Voto Nro. 2019-020596Expediente:
19-016322-0007-CO Tipo de asunto: Consulta Legislativa Facultativa Proyecto consultado: Proyecto de “Ley para brindar
seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos”. Expediente
legislativo N° 21.049. Magistrado Ponente:Luis Fdo. Salazar Alvarado Descriptores:Derecho al
Trabajo. Sindicalización. Huelga. Debido Proceso. |
*190163220007CO*
Exp: 19-016322-0007-CO
Res. Nº 2019020596
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA. San José, a las diecinueve horas quince minutos del veinticinco de
octubre de dos mil diecinueve.
Consultas legislativas facultativas de
constitucionalidad acumuladas N° 19-16322-0007-CO interpuestas por los
diputados Carmen Irene Chan Mora, Dragos Carlos Dolanescu Valenciano, Harllan
Fabricio Hoepelman Páez, Ignacio Alberto Alpízar Castro, Ivonne Acuña Cabrera,
Jonathan Daniel Prendas Rodríguez, José María Villalta Florez-Estrada, Marolin
Raquel Azofeifa Trejos, Nidia Lorena de La Trinidad Céspedes Cisneros, Oscar
Mauricio Cascante Cascante, Shirley Vianey Díaz Mejías y Walter Enrique Muñoz
Céspedes, y, N° 19-016630-0007-CO interpuesta por los diputados Pedro Miguel
Muñoz Fonseca, Jesús Welmer Ramos González, Gustavo Alonso Viales Villegas,
Luis Ramón Carranza Cascante, Enrique Alejandro Sánchez Carballo, Silvia
Vanessa Hernández Sánchez, Luis Antonio Aiza Campos, Nielsen del Socorro Pérez
Pérez, Jorge Luis Francisco Fonseca Fonseca, Zoila Rosa Volio Pacheco y Luis
Fernando Chacón Monge, respecto del proyecto de "Ley para brindar
seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos", expediente
legislativo N° 21.049.
Resultando:
1.-La consulta se recibió en la Secretaría
de la Sala a las 13:01 horas del 5 de septiembre de 2019. Consultan sobre la
posible violación al procedimiento por inaplicabilidad sobreviniente del
artículo 208 bis (hoy 234 bis), del Reglamento Legislativo a la tramitación del
proyecto consultado. Manifiestan que la reforma al inciso d), del artículo 349,
introdujo una disposición que comportó un cambio radical en lo que toca a la
mayoría requerida para la aprobación del proyecto, con evidente compromiso a
los límites materiales fijados en el artículo 208 bis (hoy 234 bis), del
Reglamento de la Asamblea Legislativa, pues según resultó adicionado, el
Ministerio de Trabajo brindaría libre e irrestricto acceso al público en línea,
de manera que cualquier particular podría ingresar al sitio web de dicha
cartera y conocer en detalle las listas de afiliados de todos los sindicatos
inscritos en el Departamento de Organizaciones Sociales y hasta sus respectivos
correos electrónicos, información que salvo mejor criterio, los consultantes
consideran sensible y privada, amparada por el derecho a la intimidad tutelado
en el artículo 24, de la Carta Magna, con lo cual la votación requerida para la
aprobación del proyecto en primer debate varió, pues pasó de mayoría absoluta a
mayoría calificada. De otra parte, los consultantes señalan la violación del
artículo 167, de la Constitución Política por incumplimiento del trámite
adecuado de consulta a la Corte Suprema de Justicia, respecto a los cambios
sustanciales del proyecto de ley, específicamente en los artículos 663
(contenido en el numeral 1); 375 bis; 376 quater y 376 quinquies (numeral 2)
-que consisten en reformas o adiciones al Código de Trabajo, contenidas en el
proyecto de ley-. Indican que si bien es cierto, el proyecto de ley N° 21049
fue consultado a la Corte en dos oportunidades durante el trámite de comisión,
a saber, primero el texto base y, posteriormente, el texto sustitutivo aprobado
el 22 de mayo del año en curso, el texto aprobado en primer debate el pasado 3
de setiembre y que fuera objeto de múltiples y sustanciales modificaciones no
fue consultado a ese órgano, siendo que introduce importantes reformas que en
su criterio podrían incidir en su funcionamiento y organización. Consideran que
la no consulta a la Corte Suprema de Justicia del proyecto de ley N° 21049,
después de los cambios sustanciales sufridos durante su tramitación, constituye
un vicio esencial del procedimiento. De otra parte, someten a consideración de
la Sala el artículo 1, del proyecto de ley que reforma el artículo 349, del
Código de Trabajo y el 3, del proyecto que reforma a su vez el artículo 19, de
la Ley de Notificaciones. Consultan la posible violación del Convenio 87, sobre
la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, suscrito por
Costa Rica con la Organización Internacional de Trabajo. Esto, pues consideran
que la notificación inicial en forma personal es una garantía del derecho de
defensa y debido proceso, por lo que la imposición en forma exclusiva al
sindicato del deber de señalar un medio electrónico para recibir notificaciones
tendría implicaciones en el derecho de defensa. Consultan a su vez el artículo
371, por la posible violación al principio de legalidad, al principio de
seguridad jurídica, el derecho de huelga, la libertad sindical, la libertad de
expresión, la libertad de pensamiento, el principio democrático de
participación política, el principio de conexidad y el principio de
razonabilidad y proporcionalidad. Esto, en tanto dicho artículo, párrafo
tercero, dispone "(…) Serán ilegales las huelgas políticas de cualquier
índole o aquellas que no tengan conexión directa con la relación de empleo o
incumplimientos laborales imputables al patrono". Estiman que esta
limitación es totalmente injustificada primero al prohibir las huelgas
políticas, pese a que el calificativo de huelga "política" no está
definido. Alegan que el sesgo prohibicionista que reviste el párrafo precitado,
sobrepasa por mucho los objetivos originales del proyecto de ley, pues como si
no fuera suficiente prohibir las huelgas políticas sin incluir la definición,
se le añade el hecho de que solamente pueden los trabajadores manifestarse en
aspectos estrictamente derivados de la relación de empleo o bien por
incumplimientos laborales imputables al patrono. Acusan que esto constituye una
pretensión muy peligrosa, porque busca que la ciudadanía no pueda manifestarse
contra decisiones del Gobierno, que atentan directamente contra los derechos de
la propia ciudadanía o contra los derechos de los trabajadores. Consideran que
el derecho de huelga no debería limitarse a los conflictos de trabajo
susceptibles de finalizar en un convenio colectivo determinado, pues detallando
la norma en cuestión, se aprecia una restricción absolutamente injustificable
al disponer no solo la limitante de tiempo sino la prohibición de manifestarse
nuevamente por un mismo motivo. En el mismo sentido, consultan el artículo 376
por posible violación del derecho de huelga, el Convenio 87, de la OIT, el
principio de interdicción de la arbitrariedad y el principio de razonabilidad y
proporcionalidad. En cuanto este artículo amplía el catálogo de servicios
públicos esenciales, en los cuales está prohibido de forma absoluta la huelga.
Establece una lista de diez actividades que se consideran servicios esenciales,
cuyo listado excede aquellos servicios esenciales -en sentido estricto- cuya
interrupción pueda afectar la salud, vida y seguridad de las personas, a todos
los cuales, les aplica por igual el rasero común de la prohibición total de la
huelga. De otra parte, cuestionan que la disolución de sindicatos por conductas
delictivas de sus dirigentes, párrafo final que se pretende adicionar al
artículo 350, del Código de Trabajo, podría constituir una violación al
principio de culpabilidad y responsabilidad personal en materia penal (artículo
39, de la Constitución Política), la libertad de asociación y la libertad
sindical (artículos 25 y 60, de la Carta Magna) y de los Convenios
Internacionales que protegen el derecho de los trabajadores a afiliarse a
sindicatos. Seguidamente, manifiestan que en cuanto al artículo 378, párrafo
final, se consulta la posible violación del criterio de proporcionalidad en
relación al derecho a la huelga consagrado en el artículo 61 Constitucional y
el Convenio 87, de la OIT, en relación con el principio cristiano de justicia
social. Esto, en cuanto dicho artículo 378, establece que "(…) En ningún
caso se podrá reiterar una huelga por los mismos motivos de una anteriormente
realizada". Acusan que la norma no hace referencia a los mismos hechos, lo
que implica que aun cuando se dieran hechos nuevos que implican un nuevo
conflicto colectivo por los mismos motivos, se estaría prohibiendo el ejercicio
del derecho de huelga, aunque el movimiento cumpla con los demás requisitos
para ser declarado legal, únicamente porque en el pasado se realizó otro
movimiento por los mismos motivos. Además, la norma tiene el agravante que no
pone plazos, por los que se trataría de una limitación ad perpetuam, nunca más
podrían las personas trabajadoras realizar una huelga por los mismos motivos,
lo que se traduce en una prohibición absoluta del derecho de huelga. Aducen que
esta restricción absoluta resulta irrazonable, aun cuando el nuevo movimiento
de huelga se origine en los mismos hechos. Puede ocurrir que los trabajadores
se vean en la necesidad de convocar un nuevo movimiento porque el conflicto
persiste, porque no se ha resuelto satisfactoriamente. Asimismo, consultan si
el artículo 379 contiene una posible violación al derecho a la huelga, al
principio de buena fe y al principio de razonabilidad y proporcionalidad. Este
artículo establece la posibilidad del rebajo de los salarios por el tiempo no
laborado en el caso de las huelgas que se declaren ilegales, es decir, desde el
primer día de huelga se suspende el contrato laboral y automáticamente se dejan
de pagar los salarios. Y solamente si la huelga es declarada legal y además se
demuestra en sentencia que el motivo de la huelga es imputable al patrono por
un "incumplimiento grave" de los patronos se pagarían esos salarios.
Esto implica que las personas trabajadores pueden ejercer su derecho de huelga
de buena fe, cumplir con todos los requisitos legales para que la huelga sea
declara legal, pero aun así no se reconocería el pago de sus salarios si no
logran demostrar en el juicio que el motivo de la huelga se originó en
incumplimientos graves por parte del patrono de los contratos de trabajo, con
el agravante de que el proyecto de ley y el Código de Trabajo no definen en
ninguna parte cuáles serían esos incumplimientos graves. También consultan si
el artículo 375 bis, del Código de Trabajo, adicionado por el artículo 2, del
proyecto en discusión, podría contener la violación de los principios de
razonabilidad y proporcionalidad y debido proceso. Reclaman que se quiera
prescindir del trámite de calificación previa que reconoce el Código de
Trabajo, únicamente por el hecho de que una huelga se dé a lo interno de una
institución pública que brinde los llamados servicios esenciales y que por tal
circunstancia se le deba considerar, a priori, como manifiestamente ilegal,
pues esto compromete los principios de razonabilidad y proporcionalidad, además
del debido proceso, ya que de los alcances del artículo 39, de la Carta Magna,
se deriva la necesidad de que sea la autoridad competente, o sea, la
jurisdicción, quien dentro de sus competencias constitucionales y legales, deba
pronunciarse sobre estos extremos. Finalmente, consultan que el artículo 376,
inciso 10), fue modificado vía moción para introducir prohibición del derecho a
la huelga en prácticamente la totalidad de los servicios judiciales y
auxiliares, pero no fue consultado al Poder Judicial, ni a las organizaciones
de las personas trabajadoras del Poder Judicial, lo que en su criterio podría
ser una posible violación al artículo 167, de la Constitución Política y de la
obligación de consulta a las organizaciones de trabajadores según convenios de
la OIT y criterios del Comité de Libertad Sindical.
2.-Por Resolución N° 2019-17949 de las
9:20 horas del 18 de septiembre de 2019, la Sala resolvió acumular la consulta
legislativa facultativa N° 19-016630-0007-CO en la que los diputados consultan
sobre la reforma al artículo 379, del Código de Trabajo. Afirman que durante la
fase de tramitación de mociones de fondo del proyecto N° 21.049 en el Plenario
Legislativo, fueron aprobadas dos mociones en particular sobre el artículo 379,
del Código de Trabajo. La redacción propuesta del artículo 379, del Código de
Trabajo, la cual se encuentra en conexión y es conforme con los actuales
artículos 73 y 380, del Código de Trabajo vigente, establece que la huelga
suspende los contratos de trabajo y por lo tanto quedan suspendidas las
principales obligaciones contractuales de las partes; los huelguistas dejan de
cumplir sus actividades laborales, y el patrono deja de pagar la remuneración
salarial por el tiempo que dure la huelga. El artículo 73 dispone lo siguiente:
“La suspensión total o parcial de los contratos de trabajo no implica su terminación
ni extingue los derechos y obligaciones que emanen de los mismos. La suspensión
puede afectar a todos los contratos vigentes en una empresa o sólo a parte de
ellos”. El artículo 380 dispone lo siguiente: “La huelga legal
suspende los contratos de trabajo vigentes en los establecimientos, negocios,
departamentos o centros de trabajo en que esta se declare, por todo el tiempo
que ella dure. En los casos en que la huelga no se haya declarado en la
totalidad del centro, sino en uno de los departamentos, secciones o categoría
de trabajadores específicos, la suspensión operará únicamente respecto a estos”.
La suspensión del contrato de trabajo y por ende del pago del salario, se
limitaría, según la redacción propuesta del mencionado artículo 379, exclusivamente
a “los trabajadores que se encuentren participando del movimiento”, lo
cual es conforme con lo que al respecto disponen los artículos 373 y 393,
vigentes en el Código de Trabajo. Aducen que, si bien el artículo 373
transcrito estaría siendo reformado por el proyecto 21.049, la parte que se
indicó se mantiene incólume. Sostienen que la redacción propuesta para el
artículo 379 incluye un supuesto de hecho, una excepción, que conllevaría el
pago de salario a los huelguistas, siendo conforme, además, con lo previsto en
el artículo 386, del Código vigente. Algunos señores y señoras diputadas
arguyeron en el Plenario que la modificación contraviene el principio de
progresividad de los derechos laborales. Específicamente, en el acta de la
sesión extraordinaria número 11 del martes 3 de setiembre de 2019, en la
intervención del diputado Villalta Florez-Estrada, cuyo reclamo se fundamenta
en que la reforma legal dejaría la legislación en una peor situación de la que
existe hoy y de la que existía con el Código de Trabajo de 1943 porque, en su
alegato, el tratamiento salarial del proyecto quebranta el derecho a la huelga
porque establece la posibilidad del rebajo de los salarios desde el primer día
de huelga y solamente si la huelga fuera declarada legal y además se demostrara
que el motivo de la huelga fuera imputable al patrono por un “incumplimiento
grave” se pagarían esos salarios. Señalan que actualmente el artículo
379 establece que para proceder al rebajo de salarios se requiere una
declaratoria de ilegalidad de la huelga y que, en concordancia con la
jurisprudencia de la Sala Constitucional, no puede rebajarse el salario si la
huelga es declarada legal. En consideración a lo indicado, consultan a esta
Sala si la reforma que se introduciría al artículo 379, del Código de Trabajo,
es regresiva o no, de conformidad con el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, ratificado por Costa Rica el 11 de diciembre
de 1968, específicamente en su artículo 8, inciso d), de la Constitución Política,
las disposiciones del Código de Trabajo de 1943 y reformas introducidas con la
Ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, “Reforma Procesal Laboral” , y
también, con los principios de la Organización Internacional de Trabajo (en
adelante OIT) y la doctrina de sus órganos de control. Consideran que para
determinar si la reforma al artículo 379 es constitucional o no es
indispensable comparar las modificaciones realizadas a dicho artículo del
código laboral en relación a la legislación vigente, a fin de determinar si
ellas representan cambios que impliquen una regresión en los derechos
laborales. Aseguran que se elimina del texto el concepto de “rebaja
salarial”, que según lo antes descrito se ha prestado para interpretaciones
incorrectas que han tenido graves consecuencias para los empleadores,
trabajadores y la sociedad en general, y que, de no modificarse, se pueden
seguir ocasionando. Luego, los párrafos tercero y cuarto complementan lo
establecido en artículos ya existentes y que permanecen vigentes, y lo que se
procura es evitar que sean obviados por los operadores jurídicos, tal como ha
ocurrido en los meses anteriores. Así, el párrafo tercero reitera el
reconocimiento de las obligaciones recíprocas implícitas en los contratos
sinalagmáticos. Por tanto, la redacción aprobada complementa y aclara los
efectos que implican la suspensión del contrato, que siempre han estado
implícitos en el numeral 380, pues como ha establecido la jurisprudencia de
forma reiterada, la suspensión aplica para ambas partes. El cuarto párrafo
reitera el principio de culpabilidad, según el cual, la aplicación de penas o
sanciones requiere como condición la responsabilidad del autor. La redacción
aprobada utiliza el mismo calificativo de "grave" al incumplimiento
del contrato al igual que aparece en el numeral 386 vigente y, por otra parte,
el párrafo aprobado resume lo regulado en el artículo 386 y lo complementa sin
modificar de ninguna manera su contenido. Corolario de lo anterior, consultan
sobre si los supuestos normativos introducidos en la reforma del proyecto de
ley al artículo 379, del Código de Trabajo, resultan contrarios al principio
constitucional de no regresividad en los derechos fundamentales en relación con
los siguientes aspectos: 1. Si la suspensión del contrato de trabajo para ambas
partes de la relación que introduciría el párrafo tercero contravendría lo
establecido en el artículo 380 vigente, o bien, si al permanecer incólume este
último numeral, ambos más bien se complementan. 2. Si los supuestos normativos
en la reforma que introduce el párrafo cuarto contravienen lo establecido en el
artículo 386 vigente, o bien, si al permanecer incólume este último numeral,
ambos más bien se complementan. 3. Si el proyecto de ley consultado cumple con
los principios de proporcionalidad y razonabilidad con base en todo lo expuesto
anteriormente. En cuanto a la reforma al artículo 376, se ha cuestionado la
constitucionalidad de la norma indicada, pues se considera que la frase
"aquellos cuya suspensión, discontinuidad o paralización pueda causar daño
significativo a los derechos a la vida, la salud y la seguridad pública”
entraría en contradicción con el mismo artículo 376, en su inciso 4), los
denominados servicios de transporte ferroviario, marítimo, carga y descarga en
muelles y atracaderos de bienes perecederos, en tanto su ligamen con la
definición inicial sería de manera indirecta. Adicional a lo anterior, tanto a
nivel de jurisprudencia de la Sala Constitucional como a nivel doctrinario,
existen fundamentos amplios para valorar que los supuestos sobre los cuales es
posible considerar como esencial una actividad, también incluyen aspectos de
índole económica. En cuanto a doctrina jurídica, una parte de ella se decanta
por ampliar los supuestos para la determinación de la esencialidad de un
servicio público, hasta llegar a aquellos que afecten tanto la economía como el
desarrollo nacional. En razón de lo anterior, surge la duda de
constitucionalidad de si el inciso 4), del artículo del artículo 376, que
incluye como servicios esenciales la carga y descarga en muelles y atracaderos
de bienes perecederos, en tanto el enunciado inicial de la misma norma refiere
que "aquellos cuya suspensión, discontinuidad o paralización pueda causar
daño significativo a los derechas a la vida, la salud y la seguridad pública”
pudiera ser contrario al artículo 61, de la Constitución Política, que reconoce
el derecho de los patronos al paro y el de los trabajadores a la huelga, salvo
en los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la
ley y conforme a las regulaciones que la misma establezca.
3.- La copia certificada del expediente
legislativo N°21.049 se recibió en la Sala el día 10 de setiembre de 2019.
4.- Por escrito presentado a las 11:08
horas del 20 de septiembre de 2019, Victor Manuel Rodríguez Rescia, en su
condición de representante del Instituto Interamericano de Derechos Humanos y
Responsabilidades Sociales, presenta argumentos bajo la figura amicuscuriae.
5.- Por escrito presentado a las 11:12
horas del 26 de septiembre de 2019, por Mario Rojas Vilchez, en su condición de
Secretario General de la Confederación de Trabajadores RerumNovarum, presenta
argumentos bajo la figura amicuscuriae.
6.- Por escritos presentados a las 11: 39
horas y 14:58 horas de los días 1° y 2° de octubre de 2019, por Carlos Ricardo
Benavides Jiménez, diputado de la Asamblea Legislativa, presenta argumentos
bajo la figura amicuscuriae.
7.- Por resolución de las 13:05 horas
del 15 de octubre de 2019, el magistrado instructor solicitó como prueba para
mejor resolver, al señor Carlos Ricardo Benavides Jiménez, Presidente de la
Asamblea Legislativa, o a quien ocupara su cargo, para que manifestara en el
plazo de ocho horas, si la Asamblea Legislativa consultó a la Corte Suprema de
Justicia, el proyecto aprobado en Primer Debate. Con el escrito
presentado a las 15:48 horas del 15 de octubre de 2019, el señor Benavides
Jiménez, se manifestó en el sentido que el Proyecto de Ley denominado “Ley para
brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos”, expediente N°
21049, aprobado en primer debate NO ha sido consultado a la Corte Suprema de
Justicia.
8.- El magistrado Cruz Castro, presenta
razones de inhibitoria dado que al conocer el proyecto de ley consultado, ante
la Corte Suprema de Justicia, expresó su criterio señalando que no afectaba la
organización y funcionamiento del Poder Judicial. Como ello podría
incidir en su objetividad o condición de juez natural, y dada la importancia
del proyecto, decide separarse del expediente y remitir los autos a la
Presidencia de la Sala para lo que corresponda.
9.- Por resolución de las 16:28 horas del
16 de octubre de 2019, el Presidente en ejercicio de la Sala Constitucional,
Fernando Castillo Víquez, aceptó las razones de inhibitoria del magistrado Cruz
Castro, y procedió con base en el artículo 49, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial, a habilitar a la magistrada suplente que le sustituye, señora Ana
María Picado Brenes.
10.- El magistrado Rueda Leal, señala
el 22 de octubre de 2019, que al haberse planteado la consulta relacionada con
el inciso 10), del numeral 376, del proyecto de ley, denominado “Ley para
brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos”, y con el
que se pretende introducir al Código de Trabajo, una disposición que afecta a
ciertos servicios judiciales como derecho de familia, pensiones alimentarias,
violencia intrafamiliar, entre otras, presenta razones de inhibitoria, toda vez
que su esposa Sandra Mora Venegas, se desempeña en un puesto interino de
Supervisora en materia de pensiones alimentarias y familia en la Defensa
Pública del Poder Judicial.
11.- Por resolución de las 16:21 horas
del 22 de octubre de 2019, el Presidente a.í. de la Sala, Fernando Castillo
Víquez, rechazó las razones señalando, entre otras cosas, que el régimen de
excusas, inhibitorias y recusaciones de los magistrados de la Sala
Constitucional es un régimen excepcionalísimo y, por consiguiente, no le son
aplicables las simples recusaciones, inhibitorias y excusas regulados en la legislación
procesal ordinaria. Así, denegó la gestión y declaró habilitado al magistrado
Rueda Leal para el conocimiento de este proceso.
12.- El magistrado Araya García,
presenta el 23 de octubre del año en curso, formal inhibitoria para conocer de
la consulta legislativa facultativa, toda vez que dentro de las dudas que
plantean las señoras y señores diputados, es el inciso 8), del artículo 376,
que se pretende introducir al Código de Trabajo, disposición que contempla la
actividad en la que un tío materno es propietario de un inmueble que brinda
diversos servicios automotrices, como el expendio de combustibles, actividad
esta última que actualmente y desde hace algunos años, se encuentra siendo
ejercida por un tercero en virtud de un contrato suscrito entre las partes para
tal efecto.
13.- Por resolución de las 11:30 horas
del 23 de octubre de 2019, el Presidente a.í. de la Sala, Fernando
Castillo Víquez, rechazó las razones señalando, entre otras cosas, que el
régimen de excusas, inhibitorias y recusaciones de los magistrados de la Sala
Constitucional es un régimen excepcionalísimo y, por consiguiente, no le son
aplicables las simples recusaciones, inhibitorias y excusas regulados en la
legislación procesal ordinaria. Así, denegó la gestión y declaró habilitado al
magistrado Araya García para el conocimiento de este proceso.
Redacta el Magistrado Salazar
Alvarado los considerandos I, II, III.1, III.2, III.4, IV.1, IV.2, IV.3, IV.6,
IV.7, IV.8, y V.1., redacta el Magistrado Rueda Leal los considerando III.3
(de forma conjunta con la Magistrada Picado Brenes), IV.4, IV.10 y
V.2, redacta la Magistrada Hernández López el considerando
IV.5 y redacta el Magistrado Castillo Víquez el considerando
IV.9. y,
Considerando:
I.- De conformidad con lo que dispone el
artículo 96, inciso b), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, nos
encontramos frente a una consulta facultativa, planteada por más de diez
Diputados y Diputadas de la Asamblea Legislativa, por lo que esta Sala revisará
únicamente los extremos cuestionados en forma concreta por los consultantes y
no aspectos generales de constitucionalidad de la Ley que contiene la norma
impugnada, según lo dispone el artículo 99, de la ley que rige esta
jurisdicción.
II.- Sobre las gestiones amicuscuriae. En lo que se refiere a las
diferentes gestiones amicuscuriae presentadas al
expediente, éstas no se deben tener en cuenta para resolver las consultas que
nos ocupan, al no estar, ese tipo de solicitudes, reconocidos en la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, lo que sí sucede con las coadyuvancias en los procesos
de amparo, de hábeas corpus y de las acciones de inconstitucionalidad, y porque
no forman parte del control previo de constitucionalidad (véase Sentencias N°
2004-1603 de las 9:30 horas del 17 de febrero de 2004 y N° 2008-15760 de las
14:30 horas del 22 de octubre de 2008, entre otras).
III.- Consulta sobre la forma.
1.
Inaplicabilidad del artículo 208 bis (hoy 234 bis), del Reglamento Legislativo. Se
consulta a la Sala, concretamente, sobre la restricción de la naturaleza de la
iniciativa de ley, sobre la cual solo se puede aplicar en materias que
requieran de mayoría absoluta para su aprobación. La duda de
constitucionalidad, es que en el trámite del proyecto de ley, algunos artículos
que inicialmente formaban parte de la iniciativa, fueron excluidos de la
reforma, otros se mantuvieron, y diferentes, fueron incluidos como el inciso
d), del artículo 349, del Código de Trabajo. Señalan que dicho numeral regula
la obligación de los sindicatos de enviar cada año al mismo Departamento de
Organizaciones Sociales una nómina completa de sus miembros. Con la pretendida
reforma, esa obligación se complementa con:
“…,
y señalar un medio electrónico para atender notificaciones. Dicha dirección
electrónica debe estar debidamente registrada y actualizada ante el Ministerio
de Trabajo, y será utilizada exclusivamente para recibir notificaciones en los
trámites de calificación de movimientos huelguísticos regulados en este código
y para los efectos del trámite del artículo 375 bis de este código. El
Ministerio de Trabajo brindará acceso público y en línea a la lista de medios
electrónicos establecidos por cada una de las organizaciones sindicales
registradas. En caso de incumplimiento de este requisito, las resoluciones que
se dicten se tendrán por notificadas de forma automática”.
Interpretan, que hay un cambio radical
en lo que toca a la mayoría requerida para la aprobación del proyecto, que pone
en compromiso los límites materiales del artículo 208 bis (hoy 234 bis), pues
el Ministerio de Trabajo brindaría libre e irrestricto acceso al público, en
línea, a cualquier particular al sitio web de dicha cartera y conocer, en
detalle, las listas de afiliados de todos los sindicatos inscritos en el
Departamento de Organizaciones Sociales y hasta sus respectivos correos electrónicos.
Consideran, que si bien las organizaciones tienen un régimen especial por su
naturaleza, promover la divulgación indiscriminada e irrestricta de tal
información, es contraria al artículo 24, de la Constitución Política, con lo
cual la votación requerida para la aprobación pasaría de mayoría absoluta a
mayoría calificada. Incluso, refuerzan la posición con lo establecido en la Ley
de Protección de Datos de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos
Personales, N° 8968 de 7 de julio de 2011.
La
consulta a la Sala es si se podría interpretar que la disposición implica, de
algún modo, la apertura a la información de los miembros de las asociaciones
sindicales, como correos personales, la cual consideran es información privada
y sensible. En tal caso, se alega que la disposición conllevaría un efecto que
viciaría el procedimiento especial establecido de conformidad con el 208 bis
(hoy 234 bis), del Reglamento de la Asamblea Legislativa.
En el criterio de la Sala, los efectos
señalados, que se pudieran deducir de la norma no son ni directa ni
específicamente dirigidas a revelar datos personales de los miembros de los
sindicatos registrados, como para considerar que se debería exigir elevar el
requerimiento de votación absoluta a calificada para la Asamblea Legislativa.
La norma debe interpretarse, en el sentido que tiene como fin regular el correo
del (los) Sindicato (s), y no inferir que se trataría de la lista de los
sindicalizados, para lo cual, existen protecciones en las leyes vigentes que
deben ser observadas y resguardadas, por las siguientes razones:
En primer lugar, lo que se consulta, es
una interpretación de los gestionantes, que por extensión -entienden- que
podría implicar la obligación de publicitar la dirección de correo electrónico
de los miembros (y de las organizaciones sindicales), con implicaciones serias
como persecución y descalificación de los trabajadores en el mercado laboral
para los asociados. La Sala no encuentra asidero alguno para esa
interpretación, pues de la simple lectura de la norma, debe entenderse que solo
impone dos obligaciones al sindicato, en particular, la de informar al
Departamento de Organizaciones Sociales sobre la nómina completa de sus
miembros y, la de la organización de proporcionar a dicho Departamento su
correo electrónico para recibir notificaciones. Ambas, en ese mismo orden, no
tienen los efectos que quieren endilgarle a la reforma los gestionantes. Véase,
en el texto de la norma, que la primera obligación, es seguida de una coma
disyuntiva, sobre la obligación de señalar el medio electrónico para
notificaciones en los trámites de calificación de los movimientos
huelguísticos. Así, la Sala no interpreta que la reforma tiene por objeto
autorizar el uso de la información como la nómina completa de los asociados o
miembros de los sindicatos registrados, más bien el fin de la disposición es
establecer esas obligaciones a partir de la información de los correos
electrónicos pero de la asociación como tal. Si, se interpretara de otro
modo la disposición reformada, para pretender obligar al Ministerio de Trabajo
a brindar algún tipo de información relacionada a los propios asociados al
Sindicato, respecto de la obligación pero del acceso público y en línea a la
lista de medios electrónicos establecidos para cada una de las organizaciones
sindicales registradas, en modo alguno debe interpretarse que se modifican las
obligaciones legales de protección a la información de los datos personales,
según provee la Ley N° 8968, “Protección de la persona frente al tratamiento de
sus datos personales”, como para alcanzar a sus miembros. Dichos datos deberán
protegerse en todo momento.
Segundo, en un contexto general de la
disposición, se toma nota de que el proyecto de ley introduce la modificación
de la Ley de Notificaciones Judiciales, N° 8687 de 4 de diciembre de 2008, lo
cual debe entenderse con el artículo 3 de ese proyecto de Ley, que la reforma
tiene como objetivo habilitar la notificación personalmente en determinadas
condiciones, en el domicilio contractual, casa de habitación o en el domicilio
real o registral, para el traslado de la demanda o auto inicial en cualquier
clase de proceso, salvo “… en los procesos de calificación de los
movimientos huelguísticos en que se procederá de conformidad con el Código de
Trabajo”. El fin de la norma, entonces, tiene relación con el objetivo de
permitir la notificación más expedita posible a los sindicatos, en el medio
electrónico señalado previamente, como consecuencia agregado al inciso d), del
artículo 349 consultado.
2.- Consulta constitucional a la Corte
Suprema de Justicia.
Sobre esta duda, señalan los consultantes que no hubo la consulta institucional
a que se refiere el artículo 167, de la Constitución Política. Se señala que el
proyecto de ley obtuvo dos consultas, el primero respecto del primer texto
base, y posteriormente el texto sustitutivo aprobado el 22 de mayo del año en
curso, pero no el aprobado en primer debate el 3 de setiembre pasado. Señalan,
que si fuera necesario la consulta y la Corte Suprema de Justicia determina que
sí hay afectación a la organización y funcionamiento del Poder Judicial, se
requeriría de la aprobación por treinta y ocho votos, en cuyo caso, saldría del
alcance del artículo 208 bis (hoy 234 bis), del Reglamento de la Asamblea Legislativa.
En tal sentido, el texto sustitutivo del 22 de mayo sufrió posteriores
modificaciones, por mociones durante su tramitación en Comisión previo al
dictamen, luego por mociones de fondo en el Plenario, y posteriormente,
mediante las mociones de reiteración. En ellas se originan nuevas funciones
para el Poder Judicial, específicamente a los Juzgados de Trabajo.
Así puntualiza esas modificaciones en
los artículos 663, del artículo 1°, del proyecto, y las adiciones al 375 bis,
los artículos 376 quater, 376 quinquies, y 664 bis, del artículo 2°, del
proyecto, sobre las que no se consultó.
Respecto de los artículos 663 y 375
bis, con la reforma del Código de Trabajo, adiciona un párrafo final que dice:
“Bajo ninguna circunstancia se podrán ampliar los plazos establecidos en la
presente normativa”, se dice que establece una prohibición absoluta a
los jueces del Poder Judicial, sin salvar los casos de fuerza mayor o caso
fortuito, para modificar los plazos de tramitación y la posible consecuencia
para el juzgador. En realidad, estima esta Sala, que debe decantarse conforme a
la jurisprudencia constitucional, de que el legislador es libre de diseñar los
procedimientos administrativos y judiciales, que no conlleva a un problema de
constitucionalidad, sino a un asunto de oportunidad y conveniencia, respetando,
claro está, los derechos fundamentales de los gobernados (Sentencias N°
2003-05090 de las 14:44 horas del 11 de junio de 2003, N° 2013-110706 de las
11:44 horas del 30 de agosto de 2013 y N° 2017-04005 de las 10:40 horas del 15
de marzo de 2017). En este sentido, el establecimiento de las obligaciones
procesales a los jueces laborales, respecto de los casos bajo su jurisdicción,
no es un asunto ajeno a la labor que prestan, especialmente, si existen materias
de gran envergadura para el país y que requieren del cumplimiento de plazo
expeditos. Debemos estar claros, que la huelga en muchos casos del sector
público puede tener implicaciones serias, como graves en los destinatarios de
los servicios públicos, especialmente si están centralizados o monopolizados en
determinados sectores públicos, de ahí la importancia de que un órgano
jurisdiccional pueda dirimir los principales aspectos que puedan ayudar a
mitigar las consecuencias negativas en la población. La fuerza mayor o caso
fortuito que citan, son causas eximentes de responsabilidades, las que deben
ser demostradas en su momento en las causas disciplinarias o de otro tipo de
responsabilidad sancionatoria, en caso de que los juzgados hayan sobrepasado
los plazos (véase que el criterio de Corte Plena varió su posición sobre los
plazos en los informes a folios 3556 y siguientes, y 7007 y siguientes). Lo
mismo debería acordarse para los artículos 663 y 375 bis, en cuanto regulan
plazos cortos para resolver.
Acusan,
que se asignan nuevas competencias a los jueces de trabajo, pues en el artículo
376 quater, se establece la obligación del juez de definición de un plan de
servicio mínimo; en el numeral 376 quinquies en los servicios de educación,
estaría la obligación de fijar un plan de prestación de servicios que deberá
mantenerse a pesar de la huelga, si no hay acuerdo al respecto. El artículo 664
bis, en cuanto establece la obligación del juez de realizar una inspección
ocular, para huelgas de servicios de trascendental importancia y de educación,
para verificar cumplimiento de planes.
En el criterio expresado por una
mayoría de la Sala, en la Sentencia N° 2018-005758 de las 15:40 horas del 12 de
abril de 2018, estableció que lo que protege el artículo 167, de la
Constitución Política, son aspectos relacionados con la creación, la variación
sustancial o la supresión de órganos estrictamente jurisdiccionales o de
naturaleza administrativa adscritos al Poder Judicial, o bien crea, ex
novo, modifica sustancialmente o elimina funciones materialmente
jurisdiccionales o administrativas. En el caso que nos ocupa, la discusión
radica en un tema de funciones jurisdiccionales, no administrativas, como en
aquella ocasión. Entonces, la doctrina ahí citada, contiene un elemento
diferenciador, porque para llegar a una conclusión plausible es necesario
distinguir del problema que nos ocupa, a qué se refiere el concepto variación “sustancial”,
en la materia jurisdiccional y de poderes del juez. En el diccionario de la
Real Academia Española, se define sustancial como
perteneciente o relativo a la sustancia. Y ésta última, como la materia
caracterizada por un conjunto específico y estable de propiedades. En
consecuencia, sustancial debe ser aquello relativo al ejercicio y funciones y
competencias del juez en una determinada materia. De manera que, se puede
decir, que si las funciones que se pretenden crear o modificar, son aquellas
que se encuentran dentro del esquema de actividades típicas y normales de un
juez, no podría calificarse de sustancial, porque es parte específico de las
propiedades jurídicas que ejerce un Juez. Si la Constitución Política establece
que corresponde al Poder Judicial conocer de las causas civiles, penales,
comerciales, de trabajo y contencioso-administrativas, así como las otras que
establezca la ley, con independencia de la naturaleza y calidad de las personas
que intervengan, además, le corresponde también resolver definitivamente sobre
ellas. A lo anterior, agrega la ejecución de las sentencias incluso con la
ayuda de la fuerza pública si es necesario. En este sentido, el Juez debe
desarrollar algunas actividades dentro de las causas o litigios que deben ser
normales o típicas de la función jurisdiccional, dentro de las cuales, estaría
la imposición de la determinación judicial sobre la voluntad de las partes en
litigio, especialmente respecto de la parte perdidosa y renuente, sobre la cual
puede ser impuesta incluso impelida con la ayuda de la fuerza pública. Lo mismo
debe decirse respecto de la actividad probatoria, como sería la constatación de
hechos mediante las inspecciones judiciales. Ninguna de ambas trataría de
actividades que serían impuestas por primera vez a los jueces, y mucho menos,
considerarse como una variación sustancial de la actividad jurisdiccional del
juez. En el criterio de la Sala, ninguna generaría la necesidad de consultar a
la Corte Suprema de Justicia por aspectos de organización y funcionamiento del
Poder Judicial, en el tanto, que si bien se imponen obligaciones a la
judicatura en la administración de justicia, en aspectos atinentes a su labor,
que es a través del razonamiento y la ponderación de las pretensiones en disputa,
definir y decidir cuestiones con un carácter procesal permanente. En este caso,
decidir sobre un plan de servicio mínimo o de servicio de educación, en los
casos en que ello proceda, o practicar la inspección ocular, no son
labores materiales y sustanciales del juez que imponga nuevas obligaciones,
en este el caso, toda vez que se realizan constantemente en las diferentes
jurisdicciones y no es una competencia ajena a la judicatura cuando tiene que
fijar procesalmente el estado de cosas, lo que debe hacer al constatar
cuestiones de hecho y de derecho. Véase, que sobre el régimen probatorio, los
artículos 476, del Código de Trabajo, pero especialmente el inciso 6), del
numeral 479, del mismo Código, permite el reconocimiento judicial, de manera,
que no es una actividad jurisdiccional nueva o sustancialmente diferente a lo
que practican en la jurisdicción laboral. En todo caso, no parecen ser temas
controversiales que permitan llegar a la conclusión de que se trata de la
creación de funciones jurisdiccionales nuevas, modificación o eliminación de
funciones que podrían afectar propiamente la labor de la administración de
justicia.
2.1 Nota del magistrado Salazar
Alvarado (plazos).
Si bien, en la Sentencia N° 2018-005758 de las 15:40 horas del 12 de abril de
2018, salvé el voto por la interpretación del alcance que le proporcionó la
Sala al artículo 167, de la Constitución Política, toda vez que la cuestión que
debía despejarse en aquella ocasión se refería a una reforma que creaba un
órgano administrativo con sustitución de las funciones del Consejo Superior del
Poder Judicial, cuando por Sentencia N° 1998-5958 de las 14:54 horas del 19 de
agosto de 1998, esta Sala estableció que:
“En efecto, los asuntos que preceptivamente
requieren de una consulta a la Corte Suprema de Justicia son aquellos que se
refieran “a la organización o funcionamiento del Poder Judicial”, donde el
término “funcionamiento” alude no sólo a los aspectos de régimen interno
administrativo de los despachos judiciales, sino también a las cuestiones
procesales que rigen la sustanciación de los diversos asuntos sometidos a estos
estrados […]”.
Aquella situación es distinta a la que
nos ocupa, pues evidentemente la norma que se consulta no tiene relación con
aspectos administrativos del Poder Judicial, y sí la tiene con sus funciones
jurisdiccionales; sin embargo, es correcto sostener que no alberga una
violación al mencionado artículo 167, pues no se trata de una variación
sustancial y por ello no toda reforma en esos términos requiere de la consulta
institucional. Es decir, aunque la sentencia analiza que en el proyecto de ley
sí tiene una incidencia sobre el aspecto jurisdiccional del Poder Judicial, se
llega a la conclusión que no requiere de la consulta y en ello el precedente
aplica correctamente. Ya sobre este tema hay coincidencia con la mayoría, en
cuanto se consultan de los artículos 663 y 375 bis, con la reforma del Código
de Trabajo, y se adiciona un párrafo final que dice: “Bajo ninguna
circunstancia se podrán ampliar los plazos establecidos en la presente
normativa”. Por Sentencia N° 2008-05179 de las 11:00 horas del 4 de
abril de 2008, refiriéndose al contenido del artículo 167, Constitucional,
estableció que:
“Se trata de una formalidad esencial o
sustancial del procedimiento legislativo de observancia obligatoria cuando el
proyecto de ley que se pretenda aprobar verse sobre la organización o
funcionamiento del Poder Judicial. Bajo esta inteligencia, se impone determinar
el contenido, sentido y alcance de la expresión proyectos de ley “(…) que se
refieran a la organización y funcionamiento del Poder Judicial (…)”. Cabe
apuntar que tal exégesis se impone en aras de mantener el equilibrio de
poderes, sin privilegiar a uno u otro órgano constitucional, de manera que cada
uno pueda ejercer sus funciones de manera independiente y separada como lo
impone el propio texto constitucional (artículo 9° de la Constitución). En
otros términos, la precisión de tales conceptos evita cualquier colisión,
extralimitación o exacerbación de las respectivas funciones, en aras de
mantener el equilibrio y la contención de los poderes, por cuanto, el fin de la
norma lo constituye no sólo la independencia funcional y la autonomía
presupuestaria del Poder Judicial, sino, también, el equilibrio entre el Poder
Legislativo y Judicial. En efecto, una interpretación amplia de los términos
empleados por el constituyente originario, por parte de la Corte Plena, podría
conducir a que determinadas materias que, en sentido estricto no están
referidas a la organización y funcionamiento del Poder Judicial, ameriten,
injustificadamente, de una ley reforzada, con lo cual se ralentiza o entorpece,
innecesariamente, la función legislativa. De otra parte, la desaplicación por
la Asamblea Legislativa de la norma constitucional, al considerar,
equívocamente, que el proyecto no versa sobre organización y funcionamiento del
Poder Judicial, podría provocar una lesión a la independencia funcional y
autonomía presupuestaria del Poder Judicial. La mayoría de este Tribunal
Constitucional estima que un proyecto de ley versa sobre tales extremos cuando
contiene en su articulado normas explícitas que disponen la creación, la
variación sustancial o la supresión de órganos estrictamente jurisdiccionales o
de naturaleza administrativa adscritos al Poder Judicial o bien crea, ex novo,
modifica sustancialmente o elimina funciones materialmente jurisdiccionales o
administrativas. Debe tomarse en consideración que la norma constitucional de
comentario armoniza dos aspectos de carácter fundamental, por una parte la
independencia del Poder Judicial y por otra el ejercicio de la libertad de
configuración o conformación del legislador, la cual no tiene otro límite que
el Derecho de la Constitución. En efecto, por principio, el legislador
ordinario goza de una amplia libertad de conformación de la realidad social,
económica y política, a través del ejercicio de la potestad legislativa, la
cual reside originariamente en el pueblo y es constitucionalmente delegada en
la Asamblea Legislativa por su carácter de órgano político representativo
(artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución Política). Esa potestad
legislativa, únicamente, puede tener los límites que establece el constituyente
y, en general, el bloque de constitucionalidad, de modo que para evitar una
limitación indebida de la libertad de configuración legislativa, cualquier
disposición que establezca una condición o límite que la agrave debe ser
interpretado en sus justos y razonables términos, para facilitar su ejercicio.
Un valladar importante, establecido por el constituyente, a la discrecionalidad
legislativa, lo constituye, precisamente, el ordinal 167 de la Constitución, en
aras de mantener la independencia del Poder Judicial al disponer una consulta
preceptiva de los proyectos de ley referidos a la organización y funcionamiento
que le atañen a ese Poder de la República. No obstante, ese límite debe ser
interpretado en su verdadera dimensión, de modo que opere cuando de manera
sustancial, objetiva y cierta el proyecto de ley se refiere a tales materias,
de lo contrario se limita, innecesaria e injustificadamente, la libertad de
configuración del legislador ordinario. Es así que cuando el proyecto de ley no
versa sobre las materias ya precisadas, el Poder Legislativo puede prescindir
de la consulta a la Corte Plena y, por consiguiente, de la aprobación de una
ley calificada o reforzada para regular la materia. Es claro que
habrá materias que, clásicamente, son reserva de ley como el establecimiento de
las penas y su gradación (artículos 39 y 121 de la Constitución), respecto
de las que el legislador, al definir la política criminal o de persecución
penal, tiene entera y plena libertad de conformación todo dentro de los límites
impuestos por el parámetro de constitucionalidad. En suma, un proyecto de ley
que aumente o disminuya las penas a imponer por una conducta ilícita, típica y
antijurídica, sustancial y objetivamente, no se refiere a la organización y
funcionamiento del Poder Judicial, sino a la definición de las políticas
criminales que son resorte exclusivo del Poder Legislativo. Resulta claro que
la incidencia refleja o indirecta del aumento o disminución de penas o de la
tipificación como delito de una determinada conducta que pueda contener un
proyecto de ley, en el Poder Judicial, en cuanto amerite algunos ajustes
organizacionales o funcionales, no constituye, en sentido estricto, una materia
referida, directa y explícitamente, a la organización y funcionamiento de ese
Poder, por cuanto, no supone la creación, variación sustancial o supresión de
órganos o funciones jurisdiccionales o administrativas adscritas al Poder
Judicial. Así, este Tribunal Constitución en el Voto No. 4258- 02 de las 9:40
hrs. de 10 de mayo de 2002, estimó que “V.- (…) No puede tampoco alegarse
contra la norma un efecto apenas indirecto, que sería causado por un cambio en
el presupuesto general del Poder Judicial, que a su vez podría incidir sobre la
función jurisdiccional. El efecto de segundo grado como sería éste, no es un
criterio de importancia constitucional suficiente como para invalidar un acto
del Poder Legislativo”. De lo contrario, el Poder Judicial
sometería, a través de una opinión consultiva semi-vinculante –en cuanto admite
que la Asamblea Legislativa se aparte de ésta a través de una ley calificada-,
la definición legislativa de las políticas criminales, que como se dijo es
resorte exclusivo del Poder Legislativo, a una seria e importante restricción
no querida o impuesta por el constituyente originario”.
En otro antecedente más reciente,
Sentencia N° 2018-19511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, esta
Sala estableció con claridad que:
“Ahora, el adecuado equilibrio entre el Poder
Legislativo y el Judicial pasa por la correcta comprensión de los pesos y
contrapesos entre ellos. Si un proyecto de ley atañe a la organización y
funcionamiento del Poder Judicial, pero este no es consultado o, pese a su
oposición, la aprobación legislativa no se da por mayoría calificada, se
vulnera la independencia judicial. De otro lado, si se otorga al Poder Judicial,
sin fundamento alguno, la posibilidad de incidir para que un proyecto de ley
deba ser aprobado por mayoría calificada, el resultado es una transgresión
flagrante de la competencia normativa del Poder Legislativo. De ahí que se deba
aplicar el control de constitucionalidad en el sub examine, a fin de resguardar
el requerido justo equilibrio entre esos Poderes, dentro del marco
institucional y el diseño político concebidos por el Constituyente. La labor de
la Sala Constitucional, en este contexto, es desentrañar el contenido del
artículo 167 a fin de verificar sus alcances y preservar el justo equilibrio
entre Poderes de la República”.
Coincido con la mayoría de la Sala de
que la celeridad de los plazos establecidos en las disposiciones que se
consultan no representa una variación sustancial de las
actividades de los jueces, tomando en cuenta que se requiere de su atención
especial para casos excepcionales en los que los trabajadores o funcionarios
públicos en aquellos servicios considerados como esenciales se declaran en
huelga, a pesar de estar restringido. Y si bien, se trata de un problema
aparte la definición de lo que son los servicios esenciales, el abordaje del
problema de la intervención de los juzgados de trabajo para resolver estos
conflictos de manera expedita, de cara a los usuarios, es un problema como tal
excepcional. Lo mismo para las funciones típicas de los jueces al decidir el
tema del plan mínimo de servicios trascendentales a falta de acuerdo entre
partes, o en el tema de la educación como servicio estratégico de la Nación, o
el tema de la inspección ocular. En el criterio del suscrito, la
normativa no implica un cambio significativo de las funciones del Juez de
Trabajo, y por ende, no altera sus competencias como para estimar que requiera
de la consulta institucional garantizada en el artículo 167, de la Constitución
Política.
2.2 RAZONES PARTICULARES DE LOS
MAGISTRADOS RUEDA LEAL Y CHACÓN JIMÉNEZ SOBRE LOS PLAZOS ESTIPULADOS EN EL
PROYECTO PARA LA RESOLUCIÓN DEL PROCESO DE DECLARATORIA DE HUELGA.
Los plazos estipulados en una ley para
la resolución de un proceso judicial, así como las consecuencias de su
incumplimiento, en principio, forman parte de la libre configuración del
legislador. Tales estipulaciones, en la medida en que afecten la organización o
el funcionamiento del Poder Judicial, deben ser consultadas a la Corte Suprema
de Justicia a los efectos del trámite legislativo y de la determinación de las
mayorías requeridas para su aprobación.
Sobre el proyecto de ley de marras, aun
cuando no se le consultaron a la Corte Suprema de Justicia las adiciones a los
numerales 663 y 375 bis que estipularon “Bajo ninguna circunstancia se
podrán ampliar los plazos establecidos en la presente norma”, no se observa
que estas configuren un cambio sustancial en su organización y funcionamiento,
pues la última versión que fue remitida a ese órgano ya contemplaba plazos
calificados de improrrogables con la respectiva responsabilidad disciplinaria
del juez en caso de su incumplimiento y, en esa oportunidad, se informó a la
Asamblea Legislativa que no afectaba la organización ni el funcionamiento del
Poder Judicial, criterio con el que esta Sala coincide.
Por otro lado, en el Derecho Procesal,
que es de orden público y, por ende, de obligado acatamiento tanto para las
partes como para las personas juzgadoras, para que un plazo ostente la
condición de perentorio, resulta indispensable que su
incumplimiento produzca repercusiones en el proceso. Así, por ejemplo, con
relación a las partes, es claro que la parte demandada cuenta con plazos
previamente establecidos para contestar la demanda y que ambas partes también
cuentan con plazos previamente definidos para recurrir las resoluciones
judiciales. Si esto lo hacen fuera de esos plazos, se puede afirmar en términos
generales que la gestión no produce efectos jurídicos. Algunos ejemplos de la
perentoridad de los plazos en la judicatura se pueden apreciar en la
legislación procesal familiar, propiamente en el artículo 98 bis.g) del Código
de Familia, el cual dispone que en los procesos de filiación, una vez
contestada la demanda, se debe convocar a una audiencia única en la cual se
deben desarrollar siete aspectos bajo pena de nulidad; o en la
legislación procesal laboral, pues en el artículo 537 del Código de Trabajo
está dispuesto que en los procesos ordinarios, cuando la sentencia se dicta
expirados los plazos previstos para ese fin, lo actuado y resuelto será
nulo , así como que el juicio deberá repetirse ante otro juez
o jueza.
En el proyecto consultado, a pesar de
que existen sendas disposiciones que señalan que los plazos establecidos no se
pueden ampliar bajo ninguna circunstancia, lo cierto es que no se estableció
alguna consecuencia específica para el proceso en caso de incumplimiento.
Lo que el proyecto de ley contempla, de
forma expresa, es una única consecuencia al incumplimiento de los plazos, la
cual es meramente disciplinaria contra el juez responsable. Sin embargo, en el
artículo 3.2 del mismo proyecto se propone una nueva reforma al artículo 5 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial, y al final del párrafo primero, se vuelve a
señalar, con toda claridad, que “Los funcionarios judiciales podrán ser
sancionados disciplinariamente con suspensión o despido, según la magnitud de
la falta, cuando la justicia se haya retardado por causa atribuibles
a ellos.”[1] Como
se aprecia, ese eventual incumplimiento de los plazos no está exento de hechos
imprevisibles, de fuerza mayor o de algún otro motivo razonable ajeno al
servidor que justifique la mora; de ahí que, a efectos de establecer algún tipo
responsabilidad disciplinaria, el órgano competente deba realizar un análisis
casuístico.
Por consiguiente, nuestro criterio es
que las frases “Bajo ninguna circunstancia se podrán ampliar los plazos
establecidos en la presente norma” contenidas al final de los
artículos 663 y 375.bis del proyecto, deberán interpretarse en relación con la
persona juzgadora y solo sobre hechos que, luego del análisis respectivo, le
puedan ser directamente atribuibles. En ese sentido, toma importancia el
principio ad impossibilianemotenetur, que preceptúa que nadie está
obligado a lo imposible, de aplicación también en materia disciplinaria. Con
base en las consideraciones expuestas, las modificaciones no debían ser
consultadas a la Corte Suprema de Justicia, siempre y cuando se interpreten
como se ha explicado supra.
2.3.-
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ –sobre la Consulta a la Corte
Suprema de Justicia-. Las
razones por las cuales las normas consultadas -último párrafo del artículo 663
del Código de Trabajo en relación con el artículo 375 bis de ese cuerpo
normativo- quebrantan de forma grave el principio de independencia judicial las
explica ampliamente la magistrada Hernández López en su voto salvado, las
cuales comparto plenamente. Ante la gravedad del tal vicio -se vulnera un
elemento nuclear del ejercicio de la función jurisdiccional en un sistema
democrático-, la consulta constitucional a la Corte Suprema de Justicia
resultaba irrelevante, toda vez que el mecanismo de consulta -solicitar la
opinión, evacuarla y, eventualmente, agravar la votación- no resulta idóneo
para subsanar el vicio de inconstitucionalidad. En este orden de ideas, hay que
tener presentes dos premisas fundamentales. La primera, el deber constitucional
de los (as) diputados (as) de legislar conforme al Derecho de la Constitución
(valores, principios y normas), tal y como lo prescribe los numerales 18 y 194
de la Carta Fundamental. El segundo, un elemental razonamiento, en el sentido
de que si es imposible que una mayoría calificada o la unanimidad de los votos
de todos (as) los (as) diputados (as) subsanen un vicio de
inconstitucionalidad, también es imposible que una consulta constitucional
logre sanear esa patología jurídica, de ahí que era irrelevante la consulta
constitucional a la Corte Suprema de Justicia y, por consiguiente, al existir
un vicio de fondo, el vicio de procedimiento carece de importancia.
3.- Sobre el vicio de
inconstitucionalidad por el procedimiento en relación con la falta de consulta
a la Corte Suprema de Justicia del numeral 376 inciso 10) del proyecto de “Ley
para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos”. Redactan
los Magistrados Rueda Leal y Picado Brenes.
La reforma al inciso supra citado
plantea (se cita el inicio de la norma para mayor claridad):
“Artículo
376- Para los efectos del artículo anterior se entienden por servicios públicos
esenciales aquellos cuya suspensión, discontinuidad o paralización pueda causar
daño significativo a los derechos a la vida, la salud y la seguridad pública.
Por su carácter esencial, estará prohibida absolutamente la huelga, en los
siguientes servicios:
…
10)
Los servicios judiciales en materia laboral, derechos fundamentales, derecho de
familia, pensiones alimentarias, violencia intrafamiliar, contravenciones y
flagrancia, el levantamiento, práctica de autopsias y posterior entrega de
cuerpos, así como los servicios médico forense que impliquen atención urgente,
incluyendo en todos los casos los servicios auxiliares necesarios para su
efectiva prestación”.
Al respecto, los consultantes afirman
que tal inciso no formó parte ni del proyecto original ni del texto dictaminado
en comisión, sino que fue modificado a través de una moción de fondo aprobada
el 26 de agosto de 2019. Esta moción incluyó como servicios esenciales todos
los servicios judiciales relacionados con derecho de familia, derechos
fundamentales y contravenciones. Sin embargo, la norma referida no fue
consultada al Poder Judicial conforme al ordinal 167 de la Ley Fundamental, a
pesar de que afecta en forma directa su organización y funcionamiento.
A los efectos de resolver esta duda de
constitucionalidad, primero se debe traer a colación lo que la Sala ya ha
expuesto con relación con el artículo 167.
Precisamente, concerniente al sentido y
alcance de la consulta de la Asamblea Legislativa a la Corte Suprema de
Justicia en materia de organización y funcionamiento del Poder Judicial, en la
sentencia n° 2008-005179 de las 11:00 horas del 4 de abril de 2008 (criterio
reiterado en las sentencias n°ˢ 2018-019511 de las 21:45 horas del 23
de noviembre de 2018, 2018-005758 de las 15:40 horas del 12 de abril de 2018 y
2017-004221 de las 09:15 horas del 21 de marzo de 2017) estableció esta Sala lo
siguiente:
“El
numeral de análisis dispone que “Para la discusión y aprobación de proyectos de
ley que se refieran a la organización o funcionamiento del Poder Judicial,
deberá la Asamblea Legislativa consultar a la Corte Suprema de Justicia; para
apartarse del criterio de ésta, se requerirá el voto de las dos terceras partes
del total de los miembros de la Asamblea Legislativa”. Se trata de una
formalidad esencial o sustancial del procedimiento legislativo de observancia
obligatoria cuando el proyecto de ley que se pretenda aprobar verse sobre la
organización o funcionamiento del Poder Judicial. Bajo esta inteligencia, se
impone determinar el contenido, sentido y alcance de la expresión proyectos de
ley “(…) que se refieran a la organización y funcionamiento del Poder Judicial
(…)”. Cabe apuntar que tal exégesis se impone en aras de mantener el equilibrio
de poderes, sin privilegiar a uno u otro órgano constitucional, de manera que
cada uno pueda ejercer sus funciones de manera independiente y separada como lo
impone el propio texto constitucional (artículo 9° de la Constitución). En
otros términos, la precisión de tales conceptos evita cualquier colisión,
extralimitación o exacerbación de las respectivas funciones, en aras de
mantener el equilibrio y la contención de los poderes, por cuanto, el fin de la
norma lo constituye no sólo la independencia funcional y la autonomía
presupuestaria del Poder Judicial, sino, también, el equilibrio entre el Poder
Legislativo y Judicial. En efecto, una interpretación amplia de los términos empleados
por el constituyente originario, por parte de la Corte Plena, podría conducir a
que determinadas materias que, en sentido estricto no están referidas a la
organización y funcionamiento del Poder Judicial, ameriten, injustificadamente,
de una ley reforzada, con lo cual se ralentiza o entorpece, innecesariamente,
la función legislativa. De otra parte, la desaplicación por la Asamblea
Legislativa de la norma constitucional, al considerar, equívocamente, que el
proyecto no versa sobre organización y funcionamiento del Poder Judicial,
podría provocar una lesión a la independencia funcional y autonomía
presupuestaria del Poder Judicial. La mayoría de este Tribunal Constitucional
estima que un proyecto de ley versa sobre tales extremos cuando contiene en su
articulado normas explícitas que disponen la creación, la variación sustancial
o la supresión de órganos estrictamente jurisdiccionales o de naturaleza
administrativa adscritos al Poder Judicial o bien crea, ex novo, modifica
sustancialmente o elimina funciones materialmente jurisdiccionales o
administrativas. Debe tomarse en consideración que la norma constitucional de
comentario armoniza dos aspectos de carácter fundamental, por una parte la
independencia del Poder Judicial y por otra el ejercicio de la libertad de
configuración o conformación del legislador, la cual no tiene otro límite que
el Derecho de la Constitución. En efecto, por principio, el legislador
ordinario goza de una amplia libertad de conformación de la realidad social,
económica y política, a través del ejercicio de la potestad legislativa, la
cual reside originariamente en el pueblo y es constitucionalmente delegada en
la Asamblea Legislativa por su carácter de órgano político representativo
(artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución Política). Esa potestad
legislativa, únicamente, puede tener los límites que establece el constituyente
y, en general, el bloque de constitucionalidad, de modo que para evitar una
limitación indebida de la libertad de configuración legislativa, cualquier
disposición que establezca una condición o límite que la agrave debe ser
interpretado en sus justos y razonables términos, para facilitar su ejercicio.
Un valladar importante, establecido por el constituyente, a la discrecionalidad
legislativa, lo constituye, precisamente, el ordinal 167 de la Constitución, en
aras de mantener la independencia del Poder Judicial al disponer una consulta
preceptiva de los proyectos de ley referidos a la organización y funcionamiento
que le atañen a ese Poder de la República. No obstante, ese límite debe ser
interpretado en su verdadera dimensión, de modo que opere cuando de manera
sustancial, objetiva y cierta el proyecto de ley se refiere a tales materias,
de lo contrario se limita, innecesaria e injustificadamente, la libertad de
configuración del legislador ordinario. Es así que cuando el proyecto de ley no
versa sobre las materias ya precisadas, el Poder Legislativo puede prescindir
de la consulta a la Corte Plena y, por consiguiente, de la aprobación de una
ley calificada o reforzada para regular la materia. Es claro que habrá materias
que, clásicamente, son reserva de ley como el establecimiento de las penas y su
gradación (artículos 39 y 121 de la Constitución), respecto de las que el
legislador, al definir la política criminal o de persecución penal, tiene
entera y plena libertad de conformación todo dentro de los límites impuestos
por el parámetro de constitucionalidad. En suma, un proyecto de ley que aumente
o disminuya las penas a imponer por una conducta ilícita, típica y
antijurídica, sustancial y objetivamente, no se refiere a la organización y
funcionamiento del Poder Judicial, sino a la definición de las políticas
criminales que son resorte exclusivo del Poder Legislativo. Resulta claro que
la incidencia refleja o indirecta del aumento o disminución de penas o de la
tipificación como delito de una determinada conducta que pueda contener un
proyecto de ley, en el Poder Judicial, en cuanto amerite algunos ajustes
organizacionales o funcionales, no constituye, en sentido estricto, una materia
referida, directa y explícitamente, a la organización y funcionamiento de ese
Poder, por cuanto, no supone la creación, variación sustancial o supresión de
órganos o funciones jurisdiccionales o administrativas adscritas al Poder
Judicial (...)”
Asimismo, en la sentencia n°
2018-019511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, partiendo de un
proyecto de ley tramitado a través del numeral 208 bis del Reglamento de la
Asamblea Legislativa, en la actualidad 234 bis, este Tribunal especificó:
“Finalmente,
la Sala observa que el proyecto consultado es tramitado mediante el
procedimiento especial establecido en el artículo 208 bis del Reglamento de la
Asamblea Legislativa. Dicho numeral reza:
“Artículo
208 bis.-Procedimientos Especiales
Mediante
moción de orden, aprobada por dos tercios de sus votos, la Asamblea Legislativa
podrá establecer procedimientos especiales para tramitar las reformas a su
Reglamento y proyectos de ley cuya aprobación requiera mayoría absoluta,
exceptuando la aprobación de contratos administrativos, los relacionados a la
venta de activos del Estado o apertura de sus monopolios y los tratados y
convenios internacionales sin importar la votación requerida para su
aprobación. Todo procedimiento especial deberá respetar el principio
democrático, y salvaguardar el derecho de enmienda.” (El subrayado es
agregado).
La
norma transcrita dispone que el procedimiento especial del 208 bis debe ser
utilizado únicamente en proyectos cuya aprobación requiera mayoría absoluta.
Además, para establecer tal procedimiento, las diputadas y los diputados deben
llegar a un acuerdo de dos tercios de los votos. En otras palabras, para
aplicar un procedimiento por el ordinal 208 bis, debe existir el consenso de
una mayoría calificada de las diputadas y los diputados en cuanto a que el
proyecto que se pretende tramitar por dicha vía es uno que puede ser aprobado
por mayoría absoluta.
(…)
Volviendo
al caso de marras, si la Asamblea Legislativa se decantó por un procedimiento
basado en el artículo 208 bis, por existir consenso en cuanto a la aprobación
del proyecto por mayoría absoluta, entonces deviene incongruente que se inicie,
dentro de ese trámite, un proceso de consultas constitucionales, a fin de
determinar si el proyecto requiere mayoría calificada, como ocurrió en este
caso.
No
es, entiéndase bien, que la Asamblea Legislativa no pueda consultar a las
instancias que determine pertinente. Tal conclusión sería errónea, pues el
procedimiento parlamentario debe enriquecerse con los insumos de diversos
sectores, lo que es propio del sistema democrático. Lo que sí es improcedente
es dedicar recursos públicos de toda índole en un procedimiento tramitado bajo
la incertidumbre de si su votación corresponde a una mayoría absoluta, cuando la
norma (208 bis) expresamente requiere certeza en ese respecto. Si existió duda
en cuanto al tipo de votación requerida para la aprobación del proyecto,
entonces ab initio no debió optarse por un procedimiento basado en el artículo
208 bis. Tal actuar se opone a la eficiencia y razonabilidad que debe imperar
en el actuar de la Administración.
En
el caso concreto del expediente n.° 20.580 y según lo expresado anteriormente,
la Sala constató que no guarda relación con la organización o el funcionamiento
del Poder Judicial, por lo que desaparece la incertidumbre apuntada. Empero,
este Tribunal sí determina que la consulta efectuada era improcedente por
incongruente, con base en el razonamiento supra efectuado.”
A fin de resolver el sub lite,
de los antecedentes jurisprudenciales se debe destacar:
1) Un proyecto de ley versa sobre la
organización o funcionamiento del Poder Judicial, cuando contiene normas
explícitas que disponen la creación, la variación sustancial o la supresión de
órganos estrictamente jurisdiccionales o de naturaleza administrativa adscritos
al Poder Judicial o bien crea, ex novo, modifica sustancialmente o elimina
funciones materialmente jurisdiccionales o administrativas.
2) Cuando se trata de la aplicación de
procedimiento especial regulado en el artículo 234 bis (antes 208 bis) del
Reglamento de la Asamblea Legislativo, está excluido todo proyecto de ley, cuya
aprobación requiera de mayoría calificada.
En el caso de marras, el texto
consultado establece cuáles servicios judiciales no pueden ser suspendidos en
caso de una huelga dentro del Poder Judicial: los relativos a materia laboral,
derechos fundamentales, derecho de familia, pensiones alimentarias, violencia
intrafamiliar, contravenciones y flagrancia, el levantamiento, práctica de
autopsias y posterior entrega de cuerpos, así como los servicios médico forense
que impliquen atención urgente, incluyendo en todos los casos los servicios
auxiliares necesarios para su efectiva prestación. Además, ha quedado
demostrado que el texto en mención no fue consultado a la Corte Suprema de
Justicia.
Al respecto, resulta evidente que la
determinación de cuál servicio debe continuar funcionando y cuál no en el marco
de una huelga dentro del Poder Judicial, configura un factor que de manera
sustancial versa, justamente, sobre el funcionamiento de ese Poder, por lo que
la referida falta de consulta a este deviene un vicio de inconstitucionalidad
de procedimiento, máxime que el externar una opinión acerca de ese punto
corresponde a una tarea típica del gobierno judicial a cargo de la Corte
Suprema de Justicia. De pronunciarse este órgano superior en el sentido
expuesto, la aprobación del proyecto requeriría de mayoría calificada, por lo
que la vía del ordinal 234 bis (antes 208 bis) del Reglamento de la Asamblea
Legislativa devendría del todo improcedente.
Corolario de lo anterior, la mayoría de
la Sala estima que, conforme a lo estipulado en el artículo 167 de la
Constitución Política, el proyecto consultado ha incurrido en un vicio de
inconstitucionalidad atinente al procedimiento debido a la falta de consulta a
la Corte Suprema de Justicia del numeral 376 inciso 10) del proyecto “Ley para
brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos”.
3.1
Voto Salvado de los magistrados Salazar Alvarado y Araya García. Con
redacción del primero, los suscritos salvamos el voto. Esta Sala ha
establecido por Sentencia N° 2001-13273 de las 11:44 horas del 21 de diciembre
de 2001, respecto de la obligación de brindar la consulta establecida en el
artículo 167, de la Constitución Política, que:
“…
los alcances de este deber del legislador, entendiendo que dicha consulta
resulta obligatoria cuando lo discutido en la Asamblea es un proyecto de ley
que pretenda establecer reglas de funcionamiento y organización del Poder
Judicial, entendido esto no apenas como las disposiciones que regulen la
creación de tribunales de justicia o competencias jurisdiccionales, sino
incluso aquellas que dispongan sobre modo de ejercicio de dichas competencias,
es decir, sobre la forma en que el Poder Judicial lleva a cabo su función
jurisdiccional, incluidas normas propiamente procesales”.
En
la anterior sentencia, incluso se determina que es necesario calificar o
analizar si la iniciativa tiene como resultado una consecuencia en la
organización y funcionamiento del Poder Judicial. En una sentencia posterior,
N° 2002-4258 de las 9:40 horas del 10 de mayo de 2002, la Sala estableció que:
“En
cuanto al primer vicio alegado, estimamos que el propósito del trámite de
consulta al Poder Judicial de los proyectos de ley que se refieran a “la
organización y funcionamiento” de ese Poder, es delimitar las competencias de
la Asamblea Legislativa frente a la Corte Suprema de Justicia, especialmente en
materia jurisdiccional, de manera que no se produzca una intervención
subrepticia de un órgano en otro. La consulta preceptiva como requisito de
validez de la legislación, es obligatoria respecto de los proyectos de ley
relativos a la función jurisdiccional del Poder Judicial. La omisión cometida
por la Asamblea Legislativa sí constituiría un vicio formal vinculado con una
competencia sustancial, que invalidaría la ley como medio de preservar la
independencia judicial. Pero este no es el caso”.
En otro antecedente, Sentencia N°
2005-6866 de las 14:37 horas del 1° de junio de 2005, la Sala estableció que:
“El artículo 167 de la Constitución Política obliga
a la Asamblea Legislativa a consultarle a la Corte Suprema de Justicia los
proyectos que se refieran a la organización y funcionamiento del Poder
Judicial. Ciertamente, el proyecto de Ley de Reforma Integral al Sistema de
Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, No. 7531 del 10 de julio de
1995, no se refería, en su globalidad, a la organización y funcionamiento del
Poder Judicial, sin embargo resulta suficientemente claro que el numeral 92 de
la Ley supracitada, sí está referido al funcionamiento de uno de los Tribunales
que conforman o integran el Poder Judicial (artículo 152 constitucional),
puesto que, por su medio se le asignó una apelación o alzada no jerárquica al
Tribunal de Trabajo. El asignarle, además de las funciones materialmente
jurisdiccionales que ya de por sí tiene ese órgano judicial colegiado, otra de
carácter administrativo, necesariamente, impacta y afecta su funcionamiento,
puesto que, supone un aumento de su circulante y, desde luego, podría, incluso
tener repercusión en el derecho de los justiciables a una justicia pronta y
cumplida (artículo 41 de la Constitución Política) o a un proceso en un plazo
razonable y sin dilaciones indebidas (artículo 8°, párrafo 1°, de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos), puesto que, deben destinarse importantes
recursos humanos, materiales y financieros de ese Tribunal de la República para
atender una función materialmente administrativa”.
Por sentencia de esta Sala, N°
2008-05179 de las 11:00 horas del 4 de abril de 2008, también se dijo lo
siguiente:
“VII.-
Sexto aspecto consultado. Sentido y alcance de la consulta de la Asamblea
Legislativa a la Corte Suprema de Justicia en materia de organización y
funcionamiento del Poder Judicial. Redacta el Magistrado Jinesta Lobo. La
mayoría estima que el Tribunal Constitucional como sumo interprete del Derecho
de la Constitución y custodio de la supremacía constitucional (artículos 10 de
la Constitución Política y 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional),
debe fijar el sentido y alcance de los conceptos empleados por el constituyente
originario en el artículo 167 constitucional, para determinar, en cada caso
concreto, si procede o no la consulta preceptiva de la Asamblea Legislativa a
la Corte Suprema de Justicia. El numeral de análisis dispone que “Para la
discusión y aprobación de proyectos de ley que se refieran a la organización o
funcionamiento del Poder Judicial, deberá la Asamblea Legislativa consultar a
la Corte Suprema de Justicia; para apartarse del criterio de ésta, se requerirá
el voto de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea
Legislativa”. Se trata de una formalidad esencial o sustancial del
procedimiento legislativo de observancia obligatoria cuando el proyecto de ley
que se pretenda aprobar verse sobre la organización o funcionamiento del Poder
Judicial. Bajo esta inteligencia, se impone determinar el contenido, sentido y
alcance de la expresión proyectos de ley “(…) que se refieran a la organización
y funcionamiento del Poder Judicial (…)”. Cabe apuntar que tal exégesis se
impone en aras de mantener el equilibrio de poderes, sin privilegiar a uno u
otro órgano constitucional, de manera que cada uno pueda ejercer sus funciones
de manera independiente y separada como lo impone el propio texto
constitucional (artículo 9° de la Constitución). En otros términos, la
precisión de tales conceptos evita cualquier colisión, extralimitación o
exacerbación de las respectivas funciones, en aras de mantener el equilibrio y
la contención de los poderes, por cuanto, el fin de la norma lo constituye no
sólo la independencia funcional y la autonomía presupuestaria del Poder
Judicial, sino, también, el equilibrio entre el Poder Legislativo y Judicial.
En efecto, una interpretación amplia de los términos empleados por el constituyente
originario, por parte de la Corte Plena, podría conducir a que determinadas
materias que, en sentido estricto no están referidas a la organización y
funcionamiento del Poder Judicial, ameriten, injustificadamente, de una ley
reforzada, con lo cual se ralentiza o entorpece, innecesariamente, la función
legislativa. De otra parte, la desaplicación por la Asamblea Legislativa de la
norma constitucional, al considerar, equívocamente, que el proyecto no versa
sobre organización y funcionamiento del Poder Judicial, podría provocar una
lesión a la independencia funcional y autonomía presupuestaria del Poder
Judicial. La mayoría de este Tribunal Constitucional estima que un proyecto de
ley versa sobre tales extremos cuando contiene en su articulado normas explícitas
que disponen la creación, la variación sustancial o la supresión de órganos
estrictamente jurisdiccionales o de naturaleza administrativa adscritos al
Poder Judicial o bien crea, ex novo, modifica sustancialmente o elimina
funciones materialmente jurisdiccionales o administrativas. Debe tomarse en
consideración que la norma constitucional de comentario armoniza dos aspectos
de carácter fundamental, por una parte la independencia del Poder Judicial y
por otra el ejercicio de la libertad de configuración o conformación del
legislador, la cual no tiene otro límite que el Derecho de la Constitución. En
efecto, por principio, el legislador ordinario goza de una amplia libertad de
conformación de la realidad social, económica y política, a través del ejercicio
de la potestad legislativa, la cual reside originariamente en el pueblo y es
constitucionalmente delegada en la Asamblea Legislativa por su carácter de
órgano político representativo (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la
Constitución Política). Esa potestad legislativa, únicamente, puede tener los
límites que establece el constituyente y, en general, el bloque de
constitucionalidad, de modo que para evitar una limitación indebida de la
libertad de configuración legislativa, cualquier disposición que establezca una
condición o límite que la agrave debe ser interpretado en sus justos y
razonables términos, para facilitar su ejercicio. Un valladar importante,
establecido por el constituyente, a la discrecionalidad legislativa, lo
constituye, precisamente, el ordinal 167 de la Constitución, en aras de
mantener la independencia del Poder Judicial al disponer una consulta
preceptiva de los proyectos de ley referidos a la organización y funcionamiento
que le atañen a ese Poder de la República. No obstante, ese límite debe ser
interpretado en su verdadera dimensión, de modo que opere cuando de manera
sustancial, objetiva y cierta el proyecto de ley se refiere a tales materias,
de lo contrario se limita, innecesaria e injustificadamente, la libertad de
configuración del legislador ordinario. Es así que cuando el proyecto de ley no
versa sobre las materias ya precisadas, el Poder Legislativo puede prescindir
de la consulta a la Corte Plena y, por consiguiente, de la aprobación de una
ley calificada o reforzada para regular la materia. Es claro que habrá materias
que, clásicamente, son reserva de ley como el establecimiento de las penas y su
gradación (artículos 39 y 121 de la Constitución), respecto de las que el
legislador, al definir la política criminal o de persecución penal, tiene
entera y plena libertad de conformación todo dentro de los límites impuestos
por el parámetro de constitucionalidad. En suma, un proyecto de ley que aumente
o disminuya las penas a imponer por una conducta ilícita, típica y antijurídica,
sustancial y objetivamente, no se refiere a la organización y funcionamiento
del Poder Judicial, sino a la definición de las políticas criminales que son
resorte exclusivo del Poder Legislativo. Resulta claro que la incidencia
refleja o indirecta del aumento o disminución de penas o de la tipificación
como delito de una determinada conducta que pueda contener un proyecto de ley,
en el Poder Judicial, en cuanto amerite algunos ajustes organizacionales o
funcionales, no constituye, en sentido estricto, una materia referida, directa
y explícitamente, a la organización y funcionamiento de ese Poder, por cuanto,
no supone la creación, variación sustancial o supresión de órganos o funciones
jurisdiccionales o administrativas adscritas al Poder Judicial. Así, este
Tribunal Constitución en el Voto No. 4258-02 de las 9:40 hrs. de 10 de mayo de
2002, estimó que “V.- (…) No puede tampoco alegarse contra la norma
un efecto apenas indirecto, que sería causado por un cambio en el presupuesto
general del Poder Judicial, que a su vez podría incidir sobre la función
jurisdiccional. El efecto de segundo grado como sería éste, no es un criterio
de importancia constitucional suficiente como para invalidar un acto del Poder
Legislativo”. De lo contrario, el Poder Judicial sometería, a
través de una opinión consultiva semi-vinculante –en cuanto admite que la
Asamblea Legislativa se aparte de ésta a través de una ley calificada-, la
definición legislativa de las políticas criminales, que como se dijo es resorte
exclusivo del Poder Legislativo, a una seria e importante restricción no
querida o impuesta por el constituyente originario”.
Los
anteriores antecedentes son claros en que no todos los proyectos de ley que
tramita la Asamblea Legislativa deben ser consultados a la Corte Suprema de
Justicia, pues, la iniciativa de ley debe tener un impacto real en la función
jurisdiccional o administrativa de la que depende el Poder Judicial. En
este sentido, cabe indicar que el Poder Judicial lleva a cabo una función
materialmente constitucional, cuyo núcleo duro, radica principalmente en su
función de dictar las sentencias en todos aquellos casos en el que es
requerido. En este sentido, cabe indicar que el artículo 153, de la
Constitución Política, establece que:
“Corresponde
al Poder Judicial, además de las funciones que esta Constitución le señala,
conocer de las causas civiles, penales, comerciales, de trabajo y
contencioso-administrativas, así como de las otras que establezca la ley,
cualquiera que sea su naturaleza y la calidad de las personas que intervengan;
resolver definitivamente sobre ellas y ejecutar las resoluciones que pronuncie,
con la ayuda de la fuerza pública si fuere necesario”.
De conformidad con las sentencias
anteriormente transcritas, y la N° 2008-05179 de las 11:00 horas del 4 de abril
de 2008, existe una necesidad de buscar un balance entre la función legislativa
y la judicial del Estado, en cuyo caso es imperativo determinar si la
prohibición absoluta a la huelga para los servicios judiciales en materia laboral,
derechos fundamentales, derecho de familia, pensiones alimentarias, violencia
intrafamiliar, contravenciones y flagrancia, el levantamiento, práctica de
autopsias y posterior entrega de cuerpos, los servicios médico forense, así
como los servicios auxiliares necesarios, son parte de la categoría de
actividades contempladas dentro del artículo 167, de la Constitución Política.
Está establecido en el artículo 157, Constitucional, aquellas materias sobre
las que versa la competencia constitucional del Poder Judicial, es decir, no
solo las establecidas en la Constitución y las leyes, sino las actividades
sobre las cuales el Poder Judicial ejerce hoy en día sus funciones. No
hay duda que el hecho que el legislador haya escogido las funciones que estima
principales para el mantenimiento de la paz social, seguridad jurídica de las
personas y otros valores esenciales de la comunidad costarricense, en nuestro
criterio ello no implica una modificación sustancial o significativa directa de
la organización y funcionamiento del Poder Judicial, toda vez que no se
crea, ex novo, modifica sustancialmente o elimina, en modo alguno
las funciones que naturalmente deben realizar los órganos jurisdiccionales y
administrativos. De este modo, estimamos que se trata de una afectación
indirecta o secundaria, además porque la reforma al Código de Trabajo reafirma
la función constitucional asignada al Poder Judicial, en situaciones en las que
su intervención se hace más imperativa de cara a los usuarios de la
administración de justicia y sus órganos auxiliares relevantes. De ahí
que, en criterio de los suscritos, no es necesario realizar la consulta al
Poder Judicial. Finalmente, dentro del expediente legislativo se evidencia
también que la Corte Plena tuvo oportunidad de pronunciarse en un proyecto de
Ley denominado “Ley de declaratoria de servicios públicos esenciales”,
expediente legislativo N° 21.097. En él, se incluía un amplio rango de
actividades que serían considerados, como servicios públicos esenciales, entre
ellos la “resolución jurisdiccional de conflictos”, lo cual, a pesar del
criterio mayoritario de esta Sala en esta sentencia, habría que aceptar que
había un efecto sobre la organización y funcionamiento del Poder Judicial. Sin
embargo, en la sesión de Corte Plena, N° 2-19 celebrada el 21 de enero de 2019,
en el Artículo XV, no se lo consideró como tal, y se acordó tener por rendido
el informe, e indicar que el proyecto de ley consultado no afectaba la
organización y funcionamiento del Poder Judicial.
4.- Consulta a las Organizaciones
Sindicales.
En este proyecto de ley, como es usual
en muchas otras iniciativas que se tramitan en la Asamblea Legislativa, se
busca la mayor participación de la sociedad civil y de las instituciones
públicas, para que puedan aportar elementos que permitan enriquecer la
normativa. En tal sentido, se observa que la Comisión encargada de su
estudio, en tratándose de intereses que afecten a los trabajadores, consultó a
los diferentes sindicatos sobre el contenido del proyecto de ley. Lo anterior
en aras de que debe abrirse los espacios para que las diferentes asociaciones
sociales de los trabajadores puedan expresar sus puntos de vista, respecto de
la iniciativa. De hecho, consta en el expediente legislativo que el proyecto de
ley fue consultado a múltiples organizaciones sindicales y asociaciones de
trabajadores de todo el país, entre ellas algunas de las organizaciones del
Poder Judicial, por moción de orden (3-1) aprobada por la Comisión Especial el
9 de enero de 2019, entre las que figura el Sindicato de Investigadores en
Criminalística y Afines (ANIC), el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras del
Poder Judicial (SINTRAJUD), la Asociación Nacional de Empleados del Poder
Judicial (ANEJUD) y el Sindicato de la Judicatura (SINDIJUD). De igual
manera, se solicitó que se refirieran a los proyectos de ley N° 21097 que
contenía disposiciones sobre qué se considerarían los servicios esenciales,
entre los que incluía la resolución jurisdiccional de conflictos; asímismo, se
indicó otros dos expedientes legislativos N°21156 y N° 20190. Se indica en el
dictamen de mayoría, que entre estas asociaciones, fueron recibidos de igual
manera la Asociación Nacional de Empleados del Poder Judicial (ANEJUD), el
Sindicato de Investigadores en Criminalística, el Sindicato del Ministerio Público,
el Sindicato de Trabajadores del Poder Judicial, y el Sindicato de la
Judicatura (SINDIJUD). Incluso en la misma sesión se conoció otra moción de
orden para que se recibiera en audiencia a los representantes de los sindicatos
del Poder Judicial. Como se ve, además de la publicidad inicial que se dio al
proyecto de ley, no es posible concluir que se haya limitado la participación
de las asociaciones sindicales en el trámite de la Ley que nos ocupa; por el
contrario, existía, hasta ese momento, amplitud para que pudieran apersonarse
al expediente y pudieran aportar ideas, como soluciones a la problemática que
intentaría solucionar el legislador.
IV.-
Consulta sobre el fondo. Si bien no hay una referencia clara sobre el
derecho a la huelga en la Constitución de la Organización Internacional del
Trabajo (1919), así como en la Declaración de Filadelfia (1944), tampoco en los
Convenios 87 y 98, de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.), pues
se tenía por sentado que así era en el informe de discusiones del Convenio 87
(1948). Tal ausencia tampoco implica un vacío al reconocimiento de esta
obligación, para aceptar que, desde antes, las constituciones del mundo
pudieran establecer el derecho fundamental a la huelga y disponer sobre su regulación.
La forma en que se gesta la huelga en
Costa Rica ha quedado registrada en múltiples obras historiográficas que ayudan
a ubicar los motivos y las fechas de cada uno de los sucesos, incluso antes de
cualquier reconocimiento a nivel internacional de la huelga. De la primera que
se tiene registro, es la de los trabajadores chinos para la construcción del
ferrocarril al Atlántico, el 5 de enero de 1874; el reclamo era por las malas
condiciones ambientales y por la celebración de días festivos y religiosos.
También, en la construcción del ferrocarril, los obreros jamaiquinos, el 26 de
febrero 1879, reclamaban la falta de pago de seis días de trabajo. Sobre la
huelga en los servicios públicos, se tiene el registrado por costarricenses en
el año 1883, en el cual el Estado había entrado en problemas económicos que le
obligaron al cierre de oficinas y a la destitución de empleados del sistema
telegráfico nacional. Los telegrafistas que permanecieron quedaron con un
salario cercenado en un 50% y los cincuenta y nueve empleados se lanzaron en
huelga contra el Estado. En abril de 1887, en Moín algunos obreros
afrocaribeños reclamaron su paga del día anterior, la cual no se les había
pagado como de costumbre. Se les canceló lo debido y se regresó a la
normalidad. Las huelgas de los italianos traídos para que trabajaran en el
ferrocarril al Atlántico en octubre y diciembre de 1888, por incumplimientos
contractuales, pago de salarios, entrega de alimentos y medicamentos
(provisiones) y porque el lugar de trabajo no correspondía a lo contratado. Los
obreros españoles, en 15 de noviembre de 1893, se lanzaron en huelga dado que
reclamaban mala alimentación y malas condiciones del lugar de trabajo en las
llanuras de Santa Clara y en las inmediaciones de la vía férrea San José-Limón.
Sobre la huelga de los panaderos del 19 de julio de 1894, se reclamó contra
medidas gubernamentales que obligaban a un registro periódico por parte del
“Departamento de Policía de Higiene para la profilaxis de enfermedades
venéreas”; a partir de dicho registro, los panaderos estarían obligados a tener
un certificado de salud como constancia para que pudieran laborar. Los obreros
consideraron que la medida arbitraria y utilizaron la huelga; con la
consecuencia que el pan escaseó en San José. Cuando lasautoridadespúblicasresponsabilizaron
a los propietarios de las panaderías, por el estado sanitario de sus
dependientes, finalizó. En abril de 1901, se tuvo a los obreros del
taller tipográfico Imprenta a Vapor en huelga por el atraso en el pago de salarios,
por lo que abandonaron sus puestos de trabajo. Nuevamente, el 28 de mayo de
1901, más de cien panaderos volvieron a la huelga, reclamando las condiciones
de trabajo en las que les tenían sumidos los propietarios. Con la reducción de
obreros, aumentaba la carga de trabajo, con jornadas extenuantes de más de doce
horas (de las 13:00 horas hasta las 02:00 o 3:00 horas). Reclamaban la forma de
pago, que era por quintal sin embargo no era proporcional con el trabajo
realizado. Reclamaron el pago de un salario fijo. El movimiento se
ejerció pacíficamente y se mantuvo por casi cuatro días. Solicitaban la
aprobación de un “Reglamento de Panaderías”, que regulara las condiciones
laborales de los panaderos. Le correspondió intervenir al Gobernador de San
José y finalmente se logró un acuerdo de recibo para las partes en conflicto.
Ya algunos historiadores marcan a inicios del Siglo XX como el momento del
surgimiento de los gremios de trabajadores, dejando de lado las sociedades
mutualistas, para luego dar paso a los sindicatos. Una tercera huelga sucede el
10 de julio de 1903, mediante el cual el gremio de los panaderos sale
victorioso al imponer sus condiciones a los empresarios de las panaderías,
logra el pago de los sueldos, respeto a las tareas de trabajo y la contratación
de los panaderos pertenecientes al gremio respectivo. En 1919, durante el
gobierno de Federico Tinoco Granados, concretamente en el mes de mayo, se
lanzan en huelga los panaderos, las pureras, las cigarreras, y los empleados
municipales, exigiendo aumento de sus salarios. Para junio, se lanzan los
maestros con las mismas pretensiones y que no se continuara con la destitución
de más maestros. Lo anterior por secuelas de la Primera Guerra Mundial, cierre
del mercado cafetalero y la disminución en el precio del banano, hace al país
caer en condiciones económicas sería, se protesta por las condiciones laborales
de los grupos de trabajadores sumidos en jornadas excesivas, salarios
paupérrimos, y destituciones. Luego durante la huelga general de febrero de
1920, se hace un importante reconocimiento por parte del gobierno de la época,
como es oficialmente la huelga como un derecho. Tanto los gremios de Ebanistas
y Carpinteros, los albañiles, los mecánicos, los pintores del ferrocarril,
refresquerías, hosterías, sodas, cafeterías, empleados de la Fábrica Nacional
de Licores, obreros del Asilo Chapuí (jornaleros, peones y jardineros),
funcionarios de La Gaceta, empleados del tranvía, costureras, zapateros,
marineros, tipógrafos, panaderos, asalariados de las compañías eléctricas,
protestan por la negativa patronal de concederles una jornada de trabajo de
ocho horas y el aumento de sus salarios. Como es evidente, se produjo una
“huelga general” en los sectores público y privado. Contó con el apoyo económico
del “Comité de Huelga”, de la Confederación General de Trabajadores. Como forma
de solución, el 4 de febrero, el Gobierno decreta medidas a favor de las
pretensiones de los funcionarios públicos y establece la jornada laboral en
ocho horas y un aumento salarial del 20%.El movimiento se mantuvo por más
tiempo, debido a la negativa de algunos patronos de avalar las pretensiones de
los obreros; pero ya para el 10 de febrero, la mayoría de las actividades
volvieron a la normalidad. Es importante destacar que, durante esa época, el
gobierno manifestó que la huelga es un derecho, lo siguiente:
“se anuncia, organizado por varios obreros, un
movimiento huelguístico en esta capital y otros de igual género se manifiestan
en preparación. La huelga es un derecho, decía la hoja del Gobierno, y el
Gobierno de la República lo ampara, como una consecuencia de su respeto por las
libertades individuales. Pero ese derecho supone también en los que lo ejercen
el deber de respetar la voluntad de los trabajadores que no quieran participar
en él, así como no alterar en forma alguna el orden público. Esta Dirección de
Policía se considera obligada a manifestar que garantizará la libertad de los
obreros para ejercer el derecho de huelga, pero igualmente amparará sin
restricciones de ninguna clase a los obreros que decidan, por su parte
continuar trabajando y hace saber así mismo, que en cumplimiento de su
obligación no tolerará ningún acto particular o colectivo que tienda a
perturbar el orden público. Dirección General de Policía. San José 2 de febrero
de 1920. Aquiles Acosta. Director General” (De la Cruz, 1981, p.107).
De igual forma, continúan los
movimientos de huelga el 14 de enero de 1921, contra la UnitedFruit Company por
la destitución de varios de los obreros. Pretendían la restitución de
ellos y reclamaron el aumento salarial de un 30%. El movimiento contó
inicialmente con el liderazgo de la Federación de Trabajadores de Limón,
posteriormente se les unió la Confederación General de Trabajadores; sin
embargo, la huelga tuvo un fin atípico dado el conflicto limítrofe con Panamá
que obligó a un replanteamiento de las prioridades, y apoyo al país. El 10 de
agosto de 1921, se produce una huelga en solidaridad de los obreros
estadounidenses de apellidos Sacco y Vanzetti. Esto produjo un altercado y uso
de la fuerza, pero prevalecieron los huelguistas. En 1934, en otra huelga
bananera con diez mil trabajadores, que da inicio el 9 hasta el 28 de agosto,
donde reclamaron por eliminar el trabajo a destajo, establecer jornadas de trabajo
por seis horas diarias, un salario mínimo de seis colones diarios, salario
mensual de mínimo cincuenta colones para los trabajadores de muelles, pagos
quincenales y no pagos por cupones, proporcionarles las herramientas de trabajo
y vivienda, extenderles los beneficios de la Ley de Accidentes de Trabajo N° 53
del 31 de enero de 1925, contar con dispensarios médicos en fincas con personal
mayor a diez trabajadores, control de precios en el comisariato y el
reconocimiento al Sindicato de Trabajadores del Atlántico. El 1° de setiembre
de ese año se produce otra huelga con menor participación de trabajadores, sin
embargo, pese a las medidas de represión, las pretensiones de los obreros
prevalecen mediante el Contrato-Ley del 10 de diciembre de 1934. Como es evidente,
la huelga se llevó a cabo de hecho, y así prevaleció hasta que fue formalmente
reconocida por el Estado costarricense.
Otros antecedentes formales al derecho
a la huelga se pueden encontrar en la Constitución Política de 1917, en el que
se estableció que:
“Artículo 10. Es obligación del Estado velar por
el bienestar de las clases trabajadoras, y para ello dictará las leyes
necesarias…”.
Se atribuye además a las luchas
sociales la promulgación de algunas disposiciones específicas que fueron
regulando la materia laboral, como el Decreto XXXV, del 18 de diciembre de
1841, sobre la jornada de trabajo de diez horas de los peones agrícolas y en
actividades artesanales; el Decreto CI, del 3 de octubre de 1846, para la
regulación del trabajo y salarios en la Imprenta Nacional; el Decreto III, del
30 de enero de 1874, en cuanto a los derechos y deberes de los trabajadores,
construcción del ferrocarril, y escala salarial; el Decreto Ejecutivo LXXXVIII
del 21 de diciembre de 1889, para los trabajos en obras públicas. Y, con la Ley
N°100 del 9 de diciembre de 1920, a raíz del movimiento de huelga general y
ante la renuencia del sector privado de reconocer los compromisos adquiridos en
ella, donde la lucha culminó con el establecimiento de la jornada de ocho horas
para los jornaleros, artesanos, trabajadores en fincas y empresas similares, y
de diez horas para los empleados de comercio. En esa misma ley se regula el
trabajo extraordinario.
En
el caso de Costa Rica, en forma cristalina se constitucionaliza el derecho a la
huelga en 1943, incluso antes de la adopción de la Carta de las Naciones
Unidas, y la Declaración Universal de los Derechos Humanos. La Constitución
Política de 1871, en principio de corte liberal, contenía, aun así, algunos
preceptos que comprometían al Estado costarricense con ciertas prestaciones de
contenido social, como era el derecho a la educación. Se dice que el corte
liberal costarricense de esa Constitución no estaría del todo en la misma
sintonía que sus precursores ingleses, pero sí, en muchos de sus efectos, en el
cual la pobreza, enfermedad y el hambre campeaba entre muchos de nuestros
coterráneos de aquella época. Como respuesta se introduce la reforma
constitucional de las garantías sociales y la materialización de muchos de los
principios contenidos en él, con el Código de Trabajo de 1943. Este tiene la
virtud de irrumpir en el contexto costarricense en un status quo,
para sustraer las relaciones de trabajo del campo del derecho civil y
mercantil, para humanizar más dichas relaciones. De esta forma, se permite que
aflore un tanto más ese atributo del ser humano que es el trabajo y una vida
digna.
El entonces Presidente de la República,
Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia, empeñado en cambiar esas situaciones tan
apremiantes, en el cual, el Estado no podía estar al margen, logra primero la
legislación clave en materia de seguridad social, al impulsar la enmienda a la
Constitución Política de 1871, y posteriormente la aprobación del Código de
Trabajo en 1943. Al proponer la reforma constitucional, indica en su mensaje al
Congreso Constitucional del 1° de mayo de 1942, que:
“La
ley que crea la Caja Costarricense de Seguro Social y la obligatoriedad de los
seguros que amparan la vida del trabajador, constituye el primer eslabón de una
serie de reformas que consideramos imprescindibles para equilibrar las justas
relaciones entre patronos y asalariados. Colocándonos en un punto de vista
enteramente cristiano, creemos que para asegurar las bases de la paz futura del
pueblo costarricense, es necesario consignar en la Constitución el principio
que crea los seguros sociales como un derecho inalienable de los trabajadores,
administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social. Ese principio, junto
con el que crea el salario mínimo, la jornada máxima de ocho horas, el derecho
de sindicalización para patronos y obreros, la protección del anciano, la madre
y el niño como un deber social del Estado, y todas aquellas otras medidas que
el Poder Ejecutivo considere justas para levantar el nivel espiritual, moral y
físico de las clases trabajadoras, formará parte de un proyecto para un nuevo
capítulo de la Constitución que se llamará de Garantías Sociales”.
Basta con transcribir parte del mensaje
que él envió al Congreso Constitucional de la época, en la que destacó que:
“…con
lo dicho no hemos querido significar que estas normas de Gobierno hayan sido o
sean privilegio exclusivo de nosotros. Muy al contrario: ellas tienen un
profundo respaldo histórico que nadie puede negar. El Tratado de Versalles de
28 de junio de 1919, al concretar el pensamiento de justicia social que imperó
en el mundo como corolario de la primera guerra mundial, consideró en el
preámbulo de su parte XIII que dio lugar a la Constitución de la Organización
Internacional de Trabajo, entre otros nobles conceptos, los siguientes:
“Que
existen condiciones de trabajo que implican para un gran número de personas la
injusticia, la miseria y las privaciones, lo cual engendra tal descontento que
constituye una amenaza para la paz y la armonía universales; que es urgente
mejorar dichas condiciones, por ejemplo, en lo concerniente a la reglamentación
de las horas de trabajo, a la fijación de una duración máxima de la jornada y
de la semana de trabajo, a la fijación de una duración máxima de la jornada y
de la semana de trabajo, al reclutamiento de la mano de obra, a la lucha contra
el paro, a la garantía de un salario que asegure condiciones de existencia
decorosas, a la protección del trabajador contra las enfermedades generales o
profesionales y los accidentes de trabajo, a la protección de los niños, de los
adolescentes y de las mujeres, a las pensiones de vejez y de invalidez, a la
defensa de los intereses de los trabajadores ocupados en el extranjero, a la
afirmación del principio de la libertad de asociación sindical, a la
organización de la enseñanza profesional y técnica y a otras medidas análogas;
y que la no adopción por una nación cualquiera de un régimen de trabajo
realmente humano pone obstáculos a los esfuerzos de las demás naciones deseosas
de mejorar la suerte de los obreros en su propios países”.
En
consecuencia, desde hace un cuarto de siglo las naciones que suscribieron dicho
Tratado, “movidas por sentimientos de justicia y humanidad, así como por el
deseo de asegurar una paz mundial duradera que no puede fundarse sino sobre la
base de la justicia social”, proclamaron oficialmente y al unísono la necesidad
de promulgar leyes como la que ahora os proponemos. Sin embargo, algunas de
esas naciones, por causas que todos vosotros conocéis, olvidaron muy pronto la
inconmovible verdad que respalda a esos principios y dieron lugar, con la no
aplicación de los mismos, a que se desarrollara con el tiempo un nuevo y más
grande conflicto mundial. Pero, en cambio antes y después de que éste se
desatara, muchos otros pueblos empezaron a dar validez, en la práctica, a tan
justas doctrinas. Y la tendencia ha ido tomando poco a poco cuerpo, hasta el
punto de que hoy constituye una corriente de liberación incontenible. La
creciente fraternidad de los pueblos y el desarrollo constante de la democracia
a modo de común denominador entre ellos, han tenido la virtualidad de dar
soluciones idénticas en denominador entre ellos, han tenido la virtualidad de
dar soluciones idénticas en sus lineamientos generales a problemas que en todas
partes se han originado en la falta de protección oportuna y suficiente para
los grupos menos capacitados económicamente. Todas las instituciones creadas
por la legislación del trabajo guardan una analogía de conjunto que tiende a
internacionalizarse cada día más, y esto sólo puede tomarse como signo de que
se ha llegado a un consenso universal sobre lo que debe hacerse y cómo debe
hacerse en cuestiones de tanta trascendencia. Y así es”. (https://www.imprentanacional.go.cr/editorialdigital/libros/literatura%20costarricense/libro_de_calderon_guardia_edincr.pdf)
Pero, cabe destacar ya sobre el tema
del paro y de la huelga, lo siguiente:
“La reglamentación del derecho de los patronos al
paro y de los trabajadores a la huelga la hacemos en el Título Sexto de nuestro
proyecto. Creemos, con los más reputados autores que han escrito sobre estos
extremos, que los conflictos colectivos de carácter económico y social, por
mucho que sean objeto de estudio y de regulación por el Derecho de Trabajo, son
siempre, en el fondo, fenómenos antijurídicos. Lo normal en la sociedad es el
orden y la continuidad en el trabajo y en la producción. Y sólo porque las
huelgas y los paros son síntoma seguro de que el organismo social donde
aquéllas y éstos ocurren no marcha con la regularidad que debiera, nosotros
pretendemos dar juridicidad a hechos que carecen de ella, con el propósito de
regular cuidadosamente el ejercicio de los derechos respectivos, y de prevenir,
para lo futuro, el acaecimiento de dichas huelgas o paros. Bien sabemos que la
Organización Internacional de Trabajo adoptó, el 12 de noviembre de 1921, un
convenio en Ginebra, que obliga a sus signatarios a garantizar a todas las
personas ocupadas en la agricultura los mismos derechos de coalición que los
trabajadores urbanos y a derogar toda disposición legislativa o de otra clase
que tenga por objeto restringir dichos derechos en lo que atañe a los
trabajadores agrícolas. Pero nuestro íntimo convencimiento es que la
agricultura, lo mismo que sus actividades conexas, constituye en un país como
el nuestro que depende y vive exclusivamente de lo que producen sus campos, un
verdadero servicio público, que no puede ni debe paralizarse, por razones de
interés común, a causa de una huelga o de un paro. En consecuencia, de acuerdo
con el artículo 56 del Capítulo relativo a las Garantías Sociales, nosotros
prohibimos la suspensión de los trabajos agrícolas y similares por razón de
conflictos colectivos y, para garantía y protección de finqueros y de peones,
establecemos la obligatoriedad del arbitraje, en la seguridad de que las autoridades
judiciales, asesoradas por representantes de patronos y trabajadores, sabrán
dirimir los litigios económico sociales que se pueden presentar, a base de
estudio justicia y equidad”. (https://www.imprentanacional.go.cr/editorialdigital/libros/literatura%20costarricense/libro_de_calderon_guardia_edincr.pdf).
¿Cómo justificar que a pesar de la
existencia de obligaciones internacionales se propone y se aprueba legislación
contraria a esa corriente internacionalista? Es claro, que la única razón
reside en que era una fuente económica de suma importancia para el país, lo que
posteriormente fue declarado inconstitucional por parte de esta Sala o
reformado por el legislador, una vez que la economía costarricense fue
diversificándose. La lamentable disposición de entender como servicios
públicos, a los trabajadores ocupados en la siembra, cultivo, atención o
recolección de productos agrícolas, pecuarios o forestales, lo mismo que su
elaboración, cuando, de no realizarse, su beneficio inmediato se deterioren
dichos productos (art. 376, inciso b), del Código de Trabajo), que estuvo
vigente por tantos lustros, fue posteriormente despejada por esta Sala en su
Sentencia N° 1998-01317 de las 10:12 horas del 27 de febrero de 1998. En ella,
se conoció una acción de inconstitucionalidad interpuesta por varios sindicatos
contra disposiciones del Código de Trabajo, alegando, entre otros derechos, la
afectación al derecho de sindicación, acción sindical y despliegue de la
actividad sindical. Al ser un precedente de relevancia para esta sentencia, se
cita de la siguiente manera:
“DEL
DERECHO DE SINDICACIÓN.-
Para entender el enfoque constitucional del derecho de sindicación es
indispensable referirse en primer término al artículo 60 de la Constitución
Política, cuyo párrafo primero dice:
“Artículo 60.- Tanto los patronos como los
trabajadores podrán sindicalizarse libremente, con el fin exclusivo de obtener
y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales”.
El
numeral 60 -parcialmente transcrito- contenido en el Título Quinto de la
Constitución Política (“Derechos y Garantías Sociales”) consagra la sindicación
como un derecho de libertad, que faculta a quienes emplean los servicios de
otras personas (empleadores) y a quienes prestan los servicios materiales,
intelectuales o de ambos géneros, en virtud de un contrato de trabajo
(trabajadores), a constituir las organizaciones sindicales que estimen
convenientes, así como a afiliarse a estas organizaciones para preservar y
lograr los fines que el mismo artículo 60 prescribe como propios de la
actividad sindical. El citado artículo establece al menos cuatro postulados
cuya mención permitirá el desarrollo de los razonamientos siguientes, a
saber: a) que el derecho de sindicación pertenece a los trabajadores y a los
empleadores; b) que la condición de trabajador o empleador es suficiente para
optar, en libertad, por la afiliación a esta clase de organización; c)
que la organización sindical es idónea para preservar y conseguir los intereses
de los trabajadores y empleadores sindicados; y d) que los intereses de los
trabajadores y empleadores que inspiran la acción de los sindicatos, son
únicamente los de naturaleza económica, social o profesional. DEL
CONTENIDO DE LA ACCIÓN SINDICAL.- La garantía de la libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación encuentra también apoyo en los Convenios
Internacionales de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.)
debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa y aplicables en nuestro país
de conformidad con el artículo 7 de la Constitución Política. En el caso
concreto y en lo que atañe a la acción sindical, el Convenio Número 87 de la
O.I.T. aprobado mediante ley número 2561 de once de mayo de mil novecientos
sesenta, llamado Convenio Relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del
Derecho de Sindicación, establece límites a los trabajadores y
empleadores para formar parte de la organización, que son la observancia de los
estatutos de la organización y que la actividad desplegada armonice con la
legislación interna del Estado miembro. Disponen los artículos 2º y 8.1
citados:
“ARTICULO 2.- Los trabajadores y los empleadores,
sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de
constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de
afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los
estatutos de las mismas.
“ARTICULO 8
1. Al ejercer los derechos que se les reconocen en
el presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones
respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o las
colectividades organizadas, a respetar la legalidad”.
Para hacer posible la acción sindical, los
numerales 3.2, 8.2 y 11 del Convenio 87 de la O.I.T. exigen expresamente a las
autoridades públicas garantizar el ejercicio legal del derecho y por otro
abstenerse de entorpecerlo o limitarlo ilegítimamente:
“ARTICULO 3. 1.(…) 2. Las autoridades públicas
deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a
entorpecer su ejercicio legal”.
“ARTICULO 8.1. (…) 2. La legislación nacional no
menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas
por el presente Convenio”.
“ARTICULO 11.- Todo Miembro de la Organización
Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente Convenio se
obliga a adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a
los trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio del derecho de
sindicación”.
En cuanto al contenido de la acción sindical, el
artículo 3.1 del Convenio de cita enumera un elenco de derechos y facultades
que derivan del derecho de sindicación, entre los que están el derecho de
redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elderecho de elegir
libremente a sus representantes, el derecho de organizar su administración y
sus actividades y el derecho de formular su programa de acción. Dispone
textualmente el artículo de cita:
“ARTICULO 3. 1. Las organizaciones de trabajadores
y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos
administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su
administración y sus actividades y el de formular su programa de acción”.
Atendiendo a la letra y al espíritu de todas las
disposiciones transcritas, resulta evidente que mediante el Convenio 87 de la
O.I.T. lo que se pretende es definir los derechos básicos que integran y
constituyen el contenido de la libertad sindical, si bien el ejercicio de esos
derechos debe encuadrarse en el orden de la legalidad. Las normas de carácter
internacional transcritas garantizan además a los afiliados a las
organizaciones de carácter sindical, un área de libertad frente a los poderes
públicos de los Estados miembros, pues así como les llama a los trabajadores y
empleadores a promover y ejercer el derecho de sindicación, obliga a los
Estados miembros del Convenio a no obstaculizar la actividad sindical y a no
interferir indebidamente en las actividades de esa naturaleza. Ello permite
concluir que la normativa citada repudia la intromisión estatal aun de orden
legal que pueda menoscabar, esto es, menguar irrazonable, desproporcionada o
innecesariamente la actividad sindical. Ahora bien, específicamente en relación
con la acción sindical en el sector agrícola, mediante la ley número 3172 del
doce de agosto de mil novecientos sesenta y tres, la Asamblea Legislativa
aprobó el Convenio N° 11 de la O.I.T. -que es el Convenio relativo a los
derechos de asociación y de coalición de los trabajadores agrícolas- de mil
novecientos veintiuno, adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo.
El artículo 1° del Convenio N°11 ordena, en relación con los trabajadores del
área agrícola, que debe garantizarse a este sector de la economía los mismos
derechos de asociación y coalición que asisten a los trabajadores del sector
industrial. Estatuye en su parte final el deber de los Estados que
ratifiquen el Convenio N°11, de derogar cualquier disposición que tenga por
efecto menoscabar dichos derechos, en lo que respecta a los trabajadores
agrícolas. Dice la norma:
“ARTICULO 1.- Todo Miembro de la Organización
Internacional del Trabajo que ratifique el presente Convenio se obliga a
asegurar a todas las personas empleadas en la agricultura los mismos derechos
de asociación y de coalición que a los trabajadores de la industria, y a
derogar cualquier disposición legislativa o de otra clase que tenga por efecto
menoscabar dichos derechos en lo que respecta a los trabajadores agrícolas”.
Se tiene entonces que la libertad de sindicación en
el sector agrícola se encuentra reforzada de manera expresa por el Convenio N°
11 de la O.I.T. mediante el cual se pretende que la población laboral de ese
sector alcance el nivel de otros sectores, específicamente del sector
industrial, de forma que pueda disfrutar de los mismos derechos sociales y
potenciar la acción sindical para el cumplimiento de sus fines. DEL
DERECHO DE HUELGA.- Para garantizar de manera efectiva la libre acción
sindical, entendida ésta como el ejercicio y disfrute del derecho de
sindicación, enfocado a desarrollar y alcanzar los fines constitucionales
plasmados en el artículo 60, el constituyente incorporó en el artículo 61 constitucional
mecanismos jurídicos que forman parte del contenido esencial del derecho de
sindicación, como son “(…) el derecho de los patronos al paro y el de los
trabajadores a la huelga, (…)”. Dichos institutos constituyen medidas de
presión legítimas o medios de defensa de los intereses de los trabajadores y
empleadores que se perfilan como el derecho de incumplir transitoriamente el
contrato de trabajo, de conformidad con la legislación nacional vigente, con el
propósito de preservar, afirmar y perseguir los intereses que enuncia la propia
Constitución y a los que el Estado debe procurar los adecuados cauces jurídicos
e institucionales”.
Ahora
bien, para abordar la consulta formulada, esta Sala se abocará a conocerla en
el mismo orden presentado por los consultantes, de la siguiente manera:
1.- La reforma al artículo 349, del
Código de Trabajo y 19, de la Ley de Notificaciones (establecidos en los artículos 1°
y 3° del proyecto). Los artículos establecen lo siguiente:
“Artículo
349.- Los sindicatos están obligados:
(…)
d.
A enviar cada año al mismo Departamento una nómina completa de sus miembros, y
señalar un medio electrónico para atender notificaciones. Dicha dirección
electrónica debe estar debidamente registrada y actualizada ante el Ministerio
de Trabajo, y será utilizada exclusivamente para recibir notificaciones en los
trámites de calificación de movimientos huelguísticos regulados en este código
y para los efectos del trámite del artículo 375 bis de este código. El
Ministerio de Trabajo brindará acceso público y en línea a la lista de medios
electrónicos establecidos por cada una de las organizaciones sindicales
registradas. En caso de incumplimiento de este requisito, las resoluciones que
se dicten se tendrán por notificadas de forma automática.
…
Transitorio.-
Para el cumplimiento de la obligación establecida en el inciso d) de este
artículo se establece el plazo de treinta días contados a partir de la entrada
en vigencia de la presente ley”.
"Artículo
19- Resoluciones. Las siguientes resoluciones se notificarán a las personas
físicas de forma personal. Tendrán ese mismo efecto las realizadas en el
domicilio contractual, la casa de habitación, o el domicilio real o registral.
a)
El traslado de la demanda o auto inicial en cualquier clase de proceso, salvo
que la parte demandada o interesada ya haya hecho señalamiento para atender
notificaciones en el mismo expediente, o en los procesos de expropiación,
cuando exista señalamiento para atender notificaciones en el expediente
administrativo, o en los procesos de calificación de los movimientos
huelguísticos en que se procederá de conformidad con el Código de Trabajo
[…]".
Sobre este tema, los reclamos que se
formulan no están del todo claros; sin embargo, se entiende que la duda de
constitucionalidad proviene de la innovación que establece el legislador al
establecer la obligación de señalar un medio electrónico para recibir
notificaciones, lo que consideran es una medida exclusiva y discriminatoria
para los sindicatos. Manifiestan que violenta la libertad sindical y el derecho
a la sindicación (Convenio 87, de la OIT). Estiman que establecer la
notificación inicial en forma personal es una garantía del derecho a la defensa
y del debido proceso, y que establecer este tipo de notificación electrónica es
una clara injerencia en la organización administrativa. Lo primero que debe
establecer la Sala, al igual que se ha establecido en otros casos, es que el
legislador, en uso del principio de configuración de las normas procesales y
procedimientos administrativos, puede estructurarlos técnicamente de la forma y
la manera que estime correctos. En tal sentido, el legislador puede diseñar los
procesos de tal forma que permita su desarrollo lógico y concatenado de
procedimientos, únicamente limitado por los derechos fundamentales contenidos
en el Derecho de la Constitución (se reitera aquí lo establecido en el punto 1)
sobre los vicios de procedimiento, y la protección de datos personales Ley N°
8968 "Protección de la persona frente al tratamiento de sus datos
personales"). En tal sentido, la escueta fundamentación de este punto, no
permite extraer cómo se considera una injerencia en el aspecto de la
organización administrativa del Sindicato, si lo que dispone es un requisito al
externo del sindicato, como parte del cumplimiento de una obligación
establecida en el inciso d), del numeral 349, del Código de Trabajo, y un
requerimiento procesal para dar curso a los trámites de calificación de
movimientos huelguísticos contenidos en el Código de Trabajo. Los sindicatos,
en tesis de principio, deben moverse y acomodarse a la legalidad de sus
actuaciones.
En realidad, estima la Sala, que la
exigencia responde a una formalidad, a un esquema de requisitos para tener por
establecido el proceso judicial, a partir del rompimiento de la paz laboral y
social. En este sentido, muchas veces el movimiento de huelga se desborda de la
relación trabajadores-patrono, y dependiendo de su importancia permea a la
sociedad en general con implicaciones sociales y económicas serias. En este
sentido, se actualiza la disposición a una era digital dentro de la libre
conformación del legislador sobre ciertas actuaciones jurisdiccionales urgentes
de carácter económico y social, evita las prácticas dilatorias que pueden
producirse en las notificaciones personales y contrarias a la buena fe
procesal. Adicionalmente, se trata de un esquema procesal cuyo fin es coadyuvar
con la eficiencia del proceso, así como la urgencia del Estado en controlar la
legalidad de un mecanismo de presión de los trabajadores que ejercen no solo un
impacto entre las partes en conflicto, sino más allá de ellos. De ahí que, lo
que es necesario es la garantía de que en la implementación de este tipo de
medios para practicar notificaciones, para las partes del litigio se hace
necesario que sean seguras y efectivas a los medios electrónicos señalados, así
como que garanticen el recibido de la notificación de curso, como medio para
garantizar un avance procesal correcto, y el ejercicio adecuado del derecho a
la defensa y debido proceso. Por otra parte, no es una obligación exclusiva
dirigida únicamente a los sindicatos; por el contrario, son obligaciones que
han sido establecidas en diferentes cuerpos normativos como el párrafo 1°, del
artículo 134 y 137, del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.
1.1 Nota del Magistrado Rueda Leal
sobre el punto 1.- “La reforma al artículo 349 del Código de Trabajo y 19 de la
Ley de Notificaciones (establecidos en los artículos 1º y 3º del proyecto)” del
considerando IV.- “Consulta sobre el fondo”.
Advierto que los artículos 134 y 137
del Código de Normas y Procedimientos Tributarios están referidos a un
procedimiento administrativo, no a un proceso jurisdiccional, por lo que no
resulta útil su alusión a los efectos de resolver el sub lite.
2.- Sobre el artículo 371, por
violación a diversos motivos de constitucionalidad. El artículo establece lo siguiente:
“Artículo
371- La huelga legal es un derecho que consiste en la suspensión concertada y
pacífica del trabajo, en una empresa, institución, establecimiento o centro de
trabajo, acordada y ejecutada por una pluralidad de tres personas trabajadoras,
como mínimo, que represente más de la mitad de los votos emitidos conforme al
artículo 381, por los empleados o las empleadas involucrados en un conflicto
colectivo de trabajo, para lo siguiente:
a)
La defensa y promoción de sus intereses económicos y sociales.
b)
La defensa de sus derechos en los conflictos jurídicos colectivos señalados en
el artículo 386.
Serán
ilegales las huelgas políticas o aquellas que no tengan conexión directa con la
relación de empleo o incumplimientos laborales imputables al patrono.
Además
de la huelga contractual se permitirá también la huelga que tenga por finalidad
protestar contra políticas públicas, siempre que dichas políticas afecten de
forma directa los intereses económicos o sociales de los trabajadores. En este
caso deberán cumplirse los requisitos del artículo 377 de este código, con
excepción de la conciliación previa. Este tipo de huelgas no podrá tener una
duración superior a 48 horas, ni podrán reiterarse por el mismo motivo.
La
regulación del párrafo anterior no afectará el derecho a realizar marchas,
concentraciones, mítines u otras manifestaciones permitidas por el ordenamiento
jurídico que se realicen en horas no laborales, sin restricción alguna de
duración.
Las
anteriores disposiciones tampoco afectarán el derecho a manifestarse de los
trabajadores independientes, o de aquellas personas que no se encuentren
vinculadas a una relación laboral.
Aparte
de los casos indicados en este artículo, no se permitirán huelgas atípicas ni
serán consideradas como legales ningún otro tipo de huelgas.
No
se considerará pacífica ninguna huelga que conlleve bloqueos en vías públicas o
que impida el acceso a las instalaciones o servicios públicos, la realización
de sabotaje sobre bienes públicos, la perpetración de conductas que comporten
un ilícito penal, o que imposibiliten el derecho a laborar de los trabajadores
que no se encuentren en huelga”.
Consultan sobre lo dispuesto en el
párrafo 3°, que dispone:
“Serán ilegales las huelgas políticas de
cualquier índole o aquellas que no tengan conexión directa con la relación de
empleo o incumplimientos laborales imputables al patrono”.
Se acusa de que se trata de una
limitación totalmente injustificada.
De conformidad con la redacción, una
primera objeción respecto de la violación al principio de legalidad, es porque
la indefinición de la huelga “política”, vulnera los artículos 11, de la
Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública. Aducen
que la carga ideológica del momento puede teñir tal calificación y ser
contraria al principio de certeza y seguridad jurídica.
El uso de conceptos demasiado amplios
pueden tender a restringir la libertad al autorizar actuaciones estatales
contra ellas demasiado generales, sin embargo, también puede ser parte de la
estrategia del legislador de permitir a los Tribunales de Justicia precisar los
términos jurídicos, en las leyes, especialmente, cuando se trata de
comportamientos que ofrecen gran dificultad por estar en áreas jurídicas de
gran capacidad de absorción, y deben delimitarse entre derechos humanos, como
los derechos a la manifestación política (artículo 26 Constitucional), de la
asociación política (artículo 98 Constitucional), entre otros. En este sentido,
frente a conceptos con gran capacidad de absorción, no podría exigirse una
descripción detallada, con lenguaje exhaustivo y preciso, de conductas u
omisiones, pues evidentemente, la manifestación política está protegida
constitucionalmente, por los diversos recaudos constitucionales. La técnica que
usa el legislador no es inconstitucional, en el tanto se vale del operador
jurídico para dibujar y trazar una línea divisoria entre lo que establece el
artículo 371 consultado, en cuanto a la huelga contractual y la protesta contra
políticas públicas que afecten a los trabajadores, en cuyo caso, los jueces
deben interpretar restrictivamente el concepto de huelga política, y los
derechos humanos en forma amplia, pues habrá casos en los cuales las políticas
públicas tienen un impacto directo en los derechos o intereses de los
trabajadores.
Entonces, aunque la norma no define qué
son huelgas políticas, esto supone que su contenido puede ser llenado, judicialmente,
en concordancia con la reforma al artículo 371, del Código de Trabajo. La Sala
toma nota que el proyecto de ley consultado garantiza con esta disposición que
permitirá la huelga que tenga por finalidad protestar contra las políticas
públicas, siempre que afecten de forma directa los intereses económicos y
sociales de los trabajadores. En consecuencia, la falta de definición de huelga
“política” no es contraria al principio de legalidad y por lo tanto no es
inconstitucional.
En segundo lugar, la duda se mantiene
respecto de la ilegalidad de lo que no tenga conexión directa con la relación
de empleo o incumplimiento laboral imputable al patrono. Esto toda vez que
afirman que el Comité de Libertad Sindical de la OIT establece que la
declaratoria de ilegalidad de una protesta por las consecuencias sociales y
laborales de la política económica del gobierno y su prohibición, constituye
una grave violación de la libertad sindical. La indefinición mencionada agrega
ese tipo de restricción a la libertad de expresión y asociación, la cual sería
una restricción arbitraria, y debería reconocerse la seguridad jurídica de
quienes ejercen ese derecho. Hay un sesgo prohibicionista, que restringe la
manifestación contra decisiones del gobierno que directamente atentan contra
ciudadanos y trabajadores. En este sentido, afirman que hay afectación a la
libertad sindical. La decisión de montos de salarios mínimos no depende de una
relación laboral específica, o decisiones políticas que inciden en calidad de
vida, la inflación, la estructura de precios de bienes y servicios, etc.
Entonces no se podría protestar si en la relación laboral hay un pago por
encima del mínimo legal. Asumen la misma posición respecto de otros ejemplos,
reformas tributarias, ambientales, seguridad ocupacional, etc.
Para la Sala, evidentemente el Estado
está en la posibilidad de establecer políticas y regulaciones a los derechos
fundamentales, en una necesidad de conciliar el ejercicio de ellos, dado que no
son absolutos, y se requiere del ejercicio responsable. El artículo 61
Constitucional hace remisión a la ley y corresponde al legislador establecer
este balance, sujeto claro está a la revisión judicial cuando corresponda. Es
importante señalar, además, que la huelga política es la que en doctrina se
puede conocer como la huelga extralaboral, la cual estaría en contraposición de
la huelga laboral o contractual. Esta última, sería la huelga que tiene su
origen en conflictos de una relación propia de trabajo, mientras que las
primeras se fundamentan ya no en conflictos de la relación laboral, sino que en
la que tiene motivos políticos o ajenos al vínculo laboral. En tal sentido, la
huelga trasciende la relación laboral y afecta de modo directo al patrono con
la finalidad de trascender a la vida política y social del país. Lo que se
pretende es la cesación o adopción de medidas gubernativas que favorezcan los
intereses de una categoría de trabajadores. En este sentido, hay ordenamientos
jurídicos que regulan este tipo de huelgas, como en Holanda, con medidas más o
menos restrictivas, y donde no lo estaría, los Tribunales sostienen que se
puede practicar por falta de regulaciones, como en República Checa, Suráfrica,
Croacia, República Eslovaca. En Costa Rica, el legislador está reconociendo
plenamente la huelga laboral y la huelga que tiene como finalidad protestar
contras políticas públicas, optando restringidamente en este tipo de huelga,
pero que afecte de forma directa los intereses económicos o sociales de los
trabajadores.
Dicen los consultantes que las cosas
deben ser vistas desde su función, alegan que la huelga debe ser abordada para
defensa de intereses y derechos económicos y sociales como grupo social. El
Comité de Libertad Sindical amplía su cobertura no solo a cuestiones ad
intra de la relación laboral, sino a cuestiones de los intereses
socioeconómicos y profesionales de los trabajadores presentes en grandes
cuestiones de política, económica y social. Pero, en el criterio de la Sala, la
presión que ejerce este tipo de huelga es sobre los poderes públicos y sus
instituciones, y no es extraño que la doctrina reconozca a la huelga política,
como una forma abusiva por los móviles según la doctrina francesa, muchas veces
ajena a la especificidad de la relación laboral, de modo que permite concluir que
no es estrictamente atinente a la relación laboral. El meollo del asunto, es
determinar si la forma en que aborda el legislador esta prohibición, estaría
dentro de su área de competencias constitucionales. El que el legislador adopte
una forma u otra para regular la huelga, es una función que la realiza desde la
perspectiva del artículo 61, Constitucional, por establecer un ejercicio de un
instituto de derecho laboral colectivo, que no debe mezclarse, con la relación
laboral en sentido estricto, es decir, con la contractual.
La Sala estima, que en el caso que nos
ocupa, la huelga no debe ser equiparada a otras formas de manifestación
política, más aún, la legislación que se propone es cuidadosa, por cuanto no
establece prohibición alguna a la manifestación política o el derecho a la
asociación política, cuando señala que la “…regulación del párrafo
anterior no afectará el derecho a realizar marchas, concentraciones, mítines u
otras manifestaciones permitidas por el ordenamiento jurídico que se realicen
en horas no laborales, sin restricción alguna de duración”. Lo que
hace es que declara ilegales el uso de lo que se conoce como la huelga, con
fines distintos a aquellas que no tengan conexión directa con la relación de
empleo o incumplimiento laborales imputables al patrono. La huelga legal, es
una forma de suspensión de los contratos laborales una vez que se han agotado
los requisitos del artículo 377, salvo el de la conciliación previa. La reforma
al artículo 371, del Código de Trabajo, circunscribe la huelga a los supuestos,
que podrían calificarse como típicas manifestaciones de huelga, movimientos de
acción sindical de los trabajadores, para la defensa y promoción de sus
intereses económicos y sociales, así como la defensa en los conflictos
jurídicos colectivos del artículo 386, del Código. Por todo ello, no se
considera que sea inconstitucional.
Además, los consultantes señalan que
producto de la moción 7-2, que se aprobó el 3 de setiembre, se introdujo una
excepción con un párrafo exigiendo que haya afectación directa a los intereses
económicos o sociales de los trabajadores, en cuyo caso, se debe cumplir con el
artículo 377, del Código de Trabajo, con excepción de la conciliación previa.
Aducen que limita la huelga a cuarenta y ocho horas y no podrá reiterarse por
el mismo motivo. La consideran una mordaza y se atenta contra el principio de
participación democrática, con violación al artículo 9, de la Constitución
Política. Concluyen que se falta a la progresividad contenido en el artículo
26, de la Convención Americana de Derechos Humanos. Alegan los consultantes que
la normativa implica censura previa.
Al abordar el problema que los
consultantes formulan a esta Sala, tiene que analizarse primero desde los
límites del derecho a la huelga. Lo que en doctrina nacional hace alusión a los
límites externos e internos. Lo primero, tiene relación con un problema de la
inserción del derecho a la huelga en un sistema jurídico: rango jerárquico que
el legislador o constituyente le dé, y de las limitaciones entendidas como las
mutuas relaciones recíprocas con otros derechos de igual rango. En cuanto a lo
segundo; es decir, a lo interno, se construye por la noción del derecho a la
huelga y los principios que lo informan, los cuales se verán también amoldados
por los derechos y principios de mayor rango. Es claro, que debe existir alguna
forma de tutela de los derechos de terceros frente a un movimiento huelguístico
que afecta a miles de costarricenses, es ahí donde, si bien, la legislación
rectifica y corrige la utilización de la figura de la huelga solo para fines
laborales o cuando las políticas públicas puedan afectar en forma directa los
intereses económicos o sociales de los trabajadores. Pero, es en sí mismo, un
derecho fundamental a disposición de los trabajadores públicos y privados, y
debe haber razones de peso, para limitar o incluso para prohibir el ejercicio
de este derecho.
2.1 Razones particulares del
Magistrado Rueda Leal en relación con el punto 2.- “Sobre el artículo 371,
por violación a diversos motivos de constitucionalidad” del considerando
IV.- “Consulta sobre el fondo”.
En cuanto a este punto, considero que
el numeral 371 no es inconstitucional por las siguientes razones.
Tal ordinal del proyecto consultado
establece:
“Artículo 371- La huelga legal es un
derecho que consiste en la suspensión concertada y pacífica del trabajo, en una
empresa, institución, establecimiento o centro de trabajo, acordada y ejecutada
por una pluralidad de tres personas trabajadoras, como mínimo, que represente
más de la mitad de los votos emitidos conforme al artículo 381, por los
empleados o las empleadas involucrados en un conflicto colectivo de trabajo,
para lo siguiente:
a) La defensa y promoción de sus
intereses económicos y sociales.
b) La defensa de sus derechos en los
conflictos jurídicos colectivos señalados en el artículo 386.
Serán ilegales las huelgas políticas o
aquellas que no tengan conexión directa con la relación de empleo o
incumplimientos laborales imputables al patrono.
Además de la huelga contractual se
permitirá también la huelga que tenga por finalidad protestar contra políticas
públicas, siempre que dichas políticas afecten de forma directa los intereses
económicos o sociales de los trabajadores. En este caso deberán cumplirse los
requisitos del artículo 377 de este código, con excepción de la
conciliación previa. Este tipo de huelgas no podrá tener una duración superior
a 48 horas, ni podrán reiterarse por el mismo motivo.
La regulación del párrafo anterior no
afectará el derecho a realizar marchas, concentraciones, mítines u otras
manifestaciones permitidas por el ordenamiento jurídico que se realicen en
horas no laborales, sin restricción alguna de duración.
Las anteriores disposiciones tampoco
afectarán el derecho a manifestarse de los trabajadores independientes, o de
aquellas personas que no se encuentren vinculadas a una relación laboral.
Aparte de los casos indicados en este
artículo, no se permitirán huelgas atípicas ni serán consideradas como legales
ningún otro tipo de huelgas.
No se considerará pacífica ninguna
huelga que conlleve bloqueos en vías públicas o que impida el acceso a las
instalaciones o servicios públicos, la realización de sabotaje sobre bienes
públicos, la perpetración de conductas que comporten un ilícito penal, o que
imposibiliten el derecho a laborar de los trabajadores que no se encuentren en
huelga”.
En concreto, la norma regula tres tipos
de huelgas: las huelgas contractuales, las huelgas puramente políticas y las
huelgas contra políticas públicas. Las primeras serían legales, las segundas
serían absolutamente ilegales y las terceras serían legales en tanto afecten de
forma directa los intereses económicos o sociales de los trabajadores.
Al respecto, las Diputadas y los
Diputados consultan sobre el contenido del párrafo 3°, que dispone: “Serán
ilegales las huelgas políticas de cualquier índole o aquellas que no tengan
conexión directa con la relación de empleo o incumplimientos laborales
imputables al patrono”, toda vez que consideran que se trata de una
limitación injustificada.
Ahora, si bien se acusa que existe una
indefinición del concepto de “huelga política”, en la Recopilación de
decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición (2018), se observa
que este tipo de huelgas no están resguardadas por los principios de libertad
sindical:
“760. Las huelgas de carácter puramente
político y las huelgas decididas sistemáticamente mucho tiempo antes de que las
negociaciones se lleven a cabo no caen dentro del ámbito de los principios de libertad
sindical.
(Véanse Recopilación de 2006, párrafo
528; 340º informe, Caso núm. 2413, párrafo 901; 344º informe, Caso núm. 2509,
párrafo 1245; y 353º informe, Caso núm. 2619, párrafo 573.)
761. Las huelgas de carácter puramente
político no entran en el ámbito de la protección deparada por los Convenios
núms. 87 y 98.
(Véanse 346º informe, Caso núm. 1865,
párrafo 749; y 353º informe, Caso núm. 1865, párrafo 705.)
(…)
763. Si bien las huelgas de naturaleza
puramente política no están cubiertas por los principios de la libertad
sindical, los sindicatos deberían poder organizar huelgas de protesta, en
particular para ejercer una crítica contra la política económica y social del
gobierno.
(Véanse Recopilación de 2006, párrafo
529; 344º informe, Caso núm. 2509, párrafo 1247; 348º informe, Caso núm. 2530,
párrafo 1190; 351º informe, Caso núm. 2616, párrafo 1012; 353º informe, Caso
núm. 2619, párrafo 573; 355º informe, Caso núm. 2602, párrafo 668; 360º
informe, Caso núm. 2747, párrafo 841; y 372º informe, Caso núm. 3011, párrafo
646.)”.
Lo anterior, aun cuando sea softlaw,
muestra que no existe controversia a nivel del Comité de Libertad Sindical
sobre la falta de tutela internacional de las huelgas puramente políticas. Así,
queda a libre discrecionalidad de cada país permitirlas o no.
En este caso, el proyecto considera
ilegales las huelgas políticas que no tengan conexión directa con la relación
de empleo o incumplimientos laborales imputables al patrono, lo cual, por lo
expuesto anteriormente, no lo estimo improcedente.
Por otra parte, las Diputadas y los
Diputados también consultan sobre la exigencia de que en las huelgas contra
políticas públicas haya afectación directa a los intereses económicos o
sociales de los trabajadores y que, además, limita la huelga a cuarenta y ocho
horas y la posibilidad de reiterarla por el mismo motivo.
Sobre este último aspecto, remito a las
razones separadas que consignó en el punto 3.- “Sobre el plazo de cuarenta y
ocho horas dispuesto en el artículo 371 consultado” de este considerando.
3.- Sobre el plazo de cuarenta y ocho
horas dispuesto en el artículo 371 consultado. El rango del derecho a la huelga
es constitucional, lo mismo que su relación en igualdad con el derecho al paro.
El artículo 61, de la Constitución Política de 1949, consagra el derecho a la
huelga. Así,
“Artículo
61.- Se reconoce el derecho de los patronos al paro y el de los trabajadores a
la huelga, salvo los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de
éstos haga la ley y conforme a las regulaciones, las cuales deberán
desautorizar todo acto de coacción o de violencia”.
Pero, el primero, como derecho
fundamental, se relaciona con otros derechos individuales (civiles y
políticos), así como las garantías sociales (derechos económicos, sociales y
culturales) contenidas en la Constitución. Adicionalmente, a lo interno, debe indicarse
que la misma Constitución Política limita el derecho a la huelga a los
servicios públicos y conforme a sus regulaciones. En este sentido, la Sala
entiende que la Constitución hace referencia a los servicios públicos y su
régimen, pero sin que eso signifique que se pueda desconstitucionalizar el
derecho, pero sí establecerle límites al mismo. Tampoco sería permisible que
como derecho fundamental que es, sea objeto una interpretación restrictiva que
haga imposible su goce a quienes válidamente lo pueden ejercitar. Lo que el
Constituyente delegó fue su regulación interna, tomando en consideración los
límites externos, por supuesto, la vida, la salud y la seguridad pública.
Conforme a las regulaciones que se proponen reformar del Código de Trabajo, no
todos los servicios públicos son esenciales, y sobre los cuales recaen algunas
prohibiciones. El Constituyente, a su vez, marcó otro límite a la huelga que
debería tomar en cuenta el legislador, el cual sería desautorizar todo acto de
coacción o de violencia. Hay una clara referencia a la razonabilidad y
proporcionalidad de la legislación que se adopte en cumplimiento de esta
disposición. En consecuencia, cuando la disposición que dice que “Este tipo
de huelgas no podrá tener una duración superior a 48 horas, ni podrán
reiterarse por el mismo motivo”, en el criterio de la Sala resulta
constitucional, toda vez que la legislación no prohíbe este tipo de huelga, más
bien autoriza que se pueda protestar contra políticas públicas que afecten
intereses económicos y sociales de los trabajadores, en cuyo caso, no es
irrazonable sujetar a este tipo de huelga a un plazo de cuarenta y ocho horas,
tomando en cuenta primero que haya una afectación directa en la relación
estatutaria con el tipo de servicios que se presta, segundo porque
correspondería al Estado o sus instituciones reconocer los salarios si la
huelga finalmente es declarada legal, y en esas circunstancias, puede ser que
no es responsable directa ni indirectamente. En este sentido, el país
puede que se encuentre respondiendo a circunstancias completamente ajenas, por
condiciones externas, de naturaleza internacional, o incluso nacional, que
obligan a una respuesta política al marcar derroteros económicos nuevos, sobre
los cuales, los trabajadores podrían protestar. En estos casos, estima la
Sala, que la huelga como medio de hacer valer una protesta que contrasta contra
estas políticas, debe estarse a un término razonable en una relación
estatutaria y por una sola vez. Lo mismo debe interpretarse, conforme con el
Derecho de la Constitución, que en aquellos servicios públicos donde se permite
el ejercicio de la huelga, según el tipo servicios públicos, es constitucional
que se señalen unos parámetros de tiempo establecidos en los párrafos finales
de los artículos 376 quater (importancia trascendental) o 376 quinquies
(servicios de educación), del Código de Trabajo, que se pretende reformar. De
ahí que, si para servicios de importancia trascendental o servicios de
educación estarían los primeros limitado a diez días naturales, o los segundos
a veintiún días naturales consecutivos, o diez naturales discontinuos. Se
recuerda, en todo caso, que no existen limitaciones algunas para participar en
protestas fuera de las horas laborales de los trabajadores; en cuyo caso, estaría
garantizado el derecho fundamental a la protesta.
Sobre este párrafo del artículo, se
duda también si es una restricción que va más allá del proyecto original, por
lo que denuncian la inconexidad del texto y una dirección equivocada del
proyecto, al impedir manifestarse nuevamente por un mismo motivo. Por la forma
en que se resuelve sobre el límite, es innecesario pronunciarse en este
sentido. En todo caso, sobre la necesidad de conexidad del proyecto de
ley con el proyecto que le dio origen, y si éste se mantiene durante el iter legislativo,
esta Sala observa que en la exposición de motivos se indica que:
“La
continuidad en la prestación de los servicios públicos es un principio
fundamental de la Administración Pública y un derecho del ciudadano. Por ende,
el Estado costarricense está obligado a garantizar esa continuidad,
especialmente en aquellos servicios esenciales para la población, puesto que de
ellos dependen la vida, la salud, la seguridad de las personas, tales como:
servicios hospitalarios, suministro de electricidad, agua y combustibles,
fuerzas de policía, controladores aéreos y marítimos, comedores escolares y
servicios para la atención de emergencias, entre otros. Por lo tanto, la
continuidad en la prestación de esos servicios no debe verse interrumpida bajo
ninguna circunstancia.
Además,
cuando se trata de servicios públicos en los que está permitida la huelga,
nuestra legislación actual tiene serias deficiencias en cuanto al procedimiento
para la declaratoria de ilegalidad. Esta situación genera dudas, vacíos,
especialmente en cuanto a los plazos abusivos que provocan enorme incertidumbre
entre la población afectada y hasta en los propios servidores públicos que se
unen a la huelga. La prolongación excesiva genera falta de certeza sobre si la
huelga cumple o no con los requisitos para la legalidad. Los efectos de esa
falta de seguridad son dañinos para los trabajadores, el patrono y los
ciudadanos tanto desde la perspectiva económica como desde la social.
Este proyecto pretende acabar con esa incertidumbre y ajustar el procedimiento
para hacerlo razonable y aclarar las reglas del juego para todas las partes”.
Como
se ve, los motivos que se exponen al presentarse la iniciativa de la ley es la
posibilidad de poner plazos y límites a la huelga, especialmente cuando hay
afectación de los servicios públicos y aquellos catalogados como servicios
públicos esenciales. Las razones de la iniciativa abarcan temas de fondo como
de procedimiento. No escapa del entendimiento de esta Sala, que el legislador
buscaba diferentes opciones por regular el ejercicio de la huelga, en el sector
público, como en efecto ocupa al proyecto de ley. Más aún, puede decirse
de la exposición de motivos que:
“Este
proyecto propone la realización de los siguientes cambios (sin perjuicio que
durante el desarrollo del procedimiento legislativo se establezca la necesaria
reforma por conexidad de otras disposiciones normativas), a fin de brindar
tutela oportuna a los derechos fundamentales de toda la población y seguridad jurídica
frente a la decisión ilegítima de suspender labores en los servicios públicos
esenciales”
En
consecuencia, no estima la Sala que exista inconexidad en el proyecto de ley
que nos ocupa.
3.1 Razones separadas del Magistrado
Rueda Leal en relación con el punto 3.- “Sobre el plazo de cuarenta y ocho
horas dispuesto en el artículo 371 consultado” del considerando IV.- “Consulta
sobre el fondo”.
El artículo 1º del proyecto de ley n.º
21.049 “Ley para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos”
propone reformar el numeral 371 del Código de Trabajo, en lo que interesa, de
la siguiente manera:
“Además de la huelga contractual se
permitirá también la huelga que tenga por finalidad protestar contra políticas
públicas, siempre que dichas políticas afecten de forma directa los intereses
económicos o sociales de los trabajadores. En este caso deberán cumplirse
los requisitos del artículo 377 de este código, con excepción de la
conciliación previa. Este tipo de huelgas no podrá tener una duración
superior a 48 horas, ni podrán reiterarse por el mismo motivo.
La regulación del párrafo anterior no
afectará el derecho a realizar marchas, concentraciones, mítines u otras
manifestaciones permitidas por el ordenamiento jurídico que se realicen en
horas no laborales, sin restricción alguna de duración”.
Al respecto, las Diputadas y los
Diputados consultantes sostienen que el plazo de 48 carece de una justificación
técnica para estimar razonable la posibilidad de realizar una huelga durante
ese plazo, pues su objetivo es limitar y restringir el ejercicio de la libertad
de expresión y de pensamiento. Afirman que la restricción atenta además contra
el principio de participación democrática.
Sobre este punto, estimo adecuado que
el Estado establezca regulaciones razonables al derecho a la huelga.
Prima facie, me parece que el plazo cuestionado no
debe ser interpretado de manera aislada y, a falta de disposición expresa que
lo delimite, resulta necesario integrarlo con otras disposiciones.
Precisamente, la norma de marras, luego de estipular ese plazo, clarifica que
las marchas, concentraciones, mítines y otras formas de manifestaciones que se
realicen en horas no laborales no tienen restricción alguna de duración. Es
decir, las 48 horas referidas, en principio, se podrían entender únicamente
como laborales, con la consecuente posible extensión de días hábiles según las
jornadas respectivas. Lo anterior lo consideraría proporcional, siempre y
cuando se respete la prohibición de la huelga en los servicios públicos
esenciales y no se sobrepasen los plazos máximos establecidos en los demás
servicios.
En adición, el mismo proyecto
consultado propone la reforma del artículo 378 del Código de Trabajo en los
siguientes términos:
“Artículo 378- La huelga, cualquiera
que sea su modalidad, sea que la convoque uno o más sindicatos o, en su caso,
una coalición de personas trabajadoras, podrá ejecutarse intermitentemente, de
manera gradual o de forma escalonada. En estos casos, los días y las horas de
suspensión, así como la modalidad de la huelga, deben ser comunicados, por
escrito, a la parte empleadora previamente a su inicio, directamente o por
medio del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
En ningún caso se podrá reiterar una
huelga por los mismos motivos de una anteriormente realizada”.
En el sentido anterior, considero que
la huelga, cualquiera que sea su modalidad (incluidas las que se den contra
políticas públicas que afecten de forma directa los intereses económicos o
sociales de los trabajadores), puede ejecutarse de manera intermitente, gradual
o escalonada y, además, la norma contempla expresamente la posibilidad de
computar las horas de suspensión. Por lo que, al hacer un análisis en abstracto
de la norma, el plazo de 48 horas no sería irrazonable. De ahí que a
priori no encuentre algún vicio de constitucionalidad.
4) Constitucionalidad de la prohibición
absoluta de la huelga en los servicios públicos esenciales, dispuesta en el
artículo 376 consultado. Redacta el Magistrado Rueda Leal.
Los consultantes consideran que la
modificación del numeral 376 del Código de Trabajo violenta el derecho a la
huelga (artículo 61 de la Constitución Política y numerales 371 y siguientes
del Código de Trabajo), el Convenio C87 de la OIT y los principios de
interdicción de la arbitrariedad, razonabilidad y proporcionalidad. Consideran
que ese ordinal, el cual contempla diez actividades como servicios esenciales,
excede la definición en sentido estricto de tal noción, restringida a aquellas
cuya interrupción afecta la salud, vida y seguridad de las personas.
Opinan que el numeral 61 de la
Constitución Política delegó en el legislador la determinación de los servicios
públicos en los que se prohíbe o restringe la huelga (reserva de ley), quien
los reguló en los artículos 375 y 376 del Código de Trabajo. Ahora, el ordinal
375 debe interpretarse según la norma constitucional, es decir, muy lejos de
entender una prohibición indiscriminada de la huelga en los servicios públicos
y en el sentido de que su alcance debe ser delimitado en función del numeral
376. En cuanto al inciso d) de este último artículo, sostienen que la
restricción se impone solo a los trabajadores absolutamente indispensables para
garantizar el funcionamiento mínimo. Manifiestan que, aun cuando se puede
admitir que la norma contiene una prohibición relativa que restringe el derecho
a la huelga de los trabajadores absolutamente indispensables, no se puede
sostener que tal disposición prohíba de manera absoluta y general la huelga en
los servicios esenciales, incluidos los de salud. Estiman que el esquema del
funcionamiento mínimo del servicio soluciona cualquier contradicción entre el
derecho a la continuidad de la prestación de los servicios esenciales y el
derecho a la huelga, ambos protegidos constitucionalmente. Consideran
innecesaria la incorporación de la norma al proyecto.
Afirman que el ejercicio del derecho a
la huelga constituye una herramienta necesaria para expresar malestar y
disconformidad con la administración y gobernabilidad del país, para que así se
genere un diálogo de compromisos y acuerdos.
Razonan que el inciso d) del numeral
376 del Código de Trabajo concilia de manera razonable y proporcionada el
derecho fundamental a la huelga con los derechos a la vida, la salud y la
seguridad de las personas (aspectos reconocidos y desarrollados por el Comité
de Libertad Sindical).
Arguyen que la inclusión de una lista
de servicios esenciales no es una alternativa justa ni remedial para regular
las huelgas. Citan este criterio de la OIT: “Es innegable que el carácter
"esencial" de un servicio público se establece a partir de al menos
cuatro criterios aceptados por la doctrina de la OIT: 1) cuando este contribuye
de manera directa a la protección de bienes, a la satisfacción de intereses o a
la realización de valores, en conjunto con el respeto, la vigencia, el
ejercicio y la efectividad de los derechos y las libertades fundamentales; 2)
la esencialidad del servicio está vinculada a la magnitud del mismo; 3) el
concepto de servicio público esencial que conlleva una ponderación de valores e
intereses; y 4) el concepto de servicio público implica una constante evolución
de la situación política, económica y social de cada país”. Refieren que el
incremento de los servicios esenciales restringe de manera desproporcionada e
irrazonable el derecho a la huelga y, por esa razón, abiertamente transgrede el
principio de interdicción de la arbitrariedad, lo cual “condena la falta de
sustento o fundamento jurídico objetivo de una conducta administrativa”.
Mencionan que no existe una
fundamentación técnica que justifique coartar el derecho a la huelga. Si bien
es razonable que este sea regulado, no debe ser vaciado de contenido, sino que
tiene que haber un balance entre el derecho a la huelga y la garantía del
mínimo vital del servicio público. Justamente, la OIT establece que el
mantenimiento del servicio mínimo constituye salvaguarda el derecho a la huelga
a la vez que garantiza la satisfacción de las necesidades vitales de los
usuarios. Arguyen que el Convenio C87 de la OIT es una fuente objetiva de
derecho y no puede ser vulnerado.
Señalan que prohibir el derecho de
huelga en servicios públicos y establecer una lista taxativa más amplia de lo
que “en esencia constituye un servicio esencial ” (garantizar la
protección de la vida, la salud y la seguridad de la población), son medidas
contrarias a la Constitución Política y a varios convenios internacionales
(Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la
Convención Americana sobre los Derechos Humanos), en donde se reconoce el
derecho a formar sindicatos y el derecho a que estos funcionen sin obstáculos,
salvo las restricciones que señale la ley, las cuales, en todo caso, no deben
ser concebidas como prohibiciones absolutas.
Concluyen que fijar límites en el
numeral 376 del Código de Trabajo no va a evitar las huelgas, sino que va a
contribuir a que estas se desarrollen al margen de la ley y a que se demuestre
que el sistema jurídico fue incapaz de resolver los conflictos laborales.
Respecto de este extremo de la
consulta, la Sala no observa algún vicio de constitucionalidad por el fondo con
base en la siguiente explicación.
A) Primer presupuesto general:
naturaleza softlaw de las recomendaciones del Comité de
Libertad Sindical (CLS) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
A los efectos de absolver esta
consulta, consideramos fundamental ab initio clarificar el
carácter no vinculante de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical
de la OIT y qué implicaciones derivan de esto.
La OIT es una agencia “tripartita” de
la Organización de Naciones Unidas que despliega su trabajo a través de tres
órganos fundamentales con representantes de gobiernos, empleadores y
trabajadores:
·
“La Conferencia Internacional del Trabajo establece las normas
internacionales del trabajo y define las políticas generales de la
Organización. La Conferencia, que con frecuencia es denominada el parlamento
internacional del trabajo, se reúne una vez al año. Es también un foro para la
discusión de cuestiones sociales y laborales fundamentales.
·
El Consejo de Administración es el órgano ejecutivo de la OIT
y se reúne tres veces al año en Ginebra. Toma decisiones sobre la política de
la OIT y establece el programa y el presupuesto, que después es sometido a la
Conferencia para su adopción.
·
La Oficina internacional del trabajo es la secretaría permanente de la
Organización Internacional del Trabajo. Es responsable por el conjunto de
actividades de la OIT, que lleva a cabo bajo la supervisión del Consejo de
Administración y la dirección del Director General”[2]
El CLS, creado por la OIT en 1951, es
un Comité del Consejo de Administración y, en tanto órgano de control, tiene
como propósito analizar quejas por violación a la libertad sindical, que pueden
ser formuladas por organizaciones de empleadores o de trabajadores. Está
compuesto, como órgano tripartito, por nueve miembros titulares y nueve
suplentes, provenientes en cantidades iguales de los grupos Gubernamental,
Trabajadores y Empleadores del Consejo de Administración, amén de un presidente
independiente electo por ese mismo Consejo.[3]
Sobre la naturaleza de las decisiones
del CLS, la Oficina Internacional del Trabajo señaló:
“2. (…) El Comité se reúne tres
veces por año y, teniendo en cuenta las observaciones transmitidas por los
gobiernos, realiza un examen de las quejas presentadas en contra de ellos y
recomienda al Consejo de Administración, según corresponda, que un caso no
requiere un examen más detenido (informe definitivo) o que se debe llamar la
atención del gobierno interesado sobre los problemas que se han encontrado e
invitarlo a tomar las medidas apropiadas para resolverlos (informes
provisionales o en los que el Comité pide que se le mantenga informado de la
evolución de la situación). Finalmente, el Comité puede tener que determinar si
resulta apropiado tratar de obtener el acuerdo del gobierno concernido para que
el caso sea elevado a la Comisión de Investigación y de Conciliación.
3. Las conclusiones adoptadas por el
Comité en casos específicos están destinadas a orientar a los Gobiernos y las
autoridades nacionales en las discusiones y acciones a realizar en seguimiento
de sus recomendaciones en materia de libertad sindical y el reconocimiento
efectivo del derecho de negociación colectiva. (…)”.[4]
De lo anterior se observa que a lo
interno de la OIT se conciben las decisiones del CLS como recomendaciones con
carácter de pautas de orientación, lo cual concuerda con el hecho de que no hay
norma jurídica convencional que expresamente les confiera carácter vinculante a
tales decisiones.
A mayor abundamiento, obsérvese que, en
el caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, el demandado planteó ante la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) una excepción de litispendencia,
puesto que los sindicatos ya habían denunciado a ese estado ante la OIT, esta
última había encontrado culpable a Panamá, y ya se había dictado una resolución
recomendando una serie de medidas que debían ser cumplidas. No obstante, la
Corte rechazó la gestión, entre otros argumentos, porque:
“57.
Además, la naturaleza de las recomendaciones emitidas por dicho Comité [se
refiere al Comité de Libertad Sindical] es diferente a la de las
sentencias emitidas por la Corte Interamericana. En el primer caso se trata de
un acto propio de un órgano de la OIT con el efecto jurídico propio de
una recomendación a los Estados. En el segundo caso se trata de una
sentencia que, en los términos de la Convención, es definitiva e inapelable
(artículo 67), y de obligatorio cumplimiento (artículo 68.1).” (Sentencia
de 18 de noviembre de 1999 -Excepciones Preliminares-; el destacado no
corresponde al original).
Ergo, a nivel del máximo órgano
convencional en materia de derechos humanos dentro del ámbito americano también
se ha afirmado la distinta naturaleza jurídica entre una “recomendación”
del Comité de Libertad Sindical, cuyo efecto jurídico está restringido a los
límites propios de una decisión de este tipo, y una sentencia de la Corte IDH,
la cual (entre otras características que la distinguen de la primera) es de
obligatorio acatamiento, según el numeral 68.1 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos).
Ahora, aun cuando las recomendaciones
del CLS no sean vinculantes, esta Sala reconoce el valor jurídico y doctrinario
de los pronunciamientos de los órganos de control, distinto al de las simples
recomendaciones de carácter axiológico o teórico. De este modo, las
recomendaciones del CLS resultan útiles como guías calificadas para orientar la
interpretación y aplicación de la normativa laboral, por cuanto son fuente
de softlaw en la medida que, a pesar de que ninguna disposición
normativa les confiera carácter vinculante, siempre revisten de relevancia
jurídica. Sin embargo, tal grado de importancia no implica que las autoridades
nacionales carezcan de un margen de apreciación ante una recomendación de la
CLS, siempre que se advierta una justificación razonable y debidamente
sustentada, que en modo alguno conlleve una actuación contraria a la obligación
de actuar de buena fe en el cumplimiento de los tratados internacionales.
Específicamente, en el ámbito constitucional, la recomendación de un órgano de
control de la OIT vendría a ser un elemento relevante por considerar entre
otros factores implicados, también de gran trascendencia, a la hora de resolver
un conflicto entre bienes constitucionales (incluso de naturaleza no laboral,
como los relativos al resguardo del ambiente, la salud, la vida, la seguridad o
la propiedad), donde lo fundamental es procurar el adecuado equilibrio entre
estos y evitar una transgresión al contenido esencial de alguno de ellos, todo
ello bajo la égida del principio general de que toda acción privada que dañe la
moral o el orden público, o que perjudique a un tercero, está sujeta a la
acción de la ley (artículo 28 de la Constitución Política).
Aclarado este punto, el discurrir de
esta tesitura en el sub examine tomará en consideración varias
de las recomendaciones del CLS; empero, de algunas se apartará la Sala, en la
medida que constituyen softlaw y dando razones fundadas para
ello. En este sentido, en tanto softlaw, las referidas
recomendaciones devienen adecuadas para desarrollar los contenidos de la
Constitución, mas no para ir a contrapelo de estos, toda vez que, desde un
punto de vista jerárquico positivo, evidentemente, las primeras no se pueden
anteponer a los segundos, de plena naturaleza jurídico-positiva y vinculante (hardlaw).
B) Segundo presupuesto: la delegación
de la definición del concepto de servicio público en el legislador.
El numeral 61 de nuestra Constitución
Política actualmente reza:
“ARTÍCULO 61.- Se reconoce el
derecho de los patronos al paro y el de los trabajadores a la huelga, salvo en
los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la
ley y conforme a las regulaciones que la misma establezca, las cuales deberán
desautorizar todo acto de coacción o de violencia.”
Este texto, que se ha mantenido
invariable desde 1949, expresamente reconoce el derecho de los trabajadores
(públicos y privados) a la huelga; empero, a la vez señala que aquel no es de
carácter absoluto, toda vez que contempla una salvedad: los servicios públicos.
A lo anterior se acompaña la disposición de que tanto la determinación de los
servicios públicos como su regulación queda relegada al ámbito de la ley,
quedando obligado el legislador a desautorizar todo acto de coacción o
violencia.
Al respecto, es importante advertir que
el artículo 61 supra mencionado es una replicación del
contenido del ordinal 56 de la Constitución Política de 1871, que había sido
introducido a través de una reforma parcial (ley n.º 24 de 2 de julio de 1943):
“ARTÍCULO 56.- Se reconoce el
derecho de los patronos al paro y de los trabajadores a la huelga salvo en los
servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley y
conforme a las regulaciones que la misma establezca, las cuales deberán desautorizar
todo acto de coacción o de violencia.”
Ahora bien, de la lectura de las actas
de la Constituyente de 1949 se colige que la regulación del derecho a la huelga
de los trabajadores fue objeto de intensas discusiones en el seno de la
Asamblea Nacional Constituyente. En concreto, los criterios expuestos por los
Diputados se leen en las actas n°ˢ 122 y 123:
1. Acta n.º 122 de 3 de agosto de 1949:
“En relación con el artículo 56, la
fracción Social Demócrata presentó moción para que se lea así:
“Se reconoce el derecho de los
patronos al paro y de los trabajadores a la huelga, con el fin exclusivo de
obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales, salvo en
los servicios públicos”. [61]
El señor MONTEALEGRE observó la
conveniencia de mantener el concepto final del artículo 56, en el sentido de
que las regulaciones que haga posteriormente la ley al derecho de huelga, deben
desautorizar todo acto de coacción o de violencia.
El Licenciado ESQUIVEL se pronunció en
términos parecidos. Además sugirió decir, en lugar de servicios públicos,
“servicios de utilidad pública”, expresión más correcta, ya que la primera se
puede entender como los servicios que se prestan en las oficinas públicas.
El Diputado MONGE ALVAREZ acogió la
sugerencia de don Edmundo Montealegre, pero no el cambio de expresiones
apuntado por el segundo.
El Diputado TREJOS indicó la
conveniencia de prohibir las huelgas en las labores agrícolas, dada la
importancia vital de la producción agrícola de nuestro país. Una huelga en esta
clase de labores puede traer como consecuencia la perdida de una o más
cosechas, con los perjuicios consiguientes para la colectividad.
El Licenciado FACIO expresó que, sin
perjuicio de que en el futuro se estudie con más cuidado el significado gramatical
e ideológico, de los términos “servicios de utilidad pública”, delimitando los
campos de cada uno de ellos, piensa que es mejor mantener la redacción original
de la Constitución del 71 en esta materia. En Derecho Administrativo, son
servicios públicos aquellas actividades, que, por su importancia y significado
en la vida nacional, no pueden ser paralizadas, como la producción y
distribución de energía eléctrica. En esa acepción amplia, quedan comprendidas
las ramas básicas de la agricultura, en las que no es posible aceptar la huelga
que venga a paralizarlas.
El Diputado ESQUIVEL aclaró que el
principio de poner a salvo del derecho de paro o de huelga las actividades
agrícolas fundamentales, lo establece nuestro Código de Trabajo en su artículo
369, inciso b). La explicación es fácil; siendo la agricultura la actividad
fundamental del país, sobre la que gravita nuestra economía, no puede aceptarse
una huelga que venga a paralizar actividades vitales para la nación. De ahí
-continuó diciendo- que estamos en la obligación de erigir en norma
constitucional la prohibición de huelgas en la agricultura. Añadió que la
fórmula “servicios de utilidad pública” es más comprensiva que la de “servicios
públicos”, que originalmente trae el artículo 56.
El Representante BAUDRIT SOLERA
manifestó que juzgaba innecesario el distingo entre servicios públicos y
servicios de utilidad pública, porque del Derecho de Trabajo tiene un concepto
distinto de lo que en Derecho Administrativo se entiende por servicios
públicos, que se refieren a todas aquellas actividades de interés público,
estén o no en manos de la Administración Pública. Leyó al efecto párrafos de
Castorena Cabanellas, y Francisco Walter Linares. Agregó que el Proyecto del 49
iba más allá en esta materia. Expresamente excluía la huelga sólo respecto de
los servidores públicos. Luego se refirió al estudio del Licenciado Otto
Fallas, profesor de Derecho de Trabajo en nuestra Escuela de Derecho, estudio
que ha venido citando en ocasiones anteriores. Leyó lo que en relación con el
artículo 56 de la Carta del 71 escribió el mencionado catedrático de Derecho de
Trabajo. En cuanto a la prohibición de las huelgas en las labores agrícolas, se
manifestó en desacuerdo ya que ciertas actividades agrícolas pueden ser de
interés público pero otras no. Si en las primeras está prohibida la huelga no
existe razón alguna para extender esa prohibición a las segundas.
El Diputado ESQUIVEL de nuevo intervino
en el debate. Explicó que las razones del señor Baudrit Solera le venían a dar
la razón, ya que servicios públicos es una cosa para el Derecho Administrativo
y otra para el Derecho de Trabajo. Es mejor entonces, acoger el término que
luego no se preste a torcidas interpretaciones. Todos entienden el concepto de
servicios de utilidad pública.
El Diputado MONGE ALVAREZ expresó que
no era por el camino de las restricciones que se pueden detener las huelgas. Es
necesario ir a sus causas, terminar con una serie de injusticias sociales.
Quienes pretenden detener las huelgas por el sistema de las restricciones
ignoran que son un fenómeno social que obedece a muchas causas complejas. El
derecho a la huelga es una de las conquistas fundamentales alcanzadas por los
trabajadores, después de luchas cruentas. La moción del señor Esquivel -añadió
luego- representa un cercenamiento a ese derecho de la clase trabajadora ya que
prohíbe las huelgas en servicios de utilidad pública y en las labores
agrícolas.
El Licenciado ESQUIVEL aclaró que no
estaba introduciendo principios nuevos en el texto constitucional que cercenen
o restrinjan el derecho de huelga de los trabajadores. Está simplemente
llevando a la Constitución limitaciones que ya constan en el Código de Trabajo,
que prohíbe las huelgas en las labores agrícolas. No lo mueve en ninguna forma
el interés mezquino de coartarles, a los trabajadores, un derecho, sino el
patriótico de salvaguardar la economía del país, que se perjudicará enormemente
con la huelga en las actividades fundamentales de la agricultura. En cuanto a
los servicios de utilidad pública, tan sólo pretende decir claramente lo que
nuestra Constitución del 71, en su artículo 56, dice en una forma ambigua.
El Diputado ZELEDON indicó que él
entendía que la huelga se producía, una vez agotados los recursos legales para
alcanzar una solución pacífica y justa del problema. Piensa que debe decirse en
el texto constitucional que se garantiza el derecho de huelga de los
trabajadores, pero una vez que se hayan agotado todos los recursos y medios
legales para solucionar pacíficamente el conflicto planteado.
Sometida a votación la moción Social
Demócrata, fue desechada.
Se entró a discutir luego la moción del
Licenciado ESQUIVEL, que dice:
“Se reconoce el derecho de los
patronos al paro y de los trabajadores a la huelga, salvo en las labores
agrícolas y en los servicios de utilidad pública, de acuerdo con la
determinación que de éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la
misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo acto de coacción o
violencia”. [61]
El Diputado HERRERO manifestó que la
prohibición de las huelgas en las labores agrícolas va en beneficio de todos
los costarricenses sin distingos de ninguna clase.
El Representante MONGE ALVAREZ insistió
en que la moción en debate representaba una violación de la garantía del
artículo 56. Recordó que la Asamblea, en cierta forma se había comprometido a
no cercenar ninguna de las garantías sociales del texto constitucional del 71.
La moción de Esquivel prácticamente acaba con el derecho de huelga logrado por
los trabajadores después de las más trágicas luchas de la historia. No debe
olvidarse que la gran mayoría de los trabajadores del país son agrícolas. Si se
les restringe el derecho de ir a la huelga, se les estará cercenando uno de sus
derechos básicos. De hecho pues, se está prohibiendo ese derecho a la mayoría
de los trabajadores costarricenses. Agregó que en la zona bananera existen
muchas actividades que bien pueden paralizarse mediante una huelga. De pasar la
moción en debate, los trabajadores de esa zona no podrán ir a la huelga en
casos justificados. Insistió nuevamente en que no era por el camino de las
restricciones como se puede terminar con el fenómeno social de las huelgas, aun
cuando expresamente se prohíban en determinadas actividades, como fenómenos
sociales que son, en cualquier momento pueden aparecer. En este sentido, citó
las huelgas de la “Northern” y del “Ferrocarril Eléctrico al Pacífico”. De
acuerdo con nuestras leyes, ambas huelgas estaban prohibidas. Sin embargo, como
obedecían a causas justas, no se las pudo detener. Las huelgas no se pueden
acabar llevando las prohibiciones a la Constitución. Sólo se acabarán cuando se
hayan solucionado los problemas que las motivan.
El señor MONTEALEGRE indicó que en sus
largos años que ha pasado dedicado a la agricultura, nunca ha presenciado una
huelga en el campo. Personalmente -dijo- sólo he asistido a una huelga: la de
brazos caídos. En esa oportunidad cerramos las lecherías. Sin embargo, la leche
la distribuíamos gratuitamente a las familias pobres y a las instituciones de
beneficencia.
El Diputado CHACON manifestó que había
votado la moción anterior desechada, pero no votará la que está en debate, que
prácticamente viene a suprimir una garantía social. Si se prohíbe ir a la
huelga a los trabajadores agrícolas, que en Costa Rica son la gran mayoría,
quiere decir que el derecho de huelga habrá desaparecido en Costa Rica. (…) Consideró también muy
amplio el término “servicios de utilidad pública”. Prefiere que se mantenga el
texto original del artículo 56.
(…)
Los Representantes LEIVA y BAUDRIT
SOLERA expusieron las razones que los llevan a no votar la moción del
Licenciado Esquivel. El primero indicó que había votado la anterior desechada
por considerarla más justa. Agregó que llevar a la Constitución la prohibición
de ir a la huelga a los trabajadores del campo, es retroceder notablemente en
esta materia. (…) El
segundo, -señor Baudrit Solera- expresó que votaría la moción si de la misma se
excluye la prohibición en cuanto a los trabajadores agrícolas. No hay razón
alguna para quitarle a un gran sector de los trabajadores del país el derecho
de ir a la huelga en casos determinados. Cuando la actividad agrícola es
realmente de interés público, se proscribe por nuestra legislación de trabajo,
el derecho a la huelga en tales actividades. Añadió que a la gran masa de
trabajadores campesinos se les está privando del medio, de defender sus
conquistas económicas y sociales. Evidentemente tal cosa significa un retroceso
inexplicable en esta materia pues en general, los países civilizados del mundo
han otorgado a los trabajadores el derecho fundamental de la huelga, derecho
que han ganado después de una larga y penosa lucha. En la cuarta conferencia de
la Organización Internacional de Trabajo, celebrada hace muy pocas semanas en
Río de Janeiro, se estableció que debe equipararse el trabajador agrícola a los
otros trabajadores en sus derechos, Eso se dijo y se acordó en la mencionada
conferencia con el voto de nuestros delegados. Sin embargo, en la Asamblea
Constituyente de Costa Rica, poco después, se intenta un retroceso de verdad
inexplicable. En lo demás el exponente se refirió de nuevo a lo que antes
expuso sobre servicios públicos.
El Diputado FACIO manifestó que aún
cuando se prohibieran las huelgas, éstas no desaparecerían. Si se autorizan,
tampoco por ello se van a multiplicar. Pensar de ese modo es ignorar que las
huelgas son fenómenos sociales, ajenos a la Constitución o a las leyes,
producto de situaciones de hecho. Las huelgas deben admitirse con valor como
una característica de los tiempos económicos actuales. Prohibir el derecho de
huelga en una Constitución es tarea fácil, pero inocua, ya que el problema
social que la huelga representa y que la produce, no se habrá solucionado en
ninguna forma. Agregó que sobre este tema se había discutido mucho en el seno
de la Comisión Redactora del Proyecto del cuarenta y nueve. En un primer
momento se adoptó el principio del derecho de huelga sin limitaciones, como un
recurso valedero para todos los trabajadores del país, pero una vez agotados
determinados trámites rigurosos de solución pacífica. Sin embargo,
posteriormente la Comisión alteró su parecer, prohibiendo el derecho a la
huelga en los servicios públicos muy calificados, sistema muy usual en la
legislación de trabajo de los países latinoamericanos y finalmente hemos vuelto
al texto de la Constitución del 71, que resume el mismo principio. Luego el
señor Facio hizo un llamado a sus compañeros de la Cámara para que se mantenga
inalterable el derecho de huelga, tal y como lo consigna la garantía del
artículo 56 porque con ello estaría diciéndole la Asamblea Constituyente al
país, que las Garantías Sociales, promulgadas por Calderón con propósitos
determinados que todos conocemos y con independencia de ese origen, son garantías
a las que todo trabajador costarricense es acreedor, y que la antigua Oposición
viene a purificar, haciéndola suya esa tesis. (…)
El Representante HERRERO expresó que
iba a votar la moción en debate, sin pensar en cercenar un derecho a los
trabajadores. Sin embargo, en obsequio de su sinceridad y buena fe, sugiere al
proponente que retire de la misma la prohibición referente a la huelga en las
labores agrícolas.
El señor ESQUIVEL accedió a retirar esa
parte de su moción, pero no sin antes dejar constancia de lo ruinoso y
deplorable que sería para la economía del país una huelga en las actividades
agrícolas. Mi moción -dijo- tendía a evitarle al país daños mayores en el
futuro. La actividad fundamental de la nación es la agricultura, sobre la que
descansa nuestra maltrecha economía. Si una huelga en el futuro afecta las
actividades agrícolas, los daños serían incalculables. Sólo pretendía con mi
moción evitarle al país semejante situación.
El Diputado MORUA indicó que había
votado la moción desechada. No pensaba votar la del señor Esquivel por cuanto
mantenía la prohibición de ir a la huelga a los trabajadores agrícolas, con lo
que se privaba a los trabajadores de la Bananera de ese legítimo derecho.
El señor ACOSTA JIMENEZ apuntó que
habiendo retirado el proponente la prohibición de la huelga en las labores
agrícolas, las palabras sobraban, (…) Añadió luego que tal como
estaba el artículo 56 de la Carta del 71, cuando al país se le presenten
movimientos huelguísticos, se pueden solucionar. Está con el mantenimiento del
derecho de huelga, porque no sería justo privarles a los trabajadores de
ciertas corporaciones extranjeras que se han llevado y se llevan millones de
dólares del país, ir a la huelga para mejorar sus condiciones sociales y
económicas. Además, al proceder de este modo, es consecuente con sus ideas
anteriores, cuando propuso que el capítulo de las Garantías Sociales se
discutiera artículo por artículo, sin menoscabar ninguna garantía.
El Diputado GAMBOA declaró que no
votaría la moción en debate, pues se queda con el texto del artículo 56. El
término “servicios de utilidad pública” lo considera demasiado amplio. El día
de mañana se pueden considerar una serie de actividades agrícolas e
industriales como de utilidad pública. Es dejar la puerta abierta para cercenar
el derecho de huelga de los trabajadores.
Sometida a votación la moción del señor
Esquivel, con la enmienda apuntada, se aprobó. En consecuencia el artículo
de la nueva Constitución se leerá:
“Se reconoce el derecho de los
patronos al paro y de los trabajadores a la huelga, salvo en los servicios de
utilidad pública, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley
conforme a las regulaciones que la misma establezca, las cuales deberán
desautorizar todo acto de coacción o de violencia”. [61]”
2. Acta n.° 123 de 4 de agosto de 1949:
“(…)
Artículo 4º.- Se continuó en la
discusión del capítulo de las Garantías Sociales de la Constitución del 71.
El Representante ARROYO presentó moción
de revisión del artículo aprobado ayer en relación con el derecho de huelga de
los trabajadores y patronos. De prosperar la revisión, hace moción para que el
artículo respectivo se lea así:
“Se garantiza el derecho de
huelga a los trabajadores y de paro a los patronos, con el fin exclusivo de
obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales, salvo en
los servicios públicos. Para el ejercicio de este derecho existirá una
reglamentación especial que asegure un período conciliatorio. Queda
terminantemente prohibido el ejercicio de violencia o coacción como medio de
impulsar, mantener o paralizar los movimientos de huelga o paro”. [61]
El proponente indicó que la fórmula
aprobada en la sesión anterior representada un cercenamiento del derecho de
huelga. En el futuro un Congreso puede interpretar en una forma muy amplia los
alcances del término “servicios de utilidad pública”, menoscabando el derecho
de huelga. Se puede hasta llegar a decir que un contrato bananero, por ejemplo,
es de utilidad pública, para poner a la empresa al margen de movimientos
huelguísticos.
El Licenciado ESQUIVEL expresó que la
única variante de su moción aprobada con respecto al artículo 56 de la Carta
71, que tanto parece haber preocupado al Representante de la RerumNovarum,
señor Arroyo, es la que se refiere a la incorporación del concepto: “servicios
de utilidad pública” en lugar de “servicios públicos”, que es mucho más
compresivo. Precisamente el Código de Trabajo da ese significado al término
“servicios públicos”. Agregó que su actitud no obedecía al deseo de cercenar un
derecho a los trabajadores, ni a hacer ilusoria una garantía social. Se ha
ceñido a lo que en esta materia trae el Código de Trabajo, el cual dentro del
término “servicios públicos” incluye una serie de actividades fundamentales,
que no pueden ser afectadas por una huelga. Esas actividades de manifiesto
interés público- como la producción y distribución de energía eléctrica- deben
ponerse al margen de una huelga, no para estrujar a los trabajadores, sino en
beneficio de la sociedad en general. Insistió en que su intención no fue la de
coartar un derecho a los trabajadores, sino la de buscar el justo medio,
evitando así a la colectividad los peligros de una huelga indiscriminada.
El Diputado MONGE ALVAREZ manifestó la
complacencia al enterarse de que el compañero Arroyo ha presentado una moción
de revisión sobre lo acordado en la sesión anterior respecto al derecho de
huelga, consagrado en todas las Constituciones de los países más adelantados.
Agregó luego que había buscado en los libros de los tratadistas de derecho de
trabajo, los alcances de la acepción “servicios de utilidad pública”. Sin
embargo, ninguno de los tratadistas a quienes consultó se refiere a ese
término. Todos hablan de “servicios públicos”, en los que están prohibidas las
huelgas. Además el término aprobado de la moción del señor Esquivel es
demasiado amplio, comprende prácticamente todas las actividades económicas del
país, ya que todas son de evidente utilidad pública. Indicó después lo que en
la sesión anterior expuso, esto es, que no es por el camino de las
restricciones como se puede acabar con el fenómeno social de las huelgas.
El Diputado VARGAS VARGAS declaró que
deliberadamente no había querido participar en el debate. En la sesión anterior
no votó la moción del compañero Monge Álvarez, por cuanto la huelga reciente
del Ferrocarril Eléctrico al Pacífico -que él había apoyado y defendido-
demostró la injusticia de prohibirles a los trabajadores de servicios públicos
ir a la huelga, cuando los motivos eran justos. Luego leyó respecto a las
limitaciones al derecho de huelga, algunos conceptos del tratadista de la
materia. Dr. Carlos García Oviedo, catedrático de la Universidad de Sevilla.
Añadió que votaría la moción planteada que se ajusta a una realidad. Caso de no
prosperar la moción del señor Arroyo, está de acuerdo en que se mantenga el
artículo 56 íntegro.
El Diputado BRENES GUTIERREZ, manifestó
que estaba con la tesis del señor Esquivel, que se ajusta en un todo a lo
dispuesto en el artículo 369 del Código de Trabajo. El término aprobado
“servicios de utilidad pública” es el que conviene y opina que no perjudica en
nada a los trabajadores.
El Licenciado GAMBOA indicó que votaría
la revisión, pues considera que de mantenerse la fórmula aprobada en la sesión
anterior, el derecho de huelga está amenazado de muerte. Mañana, para evitar un
movimiento huelguístico en determinada industria, se dirá que es de utilidad
pública. Lo mismo podría ocurrir respecto de cualquier contratación bananera.
En la Constitución debe establecerse en una forma que no se preste a dudas o a
malas interpretaciones, el derecho legítimo de los trabajadores a la huelga.
Sometida a votación la revisión,
fue aprobada.
Se entró a discutir luego la moción de
fondo del señor Arroyo.
El Diputado HERRERO observó que en esta
materia ocurre que los problemas de cada uno de los países son distintos. En
países altamente industriales las huelgas en los servicios públicos -por
ejemplo, en los transportes- son las más perjudiciales. Sucede lo contrario en
países pequeños como Costa Rica, donde los servicios de utilidad pública son
los de mayor importancia. Agregó que lo más conveniente era acoger la redacción
del artículo 56 de la Constitución del 71, para evitar un largo debate.
El Representante ROJAS VARGAS se
manifestó de acuerdo con la moción del señor Arroyo, más justa que la fórmula
aprobada ayer. Además fortalece y vigoriza el derecho de huelga restringiendo
tan solo a los servicios públicos.
En materia de restricciones es preciso
emplear los términos más concretos y exactos. El término “servicios públicos”
es menos extenso que el de “servicios de utilidad pública”. O para decirlo en
otras palabras, el segundo incluye al primero. Agregó que el derecho de huelga
debe mantenerse, ojalá con el menor número de restricciones.
El Diputado SOLORZANO también se
manifestó de acuerdo con la moción en debate. Expresó que por más esfuerzos de
dialéctica que se hagan no lo convencen de que el término “servicios de
utilidad pública” sea más expresivo que el de “servicios públicos”. Con la
fórmula aprobada se garantiza el derecho de huelga y al mismo tiempo se deja en
el aire. Por otra parte, se abre una puerta muy ancha para que los Congresos
del futuro anulen ese derecho de la clase trabajadora.
El señor CASTRO SIBAJA manifestó que,
caso de no aprobarse la moción del señor Arroyo, ha presentado a la Mesa una
para que se mantenga la redacción original del artículo 56. Añadió que le
parecía reglamentaria la inclusión en el texto constitucional del período
conciliatorio antes de llegar a la huelga. Tal eventualidad la contempla
nuestra legislación sobre la materia.
El Licenciado BAUDRIT SOLERA expresó
que mantenía el criterio expuesto en la sesión anterior en cuanto a que la
fórmula aprobada no introduce ninguna variación fundamental a la Constitución
del 71 en materia de derecho a la huelga. Estima que más bien se amplía tal
derecho, pues entre los servicios públicos hay algunos que son de interés
público, pero otros no. El término aprobado lo sigue considerando más adecuado
por las razones expuestas en la sesión anterior. De todos modos -agregó- lo
fundamental es que el legislador va a definir qué son servicios públicos y qué
son servicios de utilidad pública. La composición ideológica de la Asamblea
Legislativa llevará a la restricción o a la ampliación el término. La ley
vendrá a ser el reflejo de la integración de la Asamblea. Si esta se inclina a
la izquierda, los servicios públicos serán pocos. Si por el contrario, tiende a
la derecha serán muchos. Por esas razones y dado que hay empeño manifiesto en
ello, aun se mantiene firme en su criterio, votará la moción del compañero
Castro Sibaja para volver a la redacción del artículo 56 de la Carta de 1871.
El Diputado ZELEDON observó que la
moción del señor Arroyo satisfacía en todo sus anhelos en la sesión anterior,
razón por la cual le daría su voto.
El Diputado CHACON JINESTA se refirió
brevemente al asunto en discusión. Empezó diciendo que la fórmula aprobada en
la sesión anterior prácticamente liquidaba el derecho de huelga de los
trabajadores. En Costa Rica la gran mayoría de los trabajadores son de la
agricultura, cuyas ramas evidentemente son de utilidad pública. De mantenerse
este concepto, es lógico que el derecho de huelga habrá desaparecido de nuestra
legislación. Estima más prudente mantener la redacción original del texto del
71, por lo que sugiere al compañero Arroyo que retire su moción para darle
curso a la de Castro Sibaja. El proponente acordó retirar su moción.
Sometida a votación la moción del
Diputado Castro Sibaja para que se conserve el artículo 56 tal y como está,
fue aprobada.
En consecuencia el artículo 56 de la
nueva Constitución se leerá así:
“Se reconoce el derecho de los
patronos al paro y de los trabajadores a la huelga salvo en los servicios
públicos, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley y conforme a
las regulaciones que la misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo
acto de coacción o de violencia”. [61]
Del análisis de los argumentos de los
Diputados se extrae una serie de elementos útiles para definir los alcances que
el Constituyente le dio al numeral 61 de la Constitución Política en relación
con el concepto de “servicios públicos”. Precisamente, durante la
discusión de las mociones relativas a la norma de marras, surgieron argumentos
favorables y contrarios a utilizar los conceptos de “servicios públicos”
o de “servicios de utilidad pública”, los cuales para mayor claridad se
exponen de forma puntual.
1) La primera moción del 3 de agosto de
1949 que buscó modificar el artículo 56 de la Constitución Política de 1871 fue
desechada; no obstante, durante su discusión surgieron varios elementos
relacionados con la referencia que se hizo a “servicios públicos”:
i.
El
Diputado Esquivel propuso cambiar ese término por “servicios de utilidad
pública”, ya que, según su criterio, este era más correcto y, además, por
servicios públicos se podían entender los que prestaban las oficinas públicas.
ii.
Los
Diputados Facio y Baudrit procuraron dar algún tipo de definición a “servicios
públicos”. El primero los conceptualizó como aquellas actividades que, por
su importancia y significado en la vida nacional, no podían ser paralizadas,
como la producción y distribución de energía eléctrica, y las ramas básicas de
la agricultura en una acepción amplia. El segundo señaló que se referían a
todas aquellas actividades de interés público, estuvieren o no en manos de la
Administración Pública. En relación con su definición, el Diputado Facio
consideró que era mejor mantener la redacción de la Constitución de 1871.
2) La segunda moción del 3 de agosto de
1949, esta vez formulada por el Diputado Esquivel, sugirió que se modificara la
norma en los siguientes términos: “Se reconoce el derecho de los
patronos al paro y de los trabajadores a la huelga, salvo en las labores
agrícolas y en los servicios de utilidad pública, de acuerdo con la
determinación que de éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la
misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo acto de coacción o
violencia”. Debido a lo anterior, acerca de los servicios de utilidad
pública y los servicios públicos, los constituyentes se pronunciaron de esta
manera:
i.
Los
Diputados Chacón y Gamboa manifestaron que el término “servicios de utilidad
pública” era muy amplio y preferían el texto original del numeral 56.
Precisamente, el Diputado Gamboa aclaró que con el término “servicios de
utilidad pública” podría significar una serie de actividades agrícolas
dentro de esa categoría.
ii.
El
Diputado Facio se expresó en los siguientes términos: “sobre este tema
se había discutido mucho en el seno de la Comisión Redactora del Proyecto del
cuarenta y nueve. En un primer momento se adoptó el principio del derecho de
huelga sin limitaciones, como un recurso valedero para todos los trabajadores
del país, pero una vez agotados determinados trámites rigurosos de solución
pacífica. Sin embargo, posteriormente la Comisión alteró su parecer,
prohibiendo el derecho a la huelga en los servicios públicos muy calificados,
sistema muy usual en la legislación de trabajo de los países latinoamericanos y
finalmente hemos vuelto al texto de la Constitución del 71, que resume el mismo
principio”.
iii.
El
Diputado Baudrit Solera nuevamente señaló lo que ya había expuesto sobre
servicios públicos.
iv.
Finalmente,
previo retiro del Diputado Esquivel de la parte de su moción referida a las
labores agrícolas, la Asamblea Nacional Constituyente aprobó que el artículo de
la siguiente manera: “Se reconoce el derecho de los patronos al paro y
de los trabajadores a la huelga, salvo en los servicios de utilidad pública, de
acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley conforme a las
regulaciones que la misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo acto
de coacción o de violencia”.
3) El 4 de agosto de 1949 se interpuso una
moción de revisión del numeral aprobado el día anterior y, de prosperar la
revisión, se propuso otra moción para que el artículo se leyera: “Se
garantiza el derecho de huelga a los trabajadores y de paro a los patronos, con
el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos, sociales o
profesionales, salvo en los servicios públicos. Para el ejercicio de este
derecho existirá una reglamentación especial que asegure un período
conciliatorio. Queda terminantemente prohibido el ejercicio de violencia o
coacción como medio de impulsar, mantener o paralizar los movimientos de huelga
o paro”. En ese momento se discutió de esta forma:
i.
El
Diputado Arroyo, quien fue el proponente, consideró que el Congreso podía
interpretar en una forma muy amplia los alcances del término “servicios de
utilidad pública”, lo que menoscababa el derecho de huelga y, además,
manifestó que con lo anterior se podía llegar a decir que hasta un contrato
bananero era de utilidad pública.
ii.
El
Diputado Esquivel refirió que el Código de Trabajo daba significado al término
“servicios públicos”, el cual incluía una serie de actividades
fundamentales de manifiesto interés público- como la producción y distribución
de energía eléctrica-, no para “estrujar” a los trabajadores, sino en
beneficio de la sociedad en general.
iii.
El
Diputado Monge Álvarez manifestó que, luego de haber buscado en los libros de
los tratadistas de derecho de trabajo los alcances de la acepción “servicios
de utilidad pública”, ninguno se refería a ese término, sino que todos
hablaban de “servicios públicos”, en los que estaban prohibidas las
huelgas; además, consideró que el término (haciendo referencia a servicios de
utilidad pública) era demasiado amplio y comprendía prácticamente todas las
actividades económicas del país, ya que todas eran de evidente utilidad
pública.
iv.
El
Diputado Vargas Vargas estaba de acuerdo, si no se aprobaba la moción
planteada, con que se mantuviera el artículo 56 íntegro.
v.
El
Diputado Gamboa señaló que el derecho de huelga estaba “amenazado de muerte”,
pues evitarían movimientos de esa naturaleza en una industria si esta se
calificaba de utilidad pública, lo cual podría ocurrir con cualquier
contratación bananera, por lo que en una Constitución debía establecerse alguna
forma que no se prestase a dudas.
vi.
La
moción de revisión fue aprobada.
4) El 4 de agosto de 2019 se conoció la
moción de fondo del Diputado Arroyo, para lo cual, de relevancia, se debatió lo
siguiente:
i.
El
Diputado Herrero expuso que en Costa Rica los servicios de utilidad pública
eran los de mayor importancia y que lo más conveniente era acoger la redacción
del artículo 56 de la Constitución de 1871 para evitar un largo debate.
ii.
El
Diputado Rojas Vargas consideró que se fortalecía y vigorizaba el derecho de
huelga al limitar tan solo los servicios públicos; asimismo, argumentó que en
materia de restricciones era preciso emplear los términos más concretos y
exactos. Señaló que “servicios públicos” era menos
extenso que el de “servicios de utilidad pública”, y que el último
incluía al primero. Agregó que el derecho de huelga debía mantenerse, ojalá con
el menor número de restricciones.
iii.
El
Diputado Solórzano expresó que no lo convencían de que el término “servicios
de utilidad pública” fuese más expresivo que el de “servicios públicos”,
y que con el primero se abría una puerta muy ancha para que los Congresos del
futuro anularan el derecho a la huelga de la clase trabajadora.
iv.
El
Diputado Baudrit Solera sostuvo que mantenía el criterio expuesto en la sesión
anterior, en cuanto a que la fórmula aprobada no introducía ninguna variación
fundamental a la Constitución de 1871 en materia de derecho a la huelga, sino
que más bien ampliaba ese derecho, pues entre los servicios públicos hay
algunos que son de interés público y otros no; agregó: “lo fundamental
es que el legislador va a definir qué son servicios públicos y qué son
servicios de utilidad pública. La composición ideológica de la Asamblea
Legislativa llevará a la restricción o a la ampliación el término. La ley
vendrá a ser el reflejo de la integración de la Asamblea. Si esta se inclina a
la izquierda, los servicios públicos serán pocos. Si por el contrario, tiende a
la derecha serán muchos. Por esas razones y dado que hay empeño manifiesto en
ello, aun se mantiene firme en su criterio, votará la moción del compañero
Castro Sibaja para volver a la redacción del artículo 56 de la Carta de 1871”.
v.
El
Diputado Chacón Jinesta refirió que la fórmula aprobada en la sesión anterior
prácticamente liquidaba el derecho de huelga de los trabajadores; expuso que,
en Costa Rica, la gran mayoría de los trabajadores son de la agricultura, cuyas
ramas evidentemente eran de utilidad pública, por lo que de mantenerse este
concepto, el derecho a la huelga desaparecería; finalmente, consideró más
prudente mantener la redacción original del texto de 1871 y sugirió a Arroyo el
retiro de su moción para darle curso a la de Castro Sibaja.
vi.
El
Diputado Arroyo aceptó retirar su moción.
5) Finalmente, el 4 de agosto de 1949 se
aprobó la moción del Diputado Castro Sibaja para que se conservara el artículo
56 de la Carta de 1871, tal y como estaba: “Se reconoce el derecho de
los patronos al paro y de los trabajadores a la huelga salvo en los servicios
públicos, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley y conforme a
las regulaciones que la misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo
acto de coacción o de violencia”.
Así las cosas, del estudio de las actas
no se desprende alguna discusión propiamente de la moción del Diputado Castro
Sibaja, quien propuso que se mantuviera la redacción original del artículo 56
de la Constitución de 1871[5], sino,
únicamente, varias manifestaciones aisladas de Diputados que, durante el debate
de otras mociones, consideraron más conveniente volver a la redacción original.
Ahora, de lo expuesto por los Constituyentes también se observa que
reconsideraron acudir al término “servicios de utilidad pública”,
inicialmente aprobado, porque lo estimaron demasiado amplio, de manera que,
finalmente, lo sustituyeron por la noción de “servicio público”, tenida
como más ajustada. Sin embargo, no menos cierto es que no se llegó a algún
consenso claro sobre el sentido jurídico o político de tal concepto y, más
bien, la decisión final consistió en mantener lo normado en la Constitución
Política de 1871, precisamente la propuesta del Constituyente Castro Sibaja.
Lo anterior es digno de destacar pues
en el marco de esta replicación del ordinal 56 de la Constitución Política de
1871 (ley n.º 24 de 2 de julio de 1943) en el artículo 61 de la Ley Fundamental
vigente, uno de los Constituyentes hizo referencia directa a que el término “servicios
públicos” estaba definido en el Código de Trabajo (ley n.º 2 de 27 de
agosto de 1943). En ese sentido, tanto la reforma parcial de la Constitución
Política de 1871 como el Código de Trabajo fueron aprobados por el mismo
Congreso Constitucional de Costa Rica con menos de dos meses de diferencia: de
primero, la reforma constitucional que consignó el derecho a la huelga y su
respectiva salvedad (servicios públicos según la regulación legal); y de
segundo, el Código de Trabajo que estableció una lista de servicios públicos en
los que no era permitida la huelga. Concerniente a lo anterior, el Código de
Trabajo, al momento de su emisión, también consignaba como servicios públicos
algunos prestados por sujetos particulares (verbigracia, empresas particulares
relacionadas con clínicas, hospitales, higiene, aseo y alumbrado en las
poblaciones). De ahí se infiere que el Constituyente del 49 no se decantó por
la naturaleza pública de la entidad encargada de la prestación -elemento
subjetivo- para definir “servicio público”, sino que, con independencia
de su titularidad, subrayó la relevancia de la actividad para la colectividad;
es decir, acudió a un elemento objetivo.
Dentro de este contexto, se concluye
que la referencia a “ servicio público” del ordinal 61
constitucional no partió de un concepto dogmático preciso y cerrado, sino que,
en realidad, se optó por mantener la noción de la Constitución de 1871, la cual
se entiende en función del momento histórico de su aprobación en julio de 1943
y de su vínculo político irrefutable con la noción de servicio público del
Código de Trabajo pocos meses después, en agosto de ese mismo año, que
comprendía la actividad de interés general y de particular trascendencia para
la sociedad. Tal situación deja entrever, además, que el Constituyente dejó el
establecimiento de ejemplos concretos de servicio público al parlamentario
ordinario en atención al derecho a la libre configuración legislativa. Como
consigna el Diputado Baudrit Solera: “De todos modos -agregó- lo fundamental
es que el legislador va a definir qué son servicios públicos y qué son
servicios de utilidad pública”.
Ahora, resulta claro que la referida
libertad de configuración debe desarrollarse con pleno respeto de los
parámetros básicos derivados de la jurisprudencia constitucional. Justamente,
en la sentencia n.º 1998-01317 de las 10:12 horas de 27 de febrero de 1998,
este Tribunal señaló, en cuanto al artículo 61 de la Constitución Política y su
concepción de servicios públicos, lo siguiente:
“VI.-
DEL DERECHO DE SINDICACIÓN EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS.- (…) En relación con el contenido
de la acción sindical, específicamente lo que toca al derecho de huelga, el
artículo 61 de la Constitución Política establece que la regulación del citado
derecho de acción colectiva es materia de reserva de ley, siendo que toda
restricción del citado derecho debe darse por vía ley y de ningún modo puede
favorecer los actos de coacción o violencia. Es además resultado
de la atribución conferida mediante el numeral 61 constitucional citado, que
compete al legislador definir en qué casos de la actividad pública se restringe
o excluye el ejercicio del derecho de huelga; mandato que se satisface mediante
el artículo 375 (antes, 368) del Código de Trabajo, que debe ajustarse a
los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para que sea congruente con
el principio democrático sobre el que descansa el ordenamiento jurídico
patrio, plasmado en el artículo 1° de la Constitución Política y que es
valor supremo del Estado Constitucional de Derecho.
VII.-
DE LA ALEGADA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 375 (antes, 368) DEL CODIGO DE
TRABAJO QUE EXCLUYE EL EJERCICIO DEL DERECHO DE HUELGA A LOS SERVICIOS
PUBLICOS. La huelga, como manifestación de la acción sindical,
encuentra límite cuando su ejercicio interfiere con la prestación de ciertos
servicios públicos, que compete a la ley determinar según el artículo 61 de la
Constitución Política. Al efecto, la frase primera
del artículo 375 (antes, 368) del Código de Trabajo, que dice: “No será
permitida la huelga en los servicios públicos.(…)”, si bien pareciera
proscribir la huelga en estos servicios, es decir, si bien pareciera tener un
sentido impeditivo absoluto, lo cierto es que debe entenderse
en armonía con lo dispuesto en el artículo 61 de la Constitución Política, que
sólo la limita para ciertos casos fijados o determinados por la ley en
observancia de criterios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad, para
que resulte congruente con el fin que persigue. Este artículo 375
(antes, 368) cuestionado, armoniza también con el artículo 8° del Convenio 87
de la O.I.T. que - como se transcribió en el Considerando III. -, estatuye la
obligación de las organizaciones sindicales de adecuar su actividad a la
legislación interna. En otras palabras, si bien la huelga es un
derecho de todos, ejercitable en cualquier actividad, es viable que el
legislador determine en qué casos el derecho de huelga no puede ejercitarse,
específicamente cuando se trate de actividades que constituyen “servicios
públicos” y que por su naturaleza o por el impacto social que tienen, no sea
posible suspenderlos, descontinuarlos o paralizarlos sin causar daño
significativo, grave e inmediato a ciertos bienes. Además, se
entiende que en aquellas actividades públicas dentro de las que sí está
permitida la huelga, no pueden sobrepasarse los límites legales fijados, pues
el ejercicio de la huelga debe enmarcarse dentro de la legalidad. Con base en
lo expuesto, no encuentra esta Sala que el artículo cuestionado 375 (antes,
368), al disponer: “No será permitida la huelga en los servicios públicos…”,
exceda por sí solo los límites que establece la Constitución o los convenios
internacionales. En síntesis, el artículo 375 (antes, 368) cuestionado no
es en sí mismo inconstitucional y el análisis de inconstitucionalidad ha de
desplazarse a los casos fijados por la ley en que el efecto impeditivo, en los
servicios públicos, se produzca. Consecuente con lo expuesto, procede
declarar sin lugar la acción en cuanto a este extremo.
VIII.-
DE LA PROHIBICIÓN DEL DERECHO DE HUELGA EN EL SECTOR AGRÍCOLA.- Se irá ahora a analizar los motivos
de inconstitucionalidad que exponen los accionantes en relación -en primer
término- con la prohibición del derecho de huelga que dispone el Código de
Trabajo para el sector agrícola en su artículo 376 inciso b) (antes, 369 inciso
b). Tal y como se expuso en el considerando V, por Convenio 11 de la
O.I.T. se dotó de contenido a la libertad de sindicación del sector
agrícola para garantizar a esta parte de la población el libre ejercicio del
derecho de sindicación en paridad de situación con el sector industrial, a
través de los instrumentos de presión aceptados para la prosecución de sus
fines, específicamente mediante el ejercicio del derecho de huelga. Es
evidente, a juicio de la Sala, que el artículo 376 (antes 369) hace una torpe
enunciación de lo que preceptivamente ha de entenderse por “servicios
públicos”, al menos en cuanto incluye dentro de este concepto la actividad que
despliegan los trabajadores ocupados en la siembra, cultivo, atención o
recolección de productos agrícolas, pecuarios o forestales; pues no encuadran
esas tareas en la noción generalmente admitida de servicio público. Sin pretender
agotar la definición de lo que es el servicio público como instituto jurídico,
debe tenerse presente para efectos de esta sentencia, que el servicio público
debe al menos estar dirigido a satisfacer necesidades colectivas y se trata de
prestaciones positivas de la Administración o que están bajo cierto control y
regulación de ésta. La prohibición del ejercicio de la huelga en actividades
que no son servicio público, excede el artículo 61 constitucional que ordena al
legislador establecer las actividades en que se restringe el ejercicio del
derecho de huelga en los servicios públicos únicamente. De lo
anterior se infiere que al identificar el legislador - en el inciso b) del
artículo 376 (antes, 369) del Código de Trabajo-, a la actividad agrícola
con el servicio público, incurre en arbitrariedad, pues tal inclusión no tiene
fundamento jurídico y trae aparejado la negación del ejercicio del
derecho de huelga en el citado sector; lo que resulta además contrario al
reconocido propósito del convenio internacional N°11 de la O.I.T.,
de garantizar al sector agrícola el pleno ejercicio del derecho de
sindicación y sus consecuencias. Con base en los motivos señalados,
procede declarar con lugar la acción en este extremo, y en consecuencia debe
anularse el inciso b) del artículo 376 (antes, 369) del Código de Trabajo.
IX.-
DE LOS OTROS SERVICIOS PUBLICOS EN QUE SE EXCLUYE EL EJERCICIO DEL DERECHO DE
HUELGA, QUE SEÑALA EL ARTICULO 376 (ANTES, 369) DEL CODIGO DE TRABAJO.- Del análisis hecho queda
claro que la Constitución difiere a la ley enunciar en qué servicios públicos
procede excluir o limitar el ejercicio del derecho de la huelga. Esto no
tiene un efecto impeditivo absoluto, que proscriba de los servicios públicos el
ejercicio del derecho de huelga. Por consiguiente, la
ley debe discernir en qué casos ese ejercicio no es legítimo, tomando en cuenta
la naturaleza de la prestación y los efectos que produciría la huelga en el
ámbito de los derechos e intereses de los destinatarios o usuarios de dichos
servicios. En tal caso, es viable limitar el ejercicio del
derecho, lo que debe hacerse con aplicación de criterios de necesidad,
razonabilidad y proporcionalidad. La legislación laboral, que enumera
en el artículo 376 (antes, 369) del Código de Trabajo -transcrito en el
Considerando II, en qué servicios públicos se excluye la huelga, a pesar de
preceder a la Constitución, que data de 1949, no por ello la contradice. No
obstante, como bien observan los accionantes y la Procuraduría General de la
República en su informe, el artículo 376 (antes, 369) cuando en su inciso a)
detalla los servicios públicos en que se excluye el ejercicio de la huelga,
utiliza términos imprecisos que no facilitan distinguir a qué servicios
públicos mínimos se refiere, al indicar: “Todos los que desempeñen los
trabajadores del Estado o de sus instituciones…”. Es claro para este
Tribunal que este enunciado no permite reconocer qué actividades públicas
quedan excluidas del ejercicio del derecho de huelga; imprecisión que riñe con
lo ordenado en el precepto 61 constitucional ya comentado, por lo que procede
declararlo inconstitucional. En otro orden, el inciso c) del citado artículo
376 (antes, 369) sí define acertada y adecuadamente qué categorías de
transporte público quedan limitadas en el ejercicio de la huelga; además,
establece con claridad el límite al ejercicio del derecho de huelga de los
trabajadores ocupados en labores de carga y descarga en muelles y atracaderos.
Finalmente el inciso c) también fija límites al ejercicio del derecho de huelga
en el caso de “los trabajadores en viaje de cualquier otra empresa particular
de transporte”, lo que debe entenderse como la imposibilidad de ejercer el
derecho de huelga en la prestación efectiva del servicio de transporte público
terrestre. Por otro lado, el inciso d) del artículo 376
(antes, 369) establece parámetros que permiten limitar el ejercicio de la
huelga en aquellos servicios que se tengan por absolutamente indispensables y
cuya suspensión sea susceptible de comprometer los bienes jurídicos de la salud
y la economía pública. En efecto, en este aparte se enuncian o distinguen
prestaciones con respecto a las cuales la huelga es susceptible de comprometer
el bien jurídico de la salud y la economía, al incluir las que se brindan en
las clínicas y hospitales, las que aluden a la higiene, al aseo y al alumbrado
de las poblaciones. La ley en este caso define las pautas para establecer en
qué casos es viable excluir el ejercicio del derecho de huelga, cuales son que
debe tratarse de servicios públicos absolutamente indispensables y por otro
lado, que sean susceptibles de comprometer los bienes jurídicos de la salud y
la economía pública; lineamientos que responden a los criterios de
razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. En cuanto al
inciso b) del artículo cuestionado - que excluye la huelga de la actividad
agrícola -, este Tribunal remite a lo expuesto en el Considerando VIII. Finalmente,
en relación con la norma contenida en el inciso e) del artículo impugnado, que
autoriza al Poder Ejecutivo dictar en qué otras actividades públicas se prohíbe
la huelga en la hipótesis de que la Asamblea Legislativa haya hecho uso de su
facultad constitucional de suspender ciertas garantías individuales, esta Sala
procede a declarar la inconstitucionalidad de tal atribución por exceder el
principio de reserva de ley dispuesto en el numeral 61 constitucional,
según el cual la atribución de establecer en qué prestaciones de servicio
público debe limitarse el ejercicio del derecho de huelga, recae exclusivamente
en el Poder Legislativo. En consecuencia, esta Sala procede a declarar la
inconstitucionalidad de los incisos a) y e) del artículo 376 (antes, 369) del
Código de Trabajo. (…)”.
Corolario del razonamiento expuesto,
por mandato constitucional goza el legislador de una amplia libertad de
configuración para definir qué entiende por servicio público y cuáles son las
limitaciones al ejercicio de la huelga en este. No obstante, tal tarea debe
desarrollarse dentro del marco de constitucionalidad, por lo que, según la
jurisprudencia de esta jurisdicción, al Poder Ejecutivo no se le puede asignar
competencia alguna para definir en qué tipo de servicio público se debe impedir
el ejercicio de la huelga; por cuanto tal función es exclusiva del Poder
Legislativo. Asimismo, la libre configuración del legislador debe respetar el
principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad, para cuyos
efectos deviene determinante la naturaleza del servicio público en cuestión o
su particular impacto social, factores que justificarían impedir que aquel
pudiere ser suspendido, descontinuado o paralizado, dado el daño significativo,
grave e inmediato que ello acarrearía a ciertos bienes jurídicos de la salud,
la vida, la seguridad o la economía pública. En adición, lo que el legislador
defina como servicio público debe implicar la satisfacción de necesidades
colectivas, así como estar referido a prestaciones positivas de la
Administración o que se encuentren sometidas a un particular control por parte
de aquella.
C) Constitucionalidad del artículo 376
del proyecto de ley consultado.
La norma en cuestión prohíbe la huelga
en varios servicios públicos merced a que el legislador las califica como
esenciales:
“1) Servicios de salud, en todos sus
niveles de atención, que brinden asistencia de forma directa e integral al
usuario incluyendo los servicios de hospitalización y atención médica
domiciliar, consulta externa, exámenes médicos, pruebas de laboratorio y
diagnóstico, todo tipo de servicio médico-quirúrgico, tratamientos médicos y/o
terapéuticos así como los de rehabilitación, farmacia, citas y atenciones
programadas y no programadas, emergencias y urgencias, lavandería, ropería,
aseo, servicios de alimentación a pacientes, vigilancia, registros médicos,
archivo, servicios de ambulancia y transporte de usuarios, y en general todas
las actividades o funciones que realizan los trabajadores que llevan a cabo los
servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la salud de las
personas.
2) Servicios de seguridad pública
incluyendo servicios de policía, policía judicial, cuido de instalaciones
públicas, vigilancia, investigación, policía de tránsito, guardacostas, así
como la custodia y atención de personas privadas de libertad en cualquiera de
los sitios donde permanecieren.
3) Controladores aéreos y control
migratorio en aeropuertos, puertos y puestos fronterizos.
4) Servicios de transporte ferroviario,
marítimo, carga y descarga en muelles y atracaderos de medicamentos,
suministros o equipo médico y bienes perecederos, barcos tanqueros o naves de
combustible u otras fuentes de energía y los servicios de transporte público
remunerado de personas en la modalidad de autobús y tren, mientras el viaje no
termine.
5) Bomberos, servicios de búsqueda de
personas desaparecidas, rescate de víctimas y servicios de atención de
desastres y/o emergencias, así como llamadas de emergencias.
6) Los servicios necesarios para garantizar
el suministro de agua potable, alcantarillado sanitario y tratamiento de aguas
residuales.
7) Los servicios necesarios para
asegurar el suministro de energía eléctrica a los consumidores, incluyendo la
atención de averías, así como aquellos necesarios para la prestación de los
servicios de telecomunicaciones.
8) Los servicios indispensables para la
importación, transporte, distribución y suministro de combustible, la atención
de averías que afecten los servicios descritos y el suministro en plantel a
comercializadores o consumidores finales.
9) Servicio de comedores escolares, así
como los servicios de protección, cuido y/o albergue, de niñez y adolescencia y
adultos mayores, personas con discapacidad o en estado de vulnerabilidad.
10) Los servicios judiciales en materia
laboral, derechos fundamentales, derecho de familia, pensiones alimentarias,
violencia intrafamiliar, contravenciones y flagrancia, el levantamiento,
práctica de autopsias y posterior entrega de cuerpos, así como los servicios
médico forense que impliquen atención urgente, incluyendo en todos los casos
los servicios auxiliares necesarios para su efectiva prestación.”
En resumen, los cuestionamientos de
constitucionalidad de los consultantes refieren que la noción de servicio
público esencial solo es procedente cuando su interrupción afecte la salud,
vida y seguridad de las personas, tesitura desarrollada por el Comité de
Libertad Sindical (CLS) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En
tal caso, una ponderación de derechos alcanza un mejor equilibrio, cuando, en
lugar de prohibir absolutamente el derecho a la huelga en los servicios
esenciales, se opta por un esquema de funcionamiento mínimo del servicio, como
así regula el artículo 376 inciso d) del Código de Trabajo vigente. La
propuesta de prohibición absoluta de la huelga vacía de contenido tal derecho,
lo que sumado a que se da de manera general, implica que sea contraria al
principio de razonabilidad y proporcionalidad. Subrayan la falta de sustento
técnico para justificar la criticada limitación, lo que violenta el principio
de interdicción de la arbitrariedad. A fin de fundar la alegada
inconstitucionalidad mencionan el artículo 61 de la Constitución Política, el
Convenio C87 de la OIT y los numerales 371 y siguientes del Código de Trabajo
vigente, así como los principios de interdicción de la arbitrariedad y de
razonabilidad y proporcionalidad.
Al respecto, conforme el punto A) de
este considerando, observen los consultantes que las recomendaciones del CLS no
son de acatamiento obligatorio, sino que son pautas de orientación, lo cual
concuerda con el hecho de que no hay norma jurídica convencional que
expresamente les confiera carácter vinculante a tales recomendaciones, tesitura
avalada incluso por la Corte IDH en Baena Ricardo y otros vs. Panamá. Lo
anterior no significa que esta Sala desconozca el valor jurídico y doctrinario
de los pronunciamientos de los órganos de control de la OIT, cuya autoridad
técnica e histórica les da un valor superior al de una recomendación de
naturaleza puramente axiológica o teórica. Empero, tal reconocimiento no
significa que la jurisdicción constitucional carezca de un margen de
apreciación a la hora de aplicar control de constitucionalidad, toda vez que
las referidas recomendaciones, como ya se indicó, no revisten cualidad
vinculante, debe primar el hardlaw -la regulación constitucional vigente -
sobre el softlaw, y de manera equilibrada se deben resguardar los diversos
bienes constitucionales en juego.
Por consiguiente, la noción de servicios
esenciales, allende de la vida, salud y seguridad de la persona, puede abarcar
la economía pública, cuando se trate de un servicio público absolutamente
indispensable y susceptible de comprometer tal bien jurídico, como estableció
esta Sala en la sentencia n.o 1998-01317 de las 10:12 horas de
27 de febrero de 1998.
Aclarado lo anterior, la duda ahora
corresponde a si el Legislador puede aprobar una prohibición absoluta y general
en un servicio público, o si debe ajustarse a un esquema de funcionamiento
mínimo del servicio, como el regulado en el ordinal 376 inciso d) del Código de
Trabajo vigente.
Al respecto, esta Sala considera que el
Legislador, en el ejercicio de su libertad de configuración, puede establecer
la prohibición absoluta y general de la huelga en los servicios públicos
esenciales, siempre que esto no violente el principio constitucional de
razonabilidad y proporcionalidad. Ahora, a los efectos de precisar los
alcances de las potestades del legislador en tal materia, se debe considerar lo
que la propia Constitución Política regula.
De este modo, de acuerdo con el numeral
61 de nuestra Constitución Política: Se reconoce el derecho de los
patronos al paro y el de los trabajadores a la huelga, salvo en los servicios
públicos, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley y conforme a
las regulaciones que la misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo
acto de coacción o de violencia.” Esta norma es una replicación del ordinal
56 de la Constitución Política de 1871, conforme la reforma constitucional de
1943.
Según ya se dilucidó en el punto B) de
este considerando, la referencia a “servicio público” del artículo 61
constitucional no partió de un concepto dogmático preciso y cerrado, sino que,
en realidad, el Constituyente del 49 optó por mantener la noción del Congreso
Constitucional de 1943 contenida en el numeral 56 de la Carta de 1871. Si se
toma en consideración el momento histórico de la aprobación de esta norma en
julio de 1943, se advierte con facilidad su vínculo político irrefutable con la
noción de servicio público del Código de Trabajo pocos meses después, en agosto
de ese mismo año. En lo concerniente a la huelga, esta última normativa liga el
concepto de servicio público con la especial relevancia de la actividad para la
colectividad; es decir, con un elemento objetivo. Por ello, desde el punto de
vista de nuestra Ley Fundamental resulta plausible extender la noción de
servicio público esencial a la vida, salud y seguridad de la persona, así como
a la economía pública, siempre que se trate, como se indicó supra, de un
servicio público absolutamente indispensable y susceptible de comprometer tal
bien jurídico.
Justamente, esta particular incidencia
en los mencionados bienes constitucionales justifica que el legislador opte por
una prohibición absoluta de la huelga en los referidos servicios. Se trata de
una alternativa que deviene razonable, en la que medida que el propio
Constituyente optó por dos reglas: 1) reconocer el derecho de los patronos al
paro y el de los trabajadores a la huelga, y 2) exceptuar de la regla anterior
a los servicios públicos, de acuerdo con lo que el legislador determinase.
En tal sentido, no se puede considerar
que reformar lo regulado en el Código de Trabajo vigente sea inconstitucional,
puesto que, precisamente, el Constituyente le encomendó al legislador regular
la huelga en los servicios públicos, para lo cual es del todo competente para
formular las reformas legales correspondientes.
Límite de tal atribución es, entre
otros, el principio de razonabilidad y proporcionalidad (voto 1998-01317), el
cual en el sub lite no se observa violentado, puesto que, por
un lado, la propia Constitución no rechaza la opción de que la huelga sea
prohibida en los servicios públicos de particular relevancia (por el contrario,
hace la salvedad de la huelga en los servicios públicos según criterio del
legislador), y, por otro, las consultantes no desarrollan alguna argumentación
técnica, precisa y sólidamente sustentada, ni mucho menos algún test jurídico
de razonabilidad, como para que este Tribunal considere al listado de servicios
públicos esenciales regulado en el artículo 376 del proyecto de ley, como
carente de una relevante incidencia e impacto social, de modo que su suspensión
no venga a causar un daño significativo, grave e inmediato en la salud, la
vida, la seguridad o la economía pública. En tal definición, el juez
constitucional debe aplicar autocontención, dado el amplio margen de
apreciación de que el Legislador goza en la materia, de manera que solo si con
absoluta solidez se demostrare la intrascendencia de un servicio público para
con los mencionados bienes constitucionales, eventualmente se podría sustentar
alguna lesión al principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad,
lo cual en la especie no ocurre.
En adición, tampoco se advierte alguna
vulneración al principio de interdicción de la arbitrariedad. Como consignó la
Sala en la sentencia 2018-000230 de las 10:40 horas del 10 de enero de 2018:
“En
lo que respecta al alegado establecimiento de una lista numerus clausus por
parte del legislador sin la existencia de criterios técnicos, la Sala descarta
que exista alguna lesión al orden constitucional. Según se desprende de los
párrafos precedentes, cae en el derecho a la libre configuración del legislador
la determinación de los parámetros para categorizar a una profesión como
ciencia en la salud. La Sala rechaza que, irremediablemente, todas las
decisiones del legislador deban contemplar un estudio técnico, toda vez que dicha
situación anularía la discrecionalidad del órgano legislativo, sometiéndolo al
criterio de terceros que carecen de representación democrática. Los
estudios técnicos son necesarios, cuando existe norma expresa al respecto
(verbigracia en cuestiones ambientales) o cuando la materia los exige, so pena
de transformar la discrecionalidad en arbitrariedad. En el caso de marras, la
decisión del legislador elevó claramente los requisitos para ser profesional en
ciencias de la salud, al demandar el grado mínimo de licenciatura y enumerar
expresamente las profesiones incluidas, decisión que no requiere un estudio
técnico o científico.” (Lo destacado no corresponde al original).
4.1 Voto salvado parcial del magistrado
Salazar Alvarado y de la magistrada Picado Brenes sobre servicios esenciales,
con redacción del primero.
En el criterio de los suscritos, hay una base común para coincidir con la
mayoría de que hay ciertos servicios públicos esenciales donde el legislador
puede prohibir el derecho a la huelga, de manera que, en general, es posible
admitir supuestos en los que la ley podría limitar el ejercicio del derecho
fundamental. Pero, como en toda discusión en la que se encuentra presente
la prohibición a los derechos fundamentales, es necesario que sean acordes con
los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En nuestro enfoque, el proyecto debería
establecer solo restricciones sobre el derecho a la huelga, y no prohibiciones
absolutas, como lo establecen los legisladores y, la mayoría de la Sala, como
constitucional. Así, en los diez supuestos que establece el proyecto de
reforma al artículo 376, del Código de Trabajo, no hay una ponderación adecuada
al derecho a la huelga frente a los derechos fundamentales que le sirven de
límite, porque no en todos los casos tienen la misma intensidad sobre los
servicios que prestan todos los trabajadores. La normativa solo debe estar
orientada a prohibir la huelga cuando este mecanismo de los trabajadores,
represente una amenaza evidente y manifiesta para la vida, la seguridad o la
salud de toda o parte de la población. En caso contrario, no se debe privar a
una gran mayoría de servidores públicos del derecho fundamental a la huelga,
cuando no sea un servicio esencial, y no exista una amenaza evidente e
inminente para aquellos. En los términos establecidos, implica para muchos una
restricción ilegítima y un derecho que queda en la teoría, pese a estar
reconocida constitucionalmente. Los criterios del Comité de Libertad
Sindical, pueden efectivamente orientar a esta conclusión, toda vez que ha
estimado que:
“El
principio sobre prohibición de huelgas en los «servicios esenciales» podría
quedar desvirtuado si se tratara de declarar ilegal una huelga en una o varias
empresas que no prestaran un «servicio esencial» en el sentido estricto del
término, es decir, los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la
vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la
población (caso de Nigeria N° 2432 y Sri Lanka N° 2519)”.
“No
parece apropiado que todas las empresas del Estado sean tratadas sobre la misma
base en cuanto a las restricciones al derecho de huelga, sin distinguir en la
legislación pertinente entre aquellas que son auténticamente esenciales y las
que no lo son” (caso de Canadá N° 3057).
En nuestro criterio, el principio de
razonabilidad y proporcionalidad es fundamental en la interpretación del
artículo 61, de la Constitución Política, pues debe hacerse un ejercicio por
determinar que en ciertos puestos profesionales o incluso administrativos,
podrían no representar un peligro, como para partir de una premisa tan exigente
que permita concluir que todas las actividades conducen a la amenaza evidente e
inminente para los el derecho a la vida, a la salud y a la seguridad pública.
Ciertamente, dicha conclusión podría no ser razonable. En este sentido, la
restricción impuesta pesa indebidamente sobre el derecho fundamental
establecido en la Constitución Política. Entonces, para constituirse en una
prohibición absoluta y abarcar los diez incisos arriba mencionados, sostenemos
que no en todos ellos podría justificarse como para suprimir un derecho
fundamental.
Para ello, se recurre de igual manera,
al Comité de Libertad Sindical, en cuanto sostiene que:
“No
constituyen servicios esenciales en el sentido estricto del término: la
radio-televisión, los sectores del petróleo y las instalaciones petrolíferas,
la distribución de petróleo para el funcionamiento del transporte aéreo, el
sector del gas, el llenado de bombonas de gas y su comercialización, los
puertos (carga y descarga), los bancos, el Banco Central, los servicios de
seguros, los servicios de informática para la recaudación de aranceles e
impuestos, los grandes almacenes y los parques de atracciones, la metalurgia y
el conjunto del sector minero, los transportes, en general, incluidos los servicios,
metropolitanos, los pilotos de líneas aéreas, la generación, transporte y
distribución de combustibles, los servicios ferroviarios, los transportes
metropolitanos, los servicios de correos, el servicio de recolección de
basuras, las empresas frigoríficas, los servicios de hotelería, la
construcción, la fabricación de automóviles, las actividades agrícolas, el
abastecimiento, y la distribución de productos alimentarios, las plantaciones
de té, café y coco, la Casa de la Moneda, la Agencia Gráfica del Estado y los
monopolios estatales del alcohol, de la sal y del tabaco, el sector de la
educación, empresas de embotellamiento de agua mineral, la reparación de
aviones los servicios de ascensores, los servicios de exportación, los
servicios de seguridad privada, excepto los servicios penitenciarios los
aeropuertos, excepto los servicios de control del tráfico aéreo, las farmacias,
las panaderías, la producción de cerveza y la industria del vidrio” (caso de
República de Corea N° 1865, Filipinas N° 2252, Colombia N° 2355, entre otros).
Debe establecerse aquellos casos en los
que son auténticamente esenciales y distinguir los que no lo son. Así, la
disposición que nos ocupa sobrepasa un criterio de daño sobre la salud de la
población, de manera que sí incide en el derecho a la huelga, y no hace una
graduación o nivelación de aquellos sectores de salud que no representan
peligro para la vida de los pacientes, o incluso administrativos, que pudieran
no tener mayores secuelas en el derecho a la salud de las personas. Caer en la
tentación por calificar que toda huelga en la atención médica domiciliar,
consulta externa, exámenes médicos, pruebas de laboratorio, generan toda una
amenaza evidente y inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o
parte de la población, es una falacia de argumentación, porque no en todas
ellas conducen a situaciones donde la pérdida de la salud o la vida humana
tiene una relación directa con la falta de un servicio esencial. En
consecuencia, no es legítima la técnica de la norma de prohibir toda actividad,
en los servicios de salud y hospitalarios.
En nuestro criterio, entonces, debe
permitirse que se puedan definir, dentro de los diez supuestos establecidos en
la norma en cuestión, las medidas que permitan garantizar que dicho servicio
sea prestado en una expresión mínima, lo suficiente como para evitar los
peligros que un servicio esencial puede acarrear, sea, amenaza o infracción a
la vida, la seguridad, y a la salud de parte o de toda la población. Es
importante retomar la Sentencia N° 2017-13786 de 11:50 horas del 29 de agosto
de 2017, en el que la Sala conoció la negativa en el Departamento de Medicina
Forense, de practicar las necropsias médico forense y entregar los cuerpos a
los familiares por estar en huelga. En ella, se sopesó el derecho de los
familiares del difunto a que se les entregara el acta de defunción y el cuerpo
del fallecido, el derecho al respeto de las personas fallecidas, y la salud
pública. En esta decisión, el suscrito magistrado Salazar Alvarado, adicionó
una nota que señala que en los servicios esenciales debe definirse aquellos que
son mínimos, que se necesitan mantener para proteger a los destinatarios de
servicios esenciales de recibir una prestación suspendida por razón de huelga,
al ponderar todos los derechos involucrados, se razona que:
“Dadas las particularidades, el mantenimiento de
los servicios esenciales de la comunidad, es un límite al derecho a la huelga
ante el advenimiento y posible infracción a derechos fundamentales. Lo anterior
implica la prestación de los trabajos necesarios para una cobertura que
garantice los derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface.
Así, en el ejercicio de la huelga que se produzca en servicios esenciales que
atañen a la comunidad, debe existir una razonable proporción entre los
sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios
de aquellos. De manera, que las medidas han de encaminarse a garantizar mínimos
indispensables para la conservación de los servicios, en tanto que dicho
mantenimiento no puede significar -en principio- que se exija alcanzar el nivel
de rendimiento habitual, ni asegurar el funcionamiento normal del servicio,
pero el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta
extremos razonables y no hacerlo nugatorio. Reitero, que la consideración de un
servicio como esencial, no puede suponer la supresión del derecho de huelga de
los trabajadores que hubieran de prestarlo, sino la necesidad de disponer de
medidas precisas para su conservación; o, dicho de otra forma, para asegurar la
prestación de los trabajos que sean necesarios para la cobertura de los
derechos, libertades o bienes que satisface dicho servicio, sin que exija
alcanzar el nivel de rendimiento habitual ni asegurar su funcionamiento normal.
Así que, la falta de la entrega oportuna de los cuerpos que esperaban la
práctica de una autopsia, atenta entonces contra el derecho a la salud de los
familiares, en el entendido, que dicho concepto abarca la salud emocional,
social, psicológica y espiritual”.
De este modo, concluimos que la
determinación que hace el legislador de que los servicios esenciales
establecidos en la reforma al artículo 376, del Código de Trabajo, son todas
actividades donde se debe prohibir la huelga, no diferencia de aquellas
actividades que permitan asegurar una prestación mínima de servicios y así dar
cobertura al servicio, sin perjuicio de permitir el ejercicio del derecho a la
huelga como un derecho fundamental, y no establecer, una prohibición absoluta.
5.- Sobre la disolución de los
sindicatos. Redacta la Magistrada Hernández López.
En el caso de la reforma consultada,
estima la Sala que los consultantes llevan la razón según los argumentos que de
seguido se exponen. Para iniciar, el artículo 350 del Código de Trabajo,
establece lo siguiente:
“Artículo
350- A instancia del respectivo Ministerio los Tribunales de Trabajo ordenarán
la disolución de los sindicatos, siempre que se les pruebe en juicio:
a. Que intervienen en asuntos político-
electorales, que inician o fomentan luchas religiosas, que mantienen
actividades contrarias al régimen democrático que establece la Constitución del
país, o que en alguna otra forma infringen la prohibición del artículo 263(*);
(*) (Debido a la reforma introducida a
éste Código por la Ley Sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 de 9 de marzo de
1982, en la que se corrió la numeración de varios artículos, la referencia al
artículo 263 contenida en este inciso debe entenderse a artículo Nº 333
actual.)
b. Que ejercen el comercio con ánimo de
lucro, o que utilizan directamente o por medio de otra persona los beneficios
de la personalidad jurídica y las franquicias fiscales que el presente Código
les concede, para establecer o mantener cantinas, salas de juego u otras
actividades reñidas con los fines sindicales;
c. Que usan de violencia manifiesta sobre
otras personas para obligarlas a ingresar a ellos o para impedirles su legítimo
trabajo;
d. Que fomentan actos delictuosos contra
personas o propiedades, y
e. Que maliciosamente suministran datos
falsos a las autoridades de trabajo.
El
proyecto de ley consultado, pretende reformar el artículo anterior, mediante la
inclusión del siguiente agregado:
“En
caso de que la autoridad judicial emita sentencia condenatoria contra el
representante legal de un sindicato o contra alguno de los miembros de su
órgano directivo por acciones realizadas en el ejercicio de sus cargos, por los
delitos señalados en los artículos 128, 144, 229, 263, 263 bis, 264, 339 y 340
del Código Penal, en calidad de autor, instigador o cómplice, enviará copia de
la misma al Ministro / Ministra de Trabajo para los efectos correspondientes al
presente artículo”.
Ahora bien, los consultantes cuestionan
el agregado al artículo 350 del Código de Trabajo, que establece la obligación
de las autoridades judiciales penales de remitir copia al Ministerio de Trabajo
a “efectos correspondientes al presente artículo”, lo que conlleva la
disolución de sindicatos por algunas causales, entre otras “que fomenten
actos delictuosos contra personas o propiedades”. Según se desprende de la
disposición, dicha copia debe remitirse cuando hay condenatoria penal contra el
representante legal o los miembros de su órgano directivo, cuando han realizado
ciertos delitos específicos en el ejercicio de sus cargos.
Para resolver la presente consulta, es
necesario de previo, establecer los principios constitucionales bajo los
cuales, puede operar una sanción administrativa, como la es la disolución de un
sindicato.
A.- Fines de la actividad sindical:
En Costa Rica, el artículo 60 de la
Carta Política consagra el derecho a formar sindicatos, tanto a favor de los
patronos como de los trabajadores, con el propósito exclusivo de obtener, y
conservar beneficios económicos, sociales y profesionales. De esta forma, por
sindicatos debe de entenderse aquellas agrupaciones sociales con relevancia
constitucional, cuya libre creación y actuación garantiza la Ley Suprema y cuya
participación en el aparato del Estado se encuentra, expresamente,
previsto,incluso desde antes de que se contará con nuestra actual Constitución
Política (1943 Código de Trabajo). De esta forma tal derecho –considerado por
ende como una libertad individual y colectiva- se integra tanto por la facultad
que poseen los trabadores de constituir una organización gremial, como para
adherirse a ella. Sobre el particular, en el Derecho Internacional
Público se ha realizado un exhaustivo desarrollo de tal libertad, indicándose
como eje principal el derecho de asociación, que poseen todas las personas con
el propósito de defender y proteger cualquier tipo de interés legítimo, tales
como los de orden social, político, económico, religioso, cultural,
profesional, laboral, sindical y de cualquier otro orden. Lo anterior por
cuanto, dentro de los derechos fundamentales de toda persona, debe de tomarse
en consideración aquél que tiene en su faceta como trabajador de fundar,
libremente, asociaciones que lo representen de manera auténtica y le otorgue al
mismo tiempo la oportunidad de participar de manera libre en sus actividades
sin riesgo alguno de represalias posteriores. Sobre este orden de ideas, y
partir de la interpretación conjunta de los artículos 339 del Código de Trabajo
y el artículo 60 de la Carta Política es que se consolida entonces la libertad
sindical, o la teoría triangular de la libertad sindical, la cual se encuentra
conformada por tres aspectos esenciales: 1) Libre sindicación: el
libre ingreso y retiro del sindicato; 2) Pluralidad sindical: la
pluralidad de agrupaciones sindicales y 3) Autonomía Sindical: la
autonomía necesaria en las asociaciones sindicales para actuar libremente
frente al Estado, frente a otras organizaciones o frente al empleador, todo con
el fin de que las agrupaciones colectivas puedan desarrollarse y cumplir con
sus objetivos sin injerencias extrañas a sus fines específicos. De esta forma,
tanto los patronos como los trabajadores podrán sindicalizarse libremente, con
el fin exclusivo de obtener y conservar los beneficios e intereses supra
mencionados.
Ahora bien, siendo que el propósito de
los sindicatos es, obtener y conservar beneficios económicos, sociales y
profesionales de los trabajadores, es válido que el legislador regule dicha
actividad, incluso, que pueda establecer sanciones en contra de las
organizaciones sindicales, de conformidad con los alcances de los artículos 28
y 61 de la Constitución Política, ya que sólo pueden dedicarse a fines lícitos
y dentro del marco de respeto al ordenamiento jurídico.
B.- Límites de la actividad sindical:
En ese sentido, como todo derecho fundamental,
el legislador está legitimado para regularlo, en este caso de conformidad con
lo establecido en los artículos 28 y 61 de la Constitución Política, incluyendo
dentro de esas limitaciones, sanciones administrativas, cuando se desvían los
objetivos de estas organizaciones de la consecución de fines legítimos a
ilegítimos en lesión a bienes jurídicos fundamentales. Como establece la
jurisprudencia y doctrina en la materia, cualquier sanción que, el legislador
pretenda impone, debe ajustarse a los límites impuestos en la Constitución,
incluyendo los principios de proporcionalidad y razonabilidad. En ese sentido,
no se discute la legitimidad que tiene el Estado de sancionar conductas que
atenten contra bienes jurídicos de terceros o de la colectividad, pues es claro
que el artículo 28 de la Constitución, le otorga potestades al Estado de
perseguir y sancionar todas aquellas conductas que atenten contra los derechos
de terceros, la moral, buenas costumbres y el orden público. En el caso
concreto, también opera como obligación del legislador, lo dispuesto en el
artículo 61 parte final que lo conmina a legislar para desincentivar que este
derecho sirva de velo para proteger organizaciones que cometen actos de
coacción y violencia contra el orden público. En lo que interesa, señala la
norma:
ARTÍCULO 61.- Se reconoce el derecho de
los patronos al paro y el de los trabajadores a la huelga, salvo en los
servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley y
conforme a las regulaciones que la misma establezca, las cuales deberán
desautorizar todo acto de coacción o de violencia.
La anterior premisa, implica por
ejemplo, que el legislador puede establecer la sanción de disolución de un
sindicato, cuando éste –y de conformidad con los alcances de lo dispuesto en el
presente considerando-, por ejemplo, se estructure y se conduzca como
organización criminal, tendiente a realizar actos de violencia y delictivos,
como el terrorismo, para dar un ejemplo. Sin embargo, tal potestad que le
concede la Constitución, encuentra sus límites en los preceptos, principios y
valores constitucionales que conforman el Derecho de la Constitución, como se
procede a explicar a continuación.
En razón de lo anterior, los principios
de razonabilidad y de proporcionalidad, marcan el camino para establecer la
conformidad constitucional de una sanción. En ese sentido, la construcción
legislativa de cualquier sanción, debe de operar a partir de un análisis e
interpretación teleológica, que lleve a desarrollar una conexidad entre los
bienes jurídicos que pretende tutelar determinada sanción (principio de
razonabilidad), con el propósito de establecer una conducta que, sea eficaz y
eficiente para amenazar o lesionar significativamente dichos bienes a través de
su conducta (principio de proporcionalidad).
Finalmente, cualquier tipo de
prohibición y de sanción, debe garantizar que, el administrado tenga la
posibilidad de deslindar las acciones y modalidades (de comisión) que se
encuentran en el precepto legal, de las acciones que no son consideradas
ilícitas o que son sancionadas de diferente forma; es decir, que estas no sean
ambiguas, para evitar el escenario donde las personas, no puedan determinar su
actuar, por las dudas, sobre cuál es la acción o modalidad de comisión, que es
sujeción de una sanción.
C.- Operatividad del actual artículo
350 del Código de Trabajo con el Derecho de la Constitución.
La libertad (actividad) sindical, debe
de entenderse como, la facultad que tienen los trabajadores de organizarse con
el respaldo de normas de rango constitucional (aquellas formaciones sociales
con relevancia constitucional), cuya libre creación y actuación garantiza la
Ley Suprema y (cuya participación en el aparato del Estado se encuentra,
expresamente, previsto). De esta forma tal derecho –considerado por ende como
una libertad individual y colectiva- se integra tanto por la facultad que
poseen los trabadores de constituir una organización gremial, como para
adherirse y renunciar a ella. Sobre el particular, en el Derecho
Internacional Público se ha realizado un exhaustivo desarrollo de tal libertad,
indicándose como eje principal el derecho de asociación, que poseen todas las
personas con el propósito de defender y proteger cualquier tipo de interés
legítimo, tales como los de orden social, político, económico, religioso,
cultural, profesional, laboral, sindical y de cualquier otro orden. Lo anterior
por cuanto, dentro de los derechos fundamentales de toda persona, debe de
tomarse en consideración aquél que tiene en su faceta como trabajador de
fundar, libremente, asociaciones que lo representen de manera auténtica y le
otorgue al mismo tiempo la oportunidad de participar de manera libre en sus
actividades sin riesgo alguno de represalias posteriores.
Como se indicó en la sección anterior,
el legislador está legitimado para regular la actividad sindical, (en este
caso) de conformidad con lo establecido en los artículos 28, 60 y 61 de la
Constitución Política, incluyendo dentro de esas limitaciones, sanciones
administrativas y judiciales, cuando se desvían los objetivos de estas
organizaciones de la consecución de fines legítimos a ilegítimos en lesión a bienes
jurídicos fundamentales.
Como se extrae de los anteriores
párrafos, la actividad sindical es individual y colectiva, pero el Sindicato
como órgano que agremia a sus sindicados, definitivamente funge como una
organización que agrupa intereses colectivos (actividad colectiva). En razón de
lo anterior, es evidente que la construcción y el uso de sanciones, deben de
partir de esta diferenciación, ya que su asimilación a ultranza, puede generar
la aplicación de sanciones que de manera no razonable y desproporcionada,
imponga sanciones sobre actos meramente personalísimos, sobre una colectividad
que no tuvo/tiene, control alguno sobre la actuación que originó la sanción.
En el caso en concreto del actual
artículo 350 del Código de Trabajo, este establece la posibilidad de sancionar
un sindicato, mediante su disolución, ante determinados supuestos; es decir, es
una sanción que afecta la actividad colectiva del sindicato. En la versión
actual del artículo 350, éste deja muy claro que, para ordenar la disolución de
un sindicato, es necesario probar –en el Juicio de disolución que se
realiza en la Jurisdicción laboral ver (el 351 del Código de Trabajo)
que el Sindicato (es decir, la actividad gremial), decidió:
a. Que intervienen en asuntos político-
electorales, que inician o fomentan luchas religiosas, que mantienen
actividades contrarias al régimen democrático que establece la Constitución del
país, o que en alguna otra forma infringen la prohibición del artículo 263(*);
(*) (Debido a la reforma introducida a
éste Código por la Ley Sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 de 9 de marzo de
1982, en la que se corrió la numeración de varios artículos, la referencia al
artículo 263 contenida en este inciso debe entenderse a artículo Nº 333
actual.)
b. Que ejercen el comercio con ánimo de
lucro, o que utilizan directamente o por medio de otra persona los beneficios
de la personalidad jurídica y las franquicias fiscales que el presente Código
les concede, para establecer o mantener cantinas, salas de juego u otras
actividades reñidas con los fines sindicales;
c. Que usan de violencia manifiesta sobre
otras personas para obligarlas a ingresar a ellos o para impedirles su legítimo
trabajo;
d. Que fomentan actos delictuosos contra
personas o propiedades, y
e. Que maliciosamente suministran datos
falsos a las autoridades de trabajo.
La posición de que, el juicio de
disolución opera –ejercicio de comprobación probatoria que, se
realiza en la jurisdicción laboral- sobre una decisión gremial
(conglomerada), se refuerza al analizar los verbos establecidos en los incisos
supra citados, ya que estos desarrollan actividades ejercidas por un sujeto en
condición de plural, es decir, el sindicato como organización conformada por un
conglomerado de personas. En ese mismo orden de ideas, el artículo actual, incluso
desarrolla por aparte y en su sección final, que para los casos de
responsabilidad personalísima, queda “a salvo la acción que cualquier
perjudicado entable para que las autoridades represivas impongan a los
responsables las sanciones previstas por el artículo 257 del Código Penal u
otros aplicables al hecho ilícito que se haya cometido.”
D.- Las causales de disolución del
artículo 350 del Código de Trabajo, únicamente pueden ser declaradas en sede
jurisdiccional.
En relación con lo desarrollado en el
párrafo anterior, la disolución de un Sindicato que se ordene dentro de los
alcances del artículo 350 del Código de Trabajo, únicamente puede determinarse
mediante el juicio de disolución que es competencia de la Jurisdicción laboral.
Lo anterior implica que, ningún proceso administrativo, podrá ordenar la
disolución de un sindicato, aunque invoque la existencia de una o de algunas de
las causales que contiene el artículo 350 del Código de Trabajo, ya que dicha
potestad, es competencia exclusiva del Juez Laboral. La anterior premisa, ha
sido desarrollada por esta Sala, mediante resolución número 71 de las 15:55
horas de 1989, de la siguiente forma:
“La Sala considera que la Dirección de
Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tiene
plenas potestades registrales para acoger o rechazar la inscripción de los
documentos relativos a las organizaciones sociales que deban serlo en virtud de
la ley, pero no para ejercer la policía administrativa que le está vedada en
virtud de los principios de autonomía e independencia sindicales, implícitas en
el artículo 60 de la Constitución Política y más aun, en el Convenio 87 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por ley No. 2561 de 11
de mayo de 1960. Estos principios están recogidos con toda claridad en los
siguientes párrafos de la sentencia No. 155 de las 14,30 horas del 19 de
diciembre de 1984 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, que esta
Sala prohíja a saber "a dicho Ministerio corresponde, por medio del
Departamento de Organizaciones Sociales, la más estricta vigilancia sobre las
organizaciones sociales, con el exclusivo propósito de que estos funcionan
ajustados a las prescripciones de ley, pero, en todo caso, el
principio de libre sindicalización le impide cualquier acto administrativo que
afecta la existencia misma del sindicato, pues una medida de más naturaleza
solo puede tomarla los tribunales de justicia, de acuerdo con los artículos 350
y 351 del Código citado”
E.- Constitucionalidad de las causales
para la disolución de un Sindicato.
Del análisis integral de las secciones
precedentes, queda claro que, para que una causal de disolución de un
sindicato, sea conforme a los principios de razonabilidad y de
proporcionalidad, es necesario que el juicio de sanción opere en el sentido de
la responsabilidad de los actos cometidos, a partir de una decisión previa
tomada por los líderes sindicales, y con la participación del resto de
integrantes del sindicato, es decir, por su conglomerado, de conformidad con
las reglas con las que, cada una de estas organizaciones cuenta, para tomar las
decisiones relacionadas con los actos que pretenden ejecutar en relación con
los intereses y razones de ser de las agrupaciones sindicales.
En razón de lo anterior, las causales
de disolución de un Sindicato que establece el artículo 350 del Código de
Trabajo, no permiten el traslado de una sanción personalísima –como una condena
penal a uno de sus integrantes, por ejemplo-, como razón para sancionar los
derechos fundamentales de una colectividad. Validar un criterio contrario al
anterior, implica que, al resto de integrantes del sindicato, se les estaría
sancionando por el actuar de terceras personas sobre los cuales no cuentan con
poder, para determinarlos o variarlos; sin dejar de lado que, en relación con
el actuar delictivo y personalísimo de una persona, que ostente el cargo de
líder sindical, no existe obligación o deber alguno impuesto en contra de
cualquier persona que forme parte del resto de integrantes del sindicato, que
obligue a estos últimos, a evitar que sus líderes cometan delitos o cualquier
tipo de infracción.
F.- Sobre la inconstitucionalidad del
agregado consultado.
De conformidad con los alcances
anteriormente descritos, esta Sala considera que, el agregado al artículo 350
del Código Trabajo aquí consultado, presenta los siguientes roces de
constitucionalidad.
G.- Violación a los artículos 28, 39 y
60 de la Constitución Política.
Estimamos que, el párrafo final
consultado introduce una nueva regulación al artículo 350 del Código de
Trabajo, para autorizar la disolución de los sindicatos de forma directa, que
es contraria a la Constitución Política, en cuanto traslada las consecuencias
de la responsabilidad penal y personalísima, de uno o varios de las y los
dirigentes sindicales por delitos de lesiones, daño agravado, incumplimiento de
deberes, bloqueo de carreteras, omisión de auxilio, entre otros, cometidos
durante manifestaciones o fuera de ellas, al resto de integrantes del
sindicato, generando consecuencias sancionatorias sobre sus derechos
fundamentales. En ese sentido, el agregado consultado genera sanciones a partir
de actos sobre los cuales –el resto de integrantes del Sindicato- ni siquiera,
tuvieron control sobre el curso de los hechos condenados, o incluso, sobre
hechos que eventualmente ni siquiera tuvieron conocimiento que se estaban
cometiendo, por la comisión de delitos que no podrían significar la muerte
jurídica de la organización, desde un punto de vista de razonabilidad y
proporcionalidad.
Lo anterior implica que, al resto de
integrantes del sindicato, se les estaría sancionando por el actuar de terceras
personas sobre los cuales no cuentan con poder para determinarlos o variarlos;
sin dejar de lado que, en relación con el actuar delictivo y personalísimo de
una persona, que ostente el cargo de líder sindical, no existe obligación o
deber alguno impuesto en contra de cualquier persona que forme parte del resto
de integrantes del sindicato, que obligue a estos últimos, a evitar que sus
líderes cometan los delitos que pretende la reforma en consulta.
En conclusión, las causales de
disolución de un Sindicato que establece el artículo 350 del Código de Trabajo
y tomando en cuenta sus fines, no permiten el traslado de una sanción
personalísima –como una condena penal a uno de sus integrantes, por ejemplo-,
como razón para sancionar los derechos fundamentales de una colectividad al
ejercicio de su derecho a pertenecer a un sindicato o ejercer actividad
sindical.
H.- Violación al derecho de un juicio
justo.
En otro orden de ideas, la reforma
consultada, deja sin contenido el derecho a un juicio justo, ya que genera de
previo, un vaciamiento del derecho de defensa, al constituir un juicio, en el
cual los interesados carecen de toda posibilidad real de defender sus
intereses. En este punto, resulta arbitrario, y nugatorio del derecho de
defensa, pretender que el resto de integrantes del sindicato, acudan a un
juicio laboral, para defender la subsistencia de su sindicato, en el cual
tendrán que afrontar y desvirtuar, la intangibilidad de hechos penales previos
(sobre los cuales el juez laboral, carece de competencia para desacreditar)
cometidos de manera personalísima por terceras personas, sobre los cuales ni
siquiera –además que no tienen la posibilidad legal- fueron llamados a
comparecer en la sede penal.
I.- Violación al principio de
razonabilidad.
Como se indicó anteriormente, el
legislador está legitimado para regular la actividad sindical, en este caso de
conformidad con lo establecido en los artículos 28, 60 y 61 de la Constitución
Política, incluyendo dentro de esas limitaciones, sanciones administrativas
impuestas judicialmente, cuando se desvían los objetivos de estas
organizaciones de la consecución de fines legítimos a ilegítimos en lesión a
bienes jurídicos fundamentales.
En razón de lo anterior, esta Sala
observa roces de constitucionalidad del agregado consultado, específicamente en
relación con el principio de razonabilidad, que a continuación se expondrán:
a) La sentencia condenatoria emitida en
contra del representante legal de un sindicato o en contra de alguno de los
miembros de su órgano directivo, por acciones realizadas en el ejercicio de sus
cargos, permite que acciones condenadas en sede penal, pero fuera del contexto
de una huelga, puedan ser utilizados para accionar la disolución de un
sindicato, sin que la norma laboral actual, garantice que, dentro de los
alcances del inciso d) del artículo 350 del Código Laboral, se permita
deslindar, entre el acto doloso e ilegal, y su conexidad dentro del contexto de
una huelga. Nótese que en el caso del artículo 263 del Código Penal, se estaría
disolviendo un sindicato, por entorpecer el funcionamiento de los transportes
por tierra, agua y aire a los servicios de comunicación o de sustancias
energéticas, a pesar de que el hecho condenado, se haya ejecutado fuera del
contexto de una huelga. Lo anterior es posible, ya que, la interpretación, que
pretende que, el agregado consultado opere en función del inciso d) del
artículo 350 del Código Laboral, únicamente establece como condición, que dicha
condena sea ejecutada por el representante legal de un sindicato o en contra de
alguno de los miembros de su órgano directivo, por acciones realizadas en el
ejercicio de sus cargos. El anterior problema, también se encuentra en los
artículos 144, 229, 263 bis, 264, 339 y 340 del Código Penal.
b) Recordemos que, la construcción
legislativa de cualquier sanción, debe de operar a partir de un análisis e
interpretación teleológica, que lleve a desarrollar una conexidad entre los
bienes jurídicos que pretende tutelar determinada sanción (principio de
razonabilidad). Ahora bien, la referencia al artículo 128 del Código Penal que
realiza el agregado consultado, no cumple con requisito desarrollado
anteriormente. En el caso del artículo 128 del Código Penal, este tipifica
varias modalidades de comisión de lesiones culposas. En ese sentido, el tipo
penal desarrolla una modalidad de culpabilidad del tipo “imprudente”, donde el
agente por una parte, se puede representar tanto el disvalor de acción, como el
disvalor del resultado, pero no pretende este último, como también sucede que,
en otros casos, el agente no se representa ni el disvalor de la acción, ni el
disvalor del resultado. En ese sentido, si la razón de ser de una sanción
administrativa, como la disolución del sindicato, lo es la sanción para con las
acciones gremiales, para cuando estas se desvían voluntariamente de los
objetivos lícitos de estas organizaciones, con el fin de procurar beneficios
ilegítimos, o de causar lesión a bienes jurídicos fundamentales, no se
logra entender cómo, el acto personalísimo de una persona que, no pretende una
lesión a un derecho fundamental, o peor aún, que ni siquiera se representa que
está en curso de acción de amenazar o de lesionar un bien jurídico tutelado,
puede servir para que los Sindicatos (como órgano) no procuren beneficios
ilegítimos o generan lesiones en derechos fundamentales.
En definitiva, ninguno de los
escenarios anteriormente descritos, cuenta con la razonabilidad necesaria para
que su función –desde la óptica de una sanción-, pueda tutelar los bienes
jurídicos que, se pueden ver afectados a raíz del ejercicio de la actividad
sindical colectiva que, pretenda procurarse beneficios ilegítimos o provocar
lesiones en derechos fundamentales.
J.- Violación al principio de
proporcionalidad.
En secciones anteriores, se estableció
en relación con el principio de proporcionalidad que, la construcción de la
sanción debe de operar con el propósito de establecer una conducta que, sea
eficaz y eficiente para amenazar o lesionar significativamente dichos bienes a
través de su conducta. En el caso del artículo 350 del Código de Trabajo, su
función es la tutela de los bienes jurídicos que, se pueden ver afectados a
raíz del ejercicio de la actividad sindical colectiva que, pretenda procurarse
beneficios ilegítimos o provocar lesiones en derechos fundamentales.
Sin embargo, el principio de
proporcionalidad, en lo que respecta a las sanciones, no se limita únicamente a
lo descrito en el párrafo anterior, ya que también ante casos como el presente,
donde existe una ponderación de derechos fundamentales en juego, se convierte
en un parámetro que no permite que, ante la actividad sancionadora, se deje sin
el contenido mínimo, de cualquiera de los derechos fundamentales que se
encuentran en disputa.
Es claro que, el artículo 350,
desarrolla un escenario donde el juez, debe de ponderar los derechos
fundamentales de las personas que forman parte de un Sindicato, con los
derechos fundamentales de las personas que se han visto afectadas, por el
ejercicio de la actividad sindical colectiva que, pretenda procurarse
beneficios ilegítimos o provocar lesiones en derechos fundamentales. También
debe de recalcarse, que a diferencia de una controversia entre personas
particulares u de otro tipo de organizaciones privadas que no tienen un fin
social, la colisión de derechos fundamentales que, se origina entre la disputa
de una persona particular y el ejercicio sindical, reviste de especial
diferencia, ya que no se debe de perder de vista que, la actividad sindical,
debe de tener una repercusión positiva en la sociedad y en la democracia.
Bajo el anterior escenario, el
principio de proporcionalidad se constituye, como una garantía que propicia
que, toda persona que haya recibido un daño sobre sus intereses, por el
ejercicio ilegitimo de la actividad sindical, encuentre su reparación,
ocurriendo a las leyes, sin que de por medio, y de previo al análisis de todas
las soluciones posibles, se anule, extinga o se deje sin contenido del todo de
manera arbitraria, el derecho a sindicalizarse que tienen las personas
trabajadoras
En relación con el objeto del recurso,
en las sesiones de la Comisión Legislativa que, aprobó la reforma consultada,
se discutió como el agregado al artículo 350 del Código de Trabajo, vendría a
fungir como un complemento de los incisos c) y d) de dicha norma. Para el
Diputado Villalta Florez-Estrada, la condición actual del inciso d) del
artículo 350 del Código de Trabajo, genera incertidumbre jurídica, ya que la
referencia que realiza dicha causal (fomenten actos delictuosos), es sumamente
abierta y no permite que la actividad sindical se pueda auto-determinar. Dicho
criterio, también es compartido por el Diputado Carlos Ricardo Benavidez
Jiménez. En ese sentido, la Comisión dictaminadora, observó como un avance el
agregado consultado, en razón de que este indicara taxativamente, una serie de delitos
a los cuales consideran, se refiere el inciso d) del artículo en mención.
Sin embargo, la elección de delitos que
fue insertada en el agregado en consulta, presenta los siguientes roces de
constitucionalidad. Para el presente análisis, partiremos del hecho de que, una
organización sindical no puede ser condenada penalmente por ninguno de los
delitos que establece la reforma, es decir los artículos 128, 144, 229, 263,
263 bis, 264, 339 y 340 del Código Penal, ya que dicho escenario es inviable
por lo dispuesto en el artículo 39 de nuestra Constitución.
Sin embargo, el uso de las modalidades
típicas o de comisión que contienen dichos delitos, sí podrían ser invocados
para la disolución de un sindicato (tanto con el artículo actual, como con el
agregado que pretende la reforma), ya que lo necesario es la comprobación de
que, los Sindicatos “fomentan actos delictuosos”, es
decir, como una suerte de instigación (fomentar) la comisión de actos
delictuosos en contra de personas y propiedades.
Pero a pesar de lo anterior, el roce de
constitucionalidad que se observa radica en que, la selección de los artículos
263 bis, 264, y 340 del Código Penal, que realiza el agregado consultado, puede
dejar sin contenido el derecho a la huelga (violación al principio de proporcionalidad),
por lo que se dirá.
En el caso de las huelgas, los actos de
sus participantes, se convierten, inexorablemente, en consecuencias inevitables
del ejercicio de la huelga, que de abrirse la oportunidad jurídica, para ser
utilizadas para sanciones ulteriores, como la disolución de un sindicato,
prácticamente impedirían el ejercicio democrático y participativo de una
huelga.
Si se observa con detalle, los tipos
penales insertados en el agregado en consulta, describen modalidades de
comisión que son inevitables en el marco de cualquier tipo de huelga, como las
que contiene el artículo 263 bis (impidiere, obstruyere o dificultare, en
alguna forma, el tránsito vehicular o el movimiento de transeúntes); el
artículo 264 (abandonaren sus puestos [destinado al transporte remunerado]), o
el artículo 340 (rehusare, omitiera, retardare, la prestación de un auxilio
legalmente requerido por autoridad competente). Así por ejemplo, cualquier
marcha sindical, sin importar la calificación final de la huelga, terminará
impidiendo, obstruyendo, o dificultando de manera inexorable, el tránsito
vehicular, el movimiento de transeúntes (263 bis); en igual sentido, cualquier
huelga, sin importar la calificación final de la huelga, terminará con
funcionarios públicos que abandonaran momentáneamente sus puestos de manera
inexorable (264), lo que implica que, solicitudes de auxilio requeridas por
otras autoridades, no podrán ser cumplidas (artículo 339) o ser atendidas en
dicho momento (artículo 340).
En ese sentido resulta desproporcionado,
que se ordene la disolución de un sindicato, porque este último fomentó entre
sus agremiados, el ejercicio de su derecho constitucional a manifestarse, o de
ejercer su derecho a la huelga. Partiendo de las anteriores premisas, no es lo mismo
que, un funcionario público –por las razones que sean- bloquee una vía pública,
al hecho de que, un conglomerado de trabajadores estatales, mediante el
ejercicio de su manifestación a través de la huelga, entorpezcan las vías
públicas. En el primero de los casos, si el agente carece de justificación
alguna, deviene razonable su sanción penal; pero en el segundo de los casos,
partiendo del ejercicio legal de la huelga, desde un punto de vista
constitucional no es posible su sanción, ni su uso ulterior para disoluciones
de cuerpos sindicales. Lo anterior obedece a que, el propósito del sujeto
activo, no era el de amenazar o lesionar significativamente dichos bienes a
través de su conducta, sino el de la defensa de los intereses colectivos y
laborales que representa; si lo anterior es así, menos se justifica que tales
acciones sean utilizadas para ordenar la disolución de un sindicato.
Por la anterior razón, se reafirma que,
el problema que genera el roce de constitucionalidad en comentario, no se
encuentra de los anteriores tipos penales, ya que es claro, que el ejercicio
del derecho constitucional a la huelga, de conformidad con las circunstancias
particulares del caso, opera como una causal de justificación que termina
desplazando la responsabilidad penal de cualquiera de los artículos 144, 263
bis, 264, 339 y 340 del Código Penal; el problema, es su uso (accesorio) como
medida de presión .
K.- Consideraciones adicionales
sobre el actual artículo 350 del Código de Trabajo, y sobre el uso de las
acciones de los artículos 144, 229, 339 y 340 del Código Penal.
Tal y como se indicó, el juicio de
disolución opera –ejercicio de comprobación probatoria que, se
realiza en la jurisdicción laboral- sobre una decisión gremial
(conglomerada). En ese sentido, lo necesario es la comprobación de que, los
Sindicatos “fomentan actos delictuosos”, es decir, como
una suerte de instigación (fomentar) la comisión de actos delictuosos en contra
de personas y propiedades.
En el apartado anterior, se hizo
mención al espíritu del legislador en relación con su afán de, tipificar
taxativamente los escenarios delictivos o de violencia a los cuales hacen
referencia los incisos c) y d) del artículo 350 del Código de Trabajo. Para los
diputados Benavidez Jiménez y Villalta Florez-Estrada, el agregado consultado
viene a fungir más bien, como una suerte de garantía a favor de la actividad
sindical, al determinar con precisión el contenido de los incisos en mención.
En la sección anterior, esta Sala hizo
referencia a los roces de constitucionalidad que implican sobre el ejercicio
del derecho a la huelga, la elección de determinados tipos penales. En ese
sentido, se hizo mención a los artículos 128, 263 bis, 264, 339 y 340.
Sin embargo y a partir del ejercicio de
comprobación probatoria que, realiza el juez laboral ante un juicio de
disolución, esta Sala considera que existen escenarios razonables y
proporcionales para aplicar tanto los incisos c) y d) del actual artículo 350,
como el mismo agregado consultado, en relación con ciertas excepciones que,
contienen los artículos 144, 229, 339 y 340 del Código Penal.
En el caso del artículo 144 del Código
Penal (Omisión de Auxilio), éste sanciona a quien encuentre perdido o
desamparado a un menor de diez años o a una persona herida o amenazada de un peligro
cualquiera y omita prestarle el auxilio necesario, según las circunstancias. Es
claro que, la actividad sindical que fomente la omisión de auxilio en las
circunstancias anteriormente descritas, implica una grosera transgresión a los
fines de la actividad sindical a tal punto que, fomentar el escenario de la
muerte de una persona, es un ataque en contra de los derechos fundamentales que
no puede ser tolerado.
Igual circunstancia ocurre con el
delito de daños agravados, en el caso donde la actividad sindical fomente los
daños en contra de propiedades de otras personas, en las cuales, de manera
ulterior y conexa, termine desembocando en la muerte o bien lesión de la
propiedad. El fomento de la violencia a determinado nivel –prácticamente
atentando en contra del orden público-, a tal punto que termine incluso
generando la muerte de terceras personas, implica un ataque en contra de los
derechos fundamentales que no puede ser tolerado, y carece de toda conexidad
con los fines que persiguen los sindicatos.
Similar criterio ocurre con los
artículos 339 y 340 del Código Penal. Si el juicio de disolución logra
comprobar que, la actividad sindical fomentó el abandono de sus funciones, en
personas que por el tipo de puesto, la no prestación de servicios, puede
generar la pérdida de vidas humanas, y afectaciones graves a la salud, entonces
será válida la invocación del inciso d) del artículo 350 del Código de Trabajo,
ya que, la consecución ilícita de los beneficios propios que, procura la
actividad sindical, fomentados a través del incumplimiento de deberes o de una
denegatoria de auxilio a determinado nivel, a tal punto que termine generando
por ejemplo, la muerte de terceras personas, implica un ataque en contra de los
derechos fundamentales que no puede ser tolerado, y carece de toda conexidad
con los fines que persiguen los sindicatos.
L.- Constitucionalidad de la referencia
al artículo 263 del Código Penal.
Finalmente, esta Sala considera que,
las acciones tipificadas en el artículo 263 del Código Penal, cuentan con la
razonabilidad y proporcionalidad para generar un juicio de disolución, de
conformidad con los alcances del inciso d) del artículo 350 del Código de
Trabajo.
Ahora bien, como se indicó supra el
propósito de los sindicatos es, obtener, y conservar beneficios económicos,
sociales y profesionales de los trabajadores. Anteriormente también, indicamos
como la actividad sindical tiene un impacto positivo sobre la sociedad y la
democracia, a través de sus conquistas sociales. En ese sentido, carece de toda
conexidad con los fines que persiguen los sindicatos, aquellos actos delictivos
que han sido fomentados por la actividad sindical, que generan graves
afectaciones en el orden público o en la economía del país. En ese sentido,
impedir, estorbar o entorpecer “el normal funcionamiento de los
transportes por tierra, agua y aire a los servicios
públicos de comunicación o de sustancias energéticas”, puede aparejar
graves afectaciones en la economía del país y en el orden público. Fomentar
actos de violencia a tal punto que termine generando el desabastecimiento
agravado de combustible, la inoperatividad de las comunicaciones o
telecomunicaciones (o cualquier otra tecnología dispuesta para la comunicación
de las personas), la paralización agravada del sector productivo, o la
prestación de servicios esenciales que dependen exclusivamente del abasto de
sustancias energéticas, implica un ataque en contra de los derechos
fundamentales de personas y de la colectividad, que no puede ser tolerado, y
carece de toda conexidad con los fines que persiguen los sindicatos. No existe
duda que, la destrucción de los diversos sectores que componen la economía
nacional, conllevará un escenario en el cual, la conquista obtenida por la
actividad sindical carezca de razón alguna de ser, ya que inexorablemente, los
gremios forman parte de dicha economía.
M.- Sobre el deber del Estado de
garantizar la libertad de tránsito y la disolución de sindicatos.
Para esta Sala, es claro que, el Estado
tiene la potestad –exclusiva- de hacer uso de la fuerza legítima para
garantizar la libertad de tránsito de las personas, la cual debe ser ejercida
de manera razonable y además, tomar en forma oportuna e inmediata las medidas
preventivas necesarias para evitar poner en peligro la seguridad de la nación y
proteger los derechos de los demás ciudadanos. Para ello, el Estado cuenta con
los medios y las fuerzas de policía necesarias para remover cualquier obstáculo
de la vía, desde el mismo momento en que se está produciendo el bloqueo, lo
cual constituye su obligación para evitar que se violenten los derechos de las
demás personas. Sin embargo, dentro del ejercicio de ponderación –propio de
este tipo de casos- y mediante la aplicación del Test de Razonabilidad, el
Estado no puede hacerse de mecanismos jurídicos que, de manera
desproporcionada, terminen anulando del todo (vaciamiento del contenido
esencial), alguno de los derechos fundamentales que se encuentran en disputa,
dentro del contexto del ejercicio de una huelga, como lo es el derecho a
sindicalizarse o manifestarse.
N.- Corolario.
En conclusión, el agregado consultado,
violenta los principios de razonabilidad, proporcionalidad y de culpabilidad
desde cuatro aristas; la primera, mediante el traslado de la responsabilidad
penal personalísima a los derechos de un conglomerado; la segunda, por la
violación al principio de razonabilidad, por la referencia que realiza al
artículo 128 del Código Penal, ya que, no se encuentra conexidad entre los
bienes jurídicos que pretenden tutelar los delitos y la sanción de disolución
sindical. La tercera, por la violación al principio de proporcionalidad, ante
la referencia que realiza a los delitos, 263 bis, 264, 339 y 340 – estos dos
últimos, con las salvedades indicadas- del Código Penal, ya que su uso, dejaría
sin contenido el derecho a la huelga, en vista de que las acciones típicas de
una huelga, inexorablemente generan como consecuencias, su encuadre dentro de
los tipos penales en mención. La cuarta, el roce de constitucionalidad que
implica su uso como causal directa de disolución, en relación con el derecho a
un juicio justo, el cual quedaría sin contenido. En otro orden de ideas,
existen escenarios donde la actividad sindical fomenta la ejecución de actos
delictivos, descritos dentro de los artículos 144, 229, 339 y 340 del Código
Penal, que no contienen roces de constitucionalidad, a la hora de aplicarlos
dentro de un juicio de disolución de sindicato, entre otros, por la relevancia
de los bienes jurídicos tutelados. Finalmente, en relación con los casos donde,
la actividad sindical fomenta la ejecución de actos delictivos, descritos
dentro del artículo 263 del Código Penal, no se encuentran roces de
constitucionalidad, a la hora de aplicarlos dentro de un juicio de disolución
de sindicato.
6.- La reforma agrega el párrafo final,
del artículo 378, del Código de Trabajo. En lo que se refiere a este numeral,
establece:
“Artículo
378- La huelga, cualquiera que sea su modalidad, sea que la convoque uno o más
sindicatos o, en su caso, una coalición de personas trabajadoras, podrá
ejecutarse intermitentemente, de manera gradual o de forma escalonada. En estos
casos, los días y las horas de suspensión, así como la modalidad de la huelga,
deben ser comunicados, por escrito, a la parte empleadora previamente a su inicio,
directamente o por medio del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
En
ningún caso se podrá reiterar una huelga por los mismos motivos de una
anteriormente realizada”.
La disposición pretende establecer que
[E]n ningún caso se podrá reiterar una huelga por los mismos motivos de una
anteriormente realizada. Señalan los consultantes que implica que si ya
hubo un movimiento de huelga por defender “intereses económicos y sociales”
o ante un conflicto jurídico colectivo por incumplimiento de los contratos de
trabajo (salarios mínimos), no podrían los trabajadores volver a realizar un
nuevo movimiento de huelga por esos mismos motivos. Agregan que, si no hace
referencia a los mismos hechos, implica que aún con hechos nuevos se trataría
de un nuevo conflicto colectivo (persiste el incumplimiento salarial, los
acuerdos alcanzados no se cumplen, se trata de incumplimientos reiterados,
etc.), se prohíbe el derecho de huelga aunque el movimiento cumpla con los
demás requisitos para ser declarado legal, únicamente porque en el pasado se
realizó otro movimiento por los mismos motivos. Finalmente, indican que no se
contemplan plazos.
En el criterio de la Sala, se debe
interpretar la disposición de conformidad con el Derecho de la Constitución, en
cuyo sentido, debe entenderse que puede reiterarse una huelga por los mismos
motivos a una anteriormente realizada, cuando hay cambio de circunstancias o se
ha llegado a un acuerdo entre las partes, trabajadores y patronos, de modo que
irrespetarlo infringiría los derechos fundamentales mencionados. Se estima que
la norma interpretada de otro modo puede restringir el derecho a la huelga como
mecanismo de presión de los trabajadores organizados para obtener mejoras
socio-económicas en su relación laboral, especialmente porque como bien lo
afirman los consultantes, puede ocurrir que existen incumplimientos, o acuerdos
para deponer el movimiento que luego no son cumplidos por la parte Patronal, y
que requiera retomar las medidas de presión, en cuyo caso, la prohibición
constituye una limitación que cumple un fin prohibitivo, donde el medio, que es
la norma impone una restricción más allá de lo que deben soportar los
trabajadores, su derecho a la libertad sindical y de defensa de los intereses
económicos y sociales. En este sentido, se podría beneficiar indebidamente a la
parte Patronal, porque si bien la disposición prohíbe reiterar una huelga por
los “mismos motivos”, esto debería ser entendido como la misma causa o
razón, pero para que esto sea válido jurídicamente, es necesario interpretar
que si se acudió de nuevo a la huelga fue por idénticas causas o razones
concretas sustentadas en los mismos hechos. Los motivos deben estar
obligatoriamente vinculados a hechos concretos que le sirven de base, como por
ejemplo el reconocimiento del costo de la vida, que normalmente está calculado
anualmente, así la disposición no se puede interpretar que prohíbe volver otro
año a la negociación colectiva, y ante su fracaso, a la huelga, por el mismo
motivo, si han variado las situaciones económicas del país y de los
trabajadores. Únicamente si la premisa estuviera relacionada con los mismos
hechos, aplicaría la regla establecida de los “mismos motivos” que le
conectan con esa causa o razón, así resulta importante determinar si se trata
de los mismos hechos que produjeron el conflicto social y económico
anteriormente o no. De este modo, la restricción impuesta no debe aplicarse si
existen cambios de circunstancias en la relación de trabajo, no puede
entenderse que se trata de los mismos motivos si hay hechos nuevos. Por
ejemplo, la limitación a acudir a la huelga por entender que son los “mismos
motivos” un cambio en el aumento de vida debidamente acreditado y negociado
por las partes pese a que hubo un acuerdo anterior para un periodo pasado, es
ilógico e inconsecuente con la negociación colectiva si se pudo haber pactado
un porcentaje que resulta muy inferior al rubro de años anteriores. En el
criterio de la Sala, no podría limitar una nueva negociación o huelga en caso
de no lograrase un acuerdo, de lo contrario, se podría caer en una forma de
interpretación contraria a la acción sindical y libertad sindical. Tampoco,
podría eludir las consecuencias con sus trabajadores, si logra artificiosa y
maliciosamente la deposición de la huelga, o concede ligeramente beneficios, y
posteriormente incumple.
7.- La reforma al artículo 379, del
Código de Trabajo, sobre la suspensión del pago de los salarios. Los consultantes señalan que la norma
contempla dos cambios, que son: primero porque, aunque los trabajadores ejerzan
su derecho de huelga de manera legal y de buena fe, ya no tendrían derecho al
reconocimiento de su salario; y, segundo, el presupuesto del artículo 386, del
Código de Trabajo, de incumplimiento generalizado de los contratos individuales
de trabajo estaría siendo sustituido por el concepto mucho más restrictivo de “incumplimiento
grave” imputable al patrono.
El artículo 379, del Código de Trabajo,
consultado establece lo siguiente:
“Artículo
379- La terminación de los contratos de trabajo o cualquier otra sanción
disciplinaria que correspondiere, solo será procedente a partir de la
declaratoria de ilegalidad de la huelga.
En
los casos de servicios esenciales, las sanciones disciplinarias que
correspondan podrán ejecutarse desde el momento en que adquiera firmeza la
orden judicial prevista en el artículo 375 bis de este Código.
La
huelga suspende los contratos de trabajo respecto de los trabajadores que se
encuentren participando del movimiento; en consecuencia, dichos trabajadores no
estarán obligados a prestar sus servicios ni el empleador al pago de las
remuneraciones.
Si
en sentencia final se declara que los motivos de la huelga son imputables al
patrono por incumplimientos graves del contrato de trabajo, el patrono deberá
pagar los salarios correspondientes a los días que hubiese durado la huelga.
En
ningún caso será condenado el patrono al pago de los salarios de los
trabajadores que hubieran declarado una huelga en servicios esenciales.
La
amortización de los salarios sujetos a reembolso se efectuará en los plazos
establecidos en el segundo párrafo del artículo 173 de este código. En
caso de que el jerarca determine que resulta más conveniente para satisfacer el
fin público, se podrá acordar la reposición parcial o total del tiempo no laborado,
para cuyo efecto dicho jerarca emitirá una resolución razonada que especificará
la forma en que se llevarán a cabo las labores, sus responsables y los
mecanismos de supervisión de dicha reposición. De esta resolución
remitirá copia a la Contraloría General de la República y a la Defensoría de
los Habitantes”.
Sobre el primer punto, la actual
integración de la Sala se decanta por establecer un cambio de criterio en su
jurisprudencia, al igual que ha tenido que hacer en otros casos, cuando se
considera que ocurren algunos supuestos como una falta de fundamentación
adecuada de la sentencia anterior. En la Sentencia N° 2011-10832 de las 14:30
horas del 12 de agosto de 2011, en cuanto interpreta el artículo 377, del
Código de Trabajo, se concluyó que:
“Ahora bien, con esta sentencia desaparece por
inconstitucional la obligación legal de los trabajadores de constituir un
sesenta por ciento de las personas de una empresa, lugar o negocio, establecida
como uno de los requisitos para considerar una huelga legal; sin embargo, surge
la cuestión de solventar la disyuntiva que deja esta sentencia estimatoria, en
el sentido de cómo determinar si un movimiento huelguístico es legal o no, así
como los efectos que se irradian hacia los patronos y los trabajadores. Es por
ello que, para la mayoría de este Tribunal, debe efectuarse una interpretación
conforme a la Constitución del artículo 377 del Código de Trabajo, el cual no
resulta contrario a la Constitución Política, en el tanto se entienda que la
terminación de los contratos de trabajo o, en su defecto, el rebajo salarial o
cualquier tipo de sanción solo sería procedente a partir de la declaratoria de
ilegalidad de la huelga. En consecuencia, los trabajadores que hubieran
participado en el movimiento huelguístico antes de esa declaratoria no podrían
ser despedidos, ni sus salarios rebajados, ni tampoco sancionados de forma
alguna por la mera participación en la huelga, ya que, de lo contrario, se
estaría produciendo una lesión a sus derechos fundamentales, en los términos
contemplados y desarrollados en los anteriores considerandos de este
pronunciamiento. La Sala reafirma lo expresado en el anterior considerando IV,
en cuanto a los alcances de esta sentencia lo es para los conflictos colectivos
del sector privado, y únicamente, con todos sus efectos de la declaratoria de
inconstitucionalidad en el asunto base”.
Si bien en la misma sentencia se
considera que el rebajo de los salarios debe darse a partir de la definición de
la ilegalidad de la huelga, y justifica la conclusión en que le considera una
limitación desproporcionada e irrazonable al ejercicio de un derecho
fundamental, que afecta su contenido esencial, la posición de la Sala puede
considerarse defectuosa ab origine para llegar a tal
conclusión. En este sentido, debe indicarse que el artículo 377, del Código de
Trabajo, señala los efectos jurídicos de la declaratoria de ilegalidad de la
huelga, pero una revisión exhaustiva de los argumentos para llegar a la
conclusión aludida de mantener el pago de los salarios no es clara ni se aborda
adecuadamente, incluso es omisa, pues carece de la justificación y
fundamentación que se requiere. La sentencia se concentra en analizar los
requisitos para la declaratoria de la legalidad de la huelga, además de la
objeción de constitucionalidad de que los mecanismos establecidos impedían el
derecho a la huelga, lo cual fue desestimado. Así se ocupó, más que todo, de lo
establecido en la obligación de agotar los procedimientos de conciliación y de
cumplir el requisito que otrora se establecía del sesenta por ciento de las
personas que trabajan en la empresa, lugar o negocio que se trate.
Ahora bien, la Sala debe abordar de
nuevo el tema, confrontada con la escaza referencia a la razonabilidad de la
medida, y a los beneficios y virtudes de dicha solución. En la actualidad, la
conformación de la Sala ha variado en cuatro de sus siete miembros titulares,
lo cual, por esta razón hace necesario reexaminar las condiciones descritas
arriba, con el fin de cambiar el criterio, lo cual le es posible a esta Sala.
Al igual que se hizo ya en otra oportunidad, al revisar la cláusula penal
establecida en el artículo 10, de la Convención Colectiva del Banco Crédito
Agrícola de Cartago (BANCREDITO), se analizó de nuevo la disposición que
duplicaba el monto del auxilio de cesantía como indemnización, por despido
declarado judicialmente ilegal. Así, por Sentencia N° 2018-08882 de las 16:30
minutos del 5 de junio de 2018, la Sala al cambiar de criterio, señaló que:
“No obstante, el Tribunal estima necesario revisar
el antecedente recién transcrito y abordar específicamente el reclamo por
desproporción de la cláusula penal allí establecida, al ser un tema que no
recibió una consideración amplia por parte del Tribunal y tomando en cuenta,
además, la decisión que ha tomado en este mismo caso, y que ha dispuesto
reducir el tope máximo para el pago de cesantía, que la Sala había fijado
anteriormente en un salario mensual por cada año laborado hasta un máximo de 20
años,,(sic) para dejarlo a partir de ahora en un máximo de 12 años, de
conformidad con las consideraciones que al respecto se hacen infra en este
mismo pronunciamiento”.
En consecuencia, el tema debe
retomarse, dado que existe consenso a nivel internacional de que el pago de los
salarios durante la huelga debe solucionarse de otra manera. Esto a la luz de
la reforma que se discute en la Asamblea Legislativa, pues propone una solución
diferente en el abordaje del problema de los salarios en tiempo de huelga.
Además de lo señalado anteriormente, este elemento es importante, toda vez que
propone un esquema de solución distinto. Una revisión de los pronunciamientos
del Comité de Libertad Sindical señala que toma una posición intermedia, que
deja a las partes su solución; y, los ordenamientos jurídicos de diferentes
países en el mundo, marca un consenso bastante generalizado de que no procede
el pago del salario de los trabajadores en huelga, toda vez que el contrato de
trabajo o la relación laboral está suspendido. Es decir, los elementos
primarios de la prestación del servicio no estarían presentes, de modo que para
que existiera contraprestación salarial debería haber prestación del trabajo,
que es precisamente lo que se suspende en la huelga. En el examen de lo
anterior, el Comité de Libertad Sindical (Digesto 2006 párrafo 656), señaló:
“948.
La imposición al empleador del pago de salarios correspondiente a los días de
huelga cuando se declara que ésta es “imputable” al empleador, además de poder
alterar el equilibrio de las relaciones laborales y ser demasiado gravoso para
el empleador, plantea problemas de conformidad con los principios de la
libertad sindical en la medida en que dicho pago no debería ser prohibido ni
tampoco obligatorio y por ello debería ser un tema a resolver por las partes”.
Con respecto a las distintas
jurisdicciones, se puede determinar que siguen criterios persuasivos, como el
de la Corte Europea de Derechos Humanos, que aunque no tiene relación con la
calificación de la huelga o no, sí niega el pago retroactivo de mejoras
económicas conseguidas en la negociación colectiva (Schmidt and Dahlströmvrs.
Suecia), o en la legislación de otros países como en Francia, en que la ley no
obliga, pero queda a criterio del empleador si paga o no los salarios caídos;
en Alemania, la Corte Federal Laboral ha establecido que la ausencia de las
obligaciones recíprocas primarias de la obligación quedan suspendidas durante la
huelga; en Holanda, de acuerdo con el artículos 7:627, del Código Civil, los
patronos no están obligados al pago de salarios durante el ejercicio del
derecho a huelga; sin embargo, los sindicatos, usualmente, pagan el 70% del
salario con el fin de compensar a los huelguistas; en la República Checa, la
legislación sobre negociaciones colectivas tampoco obliga al pago de los
salarios al trabajador que participe en una huelga; Letonia y República
Eslovaca, tampoco prevén el pago salarial, México así lo prevé tanto a nivel
federal como estatal, entre otros países.
Ciertamente,
la regla contenida en el 379, del Código de Trabajo, que se pretende aprobar,
establece que la huelga suspende los contratos de trabajo de quienes estuvieren
en el movimiento social, habilita al trabajador a no prestar el servicio y al
patrono a no pagar los salarios, lo cual, según la legislación actual, solo
sería procedente cuando se declara la legalidad de la huelga. Alegan que esto
no era parte u objetivo del proyecto, que era frenar huelgas ilegales y ahora
es frenar el derecho general a las huelgas. Estiman que se trata de una forma
velada, con una maniobra coercitiva tácita, para desalentar el movimiento de
protesta de los trabajadores.
La Sala estima que no existe una lesión
a la acción sindical o al derecho de huelga de los derechos de los
trabajadores, toda vez que, precisamente, no se analizó en la aludida Sentencia
N° 2011-10832 de las 14:30 horas del 12 de agosto de 2011, el efecto de la
suspensión de los contratos de trabajo, de la naturaleza de un contrato
sinalagmático entre el empleador y trabajador, tal y como se ha concluido en
muchas otras jurisdicciones del mundo, sin menoscabar por supuesto que en el
caso de una negociación colectiva se pueda llegar a otra solución
(especialmente para el sector privado). Además, debe tomarse en cuenta, que los
sindicatos pueden crear fondos especiales para mantener los movimientos
sindicales y de los trabajadores, dándoles los respectivos subsidios. Aunque se
justifique que los trabajadores tendrán mayores dificultades para acudir a la
huelga, ello es un asunto de hecho que escapa a la tutela de la jurisdicción
constitucional, y los sindicatos deberán considerar y mantener la conveniencia
de adoptar los mecanismos que permitan transitoriamente a los trabajadores el
movimiento colectivo. Debe también decirse, que la reforma al artículo 379, del
Código de Trabajo, que actualmente incluye el tema del rebajo salarial, en el
capítulo de paros legales e ilegales, ya se encontraba propuesta como materia
de discusión desde el inicio del proyecto de ley, de modo que no se puede
interpretar que no estaría al alcance de los legisladores mediante el derecho
de enmienda. En consecuencia, el no pago de los salarios estipulado en el
proyecto de ley, no quebranta la Constitución Política.
7.1 Razones adicionales en relación con
el punto 7.- “La reforma al artículo 379, del Código de Trabajo, sobre la
suspensión del pago de los salarios” del considerando IV.- “Consulta
sobre el fondo”.
A los efectos de esta consulta aclaro
que, si bien suscribí la sentencia n.º 2011-010832 de las 14:30 horas de 12 de
agosto de 2011 en cuanto a la interpretación conforme del artículo 377 del
Código de Trabajo, en esa resolución se concibió que el despido, o bien, el
eventual rebajo de salarios en el sector privado tenía carácter sancionatorio,
por ello, era fundamental establecer primero la legalidad o ilegalidad de la
huelga a efectos de aplicarlos. Justamente, el ordinal 371 del Código de
Trabajo definía la huelga legal como: “el abandono temporal del trabajo en
una empresa, establecimiento o negocio, acordado y ejecutado pacíficamente por
un grupo de tres o más trabajadores, con el exclusivo propósito de mejorar o
defender sus intereses económicos y sociales comunes”. Asimismo, el numeral 377
supra citado únicamente regulaba que: “La huelga ilegal termina, sin
responsabilidad para el patrono, con los contratos de trabajo celebrados por
los huelguistas; quedan a salvo las sanciones de orden represivo que en contra
de éstos lleguen a declarar los Tribunales Comunes. Sin embargo, en los nuevos
contratos que celebre el patrono, no podrán estipularse condiciones inferiores
a las que, en cada caso, regían antes de declararse la huelga ilegal”. Otro
elemento importante que consideré en esa ocasión fue que la normativa no
procuraba una rápida resolución de los conflictos laborales relacionados con la
calificación de la huelga.
En la actualidad, la definición de
huelga cambió con la aprobación de la ley n.º 9343 de 25 de enero de 2016 “Reforma
Procesal Laboral”, la cual, sin perjuicio de los elementos adicionales que
se incorporan con el proyecto, se vino a definir en los siguientes términos: “Artículo
371- La huelga legal es un derecho que consiste en la suspensión concertada
y pacífica del trabajo, en una empresa, institución, establecimiento o centro
de trabajo, acordada y ejecutada por una pluralidad de tres personas
trabajadoras, como mínimo, que represente más de la mitad de los votos emitidos
conforme al artículo 381, por los empleados o las empleadas involucrados en un
conflicto colectivo de trabajo, para lo siguiente: a) La defensa y promoción de
sus intereses económicos y sociales. b) La defensa de sus derechos en los
conflictos jurídicos colectivos señalados en el artículo 386. (…)”. En
adición, las reformas relativas a la terminación o aplicación de sanciones se
encuentran reguladas con mayor detalle en el proyecto sometido a consulta: “Artículo
379- La terminación de los contratos de trabajo o cualquier otra sanción
disciplinaria que correspondiere, solo será procedente a partir de la
declaratoria de ilegalidad de la huelga. En los casos de servicios
esenciales, las sanciones disciplinarias que correspondan podrán ejecutarse
desde el momento en que adquiera firmeza la orden judicial prevista en el
artículo 375 bis de este Código. La huelga suspende los contratos de trabajo
respecto de los trabajadores que se encuentren participando del movimiento; en
consecuencia, dichos trabajadores no estarán obligados a prestar sus servicios
ni el empleador al pago de las remuneraciones. Si en sentencia final se declara
que los motivos de la huelga son imputables al patrono por incumplimientos
graves del contrato de trabajo, el patrono deberá pagar los salarios
correspondientes a los días que hubiese durado la huelga. En ningún caso será
condenado el patrono al pago de los salarios de los trabajadores que hubieran
declarado una huelga en servicios esenciales. (…)”.
Dado esta nueva regulación, de acuerdo
con los numerales del proyecto supra citados, estimo razonable la falta de pago
de salarios como consecuencia natural de la suspensión del contrato de trabajo,
no como sanción, mientras la huelga no sea calificada de forma definitiva, en
cuyo caso todo dependerá de si todavía se mantiene y de si fue declarada legal
o ilegal. Lo anterior viene a tener sentido práctico en la medida que la
calificación jurisdiccional de la huelga se dé en forma célere.
De ahí que, bajo este nuevo contexto,
me sume al criterio de mayoría en este punto.
8.- Sobre el artículo 379 consultado en
cuanto reconoce el pago de salarios por la huelga declarada legal, únicamente
“por incumplimientos graves”. En
cuanto al segundo punto consultado sobre este artículo 379, que el
incumplimiento generalizado de los contratos individuales de trabajo estaría
siendo sustituido por el concepto mucho más restrictivo de “incumplimiento
grave ” imputable al patrono, es claro que la técnica que utiliza el
legislador de circunscribir el pago de los salarios dejados de percibir, con
motivo de una huelga declarada legal por causas imputables al patrono, por
incumplimientos graves del contrato de trabajo, no podría ir en perjuicio de lo
establecido en el artículo 386, del Código de Trabajo. En este sentido, debe de
aplicarse el principio protector del Derecho Laboral, con el cual se revierten
los principios hermenéuticos comunes de interpretación de las normas en
conflicto, para que en este caso, la parte perjudicada pueda pedir la
aplicación de la norma más favorable. De este modo, interpreta la Sala
los artículos 379 (por reformarse) y 386, del Código de Trabajo, de conformidad
con el Derecho de la Constitución, que no podría resultar restrictivo sobre el
derecho a la acción sindical, concretamente a la huelga, así como la libertad
sindical, y recuperar los salarios de declararse la huelga legal. Es claro, que
ello sería procedente por los siguientes motivos imputables al empleador o la
empleadora: sea por incumplimiento grave del contrato colectivo de trabajo o el
incumplimiento generalizado de los contratos de trabajo, del arreglo
conciliatorio, de la convención colectiva o del laudo arbitral, por negativa a
negociar una convención colectiva, a reconocer a la organización sindical, la
reinstalación de los representantes de las personas trabajadoras cuando haya
sentencia firme que así lo ordene, maltrato o violencia contra los trabajadores
o las trabajadoras. En estos casos, dicha norma regula la vía (ejecución de
sentencia) en la que se podrá hacer efectivo el reclamo de los salarios dejados
de percibir. De este modo, en el criterio de la Sala, la frase “incumplimientos
graves” establecida en el párrafo cuatro, del artículo 379, que se
consulta, no quebrantaría la libertad de sindicación, la acción sindical y el
derecho a la huelga, contenido en los artículos 60 y 61, de la Constitución
Política.
8.1
Razones distintas del Magistrado Rueda Leal en relación con el punto 8.- “La
reforma al artículo 379, del Código de Trabajo, sobre la suspensión del pago de
los salarios” del considerando IV.- “Consulta sobre el fondo”.
Al
respecto, la propuesta de reforma al artículo 379 del Código de Trabajo, en
tanto establece: “Si en sentencia final se declara que los motivos de la
huelga son imputables al patrono por incumplimientos graves del contrato de
trabajo, el patrono deberá pagar los salarios correspondientes a los días que
hubiese durado la huelga”, ya se encuentra contemplada en el numeral 386
del Código de Trabajo actual, el cual no sufriría ninguna modificación ni derogación
en caso de aprobarse el proyecto de ley consultado. En ese sentido, como ambas
normas estarían vigentes, estimo innecesaria la aclaración que se hace en la
sentencia.
9.-
Artículo 375 bis, del Código de Trabajo, en cuanto establece a la huelga en los
servicios esenciales como manifiestamente ilegal. Redacta el
magistrado Castillo Víquez.
La disposición establece que:
“Artículo
375 bis- La huelga en servicios esenciales es manifiestamente ilegal, por lo
que no requiere del trámite de calificación previsto en este Código. En este
caso, dentro de las 24 horas siguientes a la suspensión de labores, la parte
patronal estará obligada a solicitar al Juzgado de Trabajo la emisión de una
orden dirigida a los trabajadores para que se reincorporen inmediatamente a sus
labores. Con la solicitud se aportará la prueba correspondiente para acreditar
la condición de servicio esencial.
La
Procuraduría General de la República también estará legitimada para promover
directamente la gestión indicada.
Dentro
de las 24 horas siguientes a la recepción de la solicitud indicada en el primer
párrafo de este artículo, la autoridad judicial dará audiencia por 24 horas a
las contrapartes, que serán notificadas de conformidad con el artículo 349 en
el caso de los sindicatos, o de acuerdo al artículo 377 en el caso de las
coaliciones temporales de trabajadores.
Transcurrido
el plazo del párrafo anterior, la autoridad judicial contará con 24 horas para
resolver la solicitud planteada.Si la solicitud fuera denegada por el Juzgado
por considerar que no se trata de un servicio esencial, en la misma resolución,
el Juez ordenará la tramitación del caso bajo el procedimiento de calificación
de la huelga. Si la solicitud fuera admitida el juez ordenará a los
trabajadores que se reincorporen de forma inmediata a sus labores.
Tanto
la orden judicial como la denegatoria de la solicitud podrán ser objeto de
apelación. La misma deberá formularse en el plazo máximo de dos días naturales
y será admitida únicamente en el efecto devolutivo.
En
cualquiera de los casos, la apelación deberá presentarse ante el mismo Juzgado
de Trabajo, el cual lo remitirá al superior correspondiente. Esta última
autoridad convocará a las partes a una audiencia oral dentro de las cuarenta y
ocho horas siguientes, a efecto de que las mismas expresen los agravios
correspondientes, y emitirán la resolución definitiva, en forma oral, al
finalizar la diligencia.
Bajo
ninguna circunstancia podrán ampliarse los plazos establecidos en la presente
norma”.
Para la mayoría de la Sala, esta
disposición es congruente con lo resuelto en el punto 4 de vicios de fondo de
esta opinión, sobre el artículo 376, del Código de Trabajo que se pretende
reformar. En este sentido, debe desestimarse la duda, al estar prohibida
en forma absoluta la huelga en los servicios esenciales, y por ello, es una
consecuencia natural el prescindir de la calificación del trámite de la huelga.
Debe tomarse en cuenta, que la exclusión a este procedimiento responde a la
naturaleza de las actividades consideradas como esenciales, y porque están
ligadas a la vida, a la salud, y a la seguridad pública. Otro aspecto
consultado, tiene relación con la lesión al artículo 60 Constitucional, al no
establecerse la posibilidad para que pudiera garantizarse un acuerdo previo
sobre la base de criterios técnicos entre las partes en conflicto, para
establecer los servicios de importancia trascendental (como ocurre con el 376
quater), con el llamado esquema de prestación de servicios mínimos. La
prohibición de la huelga debería estar para funcionarios públicos que ejercen
funciones de autoridad en nombre del Estado (cuerpos de seguridad o de
policía), o con servicios esenciales en sentido estricto, quienes podrían poner
en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas en toda o parte de
la población. Eximen algunos otros que no ejercen funciones de autoridad en
nombre del Estado. Sobre este aspecto, estima esta Sala que, si bien el
legislador estableció la posibilidad de definir un acuerdo previo entre las partes
en conflicto en la reforma al artículo 376 ter, del Código de Trabajo, para que
los trabajadores pudieran convenir ir a la huelga en aquellos servicios
institucionales de importancia trascendental, esa es una solución que es
competencia del legislador. Decidir si debería aplicar o no la misma fórmula
jurídica es un asunto que atañe a la libre conformación o configuración del
legislador, así como de oportunidad y conveniencia, que le permite decidir cuál
es el mejor tratamiento jurídico de los servicios esenciales que podrían no
estar afectos a la limitación al derecho a la huelga.
9.1 El magistrado Salazar Alvarado y la
magistrada Picado Brenes concurren en el tanto norma es de procedimiento. El magistrado Salazar Alvarado, y
la magistrada Picado Brenes, con redacción del primero, deseamos dejar
constancia que nuestro voto coincide con el de la mayoría, en el tanto que lo
regulado en este numeral, es el tratamiento preciso de un aspecto puntual del
proyecto de ley que reforma el numeral 376, del Código de Trabajo. Si bien,
sobre este último numeral salvamos parcialmente el voto, al establecer la
prohibición absoluta de la huelga en ciertos casos de servicios esenciales, lo
que aquí se pretende modificar sólo se ocupa del procedimiento que debe
seguirse en aquellas huelgas que estarían absolutamente prohibidas como
servicios esenciales. En este sentido, entendemos que se refiere a la huelga
que afecta al núcleo duro de los derechos que protegen los servicios
esenciales; es decir, en aquellos servicios susceptibles de producir
una amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda
o parte de la población. Será sobre estos que cabe un procedimiento sumario
para aquellos servicios en el que estaría prohibido el derecho a la huelga. En consecuencia,
no es inconstitucional que sean objeto del procedimiento señalado por el
legislador en esta norma.
10) Constitucionalidad de la
prohibición absoluta de la huelga en los servicios judiciales y auxiliares,
dispuesta en el artículo 376 consultado. Redacta el Magistrado Rueda Leal.
Atinente a este extremo, primero se
debe aclarar que en el punto 4 de la consulta n.o 19-016322-0007-CO,
referida a una cuestión de fondo, los consultantes alegan, por un lado, un
vicio de procedimiento por la falta de consulta a la Corte Suprema de Justicia
en los términos del artículo 167 de la Constitución Política y vulneración del
principio constitucional de participación ciudadana, y, por otro,
inconstitucionalidades por el fondo por violación al artículo 61 de la Constitución
Política. Al respecto, los vicios de procedimiento ya han sido resueltos en
considerandos anteriores, por lo que ahora se procede a resolver solo lo
relativo a las argüidas inconstitucionalidades por el fondo.
En cuanto al numeral 61 constitucional,
los consultantes plantean una restricción excesiva, abusiva y desproporcionada
al derecho a la huelga.
Subrayan que los servicios judiciales
en derecho de familia, concebidos en su totalidad, aunque son muy importantes
no califican como servicios esenciales a los efectos de prohibir de forma
generalizada el ejercicio del derecho de huelga. No objetan la inclusión de
materias como pensiones alimentarias o violencia intrafamiliar donde se
discuten asuntos que pueden afectar la vida y la seguridad o el derecho a la
alimentación; no obstante, la inclusión generalizada de todos los procesos de
familia implica una restricción desproporcionada al derecho de huelga de las
personas servidoras judiciales, pues un proceso de divorcio o un proceso para
discutir cuestiones patrimoniales no pueden incluirse en la misma categoría.
Asimismo, la inclusión del concepto
"derechos fundamentales" como servicios judiciales donde se prohíbe
el ejercicio del derecho de huelga, implica una restricción arbitraria y
desproporcionada, porque en todos los procesos judiciales se discute la tutela
de algún derecho fundamental. No se objetan los procesos donde se discute la
tutela de los derechos a la vida, la salud y la de las personas, como un
proceso de habeas corpus o uno penal donde se ha cometido un delito contra la
vida o donde está en peligro la seguridad. Empero, la prohibición de la huelga
en todos los procesos donde se busque la tutela de algún derecho fundamental
implicaría que los procesos puramente patrimoniales, como un juicio cobratorio
civil o uno comercial, también quedarían calificados como esenciales pues en
ellos también se encuentran involucrados derechos fundamentales (derecho de
propiedad, libertad de comercio).
Agregan que la inclusión de los juicios
contravencionales de igual manera resulta desproporcionada pues ahí se discuten
infracciones de menor gravedad, donde no se tutela la vida, la salud y la
seguridad de las personas. La pretensión de prohibir el derecho de huelga hasta
en estos procesos, equivale a una prohibición total del derecho de huelga en
todos los procesos judiciales, calificando los derechos laborales colectivos
como el bien jurídico más prescindible y de menor jerarquía respecto a
cualquier otro bien jurídico tutelado.
Los mismos argumentos aplican para la
pretensión de prohibir el derecho de la huelga en todos los procesos laborales,
máxime que a través de un programa de servicios mínimos se puede garantizar que
juzgados de trabajo funcionen para resolver procesos de calificación de huelga.
A los efectos de resolver este
cuestionamiento de constitucionalidad, por su evidente conexidad, se debe
remitir a lo ya explicado en el considerando relativo a la constitucionalidad
de la prohibición absoluta de la huelga en los servicios públicos esenciales,
dispuesta en el artículo 376 consultado.
En ese considerando se concluye que las
recomendaciones del Comité de Libertad Sindical (CLS) de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) no son de acatamiento obligatorio, sino que son
pautas de orientación, lo cual concuerda con el hecho de que no existe alguna
norma jurídica convencional que de modo expreso les confiera carácter
vinculante a tales recomendaciones, tesitura avalada incluso por la Corte IDH
en Baena Ricardo y otros vs. Panamá. Lo anterior no significa que esta Sala
desconozca el valor jurídico y doctrinario de los pronunciamientos de los
órganos de control de la OIT, cuya autoridad técnica e histórica les da un
valor superior al de una recomendación de naturaleza puramente axiológica o
teórica. Empero, tal reconocimiento no significa que la jurisdicción
constitucional carezca de un margen de apreciación a la hora de aplicar control
de constitucionalidad, toda vez que las referidas recomendaciones, como ya se
indicó, no revisten cualidad vinculante, el hardlaw -la regulación
constitucional vigente – prima sobre el softlaw, y de manera equilibrada se
deben resguardar los diferentes bienes constitucionales en juego.