Magally Hernández Rodríguez *
Resumen:
En este artículo se ha recopilado, sistematizado y
analizado la principal jurisprudencia de la Sala Constitucional en materia de
empleo público en Costa Rica. Se examina el marco constitucional del empleo
público costarricense, a efectos de comprender los alcances y limitaciones de
dicho marco constitucional. Pero además, a efectos de ofrecer una
sistematización del parámetro constitucional para el análisis de las normas
infraconstitucionales relacionadas con el empleo público.
Palabras clave:
Empleo público. Sector Público. Idoneidad.
Estabilidad. Derecho Público. Funcionarios Interinos. Derecho de huelga.
Convenciones Colectivas.
Résumé:
Dans cet article, la principale jurisprudence de la
Cour Constitutionnelle sur l'emploi public au Costa Rica a été compilée,
systématisée et analysée. On discute sur le cadre constitutionnel de l'emploi
public costaricien, afin de comprendre ses limitations. Mais aussi, afin d'offrir une
systématisation du paramètre constitutionnel pour l'analyse des normes
infra-constitutionnelles liées à l'emploi public.
Mots clefs:
Emploi public. Secteur
publique. Droit Public. Droit de grève. Conventions collectives.
SUMARIO: Introducción.
A. Empleo público: régimen único y especial. 1. Régimen especial. 2. Régimen
único. 3. Los contratos por servicios profesionales. 4. Los trabajadores de las
empresas estatales. B. Características del empleo público: idoneidad y
estabilidad. 1. Idoneidad comprobada. 2. Significado de estabilidad (debido
proceso en caso de sanción disciplinaria). 3. La “estabilidad impropia” de los
funcionarios interinos. C. Convenciones
Colectivas y Derecho de Huelga en el sector público. 1. Las convenciones
colectivas en el sector público. 2. El derecho de huelga en el sector público.
Síntesis Conclusiva. Bibliografía.
Introducción.
El régimen de empleo público en
Costa Rica se rige por un cúmulo de normas de Derecho Público, distintas del
Derecho común o Derecho privado. De acuerdo a la jerarquía de las normas, se
sabe que la Constitución Política se ubica en la cúspide de nuestro
ordenamiento jurídico, por lo tanto, el resto de normas infraconstitucionales
deben adecuarse y ser conformes con lo que el Derecho de la Constitución
establece. Así entonces, nuestro objetivo con esta pequeña investigación es
exponer el marco constitucional del régimen de empleo público en Costa Rica, a
efectos de que sirva de referencia para la valoración del resto de normas
referidas a la temática.
Procederemos a examinar algunos
de los aspectos que han sido tratados por la jurisprudencia constitucional
costarricense y que constituyen, en nuestro criterio, los pilares fundamentales
en este tema. Lo primero que se impone es precisar los alcances del régimen de
empleo público como un marco especial y único (A), las dos características
principales que se derivan del propio art.192 Constitucional, a saber, la
idoneidad y la estabilidad (B), mencionando dentro de esta última el derecho al
debido proceso como requisito para aplicar sanciones disciplinarias.
Posteriormente, trataremos el controversial tema de quiénes dentro del sector
público pueden celebrar convenciones colectivas y el derecho de huelga en el
sector público (C).
A. Régimen de empleo público:
¿especial, único, excepciones?
Sobre la existencia en nuestro
ordenamiento jurídico de un régimen especial o estatutario para regular las
relaciones de empleo con el Estado, debemos partir primero de lo que establecen
los artículos 191 y 192 de nuestra Constitución Política:
Artículo 191.- Un estatuto de
servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores
públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración.
Artículo 192.- Con las
excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen,
los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo
podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la
legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea
por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.
Ahora bien, de allí se pueden
derivar varios aspectos a dilucidar: ese régimen de empleo público es especial
(1), es único (2), algunos ejemplos de excepciones (3 y 4).
1. Régimen Especial:
¿contrapuesto al Derecho privado?
Del debate en
La Sala Constitucional (SCV 2018-00231) ha sido clara en indicar que, nuestros constituyentes originales consignaron en la
Constitución Política de 1949, que debía existir un régimen laboral administrativo
que regulara las relaciones entre los servidores públicos y el Estado, a fin de
proteger a los primeros de destituciones arbitrarias (estabilidad en el empleo)
y de profesionalizar la función pública (búsqueda de la eficiencia en el
servicio y de la idoneidad del funcionario).
El objeto de tal cometido fue procurar que la
Administración Pública contara con factores organizativos que le permitieran
satisfacer el derecho de los ciudadanos al buen funcionamiento de los servicios
públicos.
El régimen de servicio civil no es un privilegio
corporativo, sino una garantía de la imparcialidad institucional. De ahí que la
relación laboral de empleo público esté sujeta a ciertas especificidades y
principios, como los de mérito y capacidad en el acceso, y también a determinadas
normas
de derecho público, como el régimen de incompatibilidades, que
garanticen objetividad e imparcialidad en la prestación del servicio público.
Tales objetivos quedaron plasmados por el Constituyente. El voto mencionado
indica claramente lo siguiente:
Expuesto lo
anterior, resulta claro y evidente, que, a partir del año 1949, el ordenamiento
jurídico que regula la relación de empleo entre la administración pública y sus
servidores en nuestro país, se rige por el derecho público, principio que se
reitera en el artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública (ver
al efecto, la sentencia No. 1995-3125 de las 16:24 horas del 14 de junio de
1995). Este régimen implica, necesariamente … que esa relación, por su propia
naturaleza, se basa en principios generales propios, no solo distintos a los
del derecho laboral (privado), sino incluso muchas veces contrapuestos a estos…
Así, la relación de empleo público que regula a los
servidores públicos, es una relación especial de derecho público o estatutaria,
que por tal naturaleza jurídica excluye la aplicación del derecho laboral
común. Siendo las normas básicas de su regulación constitucional los ordinales
11, 191 y 192 de la Constitución Política. Una de las principales diferencias
entre las normas de Derecho público y las de Derecho privado, en cuanto a este
tema, está por ejemplo en que, mientras en Derecho laboral opera el principio
de libre despido, en el Derecho público del empleo público, más bien el
trabajador goza de estabilidad, tal como se detalla más adelante.
En síntesis, el régimen jurídico del empleo
público en Costa Rica ciertamente es especial, se rige por normas y principios
de Derecho público, distintos (y hasta contrapuestas del Derecho privado), y
ello es así en virtud de lo establecido por nuestro Constituyente en los
artículos 191 y 192 mencionados.
2. Régimen Único: ¿abarca a todos
los servidores públicos?
Tal como se vio, el artículo 191
Constitucional comienza indicando: “Un estatuto de servicio civil regulará
las relaciones entre el Estado y los servidores públicos…”. Nótese la
palabra “UN”, quiere decir ello que: ¿se trata de UN SOLO régimen?, ¿todos los
servidores públicos están incluidos?
De previo a buscar respuesta a
estas preguntas en nuestro marco constitucional, resulta indispensable discutir
sobre el concepto de servidor público.
a) Sobre el concepto de “servidor público” en la jurisprudencia
constitucional.
Lo primero que se debe indicar sobre la precisión
del concepto de servidor público es que, nuestra Constitución Política no se
ocupa de dar concepto alguno. Así entonces, un acercamiento a una definición
debe partir de lo indicado por el legislador y la jurisprudencia
constitucional. En cuanto a las leyes, el artículo 111 de la LGAP es el primero
que debemos mencionar, el cual indica:
Artículo 111.-
1. Es servidor público la persona
que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como
parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura,
con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado,
permanente o público de la actividad respectiva.
2. A este efecto considéranse
equivalentes los términos " funcionario público "," servidor
público " empleado público ", " encargado de servicio público
" y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para
todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario.
3. No se consideran servidores
públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados
de gestiones sometidas al derecho común.
De dicha norma se pueden extraer las siguientes características
de la definición de servidor público:
Concepto que es complementado con el que se indica en
el artículo 2 de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito, el
cual indica lo siguiente:
Artículo 2º- Servidor público. Para los efectos de esta Ley, se considerará servidor público toda persona
que presta sus servicios en los órganos y en los entes de la Administración
Pública, estatal y no estatal, a nombre y por cuenta de esta y como parte de su
organización, en virtud de un acto de investidura y con entera independencia
del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la
actividad respectiva. Los términos funcionario, servidor y empleado público
serán equivalentes para los efectos de esta Ley.
(…)
Sin embargo, el párrafo segundo de ese artículo extiende
la noción de funcionario público, incluso, a personas que no son
funcionarios públicos desde la perspectiva del Derecho Administrativo, tales
como a las personas que laboran para las empresas públicas y para los entes
públicos encargados de gestiones sometidas al derecho común; asimismo, a los
apoderados, administradores, gerentes o representantes de personas jurídicas
que administren, exploten fondos, bienes o servicios de la administración
pública por cualquier título o modalidad, cuando se dice:
… Las disposiciones de la
presente Ley serán aplicables a los funcionarios de hecho y a las personas que
laboran para las empresas públicas en cualquiera de sus formas y para los entes
públicos encargados de gestiones sometidas al derecho común; asimismo, a los
apoderados, administradores, gerentes y representantes legales de las personas
jurídicas que custodien, administren o exploten fondos, bienes o servicios de
la Administración Pública, por cualquier título o modalidad de gestión.
Ahora bien, a partir de tales conceptos, la
Jurisprudencia Constitucional, objeto de este análisis, ha indicado por
ejemplo, en el SCV 2017-008043, el cual
resuelve una acción de inconstitucionalidad en contra de la jurisprudencia de
la Sala Tercera sobre el concepto de funcionario público:
IV.- NOCIÓN DE FUNCIONARIO PÚBLICO EN EL BLOQUE DE LEGALIDAD. Para determinar la
responsabilidad penal de una persona que es calificado por un tipo penal como
funcionario público, necesariamente, es menester remitirse a la noción de
funcionario público que establezca el ordenamiento jurídico y, particularmente,
la ley, en aras de respetar y actuar los ya señalados principios de legalidad y
tipicidad en materia penal. Sobre este particular, la Ley General de la
Administración Pública desde 1978, estableció una definición clara y precisa de
funcionario público al preceptuar en su artículo 111 lo siguiente:
“1. Es servidor público la
persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de
ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de
investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo,
remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.
2. A este efecto considéranse
equivalentes los términos "funcionario público", "servidor
público", "empleado público", "encargado de servicio
público" y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo
para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario.
3. No se consideran servidores
públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados
de gestiones sometidas al derecho común.”
Esta concepción de funcionario
público, obviamente, no es absoluta, bien puede una ley especial o sectorial
determinar una noción más flexible, incluso para fines de ampliar la esfera de responsabilidad
administrativa y penal. Así sucedió con la Ley contra la corrupción y el
enriquecimiento ilícito en la función pública de 2004, cuyo artículo 2° amplió
la noción de funcionario público al disponer lo siguiente:
“Servidor público. Para los efectos
de esta Ley, se considerará servidor público toda persona que presta sus
servicios en los órganos y en los entes de la Administración Pública, estatal y
no estatal, a nombre y por cuenta de esta y como parte de su organización, en
virtud de un acto de investidura y con entera independencia del carácter
imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad
respectiva. Los términos funcionario, servidor y empleado público serán
equivalentes para los efectos de esta Ley.
Las disposiciones de la presente
Ley serán aplicables a los funcionarios de hecho y a las personas que laboran
para las empresas públicas en cualquiera de sus formas y para los entes
públicos encargados de gestiones sometidas al derecho común; asimismo, a los
apoderados, administradores, gerentes y representantes legales de las personas
jurídicas que custodien, administren o exploten fondos, bienes o servicios de
la Administración Pública, por cualquier título o modalidad de gestión.”
Este precepto de la Ley contra la
corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, como se ve,
además, de reiterar los términos de la Ley General de la Administración Pública
de 1978, en el párrafo 2° extiende la
noción de funcionario público, incluso, a personas que no son funcionarios
públicos desde la perspectiva del Derecho Administrativo, tales como
los apoderados, administradores, gerentes o representantes de personas
jurídicas que administren, exploten fondos, bienes o servicios de la
administración pública por cualquier título o modalidad. Bien puede, entonces,
el legislador ordinario, en el ejercicio de su libertad de configuración,
extender la noción de funcionario público a un notario público. Lo que no puede
hacerse por vía de interpretación judicial extensiva es extrapolarse la noción
de funcionario público al notario público, puesto que, se quebrantan evidente y
manifiestamente los principios de legalidad y reserva de ley en materia de
delitos, penas y su agravamiento. Tal y como lo ha hecho la pauta jurisprudencial
impugnada al aplicar extensivamente la pena agravada del párrafo 2° del
artículo 366 del Código Penal, prevista para los funcionarios públicos en el
ejercicio de sus funciones, a los notarios públicos.
De lo cual se desprende que, la Sala Constitucional
reitera el concepto de servidor público establecido en la LGAP, indicando por
demás que, dicha noción puede ser ampliada por el legislador -no así por el
juez-, incluso para fines de ampliar la esfera de responsabilidad
administrativa y penal, tal como en efecto lo hizo el legislador en el segundo
párrafo del artículo 2 de la Ley contra la corrupción, mencionada supra.
El voto anterior, resolvió además la cuestión de si un
notario público es o no funcionario público, concluyendo la Sala
Constitucional que, si se le paga un salario en una entidad pública, el notario
será funcionario público. A contrario sensu, si no recibe salario entonces no
puede considerarse al notario como un funcionario público.
Ahora bien, teniendo claro el
concepto de servidor público que maneja la jurisprudencia constitucional, se
concluye que, el concepto de “servidor público” desde el punto de vista
administrativo es más restringido que el concepto de servidor público desde el
punto de vista penal. Siendo la pregunta que se impone la siguiente: ¿todos
esos servidores públicos están regidos por el mismo único Estatuto de Servicio
Civil? La normativa infraconstitucional, amparada en la frase del artículo 192
(“Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil
determinen…”) nos dice que no, pero veamos por qué.
b) Estatuto de Servicio Civil:
¿cuáles servidores públicos están incluidos y excluidos?
Quedando claro entonces que las relaciones de
empleo con la Administración Pública se trata de una regulación estatutaria, y
por tanto, sometidos a un régimen de Derecho público, surge la siguiente
pregunta: ¿a cuáles trabajadores del Estado cubre el Estatuto de Servicio
Civil?
La Sala Constitucional (SCV 1990-01119), da una respuesta a tal
pregunta, indicando que, un estudio de las actas de la Asamblea Constituyente
revela que los diputados quisieron acoger, con rango constitucional, el régimen
especial que denominaron servicio civil, y que existía ya en otras
constituciones latinoamericanas por aquella fecha. Sin embargo, el
constituyente evitó ser excesivamente detallista o reglamentista en esta
materia, y resolvió por incluir en la Constitución sólo los principios
fundamentales que habrían de definir dicho régimen, a saber: especialidad para
el servidor público, requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y
garantía de estabilidad en el servicio, todo con fin de lograr mayor eficiencia
en la administración dejando a la ley el desarrollo de la institución. (Acta
No. 167, art. 3, T. III).
También indica la Sala en dicho voto que, el
artículo 191 emplea el término "estatuto" de servicio civil en
vez de "régimen" de servicio civil, pues prevaleció la tesis
de que fuera un estatuto, un solo cuerpo legal el que regulara el servicio
público, desarrollando las garantías mínimas establecidas por la Constitución.
(Acta No. 167, art.3, T. III, pág.477).
Sin embargo, indica la Sala Constitucional que, el
legislador optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores,
promulgando así el Estatuto de Servicio Civil (que se aplica a los servidores
del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la
prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas
instituciones descentralizadas. Se tiene entonces que, el denominado Estatuto
de Servicio Civil solo rige para una parte del aparato estatal. Nótese por
ejemplo, la existencia de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, n°
4556 del 29 de abril de 1970, la Ley Orgánica del Poder Judicial, n°8 del 29 de
noviembre de 1937. Solo para mencionar las regulaciones distintas dentro del
mismo Estado central.
Pese a ello, sí aclara la
jurisprudencia constitucional que, los principios básicos del régimen
(escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los
funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como
de los entes descentralizados.
Así entonces, los principios
fundamentales del régimen de empleo público se aplican a TODOS los servidores
públicos. Sin embargo, en cuanto a un sólo Estatuto la situación se matiza.
Aunque ciertamente se trata de un solo Estatuto de Servicio Civil (para condensar
en una sola ley la regulación), debido a que el artículo 192 constitucional
dispone la frase "con las excepciones que esta Constitución y el
estatuto de servicio civil determinen", su ámbito de aplicación admite
excepciones. En este sentido se entiende que, la Constitución misma señalara
varios casos de funcionarios que están excluidos del Estatuto de Servicio
Civil, y que por tanto son de libre escogencia y remoción, como los siguientes:
Listado que puede ser ampliada
por ley (la Ley de Servicio Civil, según se dice en el artículo 140.1
Constitucional), pues dicha ley puede determinar otros funcionarios del Poder
Ejecutivo, que en casos muy calificados, pudieran ser excluidos del régimen
general.
Así, pese a que la intención del
Constituyente fue la existencia de una sola ley, un Estatuto, que regulara todo
el servicio público. No obstante, por vía de ley el legislador ha excluido
varios casos del estatuto común. Lo cual se observa, por ejemplo, en los
artículos 3, 4 y 5 [1]
del Estatuto de Servicio Civil (Ley n°1581 del 30 de mayo de 1953), donde se
menciona un buen número de funcionarios que no se consideran dentro del
estatuto.
De esta forma, la Sala
Constitucional indicó que, los casos de excepción han de ser muy calificados,
con las especiales características señaladas que justifiquen un trato desigual.
Si el cargo tiene alguna característica especial que lo justifique, nuestro
Tribunal Constitucional indicó entonces que, la excepción será válida.
Siendo entonces la REGLA la
exigencia de un UNICO régimen. Lo cual significa que, en principio, TODAS las
relaciones entre el Estado y sus servidores públicos deben someterse al mismo
régimen de empleo. Siendo inconstitucional la existencia de regímenes o estatutos
que se excepcionen, de forma injustificada, de tal régimen. En este sentido,
mediante la SCV 1994-06624 se consideró inconstitucional el artículo 15 del Convenio de Modificación al Código
Aduanero Uniforme Centroamericano II del Tratado General de Integración
Económica, que establecía que los servicios aduaneros nacionales tendrían su
propio estatuto de carrera administrativa. Al respecto,
El artículo 15 del
Convenio establece que los servicios aduaneros nacionales establecerán su
propio estatuto de carrera administrativa. Tal disposición es violatoria de los
artículos 191 y 192 constitucionales que establecen el Estatuto de Servicio
Civil, que regula las relaciones entre el Estado y sus servidores públicos, con
el propósito de garantizar la eficiencia de la administración. Claramente el
mandato constitucional deja entender, un único régimen para el Estado, con
uniformidad del mismo para todos los sujetos que se encuentran en su esfera de
organización y de acción. Tal situación podría ser subsanada si se interpreta
el artículo en cuestión, en el sentido, de que sin perjuicio de los derechos
otorgados por la Constitución a los servidores públicos para su ingreso y
promoción en el servicio como agentes de aduana, se les exigirán, los
requisitos técnicos y profesionales, que, sobre éstos establecen, el Estatuto
de Servicio Civil, su Reglamento y disposiciones conexas.
Además de UNICO, se ha indicado
que la relación estatutaria entre el Estado y sus servidores, es una relación
de sujeción especial. Lo cual significa que, el Estado puede imponer
unilateralmente las condiciones de la organización y prestación del servicio
para garantizar el bien público. La situación de las instituciones públicas
empleadoras nunca será equiparable a la de cualquier patrono particular, puesto
que por esa vía no puede dispensarse o excepcionarse la aplicación de
cualesquiera normas o principios de orden público (SCV 2007-001144).
En síntesis:
-Los principios fundamentales del
régimen de empleo público se aplican a TODOS los servidores públicos, sean del
Poder Ejecutivo, del resto de Poderes del Estado o de Instituciones
descentralizadas.
-Se tiene UN estatuto de servicio
civil que regula las relaciones de empleo del Poder Ejecutivo, pero aún, dentro
del mismo Poder Ejecutivo, se admiten excepciones justificadas, sea por
Constitución (ministros de gobierno, miembros de la fuerza pública,
representantes diplomáticos, empleados de confianza) o por ley de Servicio
Civil (artículos 3, 4 y 5 del Estatuto de Servicio Civil).
-El resto del Poderes del Estado
y las instituciones descentralizadas, pueden tener su propio Estatuto.
Por lo demás, existen otras dos
situaciones que se salen, no solo del estatuto sino de toda regulación pública,
que merecen mención: los contratos por servicios profesionales del Estado (3),
y los trabajadores de las empresas estatales (4).
3. Los contratos por servicios profesionales en el Estado ¿relación de
empleo público?
Los contratos por servicios profesionales los puede
utilizar el Estado para contratar profesionales o técnicos de forma temporal,
cuando necesite de sus servicios. Tal contratación se entiende que no se trata
de una relación de empleo público. Sin embargo, sí es de regulación pública
pues debe mediar de previo a la contratación, un procedimiento de contratación
administrativa.
La regulación de esta figura no
está en el texto constitucional, sino que encuentra sustento en las
disposiciones mencionadas del Estatuto de Servicio Civil (artículo 5.f del
Estatuto de Servicio Civil) y en los artículos 64 y siguientes de
… los
procedimientos de contratación y los tipos contractuales son un instrumento
para prestar o brindar el servicio público y, sobre todo, para la satisfacción
de las necesidades generales o colectivas que justifican su creación y
existencia, por lo que no son un fin en sí mismos. Las administraciones
públicas se pueden ver compelidas a contratar servicios profesionales, por
diversas razones tales como la inopia de personal con conocimientos
profesionales, técnicos o científicos especializados dentro los cuerpos
administrativos, la satisfacción de necesidades de carácter transitorio o la
prestación de servicios accesorios o complementarios al giro principal. La
autonomía administrativa consagrada en el ordinal 188 de
Así entonces, es admisible
constitucionalmente, y no implica violación alguna al régimen único de empleo
público, la potestad del Estado para contratar servicios técnicos o
profesionales, siempre y cuando:
-Tales servicios no puedan ser
prestados por los funcionarios o servidores de planta u ordinarios.
-Se acuda para ello a uno de los
mecanismos de contratación administrativa.
-Se entienda que se trata de una
contratación temporal, sin relación de subordinación.
4. Los trabajadores de las
empresas estatales ¿relación de empleo privado?
Sobre el régimen de los
trabajadores de las empresas estatales, los artículos 111º y 112º [2]
de la Ley General de Administración Pública son los que establecen el marco
jurídico aplicable.
El párrafo tercero del artículo
111º establece que “los empleados de empresas o servicios económicos del
Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común”. Por lo tanto,
quedan fuera del concepto de servidores públicos. Así, los trabajadores de las
empresas estatales no son considerados servidores públicos, ni están sujetos al
régimen de empleo público o al estatuto de servicio civil. En consecuencia, su
relación laboral se regirá por el Derecho Privado.
Lo anterior se ratifica en el
párrafo segundo del artículo 112º cuando se dice que las relaciones de servicio
con los empleados que no participan de la gestión pública se regirán por el
derecho laboral o mercantil.
Sin embargo, este mismo artículo
es claro al disponer dos graduaciones, primero que para efectos penales
sí se considerarán servidores públicos y segundo que podrán serles
aplicadas disposiciones de Derecho Público a efectos de garantizar la legalidad
y moralidad administrativas.
Estas disposiciones sobre el
régimen del empleo se comprenden mejor con la discusión parlamentaria que se
dio en ese momento. Al respecto se dijo que:
…
nosotros no vemos la necesidad de que a un … empleado de una institución
autónoma que es una empresa estatal que funciona como una entidad comercial
común, se le den las ventajas o se le impongan los deberes de un servidor
público … nosotros sostenemos que esos empleados de esas entidades deben ser
considerados trabajadores comunes y no funcionarios públicos, ¿por qué?, porque
si no hay una serie de estatutos y reglamentaciones que se les aplica directa o
supletoriamente que vienen a entorpecer la marcha de esos servicios en
perjuicio del ente público … encontraríamos que se crea una serie de
entrabamientos tremendos para empresas que tienen que funcionar en condiciones
de competencia iguales a las de la empresa privada … Entonces queríamos
preservar ese régimen privado, laboral o mercantil de la empresa estatal que
tiene un giro mercantil igual al de los particulares. (Ortiz Ortiz en Quirós:
1996: 210).
En síntesis, pareciera que
La Jurisprudencia Constitucional (SCV 2006-14416
y 2018-00231) ha reconocido que existen dos grandes categorías de
empleados que prestan sus servicios al Estado:
Sin embargo, esta no fue siempre
una posición unánime.
Esta posición de
Según la jurisprudencia de la
Sala Constitucional (SCV 2000-7730, 2001-244 y 2001-12953), los trabajadores de las empresas estatales tienen un régimen mixto en
cuanto a su régimen laboral:
-El régimen privado para todos aquellos
trabajadores que no realizan gestión pública, sino que realizan actividades de
gestión privada.
-El régimen público para la clase gerencial, por el
hecho de realizar gestión pública.
Esta es la posición que la
jurisprudencia de la Sala Constitucional mantiene hasta la fecha y ha sido
seguida por el resto de los tribunales[7].
Sobre este régimen mixto de los
empleados, no se hace distinción en cuanto al tipo de organización de la
empresa estatal. Así se puede concluir que, sea ésta organizada bajo una forma
pública o bajo una forma privada, en ambos casos el régimen es mixto.
Por supuesto, de esa distinción
jurisprudencial de la Sala Constitucional, se derivarán varias consecuencias,
que serán analizadas en el apartado siguiente, referidas a las siguientes
preguntas: ¿están cobijados los empleados de las empresas estatales que se
rigen por el Derecho privado, por el principio del debido proceso en caso de
despido?, ¿cuáles trabajadores del Estado pueden celebrar convenciones
colectivas?. La primera pregunta la intentaremos contestar de inmediato, la
segunda pregunta en el apartado C.
En cuanto al debido proceso como
requisito para despedir a un trabajador de una empresa estatal que no realiza
gestión pública, y por tanto, sometido al régimen de Derecho privado, ha habido
sentencias contradictorias, siendo que unas han considerado que sí es necesario
seguir un debido proceso de previo al despido, y otras han considerado que no
es necesario.
Así por ejemplo, nos encontramos
con una sentencia de 1994 de
Pero por otro lado, ese mismo año, una
resolución de la Sala Segunda, respecto de otro caso, estableció todo lo
contrario, es decir que no era necesario seguir un debido proceso para
procederse al despido, puesto que las empresas estatales actúan dentro del
ámbito de la autonomía de la voluntad (Sala Segunda n° 370 de 15 hrs del 11 de
noviembre de 1994 Minera Nacional S.A.). Se transcribe a continuación un
extracto de dicho razonamiento, pues nos parece que contiene una riqueza de
análisis mayor que la resolución anterior de la Sala Constitucional:
I.- Recurre
la sociedad demandada […] el que Minera Nacional Sociedad Anónima no siguió el
procedimiento administrativo para dar fin a la relación laboral…
II.-
Extraña el Tribunal Superior de Trabajo la existencia de un proceso
administrativo previo, indispensable y obligatorio para arribar al despido,
posición que no es compartida por esta Sala, dado que nos encontramos ante una
empresa estatal, sujeta a un régimen de Derecho Privado. El Estado
contemporáneo en respuesta a las necesidades sociales de la población, se ha
visto obligado al enfrentamiento de ciertas actividades empresariales, para lo
cual, los moldes del Derecho Público, resultan excesivamente rígidos e
inapropiados. Ha asumido estructuras de organización típicas del derecho
mercantil, donde, en forma preponderante, rige el Derecho Privado, que le
permite agilidad y versatilidad para enfrentar los retos particulares de su
gestión.
III.- La
exclusión de estas formas particulares de entes descentralizados, del Derecho
Público, se extrae del análisis de los tres primeros artículos de
IV.-
Precisamente la empresa demandada Minera Nacional está organizada como Sociedad
Anónima y, aunque su carácter de empresa estatal es innegable, el régimen
jurídico que le es aplicable es de Derecho Privado. […] En nuestro medio, no
existe un procedimiento determinado por el Código de Trabajo para llegar a la
terminación de la relación laboral y, de ahí que, al encontrarnos dentro del
ámbito de la autonomía de la voluntad, el despido se puede dar sin trámite
previo, correspondiéndole únicamente, a la vía judicial, la revisión de la
justeza o no del mismo. (Subrayado no corresponde al original)
Por lo tanto, inicialmente no
existió claridad sobre este tema. Sin embargo, actualmente es reiterado el
criterio de la Sala Constitucional en el sentido de que, un trabajador de una
empresa estatal sometido al Derecho privado, no requiere previo a su despido,
seguir debido proceso alguno. Tal como se observa se indica en el voto
siguiente (SCV 2010-010713, que se ratifica en SCV 2014-001686, 2014-002686, 2016-017418, 2016-018847, 2016-005950):
… dado
que el Instituto Nacional de Seguros actúa en ejercicio de su capacidad de derecho privado, los principios generales de la estabilidad
en el empleo no le son aplicables a sus funcionarios – salvo a quienes
ocupan puestos gerenciales o de fiscalización superior – razón por la cual
pueden ser removidos de sus puestos sin justa causa, con responsabilidad
patronal, es decir, sin alegarse en su contra la comisión de alguna falta y con
el pago de la indemnización que proceda. (Subrayado no corresponde al
original).
Nuestra posición es que,
ciertamente, los trabajadores de las empresas estatales, sometidos al régimen
de Derecho Privado, podrían ser despedidos, sin necesidad de previo
procedimiento. Claro está, salvo que exista en un caso concreto, una norma
especial atinente a la empresa estatal en particular, que diga lo contrario, o
que se trate de un despido sin responsabilidad patronal, según se explica a
continuación. Tal como se desprende de lo resuelto en el caso Baena Ricardo vs Panamá, 2001 de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, aunque se trate de trabajadores de las empresas estatales
(donde opera el libre nombramiento y remoción), cuando la destitución opera
dentro del marco de una sanción administrativa (entendemos nosotros que cuando
haya una remoción sin responsabilidad patronal), siempre debe haber de previo
un debido proceso:
130.
Los directores generales y las juntas directivas de las empresas estatales no son jueces o tribunales en un
sentido estricto; sin embargo, en el presente caso las decisiones adoptadas por
ellos afectaron derechos de los trabajadores, por lo que resultaba
indispensable que dichas autoridades cumplieran con lo estipulado en el
artículo 8 de la Convención.
131.
Pese a que el Estado alegó que en Panamá no existía carrera administrativa al
momento de los hechos del caso (diciembre de 1990) y que, en consecuencia,
regía la discrecionalidad administrativa con base en la cual se permitía el libre nombramiento y
remoción de los funcionarios públicos, este Tribunal considera que en cualquier circunstancia en que se
imponga una sanción administrativa a un trabajador debe resguardarse el debido
proceso legal. Al respecto es importante distinguir entre las
facultades discrecionales de que podrían disponer los gobiernos para remover
personal en función estricta de las necesidades del servicio público, y las
atribuciones relacionadas con el poder sancionatorio, porque estas últimas sólo
pueden ser ejercidas con sujeción al debido proceso.
132.
En el caso en estudio, el acto administrativo sancionatorio es el contenido en
la nota de despido entregada a los 270 trabajadores de las siguientes
instituciones estatales: Autoridad Portuaria Nacional, Empresa Estatal de
Cemento Bayano, Instituto Nacional de Telecomunicaciones, Instituto Nacional de
Recursos Naturales Renovables, Instituto de Acueductos y Alcantarillados
Nacionales, Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación, Ministerio de
Obras Públicas y Ministerio de Educación. (Subrayado no corresponde al
original)
En este orden de ideas, es
congruente la jurisprudencia al no haberle reconocido a los trabajadores de
Correos de Costa Rica S.A. el derecho al salario escolar, establecido
únicamente para los funcionarios públicos, en razón de que el régimen laboral vigente para
estos empleados ya no lo es el Estatuto de Servicio Civil (SCV 2001-002301). Siendo entonces, que en el caso
específico de esta empresa estatal las disposiciones contenidas en el art.192
de
Asimismo, el procedimiento para
reestructuración de las instituciones públicas establecido en la LGAP, no es
aplicable a las empresas estatales, aunque sí lo sean sus principios (SCV 1998-003071) pues tal y como lo ha dicho la
jurisprudencia constitucional la empresa estatal puede darse su propia organización, y no le son
aplicables los procedimientos de la LGAP (SCV 1991-01743).
Por otro lado, a pesar de todo lo
dicho, debe recordarse lo dicho supra, pese a que las relaciones de empleo de
los trabajadores de las empresas estatales se rigen por el Derecho privado, en
tratándose de obligaciones y responsabilidad atinente a la prevención,
detección y sanción de la corrupción en la función pública, este tipo de
trabajadores sí están incluidos dentro del concepto de servidores públicos.
B. Características del empleo
público: idoneidad y estabilidad.
Del
artículo 192 Constitucional, la jurisprudencia constitucional ha derivado dos
características especiales del empleo público: la idoneidad comprobada (1) y la
estabilidad (2). Cada una de ellas las examinaremos por separado,
particularmente en cuanto a esta última, resaltamos la cuestión de los alcances
del debido proceso constitucional en casos de despido y la estabilidad impropia
de los funcionarios interinos, que tanta jurisprudencia ha generado.
1.
Nuestra Constitución Política
recoge una serie de principios básicos rectores del empleo público, entre los
que se encuentran la escogencia por idoneidad. Así entonces, para el ingreso al
empleo público debe demostrarse que la persona tiene idoneidad para el puesto.
El principio de idoneidad comprobada
asegura que el Estado tenga a su disposición recursos humanos de la mejor
calidad y condición moral, técnica y científica, a efectos de hacerlo eficiente
para el cumplimiento de sus objetivos y para lograr la adecuada prestación de los
servicios públicos. Idoneidad significa, reunir las condiciones necesarias que
facultan a una persona para desempeñarse óptimamente en el trabajo público, es
decir, poseer los méritos que la función demande (SCV 2012-017013).
Conforme se observa entonces,
según lo dispuesto en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, los
servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada, lo
cual supone, entonces, la verificación objetiva de sus cualidades. Esto quiere
decir, que el servidor público debe reunir determinadas características y
cualidades razonables, las cuales deben estar establecidas y reguladas por ley.
El principio de idoneidad
comprobada, según lo ha indicado la Sala Constitucional, está
estrechamente ligado con el derecho de acceso a los cargos públicos.
La relación es que, para el acceso se requiere comprobar la idoneidad, es
decir, la idoneidad opera como una limitación válida al derecho de acceso a los
cargos públicos.
En cuanto a este derecho, se ha
indicado que además de nuestra Constitución, es reconocido y garantizado en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 23[9].
Entendiéndose, entonces, que la idoneidad opera como una limitación al derecho
de acceso a los cargos públicos, pues tal derecho no es irrestricto, sino que
se deben cumplir los requisitos necesarios para acceder a ese tipo de puestos
(entre ellos, la idoneidad)[10].
De esta forma, la demostración de la idoneidad es un requisito sine qua non
para el ingreso al régimen de empleo público y es constitucional que en el
ordenamiento jurídico disponga que para poder ingresar al Servicio Civil se
debe de cumplir con una serie de requisitos. Ello no constituye una limitación
a los artículos 56 y 57 constitucionales, sino, que se busca garantizar que la
prestación del servicio público esté conforme a lo dispuesto por los numerales
191 y 192 de la Constitución Política así como el principio de igualdad (SCV 2012-00267).
Para ejemplificar, con un caso
concreto, la exigencia de requisitos para el ingreso a cargos públicos, que van
más allá de lo razonable, y por tanto, más allá de la idoneidad, se puede
mencionar el caso resuelto mediante el SCV 2013-001593, que resolvió con lugar, una
acción de inconstitucionalidad presentada en contra de un Reglamento de la CCSS
donde se exigía como requisito para ser incluido en el Registro de Elegibles,
tener acumulados 180 días de nombramiento en la CCSS como mínimo. Al respecto,
la Sala consideró que, una norma tal vulnera el derecho de los habitantes de
… no
todos los habitantes de la República pueden tener acceso a los puestos de la
CCSS, sino únicamente aquellos que hayan tenido la “ventaja”, “suerte” o
“casualidad” de que un funcionario de esa institución con poder de nombramiento
los designen en algún cargo por un periodo no inferior a 180 días. Desde la
perspectiva de la mayoría de este Tribunal, este tipo de normas lo que fomenta
en la Administración Pública es el “amiguismo”; amén de que constituye una
forma muy sutil para excluir a un importante número de personas que podrían ser
las más idóneas, las que no cuentan con un “padrino” en la institución que les
permita ejercer un cargo en ella y, de esa forma, quedar dentro de la lista de
elegibles. Para muchos habitantes de la República el citado requisito es
imposible de cumplir, salvo que se cuente con el beneplácito de un funcionario
de la CCSS que tiene poder de nombramiento. Por otra parte, la norma no es
justa, razonable ni proporcionada, pues la antigüedad podría ser en otra
institución pública o en una empresa privada, donde la persona ha desempeñado
las labores similares o idénticas a las que corresponden a los puestos de la
CCSS. No estamos ante un caso donde las labores de la CCSS son exclusivas, ya
que es una verdad de Perogrullo que las labores de secretariado,
administrativas, técnicas, médicas, etc., que se desarrollan en la CCSS, en nada
difieren de otras que se prestan en otras instituciones o empresas privadas.
Dicho en pocas palabras, los puestos de la CCSS no tiene una particularidad tan
especial que impida asimilarlos a otros que se prestan en otras entidades
públicas o empresas privadas, salvo las excepciones de rigor. El impedir que otras personas que tienen
experiencia similar a los funcionarios de la CCSS puedan estar dentro del
registro de elegibles lesiona el principio de idoneidad comprobada,
pues la entidad aseguradora, por esa vía, se priva de nombrar las personas más
capacitadas en los respectivos cargos luego de un proceso en el que se respete
la igualdad… (Subrayado original)
De allí que se pueda concluir que, cualquier
consideración de la antigüedad por encima de la idoneidad (la cual se puede
tomar en cuenta para participar, pero no para sustituir la idoneidad[11]), nombramientos por antigüedad sin concurso[12], o el paso del tiempo para formar parte de una terna[13], serían inconstitucionales.
Ahora bien, sobre la forma de medir la idoneidad,
se ha indicado que su verdadero fundamento es la medición de aspectos
académicos y de experiencia profesional. En este sentido, las pruebas
psicométricas que se llevan a cabo en los distintos procesos concursales que
realiza la Administración, que en realidad no tienen que ver con aspectos
académicos o experiencia, tienen por tanto un carácter eminentemente
complementario y no pueden, de ninguna forma, convertirse en un requisito de
exclusión previa dentro de los citados concursos (SCV 2012-001764).
Así entonces, ¿cómo
se comprueba tal idoneidad? La Sala Constitucional ha establecido que,
la idoneidad debe comprobarse no solo a través de aspectos meramente
académicos, sino además, un análisis y calificación de varios elementos,
factores o condiciones de diversa índole, como por ejemplo experiencia laboral
y profesional, y demás atestados, aspectos psicológicos, de estabilidad, que
valorados en conjunto determinen que una persona es la más idónea para
desempeñar el puesto. De esta forma, el análisis no debe centrarse, únicamente,
en aspectos académicos, sino en un conjunto de cualidades (SCV 2012-008223). Con la salvedad indicada de
que, la medición principal es de aspectos académicos y de experiencia, siendo
las pruebas psicométricas un factor a considerar, pero como complementario.
Para la mejor comprobación de la “idoneidad”,
se ha admitido, no sólo la posibilidad de aplicar medidas como inhabilitación (SCV 2012-00267), sino además, el despido en
periodo de prueba sin observar reglas del debido proceso (SCV 2011-014359[14]) y la admisibilidad de disposiciones normativas para
evitar el nepotismo, como lo sería prohibir el nombramiento de familiares
dentro de un mismo departamento (SCV 2012-005979).
Finalmente, un tema conexo a la idoneidad es el
mencionado derecho de acceso a los cargos públicos, según se
dijo, y la costumbre de no sacar a concurso las plazas y mantener durante años
a los funcionarios en situación de interinazgo. Al respecto, lo primero que se
debe indicar es que, el empleo público debe ser de regulación legal, justamente
porque, existe un principio de reserva legal en esta materia (SCV 2019-012230). Así lo ha indicado la Sala
Constitucional en el voto mencionado, cuando indica además que:
IV.- SOBRE EL PRINCIPIO DE RESERVA
LEGAL EN MATERIA DE EMPLEO PÚBLICO. El artículo 192 constitucional dispone que la
regulación del derecho fundamental de acceso, en condiciones de igualdad, a las
funciones y cargos públicos está reservado a la ley. Este Tribunal ha señalado
que la regulación legal del derecho incluye no solo los requisitos de admisión,
sino las condiciones de permanencia, así como las causas de remoción, las
prohibiciones e incompatibilidades. El derecho de acceder a los cargos públicos
o a la función pública es entonces, un derecho de configuración legal. Por
ello, es válido que el legislador establezca determinados requisitos en tanto
estos respeten los principios de igualdad, mérito y capacidad
constitucionalmente previstos.
Así entonces, solamente por medio
de norma legal se pueden establecer requisitos de admisión, requisitos de
permanencia, causas de remoción, prohibiciones e incompatibilidades.
En cuanto al acceso a la
función pública, la Jurisprudencia Constitucional ha indicado que debe
existir un adecuado balance que garantice todos los siguientes principios (SCV 2012-015024):
Siendo el concurso,
el medio para lograr esa selección objetiva. La Sala lo ha definido, en el voto
mencionado supra, como “el mecanismo por excelencia para proveer cargos de
carrera administrativa”. Siendo el interés público, y no la
discrecionalidad, el que debe prevalecer en la selección, como claramente lo
dice la Sala:
… la Constitución no atribuye al
nominador poder discrecional alguno para su nombramiento. Frente al concurso,
la administración carece de libertad para adoptar una solución diferente o
privilegiar otra alternativa que considere más apropiada para el interés
público. Por el contrario, se parte de la premisa de que el interés público en
este caso se sirve mejor acatando el resultado del concurso. (…) No escapa al
juicio de esta Sala que las pruebas realizadas y el concurso mismo pueden
adolecer de imperfecciones y de fallas, pero eso no autoriza la sustitución del
sistema de carrera por el de libre nombramiento y remoción, ni la prevalencia
de la voluntad del nominador.
Por otro lado, en cuanto a la participación
de los interinos en los concursos internos, la Jurisprudencia de la
Sala Constitucional indica que, estos no pueden ser excluidos de participar,
bajo esta justificación:
… dicho mecanismo expresamente
impide a los funcionarios interinos participar en los concursos internos que se
lleven a cabo (…) Tal exclusión es, en criterio de este Tribunal, abierta y
groseramente lesiva de los
derechos fundamentales de la
categoría de los trabajadores interinos; pues si la
función de los concursos es elegir y nombrar al candidato que mejores méritos y
calidades reúna para el puesto, excluir automáticamente a funcionarios
únicamente por la modalidad de su nombramiento obstaculiza la consecución de
dicho objetivo. En otras palabras, el derecho a participar no se debe limitar
en función de la naturaleza del nombramiento; sino que tiene derecho también el
funcionario interino a que se le tome en cuenta para participar, con arreglo a
las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, en los concursos
convocados para llenar la plaza que le interesa, claro está, siempre y cuando
reúna los requisitos exigidos para ello y cuente con la condición de elegible. (SCV 2012-015024)
Sobre la obligatoriedad de
abrir concursos y su relación con el derecho de acceso a cargos públicos,
se debe indicar que, anteriormente la Sala Constitucional estaba declarando con
lugar recursos de amparo al respecto (SCV 2016-00821, reiterada por 2016-003921, 2016-4504, 2016-4678, 2016-6429), obligando a la Dirección
General de Servicio Civil a mantener un sistema de reclutamiento abierto y
permanente, pues durante muchos años no efectuó concursos externos pese a la
necesidad de llenar algunas plazas vacantes, provocando que muchos
nombramientos se hicieran con base en registros desactualizados de elegibles.
Sin embargo, a partir de SCV 2017-006360 (ratificada por otras, como la SCV 2017-010083) se cambió de criterio, para considerar, a partir de entonces que, la
ausencia de concursos no viola el derecho de acceso a cargos públicos pues, el
interesado debe realizado alguna solicitud ante la autoridad recurrida para
participar en algún concurso para optar por alguna plaza del Servicio Civil.
2. Significado de la estabilidad
(debido proceso en casos de sanciones disciplinarias).
La Sala Constitucional dejó
sentadas las bases de los alcances de la “estabilidad” de los servidores
del Estado (SCV 1990-01119). Allí se indica que el artículo 192 de la Constitución Política dispone
que los servidores públicos "solo
podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la
legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea
por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos".
Razón por la cual, la estabilidad es una garantía que algunos llaman de
inamovilidad, pero que es más bien una estabilidad en el empleo. Ello por
cuanto, no es que no se pueda despedir a un trabajador dentro del Servicio
Civil, por lo tanto, no es inamovible, sino que para hacerse, debe haber un
debido proceso, conforme se explicará.
La estabilidad así entendida
opera como una garantía, que consiste en asegurar al servidor la permanencia en
el puesto, hasta tanto no haya causales de despido justificado que exprese la
"legislación de trabajo" (las cuales van más allá de las del
artículo 81 del Código de Trabajo, según lo indica la misma jurisprudencia
constitucional mencionada). Es decir, la estabilidad impide la remoción
arbitraria o injustificada. Pero en ningún modo significa una imposibilidad
total de remover al funcionario.
Este concepto de estabilidad
laboral, también es recogido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
quien en la resolución del Caso Lagos del Campo vs Perú del 2017, indicó que es un derecho a que, en caso de despido, este se realice bajo
causas justificadas, previo proceso y el poder recurrir tal decisión:
150. Cabe
precisar que la estabilidad laboral no consiste en una permanencia irrestricta
en el puesto de trabajo, sino de respetar este derecho, entre otras medidas,
otorgando debidas garantías de protección al trabajador a fin de que, en caso
de despido se realice éste bajo causas justificadas, lo cual implica que el
empleador acredite las razones suficientes para imponer dicha sanción con las
debidas garantías, y frente a ello el trabajador pueda recurrir tal decisión
ante las autoridades internas, quienes verifiquen que las causales imputadas no
sean arbitrarias o contrarias a derecho.
Por otro lado, a diferencia de lo
indicado supra para los trabajadores de las empresas estatales sometidos al
régimen de empleo privado, en estos casos, los empleados sometidos al régimen
de empleo público, ven garantizada su estabilidad en el puesto, por medio de
derechos tales como el debido proceso constitucional.
Conforme a este derecho, la Sala
Constitucional venía realizando tres precisiones que resultan relevantes:
-Los supuestos de hecho para aplicar el debido
proceso en el empleo público,
-La distinción entre debido proceso constitucional
y debido proceso legal, y
-Los principios o alcances del debido proceso
constitucional.
Sin embargo, dicha postura de la
Sala sufrió recientemente una modulación, según se dirá más adelante.
La jurisprudencia constitucional
venía indicando lo siguiente:
Al respecto, recordemos primero los conceptos de
sanción disciplinaria, potestad sancionadora del Estado y derecho
administrativo disciplinario. Una sanción disciplinaria es aquella
que se impone a un funcionario público cuando transgrede una obligación
administrativa o un deber, es decir, cuando comete una falta de servicio o de
comportamiento, quebrantando las reglas de la función pública. El fundamento
para imponer este tipo de sanciones es la potestad sancionadora o
disciplinaria del Estado, cuyo fin es asegurar la observancia de las
normas de subordinación y, en general, del exacto cumplimiento de todos los
deberes de la función pública, por ello más que para castigar, se imponen para
corregir, e incluso educar al infractor. Así, el derecho disciplinario
administrativo presupone una relación de subordinación entre el sujeto
sometido a la disciplina y el órgano que la establece o aplica.
Sobre las preguntas anteriores, la Jurisprudencia de
la Sala Constitucional venía indicando lo siguiente: Para comprobar la falta
cometida -y posteriormente imponer una sanción disciplinaria- se requiere de
previo seguir un debido proceso. A contrario sensu, si no se requiere comprobar
la falta, por ser de las denominadas “faltas de mera constatación”,
resulta innecesario seguir de previo el debido proceso. Salvo, claro está, que
la sanción a esa falta se hiciere constar en el expediente personal del
funcionario (SCV 2016-010323) o implicare
una suspensión del trabajador por más de ocho días o un despido (SCV 2016-002736. Reiterada por 2016-001598 y
2020-001380). En vista de lo anterior, sólo se debe seguir un debido
proceso, de previo a la imposición de una sanción disciplinaria, si se requiere
comprobar la falta. Pues en caso contrario, si se trata de faltas de mera
constatación, no es necesario seguir de previo un debido proceso, salvo que, la
sanción fuese gravosa, es decir, que se haga constar en el expediente personal
o si es mayor a ocho días de suspensión o despido.
Por consiguiente, a la
Jurisdicción Constitucional no le compete pronunciarse, por ejemplo, sobre la
admisibilidad, pertinencia, suficiencia y correcta valoración de la prueba que
se pretenda evacuar o se rechace admitir en algún procedimiento, ni tampoco
sobre la legalidad y procedencia de las resoluciones que se dictaron durante la
tramitación o la competencia del órgano que la adoptó; pues ello hace
referencia a una eventual irregularidad procesal que no se traduce de manera
directa en una lesión o amenaza de lesión al derecho de defensa o al debido
proceso constitucional. Correspondiéndole, según la misma Sala Constitucional,
únicamente aquellos defectos procesales que impliquen indefensión, o que se
relacionen con las cinco etapas básicas de todo proceso, según se ve a
continuación.
Sin embargo, pese a todo lo dicho, a partir de SCV 2017-017948 de las 09:15 horas del 08 de
noviembre del 2017 (reiterado por 2019-005925 y
2019-004231), la Sala Constitucional pondera
su criterio anterior, y determina que, debido a la promulgación de la Reforma
Procesal Laboral, Ley N° 9343 de 25 de enero de 2016, vigente desde el 25 de
julio de 2017, los asuntos relacionados con la imposición de sanciones a los
funcionarios públicos ya no serían de conocimiento constitucional.
Entendiéndose lo siguiente.
Para la tutela del debido proceso de las personas
servidoras del Estado, con goce de estabilidad en el empleo, con motivo de
despido o de cualquier otra medida disciplinaria, los reclamos deben
plantearse, ya no en la vía constitucional sino en la laboral. Ello bajo el
argumento de que ahora, se cuenta con un proceso sumarísimo (cauce procesal
expedito y célere) a cargo de una jurisdicción plenaria y universal. En otras
palabras, la tutela del debido proceso en casos de despido o sanciones
disciplinarias de los empleados públicos, cobijados por la estabilidad, serán
de conocimiento de la jurisdicción laboral (o dependiendo de la pretensión, de
la jurisdicción contencioso-administrativa) y no de la jurisdicción
constitucional. Así se entiende cuando en dicho voto se indicó lo siguiente:
Iguales razones caben aplicar para
las personas servidoras del Estado, respecto del procedimiento ante el Tribunal
de Servicio Civil que les garantiza el ordenamiento jurídico, así como las demás personas trabajadoras del
Sector Público para la tutela del debido proceso o fueros semejantes a
que tengan derecho de acuerdo con el ordenamiento constitucional o legal. En
fin, el proceso sumarísimo será de
aplicación, tanto del sector público como del privado, en virtud de un
fuero especial, con goce de
estabilidad en el empleo o de procedimientos especiales para su tutela,
con motivo del despido o de cualquier
otra medida disciplinaria o discriminatoria, por violación de fueros
especiales de protección o de procedimientos, autorizaciones y formalidades a
que tienen derecho, las mujeres en estado de embarazo o periodo de lactancia,
las personas trabajadoras adolescentes, las personas cubiertas por el artículo
367, del Código de Trabajo, las personas denunciantes de hostigamiento sexual,
las personas trabajadoras indicadas en el artículo 620, y en fin, de quienes
gocen de algún fuero semejante mediante ley, normas especiales o instrumentos
colectivos de trabajo. Esta nueva legislación incorpora, en el ordenamiento
jurídico, una serie de novedosos mecanismos procesales: como plazos más cortos
para la realización de los actos procesales, una tutela jurisdiccional más
eficaz, asistencia legal gratuita, implementa la oralidad en los
procedimientos; y, como consecuencia, incluye los sub-principios de
concentración, inmediación y celeridad, tasa de forma expresa las situaciones
en las que cabe ejercer los medios de impugnación, entre otros institutos, todo
lo cual tiende a la realización de una eficaz tutela judicial en materia
laboral, como garantía de protección de los derechos laborales
constitucionales, dadas las nuevas características de simplicidad, celeridad y
prontitud de los procesos laborales, lo que constituye una mayor garantía para
la efectiva protección de las situaciones jurídicas sustanciales que involucren
aspectos laborales y en las que, para su debida tutela, se requiera recabar
elementos probatorios o zanjar cuestiones de mera legalidad. De modo, que las pretensiones deducidas en este
recurso de amparo, son propias de ser conocidas a través de los nuevos
mecanismos procesales que prevé la citada Reforma Procesal Laboral o, en su
caso, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de
conformidad con lo resuelto por esta Sala en la Sentencia N° 2008-002545 de las
8:55 horas del 22 de febrero de 2008, motivo por el cual, lo procedente es
rechazar de plano el recurso y remitir a la parte interesada a la jurisdicción
competente, para que sea allí donde reciba, en forma plena, la tutela judicial
que pretende. (Resaltado no corresponde al original).
De forma tal que, todos los
amparos que se están planteando, posterior a dicho cambio de criterio, están
siendo rechazados de plano. Lo cual pudiera interpretarse como una desmejora de
la tutela constitucional, pues aunque la estabilidad es una garantía
establecida expresamente en el texto de la Constitución Política, ahora su
defensa, no se hará en la Sala Constitucional, sino en sede laboral. Sede no especializada
en materia constitucional, donde se conocerán de todas las sanciones y despidos
de trabajadores, públicos y privados, aunque los trabajadores públicos tienen
un régimen diferente (de Derecho público) y donde además, por estar
involucrados, en muchas ocasiones, actos y resoluciones administrativas (de
conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa), probablemente
existirán conflictos de competencia, y dudas del afectado, respecto de la
jurisdicción a la cual debe acudir.
3. La “estabilidad impropia”
de los funcionarios interinos.
En materia de funcionarios
públicos interinos, la Sala Constitucional ha reiterado en múltiples ocasiones
que tales funcionarios gozan de estabilidad impropia. Lo que significa, por un lado, que no gozan de la
estabilidad laboral que tienen los funcionarios nombrados en propiedad; pero, por otro lado, siempre gozan de cierta
estabilidad, en el sentido de que no pueden ser sustituidos por otro
funcionario interino. Lo anterior, por cuanto gozan de una especie de un
derecho al puesto, oponible a cualquier otro servidor interino, pero no frente
al titular. Así se ha indicado que es un derecho de permanecer en el puesto en
el cual la Administración les nombró, hasta que suceda o sobrevenga un hecho
que impida o no permita, válidamente, que puedan seguir desempeñándolo, como lo
sería, el regreso del titular a la plaza.
Otras consecuencias de ello son
las siguientes:
A partir de la reiterada
jurisprudencia constitucional[15],
se indica que, las únicas causales de remoción de interinos serían:
Finalmente,
un criterio reciente (SCV 2019-016833) indica que el servidor interino que es ascendido de forma
temporal a otro puesto, pierde el derecho al interinazgo anterior. Indica la
Sala que, al haber aceptado el nombramiento en ascenso, se creó una cadena de
nombramientos y un derecho subjetivo para el funcionario que fue nombrado en su
sustitución. Ahora bien, dado el caso en que el primer funcionario ascendido
renunciara a su nombramiento, no necesariamente tiene derecho a volver a su
puesto interino anterior, pues ello implicaría para la Administración retrotraer
los efectos de su renuncia a las demás personas nombradas por la cadena, lo que
sería subordinar el interés general de la Administración al interés particular
del renunciante. Así entonces, en aras de siempre respetar y hacer prevalecer
el principio de idoneidad, la Sala Constitucional hace la siguiente salvedad, los funcionarios que se
encuentren en este supuesto pueden volver a la plaza que venían ocupando en
forma interina, cuando a criterio de la Administración, estos servidores sean
más idóneos o se encuentran mejor calificados que aquellos que los sustituyeron
luego de que ascendieran. De lo contrario, perderían su derecho al interinazgo
anterior.
C. Convenciones Colectivas y
Derecho de Huelga en el sector público.
Se procede a continuación a tratar
los temas de convenciones colectivas (1) y las huelgas (2) en el sector
público, porque ello supone una relación directa con el tema del empleo público
y las particularidades de su régimen jurídico. Pero únicamente en cuanto al
aspecto subjetivo, es decir, para contestar las preguntas siguientes: ¿pueden
(todos) los funcionarios públicos celebrar convenciones colectivas?, ¿pueden
(todos) los funcionarios públicos ejercer el derecho a huelga?. Nos
concentramos en estas dos preguntas porque el resto de temas se enmarcan más
dentro del ámbito legal y no del constitucional.
1. Las
Convenciones Colectivas en el sector público costarricense.
La Sala Constitucional ha sido
clara al indicar que, no se pueda tolerar la negociación colectiva en el sector
público, de conformidad con los artículos 191 y 192 constitucionales (SCV 2007-001144). Quedando la negociación
colectiva en el sector público, únicamente para el caso de los obreros,
trabajadores o empleados, que no participan de la gestión pública. Que son
básicamente, los trabajadores de las empresas estatales.
Si se observa con atención la
norma constitucional referida al derecho a la celebrar convenciones colectivas[16],
es claro que dicha norma no hace distinción alguna entre trabajadores del
sector público y del sector privado. Así entonces, ha sido la jurisprudencia
constitucional la que ha establecido la prohibición de las convenciones
colectivas en el sector público, con la única excepción de los trabajadores de
las empresas estatales, según se dijo. Al respecto, para contrastar lo
establecido por la mayoría de la Sala, resulta relevante resaltar lo indicado
en el voto salvado del Magistrado Cruz, quien al respecto consideró que todos
los trabajadores del sector público podrían celebrar convenciones colectivas.
Con fundamento en lo siguiente:
… Sin duda alguna debe señalarse que
la Constitución no prevé una
prohibición expresa en relación a la celebración de convenciones colectivas en
el sector público; sólo señala algunas limitaciones respecto del ejercicio
de la huelga en servicios públicos, dejando a la ley su definición. La
existencia de la libertad sindical y de la negociación colectiva no depende,
según el derecho de la constitución, de la existencia de una relación laboral,
sino que sólo requiere la existencia de los sindicatos. Nuestra regulación
constitucional sobre empleo público tuvo una finalidad más específica:
estabilidad en el empleo público y la eficiencia en el servicio público
mediante la profesionalización y los procesos de selección de personal. Nunca
se abordó una discusión particular sobre los derechos colectivos de los
funcionarios públicos. Su definición se circunscribió al capítulo de las
garantías sociales. (…) Tomando la esencia de los argumentos que ya había
expresado el magistrado Carlos Arguedas en un asunto similar, en el voto
2000-4453, estimo que en el sector
público, sin distinciones, pueden celebrarse convenciones colectivas,
sin desconocer, algunas limitaciones, pero no la supresión total como se asume
en el voto de mayoría… (SCV 2013-014499).
Así entonces, la Sala
Constitucional distinguió el tipo de trabajadores del Estado en dos, aquellos
que realizan gestión pública de aquellos que no (porque realizan gestión
privada). Admitiéndose el derecho de negociación colectiva, únicamente para
estos últimos. Así ha dicho que los trabajadores que no participan de la
gestión pública (que son básicamente los trabajadores de las empresas
estatales, aunque se admite también su existencia en otras instituciones
públicas, según se verá): primero pueden acudir a los procedimientos de
resolución de los conflictos colectivos de carácter económico y social previsto
en el Código de Trabajo (SCV 1994-003053) y el derecho de acudir al arbitraje bajo ciertas limitaciones (SCV 1992-001696) y segundo pueden
celebrar convenciones colectivas (SCV 2000-004453) también bajo ciertas limitaciones[17].
El resto de empleados de
instituciones públicas, que sí son considerados servidores públicos, tienen
ciertas restricciones en cuanto a estos derechos ya que, por ejemplo, primero
la solución de conflictos colectivos de trabajo, por la vía de la
conciliación y arbitraje, es inadmisible al declararse nulos los laudos en el
sector público (SCV 1992-001696); segundo como no pueden negociar sus
condiciones de empleo y están sometidos a un estatuto especial, no pueden
celebrar convenciones colectivas. Siendo inconstitucional la celebración de
convenciones colectivas que se celebren en el sector público cuando se trate de
personal regido por una relación estatutaria (SCV
2000-004453).
En cuanto al procedimiento
para la celebración de convenciones colectivas en el sector público, la
Constitución Política es omisa, siendo materia regulada por ley. Al respecto,
ver la reforma al Código de Trabajo, artículos 696 y siguientes.
Sobre el uso abusivo del
derecho de celebrar convenciones colectivas se puede citar la resolución
SCV 2000-007730, como una de
las primeras sentencias, donde se declararon inconstitucionales varias cláusulas de la convención colectiva
de RECOPE por considerar que algunas de ellas violaban los principios de
razonabilidad y proporcionalidad de las normas, de legalidad y de igualdad, y
de los deberes de la función pública.
Así por ejemplo, el artículo 112
de
Con argumentos similares,
relacionados con el buen uso de los fondos públicos y la desproporcionalidad de
ciertas erogaciones, se han presentado con posterioridad varias acciones de
inconstitucionalidad en contra de cláusulas de convenciones colectivas en
empresas estatales tales como el JAPDEVA[18], INS[19],
otras cláusulas de RECOPE[20]
, Banco Nacional[21]
, CNFL[22]
, Banco Popular[23],
el Estatuto de Personal del ICE[24].
Estando todavía pendientes de conocer muchos otros expedientes de acciones de
inconstitucionalidad en contra de convenciones colectivas[25]. De
las acciones de inconstitucionalidad ya resueltas se observa la declaratoria de
inconstitucionalidad, en general, de los siguientes temas (SCV 2018-008882):
Un aspecto relevante a resaltar
sobre esta temática es que, existan Convenciones Colectivas en instituciones
públicas, que no son empresas estatales. Tales como Municipalidades. En estos
casos, cuando así se ha impugnado mediante acciones de inconstitucionalidad, lo
que la Sala Constitucional ha indicado es que, en tales casos, las convenciones
colectivas existentes se aplican solo a los trabajadores que no desempeñan
función pública (SCV
2013-014499). Así se dijo en tal voto:
En conclusión, las convenciones
colectivas no están del todo prohibidas en el sector público, sino que están
permitidas únicamente en el caso de los trabajadores que no desempeñan gestión
pública, es decir, aquellos cobijados en los artículos 3, 111 y 112 de la Ley
General de la Administración Pública. Siendo, la determinación en cada caso
concreto de cuáles trabajadores están cobijados en dichas normas, una cuestión
ajena a esta jurisdicción constitucional y que corresponde a los operadores del
derecho.
(…) La aplicación de una Convención
Colectiva en general a todos los trabajadores de la Municipalidad, es
inconstitucional por las razones esbozadas, por lo tanto, procede interpretarse
que dichas convenciones se aplican únicamente a aquellos trabajadores que no
desempeñan gestión pública. No correspondiéndole a esta Sala Constitucional
determinar a cuáles trabajadores de la Municipalidad de Heredia sí y cuáles no,
les sería aplicables dichas convenciones colectivas, cuestión que quedará a
determinarse en el ámbito de la legalidad. Lo anterior, en el mismo sentido en
que se dijo mediante la resolución 2000-09690 de las 15:01 horas del 01 de
noviembre del 2000:
“… Una misma convención colectiva en
el sector público, puede ser, a la vez, constitucional para quienes tienen una
relación de trabajo regulada por el Derecho Común, e inconstitucional, para
quienes la tienen regulada por el Derecho Público. ¿Quiénes forman parte de uno
y otro sector? Eso lo decidirá la propia administración o en su caso el juez …”
(resolución n°2000-09690).
Finalmente, un tema relevante de mencionar es, la competencia
de la Sala Constitucional para seguir conociendo de acciones de
inconstitucionalidad en contra de convenciones colectivas. La cuestión se
plantea, principalmente luego de la reforma procesal laboral, que en su
artículo 713 establece lo siguiente:
ARTÍCULO 713.- Lo dispuesto en una convención
colectiva firmada con arreglo a las normas de este título solamente podrá ser
anulado cuando en vía judicial se declare una nulidad evidente y manifiesta, de
acuerdo con la Ley N° 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de
mayo de 1978, o por medio del proceso de lesividad, atendido a cuestiones de
forma en la formación de la voluntad de las partes o cuando se hubieran violado
normas legales o reglamentarias de carácter prohibitivo.
Algunos intervinientes en las acciones de
inconstitucionalidad presentadas en contra de convenciones colectivas
argumentaron ante la Sala Constitucional, su incompetencia, en razón de dicha
norma, que parece dejar solo dos caminos para anular una norma de una convención
colectiva (procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, o un
proceso de lesividad). Al respecto, mediante el voto SCV
2018-008882 se resolvió este punto de la siguiente manera:
… este Tribunal mantiene
competencia, en cuanto órgano de control de constitucionalidad, para
revisar y eventualmente anular cláusulas de convenciones colectivas vigentes en
instituciones públicas. El mandato del artículo 713 del Código de Trabajo
mencionado, no puede tener la virtud de desactivar la obligación de las
autoridades públicas de someterse a los criterios constitucionales de
razonabilidad y proporcionalidad que impone el Derecho de la Constitución, los
cuales, si bien les permiten un margen de discrecionalidad, les impone a la vez
la prohibición de transgredir sus límites, bajo sanción de nulidad, por lesión
a la Constitución Política. De igual manera, tampoco podría dicha norma
oponerse válidamente a la competencia revisora de la Sala, cuyo sustento es el
artículo 10 Constitucional y opera justamente respecto de los actos de las
autoridades públicas para declarar, en caso necesario, su nulidad por ser
disconformes con el Derecho de la Constitución, tal como se explicó.
En síntesis, habiendo contestado a la pregunta
planteada (¿pueden (todos) los funcionarios públicos celebrar convenciones
colectivas?) en el sentido de que únicamente pueden celebrar convenciones
colectivas en el sector público aquellos trabajadores que no desempeñan gestión
pública, como lo son básicamente los trabajadores de las empresas estatales, o
trabajadores que desempeñan gestión privada en municipalidades. Se procede a
continuación al examen del derecho de huelga en el sector público.
2. El Derecho de Huelga en el
sector público costarricense.
Ello por cuanto, sobre el derecho
a la huelga en el sector público, la distinción no se ha hecho respecto de los
trabajadores sujetos al empleo público y los trabajadores de las empresas
estatales -como se hizo en el tema de las convenciones colectivas- sino que la
distinción obedece a la prestación de servicios públicos y si estos son
considerados esenciales.
La Constitución reconoce el
derecho a la huelga como un derecho fundamental (artículo 61 de la Constitución
Política[26])
sin hacer distinción entre trabajadores del sector público o del sector
privado. La única restricción proviene de la misma norma en la parte que indica
“salvo en los servicios públicos, de
acuerdo con la determinación que de estos haga la ley y conforme a las
regulaciones que la ley establezca”.
Veamos la situación antes, y la
situación después de aprobada la Ley n°9808.
Situación antes de aprobarse la
Ley n°9808
Del artículo 375 del Código de
Trabajo[27]
y su interpretación por la jurisprudencia constitucional (SCV
1998-01314), se entendía que, no se estaba prohibiendo el derecho de huelga
en todos los servicios públicos sino que, a criterio de la ley, podía sujetarse
a ciertas limitaciones.
Entonces, el derecho de huelga se
ve limitado cuando está presente la prestación de un servicio público.
Precisándose, por jurisprudencia constitucional lo siguiente:
Sobre el derecho de huelga en los
servicios públicos, existen en Derecho Comparado, tres posibilidades: la
prohibición absoluta, la permisibilidad absoluta, y un sistema mixto como el
nuestro. Para la Sala, el numeral 61 de la norma fundamental no podía
interpretarse en el sentido de que exista una prohibición total para el
ejercicio del derecho de huelga en los servicios públicos. Por el contrario,
corresponde a la ley determinar los casos en que procede establecer dicha
prohibición, tarea que debe responder a criterios de necesidad, razonabilidad y
proporcionalidad. Por lo demás, esa limitación al ejercicio del derecho de
huelga en los servicios públicos es únicamente para aquellos calificados como
esenciales. En síntesis, la Sala mantenía el criterio de que, se reconoce el
derecho de huelga, pero por otra, admite la posibilidad de imponer ciertas
limitaciones tratándose de servicios públicos, limitaciones que:
·
solamente pueden ser impuestas por ley.
·
que no pueden interpretarse como una prohibición absoluta.
·
que se refiere únicamente a los servicios públicos esenciales.
·
siendo que, en los servicios públicos esenciales, la prohibición no lo es
para todo tipo de trabajadores, debiendo garantizarse un “servicio mínimo”.
Situación luego de aprobarse la
Ley n°9808 (SCV 2019-020596)
A finales del año 2019, se
tramitó en la Asamblea Legislativa el proyecto de "Ley para brindar
seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos", expediente
legislativo N° 21.049. Dicho proyecto fue en consulta facultativa de
constitucionalidad, y la Sala lo resolvió mediante el voto SCV 2019-020596.
Luego, ese proyecto de ley se convirtió en Ley de la República, n°9808.
Sobre el tema de la huelga en el
sector público y la aprobación de dicha ley, es mucho lo que se puede analizar
y discutir. Sin embargo, para mantenernos en la línea de esta pequeña
exposición, nos mantenemos en el examen de la pregunta planteada supra: ¿pueden
(todos) los funcionarios públicos ejercer el derecho a huelga?
La respuesta varía respecto de la
situación anterior, básicamente porque se establece una clasificación de “servicios
públicos esenciales” mucho más amplia. Así se desprende de la modificación
al numeral 376 del Código de Trabajo que establece que, son servicios públicos
esenciales, y por tanto, estará prohibida absolutamente la huelga en servicios
como:
a)
Servicios de salud, en todos sus niveles de atención.
b)
Servicios de seguridad pública.
c)
Controladores aéreos y control migratorio.
d)
Servicios de transporte ferroviario, marítimo, carga y descarga en muelles
y atracaderos de medicamentos, suministros o equipo médico y bienes
perecederos.
e)
Bomberos
f)
Servicios de suministro de agua potable, alcantarillado sanitario y
tratamiento de aguas residuales.
g)
Servicios de suministro de energía eléctrica y telecomunicaciones.
h)
Servicios indispensables para la importación, el transporte, la
distribución y el suministro de combustible.
i)
Servicio de comedores escolares, así como los servicios de protección,
cuido y/o albergue, de niñez y adolescencia y adultos mayores, personas con
discapacidad o en estado de vulnerabilidad.
Luego, se establece otra
categoría denominada “servicios de importancia trascendental”, en esos
se permite la huelga pero debiendo garantizarse una prestación de servicios
mínimos, pudiendo durar la huelga, como máximo, 10 días naturales. Son así
definidos:
a)
La recolección y el tratamiento de desechos y residuos.
b)
Los servicios que desempeñen los trabajadores ocupados en labores de carga
y descarga en muelles y atracaderos.
c)
La anotación y el levantamiento de impedimentos de salida del país, así
como los permisos de salida del país para personas menores de edad.
d)
Los procesos de preparación para la celebración de elecciones nacionales,
cantonales, referéndum, plebiscitos o consultas populares, en los plazos
indispensables para no impedir su celebración.
e)
Los servicios bancarios de depósito y retiro de dineros.
f)
Los servicios de administración de justicia.
g) Los servicios de aduanas y los
servicios de atención a pasajeros y sus pertenencias en puertos, aeropuertos y
puestos fronterizos.
Una tercera clasificación es “servicios
de carácter estratégico para la nación”, y son definidos así los servicios
de educación pública (artículo 376 quinquies del Código de Trabajo). En estos
casos, la huelga está sujeta a ciertas limitaciones, una de ellas es que se
podrá ejercer por un máximo de 21 días naturales consecutivos o 10 días
naturales discontinuos.
Toda esta clasificación legal fue
avalada por la Sala Constitucional en el mencionado voto que resolvió la
consulta, bajo el argumento de que “por mandato constitucional goza el
legislador de una amplia libertad de configuración para definir qué entiende
por servicio público y cuáles son las limitaciones al ejercicio de la huelga en
este.” Nótese además entonces que, ahora, la opción del legislador fue una
prohibición absoluta del derecho de huelga en los servicios públicos
denominados esenciales. Lo cual también avaló la Sala, cuando dijo: “esta
Sala considera que el Legislador, en el ejercicio de su libertad de
configuración, puede establecer la prohibición absoluta y general de la huelga
en los servicios públicos esenciales, siempre que esto no violente el principio
constitucional de razonabilidad y proporcionalidad.”
En síntesis, frente a la pregunta planteada
(¿pueden (todos) los funcionarios públicos ejercer el derecho de huelga?), la
respuesta sería la siguiente:
-Antes de la ley n°9808, todos
los funcionarios públicos podían ejercer el derecho de huelga, con la única
limitación de los funcionarios de las entidades que prestaban servicios
públicos esenciales (vida, seguridad, salud), en cuyo caso, NO es que tenían
prohibido ir a huelga, sino que para hacerlo debían sujetarse a ciertas
restricciones, como lo era, la prestación de un “servicio mínimo”.
-Con posterioridad a la
aprobación de la ley n°9808, los funcionarios públicos están sujetos a las
siguientes restricciones para acudir a huelga. Los funcionarios de entidades
que prestan servicios públicos clasificados como esenciales tienen una
prohibición absoluta de acudir a huelga. Los funcionarios de entidades que
prestan “servicios de importancia trascendental”, pueden ir a huelga
pero debiendo garantizar una prestación de servicios mínimos, y durar, como máximo,
10 días naturales en huelga. Luego, los servicios de educación pública
(definidos como “servicios de carácter estratégico para la nación”),
pueden acudir a huelga, por un máximo de 21 días naturales consecutivos o 10
días naturales discontinuos. Luego, más allá de esta clasificación, se dan
algunas otras restricciones, referidas a la huelga política, la huelga contra
políticas públicas, la reiteración de huelga, etc. Lo cual hace que la
pregunta, en vez de ser: ¿cuáles funcionarios públicos no pueden ir a huelga?
Sea: ¿cuáles funcionarios públicos pueden ir a huelga? Ciertamente, serán
muchos menos que la situación de antes de aprobarse esta ley.
Síntesis Conclusiva.
De todo este capítulo podemos
extraer que en efecto, el régimen de empleo de los servidores públicos se rige
por un marco normativo distinto del Derecho privado, y propio del Derecho
público. Lo cual impone que, en principio, todos los trabajadores del sector
público estén sometidos a un solo estatuto, debiendo demostrar su idoneidad
para ingresar, siendo que, una vez ingresados, se les dota de estabilidad en el
puesto, a efectos de que no opere un libre despido, sino que, se deba seguir un
procedimiento previo para aplicarles cualquier tipo de sanción disciplinaria.
Además, en cuanto a derechos asociados a la libertad sindical, tienen
limitaciones en beneficio del interés público por cuanto, no pueden celebrar
convenciones colectivas (salvo los empleados que no participan de la gestión
pública) y pueden ir a huelga, bajo una serie de limitaciones (dependiendo del
servicio en cuestión y del tiempo máximo en que pueden ir).
Estos alcances y limitaciones del
empleo público están consagrados en el Derecho de la Constitución,
encontrándose que en efecto, el empleo público en Costa Rica tiene bases
constitucionales. Las cuales no se pueden socavar, ni siquiera por ley, pues
hacerlo implicaría su posible declaratoria de inconstitucionalidad.
Bibliografía.
Normativa:
Constitución
Política de Costa Rica
Ley General de
la Administración Pública
Estatuto de
Servicio Civil
Código de
Trabajo de Costa Rica
Jurisprudencia:
Sala Constitucional resolución n° 1990-01119.
Sala Constitucional resolución n° 1991-01743.
Sala Constitucional resolución n° 1992-001696.
Sala Constitucional resolución n° 1994-003053.
Sala Constitucional resolución n° 1994-01549.
Sala Constitucional resolución n° 1996-005530.
Sala Constitucional resolución n° 1998-003071.
Sala Constitucional resolución n° 1998-001314.
Sala Constitucional resolución n° 1998-006599.
Sala Constitucional resolución n° 1998-02109.
Sala Constitucional resolución n° 2000-004453.
Sala Constitucional resolución n° 2000-007730.
Sala Constitucional resolución n° 2001-002301.
Sala Constitucional resolución n° 2001-12953.
Sala Constitucional resolución n° 2001-00244.
Sala Constitucional resolución n° 2002-008544.
Sala Constitucional resolución n° 2003-006321.
Sala Constitucional resolución n° 2004-013367.
Sala Constitucional resolución n° 2006-14416.
Sala Constitucional resolución n° 2007-001144.
Sala Constitucional resolución n° 2009-006455.
Sala Constitucional resolución n° 2010-010713.
Sala Constitucional resolución n° 2011-014359.
Sala Constitucional resolución n° 2011-014624.
Sala Constitucional resolución n° 2011-017212.
Sala Constitucional resolución n° 2012-001764.
Sala Constitucional resolución n° 2012-00267.
Sala Constitucional resolución n° 2012-003996.
Sala Constitucional resolución n° 2012-004982.
Sala Constitucional resolución n° 2012-005979.
Sala Constitucional resolución n° 2012-008223.
Sala Constitucional resolución n° 2012-010169.
Sala Constitucional resolución n° 2012-015024.
Sala Constitucional resolución n° 2012-015254.
Sala Constitucional resolución n° 2012-017013.
Sala Constitucional resolución n° 2013-001593.
Sala Constitucional resolución n° 2013-004656.
Sala Constitucional resolución n° 2013-005151.
Sala Constitucional resolución n° 2013-014499.
Sala Constitucional resolución n° 2014-001686.
Sala Constitucional resolución n° 2014-002686.
Sala Constitucional resolución n° 2016-001598.
Sala Constitucional resolución n° 2016-002736.
Sala Constitucional resolución n° 2016-003921.
Sala Constitucional resolución n°
2016-004504.
Sala Constitucional resolución n° 2016-004678.
Sala Constitucional resolución n° 2016-005950.
Sala Constitucional resolución n° 2016-006429.
Sala Constitucional resolución n° 2016-010323.
Sala Constitucional resolución n° 2016-017418.
Sala Constitucional resolución n° 2016-018847.
Sala Constitucional resolución n° 2017-006360.
Sala Constitucional resolución n° 2017-008043.
Sala Constitucional resolución n° 2017-010083.
Sala Constitucional resolución n° 2017-017948.
Sala Constitucional resolución n° 2018-00231.
Sala Constitucional resolución n° 2018-01115.
Sala Constitucional resolución n° 2018-008882.
Sala Constitucional resolución n° 2019-001882.
Sala Constitucional resolución n° 2019-004231.
Sala Constitucional resolución n° 2019-005925.
Sala Constitucional resolución n° 2019-012230.
Sala Constitucional resolución n° 2019-016833.
Sala Constitucional resolución n° 2019-020596.
Sala Constitucional resolución n° 2019-024992.
Sala Constitucional resolución n° 2020-001380.
Sala Segunda
resolución n° 370 de las 15 hrs del 11 de noviembre de 1994.
Sala Segunda
resolución n° 08 de 14:20 hrs del 10 de enero de 1996.
Sala Segunda
resolución n° 155 de 15:20 hrs del 22 de mayo de 1996.
Sala Segunda
resolución n° 292 de 10 hrs del 19 de noviembre de 1997.
Sala Segunda
resolución n° 146 de 14 hrs del 09 de abril del 2002.
Sala Primera
resolución n° 653-F-04 de 11:40 hrs del 05 de agosto del 2004.
Corte Interamericana de Derechos Humanos agosto 31, 2017. Caso, Lagos del
Campo vs Perú.
Corte Interamericana de Derechos Humanos febrero 02, 2001. Caso Baena
Ricardo vs Panamá.
Libros y revistas:
HERNANDEZ Rodríguez, Magally (2014). “Bases constitucionales del régimen
administrativo en Costa Rica: La Constitución como control de
la actividad administrativa”. Editorial Jurídica Continental. 2014.
HERNANDEZ Rodríguez, Magally (2008). “Las empresas
estatales en Costa Rica”. Obra Colectiva “Apuntes
de Derecho Administrativo”. Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica.
2008.
HERNANDEZ Rodríguez, Magally (2007). “Fisuras, desafíos y mutaciones del Estado
de Derecho y el Derecho Público”. Editorial de la Universidad de Costa
Rica. 2007.
ROMERO Pérez, Jorge Enrique (1998). “Empleo público”. Revista de Ciencias
Jurídicas n°86, 1998.
QUIROS Coronado, Roberto (1996). Ley General de la Administración Pública, concordada y anotada con el debate legislativo y la jurisprudencia constitucional. Editorial Aselex S.A., San José, 1996.
* Doctora
en Derecho Público (Université de la Sorbonne Nouvelle Paris III, con mención
de honor). Doctora en Gobierno y Políticas Públicas (UCR, con mención de
honor). Master en Derecho Público (UCR, con mención de honor). Licenciada en
Derecho (UCR, con mención de honor). Tercer año de la Carrera de Ciencias
Políticas (UCR). Becada del Gobierno Francés y de la UCR durante 2002-2004.
Letrada de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia desde el 2004 al
presente. Profesora Universitaria en la Facultad de Derecho desde 2001 al
presente, en grado como en posgrado. Coordinadora de la Maestría en Derecho
Público de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica desde el 2015
al presente. Asesora Parlamentaria en la Asamblea Legislativa durante 6 años.
Conferencista desde el 2001 a nivel nacional e internacional en relación al
marco jurídico de las empresas públicas, servicios públicos, gobernabilidad,
leyes en materia presupuestaria, trámites administrativos, debido proceso.
Varias publicaciones en revistas sobre las empresas estatales, presupuestos
públicos y Derecho Administrativo. Varios libros publicados: “Arbitraje
Administrativo” 2000, “Fisuras, Desafíos y Mutaciones del Estado de Derecho y
el Derecho Público” 2007, “Marco jurídico del asociacionismo municipal” 2009,
“Bases constitucionales del régimen administrativo en Costa Rica” 2014.
[1] Artículo 3º.- No se
considerarán incluidos en este Estatuto:
a) Los funcionarios de elección popular;
b) Los miembros de la fuerza pública, o sea
aquéllos que estén de alta en el servicio activo de las armas por la índole de
las labores o funciones que ejecuten, excepto el personal de los Departamentos
de Extranjeros y Cédulas de Residencia y de Migración y Pasaportes y el
personal de las Bandas Militares; y
c) Los funcionarios y empleados que sirvan
cargos de confianza personal del Presidente o de los Ministros. (Así reformado
por el artículo 6º de la Ley Nº 1918 de 5 de agosto de 1955).
Artículo 4º.- Se considerará que
sirven cargos de confianza:
a) Los Jefes de Misiones Diplomáticas y los
Diplomáticos en misión temporal.
b) El Procurador General de la República.
c) Los Gobernadores de Provincia.
d) El Secretario y demás asistentes
personales directamente subordinados al Presidente de la República.
e) Los oficiales mayores de los Ministerios
y los choferes de los Ministros.
f) Los servidores directamente subordinados
a los ministros y viceministros, hasta un número de diez (10). Tales servidores
serán declarados de confianza, mediante resolución razonada de la Dirección
General de Servicio Civil. No podrá afectarse a funcionarios incluidos
actualmente dentro del Régimen de Servicio Civil. (Así reformado el inciso
anterior por el artículo 1º de la Ley Nº 6440 de 16 de mayo de 1980).
g) Los cargos de directores y directores
generales de los Ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos,
las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los Ministros o
Viceministros. Queda entendido que estos funcionarios deberán cumplir con el
requisito de idoneidad para el desempeño de un cargo, de carácter técnico.
Transitorio al inciso g) Las personas citadas en el inciso anterior, que
actualmente ocupen en propiedad tales cargos, conforme al artículo 20 del
Estatuto de Servicio Civil seguirán en esa misma condición hasta el cese de la
prestación de sus servicios. Cuando esto ocurra y el cargo quede vacante, la
Dirección General de Servicio Civil elaborará la correspondiente resolución
declarándolo de confianza. (Así adicionado el inciso anterior incluyendo su
Transitorio, por la Ley No.7767 de 24 de abril de 1998)
(NOTA: El artículo 7º de la Ley Nº 1918 de
5 de agosto de 1955, cambió la numeración de este artículo que originalmente
era el 5)
Artículo 5º.- Quedan también exceptuados de
este Estatuto, los siguientes funcionarios y empleados:
a) El Tesorero Nacional.
b) Al Subtesorero Nacional.
c) El Jefe de la Oficina del Presupuesto.
d) Los servidores pagados por servicios o
fondos especiales de la relación de puestos de la Ley de Presupuesto,
contratados para obra determinada.
(Así reformado el inciso anterior por el
artículo 1º de la Ley Nº 6440 de 16 de mayo de 1980).
e) Los trabajadores que presten servicios
interinos u ocasionales o servicios técnicos en virtud de contrato especial.
f) Los que reciban pago en concepto de
servicios profesionales temporales o de otros trabajos realizados sin relación
de subordinación.
g) Los médicos que presten el servicio de
que habla el Artículo 66 del Código Sanitario.
h) Los maestros de enseñanza primaria
aspirantes (Artículo 101 del Código de Educación) y los profesores de segunda
enseñanza interinos o aspirantes (Artículo 280 del Código de Educación).
i) Inspector General e Inspectores
Provisionales, de Autoridades y Comunicaciones. (Así adicionado el inciso
anterior por el artículo 1º de la Ley Nº 2716 de 21 de enero de 1961 y luego
reformado por el artículo único de la Ley Nº 3451 de 5 de noviembre de 1964).
j) El Director de Migración, el Jefe del
Departamento de Extranjeros y el Director Administrativo del Consejo Superior
de Tránsito. (Así adicionado el inciso anterior por el artículo 1º de la Ley Nº
2716 de 21 de enero de 1961).
k) Los funcionarios de la Comisión nacional
de prevención de riesgos y atención de emergencias, sujetos al párrafo 2 del
artículo 18 de su ley. (Así adicionado el inciso anterior por el artículo 45 de
la Ley N° 7914 del 28 de setiembre de 1999)
l) Los auditores y subauditores internos de
los ministerios y organismos adscritos. (Así adicionado el inciso anterior por
el artículo 45 punto d) de la Ley No. 8292 de 31 de julio de 2002).
(NOTA: El artículo 7º de la Ley Nº 1918 de
5 de agosto de 1955, cambió la numeración de este artículo que originalmente
era el 6º).
[2] Artículo 111.-
1. Es servidor
público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por
cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y
eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo,
representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.
2. A este
efecto considéranse equivalentes los términos "funcionario público",
"servidor público", "empleado público", "encargado de
servicio público" y demás similares, y el régimen de sus relaciones será
el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo
contrario.
3. No se
consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos
del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común.
Artículo 112.-
1. El derecho
administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la
Administración y sus servidores públicos.
2. Las
relaciones de servicios con obreros, trabajadores y empleados que no participan
de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3º,
del artículo III [sic], se regirán por el derecho laboral o mercantil, según
los casos.
3. Sin embargo,
se aplicarán también a estos últimos las disposiciones legales o reglamentarias
de derecho público que resulten necesarias para garantizar la legalidad y
moralidad administrativa, conforme lo determine por Decreto el Poder Ejecutivo.
4. Para efectos
penales, dichos servidores se reputarán como públicos.
[3] Resoluciones de la Sala Segunda
n° 08 de 14:20 hrs del 10 de enero de 1996, n° 155 de 15:20 hrs del 22 de mayo
de 1996 y n°292 de 10 hrs del 19 de noviembre de 1997, que en lo conducente
establecieron: “Así las cosas, la Sala, avala la tesis del estudio rendido por el
Magistrado Alvaro Fernández Silva, que otorga naturaleza jurídica de empresa
estatal, a la Refinadora Costarricense de Petróleo, Sociedad Anónima, a la que
se le ubica, institucionalmente dentro del Sector Público no financiero,
calificando a sus empleados y a sus funcionarios, para todos los efectos, como
servidores públicos.”
[4] Sala Segunda n°370 de las 15
hrs del 11 de noviembre de 1994 que dispuso: “Precisamente la
empresa demandada Minera Nacional está organizada como Sociedad Anónima y,
aunque su carácter de empresa estatal es innegable, el régimen jurídico que le
es aplicable es de Derecho Privado. La Sala estima que ... no existe un
procedimiento determinado por el Código de Trabajo para llegar a la terminación
de la relación laboral y, de ahí que, al encontrarnos dentro del ámbito de la
autonomía de la voluntad, el despido se puede dar sin trámite previo,
correspondiéndole únicamente, a la vía judicial, la revisión de la justeza o no
del mismo.”
[5] Sala Segunda n° 146 de 14 hrs
del 09 de abril del 2002 cuando establece: “a priori, que la relación del actor
con R.E.C.O.P.E., se regiría entonces por el Derecho Laboral; pues, el régimen
de empleo operante es de naturaleza privada; dado que se trata de una empresa
estatal, encargada de gestiones sometidas al derecho común conforme con el
ejercicio de su capacidad de Derecho Privado... No obstante, esa misma Sala, ha
hecho referencia, en forma específica, a la naturaleza jurídica de
R.E.C.O.P.E., concluyendo que el régimen jurídico de los empleados es mixto,
en el tanto en que se aplica la legislación laboral común, siempre y cuando
no se desplacen consideraciones de orden superior, propias del Derecho Público.
En ese sentido, resulta de vital importancia citar lo dispuesto, por ese
Tribunal Constitucional, en su Voto n° 7.730 , dictado a las 14:47 horas, del
30 de agosto del año 2.000.”
[6] Véase SCV 00-7730, 01-244,
01-12953, que al respecto dispusieron: “El carácter mixto -de Derecho Público y
Derecho Privado- del régimen jurídico de RECOPE, se extiende también por las
razones acotadas a las normas que rigen las relaciones entre la Refinadora y
sus empleados, a pesar de lo que podría interpretarse de la lectura de los
artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública.” Véase también para el caso del INS, la
resolución no.2000-06973.
[7] Véase resolución de la Sala
Primera n°653-F-04 de 11:40 hrs del 05 de agosto del 2004 que dice: “la
jurisprudencia emanada de las Salas Primera, Segunda y Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia, cuanto los precedentes del Tribunal Contencioso
Administrativo, al analizar la naturaleza jurídica de RECOPE, son contestes al
afirmar que se trata de una empresa estatal nacional, con un régimen jurídico
mixto (Derecho Privado-Derecho Público). Sobre el particular, la Sala Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia, en el voto número 6627 de las 9 horas 03
minutos del 28 de julio del
[8] (SCV 1994-01549) Corporación
de la Zona Franca de Exportación S.A. que dispuso: “no cabe duda de que la
Corporación recurrida se encuentra sujeta a esas disposiciones de Derecho
Público, ya que, a pesar de la ambigua calificación de empresa privada del
Estado que le otorga el artículo 2 ... resulta evidente que se trata de una
empresa estatal ... Así pues, la Junta Directiva de la Corporación violó el
debido proceso a la recurrente ... violación a su derecho al debido proceso, el
cual implica, la sujeción de los procedimientos a las normas constitucionales
en sí mismas, como a las de otro rango que desarrollen ese derecho constitucional...”
[9] Artículo
23. Derechos Políticos
1.
Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a)
de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio
de representantes libremente elegidos;
b)
de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión
de la voluntad de los electores, y
c)
de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas
de su país.
2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se
refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez
competente, en proceso penal.
[10] Ver al respecto SCV 1996-005530.
[11] (SCV
2009-006455): “…El
derecho a ocupar un cargo público no se adquiere con el simple transcurso del
tiempo o por haber ocupado otros similares por cierto período, sino por tener
la idoneidad comprobada para desempeñarlo conforme a lo dispuesto por el
artículo 192 constitucional. A lo más que tiene derecho el servidor –en esas
condiciones– es a que se le tome en cuenta para participar, con arreglo a las
disposiciones legales y reglamentarias aplicables, en los concursos convocados
para llenar la plaza que le interesa, claro está, siempre y cuando reúna los
requisitos exigidos para ello y cuente con la condición de ser elegible…”
[12] Ver
al respecto (SCV 2012-015254, 2012-004982, 2013-004656) (“es el principio de idoneidad comprobada
y, precisamente, para determinarla se deben ponderar, no solo y,
exclusivamente, los años de servicio, sino también, entre otros, el record
académico, profesional y laboral (…) esta normativa, del todo, no prevé
la realización de un concurso público de antecedentes -mecanismo por excelencia
para demostrar la idoneidad- sino que se limita a autorizar a asignar plazas en
propiedad a determinados funcionarios que cumplan los requisitos de antigüedad allí
dispuestos (…). Dicha situación, sin duda alguna, es lesiva del derecho
de acceso a los cargos públicos o a la función pública en condiciones de
igualdad. Si bien es cierto el fin último de este tipo de procedimientos -poner
coto a los prolongados interinazgos de la institución- es justificado, no así
el medio empleado, por cuanto, se está obviando el mecanismo legítimo para
realizar los nombramientos en propiedad y, además, se está obstaculizando el
principio de libre concurrencia.”) (SCV 2011-014624).
[13] (SCV
2013-005151): “…La
mayoría de esta Sala estima que las normas cuestionadas resultan
inconstitucionales porque son contrarias al principio de idoneidad comprobada,
derivado de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. (…) colocar
a una persona en una terna sin tomar en consideración su calificación en el
registro de elegibles, atenta abiertamente contra el principio de idoneidad. El
derecho a formar parte de una terna, en virtud de dicho principio, surge cuando
la persona ha demostrado tener la calificación requerida para poder
conformarla. Tal calificación no se puede suponer por el mero transcurso del
tiempo en que un funcionario ha ostentado un puesto, sino que debe derivarse de
diversas pruebas y aspectos, en lo que la experiencia en el puesto constituye
tan solo un elemento más. Si un funcionario integra una terna con independencia
de la calificación obtenida, se produce, además, el efecto perverso de tener
que desplazar a otro funcionario a pesar de que hubiese obtenido la calificación
necesaria para conformar tal terna. Semejante situación, amén de lesionar el
principio de idoneidad, vulnera el derecho a la igualdad estipulado en el
numeral 33 de la Constitución Política, toda vez que se da un trato
discriminatorio injustificado al permitir que una terna sea integrada por un
grupo de funcionarios con la nota requerida y uno que no la tiene…”.
[14] “Este
Tribunal ha sostenido reiteradamente que la decisión de despedir a un servidor
dentro del período de prueba es de carácter discrecional, y se puede disponer
el despido de estimarse que el servidor no es idóneo para desempeñar el puesto,
sin que para la adopción de tal determinación sea necesario observar las reglas
propias del debido proceso. Y es que la finalidad del período de prueba es
justamente garantizar al patrono la eficacia e idoneidad del servidor en el
desempeño de las funciones encomendadas.”
[15] Ver
al respecto, SCV 2019-024992, 2012-003996
y 2002-008544, entre otras.
[16] Artículo 62.- Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas
de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos
de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados.
[17] Algunas de estas limitaciones son, sea las
cláusulas irrazonables y desproporcionadas, pero tampoco, por la vía de
negociación colectiva o arbitraje puede la empresa estatal “dispensarse o
excepcionarse de leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni
modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes
públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales
condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores.” (SCV
2000-7730)
[18] SCV 2005-006858, y 2006-006729.
[19] SCV 2006-007261 y 2006-017437.
[20] SCV 2006-007966 y 2008-003936.
[21] SCV 2007-001145.
[22] SCV 2006-017441 y
2006-005738.
[23] SCV 2006-017438.
[24] SCV 2006-017746 y expediente
17-003314-0007-CO.
[25] Expedientes 16-012591 contra la Convención
Colectiva de la Municipalidad de Orotina, 16-016564 contra la Convención
Colectiva de la Municipalidad de Mora, 18-008175 contra Convención Colectiva
del Banco Popular, 18-009538 contra Convención Colectiva de RECOPE, 18-015847
contra Convención Colectiva de la Municipalidad de Santa Ana, 18-016484 contra
la Convención Colectiva de la Municipalidad de Cañas, 18-012476 contra la
Convención Colectiva del Banco de Costa Rica, entre otros.
[26] Artículo 61.-Se reconoce el derecho de los patronos al paro y el de los trabajadores a
la huelga, salvo los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de
éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la misma establezca, las
cuales deberán desautorizar todo acto de coacción o de violencia.
[27] Artículo 375.- No será permitida la
huelga en los servicios públicos. Las diferencias que en éstos ocurran entre
patronos y trabajadores, así como en todos los demás casos en que se prohíbe la
huelga, se someterán obligatoriamente al conocimiento y resolución de los
Tribunales de Trabajo.
[28] “En 1983, la Comisión de Expertos de la OIT definió
los servicios esenciales como aquellos “cuya interrupción podría poner
en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la
población”. Tal criterio fue adoptado luego por el Comité de Libertad Sindical,
para el cual lo determinante es la existencia de una amenaza evidente e
inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población
(Véanse Recopilación de 1996, párrafo 540; 320.º informe, caso núm. 1989,
párrafo 324; 324.º informe, caso núm. 2060, párrafo 517; 329.º informe, caso
núm. 2195, párrafo 737; 332.º informe, caso núm. 2252, párrafo 883; 336.º
informe, caso núm. 2383, párrafo 766; 338.º informe, caso núm. 2326, párrafo
446 y caso núm. 2329, párrafo 1275.) Este concepto no es absoluto, puesto
que un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial
cuando la duración de una huelga rebasa cierto período o cierto alcance y de
ese modo pone en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda
o parte de la población. (Véanse Recopilación de 1996, párrafo 541; 320.º
informe, caso núm. 1963, párrafo 229; 321.º informe, caso núm. 2066, párrafo
340; 330.º informe, caso núm. 2212, párrafo 749; 335.º informe, caso núm. 2305,
párrafo 505 y 338.º informe, caso núm. 2373, párrafo 382.) De manera concreta y
en lo que interesa a este caso, el Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración de la OIT considera como servicio esencial, entre otros,
el sector hospitalario (véanse Recopilación de 1996, párrafo 544; 300
informe, caso núm. 1818, párrafo 366; 306.º informe, caso núm. 1882, párrafo
427; 308.º informe, caso núm. 1897, párrafo 477; 324.º informe, caso núm. 2060,
párrafo 517, caso núm. 2077, párrafo 551; 329.º informe, caso núm. 2174,
párrafo 795; 330.º informe, caso núm. 2166, párrafo 292 y 338.º informe, caso
núm. 2399, párrafo 1171). El Comité de Libertad Sindical ha aclarado que en los
servicios esenciales algunas categorías de empleados, por ejemplo obreros y los
jardineros, no deberían verse privados del derecho de huelga. (Véase 333. .º
informe, caso núm. 2277, párrafo 274 y 338.º informe, caso núm. 2403, párrafo
601), criterio que esta Sala recoge en el sentido que en el servicio
hospitalario, la prohibición de la huelga afecta únicamente a aquellos
funcionarios públicos y trabajadores cuya suspensión de labores implique que el
usuario no pueda recibir la prestación del servicio de salud”. (resaltado
no corresponde al original).