertad en cuestión. Finalmente, la razonabilidad jurídica exige la
confrontación del acto, cuya razonabilidad técnica ha sido examinada, con el
Derecho de la Constitución”.
La noción se afinó en la sentencia n.º
2013-001276 de las 14:50 horas del 29 de enero de 2013:
“…
la Sala considera que la medida impugnada se encuentra acorde al principio de
razonabilidad. Este último está compuesto por los siguientes componentes: legitimidad,
idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La legitimidad se
refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no
debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida
estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo
pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas
para alcanzar tal objetivo, la autoridad competente debe elegir aquella que
afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad
en sentido estricto dispone que aunque una medida sea idónea y necesaria, será
irrazonables si lesiona el contenido esencial de otro derecho fundamental, si
lo vacía de contenido.” (En
sentido similar ver los votos n.ºs 2015-010515,
2015-015763 y 2016-008543, entre muchos otros).
En la especie, los cuatro componentes
supra citados devienen satisfechos, como se desprende del voto de mayoría.
La legitimidad deriva de una omisión
relativa a lo preceptuado en el artículo 21 inciso 3) de la Convención
americana sobre derechos humanos en relación con la falta de un parámetro a los
efectos de tipificar el delito de usura.
La idoneidad deviene de que la medida
en cuestión es apta para alcanzar el fin perseguido, puesto que de los autos no
se colige algún argumento suficiente que desvirtúe lo anterior.
La necesidad tampoco se ve afectada,
toda vez que, en el sub examine, no se advierten
medidas alternativas que “claramente” se manifiesten menos lesivas de alguno de
los derechos constitucionales en cuestión, a tal grado que la solución
propuesta sea de tal intensidad como para tener por violentado el principio de
razonabilidad.
Final y directamente relacionado con lo
anterior, la proporcionalidad en sentido estricto en ningún momento se ve
afectada, porque el límite superior aprobado deja un amplio espacio económico
que garantiza el contenido esencial de las libertades de comercio y empresa,
así como el de los derechos del consumidor.
En lo referido a cuestiones de admisibilidad,
se observa que el 30 de abril de 2020, mediante oficio n.º DVPA-01-04-2020, la
Diputada Sylvia Patricia Villegas Álvarez y el Diputado Walter Muñoz Céspedes
retiraron sus firmas de la consulta parlamentaria.
Al respecto, reitero lo que junto con
los Magistrados Cruz Castro y Salazar Alvarado indiqué en la sentencia n.º
2014-012887 de las 14:30 horas del 8 de agosto de 2014:
“XV.-
Nota de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Salazar Alvarado, sobre el
retiro de firmas (Redacta el Magistrado Rueda Leal).-
Una
situación ocurrida durante la tramitación de este expediente ha llamado la
atención de los suscritos Magistrados. A raíz de ella, hemos considerado
necesario poner esta nota, pues si bien no se trata de un punto cuestionado o
de gran incidencia en este proceso de consulta legislativa, sí se ha
manifestado de manera patente y requiere, a nuestro criterio, ser abordado. Es
necesario observar lo ocurrido en este expediente para comprender a cabalidad
la observación de los firmantes.
La
primera consulta de constitucionalidad fue planteada el 22 de abril de 2014 por
Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro,
Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza
García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes,
Rodolfo Sotomayor Aguilar y José Joaquín Porras Contreras (12 diputados).
El
28 de abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar retira su firma; lo mismo hacen,
el 29 de abril de 2014 y mediante sendos memoriales, Carlos Góngora Fuentes y
José Joaquín Porras Contreras. Ese mismo día, por escritos separados, María
Eugenia Venegas Renauld y Damaris
Quintana Porras adicionan sus firmas a la consulta.
En
cuanto a la segunda consulta, ella fue planteada el 29 de abril de 2014 por
Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales,
Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel
Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado y Víctor Hugo
Víquez Chaverri (10 diputados). Ese mismo día, Fabio Molina Rojas, María Ocampo
Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas y, unas horas
después, adicionaron nuevamente sus firmas. Posteriormente, el 2 de junio de
2014, ya siendo exdiputados, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez
Chaverri retiraron sus firmas de la consulta.
La
Sala se ha referido a la buena fe procesal que debe imperar en los
procedimientos de consulta facultativa:
“…
En ese particular, esta jurisdicción, es del criterio, que, en la primera
ocasión en la que los Diputados formulan una consulta legislativa facultativa,
deben de indicar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de
forma como de fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Esto, ya
que, de lo contrario, la consulta legislativa facultativa sería empleada como
un instrumento para prolongar, indebidamente, el procedimiento legislativo,
trastrocando sus fines. La necesidad de consultar en una sola ocasión los
posibles defectos de constitucionalidad, obedece también, a la lealtad y buena
fe procesales que deben imperar en la utilización de cualquier mecanismo que
ofrezca el ordenamiento jurídico para someter a la fiscalización jurisdiccional
una determinada conducta. También hay razones de economía procedimental
legislativa que imponen esta nueva postura, por cuanto, bien podrían los
diputados plantear tantas consultas legislativas facultativas respecto de un
proyecto que no ha sufrido modificaciones esenciales o sustanciales, como estimen
necesarias, dando lugar a una cadena interminable de consultas. Debe tomarse en
consideración, tal y como lo prescribe el ordinal 101, párrafo 2°, de la Ley de
la Jurisdicción Constitucional que el dictamen vertido por la Sala
Constitucional en la consulta, “En todo caso, no precluye la posibilidad de que
posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las
vías de control de constitucionalidad”. Por consiguiente, en adelante, esta
Sala, únicamente, evacuará una nueva consulta legislativa cuando, al haber sido
devuelto a la corriente legislativa el proyecto de ley -luego, claro está, de
haber sido conocida la primera de tales consultas por este órgano
jurisdiccional-, se le hayan introducido al mismo modificaciones o enmiendas de
carácter sustancial.” (Sentencia número 2011-14965 de las 9:34 horas del 2 de
noviembre de 2011)
Admitir
el libre desistimiento en las consultas de constitucionalidad da pie para que
ocurran situaciones donde, contrario a la buena fe procesal, las firmas de los
diputados son retiradas o adicionadas según la estrategia parlamentaria de cada
legislador o partido político, y no, como debería ser, con el sincero interés
de velar por la constitucionalidad del proyecto. Nuestra opinión es que tal
tipo de vicios lleva a una perversión del mecanismo de la consulta facultativa
de constitucionalidad, en la medida que la sujeta a los vaivenes y peripecias
de la política. En otras palabras, el uso de la consulta parlamentaria
facultativa para los efectos de la táctica legislativa contribuye a la
judicialización de la política, cuando la independencia judicial y la división
de poderes exigen que el Poder Judicial y, como parte de él, la Sala
Constitucional se protejan en la medida de lo posible de dicho fenómeno.
Por
lo demás, los suscritos enfatizamos que en materia de acciones de
inconstitucionalidad, se ha establecido que “no existe norma que autorice el
desistimiento de una acción de inconstitucionalidad” (sentencias números
2013-008946 de las 14:30 horas del 3 de julio de 2013, 2013-004620 las 14:30
horas treinta del 10 de abril de 2013 y 2013-005095 de las 14:30 horas del 17
de abril de 2013). En virtud de lo anterior y haciendo especial hincapié en la
necesidad de proteger a la Sala Constitucional de las incidencias políticas,
consideramos que las consultas legislativas que hayan sido presentadas
cumpliendo el requisito del artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, deben ser tramitadas como corresponda, haciendo caso omiso a
las gestiones de retiro de firmas que se presentaren posteriormente”.
Magistrado Paul Rueda L.
Expediente: 20-0007686-0007-CO
Nota del Magistrado Salazar Alvarado
respecto de la admisibilidad de la Consulta Legislativa. En Sentencia N° 2014-012887 de las
14:30 horas del 8 de agosto de 2014, suscribí, junto con los Magistrados Cruz
Castro y Rueda Leal, la siguiente nota con respecto al retiro de firmas en el
proceso de una consulta legislativa:
“XV.-
Nota de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Salazar Alvarado, sobre el
retiro de firmas (Redacta el Magistrado Rueda Leal).-
“Una
situación ocurrida durante la tramitación de este expediente ha llamado la
atención de los suscritos Magistrados. A raíz de ella, hemos considerado
necesario poner esta nota, pues si bien no se trata de un punto cuestionado o
de gran incidencia en este proceso de consulta legislativa, sí se ha
manifestado de manera patente y requiere, a nuestro criterio, ser abordado. Es
necesario observar lo ocurrido en este expediente para comprender a cabalidad
la observación de los firmantes.
“La
primera consulta de constitucionalidad fue planteada el 22 de abril de 2014 por
Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio
Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García,
Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo
Sotomayor Aguilar y José Joaquín Porras Contreras (12 diputados).
“El
28 de abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar retira su firma; lo mismo hacen,
el 29 de abril de 2014 y mediante sendos memoriales, Carlos Góngora Fuentes y
José Joaquín Porras Contreras. Ese mismo día, por escritos separados, María
Eugenia Venegas Renauld y Damaris
Quintana Porras adicionan sus firmas a la consulta.
“En
cuanto a la segunda consulta, ella fue planteada el 29 de abril de 2014 por
Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales,
Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel
Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado y Víctor Hugo
Víquez Chaverri (10 diputados). Ese mismo día, Fabio Molina Rojas, María Ocampo
Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas y, unas horas
después, adicionaron nuevamente sus firmas. Posteriormente, el 2 de junio de
2014, ya siendo exdiputados, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez
Chaverri retiraron sus firmas de la consulta.
“La
Sala se ha referido a la buena fe procesal que debe imperar en los
procedimientos de consulta facultativa:
“…
En ese particular, esta jurisdicción, es del criterio, que, en la primera
ocasión en la que los Diputados formulan una consulta legislativa facultativa,
deben de indicar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de
forma como de fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Esto, ya
que, de lo contrario, la consulta legislativa facultativa sería empleada como
un instrumento para prolongar, indebidamente, el procedimiento legislativo,
trastrocando sus fines. La necesidad de consultar en una sola ocasión los
posibles defectos de constitucionalidad, obedece también, a la lealtad y buena
fe procesales que deben imperar en la utilización de cualquier mecanismo que
ofrezca el ordenamiento jurídico para someter a la fiscalización jurisdiccional
una determinada conducta. También hay razones de economía procedimental
legislativa que imponen esta nueva postura, por cuanto, bien podrían los
diputados plantear tantas consultas legislativas facultativas respecto de un
proyecto que no ha sufrido modificaciones esenciales o sustanciales, como
estimen necesarias, dando lugar a una cadena interminable de consultas. Debe
tomarse en consideración, tal y como lo prescribe el ordinal 101, párrafo 2°,
de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que el dictamen vertido por la Sala
Constitucional en la consulta, “En todo caso, no precluye la posibilidad de que
posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las
vías de control de constitucionalidad”. Por consiguiente, en adelante,
esta Sala, únicamente, evacuará una nueva consulta legislativa cuando, al haber
sido devuelto a la corriente legislativa el proyecto de ley -luego, claro está,
de haber sido conocida la primera de tales consultas por este órgano
jurisdiccional-, se le hayan introducido al mismo modificaciones o enmiendas de
carácter sustancial.” (Sentencia número 2011-14965 de las 9:34 horas del 2 de
noviembre de 2011).
“Admitir
el libre desistimiento en la consultas de constitucionalidad da pie para que
ocurran situaciones donde, contrario a la buena fe procesal, las firmas de los
diputados son retiradas o adicionadas según la estrategia parlamentaria de cada
legislador o partido político, y no, como debería ser, con el sincero interés
de velar por la constitucionalidad del proyecto. Nuestra opinión es que tal
tipo de vicios lleva a una perversión del mecanismo de la consulta facultativa
de constitucionalidad, en la medida que la sujeta a los vaivenes y peripecias de
la política. En otras palabras, el uso de la consulta parlamentaria facultativa
para los efectos de la táctica legislativa contribuye a la judicialización de
la política, cuando la independencia judicial y la división de poderes exigen
que el Poder Judicial y, como parte de él, la Sala Constitucional se protejan
en la medida de lo posible de dicho fenómeno.
“Por
lo demás, los suscritos enfatizamos que en materia de acciones de
inconstitucionalidad, se ha establecido que “no existe norma que autorice el
desistimiento de una acción de inconstitucionalidad” (sentencias números
2013-008946 de las 14:30 horas del 3 de julio de 2013, 2013-004620 las 14:30
horas treinta del 10 de abril de 2013 y 2013-005095 de las 14:30 horas del 17
de abril de 2013). En virtud de lo anterior y haciendo especial hincapié en la
necesidad de proteger a la Sala Constitucional de las incidencias políticas,
consideramos que las consultas legislativas que hayan sido presentadas
cumpliendo el requisito del artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, deben ser tramitadas como corresponda, haciendo caso omiso a
las gestiones de retiro de firmas que se presentaren posteriormente”.
Luego, en Sentencia N° 2016-004651 de
las 12:40 horas del 6 de abril de 2016, consigné otra nota en la que aclaré los
alcances de mi posición respecto al tema, en los siguientes términos:
“Si
bien, en la Sentencia N° 2014-12887, de las 14:30 horas, del 8 de agosto de
2014, suscribí nota conjunta con los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, respecto
del retiro de firmas en una consulta legislativa de constitucionalidad, en el
caso bajo estudio, en el que el recurrente desiste de la presente acción de
inconstitucionalidad, coincido con el voto de mayoría, que tiene por desistida
la acción, por cuanto, la misma, aún no había sido admitida para estudio cuando
el accionante presentó el desistimiento, en virtud de haberse dictado a su
favor una sentencia absolutoria, de ahí la diferencia -esencial- con la nota
suscrita en aquella consulta. Ergo, sobra decir que, en criterio del suscrito,
es viable, desde el punto de vista procesal, desistir de una acción de
inconstitucionalidad mientras la misma no haya sido admitida para estudio, como
aconteció en ésta”.
De lo dicho en las notas citadas, se
desprende que, tanto en vía de consulta legislativa facultativa de
constitucionalidad, como en vía de acción de inconstitucionalidad, es válido,
para el suscrito, el retiro de firmas o el desistimiento -según el caso-
siempre y cuando ello acontezca antes de que la Sala reciba la copia
certificada del expediente legislativo (en consulta legislativa facultativa) o
no haya sido aún admitida para su estudio (en acción de inconstitucionalidad).
En este mismo orden de ideas, sí es
posible, en una consulta legislativa de constitucionalidad, retirar válidamente
una firma antes de que la Sala reciba la copia certificada del expediente
legislativo -momento a partir del cual corre el plazo mensual para resolver-,
así como también debe entenderse, que se debe tener válidamente como
consultante al diputado o diputada que, antes de que este Tribunal reciba la
referida copia del expediente legislativo, solicite que se le tenga como
firmante de la consulta.
En este caso, consta que el 29 de abril
de 2020, la diputada Sylvia Patricia Villegas Álvarez y el diputado Walter
Muñoz Céspedes, incoaron como firmantes (junto a otros nueve legisladores) la
consulta legislativa N° 20-07686-0007-CO; sin embargo, siendo las 11:02 horas
del 30 de abril, solicitan el retiro de la consulta, sin que se haya recibido
el expediente legislativo N° 20.861. En este sentido, no existe impedimento
para el suscrito para que tanto la diputada como el diputado puedan retirar sus
firmas de la consulta facultativa que en su momento procesal formularon, como
fue explicado líneas atrás. Tampoco encuentro impedimento para que se tenga
como firmantes de la consulta a los diputados Oscar Mauricio Cascante Cascante y Pablo Heriberto Abarca Mora, y a la diputada Aracelly Salas Eduarte. Dichas
gestiones fueron incoadas antes del recibido del expediente legislativo el 7 de
mayo pasado. Así, el 30 de abril, Oscar Mauricio Cascante Cascante solicitó su inclusión como consultante, y
posteriormente, Pablo Heriberto Abarca Mora y Aracelly
Salas Eduarte, el 4 de mayo, de manera que al ocurrir
todo ello antes de la fecha en que fue recibido el expediente legislativo en la
Sala Constitucional (7 de mayo de 2020), lo propio es tenerlos como
consultantes, conforme a los razonamientos expresados.
Magistrado Luis Fdo. Salazar Alvarado