Maricruz
Barquero Kepfer*
Fernando
Castro Padilla**
Henry
Chavarría Duartes***
Resumen:
El
adecuado ejercicio de la función de control político, que le corresponde de
forma intrínseca e ineludible a la Asamblea Legislativa, resulta transcendental
en el marco de un sistema democrático, en procura de garantizar que todas las
administraciones públicas, así como la totalidad de los funcionarios públicos,
se sujeten a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico, a la voluntad popular y
a los principios de racionalidad, oportunidad, prudencia, corrección, probidad
y eficiencia. Las comisiones especiales de investigación constituyen un
instrumento fundamental para el ejercicio de dicha función. Con todo, la labor
de control político debe ejercerse en congruencia con los distintos
requerimientos y límites impuestos en el propio texto constitucional y
desarrollados en la jurisprudencia de la Sala Constitucional; en particular,
deben respetarse los derechos fundamentales y los principios constitucionales
de razonabilidad y proporcionalidad.
Palabras
clave:
Principio de separación de poderes. Control
político. Comisiones especiales de investigación.
Abstract:
The
proper exercise of political control role, which intrinsically and inescapable belongs
to the Asamblea Legislativa, is transcendental within the framework of a
democratic system, in order to ensure that all public administrations, as well
as all public officials, are subject to the provisions of the legal order, the
popular will and the principles of rationality , opportunity, prudence,
correction, probity and efficiency. Special commissions of inquiry are a
fundamental instrument for the exercise of this function. However, the
political control role must be exercised in accordance with the different
requirements and limits imposed in the constitutional text itself and developed
in the jurisprudence of the Sala Constitucional; fundamental rights and
constitutional principles of reasonableness and proportionality must be
respected in particular.
Keywords:
Principle of the separation of powers. Political
control. Special Commissions of Inquiry.
SUMARIO: 1.- Introducción. 2.-
Limitación y control del poder. 3.- Parlamento y control político. 4.- La
función de control político de la Asamblea Legislativa. 5.- Análisis
jurisprudencial: las comisiones legislativas especiales de investigación en la
jurisprudencia de la Sala Constitucional. 5.1.- ¿Por qué las funciones de
control político son exclusivas de la Asamblea Legislativa? Estrecha relación
entre función parlamentaria con la de control o fiscalización política. 5.2.-
Los objetivos de las comisiones de investigación. 5.3.- Las atribuciones de las
comisiones de investigación. 5.4.- Los límites al ejercicio del control
político. 5.5.- El debido proceso frente al ejercicio del control político. 6.-
Riesgos, debilidades y límites al control político: balance general. 7.-
Conclusiones. 8.- Referencias bibliográficas.
1.-
Introducción.
El
propósito de este artículo es analizar el fundamento, alcances y trascendencia
del control político encomendado a la Asamblea Legislativa, en el marco del
principio de separación de funciones. Interesa, en particular, estudiar la
figura de las comisiones especiales de investigaciones, previstas expresamente
en el texto constitucional como uno de los principales instrumentos con que
cuenta la Asamblea Legislativa para ejercer su función de control político.
Para efectos de realizar tal análisis, se expondrán los criterios
jurisprudenciales más relevantes emitidos por la Sala Constitucional en esta
materia.
2.-
Limitación y control del poder.
Uno de
los rasgos característicos del Estado Constitucional y Democrático de Derecho
–conforme a su paulatina consolidación, principalmente después de la Segunda
Guerra Mundial- es la consagración de una amplia red de limitaciones y
controles al ejercicio del poder público. Limitaciones de orden sustancial y
funcional. Controles de tipo social, político y jurídico. La Constitución, como
manifestación del Poder Constituyente del pueblo, se erige en pieza capital de
tal red, dado que, contiene las normas fundamentales y supremas del orden jurídico
estatal –tanto de contenido material como estructural (organizativo y
procedimental)-, todas ellas jurídicamente vinculantes, al que están sometidos
todas las autoridades públicas y los mismos particulares (Barquero y Castro,
2019, pp. 248 a 250). Supone un pilar del paradigma constitucional democrático
la afirmación que:
La soberanía reside en el pueblo, se expresa
directamente a través del poder constituyente y se objetiva jurídicamente en la
Constitución. Todos los órganos del Estado, incluido el legislador, son poderes
constituidos, sometidos, por tanto, a la soberanía de la Constitución. La soberanía no reside, pues, en ningún órgano
del Estado. La soberanía reside en la práctica en la Constitución, a la que
están sometidos todos los órganos del Estado.(Pérez
Royo, 1998, p. 61)
Se
confirma, con esto, la sujeción de toda la actividad estatal a la Constitución,
como instrumento primario de limitación y control del poder, incluso respecto
del legislador democrático. Según explica Solís (2000), el:
… constitucionalismo solo es posible con el
establecimiento y mantenimiento de restricciones constitucionales del ejercicio
del poder. Por lo tanto, no es posible pensar en una constitución, si no
descansa en la existencia de controles, con el fin de fiscalizar el ejercicio
del poder para evitar las arbitrariedades y los abusos de quienes ejercen el
poder político.(p. 91)
En cuyo
caso, un elemento esencial de la referida red, consagrado en los distintos
textos constitucionales democráticos surgidos luego de las revoluciones
liberales desarrolladas en Europa y América, a partir de finales del s. XVIII,
es el principio de división de poderes –denominado, actualmente, como principio
de separación de funciones-. Así se refleja, por ejemplo, en el artículo 16 de
la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de
1789, en que se dispone: “Toda sociedad
en la cual la garantía de los derechos no esté asegurada, ni determinada la
separación de los poderes, carece de Constitución”. Este es un principio
político y jurídico básico dentro de la lógica del Estado democrático, en el
sentido de establecer una estructura estatal compuesta por órganos
funcionalmente diferenciados e independientes entre sí, entre los que se
distribuyen las distintas competencias y funciones públicas, con lo que se
evita su concentración y se provoca así un equilibrio y control recíproco, de
modo que sea el poder el que limite y controle al poder (Rodríguez, 2002, p.
21; Hernández, 1993, pp. 20 y 21). Se pretende garantizar un funcionamiento
acotado, responsable y vigilado de los órganos de poder, en resguardo de los
derechos de los individuos, particularmente aquellos estimados fundamentales
(Valadés, 2000, pp. 514-523).
La Sala
Constitucional, en su voto nro.1994-04091,
sostuvo que:
Los artículos 9, 10, 121, 140, 152, de la
Constitución, entre otros, claramente asignan funciones especializadas a
diferentes órganos –Poderes- del Gobierno, y han diseñado un complejo sistema
de frenos y contrapesos como una garantía, la más importante si se quiere, de
la libertad. Desde esta perspectiva, la separación de funciones, la
fiscalización recíproca y la autolimitación de esos poderes, se yergue como un
valladar de protección de los valores, principios y normas constitucionales en
beneficio directo de todos los habitantes del país.
Luego,
en el voto nro.2006-07965, expresó:
Modernamente, se sostiene que la separación de
funciones, es tanto una técnica para debilitar el poder público, evitando su
concentración en un solo ente u órgano, como también un medio para dividir y
racionalizar el ejercicio del poder, haciéndolo más eficiente. Actualmente, se
puede afirmar que como consecuencia directa de la íntima relación y
coordinación entre los poderes ejecutivo y legislativo, el aludido principio ha
asumido un carácter fundamentalmente organizativo, con el propósito de asegurar
un desarrollo ordenado y coordinado de la actividad estatal. Esto es,
constituye un medio organizativo en favor de los individuos o grupos sociales
intermedios para evitar la concentración y exceso de poder de los partidos
políticos mayoritarios que dominan transitoriamente los órganos estatales,
razón por la cual la doctrina ha sostenido los conceptos de distinción y
colaboración de poderes. De la vigencia del principio de separación de
funciones en el Estado moderno pueden deducirse dos consecuencias jurídicas
inmediatas y de gran trascendencia: a) La distinción material de las funciones; b) la atribución, normal y
permanentemente, de una determinada función a un conjunto determinado de
órganos constitucionales, lo que implica como corolario lógico la prohibición
impuesta a los órganos estatales para delegar el ejercicio de sus funciones
propias, o invadir la esfera de atribuciones que constitucionalmente le corresponde
a otros órganos (artículos 9°, párrafo 2°, de la Constitución Política y 86 de
la Ley General de la Administración Pública).
De
manera más reciente, en el voto nro.2011-017213,
la Sala agregó:
… la teoría de la separación de poderes aboga por el
ejercicio de ciertas funciones específicas que le corresponden a cada rama de
gobierno, con independencia de la otra, sin que se puedan sustituir total o
parcialmente. Sin embargo, es fundamental entender que sobre la independencia
de cada uno de los Poderes, en un plano superior, se encuentra el Estado como
un poder unitario y singular, lo que impone a cada uno de los Poderes la
obligación de colaboración. En consecuencia, sería un contrasentido estimar que
cada Poder actúa aisladamente del otro, con un amplio poder de acción que a su
vez debía ser aislado de todos los demás, cuando el gran reto del Estado de
Derecho es mantener coherente todo el sistema de atribuciones constitucionales,
y operar con los principios de unidad y coordinación, de ahí que conviene entender
el sistema constitucional de división de poderes como uno de separación de funciones, que muchas veces se tocan y se
asisten, o se controlan y equilibran entre sí. En este sentido, no cabe la
anulación de un Poder sobre el otro. Por ello no hay duda que el equilibrio es
importante, como efectivamente lo ha sostenido esta Sala, la ausencia de
división de funciones del Estado, alberga en sí mismo una violación a la
libertad del individuo.
Según
se deriva de los anteriores extractos jurisprudenciales, el principio de
separación de funciones ha ido evolucionado, al reconocerse la exigencia que
los distintos poderes colaboren y coordinen sus funciones entre sí; sin
embargo, se mantiene el postulado básico de la necesaria distribución de
competencias constitucionales entre distintos órganos, que se controlan y
equilibran entre sí. Es en este contexto general que ha de insertarse y
analizarse la función de control político que corresponde al órgano
parlamentario.
3.-
Parlamento y control político.
El
Parlamento ocupa una posición trascendental en los Estados democráticos, en
tanto constituye el órgano representante del pueblo. En este encuentran
acomodo, así como cauces de expresión, participación e integración, las
distintas opciones ideológicas y opiniones políticas existentes en el conjunto
del cuerpo electoral. La Sala Constitucional ha señalado, por ejemplo, que la
Asamblea Legislativa está:
… llamada a constituirse en el máximo órgano
representativo del pueblo y de las diferentes fuerzas políticas, sociales y
económicas que conforman el Estado (artículos 1 y 105 de la Constitución
Política), de forma que en su seno se expresa la pluralidad de cosmovisiones,
pensamientos e intereses que integran la sociedad costarricense.(voto nro.2013-12014)
Una de las funciones más
importantes del Parlamento, como órgano de naturaleza representativa del
pueblo, es la legislativa. Aunque en sus orígenes no era su función central,
con el transcurso del tiempo fue adquiriendo mayor peso, al grado que se ha
identificado al Parlamento con el órgano o poder legislativo (Berlín, 1995, p.
138). Lo anterior, con sustento en “el
principio de que sólo los representantes de la sociedad pueden vincular, a
través de sus normas, a la sociedad entera” (Biglino, 2001, p. 180).
Sin
embargo, esta no es su única función. Cabe destacar el control político como
otra de las funciones básicas del Parlamento. Incluso, existen autores -tanto
nacionales como extranjeros- quienes afirman que dicha función ha adquirido una
nueva dimensión, ante la dinámica que actualmente prima entre el Parlamento y
el Ejecutivo –incluso, en el caso de los sistemas parlamentarios-,
caracterizada por una pérdida de “preeminencia”
del primero y un mayor “protagonismo”
del segundo (García, 1991, pp. 115 y sigs.; Sánchez, 1995, pp. 223 y sigs.).
Con ello se hace referencia al hecho que actualmente el Ejecutivo centraliza la
dirección política del Estado y se constituye en el motor de la acción estatal.
Lo que se debe, en gran medida, a las
particularidades de las sociedades modernas, caracterizadas por su complejidad
social y económica, así como por la vertiginosidad de los acontecimientos, lo
que requiere de una respuesta estatal cada vez más eficiente (rápida y
técnicamente acertada) ante las demandas crecientes de la sociedad, lo que
opera a favor de la actuación del Ejecutivo en razón de su homogeneidad y
mayores medios técnicos, materiales y humanos, y –en cambio- no armoniza “con la clásica actividad parlamentaria de
largos discursos y de enfrentamientos políticos.” (Solís, 2000, p 66). Por
lo que el Ejecutivo ha asumido el papel predominante en la decisión de la
política estatal y en su instrumentación.
Fenómeno que explica García (1991), en los siguientes términos:
La complejidad -política, económica y social- de las
sociedades actuales obliga a que la adopción de las decisiones políticas y,
todavía en mayor grado, su instrumentación se realice, en la mayoría de las
ocasiones, tras complejos estudios en los que han de ponderarse complicados
factores técnicos. Además, dichas decisiones han de adoptarse, con frecuencia,
con rapidez. Todos estos elementos operan en contra de un órgano, como el
Parlamento, compuesto por numerosos miembros, de carácter deliberante y no
especializado, y actúan a favor del Ejecutivo, en el que se combina el
principio de jerarquía, que facilita la adopción e instrumentación de las
decisiones, con la posibilidad de contar con los elementos técnicos y humanos
adecuados para la mejor valoración de los factores técnicos que concurren en
cada caso. La necesidad que las sociedades actuales presentan de sublimar el
principio de eficacia favorece, por tanto, la concentración de la capacidad de
decisión en un órgano de decisión política unitario y capaz de actuar con el
máximo de eficacia y rapidez, que no puede ser otro que el Gobierno. El
incremento de la intervención estatal en la vida económica y social, por otro
lado, genera como consecuencia una presencia del Gobierno en las distintas
esferas sociales que se incrementa paulatinamente, y que redunda en la
sustracción al Parlamento de importantes parcelas de su tarea. (pp. 122 y 123)
A lo
que se agrega una creciente intervención del Ejecutivo sobre la actividad
legislativa del Parlamento, tanto respecto al inicio como al resultado final del
procedimiento legislativo. Ello obedece, en primer lugar, al papel predominante
que ha asumido el Ejecutivo en cuanto a la iniciativa legislativa. Y es que
justamente su papel central en la dirección política del Estado le capacita
sobre los demás órganos estatales para apreciar mejor las medidas legislativas
cuya adopción resulta más urgente o importante, a lo que se añade la cada vez
mayor complejidad técnica de las leyes, lo que exige, para su elaboración, un
soporte pericial y unos recursos humanos, técnicos y de tiempo, de los que
carece el Parlamento y sí posee el Ejecutivo. Finalmente, si la mayoría
parlamentaria es afín al Gobierno, por pertenecer al mismo partido político,
entonces el proyecto de ley seguramente prosperará a través de la línea de partido
y la disciplina del voto (Canosa, 1990, pp. 145 y 146)[1].
De allí, que se haya afirmado que la ley se ha convertido -en muchos casos- en
uno de los instrumentos de que el Ejecutivo dispone para ejecutar su política[2],
y la función legislativa ha devenido en una función de convalidación o
supervisión respecto de los proyectos de ley presentados por el Gobierno
(García, 1991, pp. 129 y 191).
Se da
así una nueva realidad, en la que el Ejecutivo tiene un papel predominante en
la adopción, dirección e instrumentación de la política estatal. Se habla,
incluso, de “la primacía funcional que el
poder ejecutivo ha adquirido en la última etapa evolutiva del Estado de Derecho”
(Canosa, 1990, p. 145).
Ahora
bien, lo antes expuesto no puede interpretarse en el sentido que el Parlamento
ha perdido importancia dentro del funcionamiento de un sistema democrático.
Esta nueva dinámica entre los poderes públicos -caracterizada por el hecho que
el Ejecutivo se ha constituido en la fuerza impulsora y directora de la actividad
estatal-, lo que ha provocado es que se potencie y adquiera una nueva
significación la función de control político que corresponde al Parlamento.
Como ya
se indicó, dentro de la estructura estatal, el Parlamento es el máximo órgano
representativo del pueblo y de las diferentes fuerzas políticas, sociales y
económicas que conviven en el Estado, por lo que en su seno se expresa la
pluralidad de cosmovisiones, pensamientos e intereses que integran toda
sociedad moderna. Así, el Parlamento se presenta como la instancia idónea para
que los distintos grupos parlamentarios puedan analizar, debatir y deliberar
públicamente sobre la actuación del Gobierno, así como para que las diferentes
fuerzas representadas en el Parlamento puedan exponer libremente su opinión,
hacer valer su posición, defender sus intereses y fiscalizarse mutuamente. En
tal escenario se ejerce el control político, con el propósito de examinar
públicamente la actuación del Gobierno y
así poder conocer las razones que la guían, someterla a posibles
críticas y contrastarla con otras alternativas, en aras de fiscalizar e incidir
en que el ejercicio del poder político y las competencias encomendadas al
Ejecutivo se sujete a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico, a la voluntad
popular y a los principios de
racionalidad, oportunidad, prudencia, corrección, probidad, acierto y
eficiencia (Sánchez, 1995, pp. 230 a 255; Solís, 2000, pp. 113 a 120).
Debe
destacarse, particularmente, el papel que corresponde a los grupos de oposición
o minorías parlamentarias. Se ha aseverado:
Está claro que son las minorías las más interesadas
en mostrar los defectos y las contradicciones de la política del Ejecutivo para
conseguir mediante esta crítica que el electorado cambie de opinión en las
siguientes elecciones y también que facilitarles dicha tarea repercute en el
bien del sistema en su conjunto porque es necesario para el mismo que los que
ostentan el poder vean limitado este por la continua supervisión de sus
actividades por parte de grupos opositores. (Torres,
1998, pp. 24 y 25)
Pero,
además, el control político no se dirige exclusivamente al Gobierno, sino que
pueden ser objeto de control todas las administraciones públicas, así como la
totalidad de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus competencias. En
este sentido se puede citar a Solís (1998), quien afirma:
Debe entenderse, por tanto, que el objeto controlado
no sólo se circunscribe al Poder Ejecutivo, sino también a los otros poderes,
órganos y entes públicos, así como a sus responsables. Esta amplia idea del
control se encuentra respaldada en normas constitucionales y deriva del más
elemental sentido de la responsabilidad. […] El Parlamento no puede limitarse a
ejercer control sobre el Poder Ejecutivo; pues, exactamente por las mismas razones
de que él es controlable, también lo son todas las entidades públicas, por
cuanto cumplir con el ordenamiento jurídico, la ética en el ejercicio de la
función pública y la satisfacción de la orientación expresada por la voluntad
popular constituyen los bienes tutelados por la función controladora de la
Asamblea Legislativa. (p. 57)
En
resumen, se puede sostener que:
El Parlamento es una institución básica de la
democracia, en el que se produce la deliberación, indagación, vigilancia,
control y decisión de los grandes temas que afectan a la sociedad. En esta
institución cobra vida la representación política de la pluralidad de intereses
y gustos que conforman la vida social, política, económica y cultural de todo
Estado. […] Mediante la dialéctica de la representación, el debate y la
legitimación de las políticas públicas, el Poder Legislativo se ha convertido,
quizás, en el más importante factor de integración política y social de la
diversidad y la pluralidad que subyace en el seno de la sociedad. […] Gracias a
este carácter representativo e integrador, la Asamblea Legislativa posee la
facultad de controlar, desde el ámbito ético, político, y jurídico, que las
actividades del Poder Ejecutivo, los demás órganos y entes públicos y las de
sus titulares reflejen los intereses y aspiraciones de la voluntad popular.
(Solís, 2000, pp. 62 y 63)
4.-
La función de control político de la Asamblea Legislativa.
Lo
previamente indicado permite comprender el papel nuclear de la Asamblea
Legislativa dentro del sistema democrático constitucional costarricense, en
razón de su función de control político sobre el ejercicio del poder por parte
de los demás entes u órganos públicos y sus titulares. La Sala Constitucional ha indicado que el
control político:
… se concibe como un instrumento indispensable y de
‘uso cotidiano’ de los diputados. Consiste, en último término, en la
verificación y formación de un juicio por parte del órgano legislativo respecto
de las actuaciones de los Poderes Públicos y funcionarios públicos que los
integran, en relación con los parámetros constitucionales, legales y políticos
que deben enmarcar su actuación. El control político que ejerce la Asamblea
Legislativa, se ejerce no sólo respecto del Poder Ejecutivo, sino en general,
sobre todos los órganos e instancias públicas. Esta labor tiene como objetivo
primordial, tutelar el ejercicio de la soberanía popular, por quien está
constitucionalmente reconocido, como su principal agente de tutela; de esta
manera sirve de garantía de la democracia, al servir de foro de publicidad en
la actividad de los Poderes Públicos, con el fin de que el pueblo -titular de
la soberanía- pueda reconocer las actuaciones de tales Poderes y su
justificación. (sentencia nro.2005-13897)
Respecto
a su principal fundamento normativo, debe citarse, en primer lugar, el artículo
2 de la Constitución Política, en tanto establece que la soberanía reside
exclusivamente en la Nación, pues, cuando “la
Asamblea Legislativa vigila, fiscaliza y controla el ejercicio del poder político,
lo hace a nombre y en representación del pueblo” (Solís, 2000, p.
80). También debe citarse el ordinal 9 constitucional, que consagra el
principio de separación de funciones –el control político es parte del
mencionado sistema de frenos y contrapesos previsto para limitar y fiscalizar
el ejercicio del poder- y el principio de responsabilidad –en procura que los
funcionarios públicos respondan por la honestidad, corrección y eficiencia en
el ejercicio de sus funciones-. Asimismo, el numeral 11 constitucional recoge
los principios de legalidad –que supone la vinculación y sometimiento de todas
las autoridades públicas al ordenamiento jurídico- y rendición de cuentas –por
ende, los funcionarios públicos deben responder por el debido cumplimiento de
sus funciones y su sometimiento al ordenamiento jurídico-. Finalmente, en el
texto constitucional se prevén un conjunto de mecanismos específicos
encaminados a realizar dicho control político. Entre tales instrumentos cabe
mencionar:
·
Las comisiones especiales de
investigación (artículo 121, inciso 23).
·
Las interpelaciones y la
censura a los Ministros de Gobierno (artículo 121, inciso 24).
·
El control de las memorias de
los Ministros de Gobierno (artículo 144).
·
La obligación de los Ministros
de Gobierno de comparecer ante la Asamblea Legislativa (artículo 145).
En
cuanto al contenido y alcances del referido control político, Alex Solís
asevera que, en un sentido amplio, tal control lo ejerce la Asamblea
Legislativa como Poder de la República, cuando le corresponde, formalmente,
tomar alguna decisión o cumplir con algún acto constitucional tendiente a la
supervisión y fiscalización de los otros poderes, entes y órganos públicos, así
como de sus titulares; además,los diputados, en su condición individual,
también están facultados para el ejercicio de esa función, pues la simple iniciativa para interpelar o dar un
voto de censura a un ministro, pedir un informe a alguna institución pública o
enviar una carta a un funcionario público, son actos de control político, en el
tanto, pueden producir –desde un punto de vista práctico- los efectos de
sujetar y limitar a los gobernantes a los mandatos del ordenamiento jurídico,
los principios éticos y la voluntad popular(2000, pp. 94 y 95).
5.-
Análisis jurisprudencial: las comisiones legislativas especiales de
investigación en la jurisprudencia de la Sala Constitucional.
Un
instrumento particularmente relevante, para el ejercicio del control político,
lo constituyen las comisiones especiales de investigación previstas en el artículo
121, inciso 23, de la Constitución Política, en que se establece la posibilidad
que la Asamblea Legislativa nombre comisiones “de su seno para que investigue cualquier asunto que la Asamblea les
encomiende, y rindan el informe correspondiente”.
Según
expone la doctrina nacional (Hernández, 1998, p. 348; Solís, 1998, p. 122 a
124), tales comisiones se caracterizan por ser instrumentos ocasionales y
temporales, que nacen con un fin claramente determinado y delimitado en la
moción que les da origen, como lo es realizar investigaciones sobre asuntos
específicos que les encomiende la Asamblea Legislativa y rendir el informe
correspondiente. Para tales efectos, disponen de un conjunto de facultades
extraordinarias de carácter constitucional, a saber: (a) tienen libre acceso a
todas las dependencias oficiales para realizar las investigaciones y recabar
los datos que juzguen necesarios y (b) pueden recibir todo tipo de pruebas y
pueden hacer comparecer ante sí a cualquier persona, con el objeto de interrogarla.
En las
próximas páginas, se analizará en detalle el funcionamiento de las comisiones
legislativas especiales de investigación, sus atribuciones y límites. Todo lo
anterior, a la luz de la jurisprudencia de la Sala Constitucional[3].
5.1.- ¿Por qué las funciones de control político son
exclusivas de la Asamblea Legislativa? Estrecha relación entre función
parlamentaria con la de control o fiscalización política.
La Sala
Constitucional ha destacado que las funciones de control político le son
exclusivas a la Asamblea Legislativa, justamente, por su carácter de máximo
órgano representativo del pueblo y de las diferentes fuerzas políticas,
sociales y económicas que conforman el Estado. Ha indicado, al efecto, que,
cuando la Asamblea Legislativa realiza su función de control político, realiza
“actos que le competen en forma exclusiva
en su carácter de órgano político” (voto nro.1999-6663). También ha manifestado que “[s]iendo el Parlamento el órgano representante de la soberanía nacional,
velar por el buen rumbo de la función pública no sólo le es posible, sino
incluso constituye para él un deber ineludible, derivado de su naturaleza de
órgano representativo” (sentencia nro. 2000-7215).
En
cuanto a la posibilidad de nombrar comisiones de investigación, esta responde a
una función consustancial al Parlamento como órgano plural y exponente máximo
del principio democrático. De la sentencia de la Sala Constitucional nro. 2017-15202 se derivan varias
conclusiones que, a su vez, se desprenden del análisis de las actas de la
Asamblea Nacional Constituyente. Sobre el particular, se dispuso lo siguiente:
Un punto de
partida para comprender el origen de las comisiones se encuentra en las actas
de la Asamblea Nacional Constituyente, cuando se discutió la moción tendente a
posibilitar su creación: ´El Diputado FOURNIER explicó los alcances de la
moción anterior. Dijo que el sistema de comisiones no era nada nuevo en los
cuerpos legislativos de Costa Rica. Sin embargo, el propósito que persigue la
moción es darles en el futuro mayor vitalidad e importancia. Es necesario que
las comisiones parlamentarias se interesen por los problemas nacionales, lo que
dará mayores oportunidades a la democracia costarricense. El señor CHACON
JINESTA declaró que no votaría la moción, por cuanto el asunto de Comisiones
debe quedar al arbitrio del Reglamento interior de la propia Asamblea y no
consignarse como precepto constitucional. El Representante ZELEDON dijo que la
votaría, pues se tiende a que las futuras Asambleas se interesen más por los
problemas de la vida nacional. Sometida a votación, fue aprobada.’ (Acta Nº 68
de la sesión celebrada por la Asamblea Nacional Constituyente a las 14:30 horas
del 16 de mayo de 1949). Se deben rescatar dos puntos de esta cita. El primero
se relaciona con las competencias de las comisiones: ellas deben abocarse al
conocimiento de “problemas de la vida nacional” o “problemas nacionales”. Se
resalta la amplitud de estas competencias, que congruentemente quedaron
plasmadas en el inciso 23) del artículo 121 de la Constitución Política. Las
comisiones pueden investigar “cualquier asunto” que les encomienden; “tendrán
libre acceso a todas las dependencias oficiales”; podrán “…recibir toda clase
de pruebas y hacer comparecer ante sí a cualquier persona, con el objeto de
interrogarla.” El segundo se refiere a su legitimación. Las comisiones
legislativas son expresión del principio democrático. Ellas están conformadas
por los representantes del pueblo, libremente electos. Las comisiones son un
medio para que estos representantes se interesen y atiendan asuntos de interés
tanto para la vida nacional como para los electores. Así, los representantes
parlamentarios se convierten en un medio a través del cual los ciudadanos
pueden cuestionar e investigar “problemas nacionales”, situaciones que han
incidido en la ciudadanía como un todo.
Incluso,
la Sala Constitucional, desde sus inicios, resaltó que la función de control
político encomendada al Parlamento le es tan esencial como la labor
legislativa. Al punto que, aunque no estuviera expresamente establecida, la
atribución de nombrar comisiones de investigación se debe entender como
implícitamente prevista para el desempeño de las atribuciones que le son
propias (votos nros.1991-1618 y
1993-3464).
Ahora
bien, nuestro Tribunal Constitucional, en relación con el control político, ha
sido enfático en que las comisiones de investigación son un instrumento
valiosísimo para el desempeño de esta función consustancial al órgano
legislativo, pero la tarea final decisoria solo puede ser ejercida por el
Plenario, no solo por disponerlo así la Constitución Política, sino por cuanto
es en él donde todas las tendencias políticas, mayoritarias y minoritarias,
están representadas, lo que permite el cumplimiento del principio democrático.
Entonces, debe recordarse que la función que realizan las comisiones lo es de
mero órgano instructor, pues su labor se circunscribe a investigar y elaborar
un informe, respecto a una relación de las actuaciones verificadas durante la
indagación, junto con las conclusiones y recomendaciones. En este sentido, los
informes rendidos por las comisiones carecen de fuerza obligatoria para los
demás órganos públicos, de manera que las recomendaciones y conclusiones a las
que allí se arriben no son vinculantes ni exigibles u oponibles, incluso para
la Asamblea Legislativa propiamente dicha, órgano que tiene la última palabra
respecto al control político. Se ha afirmado, de manera reiterada, que:
… es el pueblo, a través de sus
representantes, el que va a determinar en el Plenario Legislativo, si encuentra
o no reprochables determinados hechos y si determinadas personas, relacionadas
con esos hechos, merecen una reprobación moral o política, sin perjuicio de la
obligación que todo ciudadano tiene de denunciar, ante el Ministerio Público,
hechos que constituyan delito, en caso de que no estuvieren siendo ya juzgados.
(sentencia nro.1997-1898)
Por lo demás, respecto al motivo por el cual la función de
control político debe residenciarse en el seno de la Asamblea Legislativa, a
través de las comisiones investigadoras, y no, por ejemplo, en el Poder
Ejecutivo, la Sala ha realizado las siguientes reflexiones:
De esta forma, el fundamento jurídico de estas comisiones
especiales se encuentra en el artículo 121, inciso 23) de la Constitución
Política, permitiendo a éstas, investigar sobre cualquier hecho que les
encomiende el plenario, lo que las constituye en verdaderos auxiliares del
control político, el cual, está encomendado, en forma exclusiva, a éste.
(…) Debe recordarse, que el
constituyente encomendó esta labor a la Asamblea, y no al Consejo de Gobierno,
ya que el primero es el órgano político y representativo por excelencia,
características esenciales para un correcto y eficaz ejercicio de aquella
atribución. (Sentencia nro. 1999-4562)
En las
resoluciones nros. 1953, 1954, 1955 y 1956, todas de 1997,
la Sala fue, incluso, mucho más enfática en el sentido que el Poder Ejecutivo
no puede interferir o arrogarse competencias de control político, dado que esta
función es exclusiva de la Asamblea Legislativa, destacando de tal órgano las
características de la publicidad, el pluripartidismo y la
representatividad.
Lo que fue reiterado en la sentencia nro. 1999-592,en que la Sala destacó que los
trabajos legislativos en que se materializan estos procesos de control
político, salvo algunas razonables zonas de reserva, se atienen al principio de
publicidad, tan valioso para el desarrollo del sistema democrático. De hecho,
la Sala destacó la existencia de una relación fundamental entre el carácter
público de los trabajos legislativos y el control político, a saber:
… las deliberaciones o debates públicos permiten transmitir
a la colectividad las informaciones recabadas con motivo de las encuestas, de
manera que la opinión pública tenga acceso a los motivos de las actuaciones,
omisiones y decisiones que constituyen el objeto de la investigación,
circunstancias y hechos que de otro modo pueden permanecer velados y por ende
vedados a la vista y al juicio del público.
Finalmente, en la sentencia nro. 2009-11096, la Sala enfatizó que el pluralismo político que por
naturaleza caracteriza al órgano legislativo, debe reflejarse, paralelamente,
en la integración de las comisiones especiales. Lo que resultaría más necesario tratándose de comisiones
legislativas de control político, donde no es lógico que esté conformada, por
ejemplo, íntegramente, con miembros del partido de gobierno o viceversa, porque
se tendería a torcer el sentido de la investigación, ya sea para beneficiar o
perjudicar según los intereses partidarios y no procurar y equilibrar una
investigación seria de cara al público y la ciudadanía.
5.2.- Los objetivos de
las comisiones de investigación.
En términos generales, la Sala Constitucional ha referido
que la potestad de investigación legislativa tiene como finalidad general
servir de instrumento a la Asamblea para que ejerza de forma más eficaz las
funciones que la propia Constitución le ha otorgado –entre ellas, el control
político- cuando, para esto, se requiere investigar un “determinado asunto”. Si bien
el texto constitucional no indica expresamente cuál es el contenido y el
propósito del control político, lo cierto es que la Sala ha resaltado que su
objetivo primordial es la investigación de asuntos, actividades o negocios de
interés público con el fin de:
a)
velar por el buen rumbo de la función pública y el correcto uso de los fondos
públicos, y fiscalizar si las acciones del Poder Ejecutivo y de otros órganos u
entes públicos, incluso el Poder Judicial, así como de sus funcionarios, se
adecuan al ordenamiento jurídico y al respeto por los valores éticos que rigen
su funcionamiento;
b)
exponer ante la opinión pública hechos que puedan resultar políticamente
reprochables –aun cuando no pudieran ser jurídicamente sancionables-, para que
la población conozca determinadas situaciones de interés general, o ciertas
actuaciones de servidores públicos que podrían calificarse lesivas para los
intereses públicos y el ordenamiento jurídico;
c)
legislar en aras de suplir determinados vacíos jurídicos o regular actividades
indebidas –en sentido amplio-;
d)
denunciar ante las instancias competentes, si de su investigación resultare la
posibilidad que se hubiese cometido un delito o una falta disciplinaria y;
e)
realizar investigaciones concretas sobre las necesidades específicas y
carencias de determinadas zonas territoriales de nuestro país.
En la sentencia nro. 1997-1898
la Sala enfatizó que“la labor de una
Comisión Investigadora, va dirigida a formar opinión pública, a través del
debate nacional de un determinado asunto, a fin de que se conozcan hechos que,
de otra forma, podrían permanecer ocultos y en los que están comprometidos, de
una u otra forma, intereses públicos”. En las sentencias nros. 1953, 1954, 1955 y 1956, todas de 1997, así como
en la nro. 1998-6381, la Sala
destacó los objetivos de las comisiones de investigación en el siguiente
sentido:
… debe tenerse presente que las
Comisiones de Investigación son una garantía constitucional (razón por la que
se encuentran establecidas a nivel de la Constitución Política), a fin de que
sirvan de instrumento a la Asamblea Legislativa para que pueda ejercer el
control político sobre las actuaciones de los poderes institucionales entre sí
-sin convertirse en un contralor de los otros Poderes del Estado, con respecto
al ejercicio de sus competencias exclusivas, sino de ciertas actuaciones que
puedan considerarse política o moralmente reprochables- y del poder político en
general, en beneficio de la Nación misma, en la cual reside la Soberanía
(artículo 2 constitucional), en el tanto la labor de la Comisión implica un
desarrollo de una función de información, desde y hacia el pueblo, de lo que
ocurre en la vida política. Entonces,
esas Comisiones no sólo tienen una naturaleza jurídico-parlamentaria, sino
también una jurídico-constitucional, al constituir una garantía jurídica frente
a los abusos del poder o frente a los riesgos propios del poder político. (…)
Son órganos de carácter político -no judicial- cuya actividad principal
consiste en la recolección de información, de la cual, por sí sola, no se
derivan consecuencias jurídicas de ningún tipo para los servidores públicos o
los particulares. Las Comisiones no
juzgan ni imponen sanciones desde el punto de vista jurídico -aún cuando, en el
respectivo dictamen, hagan determinadas recomendaciones-, sino que su función
va encaminada a formar y alimentar a la opinión pública sobre asuntos de
interés general, e informar al Plenario sobre el resultado de la investigación,
para que la Asamblea Legislativa pueda cumplir con la función de control
político y social, no jurídico ni jurisdiccional, que la propia Constitución le
encomienda.
Asimismo, en la sentencia nro.2005-13897, se explica en qué consiste la labor de las comisiones de
investigación, concibiéndolas como:
… un conjunto de operaciones que culminan con la redacción o
preparación de una o más relaciones por parte de la Comisión Investigadora,
cuya finalidad precisamente es el control de la forma en que el gobierno, y en
general la Administración Pública, desarrollan su cometido. Es el único
instrumento que permite a los Parlamentarios una adquisición directa de
información, acerca del funcionamiento de los demás entes públicos; por cuanto
están dotadas de una serie de facultades especiales, como medio necesario para
llevar a cabo su labor.
La Sala ha resaltado que más allá
de imponer sanciones o emitir recomendaciones, el objetivo primordial de las
comisiones de investigación es generar publicidad y debate respecto a conductas
de las autoridades públicas que pueden o podrían estar afectando los intereses
públicos en sentido amplio (voto nro.2010-13437).La
Sala también ha puntualizado que el propósito es investigar “estado de cosas”, no así personas en lo
particular, enfatizándose que “las
comisiones son órganos impulsados por móviles políticos, están al servicio de
finalidades políticas” (sentencia nro.1999-592;
ver, además, sentencias de 1997, nros.1953, 1954, 1955 y 1956). Lo anterior, para diferenciar los
objetivos de las comisiones de investigación, respecto de otros órganos ya sea
de tipo disciplinario o jurisdiccional que procuren sancionar las conductas
objeto de discusión.
Es preciso
puntualizar que las comisiones son un instrumento del Plenario, el cual, como
se ha dicho, es el órgano autorizado para emitir un juicio final, por lo que,
en términos generales, las comisiones tienen un propósito indagatorio y
preparatorio (ver sentencias de 1997,nros. 1898, 1953, 1954, 1955 y 1956). Así, la principal función de tales comisiones
es la investigación y recolección de información, para formar y alimentar a la
opinión pública sobre asuntos de interés general, e informar al Plenario para
que dicho órgano elabore un criterio parlamentario sobre el asunto en
conocimiento de la comisión y adopte la respectiva determinación, en ejercicio
de sus competencias de control político.
En otro
orden de ideas, se debe destacar que, por las características que se han venido
señalando, las investigaciones y eventuales recomendaciones de las comisiones
de investigación tienen carácter político y no jurídico. Concretamente, la Sala
ha afirmado que uno de los propósitos principales de este tipo de labores de control
político se plasma en la repercusión política y presión social que se pueda
generar. En la sentencia nro.1998-3967 la Sala realizó las siguientes consideraciones:
Han expresado estos precedentes
que la función que realizan las Comisiones es de naturaleza esencialmente
política, por lo que sus recomendaciones tienen esa naturaleza y no constituyen
sanciones de tipo jurídico. Por tal
razón, el ejercicio del control se produce
de conformidad con criterios de oportunidad política, libremente valorados por
la Asamblea Legislativa, ajenos a las consideraciones jurídicas y por ello las
recomendaciones de las comisiones investigadoras carecen de efectos vinculantes
para los demás órganos del Estado, por lo que se considera que los efectos del
control parlamentario se dan en el ámbito de la repercusión pública, la presión
social, la sanción moral y la desaprobación política. En consecuencia, se ha aceptado que la medida
sancionatoria o correctiva recomendada por una comisión investigadora es de
carácter, moral, social y político.
Dado que los objetivos de las
comisiones de investigación son de naturaleza política y no de índole
sancionatoria, la Sala Constitucional ha resaltado que el tramitar una
investigación de control político, mientras que, paralelamente, se realiza un
procedimiento disciplinario, no vulnera el principio de non bis in ídem (voto nro.2000-7215).
Finalmente, es necesario reiterar
que uno de los propósitos esenciales de la labor de control político es
denunciar ante el Ministerio Público en caso que se considere que determinada
conducta implica una lesión a algún bien jurídico tutelado por la normativa
penal (ver sentencias nros.1991-441, 1993-3464,
1997-1898 y 2008-7689).
5.3.- Las atribuciones de las comisiones de investigación.
Según
se expuso, la propia Constitución Política dota de amplias facultades a las
comisiones de investigación para el ejercicio de su función, de conformidad con
lo establecido en su artículo 121, inciso 23, de manera tal que los diputados
miembros de las comisiones tienen libre acceso a todas las dependencias
oficiales para realizar las investigaciones y recabar los datos que juzguen
necesarios. También pueden recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer
ante sí a cualquier persona, con el objeto de interrogarla. Incluso, pueden
conducirla por medio de la Fuerza Pública, si el sujeto citado no se presenta
voluntariamente (ver votos nros.2005-13897
y 2005-17211).
La Sala
ha manifestado que estas facultades otorgadas constitucionalmente a las
comisiones de investigación van encaminadas a allanar su camino, pues, con
esto, se les dota de un poder de investigación sumamente amplio, a fin de
evitar que su labor se vea obstaculizada. Esta potestad de investigación está
íntimamente relacionada con la naturaleza misma de las comisiones de
investigación, la que, dada la multiplicidad de objetos y funciones que cumplen
esos órganos, es versátil, en el tanto cumplen diversas finalidades, en
diferentes campos. Se ha afirmado que “si
bien son órganos auxiliares de la Asamblea y están subordinadas al Plenario, su
labor es diversa; así pueden constituirse en medios eficaces para que la
Asamblea Legislativa ejerza el control del poder político en general” (sentencias
nros. 1953, 1954, 1955 y 1956, todas de 1997).
En
relación con el libre acceso a todas las dependencias oficiales para realizar
las investigaciones y recabar los datos que juzguen necesarios, en sentencia nro. 1991-441, la Sala afirmó lo siguiente:
IV. La Sala entiende que, constitucionalmente,
las comisiones investigativas tienen o deben tener el más amplio acceso a las
dependencias oficiales de cualquier Poder o institución pública, para recabar
información y pruebas que consideren necesarias, quedando a salvo los secretos
de Estado debidamente declarados así, los asuntos diplomáticos y militares en
trámite. Igual puede decirse de los documentos privados que tienen protección
especial de la Constitución.
Lo que
fue reforzado en la sentencia nro.2003-2120
en la que la Sala indicó que las comisiones legislativas gozan de un “acceso institucional privilegiado a la
información administrativa” para el ejercicio del control político que
deriva de la propia Constitución Política. Sobre la información privilegiada,
más específicamente, en la sentencia nro.
2008-7689 se analizaron las disposiciones de la Ley contra la Corrupción y
el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública,considerándose –en lo
conducente- que:
… la autorización que hace el legislador a las Comisiones
Legislativas de Investigación para que tengan acceso a las declaraciones
juradas de los funcionarios públicos respecto a su situación patrimonial, no
solo encuentran sustento en el mismo texto constitucional, sino que hay una
necesidad imperiosa de detectar y sancionar la corrupción en el ejercicio de la
función pública. Por lo expuesto,
contrario a lo alegado por los recurrentes, la normativa aquí citada no tiene
roces con la Constitución Política, propiamente que pueda comprometer el
derecho a la intimidad.
5.4.- Los límites al ejercicio del control político.
En la sentencia nro. 1999-592, la Sala realizó una muy importante valoración en relación
al funcionamiento de las comisiones, al afirmar que:
… el primer párrafo del inciso 23
da cuenta de la finalidad instrumental que tienen las comisiones de
investigación. Son órganos de la Asamblea, subordinados a ella, que les fija el
asunto concreto que en cada caso han de investigar para que, en definitiva, la
Asamblea despliegue alguna de sus competencias propias”. (…) El primer párrafo
del artículo 23 citado prescribe, también, que la Asamblea Legislativa podrá
nombrar estas comisiones para que investiguen “cualquier asunto” que aquella
les encomiende. Esta última expresión no es objeto de ulterior desarrollo normativo,
lo que, desde luego, da una potestad en apariencia ilimitada a la Asamblea
Legislativa para fijar el cometido de las comisiones de investigación. Pero
solo en apariencia: los límites han de encontrarse en la misma Constitución,
que si es un orden de potestades también lo es de límites al ejercicio de
estas.
En
cuanto al citado artículo 121, inciso 23, de la Constitución Política, la Sala
también ha señalado que “las funciones y
poder investigativo de las Comisiones de Investigación son sumamente amplios.
Pero esa amplitud con que la Constitución Política regula esas Comisiones no
debe llamar a error, pues no se trata de una norma aislada, sino que ha de
analizarse en relación con las demás normas constitucionales, de las cuales se
derivan ciertas limitaciones a dichas facultades” (voto nro. 1997-1953; en este mismo sentido,
sentencias nros. 1954, 1955 y 1956, también de 1997).
Así, no
obstante, las amplias atribuciones de la Asamblea Legislativa y de las
comisiones investigadoras, el ejercicio del control político está limitado por
normas y principios constitucionales, desentrañados por la jurisprudencia de la
Sala Constitucional. Los que se pueden exponer de la siguiente forma:
·
La Asamblea Legislativa y las
comisiones de investigación solo pueden investigar hechos o situaciones que se
estiman de interés público, a las que pueden estar ligadas ciertas conductas de
funcionarios públicos, políticos e instituciones públicas. Por ende, no pueden
indagar a los particulares en sus actividades privadas, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 24 y 28 de la Constitución Política (sentencias nros.
1991-1618, 1993-3464, 1997-1953, 1997-1954, 1997-1955, 1997-1956 y 2005-13897).
·
Concretamente las comisiones de
investigación deben estar limitadas por el mandato fijado por la Asamblea
Legislativa. En las sentencias nros. 1953, 1954, 1955 y 1956, todas de 1997, la Sala consideró que “su labor está constreñida al mandato de
investigación que, en su momento, les haya dado el Plenario Legislativo. (…)
Esas Comisiones tienen un carácter ad hoc, dado que son constituidas
para investigar un asunto concreto que les encomiende la Asamblea”.
Asimismo, en la sentencia nro. 1998-6802,
la Sala enfatizó que es la Asamblea Legislativa la que fija el mandato y la
que, paralelamente, debe fiscalizar su debido cumplimiento (criterio reiterado
en votos nros.2017-15202 y 2017-15231).
·
Las comisiones de
investigación, así como están sometidas al mandato del Plenario Legislativo,
también están ceñidas a un plazo. La Sala Constitucional ha indicado que, a
partir del principio de seguridad jurídica, resulta razonable la norma del
Reglamento de la Asamblea Legislativa que fija un plazo al funcionamiento de
las comisiones parlamentarias[4].
El período para investigar y rendir el dictamen correspondiente debe estar
sujeto a un término para que su mandato y potestades no se prorroguen
indefinidamente (sentencia nro.2002-6054).
·
El mandato debe ser ejercido
con responsabilidad. En la sentencia nro.1997-1898,
la Sala consideró que el ejercicio del control político puede implicar graves
consecuencias sociales y políticas para las personas, por lo que dicha función
debe ser ejercida en forma responsable y seria por parte de los Diputados. Es
decir, con abstracción de las preferencias políticas de cada uno, ya que solo
así la labor de la Asamblea Legislativa encontrará credibilidad ante la opinión
pública. Se indica, incluso, que se espera de la Asamblea un recto ejercicio de
tal función, pues su abuso o simplemente su torcido ejercicio, puede revertir
en una desvalorización política para la misma Asamblea o para algún sector de
ella (sentencias nros.1991-1322 y 2008-7689).
·
Otro límite en el
funcionamiento de estas comisiones se refiere a su integración y a la
conformación de las mismas conforme al principio democrático y el pluralismo
político (sentencia nro. 2015-012497).
·
Si bien, como se apuntó supra, la Asamblea Legislativa en
ejercicio de sus competencias de control político tiene amplias potestades de
acceso a la información, su requerimiento debe realizarse a través de los
mecanismos formales y como órgano constituido. No por el Diputado individualmente, para quien sí
puede haber reserva de confidencialidad (sentencia nro.1991-441).
·
Ni la Asamblea Legislativa ni
las comisiones de investigación tienen competencia para imponer sanciones
jurídicas, ya sea penales, administrativas o de cualquier índole (p. ej.
llamadas de atención o apercibimientos, como sanción formal). En consecuencia, la
Asamblea está facultada, únicamente, para exponer a la consideración de la
opinión pública las actuaciones de funcionarios que se consideren reprochables
y, en este sentido, emitir juicios de carácter político (sentencias nros.1953, 1954, 1955 y 1956, todas
de 1997, 1999-1556 y 2000-7215).
·
La Sala ha dispuesto que los
principios de publicidad y transparencia deben regir el quehacer legislativo,
tanto en el procedimiento de formación de las leyes, como en el ejercicio de la
función constitucional de control político, dado que, no es posible distinguir
donde la norma constitucional no lo hace (sentencia nro.2019-18932).
·
La labor de control político
debe ejercerse dentro del principio de separación de poderes, por lo que un
límite objetivo de la investigación legislativa, lo constituye la propia
competencia constitucional; es decir, no puede ejercer funciones propias de
otros Poderes, no puede conocer de los secretos de Estado, de los asuntos que
se encuentren en tramitación con carácter diplomático, ni tampoco de los que se
refieran a operaciones militares pendientes (sentencias nros. 1991-441y2005-13897).
·
En consonancia con lo anterior,
no pueden entorpecer las funciones jurisdiccionales, pues, si bien la Asamblea
Legislativa y las comisiones de investigación tienen amplias facultades de
investigación, no pueden entenderse para sustituir, invadir u obstaculizar,
total o parcialmente, las funciones jurisdiccionales de los Tribunales de
Justicia (sentencias nros. 1991-1618,
1993-3464, 1999-592 y 2005-13897). Incluso, la Sala
Constitucional ha estimado que es inconstitucional avocarse el conocimiento de
causas que están pendientes de conocimiento en las instancias jurisdiccionales,
por violentar el principio de división de poderes y el principio de independencia
del juez. Tampoco deben entorpecer o substraer las funciones jurisdiccionales
(votos nros. 1997-1953, 1997-1954,
1997-1955 y 1997-1956). En esta tesitura, la Sala ha sostenido que el
artículo 155 de la Constitución Política veda la posibilidad que las mencionadas
comisiones, cuya investigación carece de naturaleza jurisdiccional, soliciten ad effectum videndi expedientes
judiciales, o bien, copias certificadas de los mismos, lo que incluso,
infringiría también el derecho a la intimidad, al honor, a una justicia pronta
y cumplida, al acceso a la justicia, a la defensa y al principio de inocencia,
en perjuicio de las partes en el proceso (sentencia nro.2003-3749)[5].
·
El ejercicio del control no
puede implicar la investigación a otros Poderes en las funciones que le son
exclusivas e intrínsecas. En cuanto a este tema, la Sala resolvió que la
Asamblea no es un contralor de los actos realizados por los otros Poderes, en
el ejercicio de su exclusiva competencia constitucional y, por ende,no sería
constitucionalmente posible constituir una comisión de investigación para
revisar la forma en que el Poder Judicial ejerce la función jurisdiccional, o
se ha dado su organización interna, pues esto es competencia exclusiva de este
Poder del Estado, respecto de lo cual ningún control puede ejercer la Asamblea
Legislativa (sentencias nros. 1997-1953, 1997-1954, 1997-1955, 1997-1956 y 1998-7408). En el año 2015, la mayoría
de la Sala declaró con lugar un recurso de amparo planteado por el Fiscal
General de la República al entender que la comisión de investigación había
excedido sus competencias y había afectado la independencia del Poder Judicial,
concretamente, del Ministerio Público (sentencia nro. 2015-3728).
·
El ejercicio del control
político no puede invadir la independencia de otros órganos u entes públicos o
privados. En este sentido, la Sala ha estimado que es contrario al Derecho de
la Constitución el que la Asamblea Legislativa recomiende a un partido político
que tramite un procedimiento sancionatorio contra un particular para cancelarle
su condición de militante, no solo porque incide seriamente en la esfera de los
derechos políticos de esa persona, sino porque lesiona la libertad de acción
que se le garantiza a los partidos políticos con sustento en lo dispuesto en el
artículo 98 de la Constitución Política (sentencias nros. 1999-5367 y 2001-1885).
·
Otro límite de las comisiones
de investigación y, propiamente, de la Asamblea Legislativa, lo constituye el
respeto de los derechos fundamentales de las personas sometidas a
investigación. La Sala ha indicado que el ejercicio de las potestades de
investigación y fiscalización legislativa debe fortalecer, no debilitar los
derechos y libertades fundamentales de todos los habitantes de la República;
derechos y libertades que les pertenecen a toda persona, por su intrínseca
dignidad que le es propia por su sola condición de ser humano, sin
discriminación alguna (sentencias nros. 1991-1618
y 2005-13897)[6].
Asimismo, la Sala ha enfatizado que en el trámite de la investigación no es
obligatorio observar plenamente las garantías del debido proceso, en sentido
estricto, pero sí respetarse, en forma absoluta, los derechos fundamentales de
los que comparecen ante ella. Aclara, al respecto, que las comisiones
investigadoras no son tribunales especiales creados para el juzgamiento de una
persona en particular –lo que está prohibido expresamente por el artículo 35
constitucional-, sino órganos encargados de la investigación de un asunto
específico, cuyo resultado se plasma en uno o más informes, según sea el caso,
y, ante las eventuales consecuencias materiales que se puedan derivar de dichos
informes, es preciso respetar los derechos fundamentales de los comparecientes
(sentencia nro. 2010-013437).
·
La Sala en parte de su
jurisprudencia ha reconocido que los principios de razonabilidad y
proporcionalidad constitucional constituyen un límite del control político, en
la medida que impiden la existencia de poderes ilimitados y, precisamente, el
poder de investigación de la Asamblea Legislativa no es la excepción (ver, por
ejemplo, las sentencias nros. 1953,
1954, 1955 y 1956, todas de 1997, la 4562-1999 y 3967-1998).
·
En el caso específico de las
recomendaciones, la Sala ha valorado que “Siempre
que las recomendaciones emanadas de las Comisiones legislativas investigadoras
no vulneren los límites previstos en el Derecho de la Constitución, la consignación
de recomendaciones de carácter político en sus informes no resulta inválida.
Privar a la Asamblea de esta posibilidad podría implicar en buena medida un
cercenamiento de su poder de control, ya que se le permitiría referirse a
hechos contrarios a los intereses públicos, sin permitírsele emitir cualquier
juicio de valor respecto de las consecuencias que, en el plano político, las
mismas deberían tener respecto de ciertas personas” (sentencia nro. 2000-7215).
Sin embargo, ha precisado que este tipo de recomendaciones, por ejemplo, en el
sentido que no se nombre a determinada persona en un cargo público, no puede
ser perpetua de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la
Constitución Política (ver, al efecto, las sentencias nros. 1999-603, 1999-5747, 1999-6663 y 2000-4847).
De este modo, la Sala hasta este punto fue enfática en indicar que las
recomendaciones no podrían ser perpetuas, pero aclaró, adicionalmente, que no
examina, en cada caso concreto, el quantum
de la recomendación (sentencia nro.2000-7215).
5.5.- El debido proceso frente al ejercicio del control
político.
En este
apartado se pretende examinar la evolución de las líneas jurisprudenciales de
la Sala respecto al tratamiento del debido proceso durante la realización de
investigaciones por control político.
En un
primer momento, la Sala Constitucional partió de una concepción en la que se
decanta por señalar que la función de control político no tiene como propósito
emitir sanciones contra personas en particular y de sus recomendaciones no se
derivan, directamente, consecuencias jurídicas. Estimaba, la Sala, que los
actos finales de las comisiones de investigación, incluso ya siendo avalados
por el Plenario, no constituyen actos que surtan efectos
jurídicos concretos e inmediatos, por ser meras recomendaciones que, en el
nivel político, deban tomar en cuenta partidos y gobernantes, pero que no
vinculan desde el punto de vista jurídico (sentencia nro. 1991-441). También estimó que las
recomendaciones emitidas por la Asamblea Legislativa no tenían eficacia
jurídica sino solo consecuencias políticas, por lo que consideró que no se
debían observar las garantías del debido proceso respecto de la persona
sometida a control político (ver sentencias nros. 1898, 1953,1954,1955 y1956, todas de 1997). Asimismo, tal y como ya se apuntó, la Sala es enfática en el sentido
que las investigaciones que se realizan en el ejercicio de la competencia
constitucional de control político no se dirigen contra individuos en
particular, sino, en general, a situaciones o conductas de interés público. Por
lo tanto, las personas no son citadas a declarar en condición de imputados sino
de meros testigos y, por lo tanto, es que, con relación con
los comparecientes, la Sala mantenía que no era exigible el debido proceso (sentencia nro.1999-592).
Ahora
bien, aunque en ese primer momento se tenía una clara postura respecto a que no
era necesario observar las garantías del debido proceso; la Sala puso de
manifiesto, paralelamente, que estas comisiones y, por lo tanto, el Plenario sí
debían respetar, rigurosamente, otras disposiciones constitucionales, tales
como el derecho a abstenerse a declarar contra sí mismo, así como contar con
patrocinio o asistencia profesional en el sentido que le fuera necesario
(sentencia nro. 1991-441). En el
caso específico del voto nro. 1898-97,
se señaló:
…las Comisiones de Investigación
deben respetar los derechos fundamentales de los comparecientes, no el debido
proceso -que no es aplicable en el caso de las Comisiones Investigadoras, según
lo expuesto-, sino todos aquellos reconocidos por la propia Constitución
Política, la legislación internacional e interna y que, aún cuando puedan
relacionarse con el debido proceso, tienen autonomía propia y, como tales,
forman parte de los derechos que el ordenamiento le reconoce a todas las
personas. Tal es el caso, por ejemplo, del derecho a no declarar contra sí
mismo, el cónyuge, ascendientes, descendientes o parientes colaterales hasta el
tercer grado, inclusive, de consanguinidad o afinidad (artículo 36 de la
Constitución Política), lo que significa que el compareciente ante una Comisión
Investigadora puede invocar a su favor dicho precepto constitucional y negarse
a declarar, de considerarse que, de lo contrario, podría surgir una
responsabilidad penal para ‚l o los familiares cubiertos por la norma
constitucional; o del derecho de hacerse acompañar de un abogado para que lo
asesore o solicitar traductor si no domina el idioma español, etc.
Luego
de esa postura original, la Sala matizó su tesis a partir de la sentencia nro. 1998-3967, en la que, debido las
consecuencias del acto parlamentario derivado ya no de la actuación de una
comisión, sino del seno del Parlamento, se podrían lesionar los derechos
fundamentales de la persona amparada. Así, se resolvió en lo conducente que:
Empece lo dicho en el
considerando anterior, también ha de reconocerse que las recomendaciones de las
Comisiones Investigadoras podrían tener graves consecuencias negativas para las
personas o instituciones públicas cuestionadas, pues se trata de sugerencias o
resoluciones dirigidas a la administración pública, las que son dadas a conocer
al público, reciben gran cobertura de parte de los medios de comunicación
colectiva y, en definitiva, contribuyen a crear la "opinión pública".
De ahí que el amparo resulta procedente ante la posibilidad de que, mediante el
ejercicio de su facultad investigadora, la Asamblea Legislativa haya incidido
negativamente en la esfera de los derechos fundamentales de los ciudadanos que
esta Sala tutela, sobre todo cuando sus actuaciones exceden las reglas
esenciales de protección de esos mismos derechos. (…) En el caso del amparado,
a quien la Comisión Investigadora de las Irregularidades Cometidas en el Banco
Anglo le imputó negligencia en el ejercicio de sus funciones públicas, observa
la Sala que nunca se le citó para comparecer ante esa Comisión, no tuvo
oportunidad alguna para referirse a los hechos u omisiones que se le
atribuyeron, ni de explicar sus actos y al analizar lo actuado, a la luz de lo
que viene dicho, la recomendación impugnada resulta a juicio de la Sala
desproporcionada en relación con la negligencia atribuida al recurrente,
aspectos que tienen que ver con la interpretación de los alcances del acto
“tomar nota”, al que no se le ha dado un alcance jurídico, y en virtud de ello
se limita indefinidamente su derecho de acceder a cargos públicos. Por lo expuesto, estima la Sala que la
recomendación impugnada es contraria al principio de razonabilidad y lesiona el
derecho que tiene el amparado a la defensa y de acceder, como cualquier
ciudadano, a un cargo público. En
consecuencia, el recurso deberá ser declarado con lugar.
Razón
por la cual se dispuso la anulación del informe de la Comisión Legislativa
Especial para investigar las irregularidades ocurridas en el Banco Anglo
Costarricense, aprobada por el Plenario Legislativo (criterio que fue reiterado
en las sentencias nros. 1998-6222,
1998-6253, 1998-6547 y 1999-592).
Postura
que, sin embargo, no fue consistente, por cuanto, en resoluciones nros. 1998-6381,2010-13437y 2017-15202 se
volvió a la posición original. En el caso específico de la sentencia nro. 2010-13437, la Sala reiteró que es
verdad que en el ejercicio del control político y en la investigación de “determinados asuntos” pueden resultar
involucradas, indirectamente, determinadas personas, pero la investigación no
se dirige contra estas en particular –toda vez que no se encausa a nadie, es
decir, no se establece un procedimiento en contra de persona determinada- razón
por la cual no existe posibilidad de imputar cargos o de dar audiencia para que
se ejerza el derecho de defensa o se ofrezca prueba de descargo, pues citar a una persona para que comparezca
a declarar ante la comisión no es sino la utilización de uno de los medios que
la propia Constitución Política le confiere a dicho órgano (párrafo segundo del
inciso 23 del artículo 121 constitucional), para alcanzar su cometido de
control político. Enfatiza, nuevamente la Sala, que ninguna persona es llamada
a declarar ante una comisión investigadora en calidad de acusada, sino como
simple compareciente, a fin de interrogarla para obtener información sobre los
hechos objeto de investigación.
Con
todo, se podría decir que la Sala sí ha venido considerando que, dadas las
repercusiones de las recomendaciones en el ejercicio del control político, es
preciso reconocer a los comparecientes ciertos derechos fundamentales. La Sala
refirió en sentencia nro. 1999-6663
lo siguiente “Que las recomendaciones
vertidas por la comisión sean de carácter moral o político y no jurídico y
coercitivo, no significa que no representen un perjuicio material para el
afectado, razón por la cual la Asamblea debe -en el procedimiento para su
adopción- respetar los derechos que asisten al ciudadano, y que son marco para
su garantía frente a la actuación estatal”. Como consecuencia, se ha
reconocido la posibilidad de intervenir, dar su versión e incluso presentar
pruebas en relación con la investigación (sentencia nro. 2018-10132), así como ser asistido por un abogado de su confianza
en las audiencias; o, por el contrario, abstenerse de declarar si de los hechos
se puede derivar alguna responsabilidad, con la necesaria advertencia por parte
del órgano legislativo (sentencia nro. 2000-4847).
Asimismo, en todos los casos, se deben observar los principios de razonabilidad
y proporcionalidad, siendo que, en caso de su inobservancia, se puede dar la
intervención y el control por parte de la Sala Constitucional (sentencia nro. 1999-4562). Al respecto, en la
sentencia nro. 2000-7215, la Sala
examinó lo siguiente:
No obstante, dada la posibilidad
de que las recomendaciones no vinculantes de la Asamblea terminen constituyendo
sanciones en sentido material –según se dijo- su actividad de control debe
estar sometida a ciertos límites constitucionales, tales como el respeto del
derecho de defensa de los ciudadanos convocados a rendir declaración ante las
Comisiones; el tipo de recomendaciones que puede ser formulada; así como la
intensidad de las mismas, antes de analizar los restantes extremos de la
presente acción (…) Sobre la garantía del derecho de defensa. Si bien esta
Sala, como se dijo, no concluyó que existiera la necesidad de que en el trámite
de control parlamentario a través de Comisiones Especiales Investigadoras,
fuera respetado el derecho al debido proceso del compareciente, lo cierto es
que sí reconoció que al ciudadano que se le lleve ante una de estas Comisiones,
en la única condición posible de testigo (ya que se investigan hechos, no personas),
se le advirtiera acerca de la posibilidad de abstenerse de declarar, si ello le
pudiera acarrear algún tipo de responsabilidad, a él o a su familia. Además,
que se le permita ser asistido por un abogado de su confianza en las
audiencias. Que al investigado se le permita participar en forma activa en el
interrogatorio, pudiendo incluso referirse a aspectos no directamente
cuestionados, mas importantes para el esclarecimiento de los hechos que se
indagan. Los anteriores deberes emanan del propio texto constitucional, razón
por la cual la sujeción estricta de la Asamblea Legislativa a tales
disposiciones (artículos 36, 39 y 41 de la Constitución Política) es
ineludible.
Interesante
matización sobre el debido proceso se realizó en voto de minoría en la
sentencia nro.2010-13437 en la que
se consideró, en lo conducente, que:
El debido proceso en la órbita
legislativa no puede entenderse y actuarse, tal y como se hace en materia de
procedimientos administrativos de carácter sancionador o materialmente jurisdiccionales.
El dinamismo y flexibilidad de la labor parlamentaria, que exige la ponderación
de la oportunidad y conveniencia política de cualquiera de sus decisiones,
impone que el debido proceso sea observado en sus postulados básicos y no de
manera detallada como si se tratara de un procedimiento administrativo o de un
proceso judicial. Aplicar el debido proceso en todo su esplendor en el ámbito
legislativo le imprimiría una nociva rigidez a la actuación legislativa y
ralentizaría el dinamismo y elasticidad de las tareas legislativas. Tal
exigencia, resulta más acusada, cuando, como resulta natural tratándose de
potestades legislativas directamente contempladas en la Constitución, existe
una laguna normativa y la ausencia total de procedimientos previamente
pautados. En tales supuestos, basta que los órganos legislativos respeten las
exigencias fundamentales del debido proceso, tales como el traslado de cargos,
la posibilidad de formular alegatos, ofrecer prueba o contraprueba y de
plantear medios de impugnación.[7]
6.- Riesgos, debilidades y
límites al control político: balance general.
Según se ha expuesto, a lo largo del presente artículo, el
control político que corresponde a la Asamblea Legislativa es transcendental en
el marco de un sistema democrático. Lo que no obsta para reconocer que dicho
control político, como en el caso de cualquier otra competencia o función
constitucional, debe ejercerse en congruencia con los distintos requerimientos
y límites impuestos en el propio texto constitucional y desarrollados en la
jurisprudencia de la Sala Constitucional. Debe reiterarse que, en un Estado
Constitucional y Democrático de Derecho, todos los poderes constituidos
-incluida la Asamblea Legislativa- están sometidos a la norma fundamental. Debe
recordarse, asimismo, que la Sala Constitucional ha indicado que “la Constitución Política debe concebirse
como una unidad normativa armoniosa y coherente” (voto nro. 2020-04949). Por ende, el control
político debe ejercitarse en consonancia o de manera compatible con los demás
valores, principios y reglas constitucionales. Lo que incluye, evidentemente,
el necesario respeto por los derechos fundamentales.
Lo anterior resulta relevante, dado que, sin demérito de
reconocer que el control político por parte del
Parlamento es vital para una democracia, también lo es la tutela efectiva de
los derechos fundamentales de las personas frente a eventuales abusos en la
realización de dicha función. Máxime que existen varios factores que provocan
que el ejercicio del control político y, muy en especial, la actuación de las
comisiones especiales de investigación, se
presenten como particularmente riesgosas para los individuos. Se pueden mencionar
los siguientes:
Todos estos elementos, propios de la realidad del control
político, le convierten en terreno fértil para el error en la apreciación de
los hechos o en el análisis sesgado de los mismos. Asimismo, el hecho que el
control político no tenga efectos jurídicos, en sentido estricto, no quiere
decir que no puede constituirse en una sanción material, con perjuicios reales
e incluso más gravosos para el sujeto controlado que una eventual sanción
jurídica. De allí la importancia de someter el ejercicio del control político a
una serie de límites, incluido, evidentemente, el respeto a los derechos y las
libertades fundamentales (voto nro. 2000-7215).
7.- Conclusiones.
Se puede aseverar, en primer lugar, que la función de
control político que corresponde a la Asamblea Legislativa es transcendental en
el marco de un sistema democrático. El debido ejercicio de tal función resulta
compatible con el principio de separación de funciones, sea, como parte del
necesario equilibro y control recíproco que debe existir entre todos los
poderes. La Sala Constitucional ha sido enfática al señalar que la función de
control político encomendada al Parlamento le es tan esencial, como la labor
legislativa. Ha indicado, asimismo, que, aunque no estuviera expresamente
establecida, la atribución de nombrar comisiones de investigación se debe
entender como implícitamente prevista para el desempeño de dicha función. La
Sala ha resuelto que las comisiones de
investigación son una garantía constitucional, a fin de que sirvan de
instrumento a la Asamblea Legislativa para que pueda ejercer el control
político sobre las actuaciones de los poderes institucionales entre sí -sin
convertirse en un contralor de los otros Poderes del Estado, con respecto al
ejercicio de sus competencias exclusivas, sino de ciertas actuaciones que
puedan considerarse política o moralmente reprochables- y del poder político en
general, en beneficio de la Nación, en el cual reside la soberanía (artículo 2 constitucional). Debe reiterarse, con todo, que la
función de control político debe ejercerse en congruencia con los distintos
requerimientos y condicionamientos impuestos en el propio texto constitucional
y desarrollados en la jurisprudencia de la Sala Constitucional. Debe tenerse
presente, además, por la propia naturaleza del control político que su
ejercicio se presta a errores y equívocos. Lo que puede traducirse en sanciones
materiales, con consecuencias graves y efectivas. De allí la importancia de
entender que la Asamblea Legislativa y las comisiones especiales investigadoras
están sometidas a los límites que les impone la Constitución, lo que incluye,
necesariamente, el principio de proporcionalidad y el respeto a los derechos
fundamentales. La Sala ha sido clara al señalar que el ejercicio de las
potestades de investigación y fiscalización legislativa debe fortalecer, no
debilitar los derechos y libertades fundamentales de todos los habitantes de la
República.
8.- Referencias
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Voto n.° 1993-3464 de las 14:57
horas del 20 de julio de 1993.
Voto n.° 1994-4091 de
las 15:12 horas del 9 de agosto de 1994.
Voto n.° 1997-1898 de las 13:18
horas del 4 de abril de 1997.
Voto n.° 1997-1953 de las 15:06
horas del 8 de abril de 1997.
Voto n.° 1997-1954 de las 15:09
horas del 8 de abril de 1997.
Voto n.° 1997-1955 de las 15:12
horas del 8 de abril de 1997.
Voto n.° 1997-1956 de las 15:15
horas del 8 de abril de 1997.
Voto n.° 1998-3967 de las 11:41
horas del 12 de junio de 1998.
Voto n.° 1998-6222 de las 10:33
horas del 28 de agosto de 1998.
Voto n.° 1998-6253 de las 12:06
horas del 28 de agosto de 1998.
Voto n.° 1998-6381 de las 17:12
horas del 2 de setiembre de 1998.
Voto n.° 1998-6547 de las 17:42
horas del 16 de setiembre de 1998.
Voto n.° 1998-6802 de las 18:00
horas del 22 de setiembre de 1998.
Voto n.° 1998-7408 de las 10:30
horas del 16 de octubre de 1998.
Voto n.° 1999-592 de las 8:48
horas del 29 de enero de 1999.
Voto n.° 1999-603 de las 9:21
horas del 29 de enero de 1999.
Voto n.° 1999-1556 de las 16:15
horas del 3 de marzo de 1999.
Voto n.° 1999-4562 de las 16:36
horas del 15 de junio de 1999.
Voto n.° 1999-5367 de las 10:39
horas del 9 de julio de 1999.
Voto n.° 1999-5747 de las 10:18
horas del 23 de julio de 1999.
Voto n.° 1999-6663 de las 12:36
horas del 27 de agosto de 1999.
Voto n.° 2000-4847 de las 15:46
horas del 20 de junio de 2000.
Voto n.° 2000-7215 de las 9:25
horas del 18 de agosto de 2000.
Voto n.° 2001-1885 de las 9:27
horas del 9 de marzo de 2001.
Voto n.° 2002-6054 de las 14:39
horas del 19 de junio de 2002.
Voto n.° 2003-2120 de las 13:30
horas del 14 de marzo de 2003.
Voto n.° 2003-3749 de las 9:48
horas del 9 de mayo de 2003.
Voto n.° 2005-13897 de las
14:51 horas del 11 de octubre de 2005.
Voto n.° 2005-017211 de las
8:33 horas del 16 de diciembre de 2005.
Voto n.° 2006-06732 de las
14:47 horas del 17 de mayo de 2006.
Voto n.° 2006-07965 de las
16:58 horas del 31 de mayo de 2006.
Voto n.° 2008-7689 de las 14:52
horas del 7 de mayo de 2008.
Voto n.° 2009-11096 de las
12:33 horas del 10 de julio de 2009.
Voto n.° 2010-013437 de las
8:30 horas del 13 de agosto de 2010.
Voto n.° 2011-017213 de las
15:32 horas del 14 de diciembre de 2011.
Voto n.° 2013-012014 de las
14:30 horas del 11 de setiembre de 2013.
Voto n.° 2015-3728 de
las 11:37 horas del 13 de marzo de 2015.
Voto n.° 2015-012497 de las
11:00 horas del 12 de agosto de 2015.
Voto n.° 2017-15202 de las 9:15
horas del 22 de setiembre de 2017.
Voto n.° 2017-15231 de las 9:15
horas del 22 de setiembre de 2017.
Voto n.° 2017-19458 de las
9:30 horas del 1 de diciembre de 2017.
Voto n.° 2018-10132 de las
12:30 horas de 22 de junio de 2018.
Voto n.° 2019-18932 de
las 12:50 horas del 2 de octubre de 2019.
Voto n.° 2020-04949 de las 9:52
horas del 11 de marzo de 2020.
* Letrada de la Sala Constitucional desde el año
2005, a la fecha. Actualmente como profesional asistente del despacho de la
Magistrada Anamari Garro Vargas. Licenciada en Derecho por la Universidad de
Costa Rica. Especialista y Máster en Derecho Constitucional y Justicia
Constitucional de la Universidad Castilla-La Mancha, España. Graduación de
honor en el Magister de Derecho Constitucional, en la Universidad de Costa
Rica. Diploma de Estudios Avanzados del Programa de Doctorado en Derecho
Constitucional de la Universidad Castilla-La Mancha, España.
** Letrado de la Sala Constitucional desde el año
1999, a la fecha. Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad de
Castilla-La Mancha (Toledo, España). Tesis doctoral aprobada con la máxima
distinción sobresaliente cum laude. Licenciado en Derecho por la
Universidad de Costa Rica. Cuenta, además, con una Maestría en Derecho
Constitucional por la Universidad Estatal a Distancia, una Maestría en Justicia
Constitucional por la Universidad de Costa Rica, un Máster en Derecho y
Justicia Constitucional por la Universidad de Castilla-La Mancha (Toledo,
España) y un Màster Universitari en Ciències Jurídiques por la Universitat
Pompeu Fabra (Barcelona, España).
*** Letrado de la Sala Constitucional desde el año
2000, a la fecha. Licenciado en Derecho por la Universidad de San José.
Especialista y Máster en Derecho Constitucional y Justicia Constitucional de la
Universidad Castilla-La Mancha; Toledo, España. Graduación de Honor en el
Mágister en Derecho Constitucional de la Universidad Estatal a Distancia.
Egresado de la Maestría en Derecho Procesal Constitucional de la Universidad
Lomas de Zamora; Buenos Aires, Argentina. Diploma de Estudio Avanzados del
Programa de Doctorado en Derecho de la Universidad Castilla-La Mancha; Toledo,
España.
[1] Los partidos políticos
se configuran actualmente como agrupaciones estables, claramente organizadas y
dotadas de una notable disciplina interna. Esta realidad se refleja en la
organización y funcionamiento del Parlamento, en el que los grupos o fracciones
parlamentarias son clara proyección de los partidos políticos, que procuran
abiertamente defender su programa político en el Parlamento e incidir de esta
manera en la orientación política estatal. Dichas fracciones, mediante una actuación
coordinada y organizada de sus miembros (los parlamentarios), pretenden hacer
valer el programa y posición ideológica de su agrupación política. De esta
manera, el parlamentario se apega a la posición que sostiene la fracción
parlamentaria a la que pertenece y vota de conformidad a lo dispuesto por la
misma, lo que incluso responde a directrices emanadas de la cúpula del partido
o del Ejecutivo, si el partido ha logrado llegar al Gobierno (García, 1991, p.
122).
[2] En cuanto a la participación del Poder
Ejecutivo en la producción de la ley formal, se puede ver el voto de la Sala
Constitucional nro. 2006-6732. En
dicha sentencia se reconoció que “la
iniciativa gubernativa en la formación de la ley, constituye un acto político
mediante el cual se plasma la voluntad, se manifiesta la orientación o
dirección política del Gobierno y se verifica una colaboración de Poderes”.
[3] Máxime que la Sala
Constitucional ha reconocido que en muchas de las cuestiones prácticas
relacionadas con el funcionamiento y las atribuciones de las comisiones de
investigación corresponden ser definidas por la propia jurisprudencia
constitucional, pues se ha realizado un escaso desarrollo normativo de sus
competencias. En el voto nro.1999-592
se señaló: “No obstante que la potestad
de autorregulación de la Asamblea le permitiría desarrollar y completar –en el
plano normativo- el régimen jurídico de esta clase de comisiones, lo cierto es
que escasamente ha hecho uso de esa potestad, y solo para disponer acerca de la
integración, el quórum, el horario de trabajo y el plazo de las comisiones. En
consecuencia, las restantes cuestiones que suscita el inciso 23, seguramente
las más importantes, se dirimen en la práctica, o inevitablemente han de ser
pautadas mediante los fallos de este Tribunal.”
[4]El artículo 95 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa ordena que “Al nombrar la Comisión se
le fijará el término para rendir el dictamen; pero dicho término podrá ser
prorrogado a solicitud de la Comisión. Cuando se designe una Comisión Especial,
la Asamblea podrá encargar al Presidente el nombramiento de los diputados que
la integren”.
[5] Posteriormente, en la resolución nro. 2017-15202, al analizar las
competencias de las comisiones legislativas señaló que se pueden examinar todos
los asuntos que sean de interés nacional en atención al principio democrático,
aclarando sobre el particular que “Ciertamente,
las facultades y competencias de las comisiones legislativas no son ilimitadas,
sino que están sujetas a las restricciones que se derivan de una interpretación
armoniosa del ordenamiento jurídico. En efecto, una comisión legislativa no
puede arrogarse el conocimiento de una causa judicial, ni entorpecerla o
interferir indebidamente en ella. Empero, ello no significa que la Asamblea Legislativa
esté obligada a permanecer del todo ajena a asuntos que estén siendo conocidos
por el Poder Judicial (…) En el contexto
señalado debe ser comprendida la actuación de las comisiones legislativas
investigadoras y la inexigibilidad constitucional de que sean objetivas e
imparciales: se trata de órganos de carácter político, no judicial, cuya
actividad es meramente instrumental y encaminada a la recolección de
información, de la cual, por sí sola, no se derivan consecuencias jurídicas de
ningún tipo para las personas que declaran ante ellas. Por esto mismo, no se
invaden atribuciones jurisdiccionales, pues no impone sanciones penales o
administrativas, sino que realiza actos que le competen en forma exclusiva en
su carácter de órgano político. Aun más, el interés de una comisión
parlamentaria por un tema de relevancia nacional que se estuviere conociendo en
los Tribunales, no se traduce de manera inexorable en una intromisión en la
Administración de Justicia. Por el contrario, independientemente de que el
Poder Judicial desarrolle una investigación judicial o no, el Poder Legislativo
está facultado para realizar una investigación de tipo político incluso en un
asunto pendiente de resolución judicial, siempre que ello se efectúe en una
forma que respete la independencia judicial, dado que se trata de ámbitos
totalmente distintos.” Criterio reiterado en las sentencias nros. 2017-15231 y 2017-19458.
[6] Sentencia nro. 1991-1618, la Sala analizó que “el
ejercicio de las potestades de investigación y fiscalización legislativa debe
fortalecer, no debilitar los derechos y libertades fundamentales de todos los
habitantes de la República, derechos y libertades que les pertenecen por su
intrínseca dignidad por su sola condición de seres humanos, sin discriminación
alguna”. Lo que fue reiterado en la sentencia nro. 1993-3464: “c.- En tercer
lugar, el ejercicio de las potestades de investigación y fiscalización
legislativa debe fortalecer, y no debilitar, los derechos y libertades
fundamentales”. Finalmente, en la
sentencia nro. 1997-1898, se afirmó “las Comisiones de Investigación deben
respetar los derechos fundamentales de los comparecientes, no el debido proceso
-que no es aplicable en el caso de las Comisiones Investigadoras, según lo expuesto-,
sino todos aquellos reconocidos por la propia Constitución Política, la
legislación internacional e interna y que, aún cuando puedan relacionarse con
el debido proceso, tienen autonomía propia y, como tales, forman parte de los
derechos que el ordenamiento le reconoce a todas las personas”.
[7]Voto
suscrito por los Magistrados Jinesta Lobo, Barahona y Hernández Gutiérrez.