María Fernanda Vargas González *
Resumen:
En la sensibilidad que tiene la protección al
derecho al ambiente, el alcance de la Sala Constitucional sobre la valoración
de la prueba en los procesos de amparo, podría resultar incompatible con la
delicadeza, el tecnicismo y especialización que se ven reflejados en la prueba,
siendo que para su valoración se requiera de minuciosidad, rigurosidad y
precisión, así como del reconocimiento de una serie de elementos que permitan
indagar efectivamente eventuales violaciones, materializándose en la naturaleza
sumaria del proceso de amparo su principal limitante.
Palabras
clave:
Derecho Ambiental. Sala Constitucional. Recurso
de amparo. Prueba. Valoración de la prueba.
Abstract:
In the sensitivity of the protection to the human
right to the environment, the scope of the Constitutional Chamber on the
assessment of evidence in the processes of remedy of amparo, could be
incompatible with the delicacy, technicality and specialization that are
reflected in the evidence, therefore for its evaluation requires
meticulousness, rigor and precision, as well as the recognition of a series of
elements that effectively investigate possible violations, materializing in the
summary nature of the amparo processes its main limitation.
Keywords:
Environmental Law. Constitutional Chamber. Remedy
of amparo. Evidence. Assessment of evidence.
SUMARIO: I.- Introducción. II.- Alcances del derecho al
ambiente sano y ecológicamente equilibrado: contenido y principios
constitucionales. III.- La naturaleza del Recurso de Amparo: criterios de
admisibilidad de los recursos de amparo en materia ambiental y el deslinde del
control de constitucionalidad y el control de legalidad en materia ambiental.
IV.- La prueba en materia ambiental: la inversión de la carga de la prueba y la
carga dinámica de la prueba. V.- Propuesta. VI.- Conclusiones. VII.- Bibliografía.
I.-
Introducción.
A causa de la creciente marea de procesos de
amparo en materia ambiental, corrientes dentro del Alto Tribunal han abogado
por la aplicación de parámetros para discriminar su competencia en la
tramitación de estos procesos, limitando su conocimiento como una forma de
autocontención; sin embargo, estos parámetros aún no son aplicados con
uniformidad y existen distintos criterios en cuanto al deslinde entre el
control de constitucionalidad y el control de legalidad.
Este ensayo se centra en el análisis realizado a
las sentencias constitucionales No. 1163-2017, No. 6340-2017 y No.
17397-2019, aunque también se estudiaron otras resoluciones que hacen
aportes importantes para la profundización del tema y que, desde ya, se
advierte podrían ser mencionadas; además se utilizaron otras fuentes como
textos y artículos jurídicos, así como material facilitado por expertos en
materia de Derecho Ambiental; con el propósito de tratar, en la medida de lo
posible, de identificar los alcances y limitaciones que afectan e influyen la
valoración de la prueba en procesos de amparo, clarificando y uniformando criterios
aplicados a esta materia por parte de la Sala Constitucional.
El punto de partida es el derecho humano al
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, su contenido como derecho
fundamental y los principios que lo integran. Posteriormente, analiza la
naturaleza del amparo como principal limitante en la valoración de la prueba;
así como el alcance de los parámetros para determinar su admisibilidad y los
criterios del deslinde del control de constitucionalidad y el control de
legalidad desarrollados en la jurisprudencia constitucional. Por último,
analiza brevemente el abordaje dado a la prueba en materia ambiental, con el
fin de comprender la sensibilidad de las probanzas dentro de los procesos que
envuelven el menoscabo de este derecho fundamental.
II.-
Alcances del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado: contenido y
principios constitucionales.
-
Contenido
Desentrañar el contenido del derecho humano al
ambiente y estudiar la consolidación de los principios generales que lo
envuelven y, que la jurisdicción constitucional ha venido aplicando
sistemáticamente, es una tarea fundamental para sintetizarlo y entenderlo como
un derecho adaptativo y amplio, que posee carácter finalista y evolutivo y que,
a su vez, ostenta la condición de derecho humano fundamental.
El ambiente lo regula la Constitución
costarricense, su actual locación se encuentra en los artículos 21, 46, 50 y 89
constitucionales; asimismo, la jurisprudencia constitucional consolida el
contenido de este derecho al determinar áreas específicas en que la obligación
de la tutela del ambiente se concreta. Además, se desprende de una serie de
instrumentos internacionales de derechos humanos que,
por medio de su hermenéutica jurídica han dado significado a sus principios
generales. Desde la Declaración de Estocolmo de 1972, el Derecho internacional
en materia ambiental ha avanzado de manera vertiginosa; en la década de los
ochentas se generan varios instrumentos que, a la fecha, son aplicados por
parte del Estado de Costa Rica; en el Sistema Interamericano de Derechos
Humanos, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se ve
expresado en el artículo 11 del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos -Protocolo de San Salvador-, además debe considerarse dentro del artículo 26 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, como parte de los derechos
económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA). En los noventas,
una eclosión de instrumentos internacionales tanto de hard law como de soft
law, marca una ruta con tendencias progresistas como un punto cardinal a
seguir; a partir de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo
de 1992, se observa una amplia gama de tratados, algunos de ellos: Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, Convenio sobre Diversidad
Biológica, Convención de las Naciones
Unidas de Lucha contra la Desertificación, Convenio para la Conservación de la
Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas, entre otros. Este desarrollo
inspiró, paralelamente, la promulgación de legislación ambiental en el país,
introducida por la memorable reforma constitucional al artículo 50, y seguido
por una creación vertiginosa de normativa que enriquece el ordenamiento
jurídico costarricense. Bajo esta línea, la Sala Constitucional, perfila el
contenido de este derecho a través de sus fallos que, de conformidad con el
artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, poseen una
vinculatoriedad obligatoria debido a su carácter erga omnes.
Previo a la reforma parcial constitucional del
artículo 50 de la Constitución Política, éste había sido reconocido por el
Tribunal Constitucional como derecho fundamental al derivarlo de los artículos
21, 69 y 89 constitucionales[1].
Sin embargo, bajo la óptica de la reforma constitucional, el derecho al
ambiente adquiere una doble dimensión: a) dimensión subjetiva,
como un verdadero derecho fundamental, es decir, como derecho subjetivo; y, b)
dimensión objetiva, traducido como una potestad pública; en este
sentido la resolución No. 17397-2019 de la Sala Constitucional, ilustra
magistralmente estas dimensiones:
… en la norma constitucional la
tutela del ambiente se reconoce en una doble dimensión, primero, como
un verdadero derecho fundamental, reconocible a toda persona y, en ese
sentido es individualizable (nacional, extranjero, mayor de edad o menor,
incapaz, persona física o jurídica), por cuanto su defensa
atañe a la colectividad en su conjunto (no sólo a los nacionales,
sino de toda la colectividad mundial); y segundo, como una verdadera
potestad pública, que como tal, se traduce en obligaciones concretas
para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos
políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes
públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho
fundamental. Así, se establece una verdadera obligación del Estado
de proteger el ambiente, mediante los mecanismos (actuaciones formales y
materiales, disposiciones legales y reglamentarias) que se traduzcan en una
efectiva tutela del ambiente y de los recursos naturales que lo integran, con
la finalidad de mejorar el entorno de vida del ser humano, con lo cual se
desbordan los criterios de conservación natural, para ubicarse dentro de
toda la esfera en que se desarrolla la persona que facilite su desarrollo
integral –físico, psíquico, mental–. La incidencia que tiene el
derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la
actividad del Estado, encuentra su primera manifestación en que por
definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos,
sino que tienen trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel
de garante de los mismos, y, en segundo término, porque la actividad del
Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la
colectividad ...
En la procura del “mayor bienestar de todos
los habitantes” que promulga la norma constitucional 50, se deduce que el
derecho al ambiente sano y armonioso, es necesario en la construcción del
concepto de mayor bienestar siendo éste causa y fin; pero a la vez, se
constituye en condición y límite para el ejercicio de potestades y competencias
públicas. Además del desarrollo jurisprudencial de estas dos dimensiones que
contiene este derecho, así como sus implicaciones y bifurcaciones; se vislumbra
la existencia de una corriente biocéntrica o ecocéntrica, que se va trazando en
este Alto Tribunal, que persigue la trascendencia de visiones antropocéntricas
y reconoce la relación intrínseca entre naturaleza-ser humano como
unidad y, desde esta fresca y armoniosa perspectiva simbiótica, abordar este
derecho. Así lo podemos constatar en las siguientes posiciones de la Sala:
… el ser humano no se
desenvuelve de manera autárquica, sino que su bienestar guarda inmediata
relación con la naturaleza que le rodea. Esa interdependencia entre el
ser humano y la naturaleza comprende aspectos que exceden la mera
preservación de recursos para garantizar el desarrollo económico de
la sociedad humana. En realidad, la interacción “naturaleza-ser humano”
conforma un fenómeno unitario, un proceso único de influencia
recíproca, en el que uno actúa sobre el otro y
simultáneamente ambos necesitan uno del otro para su propia
supervivencia.
… Existe una conexión
umbilical entre la vida y el ambiente hasta el extremo de constituir un
único sistema. La vida depende del ambiente, por tanto, debe velar para
que esas condiciones que garantizan la vida, se mantengan en el tiempo; para
ello, la Constitución exige que las medidas de cualquier índole
deben desarrollarse de manera que respeten las leyes naturales que informan los
ecosistemas independientemente del modelo de desarrollo que se adopte… [2]
Del análisis del Voto Constitucional No.
17397-2019 del 11 de septiembre del 2019, se identifica la existencia de un
componente dinámico que integra el concepto de “equilibrio” que exige la
Constitución; además, la exigencia de ser “sano” conduce a la “capacidad
regenerativa” como factor necesario en la recuperación y funcionamiento de
las estructuras orgánicas o naturales, y la “capacidad de sucesión” de
los ecosistemas para que retornen a sus condiciones previas a su alteración,
propiciando la resiliencia como nuevo criterio de ordenación ambiental.
Esta lógica jurisprudencial se armoniza con
interpretaciones de organismos internacionales acerca del derecho humano al
ambiente; la Corte Interamericana de Derechos Humanos reconoce la existencia de
la innegable relación entre la protección del medio ambiente y la realización
de otros derechos humanos, en tanto su degradación ambiental afecta el goce efectivo
de los derechos humanos.[3]
Asimismo, el entendimiento del ambiente en su conjunto, más allá de la suma de
elementos independientes o intercambiables por la relación compleja que existe
entre los mismos y sus externalidades, ha sido seguida por el Tribunal
Internacional de Justicia en cuanto a las metodologías consideradas para el
cálculo de indemnizaciones por daño al ambiente, esto puede observarse en el
caso de la Sentencia del Tribunal Internacional de Justicia sobre compensación
en Costa Rica contra Nicaragua.[4]
La Corte Interamericana de Derechos
Humanos en la Opinión Consultiva No. OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017,
acerca del medio ambiente y derechos humanos, consideró que el derecho humano a un medio ambiente sano es un
derecho con connotaciones tanto individuales como colectivas. Contiene una
dimensión colectiva, la que se constituye un interés universal, que se debe
tanto a las generaciones presentes y futuras; mientras que su vulneración puede
tener repercusiones directas o indirectas sobre las personas, en virtud de su dimensión
individual y su conexidad con otros derechos, tales como el derecho a la salud,
la integridad personal o la vida, entre otros. La degradación del medio
ambiente puede causar daños irreparables en los seres humanos, por lo cual un
medio ambiente sano es un derecho fundamental para la existencia de la
humanidad. Es un derecho autónomo,
distinto al contenido ambiental que surge de la protección de otros derechos,
tales como el derecho a la vida o el derecho a la integridad personal.
Adicionalmente, dentro del contenido orbitan
otros derechos derivados como la protección del recurso hídrico, la protección
del recurso forestal, la obligación de la evaluación de impacto ambiental, las
áreas silvestres protegidas, el paisaje, el entorno urbano, los recursos
marinos costeros y el espacio marino, el acceso a la información ambiental y la
participación ciudadana.[5]
-
Principios constitucionales ambientales
El contenido del derecho al ambiente se amplifica
con la existencia de los principios constitucionales que lo integran.
La acción del Estado para
garantizar la efectiva tutela ambiental esta condicionada por los principios
constitucionales ambientales, los cuales coadyuvan a determinar el contenido
del derecho fundamental de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado.[6]
Bajo esta lógica opera el principio de la
tutela del derecho al ambiente a cargo del Estado, en el Voto No.
17397-2019 se explica este principio como la obligación de los poderes
públicos de garantizar, defender y tutelar dicho derecho; es decir, el Estado
se constituye en el garante de la protección y tutela del medio ambiente y los
recursos naturales. De los párrafos segundo
y tercero del artículo 50 Constitucional se desprende el principio de
desarrollo sostenible, referido a que el desarrollo económico y social
impulsado en las políticas de fomento de la producción y distribución de la
riqueza deben alinearse con la protección del ambiente. En consecuencia,
estamos hablando de un desarrollo económico y social que, por mandato
constitucional, debe ser sostenible.[7]
En materia ambiental, el principio preventivo,
adquiere especial importancia puesto que supone la obligación de prevenir
frente a cualquier riesgo existente, priorizando toda acción para no generar
las causas de posteriores de problemas ambientales, utilizando los mejores
medios técnicos y las acciones preventivas y correctivas necesarias. La
aplicación de este principio procura una solución ex ante (evitar el
daño) en vez de confinar el remedio a una solución ex post
(indemnización-recomposición).[8]
De la mano con el principio preventivo, el principio precautorio,
encuentra su génesis en el Principio 15 de la Convención de Río de Janeiro, con
el fin de proteger el ambiente, los Estados deben aplicar ampliamente el
criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro o daño
grave o irreversible no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción
de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del
ambiente. De acuerdo con Peña Chacón, en lo que se refiere al derecho al
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la incertidumbre no exonera la
responsabilidad, al contrario, la refuerza al crear un deber de prudencia.
Se suma a esta serie de principios
constitucionales el principio de progresividad, como una acción positiva
de “hacer”, traducido en progreso o mejora continua en las condiciones
de existencia. El imperativo radica en ese “hacer”, el cual el Estado
debe moverse hacia delante y generar progresivamente la ampliación de la
cobertura y protección ambiental mediante medidas sostenidas, graduales y
escalonadas. En esta misma línea, el principio de no regresión, versa en
cuanto a la retracción de las políticas, normativa y jurisprudencia, es decir,
no deberían ser modificadas si esto implicare retroceder respecto a los niveles
de protección ambiental alcanzados con anterioridad, por ello la nueva norma o
sentencia no debe, ni puede, empeorar la situación del derecho ambiental
preexistente en cuanto a su alcance, amplitud y efectividad.[9]
El principio de objetivación o de vinculación
a la ciencia y la técnica, responde a la necesidad de acreditar con
estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con
la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter
general, legales y reglamentarias, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación
a la ciencia y a la técnica", elemento que le da un sustento
técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta
materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la
Administración en su actuación, dentro de los términos previstos en el artículo
16 de la Ley General de la Administración Pública. De manera que en atención a
los resultados que se deriven de esos estudios técnicos, tales como los
estudios de impacto ambiental, se evidencia un criterio técnico objetivo que
denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente
daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas,
circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del
proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda
razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente -principio
pro natura- (Ver Sala Constitucional Voto No. 17397-2019 y Voto No.
14293-2005).
Otro axioma es el principio de uso
racional de los recursos naturales, que exige el necesario equilibrio entre
el desarrollo del país y el derecho al ambiente, y que junto con el artículo 69
constitucional, se deriva el principio de explotación racional de la tierra,
imponiendo tanto a los particulares como al Estado, la obligación de proteger y
preservar los recursos naturales y direcciona la protección del ambiente como
garantía de la
utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones
naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político, para con ello
salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y
futuras.
III.- La
naturaleza del Recurso de Amparo: criterios de admisibilidad de los recursos de
amparo en materia ambiental y el deslinde del control de constitucionalidad y
el control de legalidad en materia ambiental.
En el ordenamiento jurídico costarricense,
el Recurso de Amparo se desprende de las normas constitucionales 10
y 48, así como del Título III de la Ley de la Jurisdicción Constitucional
(LJC), Ley No. 7135. Específicamente el artículo 48 constitucional establece:
Artículo
48: toda persona tiene derecho (…) al recurso de amparo, para mantener o
restablecer el goce de los derechos consagrados en esta Constitución, así como
los de carácter fundamental establecidos en instrumentos internacionales sobre
derechos aplicables en la República (…) serán competencia de la Sala indicada
en el artículo 10.
De la norma constitucional se deduce la titularidad
y legitimación para acudir a la vía del amparo, que corresponde a “toda
persona…”; el efecto de dicho recurso, que es de carácter
restitutivo, es decir, el de “mantener o restablecer el goce de los
derechos…”; señala el objeto del recurso refiriéndose a los “derechos
consagrados en la Constitución”, y la competencia, que corresponde a
“la Sala…”, es decir a la Sala Constitucional.
El fin del amparo constitucional es esencialmente
subjetivo, es decir, nace para proteger a la persona. Además, se caracteriza
por seguir un trámite informal, sencillo y célere que obedece a su naturaleza
sumaria. De acuerdo con la Magistrada constitucional Anamari Garro, existen
elementos no regulados dentro del artículo 48 constitucional; por ejemplo, la
norma omite señalar el grado de autoridad (legitimación pasiva), el
objeto impugnable (tipo de actos), el carácter de interposición (subsidiario
o directo) y el tipo de lesión (directo, indirecto, etc.).[10]
Esta situación ha dado lugar a un fenómeno dentro la
jurisdicción constitucional en cuanto a elementos que son de reserva
constitucional, demostrando que el juez constitucional tiene la posibilidad de
aplicar cierto carácter pretoriano a los criterios de admisibilidad en los
procesos de amparo, limitando su competencia al realizar un deslinde entre los
procesos de conocimiento del Tribunal Constitucional y los procesos que deben
remitirse a la jurisdicción ordinaria.
La Sala se ha referido al recurso de
amparo, de la siguiente manera:
… La finalidad del
recurso de amparo es brindar tutela oportuna contra infracciones o amenazas a
los derechos y libertades fundamentales, no la de servir como un instrumento genérico
para garantizar el Principio de Supremacía Constitucional o el Principio de
Legalidad, por medio del cual sea posible accionar contra cualquier otra clase
de quebrantos constitucionales o legales.[11]
El artículo 38 de la LJC establece
que dentro del recurso deberá aportarse las pruebas de cargo[12]; por regla general, en los
procesos de amparo no se presenta una “estación probatoria” como tal, en
la que el juez o jueza constitucional tenga la posibilidad de analizar las
actuaciones probatorias pertinentes haciendo uso efectivo de otros medios de
verificación o valoración como declaraciones de parte, testigos, peritos, etc.,
es decir, la prueba no puede ser sometida a una valoración exhaustiva; aunado a
esto, los plazos, para que, eventualmente se evacué prueba, son sumamente
cortos, además de perentorios e improrrogables de acuerdo con el numeral 39 de
la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo cual resulta inconsistente en
virtud de la trascendencia de la prueba en los procesos ambientales.
Atendiendo a las complejas realidades
que abarcan los recursos de amparo en materia ambiental, el juez constitucional
tiene la posibilidad, de conformidad con el artículo 47 de la LJC, de ordenar
cualquier otra diligencia como prueba para mejor proveer, este artículo, le
ofrece al juez una gama de actuaciones (ejemplo: visitas in situ,
señalamiento de vista) para que en casos complejos y técnicos pueda ordenar una
serie de pruebas que permitan determinar la verdad real, y pueda ampliar la
perspectiva en el análisis de las actuaciones probatorias pertinentes en los
recursos de amparo por amenaza o vulneración del derecho al ambiente.
Sin embargo, la posición de la Sala
Constitucional sobre la valoración de la prueba en los procesos de amparo ha
sido sostenida en su desarrollo jurisprudencial, así en el Voto No.
11110-2019, señala que:
… dada la
naturaleza sumaria y la finalidad de la vía del amparo -que no
permite realizar debates extensos y técnicamente complejos, como por ejemplo,
las diligencias de recepción de prueba testimonial, en las que haría que
recibir las declaraciones bajo solemnidad de juramento y otorgar a las partes
la posibilidad de preguntar y repreguntar, así como de emitir conclusiones-, es
obvio que ésta no es apta para hacer amplias investigaciones sobre
cuestiones controvertidas…
Por su parte, la Resolución No. 1162-2017
ha precisado que:
…
el carácter eminentemente sumario del proceso de amparo, cuya
tramitación no se aviene bien con la práctica de diligencias probatorias lentas
y complejas, o con la necesidad de entrar previamente a examinar –con carácter
declarativo– si existen en realidad o no derechos de rango infra constitucional
que las partes citen como parte del elenco fáctico del recurso de amparo o del
informe de ley, según sea el caso. Es evidente que esa es una competencia de la
que esta Sala carece. De modo tal que no le corresponde a la Sala
Constitucional desacreditar este tipo de estudios técnicos realizados por las
autoridades competentes. Si los promoventes mantienen algún tipo de
discrepancia con este último estudio realizado en febrero de 2016, lo propio es
que acudan a la vía de la legalidad a alegar lo que corresponda.
A su vez, la Resolución 15957-2019 se
señala que:
… la finalidad del recurso de amparo es brindar
tutela oportuna contra infracciones o amenazas a los derechos y libertades
fundamentales, no servir como instrumento de control de la legalidad de los
actos de las distintas Administraciones Públicas. Por esa razón, el proceso de
amparo es de carácter eminentemente sumario -es decir, breve y sencillo- y su
tramitación no es compatible con la práctica de diligencias probatorias lentas
y complejas, o con la necesidad de entrar previamente a examinar -con carácter
declarativo- si los derechos de rango infra constitucional que las partes citan
como parte del elenco fáctico del recurso de amparo o del informe de ley, según
sea el caso, existen en realidad.
En general, a pesar de que el recurso
de amparo carece de estación probatoria per se, revierte una serie de
características adecuadas a los procesos en los que se alegue violación al
derecho al ambiente. Además, al tratarse de un derecho humano reconocido a nivel
constitucional, así como por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, le
asiste la protección contemplada por el numeral 25 de la Convención Americana[13],
referente al acceso de toda persona, a un recurso sencillo y rápido o a
cualquier otro recurso efectivo ante jueces o tribunales competentes que briden
amparo a violaciones a derechos fundamentales. De acuerdo con Mario
Peña Chacón[14], la sumariedad,
simplicidad, celeridad, gratuidad, protección de intereses supraindividuales,
suspensión de los actos u omisiones administrativas, control de convencionalidad
y sentencias con eficacia erga omnes; son características que hacen del
proceso de amparo el instrumento jurídico procesal por excelencia para
garantizar el derecho al ambiente; siendo que los demás mecanismos o vías
ordinarias existentes se alejan de los requisitos provistos de “sencillez y
rapidez” ante actos que violenten derechos humanos ambientales.
En los últimos años, tomando como
punto de referencia el sonado Voto Crucitas del 2010[15],
magistrados y magistradas de la Sala Constitucional han sostenido la tesis
acerca sobre la existencia de suficientes mecanismos o vías procesales
ordinarias para dilucidar controversias ambientales, tanto en la vía
jurisdiccional como administrativa, realizando un deslinde entre el control de
constitucionalidad y el control de legalidad, reservándose la admisión de estos
procesos de acuerdo a la aplicación de parámetros que la Sala ha venido
desarrollando en su jurisprudencia.
El contexto histórico que
motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha
tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las
condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las
personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo
50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual -caracterizada
por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo,
procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la
Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la
ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le
impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del
precitado derecho constitucional. (Sala Constitucional Voto No. 1163-2017)
Si
bien, de acuerdo al análisis realizado por el jurista costarricense Víctor
Orozco, podría identificarse la existencia de una “concurrencia o
competencia compartida” de la Sala Constitucional por medio del recurso de
amparo y el Tribunal Contencioso Administrativo, mediante el recurso de amparo
de legalidad, para conocer posibles lesiones del derecho a un procedimiento
administrativo pronto y cumplido, contemplado en el artículo 41 constitucional,
relacionado con las omisiones de resolver denuncias, quejas o reclamos
ambientales[16];
el recurso de
amparo constitucional constituye la vía procesal que consolida efectivamente la
obligación de protección judicial de los derechos humanos ambientales, exigida
en la Convención Americana, por lo que su limitación desmedida e irracional,
encarnaría una regresión jurisprudencial; sin embargo, también es claro que la
naturaleza del amparo constitucional comprende la necesidad de establecer
límites y restricciones, siempre que sean razonables y proporcionados.
-
Criterios de admisibilidad de los
recursos de amparo en materia ambiental.
A continuación se hará mención
de algunos criterios que ha venido aplicando la Sala Constitucional en cuanto a
su competencia para conocer algunos recursos de amparo en materia ambiental;
dichos criterios no deben ser considerados como una lista cerrada y definitiva,
sino como filtros que la Sala ha venido delimitando en el ejercicio de su
autocontención; se mencionaran a continuación, seguidos de extractos de algunas
resoluciones:
Voto
6340-2017: “El Estado adquiere la obligación de regular las áreas de la vida
social de las cuales puedan surgir peligros para la existencia física de los
habitantes de su territorio así como también aquellas que vulneren el ambiente,
lo cual puede hacer a través de leyes, reglamentos, acuerdos u otras medidas
relacionadas con la organización y los procedimientos administrativos. En
consecuencia, la posibilidad de exigir judicialmente, a través del recurso de
amparo, un tipo específico de actividad prestacional por parte del Estado en
cumplimiento de su deber de protección a la vida, salud o derecho al ambiente
en beneficio de sus habitantes, está restringida a la clara
verificación de un peligro inminente contra esos derechos de las personas.”
(Lo subrayado no pertenece al original).
Voto
1163-2017: “En
reiterados pronunciamientos la Sala ha sostenido que la procedencia del recurso
de amparo está condicionada no solo a que se acuse la existencia de una
violación –o amenaza de violación– a uno o más de los derechos fundamentales
consagrados por el Derecho de la Constitución; sino, además, a que se trate
de una amenaza o quebranto directo y grosero, que por su carácter apremiante no
permita esperar a que surtan efecto los remedios jurisdiccionales ordinarios.” (Lo
subrayado no pertenece al original).
Voto
6340-2017: “De lo que se desprende que la injerencia de la jurisdicción
constitucional solamente es viable ante la inercia comprobada del Estado, a
través de sus órganos competentes, en atender las demandas que en ejercicio de
sus derechos realicen los habitantes del país.” (Lo subrayado no pertenece
al original).
Voto
1163-2017: “(…) en los cuales se constate una palmaria ausencia de la
protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además
la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del
amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se
debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que
rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo”. (Lo
subrayado no pertenece al original).
Voto
17397 – 2019: “(…) Las normas ambientales deben tener un sustento técnico,
pues su aplicación tiene que partir de las condiciones en las cuáles debe
sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así
porque al ser los daños y contaminación del medio ambiente
evaluables, el impacto de estos elementos requiere de una evaluación y
tratamiento científico. Por ello, la necesidad de una evaluación de
impacto ambiental que según determina el Reglamento General sobre los
Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consiste en un
procedimiento administrativo científico-técnico que permite
identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente,
una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos
para conducir a la toma de decisiones (...) De conformidad con el
artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de
dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, las actividades que
requieren un estudio de impacto ambiental aprobado por la Secretaría
Técnica Nacional Ambiental son aquellas actividades humanas que alteren o
destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o
peligrosos. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será
requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Es
así como la protección del derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de
carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de
las principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se
encuentran varios instrumentos técnicos entre los que destaca el Estudio
de Impacto Ambiental, según lo dispuesto en el artículo citado.
Debe hacerse especial énfasis en que será la condición del proyecto
o de la obra, la que determinará en cada caso, si se requiere o no del
estudio de impacto ambiental, no el establecimiento de condiciones arbitrarias,
sean éstas administrativas o reglamentarias (...)” (Lo
subrayado no pertenece al original).
Voto
6922-2010: “En proyectos de trascendencia
medioambiental, el estudio de impacto ambiental (EIA) debe tener un
procedimiento de control y evaluación que no dependa, exclusivamente, del
Poder Ejecutivo; en este sentido, se podría potenciar un régimen jurídico
legal que le reconozca a los centros universitarios del país un mayor
protagonismo en el análisis y evaluación de los estudios de impacto
ambiental. El fortalecimiento de la instancia de control y evaluación es
conveniente, porque no puede ignorarse que el estudio de impacto ambiental lo
financia la empresa que pretende demostrar que su actividad no contraviene las
exigencias del artículo cincuenta de la Constitución.”
Por su
parte, el Magistrado Ernesto Jinesta, postula un criterio de minoría, al cual
se adhiere el Magistrado Fernando Salazar, abordado en el Voto No. 6340-2017
sobre el tema de la admisibilidad de la siguiente manera:
¨ Cuando
ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de
fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial
o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, adicionalmente.
¨ Debe
tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente
constatable -sin mayor producción o evacuación de prueba-.
¨ Debe
revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave.
Por su
parte, en el Voto Constitucional No. 1163-2017 del 27 de enero de 2017, la
Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de
la Constitución Política señala que:
...
no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que
la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de
justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango
constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos
(...) porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que
está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de
hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones
existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a
medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones
innecesarias y afectación de la seguridad jurídica. (...) Como parte de los
aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta
jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle
seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en
ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación
interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años. (...) Se trata más
bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a
los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda
desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como
del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7
de su Ley Orgánica. (...) Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a
otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en
materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de
normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito
constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación
del derecho de la Constitución.
Indica
como criterios de reserva de conocimiento de la Sala los procesos de amparo
señalando que:
Dentro
de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como
una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el
conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones
ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el
acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al
ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por
parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza
del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como
instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe
“ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que
rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo. (Lo subrayado
no pertenece al original).
Estas
posiciones han generado críticas dentro en el ámbito jurídico, Peña Chacón
señala que se parte de una premisa errónea al referirse a que “son
suficientes los mecanismos o vías ordinarias existentes”. Estos criterios
de minoría se encuentran en desajuste al Artículo 25 de la Convención
Americana; tampoco se encuentran alineados a los estándares o presupuestos
mínimos del debido proceso ambiental desarrollados por la Corte IDH en la
Opinión consultiva 23 de noviembre del 2017; basándose en que el Informe Estado
de la Justicia señala extensos plazos de duración de los procesos contenciosos
administrativos, agrarios, civiles y penales, la existencia de una saturación
histórica del Tribunal Ambiental Administrativo; otras jurisdicciones tienen
como requisito ineludible el patrocinio legal, la posibilidad de la condena en
costas personales y procesales, así
como, la inexistencia, en varias de estas jurisdicciones, de la tutela de intereses
supraindividuales (difusos, colectivos e individuales homogéneos), todo lo cual
se constituye en una barrera insoslayable que impide garantizar un verdadero,
efectivo, “sencillo y rápido”
acceso a la justicia ambiental a través de dichas vías ordinarias. Actualmente
el amparo ambiental es la única vía procesal que cumple con los estándares
internacionales de acceso a la justicia ambiental
Estas
posturas hacen más lento el derecho de acceso a la justicia ambiental y son
posiciones regresivas dentro del desarrollo jurisprudencial; asimismo se
refiere a la inefectividad de las vías ordinarias, la necesidad de patrocinio
letrado dentro de estas vías y la condena en costas.[17]
-
Del deslinde del control de
constitucionalidad y el control de legalidad en materia ambiental.
Dentro
del desarrollo jurisprudencial se ha venido filtrando la necesidad de delimitar
la competencia de la Sala Constitucional en asuntos que podrían ser remitidos a
la jurisdicción ordinaria. Reconociendo que el tema de las diligencias
probatorias con características técnicas, lentas o complejas; o la necesidad de
examinar, con carácter declarativo, si existen o no derechos de carácter infra
constitucional dentro del elenco fáctico del recurso de amparo, no le
corresponde el conocimiento de este tipo de agravios, lo propio es acudir a la
vía de la legalidad.[18]
Además,
criterios de minoría del Alto Tribunal han manifestado que actualmente existen
suficientes mecanismos o vías procesales ordinarias para dilucidar este tipo de
controversias, tanto en la vía jurisdiccional como administrativa.
En esta
línea, el Magistrado Jinesta Lobo, en el Voto 6340-2017 ha manifestado
que “(…) el denso
marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que
desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que
procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional
a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de
constitucionalidad de la esfera del control de legalidad.”[19] Jinesta Lobo, en el Voto
mencionado, plantea la necesidad de deslindar el control de constitucionalidad
del control de legalidad, a partir de la identificación de la problemática en
la delimitación de “sendas esferas de control”, que surgen respecto del
recurso o proceso de amparo, por varias razones:
a)
El carácter transversal del derecho a
un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o
estratos del ordenamiento jurídico;
b)
la textura abierta de las normas
constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene
naturaleza constitucional y,
c)
la tendencia de utilizar el proceso de
amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria.
Bajo
esta premisa, el jurista señala que pueden establecerse algunos criterios, con
fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, para
delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios:
-
cuando respecto de una actividad, obra
o proyecto haya intervenido un poder público -ente u órgano administrativo-
efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier
naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra
constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la
jurisdicción ordinaria y no la constitucional;
-
cuando un poder público ha omitido
cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del
ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra
constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal
Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo,
únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus
competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una
conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de
ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable -sin mayor
producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o
trascendencia y ser grave.
-
Si un poder público ha incumplido las
obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra
constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional,
por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede
administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la
contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las
omisiones materiales o formales de los entes públicos.
Para
Jinesta, desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus
competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento -serie
concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos,
el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo
mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias.
En la
fundamentación de su voto salvado en la resolución de análisis, argumenta que el recurso de amparo es, esencialmente, un
proceso sumario, regido por la simplicidad. Basando su criterio en los términos
del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, donde
establece la garantía a un recurso sencillo y rápido. Siendo que en los casos
que se deba revisar diversas actuaciones administrativas -procedimientos y
actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo-
el asunto deja de ser materia del amparo; por cuanto, debe acudirse a un
proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es
posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. Según el Magistrado, el
amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o
jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o
para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un
expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y
reposadamente.
Si bien es cierto, el proceso de amparo, en definitiva,
no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena, es decir “ordinariarlo”,
por cuanto, como menciona Jinesta, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y
propósitos; la Sala debe garantizar la Supremacía de la Constitución, si bien,
los derechos fundamentales no son absolutos y se encuentran sujetos a límites;
la Sala debe analizar cada caso que se presenta de manera individual con el fin
de verificar si está frente a una transgresión de este derecho fundamental,
para, posterior a este análisis, determinar la aplicación de los criterios de
admisibilidad y deslinde del control de constitucionalidad o de legalidad, ya
que su función principal, constitucionalmente otorgada, es garantizar el
cumplimiento de los derechos fundamentales como es el derecho al ambiente.
IV.- La prueba en materia ambiental: la
inversión de la carga de la prueba y la carga dinámica de la prueba.
Para
efectos del este análisis es importante abarcar ciertas apreciaciones generales
sobre la prueba en materia ambiental, con miras al desarrollo de instrumentos
procesales constitucionales que aborden este aspecto, eventualmente podrían
plantearse a través del desarrollo de un recurso de amparo ambiental, como el
contemplado en el ordenamiento jurídico de otros países, por ejemplo en Chile,
implementándose un recurso alineado a la sensibilidad y características
procesales especiales que se manifiestan en la protección y garantía de este
derecho fundamental.
Como se
ha visto, en algunos procesos de amparo se decreta la improcedencia argumentando que en dicho instrumento
procesal la etapa de las probanzas resulta insuficiente debido a su naturaleza
sumaria, si bien se deja abierta la posibilidad de acudir a otras vías jurisdiccionales,
el problema radica en que otros mecanismos o vías ordinarias existentes no
cumplen los requisitos previstos de sencillez y rapidez ante actos que
violenten este derecho; además, otra interrogante se presenta en el eventual
exceso de formalismos, así como todas aquellas actuaciones contrarias a la
celeridad procesal, sin demérito de la calidad de las decisiones judiciales,
también la gratuidad es otro elemento importante que queda relegado en otras
jurisdicciones.[20]
En los
procesos ambientales, en general, la prueba reviste especial importancia, para
su valoración se requiere de una alta especialización y conocimiento
científico. En función de esta alta complejidad, se propone un tratamiento
diferente de la prueba, innovador, destacando mayor flexibilidad en el proceso
de evaluación de la sana crítica racional, mediante un mecanismo intelectivo de
apreciación de la fuerza de convicción de los medios probatorios, donde el
intérprete debe actuar con amplitud y flexibilidad.[21]
En la
valoración de la prueba destaca el criterio “res ipsa loquitur”, las
probanzas deben valorarse en su conjunto y conforme a los criterios de la
lógica, experiencia, ciencia, el correcto entendimiento humano y las
presunciones humanas o legales; teniendo presente que en materia ambiental la
prueba de presunciones tiene un valor excepcional, siendo posible fundamentar
la causalidad con base en presunciones graves, precisas y concordantes. Tal
como lo señala Cafaretta, la extraordinaria complejidad de la prueba del daño
ambiental requiere de elastizar posturas rígidas, para facilitar su labor.[22]
-
Inversión de la carga de la prueba:
Este aspecto
procesal lo vemos materializado en el artículo 109 de la Ley de Biodiversidad,
el cual dispone que: “(…)
la carga de la prueba, de la ausencia de contaminación, degradación o afectación
no permitidas, corresponderá a quien solicite la aprobación, el permiso o
acceso a la biodiversidad o a quien se le acuse de haber ocasionado daño
ambiental.”
Con esto vemos cómo el ordenamiento jurídico costarricense incorpora como
regla procesal la inversión de la carga de la prueba en materia ambiental.
La Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia, en el Voto 212-2008 de las 8:15 horas del 25 de marzo del 2008,
interpreta la inversión de la carga probatoria al indicar que:
En lo concerniente a la
reversión o inversión de la carga de la prueba, esta consiste en que el
demandado es el llamado a ofrecer pruebas para desvirtuar el contenido de la
pretensión, sin olvidar que al Derecho Ambiental le interesa más la prevención
que la reparación del daño. Está expresamente regulado en el artículo
ciento nueve de la Ley de Biodiversidad, que dispone: “La carga de la prueba,
de la ausencia de contaminación, degradación o afectación no permitidas,
corresponderá a quien solicite la aprobación, el permiso o acceso a la
biodiversidad o a quién se le acuse de haber ocasionado daño ambiental”, norma
que debe verse en estrecha relación el artículo cinco de la misma Ley, que
señala que lo establecido en esa legislación servirá de marco de interpretación
del resto de las normas que regulan la materia objeto de dicha Ley. Esto quiere
decir que en materia ambiental se rompe el clásico esquema de que “quién
afirma prueba” ... (Lo subrayado no pertenece al original).
Este aspecto
particular de la materia procesal ambiental se desprende de la aplicación del
principio precautorio;
la Sala Constitucional ha reconocido la inversión de la carga de la prueba en
su Resolución No. 9381-2007, señalando:
Por lo tanto es
necesario implementar el Principio Precautorio: cuando una actividad se plantea
como una amenaza para la salud humana o el medioambiente, deben
tomarse medidas precautorias aún cuando algunas relaciones de causa y
efecto no se hayan establecido de manera científica en su
totalidad (…) En ese contexto, los proponentes de una actividad,
y no el público, deben ser quienes
asuman la responsabilidad de la prueba (…).
La operatividad del principio precautorio en este ámbito es muy
simple y significa que cuando una actividad produce o provoca amenazas o
probabilidades de daño serio e irreversible a la salud
humana, deben adoptarse las medidas precautorias aunque los efectos causales no
se encuentren científicamente establecidos. Desde esa perspectiva, los
sujetos de Derecho privado y los poderes públicos que propongan y
estimen que el uso de un medicamento o sustancia no es nociva
para la salud deben demostrar o acreditar que no habrá daño
a la salud antes de su uso, con lo cual se produce
una inversión en la carga
probatoria de la lesión. (Lo subrayado no pertenece al
original).
Además, esta regla procesal ha
sido aplicada por el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a
Inversiones (CIADI) del Banco Mundial en el laudo arbitral correspondiente al
caso Aven y otros contra Costa Rica, (Caso UNCT/15/13) del 18 de setiembre del
2018, controversia sometida por las Demandantes de conformidad al Capítulo 10
del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y los
Estados Unidos (DR-CAFTA) y el Reglamento de Arbitraje de la Comisión de las
Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI). En esa
ocasión, el tribunal arbitral externó: “Por lo tanto, en lo que respecta al
medioambiente, la parte que alega la causalidad no requiere prueba de ello. El
principio de precaución invierte la carga de la prueba sobre el desarrollador,
y la causalidad se presume”.[23] En la
aplicación de esta regla, se distingue una doble dimensión:
a) en procesos judiciales y
administrativos y,
b) en solicitudes de autorizaciones,
licencias, permisos y concesiones.
En este sentido el Tribunal del CIADI realizó una
interpretación impecable del artículo 109 de la Ley de Biodiversidad aplicada
al caso mencionado anteriormente, concluyendo
que la inversión de la carga de la prueba, no sólo aplica para
procedimientos judiciales o administrativos ambientales, sino que también
respecto a aquellos que solicitan una autorización, permiso o acceso a la biodiversidad;
señalando además, que la solicitud de viabilidad ambiental no sólo se basa en
la inversión de la carga probatoria, sino que también en el principio general
de buena fe, el cual presupone que el solicitante actuará de ese modo y no
retendrá información que pueda ser de relevancia.
En Costa Rica la
inversión de la carga de la prueba en materia ambiental es una regla procesal
de aplicación obligatoria en las jurisdicciones contencioso administrativo,
civil, agraria y penal, y ha contado con el aval de la Sala Primera, Tribunal
Superior Agrario, Tribunales Contenciosos Administrativos y el
desaparecido Tribunal de Casación Penal;[24] sin
embargo en materia procesal constitucional y específicamente en los procesos de
amparo, si bien se prescinde de la etapa probatoria, tanto el recurrente como
el recurrido presentan las pruebas de descargo sobre sus alegatos, bajo el
apercibimiento de dar por ciertos los hechos en los casos en que no se presente
prueba, los informes de entidades estatales son dados bajo fe de juramento, y
la valoración de la prueba se constituye bajo las reglas de la sana crítica a
menos de que exista una excepción trascendental para valorar el mérito de la
prueba, en el amparo no se genera una etapa formal que permita evacuar las
probanzas para demostrar culpa o la relación de causalidad con base en una
eventual responsabilidad objetiva, a diferencia de las otras jurisdicciones,
por lo que esta regla procesal no termina de configurarse en este tipo de
procesos.
Según, González
Ballar y Peña Chacón, la inversión de la carga de la prueba es producto de la
responsabilidad de tipo objetiva aplicable a las cuestiones ambientales. Cae
entonces en la espalda del demandado demostrar su no participación, ya que la
culpa se presume en quien ejecuta la actividad riesgosa.[25]
-
Carga dinámica de la prueba:
Es necesario
distinguir entre la inversión de la carga de la prueba y la carga dinámica de
la prueba, debido a que revierten diferentes connotaciones. La inversión de la
carga de la prueba, como se ha dicho, voltea la premisa en la cual todo
el que alegue un hecho como pretensión o defensa ostenta la carga de probarlo; por su parte la
doctrina de las cargas dinámicas probatorias, trata de aligerar la carga de la
prueba de la víctima del daño ambiental, por tratarse de la parte más endeble
de la relación con el fin de restituir el equilibrio afectado por la masividad
de conductas riesgosas.[26] Bajo esta
regla, le corresponde facilitar las probanzas a aquella parte que se encuentre en mejores condiciones para
acercarla al proceso, indiferentemente si es el actor o el demandado, es decir,
se traslada la carga a quién, a raíz de su situación personal, se encuentre en
la posición más cercana y accesible a la prueba.
En este sentido, el
Tribunal Contencioso Administrativo ha manifestado que:
… en materia ambiental se rompe el clásico esquema de que “quien
demanda debe probar” y adquiere un papel preponderante la teoría de la carga
dinámica de la prueba, según la cual, “se traslada la carga, a raíz de su
situación personal, se halla en mejores condiciones para acercar las probanza
al proceso, sin que importe si es el actor o el demandado” (…) Esta posición es
aceptada por la doctrina del derecho ambiental, especialmente en ese sentido ha
indicado lo siguiente: “En el proceso ambiental, especialmente en función
del principio precautorio, se produce una modificación en la carga de la prueba
de encuadre clásico (según el cual es principio “que todo el que alega un hecho
como pretensión o defensa tiene la carga de probarlo”) cobra vida, en función de
la precaución, la doctrina de las cargas dinámicas probatorias como paliativo
para aligerar la ímproba tarea de producir pruebas diabólicas que, en
supuestos, se hacía recaer sin miramientos sobre las espaldas de alguna de las
partes (actor o demandado), por malentender las sacrosantas reglas
apriorísticas de distribución de la prueba. Finalmente, las modificaciones
señaladas en el ámbito del proceso ambiental imponen hablar de un verdadero
“derecho procesal ambiental”, sea considerado como una rama autónoma o no; y la
complejidad científico-técnica de los casos ambientales, que demandan
soluciones inéditas a problemas también inéditos, imponen como mecanismo
superador de las estructuras tradicionales del derecho la conveniencia de
contar con esfuerzos especializados en la materia ambiental como garantes de la
aplicación efectiva del principio de precaución …[27](Lo subrayado no pertenece al
original).
Quizás la tutela efectiva del derecho
fundamental al ambiente pueda resultar un proceso innovador o incluso
disruptivo, debido a su constante evolución y adaptación, lo cual se refleja en
el dinamismo e inversión de las probanzas, que abandonan su posición
tradicional y estática, para cambiar paradigmas o principios normalmente
aplicados. Como señala Néstor Caffaratta, la apreciación de la prueba deja de
responder a ideas insulares o balcánicas, y se convierte en integral, con
especial importancia en la prueba de presunciones.[28]
V.-
Propuesta.
En la valoración de la prueba y,
observando las condiciones establecidas por el ordenamiento jurídico y
desarrolladas por la jurisprudencia constitucional, queda expuesta la
problemática que se presenta en los procesos de amparo en materia ambiental;
sin embargo, existe la posibilidad de perfilar propuestas que permitan
solventarla, buscándole al recurso un espacio lógico y armónico que permita abordar el tema y preservar la vitalidad del amparo manteniendo su rol
trascendental en la garantía de derechos constitucionales, evitando privarlo de
eficacia, ya que deteriorar este instrumento
procesal sería una evidente regresión.
En primer término, ante alto circulante de procesos conocidos por la
jurisdicción constitucional, la aplicación uniforme y sistemática de criterios
de admisibilidad y el deslinde del control de constitucionalidad y legalidad,
para establecer límites y restricciones,
razonables y proporcionados, es una postura sana para esta jurisdicción,
siempre y cuando no se produzca un menoscabo en la esfera de los derechos
fundamentales.
En esta misma línea, el conocimiento de estos
criterios o parámetros por parte de los operadores jurídicos es fundamental
para evitar la aplicación temeraria, el gasto público y demás elementos que se
ven involucrados en la puesta en marcha de este tipo de instrumentos
procesales. En este cometido, se propone determinar y aplicar de manera
uniforme criterios de discriminación que se ajusten a las reglas del acceso a
la justicia y el debido proceso ambiental por parte de la Sala Constitucional.
En segundo término, la creación y desarrollo de
una jurisdicción ambiental especializada[29],
es una propuesta prometedora a mediano plazo, para la tutela efectiva del
derecho humano al ambiente, trabajada por varios juristas y expertos del
Derecho Ambiental costarricense, en la búsqueda de una vía para la aplicación
de la Justicia Ambiental; en este sentido, resulta necesario considerar que la
creación esta jurisdicción especializada no sustituye la labor de la Sala
Constitucional en la labor de garantizar la supremacía de la Constitución, por
lo que el recurso de amparo no debe desvirtuarse, sino que debe perfilarse como
un instrumento efectivo de garantía y defensa del derecho al ambiente. Además,
a corto plazo, la propuesta de expertos en la materia ambiental, se enfoca en
la necesidad del establecimiento de procedimientos especiales o bien, normas
procesales ambientales, dentro de las distintas jurisdicciones con competencias
en la materia, especialmente la creación de una sección especializada dentro
del Tribunal Contencioso Administrativo.
El nuevo procedimiento especial dentro del Código Procesal Agrario es un
gran avance en esa línea.
VI.- Conclusiones.
-
El derecho al ambiente sano y
ecológicamente equilibrado es un derecho sensible, complejo y dinámico: la Sala Constitucional tiene como encargo
garantizar la supremacía de la Constitución; como
corona del Estado Social de Derecho; debe garantizar la dimensión tanto
constitucional como convencional, el derechos fundamentales que le fue
encomendada por la Constitución Política; si bien, los derechos fundamentales no son
absolutos y se encuentran sujetos a límites; el análisis individual de los
casos sometidos a amparo es primordial antes de aplicar cualquier criterio de
admisibilidad y deslinde del control de constitucionalidad o de legalidad, es
primordial, como garantía de la defensa de los derechos fundamentales y de los
actuales estándares internacionales de acceso a la justicia ambiental.
-
Sobre los criterios de admisibilidad:
los criterios de admisibilidad aplicados y desarrollados por la jurisprudencia
de la Sala Constitucional en procesos de amparo en materia ambiental son: a.
amenaza o quebranto directo y grosero, que por su carácter apremiante e
inminente, no permita esperar a que surtan efecto los remedios jurisdiccionales
ordinarios; b. inercia comprobada del Estado a través de sus órganos
competentes; y, c. ausencia de estudios técnicos.
-
Tecnicismo
y especialización de la prueba en materia ambiental: la naturaleza sumaria del
proceso de amparo resulta la principal limitante en la valoración de la prueba,
por
seguir un trámite informal, sencillo y célere es incompatible con una estación
probatoria que permita contrastar o
revisar criterios técnicos o jurídicos o para evacuar nuevos elementos de
convicción y contrastarlos con expedientes administrativos. Sin embargo, son
precisamente estas características (sumariedad,
simplicidad, celeridad, gratuidad, protección de intereses supraindividuales,
suspensión de los actos u omisiones administrativas, control de
convencionalidad y sentencias con eficacia erga omnes) las que hacen del
amparo el instrumento jurídico procesal por excelencia para garantizar el
derecho fundamental al ambiente; siendo que los demás mecanismos o vías
ordinarias existentes se alejan de los requisitos provistos de “sencillez y
rapidez” ante actos que violenten este derecho fundamental.
VII.- Bibliografía.
Leyes:
Constitución Política de la República
de Costa Rica.
Ley de Biodiversidad, Ley No. 7788.
Ley de Jurisdicción Constitucional, Ley
No 7135.
Jurisprudencia:
Sala
Constitucional Voto No. 4620-2012.
Sala
Constitucional Voto No.17397-2019.
Sala Constitucional Voto No. 7213-2015.
Sala Constitucional Voto No. 1163-2017
Sala Constitucional Voto No. 6340-2017
Jurisprudencia de organismos
internacionales:
Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Opinión
Consultiva OC-23-17 de fecha 15 de noviembre de 2017.
Artículos:
Gascón Marcén, Ana.
“TRIBUNALES INTERNACIONALES Y ESTADOS LATINOAMERICANOS: ÚLTIMOS AVANCES
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n. 82, Sección “Artículos doctrinales”, 17 de septiembre de 2018.
Jurado Fernández, Julio.
“La regulación constitucional del ambiente en Costa Rica”. El Derecho ambiental
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Orozco Solano, Víctor. “COMPETENCIA
CONCURRENTE DE LA SALA CONSTITUCIONAL Y DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA
ADMINISTRATIVA, CUANDO SE TRATA DE LA DEFENSA DEL DERECHO PROTEGIDO EN EL
ARTÍCULO 41 CONSTITUCIONAL, EN LOS CASOS DENUNCIAS O PROCEDIMIENTOS
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Peña Chacón, Mario. “El Acuerdo de
Escazú y la carga de la prueba ambiental en Costa Rica”, Artículo de opinión,
Posgrado en Derecho, Maestría de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho, Universidad
de Costa Rica. https://derecho.ucr.ac.cr
/Posgrado /derecho-ambiental /acuerdo-escazu-carga-prueba-ambiental-costa-rica/.
Libros:
González Ballar, Rafael. Peña Chacón,
Mario. “El proceso ambiental en Costa Rica”, Primera edición – San José, C.R.:
ISOLMA. 2015.
Peña Chacón, Mario. Derecho
Ambiental del Siglo XXI. Primera Edición. San José, C.R.: ISOLMA, 2019.
Presentaciones:
Magistrada Anamari Garro, Ponencia de
clase Procesal Constitucional, 27 de noviembre 2019.
Peña Chacón, Mario. “Rol de los
principios del Derecho en la interpretación y aplicación del Derecho
Ambiental”. Presentación de Power Point. 2020.
Peña Chacón, Mario. “Sala Constitucional y Justicia Ecológica”.
Presentación de Power Point. 2020.
Peña Chacón, Mario. “Aspectos procesales de las jurisdicciones con competencias ambientales”. Presentación de Power Point. 2020.
* Abogada.
Licenciada en Derecho de la Universidad de Costa Rica (2016), actualmente
cursando la Maestría Profesional de Derecho Público de la Universidad de Costa
Rica (2019-actualmente). Actualmente labora como Consultora Externa en
Incidencia y Políticas Públicas para el Programa de Acceso al Agua de Fundación
Avina (desde 2018). Algunas publicaciones realizadas: “Coexistir: los derechos
de propiedad intelectual en obtenciones vegetales de cara a la seguridad
alimentaria.” Artículo para la Revista Firma, revista costarricense de
contenido legal. Marzo del 2017. “Crucitas: una puerta para una nueva cultura
empresarial.” Artículo para la Revista Firma, revista costarricense de
contenido legal. Noviembre del 2016. Mario Peña, Chacón, “El Derecho al
Ambiente en la Constitución Política: Alcances y Límites”, 1° Edición, San
José, ISOLMA. Artículo: “El enfoque de equidad de género dentro de la gestión
integrada del recurso hídrico en la legislación costarricense.” “Cuando el
Género se encuentra con el Cambio Climático.” Artículo para la Revista Firma,
revista costarricense de contenido legal. Mayo del 2016.
[1] Sala Constitucional Voto No. 17397-2019
del 11 de septiembre de 2019.
[2] Sala Constitucional Voto No.17397-2019 del 11 de septiembre del 2019.
[3]
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión
Consultiva OC-23-17 de fecha 15 de noviembre de 2017.
[4] Gascón Marcén, Ana. “TRIBUNALES INTERNACIONALES
Y ESTADOS LATINOAMERICANOS: ÚLTIMOS AVANCES EN LA PROTECCIÓN DEL
MEDIO AMBIENTE”, Actualidad Jurídica Ambiental, n. 82, Sección
“Artículos doctrinales”, 17 de septiembre de 2018, pág. 7-8
[5] Jurado Fernández, Julio. “La regulación constitucional del
ambiente en Costa Rica”. El Derecho ambiental en la Constitución Política:
alcances y límites/Mario Peña Chacón. Primera Edición. San José, C.R.: ISOLMA,
2016. Pág. 51.
[6]
Sala Constitucional Voto No. 17397-2019 del 11 de septiembre de 2019.
[7] Jurado Fernández, Julio. “La regulación constitucional del
ambiente en Costa Rica”. El Derecho ambiental en la Constitución Política:
alcances y límites/Mario Peña Chacón. Primera Edición. San José, C.R.: ISOLMA,
2016. Pág. 44
[8]
Peña Chacón, Mario. “Rol de los principios del Derecho en la interpretación y
aplicación del Derecho Ambiental”. Presentación de Power Point. 2020
[9] Íbid.
[10]
Magistrada Anamari Garro, Ponencia de clase Procesal Constitucional, 27 de
noviembre 2019.
[11]
Sala Constitucional Voto No. 7213-2015.
[12] Artículo 38. En el recurso de amparo se
expresará, con la mayor claridad posible, el hecho o la omisión que lo motiva,
el derecho que se considera violado o amenazado, el nombre del servidor público
o del órgano autor de la amenaza o del agravio, y las pruebas de cargo.
No será indispensable citar la norma
constitucional infringida, siempre que se determine claramente el derecho
lesionado, salvo que se invoque un instrumento internacional.
El recurso no está sujeto a otras
formalidades ni requerirá autenticación. Podrá plantearse por memorial,
telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito, para lo
cual se gozará de franquicia telegráfica.
[13] Artículo 25. Protección
Judicial.
1. Toda persona tiene derecho a un recurso
sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o
tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención,
aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de
sus funciones oficiales.
2. Los Estados Partes se comprometen:
a) a garantizar que la autoridad competente
prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda
persona que interponga tal recurso;
b) a desarrollar las posibilidades de
recurso judicial, y
c) a garantizar el cumplimiento, por las
autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el
recurso.
[14]
Peña Chacón, Mario. “Sala Constitucional
y Justicia Ecológica”. Presentación de Power Point. 2020.
[15]
Sala Constitucional Voto No.4399-2010 del 14 de diciembre de 2010.
[16]
Orozco Solano, Víctor. “Competencia concurrente de la Sala Constitucional
y de la jurisdicción Contenciosa Administrativa, cuando se trata de la defensa
del derecho protegido en el artículo 41 constitucional, en los casos denuncias
o procedimientos ambientales.”
/ Derecho Ambiental del Siglo XXI. Mario Peña Chacón. Primera Edición. San
José, C.R.: ISOLMA, 2019. Pág. 485.
[17]
Peña Chacón, Mario. (2019) “Aspectos procesales de las jurisdicciones con
competencias ambientales”. Presentación de Power Point. 2020.
[18]
Sala Constitucional Voto No. 1163-2017 del 27 de enero del 2017.
[19]
Sala Constitucional Voto No. 6340-2017 del 05 de mayo de 2017.
[20] González Ballar,
Rafael. Peña Chacón, Mario. “El proceso ambiental en Costa Rica”, Primera
edición – San José, C.R.: ISOLMA. 2015. Pág. 104
[21] Íbid,
pág. 176.
[22] Íbid,
pág. 181.
[23] Peña Chacón, Mario. “El
Acuerdo de Escazú y la carga de la prueba ambiental en Costa Rica”, Artículo de
opinión, Posgrado en Derecho, Maestría de Derecho Ambiental, Facultad de
Derecho, Universidad de Costa Rica. https://derecho.ucr.ac.cr/Posgrado/derecho-ambiental/acuerdo-escazu-carga-prueba-ambiental-costa-rica/.
[24]
Íbid
[25]
González Ballar, Rafael. Peña Chacón, Mario. “El proceso ambiental en Costa
Rica”, Primera edición – San José, C.R.: ISOLMA. 2015. Pág. 179.
[26] Íbid,
pág. 179.
[27]
Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV. Resolución No. 4300-2010 del
14 de diciembre de 2010.
[28]
González Ballar, Rafael. Peña Chacón, Mario. “El proceso ambiental en Costa
Rica”, Primera edición – San José, C.R.: ISOLMA. 2015. Pág. 16.
[29]
Prevista en el Artículo 108 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788.